32672 Podrska dohotku u kasnijoj zivotnoj dobi u 21. vijeku Meunarodna perspektiva za penzijske sisteme i reformu Robert Holzmann i Richard Hinz Saradnici Hermann von Gersdorff, Indermit Gill, Gregorio Impavido, Alberto R. Musalem, Robert Palacios, David Robolimo, Michael Rutkowski, Anita Schwartz, Ivonne Sin, Kalanidhi Subbarao THE WORLD BANK (SVJETSKA BANKA) WASHINGTON, D.C. Copyright © 2005 The International Bank for Reconstruction And Development / THE WORLD BANK 1818 h Street, N.W. Washington, D.C. 20433, USA All rights reserved Manufactured in the United States of America First printing January 2001 1 2 3 4 08 07 06 05 Ovaj tom je proizvod osoblja Svjetske banke i Meunarodnog monetarnog fonda. Nalazi, tumacenja i zakljucci koji su u njemu izrazeni ne odrazavaju u svakom slucaju gledista Borda izvrsnih direktora Svjetske banke, Borda izvrsnih direktora Meunarodnog monetarnog fonda ili vlada koje oni predstavljaju. Svjetska banka i Meunarodni monetarni fond ne garantuju za tacnost podataka ukljucenih u ovaj rad. Granice, boje, denominacije i druge informacije koje su prikazane na mapi ukljucenoj u ovaj rad ne povlace sa sobom bilo kakve sudove Svjetske banke ili Meunarodnog monetarnog fonda u odnosu na pravni status ili bilo koju teritoriju ili podrsku ili prihvatanje takvih granica. Prava i dozvole Materijal u ovoj publikaciji je zastien copyright-om. Kopiranje i/ili prenos dijelova ovog rada ili cijelog rada bez dozvole mogao bi predstavljati krsenje vazeeg zakona. Meunarodna banka za rekonstrukciju i razvoj / Svjetska banka podstice sirenje skupa citalaca svog rada i u veini slucajeva e dati odobrenje za reprodukovanje dijelova ovog rada bez odlaganja. Za dozvolu fotokopiranja ili reprinta bilo kojeg dijela ovog rada, molimo da posaljete zahtjev sa kompletnim informacijama na adresu: Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telefon: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. Svi drugi upiti vezani za prava i licence, ukljucujui subsidijarna prava, trebalo bi da se upute na adresu kancelarije izdavaca: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org. ISBN 0-8213-6040-X Library of Congress Cataloging-in-Publication Data Holzman, Robert, 1949- Old-age income support in the 21st century : an international perspective on pension systems and reform / Rovbert Holzman, Richard Hinz. p.cm. Includes bibliographical references. ISBN 0-8213-6040-X (pbk.) 1. Old age pensions ­ Government policy. 2. Aging ­ Economic aspects ­ Government policy. 3. Income maintenance programs. 4. Social security. I. Hinz, Richard P.II. Title. HD7105.3.H65 2005 331.25'2--dc22 2005043404 Sadrzaj Predgovor ........................................................................................................................vii Akronimi i skraenice................................................................................................... viii Uvod i size ..............................................................................................................1 Okvir za penzijsku reformu ........................................................................2 Pitanja vezana za dizajn i implementaciju ..................................................8 Struktura izvjestaja ....................................................................................18 DIO 1. KONCEPTUALNI TEMELJI 1. Potreba za reformom .............................................................................................20 Fiskalni pritisak: kratkorocni hitne zahtjevi i dugorocne potrebe ...................................................................................20 Ispunjavanje obeanja ...............................................................................23 Usklaivanje sistema sa socioekonomskim promjenama .........................26 Izazovi i mogunosti koje donosi globalizacija ........................................28 Konture smjerova reformi koji obeavaju ................................................29 2. Konceptualni temelji perspektive Svjetske banke ...............................................31 Okvir za upravljanje socijalnim rizikom ..................................................31 Argumentacija za intervencije u javnom sektoru .....................................33 Visestubni pristup: diversifikacija i efikasnost ........................................35 (Neto) koristi od fondova .........................................................................37 Odrednice, a ne modeli koji se primjenjuju bez izmjena ..........................45 iii PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU 3. Ciljevi i kriterijumi koji definisu perspektivu Svjetske banke ..............................47 Primarni ciljevi: adekvatne, finansijski dostupne, odrzive i stabilne penzije ..........................................................................47 Sekundarni cilj: doprinos ekonomskom razvoju .......................................49 Kriterijumi za reformu ..............................................................................49 4. Pozajmljivanje Svjetske banke za podrsku reformi penzija ................................54 Opseg pozajmljivanja Svjetske banke u oblasti penzija ...........................55 Diverzitet penzijskih reformi ....................................................................56 DIO 2. PITANJA VEZANA ZA DIZAJN