Reporte No. 112433-PE Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Práctica Global de Macroeconomía y Gerencia Fiscal Latinoamérica y el Caribe 6 de marzo de 2017 Contenido Abreviaciones y Acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Mejorar la eficiencia de la recaudación de ingresos a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix Transferencias Intergubernamentales . . . . . . . . . . . 63 Capítulo 1: Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Establecer un sistema de transferencias para los gobiernos regionales más estable, menos Capítulo 2: El Panorama de la Descentralización discrecional y más igualador . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Fiscal en Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Mejorar el impacto igualador del FONCOMUN . . 64 Capítulo 3: Hacia el Fortalecimiento de los Acuerdos Reducir la volatilidad de las transferencias Interinstitucionales para la Descentralización . . . . . 15 provenientes de actividades extractivas . . . . . . . 65 Capítulo 4: Hacia la Clarificación de las Apéndice 1: Metodología para los Nuevos Responsabilidades de Gasto y la Reducción del Recursos Ordinarios y Simulación . . . . . . . . . . . . . . . 67 Sesgo de Inversión del Gasto Público . . . . . . . . . . . . . . 21 Apéndice 2: Metodología Actual de FONCOR . . . . . . 69 Capítulo 5: Hacia la Mejora de la Tributación Subnacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Apéndice 3: Metodología para el Nuevo Indice FONCOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Capítulo 6: Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Apéndice 4: El Fondo de Compensación Municipal Eficiente, Equitativo y Estable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 (FONCOMUN) y la Reforma Propuesta . . . . . . . . . . . . 77 El FONCOR y los Recursos Ordinarios . . . . . . . . . . . . . 41 Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 El FONCOMUN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 List of Boxes Un Fondo de Estabilización para las Transferencias Provenientes de Actividades Extractivas . . . . . . . . . 56 Recuadro 1: Descentralización parcial del sector salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Capítulo 7: Conclusiones y Recomendaciones Recuadro 2: Fondo de educación Brasileño de Políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 (FUNDEB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 El Marco Institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Recuadro 3: Experiencia internacional en tributación Hacia la consolidación de los gobiernos multinivel indirecta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 regionales como nivel intermedio permanente Recuadro 4: Criterios de priorización de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 de las regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Hacia la reducción de la fragmentación municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Lista de Figuras Asignaciones de Gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Figura 1: Disparidades regionales en el PBI Hacia la clarificación de las responsabilidades per cápita y el acceso a los servicios básicos . . . . . . . . . . 4 de gasto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Figura 2: Diamante de la descentralización fiscal . . . . . 5 Tributación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Figura 3: Gasto subnacional como parte del gasto total gubernamental 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Asignar bases tributarias a los gobiernos regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Figura 4: Inversión pública de los gobiernos locales como parte del PBI: Perú y los países comparables, 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 i ii    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 5: Brecha fiscal vertical: Perú y los países Figura 22: Ganancias y pérdidas relativas con el de la OECD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 mecanismo propuesto de coparticipación de ingresos y la nueva fórmula de distribución del FONCOR (en Figura 6: Estructura del ingreso de los gobiernos millones de soles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 regionales, 2007–2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Figura 23: Distribución geográfica de las Figura 7: Estructura del ingreso de los gobiernos transferencias del FONCOMUN actual (en soles regionales, 2007–2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 per cápita) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Figura 8: Evolución de los ingresos de los gobiernos Figura 24: Distribución geográfica de los cambios locales (en billones de soles para el 2007) . . . . . . . . . . . . 11 propuestos en las transferencias del FONCOMUN Figura 9: Estructura del ingreso de los gobiernos (en soles per cápita) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 locales, 2007–14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Figura 25: Ganancias y pérdidas relativas con Figura 10: Transferencias provenientes de actividades los cambios propuestos en las transferencias del extractivas per cápita a los gobiernos regionales y FONCOMUN (en soles per cápita) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 locales (promedio anual en soles del 2007) . . . . . . . . . . 12 Figura 26: Transferencias anuales de recursos: Figura 11: Promedio del tamaño de la población escenario actual y con el fondo de estabilización, municipal: Perú y algunos países comparables . . . . . . . 16 2004–2014 (en millones de soles para el 2007) . . . . . 59 Figura 12: Relación del impuesto a la propiedad Figura 27: Nueva metodología de distribución del y el PBI: Perú y algunos países comparables . . . . . . . . 30 FONCOMUN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Figura 13: Distribución de las transferencias Lista de Tablas provenientes de actividades extractivas entre las municipalidades receptoras ubicadas en los primeros 1, Tabla 1: Transferencias intergubernamentales 5 y 10 por ciento, 2011 (en miles de soles) . . . . . . . . . . . 38 en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Figura 14: Gasto per cápita subnacional en soles Tabla 2: Gastos per cápita en las municipalidades del 2014 (izquierda) y tasas de pobreza regional provinciales y distritales (en soles del 2007) . . . . . . . . . 13 para el 2012 (derecha) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Tabla 3: Municipalidades por población, 2012 . . . . . . . . 17 Figura 15: Gasto per cápita de los gobiernos Tabla 4: Ingresos de los gobiernos subnacionales regionales (en soles del 2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 como porcentaje del PBI, 2004–14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Figura 16: Gasto per cápita de las municipalidades, Tabla 5: Ingresos potenciales de los gobiernos 2014 (en soles 2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 regionales con una sobretasa fija del 1 al 3 por Figura 17: Relación entre los recursos ordinarios per ciento sobre el Impuesto a la renta, 2015 cápita y el PBI per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 (en miles de soles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Figura 18: Distribución actual de las transferencias Tabla 6: Porcentaje de los recursos ordinarios de recursos ordinarios, 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 representada por el potencial ingreso tributario, Figura 19: Distribución de los recursos ordinarios generado a través de la sobretasa del impuesto bajo el nuevo mecanismo de coparticipación de a la renta, 2015 (en miles de soles) . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 ingresos y la fórmula original de distribución del Tabla 7: Impuestos subnacionales indirectos . . . . . . . . 34 FONCOR (en millones de soles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Tabla 8: Simulaciones de la transformación del Figura 20: Distribución de recursos ordinarios bajo sistema de transferencias de recursos ordinarios en el nuevo mecanismo de coparticipación de ingresos un sistema de coparticipación de ingresos, más las y la nueva fórmula de distribución del FONCOR transferencias igualadoras del FONCOR, 2016 (en (en millones de soles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 millones de soles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Figura 21: Ganancias y pérdidas relativas con Tabla 9: Regresiones simples de las transferencias la introducción del mecanismo propuesto de actuales de recursos ordinarios bajo los escenarios coparticipación de ingresos y la fórmula de uno y dos del PBI per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 distribución original del FONCOR (en millones Tabla 10: Regresiones simples de las transferencias de soles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 del FONCOMUN sobre el gasto de los hogares per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Contenido    iii Tabla 11: Transferencias anuales de recursos, Tabla 15: Cálculo del índice FONCOR para el 2017 . . . 74 escenario actual y con el fondo de estabilización, Tabla 16: Fuentes de financiamiento del 2004–14 (en millones de soles para el 2007) . . . . . . . . 58 FONCOMUN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Tabla 12: Nuevo índice de distribución de recursos Tabla 17: FONCOMUN: Criterios de distribución ordinarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 (ponderación) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Tabla 13: Índice de distribución FONCOR . . . . . . . . . . . . 71 Tabla 14: Regresión LOGIT probabilística . . . . . . . . . . . 73 Este reporte fue elaborado por Fernando Blanco (economista líder, GMFDR), Jorge Martínez-Vázquez (Profesor Regente, Departamento de Economía, Centro Internacional de Economía Pública, Georgia State University) y Janet Porras Mendoza (Georgia State University). Maryam Ali-Lothrop y Sean Lothrop editaron este reporte. Los autores agradecen a Pablo Saavedra (Director de Prácticas, GMFDR), Pedro Luis Rodríguez (Líder del Programa, LCC6C) y Marc Tobías Schiffbauer (Economista Senior, GMFDR) por su apoyo y comentarios. También expresan su agradecimiento especial a Gonzalo Neyra, del Ministerio de Economía de Perú, por su valioso apoyo y orientación. v Abreviaciones y Acrónimos CND Consejo Nacional de Descentralización CTAR Consejo Transitorio de Administración Regional DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales ENAHO Encuesta Nacional de Hogares FOCAM Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal FONCOR Fondo de Compensación Regional FONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local FUNDEB Fondo Brasileño de Educación Básica (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Basico e Valorização do Magistério) PBI Producto Bruto Interno EFP Estadísticas de las Finanzas Públicas (FMI) IGM Instituto de Gerencia Municipal FMI Fondo Monetario Internacional INADE Instituto Nacional de Desarrollo INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática IPIM Impuesto de Promoción Municipal MEF Ministerio de Economía y Finanzas MINSA Ministerio de Salud MML Municipalidad Metropolitana de Lima OECD Organización Económica de Cooperación y Desarrollo PCM Secretaría de Descentralización—(Presidencia del Consejo de Ministros) PEN Nuevos Soles Peruanos PIMGMM Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal. PpR Presupuesto por Resultados SIS Seguro Integral de Salud SNIP Sistema nacional de Inversión SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria IGV Impuesto General a las Ventas vii Resumen Ejecutivo En las dos últimas décadas, Perú ha tenido un A principio de la década del 2000, Perú inició un significativo éxito económico. El promedio del proceso de descentralización fiscal y política. La crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) anual Reforma Constitucional del 2002 transfirió poderes ha superado el cinco por ciento desde el año 2001. políticos a las jurisdicciones subnacionales y, en La pobreza ha sido reducida de manera consistente noviembre del mismo año, hubo elecciones para los y ha habido una mejora sostenida en el desarrollo gobiernos regionales recién establecidos. La Ley de humano y social. La incidencia de la tasa de Descentralización Fiscal del año 2004 determinó pobreza bajó de un 58 a un 23 por ciento entre el las políticas y los recursos fiscales necesarios para 2004 y el 2014, y los ingresos de los hogares del completar el proceso de descentralización y definió 40 por ciento más pobre de la población crecieron los plazos para implementar las transferencias 50 por ciento más rápido que el promedio nacional. de las responsabilidades de gasto a los gobiernos La transformación estructural de la economía municipales y regionales. peruana, acompañado de un notable y rápido crecimiento homogéneo entre sectores, ha hecho Los principales objetivos de este proceso fueron del Perú un país de ingresos medios altos con una aumentar la eficiencia general del sector público economía diversificada. y vigorizar la toma de decisiones democráticas mediante el fortalecimiento de los gobiernos Perú se está embarcando en una nueva etapa locales y regionales. El fundamento de la en su proceso de desarrollo. Dada su condición descentralización fiscal fue que la proximidad de país emergente de ingresos medios altos entre los ciudadanos y el gobierno permitiría una con aspiraciones de convertirse en un país de mejor adecuación de los servicios públicos a las ingresos altos, Perú deberá enfrentar nuevos necesidades puntuales de las comunidades locales. desafíos sumados a los desafíos para lograr el Asimismo, las mejoras en la rendición de cuentas desarrollo que enfrenta desde hace tiempo. A de cada gestión traerían beneficios en materia de los efectos de mantener la línea de crecimiento eficiencia y calidad del gasto público. Finalmente, en un contexto signado por mercados externos un factor clave para promover la descentralización impredecibles, el modelo de desarrollo peruano fiscal fue el interés en lograr un crecimiento debe dejar de basarse en la acumulación de factores económico regional más equilibrado, que facilite productivos y enfocarse en la productividad y el un mayor dinamismo económico y que mejore capital humano. Al mismo tiempo, para atenuar las condiciones socioeconómicas en las regiones las grandes disparidades regionales que han menos desarrolladas del país. caracterizado el desarrollo socioeconómico del país, se requiere del fortalecimiento del actual La implementación de la descentralización sistema de descentralización, mejorando la fiscal en Perú se estancó en el 2005, cuando eficiencia y la equidad en la provisión de bienes y un referéndum truncó el proyecto de creación servicios públicos según las necesidades de cada de las macro-regiones. En el plan original de jurisdicción. descentralización, los 26 gobiernos regionales ix x    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo se consolidarían en 12 macro-regiones que distintivos niveles del gobierno seguido por, (iii) una funcionarían como un nivel intermedio de gobierno, redefinición proporcional de los ingresos asignados pero sin responsabilidades de gasto definidas, sin y, por último, (iv) la mejora del rol igualador del fuentes de ingreso ni asignación tributaria propia. sistema de transferencias. Dado que el establecimiento de un mecanismo de coparticipación de ingresos para el impuesto a Este reporte no cubre otros aspectos la renta y el impuesto general a las ventas (IGV) importantes de la agenda de descentralización no pudo implementarse ya que dependía de la fiscal, tales como la rendición de cuentas y la formación de las macro-regiones, esto ocasionó transparencia subnacionales, además de las que los gobiernos regionales dependieran en su restricciones de préstamo subnacional. Si bien totalidad de las transferencias discrecionales del este documento analiza las responsabilidades gobierno central. de gasto, no provee un análisis detallado a nivel subnacional. La expansión de la capacidad de los El proceso de descentralización también se gobiernos subnacionales de recaudar sus propios vio afectado por los ingresos inesperados (y ingresos y el mejor diseño de las transferencias significativos) generados por las industrias intergubernamentales conducen a la mejora en extractivas tanto para el gobierno central la rendición de cuentas y la transparencia fiscal. como para algunas municipalidades durante la Sin embargo, una condición fundamental para última década. Durante la segunda parte de la optimizar la rendición de cuentas, la transparencia década del 2000, como resultado del mecanismo y la eficiencia en la provisión de servicios de coparticipación de ingresos del impuesto a la descentralizados es optimizar los controles internos renta de las industrias extractivas (canon) entre y externos. De hecho, evidencias recientes indican el gobierno central y los gobiernos regionales y que la alta dependencia de las transferencias locales, y el auge de los precios de los commodities intergubernamentales está vinculada a una deuda (materias primas), hubo una descentralización subnacional excesiva. Por lo tanto, para mantener imprevista de los ingresos fiscales. Asimismo, la al día las finanzas subnacionales es necesario adopción del principio de derivación (origen de los contar con reglas fiscales efectivas respaldadas por recursos) como criterio de distribución, hizo que sistemas contables sólidos y leyes de cumplimiento algunos gobiernos municipales recibieran una gran obligatorio.1 Finalmente, es importante mencionar cantidad de recursos, especialmente en zonas de que este reporte no pretende sustituir la explotación minera y gasífera. Esto se dio a pesar preparación de un plan detallado para la mejora de que no había, necesariamente, una relación del marco actual de descentralización fiscal, solo proporcional entre los recursos disponibles y las propone brindar alternativas de políticas en áreas economías de escala de la infraestructura que puntuales y herramientas para simular el impacto proveían, el tamaño, la capacidad institucional y de las reformas propuestas. las necesidades de gasto de los municipios. El presente reporte analiza las tendencias Acuerdos Institucionales recientes del proceso de descentralización fiscal El marco de descentralización fiscal de Perú en Perú y presenta opciones de reforma diseñadas sigue siendo desigual e incompleto. Los gobiernos para obtener el mayor beneficio posible por la regionales han asumido algunas de las funciones prestación eficiente y equitativa de servicios que habrían sido asignadas originalmente a las derivado del proceso de descentralización fiscal. macro-regiones y son el nivel intermedio de facto El análisis y las opciones de políticas se presentará del gobierno. En teoría, los gobiernos regionales son en un orden conceptual lógico (i) comenzando por los acuerdos institucionales en la estructura vertical de los gobiernos subnacionales, para 1  Para la fecha de culminación de este reporte (diciembre de pasar luego a (ii) la necesidad de definir con mayor 2016), el gobierno aprobó una nueva regulación que establece claridad las responsabilidades de gasto entre los una regla fiscal para los gobiernos subnacionales. Resumen Ejecutivo    xi responsables de proveer o coordinar la prestación a los gobiernos subnacionales para que ellos los de bienes y servicios públicos con externalidades implementen en proyectos específicos. entre jurisdicciones locales y de coordinar las prioridades en materia de políticas y provisión de La alta y creciente fragmentación más la falta servicios entre las autoridades locales y nacionales. de capacidad en el nivel local está socavando la También son los responsables de elaborar el plan eficiencia en la prestación descentralizada de de desarrollo de la región. A diferencia de lo que servicios e infraestructura productiva. Muchas se había proyectado para las macro-regiones, municipalidades son demasiado pequeñas para los gobiernos regionales no solo carecen de abastecer los requerimientos de servicios, al tiempo fuentes propias de ingreso o de un mecanismo que no cuentan con las capacidades técnicas e transparente y estable de coparticipación de institucionales necesarias. Asimismo, su limitado ingresos, tampoco cuentan con una autonomía alcance para la recaudación de ingresos locales las limitada para asignar las transferencias recibidas hace dependientes de las transferencias fiscales del gobierno central, adaptar los servicios públicos intergubernamentales. De hecho, a pesar del buen a las necesidades específicas, o coordinar la diseño de la transferencia de coparticipación provisión de bienes y servicios públicos entre las de ingresos a los gobiernos locales, el Fondo de municipalidades ubicadas en sus jurisdicciones. Compensación Municipal (FONCOMUN) tiene dos Dado que los gobiernos regionales podrían importantes deficiencias. En primer lugar, provee potenciar las inversiones individuales ejecutadas más incentivos para subdividir las jurisdicciones por las municipalidades, esto es particularmente municipales, que para contribuircon su consolidación. relevante para el gasto de capital, y también podría Como resultado, el número de unidades de aplicar a los programas sociales. gobierno local, al igual que los costos asociados a la administración pública, han aumentado de El fracaso en el establecimiento de las macro- forma consistente durante los últimos años. En regiones impulsó al gobierno central a enfocarse segundo lugar, no considera los ingresos propios, más en la desconcentración administrativa que por lo que incluso las municipalidades más ricas o en la descentralización misma. En la actualidad aquellas beneficiarias de grandes transferencias prevalecen dos tipos de situaciones. En primer provenientes de actividades extractivas en zonas lugar, se incorporaron direcciones regionales mineras y gasíferas reciben las transferencias del u otros componentes administrativos en los FONCOMUN. gobiernos regionales, sin embargo, los ministerios competentes del gobierno central podrían retener Tanto la fragmentación existente como el el control directo sobre la prestación de bienes y sistema actual de transferencias proveen servicios públicos, asi como sobre las decisiones escasos incentivos para la creación de relacionadas a las asignaciones presupuestarias. plataformas de prestación de servicios o de De hecho, los gobiernos regionales tienen un control proyectos de infraestructura con economías de muy limitado sobre las direcciones regionales que, escala que sirvan a distintas jurisdicciones y en general, permanecen bajo la autoridad efectiva que, simultáneamente, mejoren la eficiencia. Un de los ministerios competentes y son financiadas caso ilustrativo lo constituye el gasto de inversión. mediante asignaciones anuales de recursos El número de proyectos de inversión en el nivel local ordinarios del presupuesto del gobierno central. aumentó de 2.100 en el 2004, a más de 15.000 Estas asignaciones se basan en estándares en el 2014 y los costos promedio por proyecto históricos, empero, una pequeña parte de éstas, se se redujeron. En la actualidad, el costo promedio conceden a través de un mecanismo de incentivos por proyecto es de menos de 1 millón de soles. La por ciertas medidas tomadas por los gobiernos existencia de tantos proyectos pequeños puede regionales. En segundo lugar, el ministerio leerse como un indicio de la poca coordinación en competente del gobierno central administra todos las decisiones de inversión, lo cual, a su vez, limita los recursos del presupuesto y los transfiere a lo las externalidades positivas. Desafortunadamente, largo del año fiscal, con criterios no siempre claros, los incentivos para la consolidación de proyectos xii    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo dentro del Sistema Nacional de Inversión Pública menos desarrolladas del país donde, en algunos (SNIP) como, por ejemplo, los puntos extra que casos, las transferencias financian más del 95 por se asignan a aquellos proyectos que congregan ciento del gasto. Dadas las limitaciones de acceso a varias regiones, no compensan los altos incentivos los mercados crediticios y las severas restricciones existentes en el marco de la descentralización existentes, los préstamos de los gobiernos locales fiscal. y regionales son limitados, aunque se han estado incrementando. La escasa claridad sobre la distribución de responsabilidades entre los distintos niveles Las asimetrías entre la descentralización de del gobierno puede haber debilitado aún más ingresos y gastos generan dos tipos de brechas la eficiencia del proceso de descentralización. que están presentes en varios niveles: Muchas de las funciones son compartidas o delegadas entre distintos niveles del gobierno, • La brecha fiscal vertical, definida como la en lugar de ser asignadas a un nivel específico. asimetría entre la generación de ingresos La existencia de cierto grado de responsabilidad subnacionales y las responsabilidades de gasto. compartida es norma, pero es necesario establecer Cuando hay déficit, esta brecha aumenta el grado mecanismos formales para la coordinación de dependencia de los gobiernos subnacionales intergubernamental como, por ejemplo, de las transferencias intergubernamentales planes estratégicos vinculantes, acuerdos de (podría generar costos de transacción cofinanciamiento, foros de resolución de conflictos excesivos y lobbies en el sistema). Los ingresos y mecanismos de implementación conjunta. tributarios compartidos, otras transferencias Aunque el marco legal de la descentralización intergubernamentales y los préstamos surgen resulta bastante amplio, no incluye las instituciones como alternativas para cortar la brecha vertical. formales y los procedimientos que fomenten la La disponibilidad de las transferencias también coordinación intergubernamental. Las direcciones afecta los incentivos de ingresos e influye en la regionales deberían facilitar la coordinación entre calidad del gasto subnacional y los esfuerzos de el gobierno central y los gobiernos regionales, sin recaudación tributaria. embargo, en la práctica no sucede. La coordinación con los gobiernos locales es aún menos • La brecha fiscal horizontal, definida como los desequilibrios entre las necesidades de gasto estructurada. y la capacidad de generación de ingresos del gobierno regional o local. Estos desequilibrios se Descentralización de gastos e ingresos: reflejan en las disparidades de gasto per cápita en brechas horizontales y verticales distintas jurisdicciones, generando variación en la prestación de servicios a lo largo del territorio El marco fiscal intergubernamental del nacional, dependiendo del lugar de residencia de Perú revela un alto grado de asimetría en los ciudadanos. Las transferencias igualadoras la descentralización de gastos e ingresos. suelen usarse como mecanismos de reducción de El “diamante de la descentralización fiscal” las brechas fiscales horizontales, aunque pueden presentado a continuación brinda un modelo afectar la eficiencia del gasto de los gobiernos conceptual simple para comprender las tendencias receptores y su recaudación de ingresos propios, en materia de descentralización fiscal. Aun si no son cuidadosamente diseñadas. cuando ciertas responsabilidades de gasto han sido descentralizadas (particularmente en lo Las brechas fiscales verticales son comunes en los concerniente a los programas de gasto recurrente), acuerdos de descentralización fiscal, el problema el gobierno central continúa siendo el principal es que la brecha vertical en Perú se ha extendido receptor del ingreso público y los niveles inferiores demasiado y presenta algunos desafíos. Perú de gobierno dependen significativamente de las tiene una de las brechas fiscales más grandes entre transferencias intergubernamentales. Esto tiene países comparables. Los ingresos subnacionales mayor incidencia en los gobiernos de las regiones por recursos propios, incluidos impuestos, tasas Resumen Ejecutivo    xiii El diamante de la descentralización fiscal Transferencias Transferencias Gasto Impuestos Gasto Impuestos Deuda Deuda Perú Perú Brasil México Fuente: Funcionarios del Banco Mundial y otros flujos menores de ingresos, representan el origen y, en la medida en que las municipalidades 5 por ciento del ingreso público total y menos del reciben el grueso de estas transferencias, la 1 por ciento del PBI. No obstante, los gobiernos inequidad fiscal se vuelve aún más pronunciada a subnacionales fueron responsables del 40 por nivel del gobierno municipal. Por ejemplo, más del ciento del gasto público total en el 2014. 25 por ciento de las transferencias del canon minero van tan solo al 1 por ciento de las municipalidades. Asimismo, la gran brecha fiscal horizontal Aún más, en las regiones en las que están ubicadas se refleja en las disparidades de cobertura las industrias extractivas, las municipalidades y calidad de los bienes y servicios públicos distritales reciben más del 50 por ciento de básicos entre las regiones. La concentración de las transferencias provenientes de actividades la actividad económica en Lima, Callao y algunas extractivas. Como resultado, las municipalidades otras provincias ricas en recursos se traduce en provinciales más ricas gastan 80 veces más, per una distribución sumamente desigual de las bases cápita, que sus contrapartes más pobres, mientras del ingreso local. Las transferencias fiscales no las municipalidades distritales más ricas gastan logran reducir los desequilibrios en materia de la 250 veces más que las más pobres. capacidad de ingreso, ni tampoco contribuyen significativamente con la igualación del suministro Responsabilidades de gasto de bienes y servicios públicos. Más del 15 por ciento de la población que vive en las regiones andinas y Las responsabilidades administrativas y de amazónicas, que cubren más del 70 por ciento del gasto de los gobiernos subnacionales no están territorio nacional, carece de acceso a al menos bien definidas. Aunque la Reforma Constitucional dos de cuatro servicios básicos—educación, salud del 2002, las leyes orgánicas de los gobiernos y saneamiento—, en comparación con menos del locales/regionales y las regulaciones a nivel 2 por ciento de la población que carece de estos sectorial asignan funciones administrativas a servicios en Lima, Áncash y Moquegua. los distintos niveles de gobierno, el gran número de funciones compartidas y su falta de precisión Las transferencias provenientes de actividades favorece la superposición de responsabilidades. extractivas (canon, sobrecanon y regalías) Ambigüedad que resulta perjudicial para la exacerban los desequilibrios fiscales horizontales. rendición pública de cuentas (no es claro quien es el Estos ingresos se distribuyen según su punto de principal responsable). xiv    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Disparidades regionales en el PBI per cápita y el acceso a los servicios básicos 7.3 19.9 17.8 7.9 2.1 4.9 10.1 1.3 2.3 5.8 15.5 7.2 5 8.6 Porcentaje de la 1.1 población con al 4.1 menos 2 de 4 2.7 necesidades básicas 2.8 1.2 7.9 insatisfechas, según el Índice de Necesidades 5.1 Básicas Insatisfechas 1.7 del 2014. PBI per cápita 2014 (soles) 2014 1.7 5,935–8,737 16%–20% 1 8,738–11,551 8%–15% 11,552–19,770 6%–7% 19,771–48,616 1%–5% Fuentes: INEI y MEF. Nota: El Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas estima el porcentaje de la población que carece de acceso a servicios básicos de agua, saneamiento, educación y un ingreso básico de subsistencia. Atípico sistema de descentralización: Perú tiene y regionales.2 El distrito de Lima (Cercado de dos tipos de gobiernos locales las municipalidades Lima) es regido directamente por la Municipalidad provinciales y las distritales que, con frecuencia, Metropolitana de Lima. El Concejo Metropolitano tienen responsabilidades superpuestas, lo que de Lima ejerce poderes y funciones equivalentes a resulta en un complejo sistema de gobierno. Por las del Concejo Regional y el alcalde ejerce poderes ejemplo, la “Lima Metropolitana” comprende el y funciones equivalentes al Presidente Regional. área geográfica que incluye los 43 distritos de la Provincia de Lima y los seis distritos de la Provincia Constitucional del Callao. La municipalidad 2  En la región Lima, el gobierno regional carece de autoridad sobre la provincia de Lima. La elección de autoridades provincial de Lima (Municipalidad de Lima regionales en la región Lima no incluye la provincia de Lima, Metropolitana) cuenta con un régimen especial sino únicamente las nueve provincias restantes de la región que combina competencias distritales, provinciales Lima. La sede o capital de la región Lima es Huacho. Resumen Ejecutivo    xv Impuesto a la Propiedad como porcentaje del PBI: Perú y países seleccionados de América Latina 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0 a il le a a o y rú y A D as ua ua in bi al ic PL EC hi Pe éx nt om m Br C g g O ge te ra ru M ol ua Pa U io Ar C ed G om Pr 2008 2010 2013 Fuentes: OECD. Como parte de sus competencias provinciales, Asignaciones tributarias la MML es responsable de los 43 distritos que son parte de la provincia de Lima. Más allá de la El sistema de descentralización no ha mejorado necesidad de una mayor coordinación, que podría significativamente la capacidad de los gobiernos requerir una “autoridad del área metropolitana”, el subnacionales de generar ingresos propios. Las caso de Lima también eleva la pregunta en torno leyes de descentralización fiscal del 2002 y el 2004, a la necesidad de un régimen fiscal específico (en al igual que todas las legislaciones subsiguientes, términos de las responsabilidades funcionales y no alteraron la asignación original de impuestos fuentes de ingresos), algo que puede ser extensivo entre los diferentes niveles del gobierno. Como a otros centros urbanos a nivel nacional. resultado, las bases tributarias municipales no han cambiado desde el año 1993 y continúan Las limitaciones en materia de apoyo técnico circunscribiéndose a los impuestos prediales (de y recursos institucionales restringen la propiedad urbana), las transferencias de propiedad expansión de la capacidad de gasto de los de bienes inmuebles (alcabalas) y otros impuestos gobiernos regionales. Bajo la estrategia original menores sobre loterías, entretenimiento y de descentralización, los planes de generación de apuestas. Las municipalidades distritales recaudan capacidades institucionales fueron diseñados con principalmente impuestos sobre la propiedad y la la finalidad de dotar a los gobiernos regionales de transferencia de bienes raíces y, las municipalidades las herramientas necesarias para realizargastos provinciales recaudan impuestos sobre vehículos eficientes de recursos. Cuando un gobierno motorizados y entretenimiento público, loterías y subnacional tuviera la capacidad de asumir su otras formas de juego o apuestas. Los gobiernos función ampliada, se elaborarían planes anuales regionales están totalmente exentos de autoridad con las funciones específicas, las subfunciones, los tributaria, en tanto fueron establecidos como programas y las acciones a ser tomadas, al igual entidades transitorias que serían reabsorbidas por que los recursos fiscales, humanos y los activos de las macro-regiones. Las únicas fuentes de ingreso capital que serían transferidos dentro de un período. propias de los gobiernos regionales provienen de No obstante, este marco ha sido abandonado y los las tasas y otros flujos menores. gobiernos subnacionales han estado recibiendo recursos y asumiendo responsabilidades sin tener La tributación subnacional en Perú representa en cuenta su capacidad de gerenciarlos de manera cerca del 0,45 por ciento del PBI, una porción eficiente. más baja que la de otros países comparables de xvi    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo América Latina. Esto es producto de la combinación la brecha fiscal vertical, pero no genera los de los poderes limitados de la tributación subnacional incentivos adecuados para mejorar los esfuerzos y la poca eficiencia en materia de recaudación. Las fiscales y la eficiencia del gasto. El uso de los bases más significativas