I IMPLEMENTACIJU 5. Opste opcije i opcije specificne za pojedine zemlje za reformu penzijskih sistema .............................................................................62 Opste opcije za reformu ............................................................................62 Opcije za reformu koje su specificne za pojedine zemlje: napredak politika i ovisnost puteva ..........................................................72 Zakljucci ...................................................................................................81 6. Kljucna reforma pitanja: Cvrste pozicije i otvorena pitanja ................................82 Dizajn stubova, smanjivanje stepena siromastva i preraspodjela ............................................................82 Pitanja vezana za finansijsku odrzivost ....................................................92 Upravljanje javnim penzijskim fondovima ...............................................93 Pitanja vezana za administraciju i implementaciju .................................100 Spremnost i pitanja vezana za regulaciju i superviziju finansijskih trzista ..............................................................111 Politicka ekonomija i organizacija penzijskih reformi ...........................118 Primjeri reformskih dilema i pitanja .......................................................121 7. Regionalna iskustva: Razvoji dogaaja i prva evaluacija reforme .....................123 Latinska Amerika i Karibi ......................................................................123 Centralna i istocna Evropa i centralna Azija ...........................................131 Juzna Azija ..............................................................................................139 Podsaharska Afrika .................................................................................142 Srednji istok i Sjeverna Afrika ................................................................145 Istocna Azija ...........................................................................................147 8. Zavrsne napomene .............................................................................................150 iv PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU Prilog: Tabele o siromastvu vezanom za dohodak u kasnijoj dobi ..........................152 Fusnote ...........................................................................................................................157 Glosar .............................................,,,.............................................................................165 Reference........................................................................................................................170 Koautori ........................................................................................................................186 SLIKE 4.1. Tajming zajmova Svjetske banke za visestubne planove, po broju zajmova ............59 4.2. Tajming zajmova Svjetske banke za visestubne planove, po regionu .......................60 6.1. Paralelne i integrisane penzije za drzavnu upravu, po regionu ..................................91 6.2. Raspodjela i vaznost javnim penzijskih planova, po regionu ....................................94 6.3. Kombinovano prikupljanje i kliring .........................................................................103 6.4. Decentralizovani fondovski stub u Cileu i Maarskoj .............................................104 TABELE 1 Visestubna penzijska taksonomija ...............................................................................9 4.1. Pozajmljivanje Svjetske banke sa penzijskim komponentama, 1984-2004................55 4.2. Regionalna raspodjela aktivnosti Svjetske bake na pozajmljivanju, 1984-2004. godina .....................................................................................................56 4.3. Pozajmljivanje Svjetske banke vezano za penzije, klasifikovano po podrsci stubu, 1984-2004. godine ..................................................57 4.4. Procenat pozajmljivanja vezanog za penzije za implementaciju drugog stuba, 1984-204. godine .......................................................................................................58 4.5. Pozajmljivanje Svjetske banke za reforme sa dominantnim drugim stubom, 1984-2004. godine .....................................................................................................59 5.1. Visestubna penzijska taksonomija .............................................................................71 5.2. Stilizovane reformske opcije za zemlje: Usklaivanje potreba za reformom sa ogranicenjima i mogunostima ...........................................74 v PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU 7.1. Osnovne odlike strukturalnih reformi sistema socijalnog osiguranja (starosnog, invalidskog i porodicnog) u latinskoj Americi, osamdesetih i devedesetih godina proslog vijeka ...................................................124 7.2. Osnovne odlike strukturalnih reformi sistema socijalnog osiguranja (starosnog, invalidskog i porodicnog) u latinskoj Americi, devedesetih godina proslog vijeka i u prvog dekadi ovog vijeka ............................126 7.3. Karakteristike penzijskih reformi prelaska na visestubni sistem u privredama u tranziciji u Evropi