de la tributación—ingreso recursos ordinarios como principal fuente de y consumo—benefician al gobierno central y los ingresos para los gobiernos regionales tiene muchas gobiernos subnacionales están limitadas a fuentes desventajas. En primer lugar, dado que estas de ingreso marginales, tales como el impuesto a la transferencias se basan en criterios históricos o propiedad, los cargos administrativos y las tasas. inerciales, tales como las necesidades de gasto De hecho, la insuficiente capacidad administrativa existentes, los gobiernos regionales carecen de del gobierno subnacional obstaculiza la explotación incentivos para generar ganancias en eficiencia en cabal de su ya limitada base de ingresos, al tiempo el uso de estas transferencias (como, por ejemplo, que la fuerte dependencia de las transferencias menos insumos, menos ingresos). En segundo intergubernamentales debilita los incentivos que lugar, la falta de criterios de distribución claros podrían fortalecer la recaudación tributaria. Si bien para los recursos ordinarios genera incertidumbre los gobiernos locales tienen mayores atribuciones sobre los presupuestos de los gobiernos regionales tributariass que los gobiernos regionales, los y favorece tanto las negociaciones excesivas ingresos por tributación local son muy bajos. Los entre los gobiernos subnacionales y el MEF, como gobiernos locales carecen, en la mayoría de los el aumento de los costos de procedimientos casos, de las fichas catastrales de las propiedades y, administrativos y gerenciales. En tercer lugar, un las pocas que tienen, suelen estar desactualizadas. porcentaje substancial de los recursos ordinarios Los problemas en materia de registro de vehículos se determina a través de negociaciones a lo también han reducido la capacidad de recaudación largo del año fiscal, lo que genera incertidumbre tributaria por ese concepto. En contraste, países permanente y no contribuye con la ejecución como Chile y Colombia cuentan con una proporción anual del presupuesto ni a su planificación en pro mucho más alta de los ingresos locales por impuesto de los resultados. Igualmente, dicha modalidad de a la propiedad, con valores que alcanzan, en el caso asignación introduce un elemento de injusticia, pues chileno, el 0,8 por ciento del PBI y en el colombiano, es muy probable que la distribución de los recursos 0,7 por ciento. La relación entre el impuesto a la se vea afectada por el poder de negociación de los propiedad y el PBI en Perú es comparable a la de distintos gobiernos regionales. Por último, la falta Paraguay, México y Guatemala. de reglas claras que establezcan el total de fondos disponibles a transferirse cada año aumenta el Sin embargo, la recaudación tributaria local clima de incertidumbre. en Perú ha mejorado en los últimos años. Los ingresos por impuesto a la propiedad han subido de El gobierno central otorga dos transferencias un 0,17 por ciento del PBI en el 2002, a un 0,24 por igualadoras a los gobiernos regionales y locales ciento en el 2015. Este incremento posiblemente que no logran tener el efecto deseado dada las se debe al auge reciente del mercado inmobiliario, especificaciones de sus fórmulas de dstribucion el cual se refleja también en la recaudación de y por no ser montos. El Fondo de Compensación impuestos por transferencia de propiedad de bienes Regional, FONCOR, constituye una transferencia inmuebles (alcabala), y a la ayuda brindada por el de presupuesto de capital a los gobiernos regionales gobierno central a través de apoyo institucional y que promueve la igualación al fundamentar las técnico. Sin embargo, estas mejoras en los ingresos asignaciones en las necesidades de inversión por recaudación han sido contrarrestadas por las regionales y la capacidad de generación de ingresos reducciones en otros flujos de ingresos y, por el y constituye la transferencia más grande que hecho, de que los ingresos propios subnacionales reciben las municipalidades para cubrir sus gastos no han tenido cambios significativos en el tiempo. recurrentes. Aunque esta transferencia está bien definida su monto es reducido (actualmente Transferencias intergubernamentales alcanza un monto de 690 millones de soles) y, por lo tanto, su alcance y utilidad es limitada. Esto El sistema de transferencias interguber­ crea un margen para transferencias “ordinarias” namentales contribuye con la reducción de Resumen Ejecutivo    xvii Distribución de las transferencias provenientes de Gasto subnacional per cápita en soles (2014) actividades extractivas entre los primeros 1, 5 y 10 (izquierda) y tasas de pobreza regional en el 2010 por ciento de las municipalidades receptoras, 2011 (derecha) (en diez mil soles) 6,000 70 450 60 400 5,000 350 50 4,000 300 Nuevos soles 40 Porcentaje 250 3,000 x 10,000 30 200 2,000 20 150 1,000 100 10 50 0 0 Ta s eq a U ipa La M ali be n C P d am ra C ca ac co ua á o o ov ica s* io Ar cn Li artí rta H Hu ch m nca uc aj iu ce n y ar Ay us D pr vel u Sa ca u n 0 in de re 03 04 05 06 07 08 09 10 11 ad a 20 20 20 20 20 20 20 20 20 M Li Receptores en el 1% superior Gasto subnacional per capita Receptores en el 5% superior Tasa de pobreza (2010) Receptores en el 10% superior Canon minero (total GL) Fuentes: MEF e INEI. *Las tasas de pobreza en Lima metropolitana, las provincias de Lima y Fuente: Banco Mundial, 2015. El Callao no están desagregadas. El INEI reporta una tasa de 13,5 por ciento para la región de Lima y El Callao. discrecionales, en lugar de asignaciones basadas en criterios más objetivos. La transferencia igualadora también flaquea en tanto su fórmula capacidad de la gestión municipal. Esta distribución de distribución no considera la capacidad de en dos fases trae consigo la posibilidad de que generación de ingresos, por lo que municipalidades dos municipalidades idénticas (con indicadores con grandes recursos también reciben fondos del similares en términos de población, necesidades FONCOMUN. insatisfechas, ruralidad, territorio y capacidad), reciban transferencias distintas por el mero Algunos aspectos de los criterios de distribución hecho de estar ubicadas en provincias distintas del FONCOMUN generan distorsiones que (con diferentes condiciones socioeconómicas). debilitan sus efectos igualadores. El FONCOMUN En la tercera etapa, se realizan dos ajustes a las tiene un procedimiento complejo de tres cantidades definidas en las dos etapas anteriores: etapas de distribución. En la primera etapa, los una transferencia mínima (ocho unidades recursos son asignados a nivel provincial según tributarias) y la aplicación de una cláusula de criterios igualadores (consideran las condiciones ajuste que garantiza que todas las municipalidades socioeconómicas y las necesidades insatisfechas reciban al menos la cantidad (en términos reales), de servicios públicos). La segunda etapa distribuye que recibieron en el año 2009. Después de estos los recursos asignados en la primera fase a nivel dos ajustes, la fórmula igualadora del FONCOMUN de las municipalidades distritales dentro de cada se diluye. La transferencia mínima recibida por provincia, según criterios de ruralidad, territorio y xviii    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo todas las municipalidades también es un incentivo y las externalidades asociadas a los grandes para la fragmentación administrativa a nivel local proyectos de infraestructura. ya que con el monto mínimo de transferencia del FONCOMUN, es posible que dos municipalidades Las transferencias provenientes de aumenten sus transferencias si se separan. actividades extractivas han exacerbado la volatilidad del presupuesto y han aumentado El tamaño creciente de las transferencias las desigualdades horizontales. Si bien el provenientes de actividades extractivas modificó FONCOMUN y otros mecanismos de transferencias las responsabilidades de inversión pública de intergubernamentales están basados en criterios los gobiernos subnacionales, no obstante, las de igualación, el gran tamaño y la amplia municipalidades suelen tener una capacidad desigualdad en la distribución de recursos por limitada para ejecutar proyectos de inversión actividades extractivas anulan la capacidad y carecen de incentivos fuertes para construir del sistema de transferencias de atenuar las infraestructura interjurisdiccional. Las ganancias disparidades interregionales. Adicionalmente, los del canon aumentaron de un 0,4 por ciento del PBI criterios de asignación para las transferencias de en el 2004 a 2 por ciento en el 2012. Sin embargo, recursos ordinarios a los gobiernos regionales no la reciente caída de los precios globales de los consideran las necesidades de gasto regional o su commodities (materias primas), hizo que estas capacidad de generar ingresos. Si bien el FONCOR ganancias bajaran al 1,4 por ciento en el 2015. Según considera las transferencias por actividades la ley, las transferencias por recursos extractivos extractivas, su monto limitado reduce su esperado están destinadas a inversiones de infraestructura. efecto igualador. Asimismo, la volatilidad inherente El incremento de estas transferencias durante la a los ingresos por actividades extractivas ha última década hizo que los gobiernos subnacionales hecho menos predecibles los presupuestos de los eclipsaran al gobierno central como principal fuente gobiernos subnacionales, lo que socava todavía de inversión pública. Así, los gobiernos locales son más la eficiencia de los gastos corrientes y las ahora responsables del 47 por ciento de la totalidad inversiones de capital. de la inversión pública y los gobiernos regionales son responsables de un 23 por ciento. Por otro lado, las limitaciones en materia de capacidad Un Resumen de las Opciones administrativa de los gobiernos subnacionales de Reformas reducen la calidad de la inversión de capital, además, si bien las tasas de ejecución para los Perú cuenta con múltiples opciones de reformas proyectos de inversión han mejorado, los gobiernos para mejorar el sistema de descentralización. subnacionales continúan ejecutando un promedio Estas opciones se muestran a continuación: de menos del 80 por ciento de sus presupuestos de (i) los acuerdos institucionales que determinan la inversión. Estos dos factores terminan afectando relación entre diferentes niveles del gobierno; (ii) la negativamente la eficiencia del gasto de inversión. importancia de clarificar las responsabilidades Asimismo, las municipalidades individuales tienen de gasto en todos los niveles del gobierno; (iii) la pocos incentivos para invertir estos recursos redefinición de la autoridad tributaria con la en infraestructura interjurisdiccional, lo que finalidad de impulsar la capacidad de generación constituye una necesidad urgente para Perú. de ingresos propios subnacionales y mejorar la El marco legal existente para la agrupación de eficiencia en materia de recaudación, y (iv) las recursos es débil y, en su mayoría, los proyectos de propuestas para aumentar la transparencia, inversión son pequeños y generan pocos retornos estabilidad y el impacto igualador del sistema de económicos. El fracaso en el establecimiento de los transferencias intergubernamentales. gobiernos macro-regionales y la ausencia de una entidad coordinadora a nivel nacional que organice El marco institucional las inversiones de los gobiernos subnacionales ha Las reformas deberían partir de la premisa de impedido la consolidación de economías de escala que el establecimiento de las macro-regiones es Resumen Ejecutivo    xix una realidad poco probable, por lo que es clave e. Eliminar el sistema actual de transferencias enfocarse en el fortalecimiento de los gobiernos de recursos ordinarios y reemplazarlo por regionales existentes. A pesar de que en los (i) la asignación de bases tributarias a los últimos años se han realizado avances importantes gobiernos regionales y (ii) el establecimiento en materia de descentralización, el proceso ha sido de una transferencia incondicional de lento y desigual. En este contexto, los esfuerzos coparticipación de ingresos (ver las futuros deberían enfocarse en la consolidación de opciones de tributación y transferencias los gobiernos regionales como unidades intermedias intergubernamentales presentadas a de gobierno que articulen políticas e intervenciones continuación). para la región, al tiempo que sirvan como interfaces 2. Reducir la fragmentación municipal: entre el gobierno central y los gobiernos locales. En una segunda línea de reformas dentro de este a. Declarar una moratoria para la creación de ámbito, es pertinente poner un alto a la creación de nuevas municipalidades. nuevas municipalidades y desarrollar mecanismos b. Completar la demarcación legal de los orientados al fortalecimiento y consolidación de las límites municipales para acabar con ya existentes. las disputas territoriales (constituyen vacío que favorece la creación de nuevas 1. Consolidar los gobiernos regionales como municipalidades). niveles de gobierno intermedio permanente: c. Ajustar los requisitos en las regulaciones Revisar el marco legislativo para los a. para desincentivar la creación de nuevas gobiernos regionales a fin de formalizar su municipalidades. rol como gobiernos intermedios en pleno derecho. Reducir el nivel mínimo de las d. transferencias del FONCOMUN, ya que Crear instituciones de coordinación b. podría disminuir los incentivos para crear central-regional mejorando las existentes) nuevas municipalidades receptoras de angulares para el proceso de toma de transferencias. decisiones (por ejemplo, la creación de una entidad a nivel del gobierno central que sea e. Diseñar incentivos más atractivos para la responsable de coordinar con los gobiernos consolidación municipal y la cooperación en locales y regionales y de apoyar a la materia de prestación de servicios. recientemente creada Asociación Nacional de Gobiernos Regionales). Asignaciones de gasto c. Priorizar la reanudación de los esfuerzos Es necesario establecer una definición clara institucionales para generar capacidades de las responsabilidades de gasto a los efectos a nivel regional. Indentificar un mecanismo de aumentar la autonomía y la rendición de adecuado a nivel central que permita cuentas de los gobiernos subnacionales y el desarrollo de tales programas de mejorar la eficiencia en materia de prestación crecimiento (la entidad responsable de de servicios. Resulta imperativo clarificar las coordinar con otros niveles del gobierno en funciones y responsabilidades compartidas. Por el gobierno central puede ser la responsable ejemplo, mediante un desglose en subfunciones de llevar a cabo los programas para que permitan determinar con transparencia y generar capacidades y para acreditar a los sin ambigüedades el nivel del gobierno que es gobiernos subnacionales). el principal responsable de cada subfunción. d. Incorporar completamente a las direcciones Asimismo, será necesario diferenciar con mayor regionales de los ministerios competentes precisión las funciones desconcentradas y en la estructura institucional de los delegadas, así como también definir las fuentes gobiernos regionales. de financiamiento (ingresos propios, subvenciones xx    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo en bloque, o transferencias condicionadas). Como la recaudación. Los gobiernos regionales carecen este trabajo suele ser inherentemente dependiente en su totalidad de bases tributarias, mientras los de la naturaleza del sector (salud, carreteras, etc.), gobiernos locales sí cuentan con bases impositivas, es probable que se necesite movilizar una comisión pero no tienen autonomía para establecer sus integrada por expertos sectoriales y fiscales para tasas. Es necesario mencionar que los impuestos atender a cada área. y las opciones de reformas de coparticipación de ingresos para los gobiernos subnacionales deben 3. Aclarar las responsabilidades de gasto: ser discutidas sobre la base de una reevaluación a. Revisar las leyes orgánicas de gobiernos adecuada de la totalidad del sistema tributario y regionales y locales para identificar los sus efectos globales en las decisiones de empleo, sectores que tienen funciones duplicadas. inversión y consumo que afectan el crecimiento y la desigualdad de ingresos. Esta consideración es Desglosar b. las responsabilidades clave porque, en general, la base de la recaudación compartidas en subfunciones (regulación, tributaria en Perú es relativamente pequeña, por financiamiento, prestación de servicios) lo que, de no expandir la base tributaria total, el y hacer responsable de cada subfunción proceso de compartir y delegar los impuestos al nivel del gobierno o la entidad más existentes solo podría lograrse a expensas de la pertinente, sobre la base del principio de capacidad recaudatoria del gobierno nacional. subsidiaridad. c. Eliminar la superposición de 4. Asignar bases tributarias a los gobiernos responsabilidades entre los gobiernos regionales: locales y los gobiernos regionales, a. Establecer una sobretasa a los impuestos mediante su asignación al nivel más sobre la renta personal recaudados por el pertinente considerando un balance entre gobierno nacional, bajo la forma de una las economías de escala y el principio de tarifa plana para minimizar los movimientos subsidiaridad. interregionales de la fuerza laboral. Simplicar d. el marco para las b. Permitir a los gobiernos regionales definir responsabilidades delegadas. una tasa local para la sobretasa del 1 al e. Establecer mecanismos formales 3 por ciento. permanentes de coordinación Explorar otras opciones de políticas, c. intergubernamental a fin de armonizar incluyendo un impuesto a la renta sobre las las actividades, resolver los conflictos ganancias estimadas para empresas, o bien, y crear acuerdos para abordar asuntos mediante el establecimiento de sobretasas puntuales. Es clave la existencia de una a los impuestos indirectos existentes o los entidad gubernamental encargada de potenciales nuevos ingresos.3 realizar estas coordinaciones, en conjunto con asociaciones representativas de los 5. Mejorar la eficiencia de la recaudación de gobiernos locales y regionales. ingresos a nivel local: Otorgar a las municipalidades la a. Tributación discrecionalidad para determinar tasas de Aumentar los ingresos tributarios generados por los gobiernos municipales y regionales para 3  En años recientes, países como México (2014) y Chile (2015), reducir la brecha fiscal vertical. Lo que puede han establecido impuestos indirectos sobre el tabaco, las lograrse mediante la combinación de: la ampliación bebidas alcohólicas, las bebidas no alcohólicas azucaradas y de las bases tributarias que les han sido asignadas, las comidas, con la finalidad de expandir sus bases tributarias. Estas medidas tienen efectos correctivos sobre los patrones otorgándole la facultad de establecer las tasas de de consumo que han redundado en beneficios en materia de sus propios impuestos y, mejorando la eficiencia en salud. Resumen Ejecutivo    xxi impuestos prediales, dentro de un rango estimaciones de la capacidad fiscal en los criterios limitado, establecido a nivel nacional. de distribución y la línea de la distribución en las tres etapas. En el Capítulo 6 se presenta una b. Crear un marco nacional para la cooperación simulación que muestra en detalle el potencial entre las agencias recaudadoras regionales impacto de estas reformas sobre las finanzas de y municipales, o para el desarrollo de las distintas municipalidades. acuerdos de cooperación administrativa. Estos acuerdos estarán orientados Establecer un Fondo de Estabilización para las a distribuir las responsabilidades de transferencias provenientes de actividades administración tributaria (tales como extractivas y definir reglas claras de acumulación recaudación) entre distintos niveles de y retiro para ayudar a fortalecer el mecanismo gobierno, o bien, entre agencias tributarias actual de estabilización de ingresos. Para distritales y provinciales. contrarrestar las caídas en los ingresos provenientes c. Simplificar las tarifas y las tasas recaudadas de la explotación de recursos naturales, los por los gobiernos locales, al igual que los gobiernos subnacionales han desarrollado formas procedimientos de autorizaciones y pagos. de compensación que han consistido en el aumento de otras transferencias; lo que ha servido, a su vez, Crear una Oficina Catastral Nacional d. como mecanismo de estabilización de ingresos. orientada a mejorar los procesos de Los gobiernos locales fueron los más afectados recaudación de impuestos prediales por las caídas en las transferencias provenientes mediante el registro y la valorización de las de actividades extractivas, por lo que el gobierno propiedades a nivel nacional. central los autorizó para retirar los saldos no utilizados de los recursos acumulados en años Transferencias intergubernamentales anteriores. Es necesario establecer mecanismos más permanentes para estabilizar los ingresos Las reformas propuestas en este ámbito harían subnacionales con reglas de acumulación y uso que las transferencias de recursos ordinarios más transparentes que las que caracterizan las sea un sistema más transparente y predecible prácticas actuales. En el Capítulo 6, se presenta una de financiamiento, basado en criterios de simulación de un escenario en el cual los recursos coparticipación de ingresos e igualación. Se del canon se acumulan en períodos en los que los podría ajustar la magnitud del mecanismo de precios de los commodities (materias primas) son coparticipación de ingresos y del FONCOR con mayores que el promedio histórico y se retiran en la finalidad de aumentar el efecto igualador del los casos en que los precios de los commodities son sistema de transferencias y también se podría menores al promedio. ajustar la nueva fórmula usada por el FONCOR en la segunda etapa, mediante el cambio de 6. Establecer un sistema de transferencias ponderaciones para reforzar el efecto igualador para los gobiernos regionales más estable, de la transferencia. En el Capítulo 6 se presenta predecible e igualador: una simulación fiscal que muestra en detalle el impacto de estas reformas sobre las finanzas de a. Reformar las transferencias de recursos los gobiernos regionales. ordinarios mediante las siguientes acciones: Establecer un porcentaje de los i. Se podría reformar el FONCOMUN para mejorar impuestos sobre la renta personal sus propiedades igualadoras y, a su vez, reducir y corporativa (sin considerar los los incentivos para la creación de nuevas impuestos a ingresos corporativos a municipalidades. Estas reformas requerirían las industrias extractivas, los cuales ya la flexibilización del uso de las transferencias son transferidos mediante el canon), provenientes de actividades extractivas a y el IGV equivalente al nivel de las proyectos de inversión de capital, lo que ampliaría transferencias por recursos ordinarios; sus posibilidades de uso. Asimismo, incluirían xxii    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Dividir los fondos comunes en un ii. Facilitar las reglas de asignación de b. componente de coparticipación transferencias provenientes de actividades de ingresos basado en la fórmula extractivas y permitir que los gobiernos (dos tercios) y un componente de provinciales y distritales las usen para transferencia igualadora (un tercio); financiar gastos recurrentes (ayudaría a contrarrestar la disminución en las Fundamentar iii. la fórmula de transferencias del FONCOMUN que distribución en dos criterios resultaría de las reformas propuestas). igualmente ponderados—PBI regional y población—a fin de incorporar Eliminar las transferencias mínimas, c. tanto el principio de punto de origen al menos para las jurisdicciones recién para las transferencias provenientes creadas, puesto que las mismas incentivan de actividades extractivas como el la proliferación de municipalidades. principio igualador; y d. Reformar la regla de las tres etapas de Desarrollar una estrategia para iv. distribución del FONCOMUN mediante el implementar progresivamente el establecimiento de otros criterios para las nuevo sistema de transferencias transferencias a gobiernos subnacionales. para minimizar su impacto sobre e. Diseñar un proceso gradual de reformas los presupuestos de los gobiernos que incluya mecanismos temporales de regionales. Nótese la posibilidad de compensación para minimizar el impacto diseñar una reforma que sea neutral sobre el presupuesto. respecto a los ingresos pertenecientes al nivel del gobierno central. Explorar opciones para incrementar el f. fondo de recursos transferidos mediante Mejorar el impacto igualador de las b. el FONCOMUN reformado, por ejemplo, el transferencias a los gobiernos regionales aumento del recargo nacional del IGV o su mediante la incorporación de parte de las financiamiento con impuestos especiales. transferencias de recursos ordinarios (un tercio) al común de los fondos del FONCOR. 8. Reducir la volatilidad de las transferencias provenientes de actividades extractivas: c. Mantener la fórmula actual del FONCOR o alterarla para considerar una vía más Establecer un Fondo de Estabilización a. asertiva y ponderar las diferencias para las transferencias provenientes de regionales en materia de necesidades de actividades extractivas basado en reglas gasto y capacidad de generar ingresos, lo bien definidas de acumulación y retiro. que mejoraría su efecto igualador. b. Integrar el fondo de estabilización al marco d. Permitir que las transferencias del FONCOR macro-fiscal y reglas fiscales para los se utilicen para financiar la descentralización gobiernos subnacionales. de las funciones actualmente financiadas Crear cuentas separadas c. para cada con recursos ordinarios (convertirlas en gobierno receptor. transferencias no-condicionadas). d. Garantizar que la gerencia del fondo sea 7. Mejorar el impacto igualador del FONCOMUN: plenamente transparente y respaldada por a. Alterar la fórmula de distribución para mecanismos de supervisión y rendición de incluir el criterio de capacidad de generación cuentas. de ingresos—considerando el tamaño de las e. Fortalecer el sistema de agrupación de transferencias provenientes de actividades recursos entre las municipalidades para extractivas y otras transferencias (con financiar los proyectos de infraestructura excepción de las del mismo FONCOMUN)—y entre distintas jurisdicciones. así mejorar su efecto igualador. 1 Introducción Tras un período de fuerte centralización en para la descentralización fiscal fue que la cercanía los noventa, Perú se embarcó en un ambicioso relativa a los habitantes les permitiría a los proceso de descentralización en los años gobiernos locales adaptar los servicios públicos a 2001–02. En oposición al centralismo que imperó las necesidades puntuales de sus ciudadanos y, así, durante el mandato de Fujimori (1990-2000), el satisfacerlas de manera asertiva. Del mismo modo, nuevo gobierno democrático elegido en el 2001 inició se esperaba que la descentralización fortaleciera un rápido proceso de descentralización política y la rendición de cuentas por parte de los oficiales fiscal. Poco después de la elección, las autoridades de gobierno. Otro objetivo angular en la agenda formalizaron el proceso de descentralización de la descentralización era atenuar las grandes mediante su consolidación como política disparidades socioeconómicas del país y satisfacer permanente de Estado. La reforma constitucional la demanda creciente de servicios públicos en de marzo 20024 estableció gobiernos regionales las zonas más desfavorecidas. El propósito de autónomos sobre la base de las jurisdicciones fortalecer las instituciones democráticas para administrativas (departamentos) existentes. En facilitar la toma de decisiones a nivel local también noviembre de 2004, tuvieron lugar las elecciones aceleró la ola de descentralización. para los gobiernos recién establecidos. El programa de descentralización se proponía la consolidación Si bien las acciones iniciales fueron implemen­ de los 26 gobiernos en 12 macro-regiones, las cuales tadas con rapidez, el plan de descentralización se servirían como un nivel intermedio de gobierno llevaría a cabo en diferentes etapas a lo largo de entre el gobierno nacional y los gobiernos locales. los años. La Ley de Descentralización del año 20025 y la Ley de Descentralización Fiscal del 2004,6 El proceso de descentralizaciónteníatres objetivos determinaron las medidas políticas y los recursos fundamentales: mejorar la eficiencia general del fiscales necesarios para completar la agenda de gasto público, reducir las grandes disparidades descentralización, al tiempo que especificaron los regionales en materia de la prestación de bienes plazos de implementación de la transferencia de y servicios y, por último, fortalecer las decisiones responsabilidades administrativas y de gasto a e instituciones democráticas locales. Tal como los gobiernos regionales y locales. En primer lugar, sucedió en otros países, el argumento central se estableció un sistema orientado a identificar las funciones que podrían ser transferidas a los gobiernos subnacionales sin arrollar su 4  La ley 27680 (marzo 2002) sentó las bases del proceso de capacidad institucional. En segundo lugar, se creó descentralización, incluyendo la elección de los nuevos oficiales del gobierno regional. El proceso de descentralización fiscal una legislación complementaria para trasladar ya se había iniciado con la adopción de la nueva legislación ordenadamente las funciones del gobierno nacional en julio del 2001, la cual establecía que los gobiernos locales y los departamentos recibirían un 80 y 20 por ciento, respectivamente, de los ingresos públicos generados por las 5  Ley 27783 (junio 2002). industrias extractivas. 6  Decreto Legislativo 955 (febrero 2004). 1 2    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo hacia los gobiernos regionales y locales. En tercer para asignar las transferencias de recursos lugar, se formularon planes institucionales para ordinarios que reciben, para adaptar los servicios dar capacidades alos gobiernos regionales, con la públicos a las necesidades particulares locales, y finalidad de asegurar que sus autoridades regionales para coordinar la prestación de bienes y servicios estuviesen lo suficientemente preparadas para públicos prestados por las municipalidades. asumir sus nuevas responsabilidades. Finalmente, se estableció un plan para transferir gradualmente Un alto y creciente grado de fragmentación a los recursos fiscales a los gobiernos regionales y, nivel local está socavando la eficiencia de la posteriormente, a las macro-regiones. En la primera descentralización en la prestación de servicios. etapa de la transferencia fiscal, los recursos Muchas municipalidades pequeñas carecen de la ordinarios del gobierno nacional serían reasignados capacidad institucional y técnica necesaria, a lo para financiar las transferencias de personal y de que se suma el limitado margen de maniobra para las instalaciones provenientes de los ministerios la recaudación de ingresos locales. Esto las hace competentes a las autoridades regionales. En fuertemente dependientes de las transferencias la segunda etapa, se crearían mecanismos de fiscales intergubernamentales. Además, los coparticipación de ingresos más estables para criterios de distribución para las transferencias financiar las operaciones de las macro-regiones. intergubernamentales generan incentivos para subdividir más las jurisdicciones municipales, lo que El fracaso del proyecto de las macro-regiones aumenta tanto el número de unidades de gobierno descarrió el proceso de descentralización. local, como los costos fijos de la administración Un referéndum del año 2005 rechazó la unión pública. propuesta de 16 gobiernos regionales en cinco macro-regiones. Para diciembre del 2009, se Las crecientes distorsiones en las relaciones estableció un segundo referéndum que consultaba fiscales intergubernamentales resaltan la la consolidación de otras macro-regiones, pero necesidad de reenfocar la atención en los objetivos éste se pospuso de manera indefinida. A la fecha claves del esfuerzo de descentralización fiscal. Si no se han implementado los planes diseñados bien las responsabilidades de gasto recaen sobre los para otorgar capacidades a los gobiernos gobiernos subnacionales, la recaudación de ingresos regionales. El retraso en la descentralización de sigue estando fuertemente centralizada. Además, las responsabilidades en materia de prestación en la medida en que los gobiernos regionales de servicios hizo que el énfasis se desviara hacia y locales son sumamente dependientes de las la desconcentración administrativa, por lo que los transferencias intergubernamentales, se generan ministerios competentes asumieron un rol más incentivos perversos que afectan negativamente la protagónico en la creación de políticas sectoriales. calidad del gasto público y la eficiencia en materia de prestación de servicios. Esta dependencia El nivel intermedio de gobierno, que se suponía deja poco espacio para incentivos orientados a la lograría equilibrar las economías de escala con eficiencia del gasto a nivel subnacional, al tiempo la autonomía local, no ha sido creado todavía y que desincentivan la recaudación de ingresos de los gobiernos regionales han intentado suplir ese fuentes propias.7 vacío. Los gobiernos regionales han asumido las funciones originalmente asignadas a las macro- El aumento de los ingresos generados por las regiones, convirtiéndose en niveles intermedios de industrias extractivas ha impulsado el proceso facto entre las autoridades locales y nacionales. de descentralización fiscal al mismo tiempo que, Sin embargo, la capacidad institucional y técnica de los gobiernos regionales es débil. Además, 7 Investigaciones recientes en materia de descentralización carecen tanto de fuentes de ingresos propias, fiscal indican que la dependencia de las transferencias como de mecanismos transparentes y estables de intergubernamentales también se asocia a deudas coparticipación de ingresos. Aún más, los gobiernos subnacionales excesivas, en la medida en que no se internalizan totalmente las implicaciones financieras de las decisiones de regionales cuentan con una autonomía limitada gasto. Introducción    3 sucreciente importancia relativa, ha desviado Callao hospedan un tercio de la población peruana involuntariamente las responsabilidades de y producen más del 50 por ciento del PBI nacional. los gobiernos subnacionales y exacerbado La concentración de la actividad económica en su volatilidad presupuestaria. Por ley, los Lima, el Callao y unas pocas provincias ricas en ingresos por recursos extractivos (denominados recursos genera unas bases de ingresos altamente canon, sobrecanon y regalías8 en el Perú) son desiguales. Las transferencias fiscales fueron compartidos y transferidos a los gobiernos locales diseñadas para abordar estos desequilibrios, pero y, especialmente, los regionales, y son destinados a los ingresos por recursos del canon han exacerbado gastos de infraestructura. El porcentaje de ingresos estas disparidades en la capacidad fiscal a través fiscales generado por las industrias extractivas de los gobiernos subnacionales. Un gran porcentaje y transferido a los gobiernos locales y regionales de los ingresos por recursos está destinado a los aumentó del 0,4 por ciento del PBI en el 2004, al gobiernos locales y regionales en áreas en las que 2 por ciento del PBI en el 2012, antes de caer al 1,4 están ubicadas las industrias extractivas, lo que por ciento del PBI tras la reciente disminución de neutraliza todavía más el efecto igualador de las los precios de los commodities (materias primas). transferencias fiscales intergubernamentales, Como resultado, los gobiernos locales han eclipsado que, además, se han ido incrementando a un al gobierno nacional como principal fuente de ritmo mucho más lento. En consecuencia, la inversiones en infraestructura, no obstante, descentralización fiscal es excesiva a nivel local, en sus limitadas capacidades administrativas han la medida en que las transferencias fiscales superan afectado negativamente la calidad y la eficiencia la capacidad administrativa local; al tiempo que es del gasto de inversión. Adicionalmente, la volatilidad poco adecuada para compensar los desequilibrios inherente a los ingresos del canon, el sobrecanon y regionales ocasionados por la alta concentración las regalías (referidas de aquí en adelante como de ingresos en algunas provincias. canon), ha hecho que los presupuestos de los gobiernos regionales y locales sean altamente Las grandes disparidades fiscales entre las impredecibles, socavando todavía más la eficiencia regiones continúan siendo reflejadas en la de ambos, las inversiones de capital y los gastos distribución desigual de los bienes y servicios corrientes a nivel local. públicos básicos. Si bien las transferencias intergubernamentales son diseñadas para movilizar La posibilidad de mejorar la prestación de servicios los recursos fiscales de las regiones más ricas a las públicos interregionales se ve amenazada por la menos favorecidas, las desigualdades regionales creciente importancia de los ingresos del canon. en materia de educación, salud y servicios básicos, Históricamente, la actividad económica se ha como agua y saneamiento están altamente centrado principalmente en la capital del país, Lima, correlacionadas con la distribución regional del y la región costera del Callao.9 En conjunto, Lima y el ingreso (Figura 1). Este reporte analiza el estatus de la 8  El canon es una transferencia de ingreso por la explotación descentralización fiscal en Perú y presenta un económica de recursos naturales. Se financia con un porcentaje del impuesto a la renta corporativa, regalías, participaciones conjunto de opciones de reformas diseñadas y/o derechos que pagan las empresas beneficiarias. En el para promover mayor eficiencia y equidad en el caso de los recursos petroleros, el canon y el sobrecanon marco de la descentralización fiscal. El Capítulo 2 corresponden al 10 por ciento ad valorem de la producción presenta un breve resumen de los progresos petrolera (en el caso del canon) y al 2.5 por ciento (para el recientes en la agenda de la descentralización, así sobrecanon). Las regalías mineras son un gravamen ad valorem aplicado al valor bruto de los minerales extraídos. como los retos que enfrentan los responsables de 9  Lima y Callao han sido designadas respectivamente como diseñar las políticas relacionadas. El Capítulo 3 Municipalidad Metropolitana y Provincia Constitucional. A evalúa los acuerdos institucionales que definen la pesar de sus relativamente pequeñas dimensiones geográficas, estructura vertical y horizontal de los gobiernos el estatus especial de Lima y el Callao las pone en un nivel subnacionales. El Capítulo 4 describe la asignación comparable al de las autoridades regionales, y no como meras de responsabilidades de gasto entre distintos municipalidades. 4    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 1: Disparidades regionales en el PBI per cápita y el acceso a los servicios básicos 7.3 19.9 17.8 7.9 2.1 4.9 10.1 1.3 2.3 5.8 15.5 7.2 5 8.6 1.1 Porción de la población con al 4.1 2.7 menos 2 de 4 necesidades básicas 1.2 7.9 2.8 no cubiertas, según el 5.1 Índice de Necesidades Básicas del 2014. 1.7 Gasto per cápita 2014 (soles) 2014 1.7 5,935–8,737 16%–20% 1 8,738–11,551 8%–15% 11,552–19,770 6%–7% 19,771–48,616 1%–5% Fuentes: INEI y MEF. Nota: El Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas estima el porcentaje de la población con acceso a adecuados servicios de vivienda, saneamiento, educación básica e ingresos de subsistencia. niveles del gobierno y explora posibles opciones para los criterios de distribución orientados para promover la mejor rendición de cuentas, al a potenciar el efecto igualador. Por último, el igual que la eficiencia del gasto subnacional. El Capítulo 7 presenta un resumen de las conclusiones Capítulo 5 evalúa la distribución de la autoridad obtenidas en este informe, al igual que brinda una recaudadora y los índices de cobro de impuestos en serie de recomendaciones en materia de políticas varios niveles del gobierno y simula la efectividad a aplicar.10 de diferentes opciones de políticas diseñadas para reforzar la capacidad de los gobiernos regionales y locales de generar ingresos propios. El Capítulo 6 analiza el sistema de transferencias fiscales 10 Dado el muy bajo nivel de endeudamiento de Perú, este intergubernamentales y evalúa reformas futuras reporte no incluye un capítulo acerca de los préstamos. 2 El Panorama de la Descentralización Fiscal en Perú El sector público de Perú está conformado por el en la Figura 2 muestra un marco analítico simple gobierno nacional, 26 gobiernos regionales11 y para evaluar las asimetrías actuales en el marco 1.845 municipalidades (195 son municipalidades de la descentralización fiscal. El diamante refleja provinciales y el resto distritales). El marco de las cuatro dimensiones del manejo de las finanzas la descentralización fiscal está constituido por las públicas: tributación, gasto, transferencias leyes, las reglas y las instituciones que asignan intergubernamentales y préstamos. En Perú, las responsabilidades de gasto e ingreso a los tres el gasto es mucho más descentralizado que la niveles de gobierno. También incluye el sistema tributación. En consecuencia, las transferencias de transferencias intergubernamentales y los intergubernamentales son la fuente principal de acuerdos fiscales que regulan el desempeño de los financiamiento de los gobiernos locales y regionales. gobiernos locales y regionales y los préstamos por Debido al acceso reducido a los mercados crediticios parte de las autoridades subnacionales. y las restricciones a los préstamos, los gobiernos regionales y locales tienen pocas alternativas Las tendencias de la descentralización fiscal para financiar sus responsabilidades de gasto. en Perú resaltan la profunda asimetría entre Esto los hace fuertemente dependientes de las la descentralización del ingreso y el gasto. El transferencias intergubernamentales.12 “diamante de la descentralización fiscal” presentado Figura 2: Diamante de la descentralización fiscal Transferencias Transferencias Gasto Impuestos Gasto Impuestos Deuda Deuda Perú Perú Brasil México Fuente: Funcionarios del Banco Mundial 11 Esto incluye la Provincia Constitucional del Callao y la 12  En el 2014, la relación de la deuda y el PBI de los gobiernos Municipalidad Metropolitana de Lima. regionales fue del 0.45 por ciento. 5 6    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 3: Gasto subnacional como parte del gasto total gubernamental 2012 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Canada Australia Peru Poland Colombia Romania Thailand Chile Malaysia Peru Colombia Chile Canada United States Denmark Switzerland Sweden Germany Australia Belgium Finland Peru Austria Norway Poland Netherlands Iceland Italy Estonia United Kingdom Czech Republic France Slovenia Slovak Republic Hungary Chile Israel Portugal New Zealand Luxembourg Ireland Greece Pares estructurales Pares OECD regionales Perú Pares Promedio Fuentes: Bases de datos del FMI, el GFS y la OECD. Figura 4: Inversión pública de los gobiernos locales como parte del PBI: Perú y los países comparables, 2012 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 –0.5 Peru Thailand Romania Poland Malaysia Colombia Australia Canada Chile Peru Colombia Chile Peru Korea, Rep. Czech Republic Estonia Slovenia United States Poland New Zealand Finland Iceland Sweden Japan France Israel Slovak Republic Norway United Kingdom Australia Greece Netherlands Canada Belgium Chile Italy Austria Switzerland Denmark Hungary Spain Portugal Germany Ireland Pares estructurales Pares OECD regionales Perú Pares Promedio Fuente: Base de datos del FMI, el GFS, 2014 La descentralización del gasto ha avanzado y locales han llevado a cabo el 47 y el 23 por ciento rápidamente en los últimos años. Durante la de las inversiones, respectivamente. De hecho, los última década, se ha transferido la responsabilidad gobiernos locales invierten mucho más que sus de la prestación de servicios claves como educación pares (Figura 4). En consecuencia, la eficiencia del y salud a los gobiernos regionales, mientras gobierno subnacional es crítica para la calidad de la que las municipalidades son las encargadas prestación de los servicios públicos y, en especial, de implementar el grueso de las inversiones en para la provisión de infraestructura pública. infraestructura. Los gobiernos regionales y locales representan casi el 40 por ciento de la totalidad del En contraste, la tributación permanece altamente gasto primario (Figura 3) y cerca del 70 por ciento centralizada. El gobierno nacional recauda más del de la totalidad del gasto. Los gobiernos regionales 90 por ciento del total de los ingresos fiscales y los El Panorama de la Descentralización Fiscal en Perú    7 gobiernos subnacionales se caracterizan, dentro refleja las condiciones y las prioridades locales. En del proceso de descentralización, por presentar una consecuencia, podría ser más eficiente recaudar el baja tasa de recaudación tributaria. Los impuestos grueso de los ingresos tributarios a nivel nacional y otros ingresos propios representan menos del y luego transferir los recursos a los gobiernos 1 por ciento del PBI y financian menos del 10 por subnacionales para financiar los gastos a nivel local. ciento de la totalidad de los gastos subnacionales. Sin embargo, el que los gobiernos subnacionales Los gobiernos regionales se apoyan en las tasas logren elevar la recaudación de ingresos de fuentes y otros flujos de ingresos de origen no tributario, propias, podría promover la eficiencia de gasto, pues para compensar sus bajos ingresos fiscales. Los se fortalecería el control y la rendición de cuentas gobiernos locales tienen la potestad de recaudar de los contribuyentes. A la luz de este intercambio, ciertos impuestos prediales, pero estos ingresos son el equilibrio entre la tributación subnacional y las modestos y la eficiencia recaudatoria es muy baja. transferencias intergubernamentales podrá variar de país a país, según la eficiencia relativa de la Esta asimetría entre los ingresos concentrados recaudación tributaria centralizada y la efectividad y el gasto descentralizado—conocida como de la descentralización en la prestación de servicios. la brecha fiscal vertical—es común en otros esquemas de descentralización a nivel mundial Perú sufrió una excesiva profundización de la y no representa necesariamente un problema brecha fiscal vertical, lo que plantea importantes significativo. En principio, puede no ser otra desafíos. Los gobiernos subnacionales en Perú cosa que un efecto benigno de los esfuerzos para ejecutan cerca del 40 por ciento de la totalidad del reducir las distorsiones económicas asociadas gasto público y recaudan cerca del 10 por ciento con la tributación o las economías de escala en de los ingresos tributarios—de hecho, el país tiene materia de administración tributaria, en tanto la brecha fiscal más grande entre los países que una autoridad central de recaudación podría estar integran la OECD (Figura 5). Las pronunciadas mejor posicionada para recaudar los impuestos brechas fiscales verticales pueden reducir la sobre ingresos personales y corporativos, al igual calidad del gasto y socavar la disciplina fiscal. Si que ciertos impuestos indirectos. Mientras tanto, bien es difícil determinar con precisión la brecha el gasto público tiende a ser más efectivo cuando fiscal óptima para cada país, estudios recientes Figura 5: Brecha fiscal vertical: Perú y los países de la OECD 80 80 PER NLD (%) Del gasto general del gobierno en los GSN KOR CAN DNK NOR 60 60 CHE DNK LUX SWE MEX ESP USA EST KOR 40 PERU FIN DEU 40 CZE BEL NOR SVK NLD POL ITA AUT FIN GBR CZE ISL EST SWE HUN 20 FRA SVN 20 SVK FRA PRT ISR LUX IRL CHE DEU 0 0 USA 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 (%) Del los ingresos tributarrios Brecha fiscal = [(%) gasto GSN – (%) ingreso del gobierno a los GSN GSN]/(%) gasto GSN Fuentes: OECD y Banco Mundial. 8    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo indican que las brechas fiscales muy agudas, o la y asignados a funciones descentralizadas baja recaudación de ingresos propios por parte de específicas. Igualmente, también incluyen el los gobiernos subnacionales, reduce los incentivos Fondo de Compensación Regional (FONCOR), una para la eficiencia de gasto. En ese sentido, y dada transferencia de recursos de capital distribuida la profunda brecha fiscal de Perú, el incremento según las necesidades de inversión y los criterios del porcentaje de ingresos tributarios recaudados de capacidad fiscal, y la fracción correspondiente por los gobiernos subnacionales podría elevar del canon, que asciende al 20 por ciento. El canon considerablemente la eficiencia del gasto público. es la participación de los gobiernos subnacionales del impuesto a la renta por actividades extractivas, La aguda brecha fiscal vertical de Perú es correspondiente al 50 de su recaudación. Un 5 por agravada por una brecha fiscal horizontal ciento adicional, se destina a las municpalidades similar, en tanto los niveles de gasto e ingreso de la región. Las transferencias provenientes de varían significativamente entre las distintas actividades extractivas son distribuidas según el regiones. Estas profundas brechas fiscales han principio de derivación y asignadas a proyectos de derivado en un complejo conjunto de transferencias infraestructura e inversión (Tabla 1). intergubernamentales. El sistema incluye transferencias sin fines específicos financiadas Las transferencias a los gobiernos locales han mediante mecanismos de coparticipación de aumentado significativamente en los últimos ingresos, transferencias con fines específicos años. Los gobiernos locales reciben recursos financiadas por medio del presupuesto nacional y fiscales de tres fuentes principales. La primera es el acuerdos fiscales especiales para para financiar Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), inversiones de infraestructura. una transferencia de ingreso compartido sin fines específicos financiada por un 2 por ciento de la Durante los últimos años, tanto el tamaño sobretasa del IGV. Los recursos del FONCOMUN como la composición de las transferencias son distribuidos entre todas las municipalidades intergubernamentales han cambiado sustan­ según los criterios igualadores que reflejan sus cialmente. Como resultado del aumento necesidades fiscales y garantizan que tengan los de los ingresos fiscales por las industrias ingresos adecuados para ejecutar sus funciones extractivas y la implementación de la agenda de angulares. La segunda fuente la constituyen descentralización en la segunda mitad del año las transferencias provenientes de actividades 2000, las transferencias per cápita en el 2014 extractivas. Las municipalidades reciben el 75 fueron aproximadamente tres veces más grandes por ciento del canon, y al igual que sucede con que en el 2004. De hecho, la importancia de las las transferencias a los gobiernos regionales, transferencias con fines específicos—tanto para estos recursos son distribuidos según el principio financiar gastos en sectores puntuales, como de derivación y son designados para inversiones para financiar inversiones en infraestructura—han de infraestructura. La tercera fuente es una aumentado con relación a las transferencias sin transferencia condicional para la modernización fines específicos, lo que ha reducido la autonomía de las municipalidades. Si bien los gobiernos de los gobiernos subnacionales para asignar sus locales también reciben transferencias de recursos recursos según las preferencias locales y regionales. ordinarios, las cantidades son mucho más pequeñas que las transferidas a los gobiernos regionales.13 Como todas las transferencias a los gobiernos regionales tienen fines específicos, la autonomía 13  Otras transferencias intergubernamentales a los de estos gobiernos se ve restringida. Éstas gobiernos regionales y locales incluyen el Fondo de Promoción comprenden los recursos ordinarios, los cuales a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL), el cual habían sido transferidos previamente del provee transferencias compartidas para las inversiones en presupuesto del gobierno central a las direcciones infraestructura y la prestación de servicios sociales, y el Fondo regionales de sus ministerios competentes, de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM), que se distribuye igualmente sobre la base de la derivación y financia pero que ahora son transferidos directamente inversiones de infraestructura social básica y ambiental en a los presupuestos de los gobiernos regionales las regiones y las municipalidades afectadas por el mayor proyecto del sector hidrocarburos a nivel nacional. El Panorama de la Descentralización Fiscal en Perú    9 Tabla 1: Transferencias intergubernamentales en el Perú Tamaño Criterios de Fórmula de Fondo (% del PBI) distribución Uso distribución Transferencias a los gobiernos regionales Recursos ordinarios) 3,19 Descentralización de Designada para No Finanzas la prestación de servicios FONCOR 0,12 Igualación basada Designada para SÍ en las necesidades inversión fiscales/ capacidades fiscales Ingresos por recursos (canon y 0,35 Principio de derivación Designada para SÍ sobrecanon) Inversión Transferencias a los gobiernos locales: FONCOMUN 0,85 Igualación basada en General SÍ necesidades fiscales Ingresos por recursos (canon y 1,07 Principio de derivación Designada para SÍ sobrecanon) Inversión Programa de incentivos a la mejora 0,00 Transferencia Mejorar la No municipal basada en resultados administración (recaudación de pública impuestos) Recursos ordinarios 0,07 Negociación Designada a usos No específicos Transferencias a gobiernos locales FONIPREL 0,007 Selección competitiva Designada para No de proyectos de inversión inversión FOCAM 0,08 Principio de derivación Designada para SÍ inversión Fuentes: Funcionarios del MEF y el Banco Mundial Los gobiernos regionales y locales dependen provenientes de actividades extractivas bajaran de ampliamente de las transferencias un 15,4 por ciento de los ingresos de los gobiernos intergubernamentales. Esta dependencia regionales en el 2007, a un 9 por ciento en el 2014. Del ha aumentado a lo largo del tiempo, con la mismo modo, el estancamiento del financiamiento intensificación de las necesidades de gasto de los para las transferencias de capital del FONCOR hizo gobiernos locales y su limitada capacidad para que se redujera progresivamente su participación generar ingresos por fuentes propias. La evolución en los ingresos del gobierno regional. No obstante, reciente de los ingresos del gobierno regional las transferencias provenientes de actividades (Figura 6) revela un aumento continuo del porcentaje extractivas del canon constituyen un importante de recursos ordinarios transferidos por el gobierno componente del presupuesto en las regiones central, los cuales subieron del 65 por ciento de los productoras de recursos, tales como Áncash, Cusco, ingresos de los gobiernos regionales en el 2007, al Loreto y Piura; mientras que, en otras regiones no 80 por ciento en el 2014 (Figura 7). Mientras tanto, productoras, las transferencias provenientes de la caída global de los precios de los commodities actividades extractivas representan más del 85 (materias primas) forjó a que las transferencias por ciento de los ingresos del gobierno regional. 10    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 6: Evolución del ingreso de los gobiernos Figura 7: Estructura del ingreso de los gobiernos regionales (en billiones de soles constantes de regionales, 2007–2014 2007) 1.7% 0.8% 100% 16 5.9% 3.6% 4.2% 90% 5.4% 14 En billiones de soles constantes de 2007 80% 12 70% 10 60% 70.7% 8 64.8% 80.3% 50% 6 Ingresos de capital 40% 4 Otras transferencias 30% actuales 2 Recursos ordinarios 20% 5.2% 4.8% FONCOR 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 11.4% 2.9% Canon/sobrecanon 10% 15.4% 9.1% Ingresos no Canon/sobrecanon Recursos ordinarios 7.7% 3.3% 2.6% tributarios FONCOR Recursos propios 0% Transferencias Otras transferencias 2007 2009 2014 de capital Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Cálculos del Banco Mundial. Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Cálculos del Banco Mundial. Si bien la estructura de ingresos de los gobiernos en el 2007 a un 26 por ciento en el 2014. Sin locales suele ser más equilibrada, también embargo, estos números enmascaran disparidades es cierto que estos niveles de gobierno son regionales significativas. Las municipalidades en altamente dependientes de las transferencias las regiones productoras de recursos son muy provenientes del gobierno central. Esta dependientes de las transferencias provenientes dependencia se intensificó durante los años de actividades extractivas, mientras que las 2000, cuando aumentaron las transferencias municipalidades en regiones no productoras son provenientes de actividades extractivas. El igualmente dependientes de las transferencias porcentaje de las transferencias provenientes de del FONCOMUN. Empero, en las distintas regiones actividades extractivas naturales en el ingreso del territorio nacional, las fuentes de ingresos total del gobierno local subió de un 14 por ciento tributarios por recursos propios representan por en el 2007, a un 35 por ciento en el 2009; aun lo general menos del 5 por ciento de los ingresos cuando la reciente caída de los precios de los totales. Solo las municipalidades ubicadas dentro commodities (materias primas) en el 2014, hizo que del área de la gran Lima metropolitana generan este porcentaje decayera al 31 por ciento en el 2014 sumas significativas de ingresos por fuentes (Figura 8). La volatilidad inherente a los ingresos propias. por recursos y su creciente importancia fiscal ha hecho aún más impredecibles los presupuestos La evolución de los ingresos por concepto del de los gobiernos locales. Las transferencias del canon ha sido determinante tanto para la FONCOMUN han representado cerca de un cuarto distribución horizontal y vertical de los recursos del ingreso gubernamental desde el 2004 (Figura 9), fiscales como para los patrones de ingresos no obstante, sus ingresos por fuentes propias y gastos de los gobiernos subnacionales. cayeron de un 34 por ciento del total de ingresos El rápido incremento de las transferencias El Panorama de la Descentralización Fiscal en Perú    11 Figura 8: Evolución de los ingresos de los gobiernos Figura 9: Estructura del ingreso de los gobiernos locales (en billones de soles para el 2007) locales, 2007–14 7 100% 6% 6% 9% 3% 90% 3% 6 12% 7% En billiones de soles constantes de 2007 2% 80% 6% 5 24% 70% 25% 4 28% 60% 3 50% 35% 2 40% 14% 31% Ingresos de capital 1 Otras 30% transferencias actuales 23% Recursos ordinarios 0 20% 17% 13% FONCOMUN 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Canon y sobrecanon 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Ingresos no 10% tributarios Canon/sobrecanon 11% 12% 13% Impuestos y FONCOMUN contribuciones Recursos ordinarios 0% Otras transferencias 2004 2009 2014 Impuestos y contribuciones Irgresos no tributarios Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas, cálculos de los funcionarios del Banco Mundial Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas, cálculos de los funcionarios del Banco Mundial Las transferencias intergubernamentales han tenido un éxito parcial en la reducción de provenientes de actividades extractivas impulsó los desequilibrios fiscales. Las transferencias una descentralización de los fondos fiscales no igualadoras son usadas para reducir las diferencias planificada y, probablemente, temporal. Este entre los gobiernos locales y regionales debido a proceso no fue el resultado de la reasignación de su mayor o menor capacidad de generar ingresos las bases tributarias a los niveles más bajos del propios. Los ingresos tributarios financian ambos, gobierno, no debe entenderse como un indicador las transferencias ordinarias de recursos y las del crecimiento de la capacidad de generar ingresos transferencias del FONCOMUN. En su mayoría, de los gobiernos subnacionales ni tampoco forma estos ingresos son recaudados en las regiones parte de un plan estratégico orientado a financiar del país que cuentan con un mayor desarrollo la descentralización de la prestación de servicios. económico y luego son distribuidos entre Aún más, la creciente dependencia de los gobiernos las regiones menos desarrolladas según sus subnacionales de las transferencias provenientes características demográficas y socioeconómicas. de actividades extractivas los hizo más vulnerables a las variaciones exógenas, lo que podría estar La importancia creciente de las transferencias socavando la calidad del gasto subnacional. provenientes de actividades extractivas ha 12    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo debilitado el efecto igualador del sistema general reciben el grueso de las transferencias de transferencias intergubernamentales. Las provenientes de actividades extractivas. Por transferencias provenientes de actividades ejemplo, más del 25 por ciento de las transferencias extractivas han beneficiado desproporcionalmente del canon por ingresos mineros en el 2011 fueron a un pequeño número de gobiernos locales y regionales destinadas a las municipalidades ubicadas en el en las áreas ricas en recursos (Figura 10). Además, uno por ciento superior.14 Las reglas de distribución los criterios de asignación para transferencias también benefician de manera desproporcional a de recursos ordinarios y las transferencias del las municipalidades distritales, las cuales reciben FONCOMUN no reflejan otros flujos de ingresos, más del 50 por ciento de las transferencias por lo que áreas más ricas también reciben provenientes de actividades extractivas en cada transferencias igualadoras, independientemente una de las regiones en las que están ubicadas de su ingreso total. La transferencia del FONCOR las industrias extractivas. Como resultado, las es la única que considera los ingresos por recursos, municipalidades provinciales más ricas gastan 80 pero su valor relativamente modesto contrarresta por ciento más per cápita que sus contrapartes su potencial efecto igualador. Cinco de las 26 más pobres, mientras que las municipalidades regiones administrativas del país reciben al menos distritales más ricas gastan hasta 250 veces el 50 por ciento de las transferencias provenientes más que las municipalidades distritales menos de actividades extractivas. De hecho, solo la región favorecidas (Tabla 2). de Cusco recibe el 25 por ciento de tales ingresos. Si bien el endeudamiento subnacional ha crecido La desigualdad fiscal es más pronunciada a nivel considerablemente en los últimos años, el stock municipal, debido a que las municipalidades de deuda subnacional sigue siendo modesto, Figura 10: Transferencias provenientes de actividades extractivas per cápita a los gobiernos regionales y locales (promedio anual en soles del 2007) Promedio 2004–2014 (soles 2007) 0–21 22–175 176–293 294–1,936 Fuentes: MEF y cálculos realizados por funcionarios del Banco Mundial. 14  Erman, 2015. El Panorama de la Descentralización Fiscal en Perú    13 Tabla 2: Gastos per cápita en las municipalidades provinciales y distritales (en soles del 2007)   2005 2008 2011 2014 Máximo 1.793 2.530 3.449 4.625 Municipalidad Purús (Ucayali) Jorge Basadre— Jorge Basadre— Jorge Basadre— provincial Locumba (Tacna) Locumba (Tacna) Locumba (Tacna) Mínimo 20 34 40 62 Municipalidad Ascope (La Libertad) Ascope (La Libertad) Ascope (La Libertad) Ascope (La Libertad) provincial Coeficiente de 1,27 1,35 1,2 1,09 variación Número de 188 195 195 195 municipalidades provinciales Máximo 5.447 17.378 29.657 26.342 Municipalidad distrital El Algarrobal Ilabaya (Tacna) Ilabaya (Tacna) Ilabaya (Tacna) (Moquegua) Mínimo 43 87 87 102 Municipalidad distrital San Pedro (Puno) Sauce (San Martin) San Juan de Comas (MML.) Miraflores (Lima) Coeficiente 1,05 1,31 1,31 1,18 Número de 1.548 1.632 1.634 1.639 municipalidades distritales Fuente: MEF (Ministerio de Economía y Finanzas). por lo que todavía no constituye un riesgo el marco del esquema de financiamiento de “obras macroeconómico. Los gobiernos subnacionales han por impuestos”.15 Cuando esas deudas se suman a optado por los préstamos para cubrir el incremento la deuda financiera, el total de la deuda pendiente de gastos, en un contexto de disminución de los subnacional puede alcanzar el 4 por ciento del PBI, montos de las transferencias provenientes de según los estimados preliminares del Ministerio actividades extractivas (dada la caída internacional de Economía y Finanzas (MEF). Si bien la deuda de los precios de los commodities) y restricciones subnacional no parece ser una fuente de riesgo para generar ingresos propios. Producto de ello, sistémico general, algunos gobiernos regionales y el saldo pendiente de la deuda subnacional pasó municipales se han endeudado considerablemente. de un 0,17 por ciento del PBI en el 2007a 0,42 por En algunos casos, los niveles de deuda sobrepasan ciento en el 2016. el 100 por ciento de los ingresos anuales de los gobiernos subnacionales y podrían requerir la Ciertas prácticas de endeudamiento de los adopción de programas de ajuste fiscal para gobiernos locales, tales como las demoras en asegurar la sostenibilidad de la deuda en el largo el pago a los proveedores y a las agencias del plazo. gobierno central, deben ser revisadas. Gran parte de la deuda financiera del gobierno regional 15 Esta nueva modalidad de préstamo es cada vez más pertenece al Ministerio de Economía y Finanzas común entre los gobiernos locales. Bajo un acuerdo de obras (MEF). Otras deudas están conformadas por pagos por impuestos, los proveedores privados construyen obras de atrasados a proveedores privados, el sistema infraestructura pública local como una forma de reducir su nacional de pensiones y la Superintendencia carga tributaria con el gobierno central. Esta carga tributaria luego es transferida al gobierno local, donde la SUNAT es un Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), en ente acreedor. 3 Hacia el Fortalecimiento de los Acuerdos Interinstitucionales para la Descentralización El marco institucional para la descentralización del impuesto a la renta y el IGV dependía de la fiscal de Perú está incompleto. El procedimiento conformación de las macro-regiones. En tercer de consolidación de los gobiernos regionales lugar, retrasó el proceso de descentralización entró en una fase de estancamiento luego del administrativa, en tanto los gobiernos regionales establecimiento de los gobiernos regionales y fueron vistos inicialmente como entidades la descentralización gradual de las funciones transitorias que carecían de la capacidad de asumir administrativas producto de las crecientes completamente ciertas responsabilidades de gasto transferencias intergubernamentales. Si bien la y las agencias del gobierno central se mostraron ley de descentralización fiscal incluyó un generoso lentas y, en muchos casos, reticentes, a transferir mecanismo de coparticipación de ingresos que sus funciones a los gobiernos regionales. destinaba el 50 por ciento del impuesto a la renta nacional y del IGV a los gobiernos macro-regionales, Como resultado de lo anterior, se adoptó un modelo las autoridades regionales, recientemente elegidas, de desconcentración administrativa, en lugar temieron que el establecimiento de los gobiernos de un modelo planificado de descentralización. macro-regionales implicara un sacrificio de la En vez de aumentar directamente la autoridad autoridad política regional. Simultáneamente, de los gobiernos subnacionales, se les confirió el gobierno central mostró reticencias ante la a los ministerios sectoriales el control directo posibilidad de transferir la mitad de sus principales sobre todas las decisiones presupuestarias. En flujos de ingresos (impuesto a la renta e IGV) a los últimos años, las direcciones regionales de los gobiernos macro-regionales. Finalmente, las los ministerios competentes se han incorporado autoridades locales pueden haber visto poco a los gobiernos regionales y sus operaciones han beneficiosa la creación de un nivel intermedio de sido financiadas por transferencias de recursos gobierno, en tanto eso podría reducir su control ordinarios provenientes del presupuesto del sobre la prestación de servicios, además de la gobierno central.16 El resultado es un modelo posibilidad de tener que compartir una parte de los híbrido de desconcentración y descentralización en recursos transferidos por el gobierno central. el cual los ministerios y otras agencias del gobierno central conservan la autoridad sobre áreas claves El fracaso en el establecimiento de los gobiernos de política que habrían sido descentralizadas macro-regionales paralizó el proceso de inicialmente, como la educación, la salud pública y descentralización en distintos frentes. En primer lugar, dejó a las autoridades regionales, como único nivel intermedio de gobierno, aun cuando no estuvieron diseñadas para asumirese rol. En segundo lugar, retrasó la descentralización de los ingresos fiscales, en tanto el mecanismo 16  La ley 28.926 del 2006 integró las direcciones sectoriales de coparticipación de los ingresos provenientes regionales en los gobiernos regionales en calidad de organismos regulares competentes. 15 16    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 11: Promedio del tamaño de la población municipal: Perú y algunos países comparables 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 le o r a il ia rú io e ia ña a do as ic bi p ci hi liv ed l Pe Ita ro pa éx an om ua Br C Bo om Eu Es M Fr Ec ol pr C E D C O Fuentes: Banco Mundial, OECD. el manejo del agua.17 Adicionalmente, la mayoría de pequeñas en el país. El cincuenta y siete por ciento los recursos fiscales técnicamente descentralizados de las municipalidades distritales del Perú tiene financian la remuneración del personal del sector menos de 5.000 habitantes y cerca del ochenta público, sobre los que los gobiernos regionales tienen por ciento cuenta con menos de 10.000,18 mientras poca injerencia. En consecuencia, los gobiernos que el cuatro por ciento tiene más de 50.000 subnacionales se apoyan en las transferencias (Tabla 3). La población promedio por municipalidad intergubernamentales, aun cuando tienen limitada en Perú es comparable a la de los países altamente autonomía para tomar decisiones en torno al fragmentados o de altos ingresos en Europa, tales gasto. Esto es perjudicial tanto para la rendición de como Francia, Italia y España.19 No obstante, si cuentas como para la eficiencia del gasto a nivel bien las municipalidades en los países más ricos regional. suelen tener bases tributarias relativamente fuertes y gobiernos locales eficientes, el grado La fragmentación de los gobiernos municipales de fragmentación municipal en Perú refleja los debilita aún más las ganancias de eficiencia inadecuados recursos fiscales, los altos costos derivadas de la descentralización en la prestación fijos administrativos y la incapacidad de apalancar de servicios. El promedio de las municipalidades en economías de escala en la prestación de servicios. Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, México y Chile Por otro lado, las municipalidades pequeñas suelen duplica y hasta triplica la población promedio de tener complicaciones en la ejecución eficiente las municipalidades del Perú (Figura 11). Esto se de sus presupuestos.20 Adicionalmente, la falta debe a la existencia de muchas municipalidades de delimitación formal de los límites geográficos 17 El reporte del Banco Mundial “El proceso de la 18  Una población mínima de 10.000 es considerada como el descentralización y sus vínculos con la eficiencia del gasto umbral para el apalancamiento de las economías de escala en público” (2010) describe el rol ambiguo de las direcciones la administración pública local. regionales en el sector educación. El reporte del Banco Mundial 19  Martínez-Vázquez, 2013. “Hacia un sistema integrado de ciudades” documenta los 20  Calvo-González et al. (2011) halló una correlación problemas de coordinación entre los distintos niveles de significativa entre el tamaño de la población y la tasa de gobiernos en materia de saneamiento y manejo del agua. ejecución del presupuesto para gastos corrientes y de capital. Hacia el Fortalecimiento de los Acuerdos Interinstitucionales para la Descentralización     17 Tabla 3: Municipalidades por población, 2012 Distrito Provincias Número Acumulado (%) Número Acumulado (%) 0–1,000 195 11,9 0 0,0 1,000–5,000 739 56,8 33 16,9 5,000–10,000 337 77,4 23 28,7 10,000–50,000 298 95,5 92 75,9 >50,000 74 10,0 47 100,0 Total 1.643 Fuentes: Cheasty y Pichihua (2015), basado en el INEI. de cada municipalidad constituye una fuente para su consolidación podría ser superada si el permanente de conflicto, especialmente entre gobierno central se enfocara en el ámbito de los los gobiernos locales ubicados en áreas con ingresos. De hecho, el MEF parece haber tenido yacimientos de recursos naturales.21 éxito al incentivar la recaudación conjunta del impuesto predial a nivel local. Los esfuerzos orientados a la consolidación de las municipalidades no han logrado reducir Como consecuencia de los débiles mecanismos la fragmentación de los gobiernos locales. La de coordinación intergubernamental en Perú, los Ley de Promoción para la Fusión de Municipios gobiernos regionales han resultado incapaces Distritales del 2007 capacita a las municipalidades de alcanzar mejores acuerdos de cooperación para conformar asociaciones voluntarias para la entre las distintas municipalidades. Los gobiernos prestación conjunta de determinados servicios regionales carecen de la capacidad para apoyar de y ejecutar proyectos de infraestructura. Esta forma proactiva los esfuerzos colaborativos entre ley también regula los acuerdos de prestación las municipalidades, para promover inversiones de servicios entre los gobiernos municipales y complementarias o para impulsar proyectos con regionales. Adicionalmente, la ley estableció externalidades positivas. El inadecuado liderazgo en incentivos financieros para las asociaciones el nivel regional condujo a una disminución aun mayor municipales al permitirles acceder a recursos de los retornos generados por el gasto municipal. adicionales del FONCOMUN. Empero, el impacto de la ley sobre la consolidación municipal ha Esta situación es agravada por el atípico sistema sido reducido. A la fecha, se han formado 198 de descentralización en Perú que, al tener dos asociaciones municipales que solo comprenden categorías de gobierno local (municipalidades el 0,05 por ciento del gasto local. Por razones provinciales y distritales), frecuentemente políticas, muchos gobiernos municipales prefieren presenta responsabilidades superpuestas. La proveer servicios e implementar proyectos de necesidad de una mayor coordinación se observa en infraestructura de forma individual, en lugar de el caso de “Lima Metropolitana”, el cual comprende compartir el crédito con otras municipalidades. el área geográfica que incluye los 43 distritos de la Esta barrera que enfrentan las municipalidades Provincia de Lima y los seis distritos de la Provincia Constitucional del Callao.22 Todo ello implica un 21 La Dirección Nacional de la Delimitación Territorial ha indicado que cerca del 80 por ciento de las municipalidades 22 Lima Metropolitana tiene una fuerte presencia en la distritales y el 92 por ciento de las provinciales carecen de densidad poblacional y en la economía del Perú. Esta abarca límites definidos de forma permanente (Banco Mundial, 2010). cerca del 0.2 por ciento del área total del país, representa más A la fecha, todo indica que no ha habido avances significativos del 40 por ciento del PBI del Perú y alberga cerca de un tercio en la materia. de su población total. 18    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo complejo sistema de gobierno. La municipalidad que promover acciones coordinadas entre ellos. En provincial de Lima (MML) cuenta con un régimen medio de algunas excepciones, la mayoría de los especial que combina competencias distritales, países que cuentan con una población de tamaño provinciales y regionales.23 El distrito de Lima similar a la peruana, tienen tres niveles de gobierno: (Cercado de Lima) es dirigido directamente por local, regional y nacional. Este tipo de acuerdo la MML. El Concejo de Lima Metropolitana ejerce suele ser el más eficiente porque permite que cada poderes y funciones equivalentes a las del Concejo función del sector público sea ejecutada en su nivel Regional, y el alcalde de MML ejerce poderes y óptimo de centralización.26 funciones equivalentes a los del Presidente Regional. Como parte de sus competencias provinciales, la Se deben retomar los esfuerzos para generar MML tiene responsabilidad sobre los 43 distritos capacidades institucionales a nivel regional. Esto que conforman la provincia de Lima. Más allá de debe acompañarse de una revisión detenida del la necesidad de mayor coordinación, lo que podría marco legislativo de los gobiernos regionales, con requerir una “autoridad del área metropolitana,” el propósito de clarificar sus responsabilidades de el caso de Lima también plantea la incógnita de gasto e identificar fuentes apropiadas de ingreso la necesidad de un régimen fiscal especial—con permanente. Debe definirse de manera adecuada respecto a las atribuciones funcionales y las la autoridad tributaria regional deben especificarse fuentes de ingreso—, una necesidad que aplica las reglas de coparticipación de ingresos. El primer también a otros grandes centros urbanos del país. paso sería reevaluar los acuerdos institucionales que fueron previstos para las macro-regiones y Luego de más de una década del lanzamiento reformularlos con la finalidad de reflejar el estatus del proceso de descentralización fiscal, el de las autoridades regionales como único nivel establecimiento de las macro-regiones se intermedio de gobierno. vislumbra como cada vez más improbable. Sin embargo, la descentralización regional ha avanzado Una posible solución al problema de la significativamente, a pesar de que la división de fragmentación municipal sería declarar responsabilidades no es clara, la delegación de la una moratoria para la creación de nuevas autoridad tributaria es incompleta y los mecanismos municipalidades, ya que en los últimos años de coparticipación de ingresos son enrevesados. se han seguido conformando pese a las En este contexto, los esfuerzos futuros de restricciones existentes. Si bien la legislación descentralización deberían enfocarse en clarificar reciente ha intentado prohibir el establecimiento las responsabilidades de gasto de los gobiernos de nuevas municipalidades, ciertos vacíos en la regionales,24 para lo que es imperativo garantizar regulación han facilitado que el proceso continúe. que cuentan con los recursos adecuados,25 al igual Resulta clave terminar de establecer legalmente los límites geográficos de las municipalidades, para poner fin a las disputas territoriales y eliminar los 23  En la región (departamento) de Lima, el gobierno regional vacíos que incentivan la creación incesante de las no tiene la autoridad sobre la provincia de Lima. La elección mismas. Otras vías para desincentivar su creación de las autoridades regionales de Lima no incluye la provincia de Lima, sino únicamente las nueve provincias restantes de la podrían ser ajustar los requisitos y las regulaciones región de Lima. La sede regional o la ciudad capital de la región para su conformación y reducir el nivel mínimo de de Lima es Huacho. las transferencias del FONCOMUN. 24  Deben asignarse nuevas responsabilidades de gasto a nivel regional sobre la base de los lineamientos del gobierno central. No han resultado exitosos los esfuerzos para Para ello, se requieren esfuerzos para generar capacidades promover la consolidación voluntaria a nivel y el uso de incentivos, como, por ejemplo, el gobierno podría considerar el aumento de ciertas transferencias fiscales con la municipal, ni en Perú ni en otros países, puesto que condición de que los gobiernos regionales contrataran gerentes públicos debidamente formados y entrenados, tal como lo hace actualmente bajo el marco del programa SERVIR. 26 Para una discusión más detallada del rol de los niveles 25 Las propuestas recientes de la Dirección General de intermedios de gobierno, se recomienda revisar el trabajo de Ingresos Públicos y la SUNAT requieren mayor evaluación. Lago-Peñas y Martinez-Vázquez (2013). Hacia el Fortalecimiento de los Acuerdos Interinstitucionales para la Descentralización     19 las autoridades locales suelen poner resistencia del número de gobiernos municipales. Si bien la a las medidas que podrían hacer redundantes sus Ley de Promoción para la Fusión de Municipios posiciones y funciones. Es por ello por lo que un Distritales provee una base apropiada para la creciente número de países en Europa ha optado coordinación a nivel local, se requieren mayores por estrategias de consolidación obligatoria, aun incentivos fiscales para que la cooperación sea cuando esto también ha encontrado resistencias más efectiva. Adicionalmente, el gobierno podría burocráticas. Una alternativa prometedora es apelar a licitaciones a nivel municipal para mejorar la de fomentar mayor coordinación y establecer la eficiencia en la prestación de servicios a nivel mecanismos de costos compartidos entre las local. municipalidades, sin que ello vaya en detrimento Hacia la Clarificación de las 4 Responsabilidades de Gasto y la Reducción del Sesgo de Inversión del Gasto Público A pesar de la amplia legislación al respecto, las La ausencia de responsabilidades de gasto bien responsabilidades de gasto no están definidas definidas también ha retrasado el proceso de con claridad, y los mecanismos de coordinación descentralización y ha tenido repercusiones intergubernamental para la prestación de negativas sobre la eficiencia general del gasto servicios públicos son poco efectivos. La Reforma público. Según la ley de descentralización, la Constitucional del 2002, las leyes orgánicas de transferencia de las funciones sectoriales debe gobiernos locales y regionales y las regulaciones estar basada en un sistema de evaluación orientado sectoriales de los distintos niveles de gobierno a garantizar que gobiernos subnacionales cuentes determinan las funciones administrativas de con las capacidades institucionales adecuadas para estas entidades. Este marco distingue tres tipos ejecutar dichas funciones. Los planes para generar de funciones: (i) las concentradas exclusivamente capacidades institucionales fueron diseñados para por el gobierno central, (ii) las compartidas por apoyar a los gobiernos subnacionales a expandir múltiples niveles de gobierno; y (iii) las que pueden sus capacidades administrativas. Una vez que un ser delegadas por el gobierno central a niveles más gobierno subnacional fuese capaz de asumir su rol bajos de gobierno. Lejos de establecer competencias expandido, se procedería a elaborar planes anuales concurrentes o compartidas bien definidas, el gran que determinarían: sus funciones y subfunciones número de funciones compartidas incluídas en las específicas; los programas y las acciones a leyes orgánicas y la vaguedad en la descripción de implementar; los recursos fiscales, humanos y las distintas funciones y subfunciones para cada los activos a ser transferidos; y un calendario de nivel de gobierno o compartidas (en términos de trabajo que contemplaría los plazos para completar regulación, financiamiento e implementación), trae dicho proceso. consigo la superposición de responsabilidades. Asimismo, la falta de claridad con relación a Los planes para generar capacidades no fueron las funciones que pueden ser delegadas y su implementados satisfactoriamente, por lo que financiamiento, ha ido en detrimento de la rendición el proceso de certificación de las capacidades de de cuentas ya que ha dificultado la determinación los gobiernos subnacionales requirió mucho más del nivel de gobierno que es el principal responsable tiempo que el planificado, descarrilando el proceso de la prestación de un servicio específico.27 de descentralización. En el 2006, el gobierno intentó acelerar la transferencia de funciones como la eliminación de algunos requisitos para implementar planes para generar capacidades, para la verificación de las capacidades de los gobiernos 27 El Banco Mundial (2010) provee una amplia descripción subnacionales y para preparar planes anuales de las mal definidas y, con frecuencia, superpuestas, detallados para las transferencias provenientes responsabilidades en el sector educación. Perú el Ministerio de Salud ha elaborado un análisis similar sobre el sector de actividades extractivas. El acelerado proceso salud. de descentralización hizo todavía más imprecisa 21 22    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo la distribución de las responsabilidades de desconcentradas mediante el establecimiento de las gasto. Algunas funciones fueron transferidas a direcciones regionales, incorporadas a los gobiernos los gobiernos subnacionales que carecían de la regionales, aún cuando permanecieron bajo el control capacidad institucional para ejecutarlas y, debido de los ministerios sectoriales. La complejidad de este a la confusión en torno a la transferencia de acuerdo se refleja en la clasificación del gasto que han recursos humanos o presupuestarios, se requirió determinado estas unidades descentralizadas. En la la continua participación del gobierno central. La medida en que las direcciones regionales son parte desorganización del proceso de descentralización formal de los gobiernos regionales, son financiados de gastos fue en detrimento tanto de la rendición mediante los “recursos ordinarios” transferidos por el de cuentas del gobierno como de la eficiencia del gobierno central a los presupuestos de los gobiernos gasto público. regionales. Como resultado, las direcciones regionales son descentralizadas en términos financieros y La falta de un mecanismo formal de coordinación desconcentradas en términos administrativos. entre los distintos niveles del gobierno también ha Los acuerdos de gasto a nivel regional están debilitado la efectividad de la descentralización.28 todavía en transición. Los gastos financiados La ausencia de coordinación comienza con los por el presupuesto del gobierno central dentro ministerios competentes que no incorporan en del marco de las funciones compartidas pueden sus decisiones la asignación de responsabilidades ser considerados gastos descentralizados, ya que funcionales a los gobiernos subnacionales. estos fondos son transferidos efectivamente a Acentuado en los ministerios creados tras el los presupuestos de los gobiernos subnacionales lanzamiento del proceso de descentralización (por y destinados a fines específicos. No obstante, así ejemplo, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión como la prestación de servicios descentralizados Social, o el Ministerio de Turismo y Comercio financiada mediante el marco de funciones Exterior) (OECD 2016). Debido a la gran cantidad compartidas es permanente, las transferencias de funciones que son compartidas o pueden ser a los gobiernos regionales podrían convertirse delegadas, los distintos niveles de gobierno deben en un flujo de ingreso regular y ser incluidas en el trabajar contiguamente. No obstante, a pesar de presupuesto de los gobiernos regionales, tal como contar con un marco legal expansivo, el proceso de sucede con los “recursos ordinarios”. Por ejemplo, los descentralización no comprende la coordinación pagos provenientes del gobierno central al gobierno intergubernamental formal, o los mecanismos de regional para financiar el principal programa de resolución de conflicto. En principio, las direcciones seguro de salud del país (Seguro Integral de Salud— regionales de los ministerios competentes deberían SIS), podrían ser completamente descentralizado, facilitar la coordinación entre el gobierno central y lo que significa que esos recursos solo serían los gobiernos regionales, pero en la práctica se ha presupuestados y ejecutados a nivel regional, por lo demostrado que tales mecanismos son ineficientes. que aparecerían en las transferencias en el nivel del gobierno central—y no como gastos ejecutados. El establecimiento de unidades de descon­ Empero, estos fondos siguen siendo registrados en centración y descentralización a nivel regional ha el presupuesto del gobierno central, donde aparecen sido otro desafío. Tal como ha sido descrito en líneas como gastos desconcentrados, en lugar de aparecer precedentes, algunas funciones sectoriales fueron como gastos descentralizados.29 Lo que enfatiza la necesidad de identificar los ítems actualmente 28  Es importante tener en cuenta que tal como lo reporta la incluidos dentro del presupuesto nacional que OECD (2016), en el 2007 el gobierno aprobó una ley para el establecimiento de comisiones intergubernamentales (ICC). Estas comisiones incluirían a representantes del gobierno 29 El programa de seguro de salud de México (Seguro central y los gobiernos subnacionales. En años recientes, Popular), cuenta con una estructura similar: el gobierno la Oficina de Descentralización ha planteado que solo las federal reembolsa a los gobiernos estatales por el uso de comisiones de salud, trabajo y educación permanecen activas. sus instalaciones de salud y personal, pero estos gastos son En ese sentido, una dificultad clave ha sido la elección de registrados en los presupuestos de los gobiernos estatales representantes de los gobiernos subnacionales que estén como una fuente de ingreso clasificada como una transferencia dispuestos a participar en tales comisiones. asignada, proveniente del gobierno general. Hacia la Clarificación de las Responsabilidades de Gasto y la Reducción del Sesgo de Inversión del Gasto Público    23 Recuadro 1: Descentralización parcial del sector salud La descentralización de los servicios de salud tuvo los salarios son pagados por el gobierno regional, lugar entre el 2005 y el 2009, cuando los gobiernos los insumos son provistos por el MINSA (en algunos regionales se designaron como dueños oficiales de casos, financiados por el SIS). Sin embargo, la falta de los establecimientos de salud pública ubicados en coordinación entre tales entidades trae como resultado sus jurisdicciones. Sin embargo, los flujos financieros insumos y aportes insuficientes para la prestación y los acuerdos presupuestarios no han conferido a regular y completa del servicio de vacunación. los gobiernos regionales la autonomía requerida para que la planificación, la asignación y la ejecución de Este desorden organizacional socava los esfuerzos sus presupuestos les permita alcanzar las metas orientados a mejorar la planificación, la asignación establecidas. De hecho, los gobiernos regionales y la ejecución presupuestaria. De hecho, si bien la han resultado incapaces de gerenciar y coordinar asignación presupuestaria en el sector salud ha los presupuestos usados para financiar los distintos intentado alejarse de las prácticas inerciales basadas componentes necesarios para la prestación de en presupuestos históricos mediante la apelación servicios de salud. En general, los bienes son adquiridos a otros mecanismos que generan incentivos para y asignados por el Ministerio de Salud (MINSA), una mejor y más eficiente asignación de fundos, comprados por Unidades Presupuestarias mediante tales como el Presupuesto por Resultados—PpR y fondos asignados directamente por la Tesorería del el Sistema Integral de Salud (SIS), estos esfuerzos gobierno central, o son asignados por el Seguro Integral han tenido un impacto limitado sobre la eficiencia de Salud (SIS). Por su parte, los recursos humanos del manejo presupuestario. Casi la mitad del y los servicios son contratados a nivel regional con presupuesto sigue siendo asignada a partir de los recursos asignados por la Tesorería o por el SIS. Las presupuestos históricos y los distintos mecanismos inversiones en salud son ejecutadas por el MINSA o por de financiamiento (presupuestos históricos, PpR o el los gobiernos regionales.* SIS) “compiten” entre ellos, de manera que proveen incentivos contradictorios que obstaculizan una Como resultado, los diferentes aportes usados para la asignación y ejecución eficiente de los fondos. prestación de un servicio particular son responsabilidad de distintas entidades y niveles de gobierno y no hay Fuente: Funcionarios del Banco Mundial. garantía de que todos los insumos estén disponibles *Según declaraciones de Carlos Ricse, ex viceministro de Beneficios y Seguros del Ministerio de Salud (Minsa). para proveer esos servicios en los plazos y modos más adecuados. Por ejemplo, en materia de vacunación, deberían ser descentralizados formalmente. Este varias etapas de desglosamiento, en la medida proceso podría representar una segunda etapa en en que algunas funciones son más complejas el proyecto de la descentralización fiscal (Box 1). que otras. Para lograr definir con claridad las responsabilidades también es necesario establecer Es necesario establecer responsabilidades de mecanismos permanentes de coordinación formal gasto bien definidas, a los efectos de aumentar con la finalidad de armonizar las actividades, evitar la autonomía y la rendición de cuentas de los conflictos y establecer acuerdos sobre asuntos gobiernos subnacionales y mejorar la eficiencia específicos. en la prestación de servicios públicos. Esto amerita una clarificación más profunda de Una descentralización exitosa también las funciones compartidas o concurrentes, las requiere la eliminación de las responsabilidades responsabilidades compartidas pueden ser superpuestas entre los gobiernos regionales desglosadas en sus respectivas subfunciones y locales, al igual que la simplificación de los (regulación, financiamiento y prestación de marcos normativos para las responsabilidades servicios) y las responsabilidades de cada delegadas. En ese sentido, es necesario revisar subfunción pueden ser asignadas al nivel más las leyes orgánicas para los gobiernos regionales apropiado de gobierno. Este proceso puede requerir y locales, paraidentificar los sectores que cuentan 24    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo con responsabilidades duplicadas o superpuestas. otros países que han logrado sortear exitosamente El marco de las funciones delegadas permanece situaciones similares mediante estrategias como la incompleto e infrautilizado. El gobierno central implementación de programas de entrenamiento podría delegar más funciones a los gobiernos y certificación para funcionarios claves en los regionales e incluso a ciertos gobiernos locales gobiernos locales a cargo de la planificación e con la suficiente capacidad administrativa. implementación presupuestarias (Box 2). Adicionalmente, la posibilidad de una delegación inversa que vaya de los niveles más bajos a los Debería convertirse en una prioridad incrementar más altos no ha sido cabalmente explorada. Dada la coordinación y colaboración entre diferentes la débil capacidad administrativa de muchos niveles del gobierno. La falta de coordinación gobiernos locales, algunas municipalidades entre distintos niveles del gobierno sigue siendo distritales podrían requerir delegar funciones más un obstáculo angular para la efectividad y la sofisticadas con claras economías de escala (tales eficiencia del sector público. Si bien se han hecho como la administración de los impuestos prediales) muchos intentos para mejorar la coordinación a niveles superiores como las municipalidades horizontal y vertical, ninguno ha sido exitoso provinciales y el gobierno regional. (OECD, 2016). En ese sentido, deben priorizarse las reformas institucionales orientadas a promover El proceso de descentralización requiere de la la coordinación adecuada y el diálogo entre los incorporación total de las direcciones regionales distintos niveles de gobierno. A nivel del gobierno en la estructura institucional de los gobiernos central-regional es fundamental establecer con regionales. Estas direcciones deben ser provistas claridad los roles de las unidades desconcentradas de la autoridad y los recursos pertinentes para el del gobierno central y conferirles el rol de entidades buen ejercicio de sus funciones. Es clave romper independientes de las “direcciones regionales”. los vínculos administrativos entre las direcciones Asimismo, es clave crear comités de coordinación regionales y los ministerios competentes. El permanente para cada área sectorial entre gobierno central podría seguir concretando los ministerios competentes, las agencias y sus objetivos de políticas sectoriales mediante los gobiernos regionales. Estos comités deben la creación de incentivos para las direcciones reunirse periódicamente para discutir asuntos de regionales, tales como las transferencias coordinación y conflictos potenciales entre los dos condicionales y las regulaciones nacionales, pero niveles de gobierno. Las negociaciones bilaterales sin tener tanta injerencia sobre las operaciones entre las autoridades centrales y los gobiernos diarias de las direcciones regionales. regionales deberían evitarse, a menos que se trate de algún asunto específico, puesto que suelen ser La reanudación del uso de planes para poco transparentes y generar percepciones de generar capacidades para los gobiernos favoritismo (además de ser más costosas para el subnacionales complementa la clarificación gobierno central). Se sugiere también establecer de las responsabilidades de gasto. Casi comités similares de coordinación permanente todos los planes para generar capacidades a nivel regional para promover el diálogo y la fueron suspendidos hace siete años. Debido a coordinación entre las autoridades regionales la falta de competencia institucional, muchas y locales en las áreas de responsabilidades municipalidades fueron incapaces de ejecutar concurrentes. sus funciones descentralizadas. En ese sentido, la definición clara de las responsabilidades de estos Es necesario implementar mecanismos para la gobiernos los habilitaría para elaborar nuevos y más resolución de conflictos en asignaciones de gasto asertivos planes para generar capacidades ya que en distintos niveles del gobierno. La existencia la generación de capacidades constituye un área de mecanismos adecuados de coordinación y crítica que condiciona la efectividad de todas las colaboración no exime la posibilidad de conflictos demás reformas en el sistema de descentralización resultantes de las diferentes interpretaciones del fiscal. Se puede aprender de las experiencias de sistema legal en materia de asignación de gastos. Hacia la Clarificación de las Responsabilidades de Gasto y la Reducción del Sesgo de Inversión del Gasto Público    25 Recuadro 2: Fondo de educación Brasileño (FUNDEB) Los acuerdos de financiamiento, el proceso de variar según la región, el grado y la ubicación (urbana asignación presupuestaria y las responsabilidades o rural). Los gobiernos estatales, en conjunto con de la prestación de servicios de los tres niveles de las municipalidades, contribuyen otorgando el 15 gobierno hacen del servicio educativo brasileño por ciento de su ingreso actual a un fondo común un modelo digno de imitación. Se trata de un en cada estado. Este fondo se distribuye con base caso ejemplar en términos de distribución de en el número de estudiantes en los estados y las responsabilidades, financiamiento predecible y municipalidades. En caso de que los recursos en los rendición de cuentas entre el gobierno central y los fondos del estado no sean suficientes para cubrir gobiernos subnacionales. El buen funcionamiento del las necesidades de gasto mínimas por estudiante, sistema permite la adecuada y consistente prestación el gobierno federal contribuye con el saldo faltante. del servicio. El Fondo Brasileño para el Mantenimiento En ese sentido, la transferencia del gobierno regional de la Educación Primaria y el Fondo de Desarrollo y puede ser vista como una transferencia regional Capacitación Docente (Fundo de Manutenção e igualadora. La fórmula de distribución del FUNDEB Desenvolvimento do Ensino Básico e Valorização también incentiva un buen desempeño a través del do Magistério, FUNDEB) se conforman a través de Índice de Desarrollo de la Educación Básica, el cual es una transferencia multi-gubernamental del Estado incluido como indicador de la calidad de la educación, y los gobiernos municipales. Las municipalidades pues comprende la información sobre el desempeño administran la educación primaria (niveles 1–8), de los estudiantes en las evaluaciones nacionales. mientras los estados son los responsables de la educación secundaria (niveles 9–12). Ambosson El FUNDEB ha promovido la igualación regional en los responsables de la gerencia de los recursos humanos, gastos per cápita y ha tenido éxito en la mejora de lo que incluye la nómina profesoral, la construcción y la cobertura y la calidad de los servicios educativos. la educación en No obstante, las disparidades de gasto per cápita persisten, debido a que el nivel mínimo de gasto por las escuelas, mientras el gobierno federal se encarga estudiante establecido por el gobierno federal es bajo. de la supervisión reglamentaria de la educación Así, las regiones más desarrolladas y con mayores básica. ingresos por recaudación de tributaria, como el sur y el sureste, pueden realizar mayores inversiones en Los tres niveles del gobierno contribuyen con el educación por estudiante. FUNDEB. El gobierno federal establece los niveles mínimos de gasto por estudiante, los cuales pueden Fuente: Funcionarios del Banco Mundial. Estos conflictos entre distintos niveles de gobierno la corte administrativa o, incluso, a la Sala de lo deben serabordados: en una primera etapa, mediante Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema. la creación de comités administrativos sectoriales La Corte Constitucional debería ser la última que integren representantes de los distintos niveles instancia para la resolución de conflictos una vez de gobierno; si no se resuelven pueden llevarse a un que se han agotado todas las vías anteriores. segundo nivel más formal (actualmente, el abordaje es informal), en las reuniones del presidente Si bien el proceso de descentralización nacional y los gobernadores regionales. Si el administrativa ha sido lento y desigual, el conflicto es entre las municipalidades en la misma sistema ha avanzado considerablemente en la región, esta segunda etapa podría comprender descentralización de los gastos. Durante la última la mediación de las autoridades regionales (por década, Perú ha logrado una descentralización ejemplo, el presidente regional). En caso de ser intermedia-alta del gasto, según los estándares entre los gobiernos municipales y regionales, la internacionales (Figura 3). El porcentaje del total mediación podría confiarse al primer ministro. En del gasto primario ejecutado por los gobiernos una tercera etapa, este conflicto podría llevarse a subnacionales se incrementó del 30 por ciento en 26    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo el 2004, hasta el 40 por ciento en el 2014.30 Los La asignación de los ingresos por recursos gobiernos municipales condujeron esta tendencia, naturales a las inversiones de capital es en tanto el porcentaje de gasto municipal pasó del ampliamente aceptada en la literatura 12 por ciento en el 2004 al 22 por ciento en el 2014. internacional. La inversión de los ingresos por Mientras tanto, el porcentaje del gasto del gobierno recursos naturales crea un flujo sostenible de regional se mantuvo en el 20 por ciento a lo largo ganancias en el largo plazo que compensa a las del periodo, lo que indica un progreso modesto en la futuras generaciones por la pérdida de recursos delegación de responsabilidades al nivel intermedio no renovables. De este modo, estos recursos de gobierno. pueden ser utilizados para financiar activos físicos, entrenamiento de capital humano o cuidado El aumento de los ingresos por recursos naturales ambiental. También podrían ser acumulados como fue un factor determinante para el rápido reservas de efectivo para uso futuro. En Perú, la crecimiento del gasto del gobierno local; y la ley establece que los ingresos por recursos deben estricta regulación para el uso de los ingresos por ser usados exclusivamente para inversiones en recursos extractivos ha creado un fuerte sesgo infraestructura y mantenimiento de activos de a favor de la inversión de capital. El grueso de la capital. participación subnacional por recursos extractivos (canon) es transferido a los gobiernos locales y La distribución de los ingresos basada en su estos recursos son destinados a inversiones de origen, la imposibilidad de usarlo para gastos infraestructura. Como resultado, el porcentaje diferentes a inversiones en infraestructura del gasto de inversión ejecutado por los gobiernos sumados a las debilidades en el gerenciamiento subnacionales se elevó de un 44 por ciento en el de la inversión pública a nivel local, limitan 2004 a un 68 por ciento en el 2014, superando el la contribución de los ingresos por recursos promedio del 64 por ciento establecido por la OECD. naturales al crecimiento económico y a los Asimismo, las inversiones ahora suman el 60 por objetivos esperados de bienestar. Bajo el marco ciento del presupuesto de los gobiernos locales. legal actual, un puñado de gobiernos locales en las En promedio, las transferencias provenientes de regiones productoras de recursos recibe grandes actividades extractivas financiaron cerca de dos cantidades de ingresos, independientemente tercios del gasto de inversión local entre el 2004 de sus necesidades de gasto. El flujo de ingresos y el 2014. ha desbordado la capacidad de los gobiernos locales de diseñar y ejecutar adecuadamente La reciente caída en las transferencias proyectos de inversión. Como resultado, las tasas provenientes de actividades extractivas no ha de retorno de muchos proyectos de inversión local revertido el proceso de descentralización fiscal son relativamente bajas. Estos recursos podrían ni tampoco ha reducido significativamente el usarse más eficientemente a nivel regional o por gasto de los gobiernos locales y regionales. Entre los gobiernos locales en otras áreas. Sería mejor el 2012 y el 2015, el gobierno central compensó la identificar primero las necesidades de gasto para caída en los ingresos por recursos naturales y las luego distribuir los ingresos asertivamente, en transferencias del FOCAM mediante el aumento lugar de la práctica actual que primero asigna los de las transferencias de recursos ordinarios a recursos y luego determina las necesidades de los gobiernos regionales, lo que permitió que los gasto. gobiernos locales usaran los saldos acumulados de recursos. Gracias a ello, la inversión del gobierno La fragmentación de las decisiones de inversión local se elevó en un 15 por ciento entre el 2010 y el limita las oportunidades de coordinación y 2011 y entre el 2012–2014. complementariedad. El número de proyectos de inversión a nivel del gobierno local subió de 2.100 en el 2004, a más de 15.000 en el 2014, mientras 30  Cheasty y Pichihua, 2015. el costo promedio por proyecto es inferior a 1 millón Hacia la Clarificación de las Responsabilidades de Gasto y la Reducción del Sesgo de Inversión del Gasto Público    27 de soles (PEN).31 El gran número de pequeños las formas de financiamiento de los gobiernos proyectos indica que las decisiones de inversión subnacionales. Por ejemplo, el establecimiento son poco coordinadas y, probablemente, pocos de un fondo dedicado a la estabilización de los proyectos generan externalidades positivas. gobiernos regionales y locales podría contribuir con Las reglas de distribución de las transferencias la nivelación del gasto a lo largo del tiempo, lo que les provenientes de actividades extractivas impiden la permitiría a su vez aumentar los gastos recurrentes. implementación de grandes proyectos de inversión Permitirle a los gobiernos locales y regionales asignar estratégica que podrían beneficiar a más de una un porcentaje de las transferencias provenientes municipalidad. de actividades extractivas a los sectores salud y educación, aumentaría significativamente La baja calidad de muchos proyectos de inversión su flexibilidad presupuestaria. Estas medidas local y la limitada capacidad de gestión de la serían complementarias, en tanto los servicios inversión pública de los gobiernos locales socava de educación y salud suelen acarrear un conjunto la efectividad de las transferencias provenientes significativo de gastos recurrentes (a diferencia de de actividades extractivas. La inconveniente los proyectos de inversión de capital). No obstante, planificación estratégica obstaculiza la eficiente es necesaria una vigilancia estricta orientada a priorización de los proyectos de inversión pública, asegurar el adecuado registro y la rendición de al tiempo que las deficiencias técnicas para la cuentas de los gastos presupuestarios, en tanto evaluación de proyectos traen como resultado el relajamiento de las regulaciones de gasto podría la ejecución de proyectos con bajas tasas de incentivar la negligencia en el uso de los ingresos. retorno. Las capacidades limitadas a nivel local generan retrasos en la implementación de El gobierno también podría recentralizar algunas proyectos y elevan costos, y las fallas en materia decisiones de inversión a fin de garantizar que de gestión presupuestaria impiden que los activos los proyectos de inversión pública se alineen se mantengan en el tiempo y que se reserven los con los objetivos nacionales y regionales, recursos para gastos recurrentes futuros. De hecho, que sean complementarios y maximicen las las proyecciones para las operaciones futuras y el externalidades positivas. Esta recentralización mantenimiento del gasto suelen no ser incluidas parcial podría reducir la fragmentación de las en los presupuestos de los gobiernos locales, decisiones de inversión municipal y aumentar la por lo que es frecuente la existencia de capital eficiencia general de las inversiones de capital, en ocioso, despilfarrado o infrautilizado. Finalmente, la medida en que el gobierno central y los gobiernos la imposibilidad de canalizar los ingresos por regionales están más capacitados para diseñar recursos naturales a otros proyectos diferentes a e implementar ciertos tipos de proyectos de la inversión en infraestructura, como educación y inversión. También se podría evaluar la posibilidad salud pública, ha atrasado la formación de capital de usar los recursos subnacionales acumulados humano y, por ende, ha frenado el crecimiento para financiar proyectos en otras partes del país, económico sostenible. por medio de transferencias del gobierno central. Los cambios en la composición del gasto Las restricciones de capacidad también están subnacional, especialmente a nivel del gobierno presentes a nivel regional. Estas restricciones local en materia de formación de capital pueden ser tan agudas para los gobiernos humano, podrían hacer más eficiente y efectivo regionales como lo son para los gobiernos locales. el avance de objetivos claves en materia de Dada las limitaciones técnicas de muchos desarrollo económico y social. Esto ha de requerir gobiernos regionales, la generación de capacidades la flexibilización de las reglas de asignación de para la planificación estratégica y la evaluación de las transferencias provenientes de actividades proyectos podrían garantizar una mejor selección extractivas, de la mano con otros cambios en de proyectos y una eficiente implementación de proyectos regionales de mayor alcance y complejidad. 