i centralnoj Aziji, s aprilom 2004. godine ............................................................................................135 A.1. Jaz siromastva u izabranim zemljama Afrike, po tipu domainstva, razlicite godine .....................................................................152 A.2. Inventar penzijskih programa bez doprinosa u zemljama u razvoju ..............................................................................................153 A.3. Novac kao procenat GDP-a neophodan za eliminaciju jaza siromastva u izabranim zemljama Afrike, po tipu domainstva, razlicite godine .....................................................................155 A.4. Cijena socijalnih penzija (0,70 posto granice siromastva) izrazena kao procenat GDP-a u izabranim zemljama Afrike, razlicite godine ........................................................................................................156 vi Predgovor OVAJ IZVJESTAJ JE POKRENULA KANCELARIJA glavnog ekonomista Svjetske banke, koja je zeljela da kljucno osoblje koje se bavi penzijskim pitanjima objasni perspektivu Svjetske banke u odnosu na penzijske reforme drugom osoblje Svjetske banke i vanjskome svijetu. Rezultat predstavlja ishod zajednickih visesektorskih napora, od kojih su mnogi ulozeni van redovnih radnih sati. Visesektorski i viseregionalni tim Svjetske banke ukljucuje osoblje iz tri sektora ili mreza (Socijalna zastita, Finansijski sektor, te Smanjenje siromastva i ekonomsko upravljanje) i cetiri regiona Svjetske banke (Evropa i centralna Azija, Latinska Amerika i Karibi, Srednji istok i Sjeverna Amerika, te Istocna Azija i Pacifik). Biografije vodeih autora i saradnika date su na kraju izvjestaja. Tim je u svom radu imao velike koristi od prezentacija i sveobuhvatnih diskusija sa penzijskom zajednicom i unutar i izvan Svjetske banke, od konsultacija sa Generalnom skupstinom Meunarodne asocijacije za socijalno osiguranje (General Assembly of the International Social Security Association, Peking, 12-18. septembra 2004. godine) i sa Meunarodnom organizacijom za rad (International Labour Organiyation) u toku generalne skupstine (Zeneva, 8. novembar 2004. godine), od komentara meunarodnog pokreta sindikata, te od prilicno ostrih, ali izuzetno vrijednih revizija i smjernica koje je dalo pet vanjskih eksperata: Mukul Asher (University of Singapure), Nicholas Barr (London School of Economics), Axel Boersch-Supan (University of Mannheim), Peter Diamond (Massachusetts Institute of Technology) i Salvador Valdés-Prieto (Catholic University od Santiago, Chile). Zahvalni smo za sve povratne informacije i sugestije koje smo primili, od kojih su mnoge odrazene u revidiranoj verziji, a cijenimo interes koji je toliko eksperata za pitanja penzijskih sistema izrazilo u odnos na penzijske aktivnosti Svjetske banke. Sve preostale greske su, naravno, nase. Ovaj izvjestaj nije prosao reviziju u sladu sa zvanicnim pravilima za publikacije Svjetske banke. Nalazi, tumacenja i zakljucci koji su izrazeni u ovom izvjestaju su nalazi, tumacenja i zakljucci autora i ne odrazavaju, u svakom slucaju, gledista Svjetske banke i njenih povezanih organizacija ili gledista izvrsnih direktora Svjetske banke ili vlada koje oni predstavljaju. vii Akronimi i skraenice AFAP Administradora de Fondos de Ahorro provisional (Urugvaj) AFJP Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (Argentina) AFORE Administradora de Fondos para el Retiro (Meksiko) AFP Administradora de Fondos de Pnesiones (Bolivija, Cile, Kolumbija, Dominikanska Republika, El Salvador, Nikaragva, Peru) EDAP Entidades Depositarias del Ahorro Provisional (Ekvador) EET Exempt-exempt-tax (tretman doprinosa, povrata i davanja) ERISA Employee Retirement Income Security Act (Zakon o osiguranju dohotka zaposlenih po penzionisanju, Sjedinjene drzave) EU Evropske Unija GDP Gross domestic product (Bruto domai proizvod) HIV/AIDS Human immunodeficiency virus / acquired immune deficiency syndrome ILO Interational Labour Office (Geneva) ­ Meunarodna kancelarija za rad IMF International Monetary Fund (Washington, D.C.) ­ Meunarodni monetarni fond IOPS International Organizaation of Pension Supervisors ­ Meunarodna organizacija penzijskih supervizora IPD Implicit pensio debt ­ implicitni penzijski dug ISSA International Social Security Association (Geneva) ­ Meunarodna asocijacija socijalnog osiguranja OECD Organization for Economic Co-operation and development (Paris) ­ Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj OED Operations Evaluation Department (World Bank) ­ Odjel za evaluaciju kredita (Svjetska banka) OPC Operadora de Pensiones Complementarios (Kostarika) PROST Pension Reform Options Simulation Toolkit (Instrumentarij za simulaciju opcija kod reformi penzijskog sistema) TEE Tax-exempt-exempt (tretman doprinosa, povrata i davanja) viii PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE Uvod i size PRETHODNA DEKADA JE DONIJELA SIROKO PRIZNAVANJE vaznosti penzijskih sistema za ekonomsku stabilnost drzava i sigurnost njihovog stanovnistva koje stari. U toku posljednjih 10 godina,Svjetska banka je zauzela vodeu ulogu u rjesavanju tog izazova kroz podrsku koju je pruzila penzijskim reformama sirom svijeta. Svjetska banka je bila ukljucena u penzijske reforme u vise od 80 zemalja i obezbijedila je finansijsku podrsku za reformu u vise od 60 zemalja, a potraznja za takvom podrskom i dalje raste. To iskustvo je u znacajnoj mjeri prosirilo znanja i uvide osoblja Svjetske banke i stimulisalo trajni proces evaluacije i rafiniranja politika i prioriteta koji vode aktivnosti u ovoj oblasti. Ono sto se pomalja iz tih interakcija sa kreatorima politika, strucnjacima za penzije i predstavnicima graanskog drustva u zemljama koje su klijenti i donatori je stalna relevantnost osnovnih ciljeva penzijskih sistema ­ olaksavanje siromastva i ujednacavanje potrosnje ­ kao i sireg cilja, socijalne zastite. Svjetska banka i dalje vidi prednosti kod visestubnih sistema koji sadrze odreeni fondovski element, kad su uslovi za to adekvatni, ali u sve veoj mjeri prihvata i da sirok spektar opcija moze pomoi kreatorima politika pri postizanju djelotvorne zastite u kasnijem dobu na fiskalno odgovoran nacin. Predlozeni visestubni sistem sastavljen je o neke od kombinacija pet osnovnih elemenata: (a) ne-doprinosnog ili ,,nultog" stuba (u obliku demogranta ili socijalne penzije) koji obezbjeuje minimalni nivo zastite;1 (b) ,,prvog" stuba, u obliku doprinosnog sistema koji je povezan za razlicite nivoe zarada i koji ima za cilj da zamijeni neki dio dohotka; (c) obaveznog ,,drugog" stuba koje je, u sustini, pojedinacni stedni racun, ali moze se konstruisati na vise nacina; (d) obaveznih aranzmana ,,treeg stuba" koji mogu imati vise oblika (pojedinacni, sponzorisan od strane poslodavca, sa definisanim nivoom davanja, sa definisanim nivoom doprinosa), ali su u sustini fleksibilni i zasnovani na slobodnom odlucivanju po svojoj prirodi; i (e) neformalnih meuporodicnih ili meugeneracijskih izvora kako finansijske, tako i nefinansijske podrske za starije, ukljucujui pristup zdravstvenoj zastiti i stambenim uslugama. Iz vise razloga, sistem koji ukljucuje sto je vise mogue tih elemenata, u zavisnosti od odluka pojedinacnih zemalja, kao i nivoa ucestalosti troskova tranzicije, moze, kroz 1 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE diversifikaciju, obezbijediti dohodak nakon penzionisanja na djelotvorniji i efikasniji nacin. Osnovne promjene perspektive Svjetske banke odnose se na pojacano usmjerenje na obezbjeenje osnovnog dohotka za sve ugrozene starije osobe, kao i ojacanu ulogu za instrumente za ujednacavanje potrosnje koji su zasnovani na trzistu, za pojedince koji su kako unutar, tako i izvan obaveznih penzijskih planova. Svjetska banka u sve veoj mjeri prepoznaje vaznost inicijalnih uslova i stepena do kog uslovi u pojedinacnoj zemlji dovode do neophodnosti posebno prilagoene implementacije modela sa vise stubova ili implementacije tog modela koja je takticki podjeljena na faze. Ovaj izvjestaj o politikama napisan je s ciljem pojasnjavanja i azuriranja perspektive iz koje Svjetska banka gleda na penzijsku reformu, ukljucujui lekcije koje su naucene iz novijih iskustava istrazivanja koja su unaprijedila razumijevanje najboljih nacina za nastavak aktivnosti u budunosti. On je razvijen kao dokument o politikama, a ne kao izvjestaj o istrazivanju. Kao takvom, namjera mu je da konceptualizuje i objasni tekua razmisljanja o politikama unutar Svjetske banke, a ne da proglasi novi pristup politikama. Ta artikulacija politika i prioriteta ima za cilj da pruzi podrsku klijentima Svjetske banke i siroj meunarodnoj javnosti pri razumijevanju i ocenjivanju okvira Svjetske banke za penzijsku reformu i da unaprijedi njene mogunosti da radi djelotvorno zajedno s klijentima pri ispunjavanju izazova sa kojima e se suociti. Ovaj izvjestaj daje vodic za kriterijume i standarde koje e Svjetska banka primjenjivati pri donosenju odluka o tome gdje i kada da obezbjedi finansijsku i tehnicku podrsku za penzijske reforme. Izvjestaj se sastoji od dva osnovna dijela. Dio 1 predstavlja okvir za razmisljanje Svjetske banke o penzijskoj reformi, ukljucujui njeno porijeklo o raspon, te strukturu pozajmljivanja Svjetske banke u toj oblasti. Dio 2 naglasava kljucna pitanja koja se odnose na dizajn i implementaciju. Ovaj uvod predstavlja sazetak osnovnih poruka i daje osnovni okvir strukture izvjestaja. Okvir za penzijsku reformu Evolucija perspektive Svjetske banke u odnosu na penzijsku reformu u toku prethodne dekade odrazava siroka iskustva vezana za reformu u zemljama klijentima, stalni tekui dijalog s akademskom zajednicom i partnerskim organizacijama, te intenzivne interne diskusije i evaluaciju penzijskih reformi sirom svijeta. Kao rezultat toga, originalni koncept konkretne trostubne strukture ­ (a) obaveznog, nefondovskog i javno upravljanog sistema sa definisanim nivoom davanja, (b) obaveznog, fondovskog i privatno upravljanog plana sa definisanim nivoom doprinosa i (c) dobrovoljne stednje za penzionisanje ­ prosiren je tako da ukljucuje dva dodatna stuba: (d) osnovni (nulti) stub kako bi se na eksplicitniji nacin rijesio cilj koji se odnosi na smanjenje siromastva i (e) nezvanicni (cetvrti) stub koji ukljucuje siri kontekst socijalne politike, kao sto je porodicna podrska, dostupnost zdravstvene zastite i stambenih usluga. Iako su prethodna dekada i iskustva skupljena u toku nje pridonjela poveanjem dubine razumijevanja nijansi i izazova ukljucenih u penzijsku reformu, ona su i dodatno naglasila potrebu da se, u gotovo svim okolnostima, krene dalje od dizajna koji pretpostavlja samo jedan stub. Iskustva su pokazala da je visestubni dizajn takav da na bolji nacin