31  Erman, 2015. 28    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo La reforma del Sistema Nacional de Inversión la inversión pública a nivel local. Mientras tanto, Pública (SNIP) y la adaptación de sus la reducción de la rigurosidad de los estándares procedimientos para el uso de los gobiernos fue de la mano con el deterioro de la inversión regionales y locales podrían contribuir con pública a nivel local. En lugar de flexibilizar todavía la eficiencia de la inversión. Las estrictas más sus criterios de selección y parámetros regulaciones de procedimientos establecidas de implementación, el SNIP puede desarrollar por el SNIP incluyen la preparación de estudios diferentes procedimientos y metodologías para el previos de factibilidad para los proyectos de diseño y la implementación de proyectos a nivel inversión financiados por los ingresos por recursos local y regional. Aún más, el uso de los ingresos extractivos. Si bien en sus inicios se trató de una por recursos del canon para mejorar la evaluación entidad altamente centralizada, la autoridad del de proyectos, su implementación y capacidad SNIP ha recaído gradualmente en las unidades de de mantenimiento podría mejorar el impacto de inversión de los gobiernos locales. No obstante, la inversión pública local sobre el crecimiento a pesar de haber flexibilizado sus normativas, el económico y el bienestar general de la población. SNIP se ha visto como un “cuello de botella” para 5 Hacia la Mejora de la Tributación Subnacional El proceso de descentralización lanzado a inicios las autoridades tributarias son establecidas por del año 2000 no ha mejorado significativamente el gobierno central. Las generosas exenciones, de la capacidad subnacional de generar la mano con la débil administración tributaria en ingresos por recursos propios. Las leyes de las áreas rurales, la falta de un registro catastral descentralización fiscal no alteraron la autoridad en muchas municipalidades y la desactualización tributaria de los distintos niveles de gobierno. La de los datos sobre el valor de las propiedades en autoridad tributaria de las municipalidades no las municipalidades que sí cuentan con un registro cambia desde 1993 y los gobiernos regionales catastral, son factores que contribuyen a la carecen de autoridad tributaria, en tanto fueron ineficiencia de la recaudación tributaria. establecidos como entidades transitorias que serían reabsorbidas por las macro-regiones. Los Las tasas de recaudación tributaria varían gobiernos regionales recaudan todos sus ingresos significativamente por región. En Lima, el ingreso por tarifas y otras fuentes pequeñas de ingresos. tributario local per cápita es 100 veces más que La estructura tributaria permanece altamente el promedio nacional, mientras que el ingreso centralizada y cerca del 95 por ciento del total del per cápita en Lima solo está un 40 por ciento por ingreso tributario es recaudado a nivel del gobierno encima del promedio. Cerca del 95 por ciento central. del ingreso por impuesto predial es recaudado por el 10 por ciento de todas las municipalidades La limitada autoridad tributaria de los más grandes, aunque, en conjunto, estas gobiernos municipales es agravada por la poca municipalidades representan casi dos tercios de la eficiencia recaudatoria. El ingreso y el consumo población total de Perú. En general, los impuestos son gravados por el gobierno central mediante prediales en el 2014 representaron solo el 0,215 el impuesto a la renta, el IGV y los impuestos por ciento del PBI, lo que está muy por debajo del indirectos. Las municipalidades distritales 0,42 por ciento que constituye el promedio para recaudan los impuestos prediales y los impuestos Latinoamérica; el 0,6 por ciento que es el promedio sobre la transferencia de propiedad.32 Las de los países en desarrollo y el 2,1 por ciento que municipalidades provinciales recaudan impuestos representa el promedio de los países de la OECD. sobre vehículos y entretenimiento público, loterías No obstante, el ingreso predial total en Perú se ha y juegos de azar. Todas las tasas impositivas y incrementado en los años recientes, posiblemente debido al Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PIMGMM), 32  Las municipalidades provinciales también recaudan implementado por el MEF. impuestos prediales, pero solo para propiedades ubicadas dentro del distrito capital de la provincia. No obstante, el La tributación subnacional representa cerca del distrito capital no cuenta con su propio gobierno distrital, de manera que el gobierno provincial rige tanto la provincia como 0,45 por ciento del PBI de Perú, un porcentaje el distrito capital. mucho más bajo que la de países comparables 29 30    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 12: Relación del impuesto a la propiedad y el PBI: Perú y algunos países comparables 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0 a il le a a o y rú y A D as ua ua in bi al ic PL EC hi Pe éx nt om m Br C g g O ge te ra ru M ol ua Pa U io Ar C ed G om Pr 2008 2010 2013 Fuentes: OECD. en América Latina. El ingreso por impuesto predial recaudación tributaria han sido contrarrestadas local representa cerca del 0,8 por ciento del PBI en por las reducciones en otros flujos de ingresos y Chile, y cerca del 0,7 en Colombia (Figura 12). La por el estancamiento de otros ingresos de fuentes relación entre el total de los ingresos locales y el propias (Tabla 4). PBI en Perú es mucho más baja que en Argentina (5 por ciento del PBI) y Brasil (11 por ciento), aunque Impulsar la capacidad de generar ingresos es comparable con la de otros países como México propios requerirá expandir la autoridad y Guatemala. tributaria subnacional y mejorar la eficiencia en la recaudación. En tanto todo indica que no No obstante, la recaudación tributaria local en el se concretará la conformación de los gobiernos Perú ha mejorado en los últimos años. Los datos macro-regionales, las bases tributarias deben ser del MEF para el 2014–2015 indican que el ingreso por asignadas a los gobiernos regionales existentes. impuesto predial subió para posicionarse en el 0,24 No obstante, la descentralización de la autoridad por ciento del PBI. Probablemente, este resultado tributaria no implica la descentralización de la refleje una conjunción de diferentes factores. En administración tributaria ni la obligatoriedad de primer lugar, es necesario considerar el reciente su cumplimiento. De hecho, puede ser conveniente auge inmobiliario, el cual se ha visto reflejado y viable otorgar a los gobiernos regionales alguna también en las recaudaciones tributarias por autoridad para establecer sus propias tasas, aun transferencia de propiedades de bienes inmuebles cuando mantengan la recaudación bajo el sistema (alcabalas). El apoyo técnico e institucional del de la SUNAT. gobierno central (mediante el PIMGMM lanzado por el MEF) también puede haber desempeñado Conferirle autoridad tributaria al nivel intermedio un rol importante.33 No obstante, las mejoras en de gobierno en un contexto de descentralización, requiere una evaluación cautelosa de las ventajas, las desventajas y las distorsiones 33 Nótese que el aumento en la recaudación tributaria de potenciales implícitas en un sistema tributario impuestos prediales solo se dio en áreas urbanas, mientras los multinivel. Los gobiernos regionales requieren una gobiernos locales continuaron sin generar ingresos tributarios base tributaria lo suficientemente amplia para significativos. No obstante, también podría ser un factor a considerar el que el PIMGMM lanzado por el MEF haya sido financiar un porcentaje significativo de sus gastos. menos eficiente en las áreas rurales. En ese sentido, es necesario un análisis exhaustivo Hacia la Mejora de la Tributación Subnacional    31 Tabla 4: Ingresos de los gobiernos subnacionales como porcentaje del PBI, 2004–14 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Impuestos del gobierno 0,28 0,27 0,25 0,34 0,36 0,37 0,39 0,41 0,43 0,46 0,44 local Ingresos del gobierno local por costos de usuario y 0,59 0,57 0,48 0,50 0,52 0,55 0,49 0,49 0,51 0,46 0,43 otros ingresos Totalidad de ingresos del 0,87 0,84 0,73 0,84 0,88 0,92 0,88 0,90 0,94 0,92 0,87 gobierno local Costos de usuario del gobierno regional y otros 0,11 0,10 0,12 0,14 0,14 0,28 0,16 0,20 0,17 0,13 0,11 ingresos Total de ingresos subnacionales por 0,98 0,94 0,85 0,98 1,02 1,20 1,04 1,10 1,11 1,05 0,98 recursos propios Fuente: MEF. para determinar la asignación óptima de autoridad de corrección que puede ser cinco veces más alto tributaria para los gobiernos regionales. La o aun más. A pesar a su estatus efectivo como opción más prometedora podría ser la de fijar una gobierno regional, muchas responsabilidades de sobretasa en el impuesto a la renta personal. gasto importantes no fueron transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima yrecibe una Un escenario ideal consistiría en asignar un recargo cantidad marginal de recursos ordinarios. Dada la impositivo al impuesto a la renta que sea gravado alta concentración de recaudación del impuesto a a tasa fija y recaudado junto con el impuesto la renta en Lima, una sobretasa al impuesto a la nacional. Esta sobretasa podría estar entre el 1 y el renta impulsaría sustancialmente su capacidad de 3 por ciento y ser recaudada en la misma modalidad generar ingresos propios. que el impuesto nacional a la renta. La tasa para cada región podría ser definida por cada gobierno Otras opciones de políticas incluyen otorgar a los regional, no obstante, la recaudación correspondería gobiernos regionales la potestad para establecer a la SUNAT. Incluso ubicándose en un 3 por ciento, un impuesto salarial,34 un impuesto a la renta los recursos adicionales generados por esta tasa corporativa estimada35 impuestos subnacionales serían relativamente modestos (Tabla 5). Para ilustrar el modesto impacto de esta propuesta de reforma sobre los ingresos del 34  Por ejemplo, México establece un impuesto estatal sobre gobierno regional, la Tabla 6 presenta los la nómina de los trabajadores. Las tasas varían del 1 al 3 por ciento y las exenciones pueden variar por estado. estimados de la Tabla 5 como porcentaje de las 35  El impuesto sobre la industria y el comercio en Colombia transferencias de recursos ordinarios recibidos puede servir como ejemplo. Este impuesto genera importantes por los gobiernos regionales en el 2015. Con ingresos y ha sido diseñado para gravar el ingreso neto estos resultados se puede ver la importancia estimado. El ingreso bruto puede transformarse en ingreso relativa de los ingresos generados a partir de una neto mediante la aplicación de impuestos diferenciados sobre las ganancias brutas (las cuales ya incorporan las sobretasa sobre el impuesto a la renta personal. tasas estimadas de ganancias para cada tipo de negocio); o Si bien las cantidades son pequeñas, tienen un mediante el uso de deducciones fijas estimadas mediante la sesgo a la baja por la metodología de estimación. consideración del costo de realizar transacciones comerciales Estas cantidades seguirían siendo pequeñas, para distintas categorías de negocios y la aplicación posterior aunque no insignificantes tras aplicar un factor de una tasa tributaria uniforme. 32    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Tabla 5: Ingresos potenciales de los gobiernos regionales con una sobretasa fija del 1 al 3 por ciento sobre el Impuesto a la renta, 2015 (en miles de soles) Recaudación del impuesto Tasas Alternativas Departamento nacional a la renta 1% 2% 3% Amazonas 25.598 256 512 768 Ancash 127.726 1.277 2.555 3.832 Apurímac 41.530 415 831 1.246 Arequipa 932.956 9.330 18.659 27.989 Ayacucho 53.685 537 1.074 1.611 Cajamarca 136.609 1.366 2.732 4.098 Callao 1.225.783 12.258 24.516 36.774 Cusco 404.670 4.047 8.093 12.140 Huancavelica 15.611 156 312 468 Huánuco 65.404 654 1.308 1.962 Ica 339.588 3.396 6.792 10.188 Junín 229.329 2.293 4.587 6.880 La Libertad 775.178 7.752 15.504 23.255 Lambayeque 217.457 2.175 4.349 6.524 Provincias de Lima 114.608 1.146 2.292 3.438 Loreto 195.346 1.953 3.907 5.860 Madre de Dios 35.619 356 712 1.069 Moquegua 38.339 383 767 1.150 Pasco 28.772 288 575 863 Piura 413.414 4.134 8.268 12.402 Puno 167.412 1.674 3.348 5.022 San Martín 115.583 1.156 2.312 3.467 Tacna 91.388 914 1.828 2.742 Tumbes 42.618 426 852 1.279 Ucayali 164.413 1.644 3.288 4.932 Total 5.998.636 59.986 119.973 179.959 Lima Metropolitana 28.112746.804 287.468 574.936 862.404 Fuente: Cálculo de los autores basado en la información de SUNAT para el 2015. Nota: Los datos son de recaudación tributaria, no de los ingresos imponibles.36 36  Esto introduce un sesgo importante en las estimaciones, el separados al ingreso corporativo,37 o impuestos cual es mayor a menor tasa efectiva promedio sobre el ingreso indirectos. Entre los nuevos impuestos indirectos imponible para el impuesto nacional en la región. Es necesario podrían incluirse las sobretasas a los impuestos aplicar un factor correctivo de forma reflexiva a la inversa de la nacionales indirectos ya existentes, tales como tasa efectiva sobre el ingreso imponible en la región. También los impuestos a los servicios telefónicos o de es necesario resaltar que estos datos están basados en la retención y el pago del impuesto, por lo que no ha de coincidir necesariamente con el lugar de residencia del contribuyente. Por ejemplo, si el promedio tributario efectivo a nivel nacional 37  Por ejemplo, Alemania y los Estados Unidos, entre otros es 25 por ciento, las recaudaciones provenientes del Amazonas países, emplean impuestos subnacionales sobre la renta a una tasa fija del 3 por ciento han de sumar los 3.072 soles, corporativa. La mayor dificultad que implica este tipo de pero si la tasa promedio efectiva nacional es 15 por ciento, las impuesto es determinar la tasa prorrateada del ingreso neto recaudaciones en Amazonas sumarían 5.120 soles. entre distintas jurisdicciones. Hacia la Mejora de la Tributación Subnacional    33 Tabla 6: Porcentaje de los recursos ordinarios representada por el potencial ingreso tributario, generado a través de la sobretasa del impuesto a la renta, 2015 (en miles de soles) Potencial ingreso tributario recaudado como Recursos ordinarios porcentaje de los recursos ordinarios Gobierno regional (en miles de soles) 1% 2% 3% GR Amazonas 575.323 0,04% 0,09% 0,13% GR Ancash 923.039 0,14% 0,28% 0,42% GR Apurímac 696.738 0,06% 0,12% 0,18% GR Arequipa 1.124.108 0,83% 1,66% 2,49% GR Ayacucho 1.056.010 0,05% 0,10% 0,15% GR Cajamarca 1.188.583 0,11% 0,23% 0,34% GR Callao 610.352 2,01% 4,02% 6,02% GR Cusco 1.083.458 0,37% 0,75% 1,12% GR Huancavelica 701.745 0,02% 0,04% 0,07% GR Huánuco 820.606 0,08% 0,16% 0,24% GR Ica 689.200 0,49% 0,99% 1,48% GR Junín 1.155.639 0,20% 0,40% 0,60% GR La Libertad 1.159.319 0,67% 1,34% 2,01% GR Lambayeque 972.208 0,22% 0,45% 0,67% GR Lima 907.607 0,13% 0,25% 0,38% GR Loreto 1.031.540 0,19% 0,38% 0,57% GR Madre De Dios 271.837 0,13% 0,26% 0,39% GR Moquegua 301.949 0,13% 0,25% 0,38% GR Pasco 442.395 0,07% 0,13% 0,20% GR Piura 1.205.200 0,34% 0,69% 1,03% GR Puno 1.211.842 0,14% 0,28% 0,41% GR San Martín 1.080.027 0,11% 0,21% 0,32% GR Tacna 309.374 0,30% 0,59% 0,89% GR Tumbes 285.822 0,15% 0,30% 0,45% GR Ucayali 519.666 0,32% 0,63% 0,95% Total 20.323.587 0,30% 0,59% 0,89% Municipalidad Metropolitana de Lima 38.555 745,60% 1,491,21% 2,236,81% Fuente: Cálculos de los autores basados en los datos de SUNAT. electricidad. Los impuestos subnacionales a la tasas de impuestos sobre mercadería deberían mercancía podrían contener un impuesto regional ser uniformes para evitar la generación de sobre las ventas finales o un IGV coordinado incentivos al contrabando interregional, además, el centralmente. Sin embargo, los IGVs subnacionales establecimiento de cualquier otro impuesto siempre son opciones menos deseables, puesto que ameritan trae consigo un potencial efecto distorsionador. un diseño muy cuidadoso que considere asuntos El recuadro 3 resume la experiencia internacional claves en materia de eficiencia y administración respecto a la tributación indirecta en el nivel tributaria. Sea cual fuese el mecanismo, las intermedio de gobierno. 34    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Recuadro 3: Experiencia internacional en tributación multinivel indirecta Existe una amplia variedad de acuerdos para diferenciales entre las bases y las tarifas tributarias. tributación multinivel, aun cuando los impuestos en Si bien tales diferenciales son resultados inevitables de el nivel intermedio son más comunes en los países la autonomía estatal, las políticas poco coordinadas con un sistema federal, más que en los sistemas pueden tener efectos perversos, toda vez que los unitarios como el de Perú (Tabla 7). Algunos países, estados podrían competir para ofrecer incentivos que como los Estados Unidos, imponen un impuesto sobre busquen satisfacer intereses individuales y, por ende, las ventas al detal, sin embargo, muchos estudios vayan en detrimento de los interese colectivos. En sugieren que el IGV es la tasa de consumo menos Brasil, la competencia entre los estados para ofrecer distorsionada. incentivos tributarios cada vez más generosos, sin importar su impacto presupuestario, es conocida Sin embargo, el IGV tiene una serie de limitaciones como “la guerra fiscal entre los estados”. Además teórico-prácticas, entre las que cuentan: de reducir los ingresos estatales, los diferenciales de las bases y tarifas tributarias promueven una (a) Coordinación interregional: el diseño y la asignación poco eficiente de los recursos, puesto operación de un sistema tributario multinivel plantea que las empresas intentan trasladarlos sobre la retos importantes en términos de coordinación base del trato tributario preferencial, en lugar de federal-estatal. Debido al deseo de reafirmar sus basarse en el criterio de la eficiencia económica. jurisdicciones, las entidades federales podrían estar Las empresas pueden contribuir con la ampliación poco dispuestas a coordinar políticas en conjunto, lo de los diferenciales de bases y tarifas tributarias al que puede traer efectos negativos. presionar a las autoridades estatales para recibir un trato más favorable. Por último, todas las empresas (b) Diferenciales en las bases y las tarifas tributarias. pueden ser perjudicadas, puesto que la incertidumbre La falta de coordinación puede ocasionar grandes Tabla 7: Impuestos subnacionales indirectos Impuesto sobre IGV la venta Tratamiento País federal subnacional Tipo de impuesto subnacional transfronterizo Argentina Sí Sí Impuestos sobre la facturación bruta Origen Australia Sí No Todo el ingreso por IGV va al estado Destino Austria Sí No El estado recibe un porcentaje del ingreso por Destino el IGV Bélgica Sí No Ninguno Destino Brasil Sí Sí IGV Origen (limitado) Canadá Sí Sí Algunas provincias usan el IGV, otras usan el Destino impuesto sobre la venta al detal y otras no usan tasas de consumo provincial Alemania Sí No Los estados reciben un porcentaje del IGV Destino India Sí Sí Los estados se están cambiando de los Origen (limitado) impuestos sobre la producción al IGV Suiza Sí No Ninguno Destino Estados Unidos No Sí Debe tener tasa del impuesto sobre la venta Destino al detal Hacia la Mejora de la Tributación Subnacional    35 tributaria frena la inversión y la movilización del cumplimiento para el IGV, en tanto los comerciantes ingreso inadecuada causa crisis a nivel fiscal. la registrados actúan en esencia como recaudadores de coordinación entre los estados puede detener este impuestos en nombre de la administración tributaria, tipo de competencia fiscal. la cual no puede cumplir estas funciones por sí sola. (c) Capacidad y costos administrativos. Un complejo (e) Evasión tributaria y comercio entre las sistema tributario puede forzar la capacidad de las jurisdicciones. Muchas de las ventajas del IGV agencias públicas de administrar el sistema y exigir dependen de su capacidad de ser un impuesto el cumplimiento de las leyes tributarias. El reto de eficiente y efectivo sobre el consumo bajo el principio administrar un sistema tributario multinivel puede de destino. Esto requiere que todos los aportes sean desviar la atención de las funciones de control sujetos a la tasa de la jurisdicción de importación y que y supervisión, al igual que los mecanismos de las exportaciones a otras jurisdicciones domésticas transparencia y rendición de cuenta, tales como la o foráneas tengan costo cero. Por ende, el comercio educación del contribuyente y la publicación de las interestatal debe estar sujeto a la tasa del IGV de la bases de datos. jurisdicción importadora. En la medida en que pocos países regulan el comercio entre las jurisdicciones, los (d) Capacidad de cumplimiento y costos. Un sistema importadores no registrados carecen de incentivos tributario complejo también eleva los costos de para imponerse a sí mismos el IGV, mientras los cumplimiento. Convencer a los contribuyentes de exportadores registrados tienen el incentivo de inflar analizar las leyes y regulaciones tributarias para los créditos del IGV para aprovecharse del costo cero diferentes jurisdicciones que implican diferentes de las exportaciones domésticas. bases, tasas, requerimientos de información y otros aspectos puede aumentar significativamente el (f) Evasión tributaria en el comercio transfronterizo. costo administrativo de la declaración tributaria. Un La forma de fraude más común en el comercio código tributario excesivamente complicado puede transfronterizo son el “fraude carrusel”, el falso crédito causar problemas agudos en el ambiente de un país y las solicitudes de reembolso y la importación en en desarrollo con bajos niveles de educación general, incumplimiento del IGV. De todas estas, la forma más elevados costos de transporte y comunicaciones y seria de fraude, al menos en los Estados Unidos, es el programas limitados de educación del contribuyente. “fraude carrusel”, también conocido como el “fraude Cuando el cumplimiento de los impuestos representa intracomunitario del operador desaparecido”. El una carga relevante, se generan incentivos para la fraude de carrusel funciona mediante la explotación informalidad y la evasión tributaria, lo que conlleva del costo cero de las exportaciones bajo el mecanismo a pérdidas de ganancias e ineficiencias económicas. de pago diferido que suele usarse para la recaudación En ese sentido, es clave facilitar los mecanismos de del IGV sobre las importaciones de los Estados Unidos. Existen muchas opciones de políticas orientadas tributarias inconsistentes pueden generar a elevar la capacidad de recaudación de ingresos distorsiones económicas e incentivar la migración tributarios a nivel local. Una posibilidad des de las bases tributarias, la posibilidad de cierto conferir a las municipalidades algún grado de margen sobre la definición de las bases tributarias discrecionalidad sobre las tasas de impuestos (tales como el establecimiento de un intervalo de prediales locales dentro de un rango limitado tasas), no solo mejoraría la capacidad de generar establecido a nivel nacional.38 Si bien las tasas ingresos de los gobiernos locales sino que, además, estrecharía el vínculo entre los impuestos locales 38 Tal como ha sido mencionado en líneas precedentes, y los servicios públicos locales. Lo que mejoraría la previo a la implementación de las reformas que tuvieron lugar rendición de cuentas de los gobiernos municipales. durante la administración de Fujimori a inicios de 1990, hubo Otra fuente potencial de ingreso tributario es la algún grado de discrecionalidad en la determinación de las denominada patente municipal para negocios y tasas tributarias. La existencia de una tasa mínima implica actividades comerciales, usada actualmente en que el uso de los impuestos sea obligatorio para todas las municipalidades. Chile. 36    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo El gobierno cuenta con muchas opciones para cooperación administrativa. Esta agencia mejorar la eficiencia en materia de recaudación, mejoraría la recaudación del impuesto predial además de los tradicionales programas para mediante la gestión del registro y el avalúo de las la generación de capacidades. Estas opciones propiedades a nivel nacional. En Colombia, Uruguay comprenden el establecimiento de un marco nacional y España se han creado agencias similares con para la cooperación entre las agencias regionales resultados positivos. Si bien la agencia central tendría y municipales de recaudación, el desarrollo de control sobre el catastro, los impuestos prediales acuerdos administrativos de cooperación para continuarían siendo recaudados a nivel local. En la la tercerización de la administración tributaria medida en que algunas municipalidades urbanas de de los niveles de gobierno más bajos a los más gran extensión en Perú puedan mantener catastros altos, o entre las agencias tributarias distritales precisos, completos y recaudar con eficiencia y provinciales. Los acuerdos de cooperación los impuestos prediales, las municipalidades que administrativa son usados actualmente en México califiquen pueden ser autorizadas para mantener con resultados muy favorables. su propio catastro, mientras que los catastros de las otras municipalidades serían manejados por la La creación de una Oficina Catastral Nacional oficina central. es una opción prometedora para mejorar la 6 Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable El gasto descentralizado en Perú es financiado de transferencias para reducir las disparidades principalmente por las transferencias inter­ interregionales se ve socavado por la falta de criterios gubernamentales debido a los desequilibrios de capacidad fiscal39 para calcular las fórmulas fiscales verticales y horizontales. La brecha de las transferencias intergubernamentales y por fiscal vertical surge porque las más grandes y la creciente importancia de las transferencias de dinámicas bases tributarias—ingreso y consumo— recursos provenientes de actividades extractivas. son asignadas al gobierno central, mientras los gobiernos regionales carecen de autoridad La distribución de las transferencias tributaria y las municipalidades no pueden provenientes de actividades extractivas y su recaudar más que los impuestos prediales y otros creciente importancia fiscal constituye un impuestos menores. Los desequilibrios horizontales obstáculo importante para el alcance de los son producto de las grandes disparidades objetivos de descentralización fiscal. Compensar socioeconómicas interregionales y la concentración a las comunidades locales por las externalidades espacial de determinadas actividades económicas, negativas generadas por la explotación de especialmente la extracción de los recursos recursos naturales,40 es el principal fundamento naturales. La concentración de la actividad para la distribución de los ingresos por recursos económica en Lima y algunas áreas ricas en entre las áreas en las que están ubicadas las recursos aumentan significativamente su industrias extractivas. Sin embargo, el criterio de capacidad de generar ingresos propios. Por ende, la distribución aparenta ser demasiado generoso con capacidad de autofinanciamiento de los servicios las comunidades afectadas, en tanto su impacto públicos de los gobiernos subnacionales varía de elimina el efecto igualador de las transferencias forma significativa. Si bien el crecimiento de las del FONCOR y el FONCOMUN. Las transferencias industrias extractivas ha favorecido la creación de provenientes de actividades extractivas son otros centros económicos fuera de Lima, también extremadamente desiguales a nivel municipal ha intensificado las diferencias regionales en el (Figura 13), las municipalidades reciben más del ingreso per cápita y el ingreso fiscal subnacional, particularmente debido a que muchas áreas ricas en recursos son bastante despobladas. 39  La excepción la constituye el FONCOR, el cual considera de forma explícita la capacidad fiscal. No obstante, los recursos El Sistema de transferencias interguber­ del FONCOR son reducidos e inconstantes en el tiempo. 40  El argumento de la externalidad no es reconocido namentales contribuye con la reducción de la oficialmente en la legislación actual del Perú. Los Artículos brecha fiscal vertical pero no hace demasiado 193 y 196 de la Constitución Nacional Peruana establecen para atenuar la brecha horizontal. La mayoría que las regalías de los recursos naturales (canon) son de las transferencias existentes para los derechos regionales, mientras que el Artículo 66 establece que gobiernos regionales y locales se basa en criterios recursos naturales renovables y no renovables forman parte igualadores. Sin embargo, la eficacia del sistema del patrimonio de la Nación y el Estado es soberano en su utilización. 37 38    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 13: Distribución de las transferencias Figura 14: Gasto per cápita subnacional en soles provenientes de actividades extractivas entre del 2014 (izquierda) y tasas de pobreza regional las municipalidades receptoras ubicadas en los para el 2012 (derecha) primeros 1, 5 y 10 por ciento, 2011 (en miles de 6,000 70 soles) 450 60 5,000 400 50 350 4,000 40 Percentaje 300 Soles 3,000 250 30 x 10,000 2,000 200 20 150 1,000 10 100 0 0 50 Ta s eq a U ipa La M ali be n C P d am ra C ca ac co Li an ánu o o ov ica s* io Ar cn Li artí rta H Hu ch m ca c aj iu ce n y ar Ay us D pr vel u Sa ca u in de re 0 ad u a M 03 04 05 06 07 08 09 10 11 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Gasto subnacional per capita Receptores en el 1% superior Tasa de pobreza (2010) Receptores en el 5% superior Receptores en el 10% superior Fuentes: MEF e INEI. Canon minero (total GL) *La tasa de pobreza para la provincia de Lima metropolitana y el Callao no están disgregadas; el INEI reporta una tasa de 13,5 por ciento para Fuente: Banco Mundial, 2015. la región de Lima y Callao. 