rjesava visestruke ciljeve penzijskih sistema ­ od kojih su najvazniji 2 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE smanjenje siromastva i ujednacavanje dohotka ­ kao i da na djelotvorniji nacin rjesava one vrste ekonomskih, politickih i demografskih rizika s kojima se suocava svaki penzijski sistem. Predlozeni visestubni dizajn je daleko fleksibilniji i na bolji nacin rjesava pitanja osnovnih ciljnih grupa u stanovnistvu. Finansiranje unaprijed jos uvijek se smatra korisnim, ali ogranicenja finansiranja u nekim okolnostima su takoe viena mnogo jasnije. Osnovna motivacija za podrsku Svjetske banke penzijskim reformama nije se izmijenila. Umjesto toga, ona je dodatno ojacana iskustvima iz prethodne dekade: najvei broj penzijskih sistema u svijetu ne postize svoje socijalne ciljeve, stvara znatan stepen distorzija u radu trzisnih privreda, a ti sistemi nisu finansijski odrzivi kada se suoce sa problemom starenja stanovnistva. Pregled i prosirenje originalnog koncepta Siroka iskustva pri implementaciji penzijskih reformi u velikom spektru okruzenja od pocetka devedesetih godina proslog vijeka motivisala su osoblje Svjetske banke da izvrsi pregled i rafinira okvir Svjetske banke za voenje adekvatnih ciljeva i puta reformskih napora. Evoluciju politika karakterise pet osnovnih dodataka perspektivi Svjetske banke: · Bolje razumijevanje reformskih potreba i mjera. To ukljucuje (a) ocjenjivanje potrebe za reformom koja se pruza izvan fiskalnih pritisaka i demografskih izazova, kako bi se rijesila pitanja kao sto su socioekonomske promjene i rizici, kao i mogunosti koje donosi globalizacija; (b) razumijevanje ogranicenja i drugih posljedica propisivanja obaveznog ucesa u penzijskim sistemima, posebno za grupe s niskim dohotkom, za koje rizici koji se ne odnose na starost mogu biti direktnije i jace prisutni; i (c) ponovnu procjenu kontinualne vaznosti, ali i ogranicenja, finansiranja unaprijed za rjesavanje pitanja stanovnistva koje stari, zbog razumijevanja vaznosti s tim vezanih promjena ponasanja, ukljucujui povean stepen dostupnosti radne snage i ranijeg penzionisanja. · Prosirenje visestubnog modela izvan trostubne strukture s ciljem obuhvatanja veeg broja od cak pet stubova i prelaska izvan konvencionalne koncentracije na prvi i drugi stub. Iskustva u zemljama s niskim nivoom dohotka unijela su u fokus razmatranja potrebu za osnovnim ili nultim (ili nedoprinosnim) stubom koji se od prvog stuba razlikuje po svojem primarnom usmjerenju na smanjivanje stepena siromastva s ciljem produzenja sigurnosti u starijem dobu za sve starije osobe. Iskustva iz zemalja sa dohotkom koji je izmeu niskih i srednjih nivoa naglasila su svijest o vaznosti dizajna i implementacije treeg i dobrovoljnog stuba, koji na djelotvoran nacin moze nadopuniti osnovne elemente penzijskog sistema tako da obezbjedi razumne stope zamjene dohotka za grupe s visim dohotkom, ogranicavajui fiskalne troskove osnovnih komponenti u isto vrijeme. Na kraju, ali ne i najmanje vazno, doslo je i do razumijevanja vaznosti cetvrtog stuba za potrosnju nakon penzionisanja, a taj stub se sastoji od mjesavine dostupnosti neformalne podrske (kao sto je porodicna podrska), ostalih socijalnih programa (kao sto je zdravstvena zastita) i drugih individualnih finansijskih i nefinansijskih sredstava (kao sto je vlasnistvo nad stambenim prostorom) i potrebe da se njihovo postojanje ili nedostatak eksplicitno ukljuce u dizajn penzijskog sistema. · Razumijevanje diverziteta djelotvornih pristupa, ukljucujui broj stubova, adekvatnu ravnotezu izmeu razlicitih stubova, te nacin na koji se svaki stub 3 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE formulise kao odgovor na konkretne okolnosti ili potrebe. Neki penzijski sistemi funkcionisu djelotvorno samo sa nultim stubom (u obliku univerzalne penzije) i treim stubom doborovoljne stednje. U nekim zemljama, uvoenje obaveznog drugog stuba neophodno je radi postizanja sireg prihvatanja reforme prvog stuba, dok politicka ekonomija u drugim zemljama dovodi do toga da je reformirani javni sistem (prvi stub) u vezi s dobrovoljnim semama jedina realna alternativa. · Bolje razumijevanje vaznosti inicijalnih uslova pri uspostavljanju potencijala za reforme i ogranicenja unutar kojih su reforme izvodljive. Sada postoji visi stepen svijesti o stepenu do kog nasljeeni penzijski sistem, kao i ekonomsko, institucionalno, finansijsko i politicko okruzenje u zemlji diktiraju opcije koje su dostupne za reformu. To je posebno vazno pri uspostavljanju dinamike i raspona izvodljive reforme. · Snazan interes za inovacije u penzijskom dizajnu i implementaciji koje vode same zemlje, kao i podrska za njih. Te inovacije ukljucuju (a) sistem sa nefinansijski ili nominalno definisanim nivoom doprinosa kao obeavajui pristup reformi ili implementaciji nefondovskog prvog stuba; (b) koncept klirinske kue i slicni koncepti kao nacin za smanjenje troskova transakcija za fondovske i privatno voene stubove; (c) transformaciju isplate otpremnina u kombinovane stedne racune za nezaposlenost i davanja nakon penzionisanja; i (d) javno finansiranje unaprijed u sklopu unapreene strukture upravljanja, sto je uvedeno u vise zemalja s visokim dohotkom. Iako je svaka od tih inovacija obeavajua, one zahtijevaju detaljno nadgledanje i evaluaciju, posto se njihova prenosivost na druge zemlje ne moze uzeti kao pretpostavka. Izjava o kljucnim principima Iako esencijalna formulacija politika na eksplicitan nacin prepoznaje uslove koji su specificni za zemlju i dovodi do implementacije visestubnog modela na vise razlicitih nacina, perspektiva Svjetske banke ukljucuje nekoliko principa koji se smatraju kljucnim za bilo koju uspjesnu reformu. Prvo, svi penzijski sistemi bi trebalo da, po principu, imaju elemente koji obezbjeuju osnovnu sigurnost dohotka i smanjivanje stepena siromastva u cijelom spektru distribucije dohotka. U slucaju da to dozvoljavaju fiskalni uslovi, to ukazuje na to da bi svaka zemlja trebalo da ima odredbe za osnovni stub, koji osigurava da ljudi s niskim dohotkom u toku zivota ili oni koji tek marginalno ucestvuju u formalnoj privredi dobiju osnovnu zastitu u starijem dobu. To moze imati oblik programa socijalne pomoi, male socijalne penzije usmjerene na lica sa dohotkom ispod odreenog nivoa, ili univerzalnog demo-granta dostupnog ljudima starije dobi (recimo, starijima od 70 godina). Da li je to izvodljivo, kao i konkretan oblik, stepen, kvalifikacije za davanja i isplata davanja ­ zavisie od prisutnosti drugih ugrozenih grupa, dostupnosti budzetskih resursa i dizajna nadopunjujuih elemenata penzijskog sistema. Drugo, ako su uslovi adekvatni, finansiranje unaprijed za budue penzijske obaveze predstavlja prednost i iz ekonomskih i iz politickih razloga i moze, u principu, biti sprovedeno u svakom od stubova. Sa ekonomskog gledista, finansiranje unaprijed zahtijeva obavezivanje resursa u tekuem periodu za unapreenje buduih budzetskih ogranicenja vlade i moze doprinjeti ekonomskom rastu i razvoju. S politickog gledista, finansiranje unaprijed moze na bolji nacin garantovati kapacitet drustva da ispuni 4 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE penzijske obaveze posto osigurava da penzijske obaveze budu podrzane sredstvima koja su zastiena zakonskim imovinskim pravima, bez obzira na to da li je finansiranje kroz vladin dug ili druge tipove sredstava. Odluka o finansiranju unaprijed, meutim, zahtjeva pazljivo razmatranje prednosti i troskova, kako neto korist nije automatski osigurana a politicke manipulacije mogu dovesti do toga da finansiranje unaprijed postane iluzorno. Ta odluka takoe zahtijeva pazljivo razmatranje kapaciteta za implementaciju u zemlji. Tree, u zemljama u kojim finansiranje unaprijed obeava da e biti korisno, obavezni i potpuno fondovski drugi stub obezbjeuje korisnu odrednicu (iako ne i nesto sto se moze direktno primijeniti) u odnosu na koju se dizajn reforme treba evaluirati. Kao odrednica, on sluzi kao referentna tacka za razmatrane politika i sredstvo za evaluaciju kljucnih pitanja o unapreenju dobrobiti i kapacitetu za finansiranje prelaska sa rezima PAYG (pay-as-you-go, ili finansiranja tekuih obaveza za davanja tekuim ubiranjem doprinosa) na fondovske rezime. Efikasnost i ravnopravnost alternativnih pristupa penzijskoj stednji, kao sto su znatno oslanjanje na dobrovoljne individualne ili profesionalne sisteme, treba se ocijeniti u odnosu na tu odrednicu. Ciljevi penzijskog sistema i reforme Ovaj okvir politika razmatra penzijske sisteme i njihovu reformu u smislu postivanja kljucnih principa i kapaciteta za postizanje fleksibilnog i kontekstu prilagoenog skupa socijalnih i ekonomskih ishoda. On ne propisuje na uzak nacin strukturu, institucije za implementaciju ili operacije sistema. Na prakticnom nivou, primjena takvog standarda zahtijeva artikulaciju ciljeva i kriterijuma u odnosu na koje se predlozena reforma moze evaluirati. Primarni ciljevi penzijskog sistema trebalo bi da budu obezbjeivanje adekvatnog, finansijski dostupnog i stabilnog dohotka po penzionisanju, uz trazenje nacina za implementaciju planova koji unapreuju dobrobit na nacin koji je adekvatan za konkretnu zemlju: · Adekvatan sistem je onaj koji obezbjeuje davanja za cijeli spektar stanovnistva, koja su dovoljna za sprjecavanje siromastva u starijoj dobi na apsolutnom nivou specificnom za konkretnu zemlju, uz obezbjeenje pouzdanog nacina za ujednacavanje potrosnje u toku zivotnog vijeka za veliku veinu stanovnistva. · Finansijski dostupan sistem je onaj koji je unutar finansijskog kapaciteta pojedinaca i drustva i koji ne istiskuje na neadekvatan nacin druge socijalne ili ekonomske imperative ili ima neizdrzive fiskalne konsekvence. · Odrziv sistem je onaj koji je finansijski zdrav i moze se odrzavati u toku budueg perioda koji se moze predvidjeti, u sklopu razumnog skupa pretpostavki. · Stabilan sistem je onaj koji ima kapacitet da izdrzi velike sokove, ukljucujui one koji dolaze kao rezultat ekonomske, demografske ili politicke nestabilnosti. Dizajn penzijskog sistema ili njegove reforme mora da na eksplicitan nacin prepozna da su penzijska davanja potrazivanja u odnosu na budue ekonomske rezultate. Da bi ispunili svoje primarne ciljeve, penzijski sistemi moraju doprinjeti buduem ekonomskom rezultatu. Reforme bi, prema tome, trebalo da budu kreirane i implementirane na nacin koji podrzava rast i razvoj i smanjuje mogue distorzije na trzistima kapitala i rada. To zahtijeva ukljucenje sekundarnih razvojnih ciljeva, koji su 5 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE usmjereni na kreiranje pozitivnih razvojnih rezultata kroz svoenje potencijalnih negativnih uticaja koje penzijski sistemi mogu imati na trziste rada i makroekonomsku stabilnost