50 por ciento de las transferencias provenientes y la capacidad de recaudación tributaria de los de actividades extractivas en las regiones en diferentes niveles del gobierno. En la mayoría de las que hay industrias extractivas. Debido a los casos, el grueso de los ingresos por tributos es que la ubicación de las industrias extractivas recaudado por el gobierno central en las regiones determina las transferencias provenientes de más desarrolladas del país y un porcentaje de ese dichas actividades, no hay correlación entre el ingreso es posteriormente redistribuido según gasto per cápita de los gobiernos regionales y las una fórmula que refleja la capacidad fiscal y las tasas locales de pobreza (Figura 14). De hecho, necesidades de inversión. En principio, esto resultaría las regiones menos pobladas—donde se ubica en una redistribución sistemática de los recursos la mayoría de las industrias extractivas—suelen fiscales de las áreas más ricas a las más pobres. tener tasas relativamente modestas de pobreza, Por un lado, las necesidades de gasto son definidas no obstante, su gasto per cápita está entre los más como las cantidades que un gobierno subnacional elevados del país. necesitaría para proveer un nivel estándar de servicios públicos sobre la base del tamaño de En los sistemas de descentralización fiscal, la población, las condiciones socioeconómicas las transferencias igualadoras se usan para locales y los costos de la provisión de dichos cerrar la brecha entre las necesidades de gasto servicios públicos. Por otro lado, la capacidad de Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    39 generar ingresos se refiere a la habilidad de un del FONCOR sigue siendo limitada debido a su gobierno de generar sus propias fuentes de ingreso tamaño reducido.42 sobre la base de un nivel promedio de esfuerzo administrativo y en concordancia con el tamaño El criterio de distribución para las transferencias de las bases tributarias que le han sido asignadas de recursos ordinarios a los gobiernos regionales por el gobierno. La transferencia igualadora óptima refleja fundamentalmente consideraciones de para un gobierno subnacional aumenta en relación la oferta, más que de la demanda de servicios directamente proporcional con las necesidades públicos o las necesidades de gasto locales. de gasto y disminuye a medida que aumenta su Este mecanismo fue establecido para financiar capacidad de generar ingresos. las transferencias de recursos institucionales y humanos necesarios para la provisión Hay varios aspectos socavan el rol de descentralizada de servicios públicos. Sin embargo, igualación fiscal del sistema de transferencias el criterio de distribución no considera de manera intergubernamentales de Perú. Si bien las explícita ni las necesidades de gasto ni los criterios transferencias se distribuyen según criterios de capacidad fiscal a nivel regional. Si bien los de necesidades fiscales, la mayoría de las gobiernos regionales no cuentan actualmente con transferencias no considera la capacidad de autoridad tributaria, algunos gobiernos regionales generación de ingresos. Como resultado, los reciben transferencias provenientes de actividades gobiernos que son capaces de generar ingresos extractivas que aumentan significativamente su propios sustanciales o que cuentan con otros capacidad de generar ingresos. flujos de ingresos continúan recibiendo grandes transferencias igualadoras. Por ejemplo, si bien Las transferencias igualadoras son relativamente las transferencias de recursos ordinarios y las del pequeñas, especialmente si se comparan con FONCOMUN son asignadas sobre la base de las las transferencias provenientes de actividades necesidades de cada localidad, estos cálculos no extractivas. Con el fuerte aumento del ingreso tienen en cuenta la capacidad de generación de de las industrias extractivas, las transferencias ingresos. Por ende, las municipalidades que cuentan provenientes de dichas actividades se posicionaron con ingresos propios sustanciales por fuentes como el principal sistema de transferencias propias, al igual que las municipalidades que fiscales del país. Por ejemplo, en el 2012, la mayor reciben transferencias provenientes de actividades transferencia de ingreso por recursos per cápita extractivas, también reciben transferencias de recibida por un gobierno regional era 20 veces más recursos ordinarios y del FONCOMUN proporcionales grande que la transferencia del FONCOMUN más a lo que se ha determinado como sus necesidades importante y 5 veces más alta que la transferencia de gasto.41 Como se señaló anteriormente, los más grande del FONCOR. Tal como ha sido notado cambios recientes en los criterios de asignación del FONCOR pueden mejorar su impacto de igualación, ya que las necesidades de gasto de capital se 42  Las limitaciones del FONCOR derivan de tres fuentes. En primer lugar, su efectividad igualadora es limitada debido han ajustado ahora para reflejar la capacidad de a que el conjunto de fondos distribuidos es relativamente generar ingresos, incluyendo las transferencias pequeño y está fijo en un monto de 690.33 millones de soles. provenientes de actividades extractivas. Sin En el 2015, FONCOR representó menos del 3 por ciento del embargo, en la práctica, la capacidad igualadora ingreso total de los gobiernos regionales. En segundo lugar, su fórmula de distribución tiene un fuerte componente fijo (23.6 por ciento) y un componente variable que refleja parcialmente el criterio igualador (76.4 por ciento). Sin embargo, el 50 por ciento del componente variable es inercial y fijo, lo que deja solo un 38.2 por ciento de los 690.33 millones de soles como 41 También surgen algunas inquietudes, como, por ejemplo, realmente variable. En tercer lugar, los fondos son destinados hasta qué punto la transferencia de recursos ordinarios está exclusivamente a proyectos de inversión pública, lo que limita basada en una evaluación adecuada de las necesidades de la capacidad general de los gobiernos regionales para mejorar gasto que reflejen a cabalidad la demanda local de servicios la provisión de servicios descentralizados e igualar el acceso a públicos. los mismos. 40    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 15: Gasto per cápita de los gobiernos Figura 16: Gasto per cápita de las regionales (en soles del 2007) municipalidades, 2014 (en soles 2007) Tumbes Ayacucho Apurimac Huancavelica Amazonas Pasco Cusco Tacna San Martin Loreto Ucayali Lima Arequipa Callao Huánuco Ica Ancash Junín Puno Cajamarca 62–400 Lambayeque 401–810 Piura 811–4,625 La Libertad Regiones 0 500 1,000 1,500 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) En soles constantes de 2007 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en líneas precedentes, los ingresos por recursos son acentúa las disparidades regionales existentes en transferidos sobre la base de su punto de origen y el desarrollo socioeconómico (ver Figuras 15 y 16). no van en correlación con las necesidades de gasto de los receptores ni tampoco con su capacidad de Otro aspecto problemático de las transferencias generar ingresos. provenientes de actividades extractivas por canon radica en la volatilidad que adicionan a Finalmente, algunos aspectos puntuales de la las finanzas públicas subnacionales y, sobre fórmula de distribución del FONCOMUN podrían todo, las locales. Las transferencias provenientes requerir una reformulación. En particular, el de actividades extractivas a los gobiernos locales nivel mínimo de transferencias incentiva la y regionales se incrementaron del 0,4 por ciento fragmentación y la asignación de recursos en dos del PBI en el 2002 al 2 por ciento en el 2012, para etapasresulta poco clara, lo que puede producir caer posteriormente al 1,5 por ciento en el 2014. efectos indeseables. Por ejemplo, dos distritos Si bien esto mejoró sustancialmente las finanzas idénticos podrían recibir cantidades distintas del gobierno subnacional, también aumentó los de transferencias solo por estar en regiones con riesgos fiscales. Las transferencias provenientes diferentes necesidades fiscales. de actividades extractivas representan casi el 10 por ciento de la totalidad de ingresos regionales Como resultado de su débil criterio igualador, y más del 30 por ciento de los ingresos del las transferencias intergubernamentales no gobierno local. La creciente dependencia de los reducen las disparidades fiscales. De hecho, gobiernos subnacionales de una fuente de ingresos el gasto per cápita a nivel regional y municipal inherentemente volátil, su limitada capacidad Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    41 de mitigar las variaciones de los ingresos y la temporales, se han convertido en el nivel oficial ausencia de mecanismos de estabilización a nivel de gobierno intermedio. Su principal fuente de nacional son factores que dejan a los gobiernos financiamiento proviene de las transferencias por subnacionales altamente expuestos a la volatilidad recursos ordinarios otorgadas por el presupuesto de los precios de los commodities (materias primas). del gobierno central. Hay varias opciones de políticas que podrían El uso de los recursos ordinarios para las contribuir a mejorar la eficiencia, la predictibilidad transferencias intergubernamentales es atípico y el impacto igualador de las transferencias y presenta varias desventajas. En la medida intergubernamentales. La vía más directa sería en que las asignaciones de recursos ordinarios modificar el principio de origen de las transferencias se basan en criterios históricos o inerciales, tales mediante la asignación de un porcentaje de los como las necesidades de gasto existentes, los recursos según los principios de igualación-aunque gobiernos regionales tienen pocos incentivos probablemente sea el camino más complejo en para usar eficientemente estos recursos. Por términos políticos y, por lo tanto, el menos viable. Si ende, las transferencias de recursos ordinarios bien la mayoría de las transferencias provenientes suelen ir en detrimento de la calidad de la gestión de actividades extractivas serían distribuidas según financiera pública y la eficiencia del gasto su punto de origen como forma de compensación público a nivel regional. Este sistema también de las externalidades negativas resultantes de las introduce incentivos perversos para ampliar el industrias extractivas, el uso del criterio igualador personal y las instalaciones públicas, en tanto mitigaría la desproporcionalidad de su impacto. el aumento de las necesidades de gasto resulta un camino fácil para obtener un aumento en los En este capítulo se simulan diferentes montos de las transferencias provenientes de reformas posibles al sistema de transferencias actividades extractivas. Si bien el aumento en las intergubernamentales orientadas a mejorar su transferencias de recursos ordinarios compensaría eficiencia y reforzar sus efectos igualadores y la caída reciente de las transferencias provenientes estabilizadores. La primera reforma sería convertir de actividades extractivas, se ha constatado que las transferencias de recursos ordinarios en un estas transferencias son ineficientes cuando se mecanismo de coparticipación de ingresos para los tratan de estabilizar los presupuestos regionales, gobiernos regionales sobre la base de dos criterios por lo que no es posible determinar con certeza de distribución igualmente ponderados—el PBI hasta qué punto esta política ha tenido un impacto regional y la población regional. En este escenario, positivo sobre la calidad y la eficiencia del gasto se ampliaría el tamaño de las transferencias del público subnacional. FONCOR y se tomarían ciertas medidas para mejorar su rol igualador. La otra posible reforma La falta de claridad en los criterios de distribución consistiría en la alteración de la fórmula de de las transferencias de recursos ordinarios, distribución del FONCOMUN para incluir los criterios aunada a las regulaciones para determinar de capacidad de generación de ingresos y gastos. el monto del fondo que será distribuido, son La tercera sería crear un fondo de estabilización factores que generan más impredecibilidad en mediante los ingresos por recursos naturales. los presupuestos de los gobiernos regionales. Una parte significativa de las transferencias de recursos ordinarios se determina mediante negociaciones El FONCOR y los Recursos a lo largo del año entre el gobierno central y los Ordinarios gobiernos regionales. Este proceso genera un clima de incertidumbre que afecta negativamente la Desde que se estancó el proceso de creación de ejecución anual del presupuesto y la planificación las macro-regiones, los gobiernos regionales han a mediano plazo. Además, favorece la sensación desempeñado un rol cada vez más protagónico de injusticia, pues es probable que los poderes de en el proceso de descentralización. Aunque se negociación de un determinado gobierno regional suponía que los gobiernos regionales eran entidades afecten las asignaciones de recursos. De hecho, 42    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 17: Relación entre los recursos ordinarios per cápita y el PBI per cápita y = 0.00000178*(PBIPC^2) – 0.0727216*(PBIPC) + 1541.883 1,400 1,300 1,200 1,100 rroo pc (en soles) 1,000 900 800 20,427 700 600 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 PBI PC (en soles) Fuente: MEF y cálculos del Banco Mundial. la distribución de los recursos ordinarios suele sobre la renta y el IGV. La fórmula de distribución favorecer tanto a regiones más ricas como a del ingreso compartido se basaría en dos criterios regiones más pobres, lo que torna ambiguo su de igual ponderación—la población y el PBI efecto igualador (Figura 17). La falta de una regla regional. Estos criterios se usan frecuentemente en clara para determinar la totalidad de fondos a los sistemas subnacionales de coparticipación de ser transferidos también contribuye al clima de ingresos, en tanto la inclusión del PBI regional refleja incertidumbre, al tiempo que debilita la ejecución el principio del lugar de origen en las transferencias del presupuesto y la planificación a mediano plazo. por recursos, mientras el tamaño de la población refleja el principio igualador.43 Las transferencias de recursos ordinarios pueden ser reformadas mediante su división en dos El efecto igualador de las transferencias componentes: un componente de coparticipación regionales podría reforzarse reformando el de ingresos guiado por la fórmula de distribución FONCOR. Bajo este primer escenario de reformas, y un componente de transferencia igualadora. El el fondo de recursos del FONCOR aumentaría de componente de coparticipación de ingresos podría manera sustancial mediante la adición del tercio basarse en una regla de coparticipación de ingresos de fondos restante de los recursos ordinarios del similar a la diseñada para financiar a las macro- 2016, los cuales sumarían, aproximadamente, el regiones, que consiste en reservar el 50 por ciento 5 por ciento del impuesto a la renta y el IGV. El de lo recaudado mediante el impuesto a la renta y criterio igualador de la fórmula actual del FONCOR el IGV. Ese porcentaje debe ser recalibrada para ir se preservaría en este primer escenario y tendría en sintonía con el nuevo contexto administrativo. en cuenta las necesidades de gasto y la capacidad En las simulaciones presentadas a continuación, el financiamiento equivale a dos tercios de las 43 Es importante resaltar que esta distribución difiere en transferencias provenientes de actividades gran medida del mecanismo que se habría planeado para la extractivas para el 2016, lo que representaría cerca coparticipación de ingresos de las macro-regiones, el cual del 10 por ciento del ingreso resultante del impuesto reflejaría únicamente el principio del lugar de origen. Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    43 de generar ingresos—incluyendo las transferencias Se proponen dos fórmulas alternativas para provenientes de actividades extractivas. El la asignación de estos recursos. En el primer segundo escenario consiste en la modificación escenario, el nuevo fondo de recursos se distribuye de la fórmula del FONCOR para aumentar su rol mediante la fórmula FONCOR existente (ver el igualador. Finalmente, bajo ambos escenarios, las Apéndice 2). Las cantidades “fijas” y “bases” del transferencias ya no se destinarían a inversiones de FONCOR se mantienen como estaban en el 2016, capital, pues se constituirían como transferencias mientras los recursos adicionales (un tercio de las incondicionales diseñadas para financiar la transferencias de recursos ordinarios para el 2016) descentralización de las funciones actualmente se distribuyen según el índice FONCOR existente. auspiciadas por las transferencias provenientes de En el segundo escenario, el nuevo fondo de recursos actividades extractivas. se distribuye sobre la base de las cantidades “fijas” y “bases” de la “vieja fórmula del FONCOR”, pero los Estas reformas contribuirían con la creación fondos adicionales del FONCOR son distribuidos de un sistema de financiamiento para las mediante una “nueva fórmula FONCOR”. Esta nueva transferencias de recursos ordinarios más fórmula conserva el criterio de “indicador relativo transparente y predecible, basado en criterios de de pobreza”. El segundo criterio, el del “indicador coparticipación de ingresos e igualación. También relativo de transferencias”, se ajusta para reflejar podría modificarse el tamaño del mecanismo de la capacidad fiscal. El criterio de la capacidad fiscal coparticipación de ingresos y del fondo igualador – incluye tanto las transferencias provenientes de mejorado—del FONCOR, a los efectos de reforzar el actividades extractivas como los nuevos fondos de efecto igualador del sistema. Mientras más fondos coparticipación de ingresos. Esta metodología se se asignen al componente igualador, y mientras describe en el Apéndice 3. El cambio propuesto en la mayor peso tenga el criterio de la población en la fórmula FONCOR también incluye una distribución fórmula de coparticipación de ingresos, mayor mucho más directa y transparente que elimina será su efecto igualador. La nueva fórmula del la regresión logit usada en la actual fórmula de FONCOR usada en el segundo escenario podría distribución. alterarse igualmente mediante el cambio de las ponderaciones actuales para aumentar el impacto En la Tabla 8 se resumen los resultados de las igualador de la transferencia. El alcance del simulaciones. La columna 1 muestra la distribución efecto igualador de la transferencia es, en última actual de las transferencias de recursos ordinarios, instancia, una decisión político-económica, y los al igual que los fondos transferidos bajo la diferentes países alcanzarán distintos equilibrios actual fórmula del FONCOR-la Figura 18 ilustra entre la asignación de recursos a las áreas donde la distribución geográfica de estos recursos. La son originados y su redistribuición hacia otras columna 2 en la Tabla 8 muestra la distribución regiones. regional de los fondos basada en el mecanismo propuesto de coparticipación de ingresos, más las El primer escenario simula el impacto de un transferencias del FONCOR con la fórmula actual y potencial sistema reformado de transferencias el fondo revisado y reformado-la Figura 19 presenta de recursos ordinarios, considera dos tercios de la distribución geográfica de los fondos. La columna los recursos ordinarios transferidos en el 2016. 3 en la Tabla 8 muestra la distribución regional La asignación se basa en dos criterios de igual de los fondos mediante el nuevo mecanismo de ponderación: el de la población regional como coparticipación de ingresos y la nueva fórmula porcentaje de la población total y el del PBI como del FONCOR-la Figura 20 muestra la distribución porcentaje del PBI total para el 2014. El cálculo de geográfica correspondiente. la fórmula es presentado en el Apéndice 1. En este escenario, el sistema de transferencias mejorado Las reformas propuestas generan ganancias y del FONCOR usa un fondo de recursos que iguala un pérdidas regionales. Estas son calculadas como la tercio del monto de las transferencias de recursos diferencia entre la suma del nuevo mecanismo de ordinarios para el 2016. coparticipación de ingresos, más la fórmula original 44    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Tabla 8: Simulaciones de la transformación del sistema de transferencias de recursos ordinarios en un sistema de coparticipación de ingresos, más las transferencias igualadoras del FONCOR, 2016 (en millones de soles) (3) (2) Nueva (1) Nueva coparticipación Anterior coparticipación de ingresos 2016 (4) = (2)—(1) (5) = (3)—(1) recursos de ingresos, más más FONCOR Ganadores y Ganadores y ordinarios FONCOR reformado perdedores perdedores Gobierno regional 2016 (1er escenario) (2do escenario) (1er escenario) (2do escenario) Amazonas 264 461 260 197,4 –3,6 Ancash 451 370 416 –80,9 –34,5 Apurímac 299 481 269 182,4 –29,2 Arequipa 497 489 514 –7,9 16,7 Ayacucho 449 423 320 –25,8 –128,4 Cajamarca 593 426 563 –166,7 –29,6 Callao 276 373 397 97,9 121,2 Cusco 480 450 504 –30,0 24,2 Huancavelica 309 458 238 148,7 –71,0 Huánuco 343 573 432 230,5 88,7 Ica 327 303 330 –24,3 2,4 Junín 492 502 557 9,9 65,0 La Libertad 553 524 643 –28,6 89,5 Lambayeque 505 453 538 –52,1 32,8 Loreto 521 256 398 –265,1 –122,9 Madre De Dios 113 145 112 32,6 –0,5 Moquegua 133 137 159 4,1 25,7 Pasco 154 354 192 199,9 37,9 Piura 558 517 641 –41,5 82,4 Puno 542 605 595 62,9 52,2 San Martín 415 387 403 –27,5 –11,8 Tacna 150 133 156 –16,8 6,1 Tumbes 156 73 98 –82,4 –58,0 Ucayali 255 127 215 –128,3 –39,5 Región Lima 421 233 305 –188,4 –116,0 Fuentes: MEF y cálculos del Banco Mundial. del FONCOR presentada en el primer escenario y Es necesario articular una estrategia de la distribución de las transferencias de recursos transición para pasar gradualmente al nuevo ordinarios mostrada en la columna 4 de la Tabla 8. sistema y evitar los cambios drásticos en La distribución geográfica correspondiente a las los recursos disponibles para los gobiernos ganancias y pérdidas es mostrada en la Figura 21. regionales. El abordaje más gradual consistiría en Finalmente, las ganancias y pérdidas para el aplicar una estrategia de limitación de perjuicios segundo escenario se muestran en la columna 5 de (hold harmless), según la cual todas las regiones la Tabla 8 y se ilustran en la Figura 22. recibirían la misma cantidad que recibieron el año Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    45 Figura 18: Distribución actual de las transferencias de recursos ordinarios, 2016 155.9 521.1 263.6 558.3 505 592.7 414.6 553 450.7 309.2 254.9 153.8 492 275.5 112.8 421.3 342.9 479.6 448.5 298.6 327.2 542.5 Recursos ordinarios para el 2016 497.2 (en millones de soles) 112.8–155.9 133.3 156.0–342.9 149.5 343.0– 505.0 505.1–592.7 Fuentes: Ministerio de Agricultura y Finanzas. Cálculos del Banco Mundial. Nota: esta figura corresponde a la columna 1 en la Tabla 8. Lima Metropolitana (en amarillo) no se incluye en la simulación. 46    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 19: Distribución de los recursos ordinarios bajo el nuevo mecanismo de coparticipación de ingresos y la fórmula original de distribución del FONCOR (en millones de soles) 73.5 256 516.8 461 453 425.9 387.1 524.4 369.8 457.9 126.6 353.7 501.8 373.4 145.4 232.9 573.4 449.6 422.8 481 302.9 605.4 Recursos ordinarios reformados—1er escenario 489.4 (en millones de soles) 137.3 73.5–145.4 145.5–387.1 132.7 387.2–501.8 501.9–605.4 Fuentes: Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura. Cálculos del Banco Mundial. Nota: esta figura corresponde a la columna 2 en la Tabla 8. Lima Metropolitana (en amarillo) no es parte de esta simulación. Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    47 Figura 20: Distribución de recursos ordinarios bajo el nuevo mecanismo de coparticipación de ingresos y la nueva fórmula de distribución del FONCOR (en millones de soles) 97.9 398.2 640.8 260 537.8 563.1 402.8 642.6 416.2 238.2 215.4 191.7 556.9 396.7 112.3 305.4 431.6 503.8 320.1 269.4 329.5 594.7 Recursos ordinarios reformados—2do escenario 513.9 (en millones de soles) 159 98–215 216–330 155.6 331–432 433–643 Fuentes: Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura. Cálculos del Banco Mundial. Nota: Esta figura corresponde a la columna 3 en la Tabla 8. Lima Metropolitana (en amarillo) no es parte de esta simulación. 48    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 21: Ganancias y pérdidas relativas con la introducción del mecanismo propuesto de coparticipación de ingresos y la fórmula de distribución original del FONCOR (en millones de soles) –82.4 –265.1 197.4 –41.5 –52.1 –166.7 –27.5 –28.6 –80.9 148.7 –128.3 199.9 9.9 97.9 32.6 –188.4 230.5 –30 –25.8 182.4 –24.3 62.9 Ganadores y perdedores—1er escenario –7.9 (en millones de soles) –265.1– –128.3 4.1 –128.2–9.9 –16.8 10.0–97.9 98.0–230.5 Fuentes: Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura. Cálculos del Banco Mundial. Nota: Esta figura corresponde a la columna 4 en la Tabla 8. Lima Metropolitana (en amarillo) no es parte de la simulación. Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    49 Figura 22: Ganancias y pérdidas relativas con el mecanismo propuesto de coparticipación de ingresos y la nueva fórmula de distribución del FONCOR (en millones de soles) –58 –122.9 82.4 –3.6 32.8 –29.6 –11.8 89.5 –34.5 –71 –39.5 37.9 –116 65 121.2 –0.5 88.7 24.2 –128.4 –29.2 2.4 52.2 Ganadores y perdedores—2do escenario 16.7 (en millones de soles) 25.7 –128.4– –116.0 –115.9– –29.2 6.1 –29.1–37.9 38.0–121.2 Fuentes: Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura. Cálculos del Banco Mundial. Nota: Esta figura corresponde a la columna 5 en la Tabla 8. Lima Metropolitana (en amarillo) no forma parte de esta simulación. 50    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Tabla 9: Regresiones simples de las transferencias actuales de recursos ordinarios bajo los escenarios uno y dos del PBI per cápita (2) Mecanismo (1) reformado (3) (4) Recursos ordinarios de coparticipación FONCOR reformado— FONCOR reformado actuales de ingresos 1er escenario 2do escenario Variables Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 PBI per cápita 0,00324 0,0122 –0,00899 –0,00378 (0,00345) (0) (0,00726) (0,00289) Constante 444,3*** 139,8 345,6*** 226,7*** (53,41) (0) (112,3) (44,74) Observaciones 25 25 25 25 R-cuadrado 0,037 1,000 0,063 0,069 Errores estándares en paréntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 anterior a la reforma y solo se aplicará el incremento ninguno de los casos se trata de un coeficiente anual de los fondos cada año subsiguiente. El significativo en términos estadísticos. La fórmula período de transición puede ser abierto o tener un FONCOR aparentemente más progresiva usada plazo temporal específico. en este escenario podría fortalecer el impacto igualador de las reformas propuestas. Para analizar el impacto igualador de las reformas propuestas sobre las transferencias de recursos ordinarios y el FONCOR se presentan los El FONCOMUN resultados de las regresiones de la distribución El conjunto de reformas propuestas para el regional per cápita de las transferencias de FONCOMUN, que se exploran en este documento, recursos ordinarios antes y después de las busca aumentar su tamaño y cambiar su fórmula reformas con el PBI per cápita regional. La de distribución. Con respecto a este último Tabla 9 muestra los resultados de la regresión aspecto, la nueva fórmula ha de incluir el criterio de de la distribución actual de las transferencias la capacidad de generar ingresos, lo que debe reflejar de recursos ordinarios y la distribución bajo los tanto la capacidad de generar ingresos propios escenarios uno y dos con el PBI per cápita regional. como otros flujos de recursos recibidos mediante La columna 1 muestra que la distribución actual transferencias (sin considerar las transferencias de las transferencias de recursos ordinarios es igualadoras). El FONCOMUN es un fondo tradicional bastante neutral con relación a la distribución de igualación financiado mediante el impuesto regional del PBI per cápita. Este es también el caso de promoción municipal, el cual consiste en una para el escenario uno, en tanto la enmienda de la sobretasa de hasta 2 por ciento que se aplica al IGV asignación se basa en las poblaciones regionales recaudado por el gobierno central. Una alternativa y el PBI regional per cápita, por lo que está muy para aumentar el tamaño del FONCOMUN consiste relacionada con el PBI per cápita. Las transferencias en aumentar la tarifa de la sobretasa y reducir la del FONCOR bajo el escenario uno (columna 3) y el tasa del IGV nacional, manteniendoconstante escenario dos (columna 4), parecen ser ligeramente la carga tributaria del IGV. El pool de fondos del redistributivas y progresivas, tal como lo indica FONCOMUN también podría aumentarse mediante el coeficiente negativo de regresión, aunque en Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    51 la asignación, para ese propósito, de una parte, del las transferencias del FONCOMUN a las provincias fondo de recursos usados para todas las demás que corresponden a las municipalidades distritales transferencias. se asignan según tres factores: estatus rural, dimensiones territoriales y gerencia municipal. También se necesitan realizar ciertos ajustes La ruralidad y las dimensiones territoriales son a la fórmula de distribución del FONCOMUN. factores que habrían de determinar las necesidades En línea con las recientes reformas del FONCOR, de gasto, mientras que el tercer factor, gestión el ajuste más obvio sería incorporar la capacidad municipal, habría de estimular las mejoras en la de generar ingresos como uno de los criterios para gestión de las finanzas públicas. La ponderación la distribución de los recursos. En la actualidad, de los tres factores es la siguiente: 85 por ciento la fórmula de distribución solo considera las para ruralidad, 5 por ciento para dimensiones diferencias en las necesidades de gasto. Como territoriales y 10 por ciento para gerencia la capacidad de generar ingresos incluiría los municipal. En la tercera etapa se realizan dos tipos ingresos de las transferencias de ingresos de de ajustes: el primer ajuste busca garantizar que recursos ordinarios (aparte de la igualación), su las municipalidades distritales reciban un nivel inclusión ayudaría a corregir las desigualdades mínimo de transferencias del FONCOMUN que generadas por la distribución desigual de recursos corresponda a 8 unidades tributarias y, el segundo provenientes de las industrias extractivas. Esto ajuste, corresponde a la cláusula de limitación de también requeriría la implementación de algunos perjuicios (hold harmless), establecida durante la ajustes en el uso legal de las transferencias última reforma del FONCOMUN. Esta cláusula de recursos. A la fecha, las transferencias garantiza que las transferencias del FONCOMUN a provenientes de actividades extractivas son cada distrito sean, al menos, iguales a la cantidad destinadas casi exclusivamente a las inversiones recibida en el 2009 (en un valor proporcional al del de capital; por ende, muchos de los gobiernos que año en curso). reciben transferencias provenientes de actividades extractivas consideran al FONCOMUN como La complejidad de la regla de la distribución en su única fuente de financiamiento para gastos tres etapas socava el esperado efecto igualador recurrentes. La flexibilización de las reglas para de la transferencia del FONCOMUN. La aplicación usar estos recursos compensaría la potencial caída de la primera y la segunda etapa podría hacer de los fondos del FONCOMUN que los gobiernos que dos distritos con poblaciones idénticas, con subnacionales experimentarían como consecuencia necesidades insatisfechas de servicios públicos, de incluir la capacidad de generar ingresos como un ruralidad, dimensiones territoriales y gestión criterio adicional para el cálculo de la fórmula de municipal, reciban diferentes transferencias del distribución. FONCOMUN solo por el hecho de estar ubicadas en provincias que, a nivel agregado, tienen Un segundo ajuste comprendería la simplificación condiciones socioeconómicas distintas (población y de la regla de las tres etapas de distribución necesidades insatisfechas). Aún más, la aplicación del FONCOMUN. La regla de distribución del del nivel mínimo y de la cláusula de limitación de FONCOMUN comprende tres etapas. En la perjuicios (hold harmless) en la tercera etapa podrían primera etapa, el fondo nacional de recursos del distorsionar el efecto igualador buscado durante FONCOMUN es distribuido entre las provincias las dos etapas anteriores. De hecho, tras realizar (lo que incluye las municipalidades provinciales los ajustes de asignación en el tercer nivel, es difícil y distritales) según la población de la provincia y garantizar que las asignaciones correspondientes a un criterio igualador representado por el índice de la primera y la segunda fase lleguen a mantenerse. necesidades insatisfechas de servicios públicos. Las transferencias del FONCOMUN para cada provincia El siguiente escenario simula el efecto de una se dividen entre municipalidades provinciales (20 reforma en la fórmula del FONCOMUN para por ciento) y municipalidades distritales (80 por reflejar la capacidad fiscal de los gobiernos ciento). En una segunda etapa, el 80 por ciento de locales, especialmente al considerar los fondos de 52    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo las transferencias provenientes de actividades aproximadamente +/– 250 soles per cápita, lo que extractivas. La reforma propuesta solo alteraría representa cerca del 16,6 por ciento del promedio la primera etapa de la metodología de distribución de gasto per cápita local. Las ganancias y pérdidas al incluir la capacidad fiscal agregada a nivel fueron definidas sobre la base de una comparación provincial como criterio adicional en la asignación de la asignación per cápita de la asignación de inicial del fondo de recursos. Debe recordarse, tal fondos del FONCOMUN para el año 2014 bajo la como ha sido mencionado en líneas anteriores, que fórmula existente y bajo la nueva fórmula. De los la metodología de distribución del FONCOMUN se 1.845 gobiernos locales incluidos en la simulación, basa en tres etapas: (i) el uso de un índice geográfico 669 se clasificaron como en pérdida bajo la nueva que combina la población y las necesidades fórmula. Los rangos de pérdidas oscilaron entre insatisfechas de servicios públicos para determinar los 284 soles (la municipalidad distrital de Santa la distribución de recursos a través de las distintas María del Mar en Lima Metropolitana), hasta los provincias; (ii) la ponderación de varios criterios 0,005 (la municipalidad distrital de Sachaca en la adicionales para determinar la distribución de región de Arequipa). Entre los perdedores estuvieron recursos asignados para cada provincia entre los 118 municipalidades provinciales, con pérdidas distintos distritos comprendidos por las mismas; y que fueron desde los 280 soles (la municipalidad (iii) el establecimiento de las cantidades mínimas provincial de Jumbilla en la región de Amazonas), que ha de recibir cada una. La nueva metodología hasta los 0,6 soles (en la municipalidad provincial propuesta se explica en el Apéndice 5. de Trujillo en la región La Libertad). Por otro lado, 1.176 gobiernos locales resultarían favorecidos El nuevo criterio se basa en un índice de bajo la nueva fórmula, con cantidades que irían capacidad fiscal ponderado a nivel provincial. desde los 0,06 soles (en la municipalidad distrital La capacidad fiscal se mide examinando la suma de Surquillo en Lima Metropolitana), hasta los 314 de todas las transferencias recibidas por las soles (en la municipalidad distrital de Rosa Panduro municipalidades en la provincia, lo que comprende en la región de Loreto). Entre las municipalidades las transferencias provenientes de actividades provinciales que se habrían beneficiado de la nueva extractivas—sin considerar las del FONCOMUN—y fórmula, las ganancias fueron de los 0,9 soles los ingresos potenciales de fuentes propias. Los (en la municipalidad provincial de Contamana ingresos potenciales de fuentes propias se calculan en la región de Loreto), hasta los 242 soles (en mediante un análisis de regresión de los ingresos la municipalidad provincial de Lima). Unas 35 per cápita de fuentes propias de los gobiernos de las 43 municipalidades ubicadas en Lima locales, tales como impuestos y tasas en el gasto Metropolitana enfrentarían pérdidas bajo la de los hogares per cápita (que funciona como un nueva fórmula; entre las cuales se incluyen las aproximado para el ingreso per cápita). municipalidades de Santa María del Mar y la municipalidad distrital de Comas (con pérdidas La inclusión de la capacidad fiscal del gobierno de –3 soles). De las 8 municipalidades de la Lima local como un criterio de distribución altera metropolitana que resultarían beneficiadas bajo la significativamente la asignación de los fondos nueva reforma, 7 municipalidades verían ganancias del FONCOMUN. En la Figura 23 se muestra la de menos de 3,09 soles, aunque la municipalidad distribución geográfica de las transferencias provincial de Lima tendría una ganancia de 242 soles. actuales del FONCOMUN a nivel de las municipalidades distritales y provinciales para el El efecto igualador de las reformas propuestas año 2014. En la Figura 24 se observan los resultados al FONCOMUN es menor que el del FONCOMUN de la simulación al usar la nueva distribución de los actual. Esto se demuestra mediante la regresión fondos del FONCOMUN en el 2014. La distribución de la distribución regional de las transferencias geográfica de las ganancias y las pérdidas se del FONCOMUN per cápita antes y después de las muestra en la Figura 25. reformas propuestas al fondo (FONCOMUN), con la variable del gasto municipal de los hogares per Las ganancias y las pérdidas derivadas cápita. Según puede observarse en la Tabla 10, de la reforma del FONCOMUN se limitan a la redistribución implícita de las transferencias Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    53 Figura 23: Distribución geográfica de las transferencias del FONCOMUN actual (en soles per cápita) FONCOMUN actual 2014 (en soles per cápita) 15.4–221.0 221.1–437.0 437.1–890.9 891.0–2087.7 Fuentes: Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura. Cálculos del Banco Mundial. 54    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Figura 24: Distribución geográfica de los cambios propuestos en las transferencias del FONCOMUN (en soles per cápita) Nuevo FONCOMUN 2014 (en soles per cápita) 10.6–250.9 251.0–516.9 517.0–1075.6 1075.7–2314.4 Fuentes: Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura. Cálculos del Banco Mundial. Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    55 Figura 25: Ganancias y pérdidas relativas con los cambios propuestos en las transferencias del FONCOMUN (en soles per cápita) Ganadores y perdedores (en soles per cápita) –284.3– –63.8 –63.7–8.4 8.5–68.1 68.2–247.6 Fuentes: Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura. Cálculos del Banco Mundial. 