na minimum, usklaujui s time, u isto vrijeme, pozitivne uticaje kroz poveanje nacionalne stednje i razvoja finansijskog trzista. Kriterijumi za evaluaciju Primjena okvira politika koji je orijentiran na ciljeve i specifican za kontekst takoe zahtijeva i formulaciju kriterijuma u odnosu na koje e se prijedlog reforme ocjenjivati u poreenju sa postojeim aranzmanima. Oni ukljucuju kriterijume koji su usmjereni na kontekst reforme i ostale kriterijume koji su usmjereni na proces reforme. Svjetska banka koristi cetiri primarna kriterijuma konteksta za procjenjivanje solidnosti prijedloga: · Da li reforma postize dovoljan napredak ka ostvarenju ciljeva penzijskog sistema? Da li e reforma obezbijediti razumne zastite u odnosu na rizike vezane za siromastvo u starijoj dobi, kroz efikasnu alokaciju resursa starijima? Da li ona obezbjeuje kapacitet za odrzavanje nivoa potrosnje i da li obezbjeuje socijalnu stabilnost u cijelom spektru socioekonomskih uslova koji su prisutni u zemlji? Da li reforma odgovara na bojazni vezane za distribuciju? Da li ona nudi pristup penzijskoj stednji i zastitu od siromastva na ekvivalentnoj osnovi svim ljudima s znatnim stepenom ekonomskog ucesa, ukljucujui radnike u neformalnom sektoru i one koji vrse uglavnom neekonomske poslove? Da li je teret finansiranja tranzicije ravnomjerno rasporeen izmeu razlicitih generacija i unutar pojedinih generacija? · Da li je makro i fiskalno okruzenje sposobno da podrzi reformu? Da li su finansijske projekcije detaljno evaluirane u toku dugorocnih perioda koji su adekvatni za penzijske sisteme i da li su rigorozno testirane u odnosu na spektar moguih varijacija kod ekonomskih uslova u toku tih vremenskih perioda? Da li je predlozeno finansiranje reforme unutar ogranicenja koja se, na razuman nacin, postavljaju u odnosu na kako javne, tako i privatne izvore? Da li je reforma konzistentna sa makroekonomskim ciljevima i dostupnim instrumentima vlade? · Mogu li javne i privatne strukture upravljati novim (visestubnim) penzijskim sistemom na efikasan nacin? Da li vlada ima institucionalnu infrastrukturu i kapacitet za implementaciju i rad javno voenih elemenata reforme? Da li je privatni sektor u dovoljnoj mjeri razvijen da bi mogao da vodi finansijske institucije koje su neophodne za sve privatno voene elemente? · Da li su regularni i supervizijski aranzmani i institucije uspostavljene i pripremljene da vode fondovski stub (fondovske stubove) sa prihvatljivim rizicima? Da li je vlada sposobna da uspostavi odrzive i djelotvorne regulatorne i supervizijske sisteme za nadgledanje i kontrolu upravljanja, odgovornosti i investicijskih praksi javno i privatno voenih komponenti? Iskustva takoe diktiraju da se veliki naglasak treba staviti na proces penzijske reforme. Prema tome, relevantna su i tri procesna kriterijuma: 6 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE · Da li postoji dugorocna i kredibilna posveenost vlade? Da li je reforma na djelotvoran nacin usklaena sa politickom ekonomijom zemlje? Da li su politicki uslovi u sklopu kojih e reforma biti implementirana dovoljno stabilni da bi obezbijedili razumnu vjerovatnou za punu implementaciju i postizanje zrelosti reforme? · Postoji li lokalno prihvaanje i liderstvo? Cak i najbolje tehnicki pripremljena penzijska reforma sigurno e biti neuspjesna ako ne odrazava preference zemlje i ako za siroku populaciju nije kredibilna. Da bi se postigao taj cilj, penzijsku reformu mora prije svega pripremiti sama zemlja, njeni politicari i tehnicari, i o njoj se stanovnistvo mora obavijestiti na djelotvoran nacin i ono ju mora prihvatiti. Autsajderi, kao sto je Svjetska banka, mogu pomoi savjetima i tehnickom podrskom, ali vlasnistvo i javna podrska moraju doi iz zemlje klijenta. · Da li ukljucuje dovoljan stepen izgradnje kapaciteta i implementacije? Penzijska reforma ne predstavlja samo jednostavno mijenjanje zakona, ve promjenu nacina na koji se obezbjeuje dohodak nakon penzionisanja. Postizanje toga u tipicnom slucaju zahtijeva velike reforme upravljanja, prikupljanja doprinosa, odrzavanja evidencija, informisanja klijenata, upravljanja sredstvima, regulacije i supervizije, te isplate davanja. Usvajanjem legislative koja obezbjeuje reformu postize se samo mali dio zadatka. Neophodni su veliki naglasak i investicija u izgradnju lokalnih kapaciteta i implementaciju, kao i kontinualan rad s klijentom i drugim meunarodnim i bilateralnim institucijama izvan reformskih projekata ili zajmova za prilagoavanje. Finansijska podrska Svjetske banke za penzijsku reformu Od 1984. do 2004. godine Svjetska banka je dala 204 zajma koji su ukljucivali 68 zemalja i koji su imali neki tip penzijske komponente. Analiza tih zajmova demonstrira podrsku Svjetske banke sirokom spektru penzijskih reformi unutar sireg, visestubnog okvira. Unutar grupe visestubnih zajmova, veina pozajmljivanja je pratila usvajanje reforme, umjesto da doe u fazi analize i dizajna. Pozajmljivanje vezano za penzijske reforme potvruje primjenu okvira politika koji je predstavljen u ovom izvjestaju. To ukazuje na cinjenicu da je Svjetska banka obezbijedila finansijsku podrsku za sirok spektar dizajna penzijskih sistema i da je samo mali dio pozajmljivanja Svjetske banke bio usmjeren ka reformama koje su bile karakterisane dominantnim obaveznim drugim stubom. Uz svoje aktivnosti na pozajmljivanju, Svjetska banka obezbjeuje tehnicku podrsku i analiticku podrsku penzijskim reformama koje poduzimaju njeni klijenti i s tim ciljem oslanja se na interno i vanjsko tehnicko strucno znanje. Velika veina te podrske vezana je direktno sa aktivnostima Svjetske banke na pozajmljivanju i, prema tome, usklaena je sa distribucijom reformi ciji je okvir dat u prethodnom dijelu teksta. Napori na evaluaciji raspona i kvaliteta tih savjeta se trenutno poduzimaju unutar Svjetske banke, a distribucija reformi je rezultat inicijalnog prikupljanja podataka vezanih za taj poduhvat. Taj projekt bi trebalo da donese dodatne uvide u prirodu aktivnosti Svjetske banke koje su vezane s penzijskim reformama. 