56    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Tabla 10: Regresiones simples de las transferencias del FONCOMUN sobre el gasto de los hogares per cápita FONCOMUN reformado Variables FONCOMUN actual (con fórmula ajustada) Gasto de los hogares pc_2013 –0,282*** –0,261*** (0,0277) (0,0279) Constante 421,1*** 398,6*** (12,27) (12,35) Observaciones 1,845 1,845 R-cuadrado 0,053 0,045 Errores estándares en paréntesis *** p<0,01; ** p<0,05; * p<0,1 Fuente: Cálculos de Funcionarios del Banco Mundial. actuales del FONCOMUN es levemente más alta que la que resultaría de la reforma propuesta. Un Fondo de Estabilización para las Transferencias Provenientes La ausencia de un efecto redistributivo, luego de Actividades Extractivas de introducir un indicador de capacidad fiscal en la fórmula del FONCOMUN, evidencia la La creciente proporción de las transferencias necesidad de complementar esta reforma con la provenientes de actividades extractivas en simplificación de la regla actual de las tres etapas los presupuestos de los gobiernos regionales y de distribución. De hecho, el efecto igualador del locales, aunada a las variaciones en los precios FONCOMUN no solo es socavado por la falta de de los commodities (materias primas), ha hecho criterio de capacidad fiscal, sino principalmente que los ingresos subnacionales sean menos por la complejidad de la regla de las tres etapas, predecibles, lo que podría afectar la continuidad la cual trata de manera distinta a distritos con de la prestación de servicios a nivel local. Ante las características similares, define transferencias crecientes obligaciones de gasto y las limitaciones mínimas del FONCOMUN y, eventualmente, en la capacidad de impulsar recursos de fuentes trabaja para preservar los criterios de distribución propias, las finanzas de los gobiernos regionales y los resultados de acuerdos anteriores. De hecho, y locales se han visto afectadas por la caída de es poco lo que puede cambiarse en términos de las transferencias provenientes de actividades redistribución de recursos si no se logran flexibilizar extractivas, lo que se ha compensado mediante las mínimas cláusulas de las transferencias en la el aumento de las transferencias provenientes del tercera etapa de la fórmula distributiva. gobierno central. La actual caída de los precios de los commodities (materias primas) ha dejado La redistribución ha de ser gradual y sin en evidencia cuán expuestos están los gobiernos imponer cambios drásticos en los presupuestos subnacionales, lo que permite reconsiderar el rol municipales. Una reforma cabal del FONCOMUN de las transferencias provenientes de actividades debe evitar los cambios drásticos en los recursos extractivas en las finanzas públicas subnacionales. disponibles para las municipalidades provinciales El impacto fiscal de la caída de los precios de los y distritales. Esto puede alcanzarse mediante la commodities (materias primas) en los presupuestos adopción de una estrategia de transición para de los gobiernos subnacionales podría, además, articular una implementación progresiva del nuevo reducir la resistencia anticipada a las reformas sistema en un período de tres a cinco años. Sin orientadas a la redistribución de las transferencias embargo, la cláusula de limitación de perjuicios provenientes de actividades extractivas. (hold harmless) no es ni requerida ni deseable. Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    57 Desde una perspectiva de gestión de riesgos, se de actividades extractivas, el gobierno central recomienda que las autoridades equilibren los los autorizó para retirar los balances de las riesgos entre los distintos niveles del gobierno transferencias provenientes de actividades mediante el incremento del porcentaje de extractivas no usados acumulados en los años ingresos volátiles destinado al gobierno central anteriores.45 Por ende, los balances acumulados y la garantía de un flujo más estable de ingresos de las transferencias provenientes de actividades fiscales para los gobiernos subnacionales. extractivas han funcionado como un fondo de El gobierno central está más preparado para facto de estabilización de ingresos, en tanto las enfrentar los efectos de la volatilidad de ingresos, ganancias acumuladas durante el período de ya que disponre de un gran número de herramientas precios crecientes de los commodities (materias de para aumentar los ingresos fiscales. Además, primas), están siendo utilizadas para compensar el acceso del gobierno central a los mercados la fuerte caída de los ingresos en la industria crediticios lo capacitaría para atenuar los choques extractiva. exógenos. Los gobiernos subnacionales, que cuentan con menor numero de fuentes de ingresos Teniendo en consideración que ya se han y su acceso a los mercados crediticios es limitado, adoptado medidas para estabilizar los ingresos se beneficiarían mucho más de fuentes de renta subnacionales, el establecimiento de un Fondo más estables. Los gobiernos subnacionales se de Estabilización para las transferencias verían beneficiados por una reducción en el peso provenientes de actividades extractivas podría de las transferencias recibidas provenientes de enfrentar menor resistencia política que la actividades extractivas, si fueran compensadas por propuesta de centralización de las transferencias los mecanismos expandidos de coparticipación de provenientes de actividades extractivas. Como ingresos tributarios. Esto los ayudaría a balancear ha sido mencionado, las autoridades han usado los riesgos, siendo el gobierno central el que los balances de las transferencias provenientes recibiría el porcentaje más grande de los ingresos de actividades extractivas como un tipo de fondo más riesgosos. de estabilización. No obstante, es necesario regular el funcionamiento de este mecanismo de Las autoridades nacionales estuvieron tomando estabilización. En primer lugar, deben definirse medidas para estabilizar los ingresos fiscales con claridad -y simplificarse- las reglas para la de los gobiernos subnacionales a los efectos de acumulación y retiro de los fondos. En segundo atenuar la reciente caída en las transferencias lugar, el fondo de estabilización subnacional ha de provenientes de actividades extractivas. La ser integrado al marco macro-fiscal y reflejado en respuesta de las autoridades del gobierno central la regla fiscal para los gobiernos subnacionales. ante la caída de las transferencias provenientes de En tercer lugar, el rol estabilizador del fondo actividades extractivas ha sido la de compensar propuesto podría ser fortalecido si las restricciones a los gobiernos regionales y locales mediante el en el uso de las transferencias provenientes de aumento de otras transferencias que han fungido actividades extractivas—que actualmente solo como mecanismos de estabilización. Entre el pueden destinarse al financiamiento de gastos de 2012 y el 2014, el gobierno central aumentó inversión y mantenimiento de infraestructura— significativamente las transferencias de recursos se flexibilizara. Esto permitiría que los recursos ordinarios a los gobiernos regionales, así como desembolsados provenientes del fondo se también aumentó otras transferencias corrientes a los gobiernos locales.44 De hecho, como los 45  Estas operaciones se clasificaron como “venta de activos” gobiernos locales fueron los más afectados (los balances no usados de las transferencias de recursos), por la caída de las transferencias provenientes y crecieron en 750 millones de soles, lo que equivale a un incremento de más del 100 por ciento en términos reales entre el 2012 y el 2014. Así se compensó parcialmente la caída de 44 La transferencia de recursos ordinarios a los gobiernos 1.500 millones de soles en ingresos del canon (o la caída del regionales aumentó en un 23 por ciento en términos reales 25 por ciento en términos reales) que tuvo lugar en el mismo entre el 2012 y el 2014. período. 58    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo asignaran a una gama más amplia de gastos. En Se ha elaborado una simulación para comprender cuarto lugar, en tanto la regla de distribución para el efecto estabilizador del instrumento propuesto las transferencias provenientes de actividades de un fondo de estabilización para el período extractivas entre los gobiernos regionales y locales 2012–2014 basado en reglas de acumulación se basa en la propiedad independiente de recursos, y retiro (mencionado anteriormente). La los recursos del fondo de estabilización deberían figura 26 y la Tabla 11 muestran cómo el fondo contener cuentas individuales separadas. En de estabilización, basado en diferencias entre los quinto lugar, es necesario establecer una política precios actuales y promedios, puede atenuar la de transparencia y profesionalidad de inversión volatilidad de las transferencias provenientes de para el uso de los saldos de las transferencias actividades extractivas recibidas de los gobiernos provenientes de actividades extractivas. locales y regionales. La volatilidad se reduce para las cuatro fuentes más importantes de ingresos por El Fondo de Estabilización para las Transferencias recursos (gas, petróleo, minería y regalías mineras). provenientes de actividades extractivas podría La volatilidad del total de los ingresos por recursos basarse en las siguientes reglas de acumulación se reduce en aproximadamente un 20 por ciento. y retiro. El 30 por ciento del producto de las transferencias provenientes de actividades Las reglas automáticas de acumulación y retiro extractivas se acumula en los fondos,46 siempre garantizarían un flujo estable de recursos y, a su que el precio actual del commodity correspondiente vez, facilitarían la continuidad en la prestación (materia prima) supere el nivel promedio observado de servicios por parte de los gobiernos regionales entre el 2004–2014. Asimismo, el 10 por ciento del y locales. Si bien las reglas que controlan la entrada balance acumulado en el fondo es retirado en caso de recursos podrían reducir su disponibilidad en de que el precio actual del fondo correspondiente momentos de subida de precios, las reglas de retiro sea menor que el nivel promedio observado entre el podrían ayudar a evitar los cortes de gasto que 2004–2014. suelen requerirse para equilibrar el presupuesto cuando no hay fondos de estabilización. Tabla 11: Transferencias anuales de recursos, escenario actual y con el fondo de estabilización, 2004–14 (en millones de soles para el 2007) Flujos actuales Flujos simulados Desviación Coeficiente Desviación Coeficiente Promedio estándar de variación Promedio estándar de variación Gas 802 675 0,84 490 308 0,63 Canon minero 2.460 1,210 0,50 1.707 775 0,45 Petróleo 467 244 0,52 316 94 0,30 Regalías mineras 359 180 0,50 242 95 0,40 Hidro-poder 104 28 0,27 80 27 0,39 Forestal 2,1 1,9 0,98 1,8 1,7 0,98 Total 4.242 2.056 0,48 2.879 1.135 0,39 Fuentes: MEF y cálculos del Banco Mundial. 46 Deberían conformarse 7 fondos de estabilización, uno para cada tipo de ingreso por recurso: minería, sector gasífero, petróleo, hidrocarburos, pesca y regalías mineras. Hacia la Creación de un Sistema de Transferencias Intergubernamentales Más Eficiente, Equitativo y Estable    59 Figura 26: Transferencias anuales de recursos: escenario actual y con el fondo de estabilización, 2004–2014 (en millones de soles para el 2007) Canon gasifero Canon minero 2,000 4,500 1,800 4,000 1,600 3,500 1,400 3,000 1,200 Millares Millares 2,500 1,000 2,000 800 1,500 600 400 1,000 200 500 0 0 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Actual Fondo basado en el precio Actual Fondo basado en el precio Canon-sobrecanon petrolero Regalías mineras 1,000 800 900 700 800 700 600 600 500 Millares Millares 500 400 400 300 300 200 200 100 100 0 0 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Actual Fondo basado en el precio Actual Fondo basado en el precio Canon hidroenergético Canon forestal 180 60,000 160 50,000 140 Millares Cientas 120 40,000 100 30,000 80 60 20,000 40 10,000 20 0 0 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 Actual Fondo basado en el precio Actual Fondo basado en el precio Fuentes: MEF y cálculos del Banco Mundial. 7 Conclusiones y Recomendaciones de Políticas Este reporte presenta opciones de políticas para Hacia la consolidación de los gobiernos mejorar aspectos específicos del sistema de regionales como nivel intermedio descentralización fiscal de Perú. Estas opciones se presentan en orden lógico, comenzando con permanente de gobierno (i) los acuerdos institucionales verticales que a. Revisar el marco legislativo para los gobiernos determinan la relación entre distintos niveles regionales a los efectos de formalizar su rol de gobierno, para pasar a (ii) la importancia de como gobiernos intermedios en pleno derecho; aclarar las responsabilidades de gasto en todos los niveles del gobierno y, luego (iii) la redefinición b. Paralelamente, crear instituciones de correspondiente de la autoridad tributaria que coordinación nacional- regional (y mejorar ha de impulsar la capacidad subnacional de las existentes) para el proceso de toma de generar ingresos de fuentes propias y mejorar la decisiones (por ejemplo, la creación de una eficiencia de la recaudación, para concluir con entidad a nivel del gobierno central que (iv) las propuestas para mejorar la transparencia, sea responsable de la coordinación con los la estabilidad y el impacto igualador del sistema de gobiernos locales y regionales y de apoyar la transferencias intergubernamentales. recientemente creada Asociación de Gobiernos Regionales); Darle prioridad a la reanudación de los c. El Marco Institucional esfuerzos institucionales de generación de A más de una década del lanzamiento del proceso capacidades a nivel regional, identificando de descentralización fiscal, el establecimiento un mecanismo adecuado a nivel central que de las macro-regiones parece un panorama permita el suministro de tales programas poco probable. Por lo tanto, las opciones de (la entidad a nivel nacional responsable de reformas deben enfocarse en el fortalecimiento coordinar con otros niveles del gobierno de los gobiernos regionales existentes. Aunque puede ser la responsable de llevar a cabo se han hecho avances importantes, el proceso de los programas para generar capacidades y descentralización ha sido lento y desigual. En este acreditar a los gobiernos subnacionales); contexto, los esfuerzos futuros han de enfocarse d. Incorporar por completo a las direcciones en la consolidación de los gobiernos regionales en regionales de los ministerios competentes en tanto unidades intermedias de gobierno. A nivel la estructura institucional de los gobiernos municipal, se recomienda tomar medidas para regionales; y, por último, evitar que se sigan fragmentando los gobiernos locales como en los años recientes debido a la e. Eliminar el sistema actual de transferencias creación de nuevas municipalidades. de recursos ordinarios y reemplazarlo por (i) la asignación de impuestos base a los gobiernos 61 62    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo regionales y (ii) el establecimiento de una sector (salud, carreteras, etc.), es probable que transferencia incondicional de coparticipación se necesite movilizar una comisión integrada por de ingresos (ver las opciones de tributación expertos sectoriales y fiscales para atender a cada y transferencias intergubernamentales área productiva. presentadas más abajo). Hacia la clarificación de las Hacia la reducción de la fragmentación responsabilidades de gasto municipal a. Revisar críticamente las leyes orgánicas de gobiernos regionales y locales para identificar a. Declarar una moratoria sobre la creación de los sectores que tienen funciones duplicadas o nuevas municipalidades; superpuestas; Completar la demarcación legal de los b. b. Desglosar las responsabilidades compartidas límites municipales para acabar con las en subfunciones (regulación, financiamiento, disputas territoriales (constituyen el principal prestación de servicios) y hacer responsable vacío que favorece la creación de nuevas de cada subfunción al nivel del gobierno o la municipalidades); entidad más pertinente, sobre la base del c. Ajustar los requisitos en las regulaciones principio de subsidiaridad; para desincentivar la creación de nuevas c. Eliminar la superposición de responsabilidades municipalidades; entre los gobiernos locales y los gobiernos d. Reducir de forma significativa el nivel mínimo regionales, mediante su asignación al nivel o la de las transferencias del FONCOMUN, lo entidad más apropiada y teniendo en cuenta que disminuiría los incentivos para crear el equilibrio entre las economías de escala y el nuevas municipalidades receptoras de principio de subsidiaridad; transferencias; y d. Simplificar el marco de responsabilidades e. Diseñar incentivos para fomentar la delegadas; y consolidación de las municipalidades y la e. Establecer mecanismos formales permanentes cooperación en materia de prestación de de coordinación intergubernamental, para servicios. armonizar las actividades, resolver los conflictos y crear acuerdos para abordar asuntos puntuales. Es clave la existencia de Asignaciones de Gasto una entidad del gobierno central encargada de En aras de aumentar la autonomía y la rendición de realizar estas coordinaciones, conjuntamente cuentas de los gobiernos subnacionales y mejorar con la presencia de asociaciones la eficiencia en materia de prestación de servicios, representativas de los gobiernos locales y es necesario definir las responsabilidades de regionales. gasto. También es imperativo definir con mayor precisión las funciones o responsabilidades compartidas, lo que puede lograrse mediante su Tributación desglose en subfunciones que determinen el nivel El aumento de los ingresos tributarios generados del gobierno responsable de cada una. Igualmente, por los gobiernos municipales y regionales es necesario diferenciar con precisión las funciones contriburía a reducir la brecha fiscal vertical. desconcentradas y delegadas, así como definir Podría lograrse con la combinación de la ampliación las fuentes de financiamiento (ingresos propios, de las bases tributarias asignadas a las mismas, subvenciones en bloque, o subsidios condicionados). dándoles la capacidad de definir tasas para sus En la medida en que este trabajo suele ser propios impuestos y mejorando la eficiencia en la inherentemente dependiente de la naturaleza del Conclusiones y Recomendaciones de Políticas    63 recaudación de impuestos. Los gobiernos regionales Mejorar la eficiencia de la recaudación carecen en su totalidad de bases tributarias, a de ingresos a nivel local diferencia de los gobiernos locales que las tienen, pero carecen de autonomía para establecer a. Otorgar a las municipalidades la sus tasas. En ese sentido, se proponen algunas discrecionalidad para determinar tasas de opciones de políticas para aumentar la tributación impuestos prediales dentro de un rango subnacional. No obstante, es necesario mencionar limitado, establecido a nivel nacional. que los impuestos y las opciones de reformas de b. Crear un marco nacional para la cooperación coparticipación de ingresos para los gobiernos entre las agencias de ingresos regionales y subnacionales deben ser discutidas sobre la base municipales, o para el desarrollo de acuerdos de una reevaluación adecuada de la totalidad del de cooperación administrativa. Estos sistema tributario y sus efectos agregados en las acuerdos estarán orientados a distribuir las decisiones de empleo, inversión y consumo que responsabilidades de administración tributaria afectan el crecimiento y la desigualdad de ingresos. (tales como recaudación) entre distintos Esta consideración es clave porque, en general, niveles de gobierno, o bien, entre agencias la base de la recaudación tributaria en Perú es tributarias distritales y provinciales. relativamente pequeña, por lo que, de no expandir la base tributaria total, el proceso de compartir c. Simplificar las tarifas y las tasas recaudadas y delegar los impuestos existentes solo podría por los gobiernos locales, al igual que los lograrse a expensas de la capacidad del gobierno procedimientos de autorizaciones y pagos. central de abordar las prioridades a nivel nacional. d. Crear una Oficina Catastral Nacional orientada a mejorar los procesos de recaudación de Asignar bases tributarias a los impuestos prediales mediante el registro y el gobiernos regionales avalúo de las propiedades a nivel nacional. a. Establecer una sobretasa a los impuestos a la renta personal recaudados por el gobierno central, la cual será devengada a una tarifa Transferencias plana para minimizar los movimientos Intergubernamentales interregionales de la fuerza laboral. Las reformas propuestas en este ámbito podrían b. Permitir a los gobiernos regionales definir hacer de las transferencias de recursos ordinarios una tasa local para la sobretasa del 1 al 3 por un sistema más transparente y predecible ciento. de financiamiento basado en los criterios de c. Explorar otras opciones de políticas, incluyendo coparticipación de ingresos e igualación. Se un impuesto a la renta sobre las ganancias puede ajustar la magnitud del mecanismo de estimadas para empresas, o bien, mediante el coparticipación de ingresos y los fondos comunes establecimiento de sobretasas a los impuestos del FONCOR con la finalidad de aumentar el efecto indirectos existentes o los potenciales nuevos igualador del sistema de transferencias. Del mismo ingresos.47 modo, es posible ajustar la nueva fórmula usada por el FONCOR en el segundo escenario, mediante el cambio de ponderaciones y, de esa manera, reforzar el efecto igualador de la transferencia.48 47  En años recientes, países como México (2014) y Chile (2015), han establecido impuestos indirectos sobre el tabaco, las bebidas alcohólicas, las bebidas azucaradas y las comidas, con la finalidad de expandir sus bases tributarias. Estas medidas 48  El Capítulo 6 presenta una simulación fiscal con el detalle tienen efectos correctivos sobre los patrones de consumo que del impacto de estas reformas sobre las finanzas de los han redundado en beneficios en materia de salud. gobiernos regionales. 64    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Es posible hacer una serie de reformas al i. Definir un porcentaje de los impuestos a la FONCOMUN para mejorar sus propiedades renta personal y corporativa (sin considerar igualadoras y, a su vez, reducir los incentivos los impuestos a ingresos corporativos para para la creación de nuevas municipalidades. las industrias extractivas, los cuales ya Estas reformas también requerirían de la son transferidos mediante el canon), y el asignación de las transferencias provenientes de ingreso del IGV equivalente al nivel de las actividades extractivas a proyectos de inversión de transferencias por recursos ordinarios; capital, lo que ampliaría sus posibilidades de uso. Dividir los fondos comunes en un ii. De igual manera, estas reformas pueden incluir los componente de coparticipación de ingresos estimados de capacidad fiscal en los criterios de basado en la fórmula (dos tercios) y un distribución, al igual que simplificar el mecanismo componente de transferencia igualadora de las tres etapas de asignación.49 (un tercio); El gobierno central ha aumentado el tamaño de iii. Fundamentar la fórmula de distribución en otras transferencias para contrarrestar la caída dos criterios con igual ponderación—PBI reciente de las transferencias provenientes de regional y población—para incorporando actividades extractivas. Esto ha estabilizado los tanto el principio de punto de origen para presupuestos subnacionales, especialmente a nivel las transferencias por recursos como el municipal, donde la caída de las transferencias principio igualador; y provenientes de actividades extractivas fue más Desarrollar iv. una estrategia para aguda. Además de aumentar otras transferencias, implementar progresivamente el nuevo el gobierno central autorizó a las municipalidades sistema de transferencias, para minimizar a retirar y gastar los balances no usados de su impacto sobre los presupuestos de los las transferencias provenientes de actividades gobiernos regionales. extractivas de los años anteriores. b. Mejorar el impacto igualador de las Establecer un Fondo de Estabilización para las transferencias a los gobiernos regionales transferencias provenientes de actividades mediante la incorporación de parte de las extractivas sustentado en reglas claras transferencias de recursos ordinarios (un de acumulación y retiro podría reforzar la tercio) al FONCOR. estabilidad de los presupuestos subnacionales. c. Mantener la fórmula actual del FONCOR o Tales mecanismos permitirían que los ingresos modificarla para considerar de una mejor por recursos acumulados durante períodos con manera las diferencias regionales en materia precios de commodities más altos que el promedio de necesidades de gasto y las capacidades de sean retirados cuando estos precios caen, lo que generar ingresos. Esto mejoraría su impacto reduciría la volatilidad del sistema de transferencias igualador. intergubernamentales. d. Dejar de asignar las transferencias del FONCOR Establecer un sistema de transferencias a inversiones de infraestructura y, en su lugar, para los gobiernos regionales más convertirlas en transferencias incondicionales destinadas a financiar la descentralización estable, menos discrecional y más de las funciones actualmente cubiertas por igualador transferencias de recursos ordinarios. Reformar las transferencias de recursos a. ordinarios mediante las siguientes acciones: Mejorar el impacto igualador del FONCOMUN 49  Ver en el Capítulo 6 la simulación que muestra en detalle el potencial impacto de estas reformas sobre las finanzas de las Alterar la fórmula de distribución para a. distintas municipalidades. incluir el criterio de capacidad de ingreso— Conclusiones y Recomendaciones de Políticas    65 considerando el tamaño de las transferencias extractivas basado en reglas bien definidas de provenientes de actividades extractivas y acumulación y retiro; otras transferencias (con excepción de las b. Integrar el fondo de estabilización al marco del mismo FONCOMUN)—a fin de mejorar su macro-fiscal y las reglas fiscales para los efecto igualador. gobiernos subnacionales; Facilitar las reglas de asignación de b. c. Crear cuentas separadas para cada gobierno transferencias provenientes de actividades receptor; extractivas y permitir que los gobiernos provinciales y distritales las usen para d. Garantizar que la gestión del fondo sea financiar gastos recurrentes, lo que ayudará plenamente transparente y respaldada por a contrarrestar la disminución en las mecanismos de supervisión y rendición de transferencias del FONCOMUN que resultaría cuentas adecuados; y de las reformas propuestas. e. Fortalecer el sistema de agrupación de recursos c. Eliminar las transferencias mínimas, al menos entre las municipalidades para financiar los para las jurisdicciones recién creadas, puesto proyectos de infraestructura entre distintas que las mismas incentivan la proliferación de jurisdicciones. municipalidades; Las opciones de políticas propuestas arrojan d. Reformar la regla de las tres etapas de cuatro conclusiones vinculadas con la relación distribución del FONCOMUN mediante el entre el marco institucional de Perú y las tres establecimiento de criterios diferentes para dimensiones de la descentralización fiscal. las transferencias a las municipalidades La primera tiene que ver con la importancia de provinciales y distritales. consolidar acuerdos institucionales verticales para reflejar la presunta permanencia de los gobiernos e. Buscar un proceso gradual y debidamente regionales. La segunda hace referencia a la secuenciado de reformas, que incluya necesidad de definir con mayor claridad y precisión mecanismos temporales de compensación las responsabilidades de gasto entre los niveles para minimizar el impacto sobre el presupuesto. de gobierno y la correspondiente distribución de f. Explorar opciones para incrementar el fondo de la autoridad de ingreso. La tercera apunta al rol recursos transferidos mediante el mecanismo crucial que juega la capacidad de generar ingresos reformado del FONCOMUN, por ejemplo, el de fuentes propias a nivel regional y local para la aumento del recargo nacional del IGV o el desvío sostenibilidad a largo plazo de la descentralización de las transferencias de recursos ordinarios al fiscal. La cuarta reitera la importancia de la FONCUMUN. existencia de un marco para las transferencias intergubernamentales, con la finalidad de Reducir la volatilidad de las garantizar la equidad en la prestación de servicios a nivel nacional, mientras se minimizan sus efectos transferencias provenientes de potencialmente negativos sobre la eficiencia del actividades extractivas gasto público y los esfuerzos de recaudación tributaria. a. Establecer un Fondo de Estabilización para las transferencias provenientes de actividades 1 Apéndice Metodología para los Nuevos Recursos Ordinarios y Simulación El fondo de recursos a ser distribuído en este 2016). La fórmula de distribución está basada en nuevo mecanismo de coparticipación de ingresos un índice que considera a la población regional y será equivalente a 2/3 del valor actual de los el PBI, ambos con el mismo peso de 50 por ciento recursos ordinarios (presupuestados en el año (Tabla 12). Tabla 12: Nuevo índice de distribución de recursos ordinarios PBI regional 2014 Población 2014 (miles de nuevos soles) Gobierno regional Total % Total % Índice de distribución Amazonas 421.122 0,019 3.235.930 0,013 0,016 Ancash 1.142.409 0,052 16.558.359 0,065 0,059 Apurimac 456.652 0,021 2.710.392 0,011 0,016 Arequipa 1.273.180 0,058 23.985.309 0,095 0,076 Ayacucho 681.149 0,031 5.461.714 0,022 0,026 Cajamarca 1.525.064 0,069 11.817.954 0,047 0,058 Callao 996.455 0,045 19.249.771 0,076 0,061 Cusco 1.308.806 0,059 21.390.383 0,084 0,072 Huancavelica 491.278 0,022 3.535.902 0,014 0,018 Huánuco 854.234 0,039 5.128.940 0,020 0,029 Ica 779.372 0,035 15.373.558 0,061 0,048 Junín 1.341.064 0,061 13.108.553 0,052 0,056 La Libertad 1.836.960 0,083 20.498.411 0,081 0,082 Lambayeque 1.250.349 0,057 10.924.336 0,043 0,050 Loreto 1.028.968 0,047 8.858.322 0,035 0,041 Madre de Dios 134.105 0,006 1.940.575 0,008 0,007 Moquegua 178.612 0,008 8.683.376 0,034 0,021 Pasco 301.988 0,014 5.291.774 0,021 0,017 Piura 1.829.496 0,083 18.875.817 0,074 0,079 Puno 1.402.496 0,064 10.016.943 0,039 0,052 San Martin 829.520 0,038 5.720.598 0,023 0,030 Tacna 337.583 0,015 6.327.816 0,025 0,020 Tumbes 234.638 0,011 2.710.404 0,011 0,011 Ucayali 489.664 0,022 4.092.239 0,016 0,019 Lima provinces 933.749 0,042 8.249.610 0,033 0,037 Total 22.058.913 1,000 253.746.986 1,000 1,000 Fuentes: Ministerio de Finanzas e Instituto Nacional de Informática y Estadística. Nota: Lima Metropolitana no se incluye en esta simulación. 67 2 Apéndice Metodología Actual de FONCOR50 El Fondo de Compensación Regional (FONCOR) Fondo de Compensación Regional (FONCOR) es fue establecido en el Artículo 37 de la Ley No. aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas 27.783, en el marco de la Ley de Descentralización. (MEF) a través de un Decreto Ministerial, apoyado Se trata de una transferencia igualadora que por el Consejo Nacional de Descentralización (CND) busca distribuir los recursos adicionales para los (actualmente Secretaría de Descentralización- gobiernos regionales bajo los criterios de equidad y PCM) y que reporta a los asuntos propuestos por compensación. Estos recursos deben ser usados en el Directorio General de Asuntos Económicos y su totalidad para proyectos de inversión regional Sociales (DGAES) del Ministerio de Finanzas. que cumplan con los estándares establecidos por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Cantidad Fija El FONCOR está integrado actualmente por Durante su creación en el año 2004 y en el marco recursos provenientes de programas base y de la ley de descentralización, se estableció que el proyectos de inversión pública del antiguo Consejo FONCOR sería financiado con los recursos de los Transitorio de Administración Regional (inversión programas y los proyectos regionales del entonces regional); una parte variable constituida por el 30% denominado Instituto Nacional de Desarrollo de los recursos generados por las privatizaciones y (INADE), en conjunción con los recursos resultantes las concesiones; al igual que una cantidad adicional de la privatización de las compañías regionales. de recursos regulares de la Tesorería establecida por la Dirección General de Presupuesto Público. En la actualidad, el gobierno central continúa transfiriendo a los gobiernos regionales esa Según el Artículo 39, párrafo 2 de la Ley No. 27.783— cantidad, tal como ha sido establecido en el marco Ley Base de Descentralización—el FONCOR se de la Ley de Descentralización.51 Estos gastos distribuye proporcionalmente entre todos los gobiernos regionales con criterios de equidad y compensación, teniendo en consideración factores 51 Artículo 39—Fondo de Compensación Regional 39.1. El de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación Fondo de Compensación Regional (FONCOR) fue constituido inicialmente con: marginal, población, contribución tributaria a (a) recursos financieros correspondientes a todos los la Tesorería e indicadores de desempeño en la proyectos de inversión de rango regional a cargo del respectivo ejecución de la inversión pública. Consejo Transitorio de Administración Regional y para todos los proyectos de inversión pública de alcance regional en los campos El Artículo 39 de la Ley No. 27.783 y el Artículo 15 de agricultura, pesca, industria, agroindustria, comercio, de la Ley No. 28.411, Ley General del Sistema del turismo, energía, minas, carreteras, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente presentes en su constitución, según el Presupuesto Nacional, establece que el índice del principio de neutralidad y responsabilidad fiscal con criterios de equidad y compensación considerando los factores de pobreza. 50 La información de este capítulo ha sido tomada del (b) los ingresos del proceso de privatización y concesiones, portal web del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). tal como ha sido establecido en la tercera provisión https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content complementaria a esta ley. &view=article&id=284&Itemid=100847&lang=en. 69 70    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo tienen fines meramente operativos, en tanto Cantidad a distribuir cubren los costos de los trabajadores del proyecto, seguros de trabajo, etc.52 El 50 por ciento restante de la cantidad variable se asigna según una metodología basada en Diecinueve gobiernos regionales reciben esta probabilidades relativas estimadas a través de cantidad fija. Las regiones que no la reciben son las un modelo LOGIT. La metodología incorpora dos que nunca han tenido tales proyectos. La cantidad dimensiones: una de deficiencias o de pobreza fija total es de S/.162.841.356. relativa y la otra relacionada con las transferencias recibidas. Cantidad Variable Variables o criterios usados para la elaboración del índice para asignar la El FONCOR también tiene una cantidad variable cantidad a ser distribuida que suma S/.527.488.644, proveniente de los Recursos Ordinarios del Tesoro Público. Siguiendo los criterios establecidos en la Ley No. 27.783, el índice se compone de los siguientes Esta cantidad se asigna en dos partes: una cantidad indicadores y fuentes de información: base (50 por ciento) y una cantidad a ser distribuida Metodología de asignación (50 por ciento). Mediante esta estructura se pretende evitar las distorsiones en la asignación La metodología a emplear para la construcción del de recursos y garantizar la culminación de los índice del FONCOR se basa en la priorización de las proyectos. La cantidad variable se estructura en regiones según un enfoque probabilístico. dos partes para establecer una regla de asignación gradual y permanente que garantice que los La metodología para definir e identificar las regiones gobiernos regionales reciban anualmente no menos prioritarias se basa en el siguiente recuadro, donde del 50 por ciento de lo que recibieron el año anterior. las regiones “tipo A” son las más prioritarias, en tanto son las que carecen de recursos para Cantidad base proyectos de inversión, tienen tasas más altas de pobreza y/o necesidades insatisfechas. En La cantidad base corresponde al 50 por ciento de lo contraste, las regiones “tipo D” son las de menor que el gobierno regional recibió el año anterior, como prioridad, puesto que tienen mayores recursos y cantidad variable. En ese sentido, la distribución de menores tasas de pobreza. la cantidad variable del FONCOR para el año 2017, asignará como cantidad base el 50 por ciento de lo En ese sentido, el enfoque probabilístico define cuál que fue asignado como cantidad variable en el 2016. es la probabilidad de que una región sea Tipo A, dados sus indicadores de pobreza y transferencias. El propósito de esta tasa fija anual es evitar afectar Por lo tanto, se le asignará una mayor cantidad la planificación de los gobiernos regionales en de fondos FONCOR a las regiones que estén más relación con esta fuente de financiamiento. propensas a caer en la categoría A. Se usarán dos indicadores relativos (pobreza y transferencias), los La cantidad base total suma los S /. 263.744.322.53 cuales son explicados a continuación. a. Criterio de equidad 52  Dos casos conocidos son el del proyecto Sihuas Majes en Arequipa y el proyecto Chavimochic en el norte. El criterio de equidad se basa en la construcción 53 La cantidad total se encuentra congelada desde el año de un indicador relativo de pobreza, en el que 2009. Metodología Actual de FONCOR    71 Tabla 13: Índice de distribución FONCOR Relación con el Criterio (Ley Variables Descripción Fuente índice FONCOR 27.783, Art. 39) 1 Población Población regional INEI-CENSO Positiva Población (últimos datos disponibles) 2 Población Población en distritos fronterizos INEI-CENSO Positiva Ubicación en las áreas (últimos datos fronteriza fronterizas disponibles) 3 Tasa de Porcentaje de la población en INEI-ENAHO Positiva Pobreza pobreza pobreza extrema (últimos datos extrema disponibles) 4 Índice de Promedio de las tasas de CENSO 2007 Positiva Necesidades necesidades población con un déficit en el insatisfechas insatisfechas acceso a agua y alcantarillado (a la red pública) y electricidad 5 Transferencias Transferencias al gobierno MEF-SIAF Negativa Transferencias regional por concepto de canon, sobrecanon, regalías mineras, ingreso aduanero y FOCAM 6 Transferencias Saldo de recursos determinados MEF-DNTP Negativa Ejecución de de saldos (no incluye los del FONCOR) para inversiones el 31 de diciembre del año previo al cálculo Fuentes: MEF. Banco Mundial Recuadro 4: Criterios de priorización de las regiones Pobreza/necesidades no cubiertas Más Menos Menos I. Regiones prioritarias: A B Tipo A (menores recursos y mayor pobreza) Transferencias II. Regiones intermedias: Tipo B (menos recursos, menos pobres) Tipo C (más recursos y mayor pobreza) III. Regiones de baja prioridad: Más C D Tipo D (más recursos y menor pobreza) 72    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo se considerarán las variables de; población, (b.2) Indicador relativo de transferencia (T): necesidades insatisfechas y pobreza extrema. La estructura sería la siguiente: t T= ∑ 26 t i =1 i (a.1) Indicador de Pobreza (p): p = POB20.1 × (0.5 Car + 0.5 Pobex) c. Cálculo del Índice FONCOR Donde: Para el cálculo del índice FONCOR se estimó un • POB254: población regional + población regional modelo de probabilidades Logit basado en el en distritos fronterizos conjunto de datos disponibles sobre indicadores de • Car: índice de necesidades no cubiertas en la pobreza y transferencias. región Los resultados en Tabla 14 muestran un grado de • Pobex: tasa de pobreza extrema en la región relevancia considerable (en todos los casos menor al 0,01) en las variables constantes y dependientes (a.2) Indicador relativo de pobreza extrema (P): del modelo. pi P= Finalmente, para el cálculo de las probabilidades, ∑ 26 p i =1 i se toma en cuenta la “predicción” asociada con el modelo Logit: b. Criterio de compensación ey El criterio de compensación se basa en la PROBABILIDAD (TIPO A = 1) = construcción de un indicador relativo de 1 + ey transferencia en el cual se toman en cuenta las .6345 × T ) + (138 .995 × P ) y = −4 .74878 − (111 . variables de disponibilidad de ingresos provenientes de recursos para los proyectos de inversión pública Donde: de los gobiernos regionales: • T es el indicador relativo de transferencia (b.1) Indicador de transferencia (t): • P es el indicador relativo de pobreza Finalmente, el índice se define como la probabilidad (Ingreso Disponible ) t= de cada gobierno regional, expresado como una POB0 .1 proporción de la suma total de las probabilidades • Ingreso disponible: comprende las transferencias estimadas. a los gobiernos regionales por concepto de canon, La simplicidad de esta metodología radica en que la sobrecanon, regalías mineras, ingreso aduanero actualización anual corresponde a la actualización y del FOCAM para el año del cálculo, además de de los indicadores “T” y “P” y no de los coeficientes, los balances de los Recursos Determinados, sin los cuales son actualizados cada cuatro años. La incluir al FONCOR, para el 31 de diciembre del Tabla A.15 muestra el índice para el año 2017. año previo al cálculo. • POB: población regional La cantidad total a distribuirse s S./263.744.322. 54 El exponente 0,1 tiene como justificación la reducción del sesgo urbano que puede estar implícito en la variable poblacional (como sucede en el caso de Lima Metropolitana y otras grandes ciudades). Por otro lado, este asume la heterogeneidad en la producción a escala, pues la unidad de costos de los proyectos de inversión es mayor en las áreas más dispersas, asociadas a localidades más pobres. Metodología Actual de FONCOR    73 Tabla 14: Regresión LOGIT probabilística . logit prioridad ipobreza itransferencias Iteration 0:   log likelihood = –127.56404 Iteration 1:   log likelihood = –81.996729 Iteration 2:   log likelihood = –65.872284 Iteration 3:   log likelihood = –61.320306 Iteration 4:   log likelihood = –61.15241 Iteration 5:   log likelihood = –61.152096 Iteration 6:   log likelihood = –61.152096 Logistic regression Number of obs = 208 LR chi2(2) = 132.82 Prob > chi2 = 0.0000 Log likelihood = –61.152096 Pseudo R2 = 0.5206 prioridad Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] ipobreza 138.995 25.05356 5.55 0.000 89.89087 188.099 itransfere~s –111.6345 22.51362 –4.96 0.000 –155.7603 –67.50858 _cons –4.74878 1.016194 –4.67 0.000 –6.740484 –2.757076 Note: 10 failures and 0 successes completely determined. 74    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Tabla 15: Cálculo del índice FONCOR para el 2017 Indicador de Indicador de Índice FONCOR Gobierno regional pobreza (P) transferencias (T) Y Puntaje 2017 Amazonas 0,056189236 0,005554794 2,441136144 0,919910833 0,1353871152 Ancash 0,034302468 0,112737246 –12,5662745 0,000003488 0,0000005133 Apurimac 0,051228587 0,004162577 1,907050173 0,870687387 0,1281426953 Arequipa 0,018422326 0,038607924 –6,49814515 0,001503965 0,0002213448 Ayacucho 0,051884298 0,022685711 –0,06963001 0,482599528 0,0710261860 Cajamarca 0,067522485 0,055464513 –1,55524539 0,174329961 0,0256568677 Callao 0,017204102 0,099564800 –13,4723626 0,000001409 0,0000002074 Cusco 0,040015598 0,175447100 –18,7727612 0,000000007 0,0000000010 Huancavelica 0,058499017 0,033530093 –0,36082433 0,410760034 0,0604532679 Huánuco 0,056048505 0,002795861 2,729567473 0,938748972 0,1381596027 Ica 0,019853106 0,022566488 –4,50849622 0,010895003 0,0016034631 Junín 0,035968465 0,008561616 –0,70511493 0,330679158 0,0486674313 La Libertad 0,037740897 0,069659087 –7,2793414 0,000689164 0,0001014272 Lambayeque 0,030996653 0,003696581 –0,85306615 0,298790059 0,0439741795 Loreto 0,052909655 0,039189025 –1,76944974 0,145610773 0,0214301449 Madre de Dios 0,029504551 0,004794557 –1,1830329 0,234507311 0,0345134194 Moquegua 0,017877687 0,034954281 –6,16597463 0,002095272 0,0003083699 Pasco 0,048988337 0,012923625 0,617631494 0,649679677 0,0956160686 Piura 0,043588613 0,077559486 –7,34849515 0,000643146 0,0000946545 Puno 0,056225213 0,020345404 0,794994475 0,688902734 0,1013886895 San Martin 0,046603108 0,021256936 –0,64418849 0,344300339 0,0506721174 Tacna 0,018703863 0,029998654 –5,49792138 0,004078572 0,0006002605 Tumbes 0,023285593 0,030294889 –4,89415379 0,007434558 0,0010941749 Ucayali 0,038718141 0,016920108 –1,25601978 0,221659827 0,0326226014 Lima 0,029304927 0,050761228 –6,34224604 0,001757251 0,0002586219 Lima Metropolitana 0,018414571 0,005967413 –2,85541592 0,054402035 0,0080065745 (caso especial) Total 1,000000000 1,000000000 –96,10778000 6,794670465 1,000000000 Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas y cálculos del Banco Mundial. 3 Apéndice Metodología para el Nuevo Indice FONCOR El nuevo índice del FONCOR mantiene el criterio • Luego, se calcula el promedio nacional de relativo de pobreza del antiguo índice FONCOR Capacidad Fiscal per cápita y la brecha de la pero modifica el criterio relativo de transferencia al Capacidad Fiscal per cápita, relativa a dicho ajustar su cálculo y su contenido. Por lo tanto, este promedio nacional, tal como se muestra a criterio recibirá el nombre de “Criterio de Capacidad continuación: Fiscal”. • Si la capacidad fiscal per cápita del gobierno central es más alta que el promedio nacional, El “Criterio de Capacidad Fiscal” se define entonces la brecha de capacidad fiscal es igual a cero de la siguiente manera: y el gobierno regional no es elegible para este (Ingreso Disponible ) componente del índice FONCOR. fci = POB • Si la capacidad fiscal per cápita del gobierno Donde: regional es menor al promedio nacional, la • fci: capacidad fiscal per cápita del gobierno brecha de capacidad fiscal es la que sigue: regional i fcg i = (fc − cfi ) × POB if fc > fci • Ingreso disponible: “coparticipación de Donde: ingresos” (o recursos ordinarios reformados) más las transferencias a los gobiernos • fc: capacidad fiscal per cápita – promedio regionales por concepto de canon, sobrecanon, nacional regalías mineras, ingreso de aduanas y el FOCAM durante el año del cálculo, más el • fc : capacidad fiscal per cápita del gobierno i regional i balance de los “recursos determinados” (sin incluir los recursos del FONCOR) para • POB: población regional el 31 de diciembre del año previo al cálculo. Nótese que no se incluyen aquí los ingresos Nota: Una variación a esta regla consiste en usar, tributarios de los gobiernos regionales, en la en lugar la media/o valor medio como base, la medida en que carecen de fuentes de ingresos máxima capacidad fiscal per cápita, con lo cual solo asignadas. No obstante, en caso de que a los la región más rica en términos per cápita resultaría gobiernos regionales les fuesen asignados inelegible para este criterio. nuevos tributos, el ingreso potencial de tales impuestos ha de ser incluido dentro de esta definición del ingreso disponible. • POB: población regional 75 76    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo De manera subsiguiente, la capacidad fiscal de cada gobierno regional como índice de brecha se define en los siguientes términos: fcg i FCG = ∑ 26 i =1 fcg i Así el índice final, o el nuevo índice FONCOR es el siguiente: IDFi = (0 .5 × P ) + (0 .5 × FCG ) Donde: P: indicador relativo de pobreza FCG: indicador relativo de brecha de capacidad fiscal 4 Apéndice El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y la Reforma Propuesta Definición • El artículo 146 de la Ley No. 27.972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece una asignación El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) prioritaria y compensatoria del FONCOMUN a es un fondo establecido en la Constitución Política las municipalidades ubicadas en zonas rurales; de Perú, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, y con un • El artículo 4 de la Ley No. 29.332, que crea el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal, criterio redistributivo en favor de las zonas más dispone que los criterios de distribución del alejadas y deprimidas, priorizando la asignación FONCOMUN establecidos en el artículo 87 del a las localidades rurales y urbano-marginales del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación país. Municipal, son aplicados de manera progresiva a partir del presupuesto correspondiente al Año Antecedentes Legales Fiscal 2010; • Numeral 5) del artículo 196 de la Constitución • El Decreto Supremo No. 060-2010-EF aprueba los criterios, procedimientos y metodología para Política de Perú señala que los recursos asignados la distribución del FONCOMUN, disponiendo que por concepto del Fondo de Compensación la asignación para cada municipalidad provincial Municipal (FONCOMUN) constituyen rentas de y distrital se determine en función a los criterios las municipalidades. previstos en el Decreto Supremo No. 156-2004-EF. • Artículo 87 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, aprobado por el Decreto Supremo No. 156-2004-EF, dispone Fuentes de Financiamiento que el FONCOMUN se distribuye con criterios de equidad y compensación y tiene por finalidad El Artículo 86 del Decreto Legislativo No. 776, Ley de asegurar el funcionamiento de todas las Tributación Municipal (enmendado por el Artículo 31 municipalidades. del Decreto Legislativo No. 952) determina los • El artículo 88 del Texto Único Ordenado de recursos que conforman el FONCOMUN (Tabla 16): la Ley de Tributación Municipal, establece Tabla 16: Fuentes de financiamiento del FONCOMUN que los recursos mensuales que perciban las municipalidades por concepto del FONCOMUN   Percentage no podrán ser inferiores al monto equivalente a Impuesto de promoción municipal a.  95,6% ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) (IPM) vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada año. b. Impuesto al rodaje 4,3% Impuesto a las embarcaciones de c.  0,1% recreo 77 78    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Procedimiento de Distribución fase son ajustados para que a ningún distrito se le transfiera mensualmente menos de 8 Unidades El procedimiento de distribución del Fondo Impositivas Tributarias (UIT) por concepto del comprende tres (3) fases:55 FONCOMUN. Asimismo, se garantiza un mínimo de transferencia igual a lo transferido por concepto de Primera fase: asignación geográfica por provincias. Se FONCOMUN en el año 2009. divide la “bolsa” del FONCOMÚN nacional total en 196 partes, que son las 196 provincias geográficas que conforman el territorio nacional. Criterios de Distribución Actuales y Nuevas Propuestas Segunda fase: asignación interdistrital. El monto asignado a cada provincia geográfica en la primera Los criterios actuales de distribución se conservan fase se distribuye entre todos los distritos que en términos esenciales, con excepción de las conforman cada una de las 196 provincias de todo propuestas relacionadas con el cambio de la el país. metodología de distribución en la primera etapa, con la finalidad de incluir la capacidad fiscal de las Tercera fase: ajuste de la asignación distrital por 8 UIT provincias como criterio adicional en la fase inicial. y “piso” 2009. Los montos obtenidos en la segunda Figura 27: Nueva metodología de distribución del FONCOMUN PRIMERA FASE SEGUNDA FASE TERCERA FASE Calcular el monto por provincia Distribución distrital Ajustes al monto Criterios de distribución Criterios de distribución Restricciones provincial distrital (monto mínimo) Población • 8 UITs Municipalidad (# de habitantes) 20% • FONCOMUN 2009 provincial Cantidad por provincia Necesidades insatisfechas (% de la 1. Población en situación de población sin acceso a pobreza: 85% agua, electricidad • (Necesidades y alcantarillado) insatisfechas—para Lima Cantidad por distrito Metropolitan y Callao) • (Ruralidad—para el resto Capacidad fiscal 80% del país) (transferencias e ingresos propios 2. Gestión municipal: 10% potenciales) • Ejecución de la inversión • Eficiencia en recaudación tributaria 3. Extensión territorial: 5% 55 Estas tres fases se encuentran descritas el Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal (aprobado mediante Decreto Supremo Nº 156-2004-EF). El artículo 87 menciona: “. . . El procedimiento de distribución del fondo comprende, primero, una asignación geográfica por provincias y, sobre esta base, una distribución entre todas las municipalidades distritales de la provincia. . . .” El artículo 88 menciona: “. . . Los recursos que perciban las municipalidades por concepto de Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias . . .” El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y la Reforma Propuesta    79 Primera etapa: asignación por provincia (b.1) Transferencias recibidas durante el análisis anual Actualmente, la asignación por provincia usa un índice que combina la población y el índice de Añadimos todos los componentes del necesidades insatisfechas de servicios públicos. ítem “transferencias” (con excepción de la correspondiente al FONCOMUN) recibidos por Por ende, el índice original se calcula de la siguiente provincia manera: n (a) Índice geográfico por provincias (IGPj) TRj = ∑ TR i =1 i POPULATIONj * ICj Donde: IGPj = 196 ∑ (POPULATIONj * ICj ) Í + DA + OTRO TRi = CANON _ SOBRECANON + REGALIAS i TRi = CANON _ SOBRECANON + REGALIAS + DA + OTROS Donde: Donde: IGPj: índice geográfico por provincia TRj: total de transferencias recibidas por provincia j POPULATIONj: población en la provincia j CANON_SOBRECANON: Canon Forestal, Canon ICj: índice de necesidades insatisfechas en la Gasífero, Canon Hidroenergético, Canon Minero, Canon provincia j Pesquero, Canon y Sobrecanon Petrolero del distrito i ´ REGALIAS: Regalías mineras del distrito i El índice de necesidades insatisfechas se define DA: derechos aduaneros del distrito i como se muestra a continuación: OTROS: Fideicomiso Regional, FOCAM, FONIE, participaciones y saldo de transferencias del distrito i  NOWATERj + NOSEWAGEj + NOELECTRICITYj  ICj =   n: número de distritos que forman parte de la provincia j  3  (b.2) Estimación de los ingresos propios potenciales Donde: ICj: índice de necesidades insatisfechas por En primer lugar, se calculan los ingresos propios56 provincia j de cada distrito, para luego estimar los recursos NOWATERj: porcentaje de la población sin acceso a propios per cápita, tal como se muestra a servicios de agua en la provincia j continuación: NOSEWAGEj: porcentaje de la población sin acceso a sistema de aguas residuales en la provincia j ING _PROi IPpci = NOELECTRICITYj: porcentaje de la población sin POBLACION´ i ION acceso a servicios de electricidad en la provincia j Donde: Escenario propuesto IPpci = ingresos propios per cápita del distrito i Proponemos añadir el indicador de capacidad fiscal ING_PROi = ingresos propios del distrito i a los criterios usados en esta primera etapa. POBLACION ´ = población del distrito i (b) Indicador de capacidad fiscal (ICFj) 56  Para el cálculo de los recursos propios se consideraron los La capacidad fiscal se mide a partir de todas recursos provenientes del “Impuesto Municipal” y los “recursos las transferencias de fondos recibidas por la recaudados directamente”. No se consideran las entradas provincia, incluyendo el canon, pero sin considerar genéricas de ambas fuentes de financiamiento, tales como al FONCOMUN, más otros ingresos propios “endeudamiento”, “balance”, ni tampoco “venta de activos no financieros”. Otras fuentes no comprenden los “impuestos sobre potenciales—los cuales son calculados mediante los casinos”, los “impuestos sobre máquinas tragamonedas”, un análisis de regresión. Estos componentes de transferencias del canon, sobrecanon, derechos de concesión, capacidad fiscal son explicados más adelante. regalías FOCAM, derechos aduaneros y FONCOMUN. 80    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo Para estimar los ingresos propios potenciales per La capacidad fiscal de la provincia se define cápita, realizamos una regresión para todos los entonces como los ingresos provenientes de todas distritos que tienen como variable dependiente el las transferencias (con excepción del FONCOMUN) cálculo de los ingresos propios per cápita, y, como más los ingresos propios potenciales (calculados variable independiente, el promedio de gasto de como valores estimados basados en análisis de hogares en cada distrito, expresado en términos regresión): per cápita. Realizamos esta regresión usando la FC j = TR j + IPj 7 información del año 2013, año del que tenemos la información más actualizada. Donde: Seguidamente, usamos el parámetro de la regresión TRj: transferencias totales recibidas por provincia j 7 para predecir los valores de ​​ los recursos propios del IPJ: ingresos propios potenciales por provincia j distrito para el año de análisis. En caso de que la FCj: capacidad fiscal de la provincia j predicción arroje un valor negativo, se le asigna el FC j valor de cero al distrito. FCpc j = ´ j POBLACION POBLACION 7 IPpci = 0 .5625352 × Gtoavgpci − 129 .5626 Donde: 7 IPpci = 0 if IPpci < 0 7 FCpcj: capacidad fiscal per cápita por provincia j Donde: POBLACIÓNj: población de la provincia j IPpci = valor estimado de los recursos propios per 7 cápita del distrito i (b.3) Cálculo de la brecha de capacidad fiscal Gtoavgpci = promedio del gasto de hogares expresado en términos per cápita por distrito i En este paso, primero calculamos el promedio nacional de capacidad fiscal per cápita y luego Multiplicamos el valor estimado de los ingresos calculamos la brecha de capacidad fiscal per cápita propios per cápita calculados por población distrital para cada provincia en relación con este promedio para el año de análisis. nacional, como se muestra a continuación: ´ IPi = IPpci × POBLACION • Si la capacidad fiscal de la provincia es más alta 7 7 que el promedio nacional, la brecha de capacidad Donde: fiscal es cero y la provincia no es elegible para IPi = valor estimado de ingresos propios por distrito i 7 este componente del índice. ´ i = población del distrito para el año de POBLACION análisis • Si la capacidad fiscal de la provincia es menor al promedio nacional, la brecha de capacidad fiscal es: Para hallar los ingresos propios potenciales a nivel fcg j = (FCpc − FCpc j ) × POPULATION j (if FCpc > FCpc j ) provincial, sumamos el valor estimado de ingresos propios por distrito, para lo que sefcgtiene j =(FCpc en − FCpc j ) × POPULATION j (if FCpc > FCpc j ) cuenta también la municipalidad provincial. Donde: n IPj = ∑ IPi fcgj: brecha de capacidad fiscal de la provincia j 7 7 i =1 FCpc: capacidad fiscal per cápita – promedio nacional FCpcj: capacidad fiscal per cápita de la provincia j Donde: POBLACIÓN j: población de la provincia j IPi: valor estimado de los recursos propios por distrito i 7 7 IPj: valor estimado de los recursos propios por provincia j n: número de distritos que son parte de la provincia j (incluye la municipalidad provincial en cada provincia) El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y la Reforma Propuesta    81 El índice de capacidad fiscal de cada provincia se Estos tres criterios reciben la siguiente ponderación define como su porcentaje respecto a la capacidad en términos porcentuales: fiscal total de todas las provincias comparables: fcg j Tabla 17: FONCOMUN: Criterios de distribución FCG j = 196 (ponderación) ∑ (fcg ) 1 j Indicador Ponderación Ruralidad 0.85 Donde: Extensión territorial 0.05 FCGj: índice de capacidad fiscal de la provincia j Gerencia municipal 0.10 (c) La información del indicador de capacidad fiscal Total 1.00 se combina con el índice original de asignación Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. provincial, para estimar el índice propuesto de asignación provincial. (a) Índice de ruralidad (IRj) Damos al índice original un peso del 70 por ciento y al indicador añadido de capacidad fiscal una El Artículo 146 de la Ley Orgánica de ponderación del 30 por ciento. Ambos criterios están Municipalidades, aprobado por la Ley No. 27.972, orientados a beneficiar a los más pobres. Es posible establece que las áreas rurales tienen prioridad realizar simulaciones con otras ponderaciones para para recibir asignaciones compensatorias de los llegar a resultados más (o menos) redistributivos: recursos del FONCOMUN. El índice se calcula como una suma ponderada de las poblaciones rurales API j = 0 .7 × IGPj + 0 .3 × FCG j y urbanas de las áreas distritales y se les asigna doble peso a las áreas con población rural. El índice Donde: se aplica como se muestra a continuación APIj: índice de asignación ajustada por provincia j IGPj: índice geográfico por provincia j   FCGj: índice de capacidad fiscal por provincia j  1 * URBANi + 2 * RURALi  IRi =  n   [1 * URBANi + 2 * RURALi ] Segunda etapa: la asignación a través  ∑  i =1   de los distritos en cada provincia Donde: Tras determinar la asignación por provincia, IRi: índice de ruralidad del distrito i el siguiente paso es la distribución entre las URBANi: población urbana del distrito i municipalidades distritales y provinciales en cada RURALi: población rural del distrito i una de las 196 provincias, considerando lo siguiente: n = número de distritos que son parte de la provincia donde se ubica el distrito i 20 por ciento de la asignación de la primera etapa se asigna a la municipalidad provincial (de Para los distritos ubicados en Lima Metropolitana cada provincia). y la provincia del Callao, el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) se usa en reemplazo del 80 por ciento de la asignación geográfica por provincia se distribuye entre las municipalidades distritales de la provincia, sobre la base de tres criterios; (i) ruralidad (se da prioridad a distritos con mayor índice de población rural) (ii) extensión territorial y (iii) gestión municipal (la generación de ingresos y la priorización del gasto de inversión). 82    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo índice de ruralidad. Los indicadores considerados para proveer servicios básicos a quienes habitan en el NBI son los siguientes: las zonas más remotas. El índice se calcula como se establece a continuación: • Población   • Hogares con viviendas adecuadas (NBI1)  KM2i  • Hogares sin acceso al servicio de agua. (NBI2) TERRITORYi =  n   [KM2i ] • Hogares sin acceso al servicio de alcantarillado.  ∑  i =1   (NBI3) Donde: • Hogares con niños entre 6 y 12 años, no TERRITORYi: índice territorial del distrito i escolarizados. (NBI4) KM2: extensión territorial del distrito i (en kilómetros • Hogares con muy baja capacidad de generar cuadrados—KM2). ingresos (NBI5) n: número de distritos que son parte de la provincia donde está ubicado el distrito i Por ende, el índice aplicable a los distritos de la provincia de Lima y el Callao es el siguiente: (c) Gestión Municipal (IGM):   Los indicadores de gestión municipal incorporados  POPULATIONi * NBIi  en la asignación entre distritos se basan en el IPOi =  n  Artículo 32 del Decreto Legislativo No. 952 que  [POPULATIONi * NBIi   ∑  i =1   modifica el Decreto Legislativo No. 776—Ley Municipal de Tributación. NBIi = NBI 1i + NBI2i + NBI3i + NBI 4i + NBI5i El índice de gestión municipal se calcula sobre la Donde: base de dos criterios: (i) la generación de ingresos IPOi: índice de pobreza del distrito i propios y (ii) la priorización del gasto de inversión.58 POPULATIONi: población del distrito i NBIi: índice de necesidades básicas insatisfechas del • El índice de ingresos propios 59 (IPI) es definido distrito i como: n: número de distritos que son parte de la provincia 0 .1 donde se ubica el distrito   ING _PROPt − 1       POPULATIONt − 1   (b) Índice de extensión territorial (TERRITORIO): IPi = 1 +     1 + ING PROPt −2      Desde el año 2010, el índice del FONCOMUN ha   POPULATIONt −2     incorporado la variable de la extensión territorial.57 Esta variable intenta compensar a los distritos que, 58  En el caso de las municipalidades cuyo valor de indicador debido a su extensión territorial, tienen dificultades es cero (0) para los años de la evaluación, se les asigna el 50% del valor mínimo del indicador de gestión municipal distrital registrado a nivel nacional. 59  Para el cálculo de los ingresos propios se tomó en cuenta los ingresos por la fuente de financiamiento “Impuestos Municipales” y “Recursos Directamente Recaudados”. De ambas fuentes de financiamiento, no se tomaron en cuenta las genéricas de ingreso “Endeudamiento”, “Saldos de Balance” 57  El Decreto Legislativo No. 952 (febrero 2004) modifica el ni “Venta de Activos no Financieros”. Tampoco ingresaron en el Decreto Legislativo No. 776—Ley de Impuestos Municipales. cálculo las específicas de ingreso “Impuesto a los casinos de El Artículo 32 de esta ley señala la necesidad de incluir la juego”, “impuestos a los juegos de máquinas tragamonedas”, extensión territorial dentro de los criterios de distribución de ni las transferencias por canon, sobrecanon, derechos de recursos del FONCOMUN. vigencia, FOCAM regalías, renta de aduanas y FONCOMUN. El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y la Reforma Propuesta    83 Donde: Basado en los índices desarrollados previamente, IPi: indicador de ingresos propios del distrito i el índice de asignación por distrito se determina ING_PROPi: ingresos propios del distrito i mediante la fórmula mostrada a continuación: POPULATIONi: población del distrito i t: año para el cual se calcula el índice IND _DISTRi = [IRi ] * 0 .85 + [TERRITORYi ] * 0 .05 + [IGMi ] * 0 .1 IND _DISTRi = [IRi ] * 0 .85 + [TERRITORYi ] * 0 .05 + [IGMi ] * 0 .10 El índice de priorización de gastos en inversión (IPGIi) considera la adquisición de activos no financieros60 Donde: (ADQ_ACT_NO_FINAN) y el gasto total61 (GASTO_ IND_DISTRi: índice de asignación del distrito i TOTAL). El índice se define de la siguiente manera: IRi: índice de ruralidad del distrito i TERRITORYi: índice de extensión territorial del  ADQ _ ACT _NO _FINANFONCOMUNi  distrito i IPGIi =  1 +  IGMi: índice de gestión municipal del distrito i  GASTO _TOTALFONCOMUNi  Donde: La asignación de recursos para Lima Metropolitana IPGIi: índice de priorización de gastos en el distrito i y el Callao es la siguiente: ADQ_ACT_NO_FINANFONCOMUNi: adquisición de activos IND _DISTRi = [IPOi ] * 0 .85 + [TERRITORYi ] * 0 .05 + [IGMi ] * 0 .1 no financieros auspiciados con INDfondos del= _DISTRi FONCOMUN [IPOi ] * 0 .85 + [TERRITORYi ] * 0 .05 + [IGMi ] * 0 .10 del distrito i GASTO_TOTALFONCOMUNi: gasto total financiado con el Donde: FONCOMUN del distrito i IND_DISTRi: índice de asignación del distrito i FONCOMUN: gastos financiados con el “FONCOMUN” IPOi: índice de pobreza basado en las necesidades Por ende, el índice de gerencia municipal para insatisfechas del distrito i el distrito i se determina mediante la siguiente TERRITORYi: índice de extensión territorial del fórmula : 62 distrito i IGMi: índice de gestión municipal del distrito i      IPi   IPGIi  Tercera etapa: ajuste de la asignación  n + n  por distrito de 8 UIT y asignación del      ∑ IPi   ∑ IPGIi  FONCOMUN para el 2009 como “valor IGMi =  i = 1   i = 1  mínimo” 2 Donde: La asignación por distrito obtenida en la segunda IGMi: Índice de gestión municipal del distrito i etapa ha de ser corregida, de manera tal que ningún IPi: indicador de recursos propios del distrito i distrito reciba menos de 8 unidades tributarias IPGIi: índice de priorización de gastos en inversión del (UIT) al mes. Para ello, las municipalidades que distrito i tienen una asignación preliminar mensual mayor n: número de distritos que pertenecen a la provincia a 8 UIT, cederían su asignación marginalmente donde está ubicado el distrito i (prorrateada), para garantizar este nivel mínimo del FONCOMUN. El “mínimo” legal es establecido en el Artículo 33 del Decreto Legislativo No. 952, el 60  Se toma en cuenta los gastos por la genérica “Adquisición de Activos No Financieros” cuya fuente de financiamiento es cual modifica el Decreto Legislativo No. 776—Ley “FONCOMUN” y se destinen a proyectos de inversión. de Impuestos Municipales. 61  Está conformado por el gasto total solo por la fuente de financiamiento “FONCOMUN”. 62  En el caso del indicador de Ingresos Propios (IP), antes de que dichos datos sean convertidos en índices se realiza una transformación numérica por medio de la cual dichos números son convertidos a una escala que oscila entre 1 y 2. 84    Perú: Hacia la Creación de un Sistema de Descentralización Fiscal Más Eficiente Y Equitativo La fórmula usada para el ajuste es la siguiente: Además de hacer los ajustes de 8 unidades tributarias, esta metodología establece un “piso”, n m lo que garantiza que ninguna transferencia sea ∑ Surplusi + ∑ Deficiti menor a la cantidad transferida por el FONCOMUN RA8UIT = i =1 i =1 n en el año 2009. La metodología para el cálculo es ∑ Surplus i =1 i similar a la establecida para el ajuste de 8 unidades tributarias, con la diferencia de que para obtener Donde: la relación de ajuste (RA), el superávit y el déficit RA: relación de ajuste para 8 unidades tributarias se determinarán por la diferencia entre la cantidad Surplusi: Diferencia positiva entre la asignación mensual asignada de FONCOMUN de 8 UIT y la mensual preliminar de FONCOMUN y las 8 unidades cantidad mensual de FONCOMUN transferida en el tributarias en el distrito i año 2009. Déficiti: Diferencia negativa entre la asignación mensual preliminar de FONCOMUN y las 8 unidades Variaciones en el “fondo de recursos” usado tributarias del distrito i en la asignación n: número de distritos en superávit Los recursos distribuidos por el FONCOMUN son m: número de distritos en déficit determinados principalmente por la recaudación del Impuesto de Promoción Municipal (IPM), el Con la relación de ajuste, calculamos el ajuste de cual está estrechamente vinculado al desempeño la asignación mensual del FONCOMUN, para evitar general del IGV. El Artículo 76 del Decreto Legislativo que sea menor a 8 UIT, tal como se establece a No. 776 establece que el IPM es gravado a una tasa continuación: del 2 por ciento sobre las operaciones afectadas por el IGV. (a)  si el distrito está en superávit: FONCOMUNi = 8UIT + RA8UIT * Superávit En consecuencia, la asignación mensual de FONCOMUN está relacionada directamente con el (b)  si el distrito está en deficit: FONCOMUNi = 8UIT desempeño de la recaudación de impuestos del mes anterior. Así, el aumento de la cantidad recaudada Donde: durante un mes específico se traduce en mayores FONCOMUNi: asignación mensual ajustada del fondos para la asignación del mes subsiguiente y, FONCOMUN en el distrito i a menor ingreso tributario, menor será la cantidad UIT: unidades tributarias de fondos asignados a la municipalidad para el siguiente mes. Referencias Cheasty, A., and Pichihua, J. 2015. “Fiscal Martinez-Vazquez, J. 2013. “Fiscal Decentralization decentralization: Progress and challenges for the in Peru: A Perspective on recent Developments future,” Chapter 10 in: Santos, A. and Werner, A. and Future Challenges,” Working Paper 13–24, (eds), Peru: Staying the Course of Economic Success, International Center for Public Policy, Andrew International Monetary Fund, Washington, D.C. Young School of Public Studies, Georgia State University, November. Erman, Alvina. 2015. ‘The state of the canon minero’ [PowerPoint slides]. World Bank. OECD. 2016. OECD Territorial Reviews: Peru 2016, OECD Territorial Reviews, OECD Publishing, Lago-Peñas, Santiago, and Martinez-Vazquez, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264262904- Jorge. 2013. The Challenge of Local Government en. Size Theoretical Perspectives, International Experience and Policy Reform. World Bank. 2010. “Peru: The Decentralization Process and Its Links with Public Expenditure Loayza, Norman V.; Rigolini, Jamele; and Calvo- Efficiency.” Report No. 52885-PE, World Bank, Gonzalez, Oscar. 2011. More than you can handle: Washington, DC. decentralization and spending ability of Peruvian municipalities. Policy Research working paper; no. WPS 5763. Washington, DC: World Bank. https://hubs.worldbank.org/docs/ImageBank/ Pages/DocProfile.aspx?nodeid=14826727 85