7 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE Pitanja vezana za dizajn i implementaciju Kroz svoje aktivnosti na penzijskoj reformi u zemljama klijentima i kroz rad s drugim institucijama i analiticarima, Svjetska banka je razvila jasno razumijevanje dobrih i najboljih praksi ­ onoga sto funkcionise i onoga sto ne funkcionise ­ u rastuem broju razlicitih oblasti dizajna implementacije. U velikom broju drugih oblasti, meutim, ostaju otvorena pitanja, a potraga za dobrim rjesenjima se nastavlja. Izvodljive opcije za reformu Relevantan podskup svih opstih opcija ukljucuje sljedee: (a) parametarske reforme koje zadrzavaju strukturu davanja, javnu administraciju i nefondovsku prirodu sistema nepromjenjenom, ali mijenjaju kljucne elemente parametara; (b) reformu nefinansijskih sistema ili sistema sa nominalno definisanom visinom doprinosa (ili nesto slicno) koja mijenja strukturu davanja ali zadrzava javnu administraciju i nefondovsku prirodu sistema; (c) trzisno zasnovan pristup koji obezbjeuje potpuno fondovska davanja (po sistemu definisane visine davanja ili definisane visine doprinosa) pod privatnom upravom; (d) javno finansiranje unaprijed koje obezbjeuje definisanu visinu davanja ili definisanu visinu doprinose koji su administrirani u javnom sektoru; i (e) visestubne reforme koje vrse diversifikaciju strukture davanja, administracije i finansiranja penzijskog sistema. Svaka od tih osnovnih opcija ukljucuje prednosti i mane u odnosu na ostvarivanje primarnih i sekundarnih ciljeva penzijskog sistema. Visestubni sistem koji podrzava Svjetska banka (posebno, ukljucenje nultog stuba i odgovarajua kombinacija obaveznih i dobrovoljnih tipova stednih aranzmana), sa ili bez reforme prvog stuba kroz nominalno definisanu visinu doprinosa, smatra se opcijom koja je na najbolji nacin usmjerena na osnovne ciljne grupe u zemljama klijentima: one koji su siromasni u toku cijelog zivota, radnike u neformalnom sektoru i radnike u formalnom sektoru (vidjeti tabelu 1). Relevantne opcije za reformu zavise od pitanja koja su specificna za pojedine zemlje, posebno u vezi s postojeim penzijskim planom (i drugim s tim vezanim javnim programima); posebnim potrebama za reformom u tim planovima; te (podrzavajue ili onemoguavajue) okruzenje, ukljucujui administrativne kapacitete i razvoj finansijskih trzista. Ta pitanja su u velikoj mjeri povezana s razvojnim statusom ili nivoom dohotka u zemlji, koji ukazuje na napredovanje politika od jednostavnog usmjerenja na sisteme za smanjivanje stepena siromastva u zemljama s niskim dohotkom, preko sistema koji podrzavaju ogranicen stepen ujednacavanja potrosnje kroz zivot u javnim i nefondovskim planovima vezanim za zarade, do punog obuhvata svih stubova koji je izvodljiv u zemljama s visokim dohotkom. Iako, zaista, postoji veza izmeu kapaciteta i reformskog potencijala, taj odnos nije linerano povezan s nivoom dohotka. Izvodljive reformske opcije i stvari izbori su (dijelom) odreeni i nasljeenim sistemom i troskovima tranzicije koji nastaju u toku prelaska sa nefondovskih na fondovske stubove, koji u mnogim slucajevima onemoguavaju koristenje odreenih opcija. Ta ovisnost o putanji dovodi do toga da zemlje sa srednjim nivoom dohotka moraju da pazljivo ocijene reformske opcije koje imaju i da uloze mnogo napora u izgradnju kapaciteta za sprovoenje reforme, ako zele da im u budunosti bude dostupan cijeli spektar reformi. 8 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE Tabela 1. Visestubna penzijska taksonomija Ciljna grupa Osnovni kriterijumi Siromasni u toku cijelog Neformalni Formalni Fondovski ili Stub zivota sektor sektor Karakteristike Ucese garancijski ,,Osnovne" ili ,,socijalne" penzije, bar Univerzalno Budzet ili opsti 0 X X x socijalna pomo (univerzalno ili usmjereno ili rezidualno prihodi na lica s ogranicenim sredstvima) Javni penzijski plan, kojim se upravlja u Obavezno Doprinosi, 1 X javnom sektoru (definisana visina davanja ili mozda uz neke nominalno definisana visina doprinosa) finansijske rezerve Profesionalni ili individualni penzijski Obavezno Finansijska planovi (u potpunosti fondovski s definisanim sredstva 2 X nivoom davanja ili u potpunosti fondovski sa definisanim nivoom doprinosa) Profesionalni ili individualni penzijski Dobrovoljno Finansijska planovi ( djelomicno ili u potpunosti sredstva 3 x X X fondovski s definisanim nivoom davanja ili fondovski sa definisanim nivoom doprinosa) Dostupnost neformalne podrske (porodicne), Dobrovoljno Finansijska ili ostali formalni socijalni programi nefinansijska 4 X X X (zdravstvena zastita) i druga individualna i sredstva nefinansijska sredstva (vlasnistvo nad stambenim prostorom) Napomena: Velicina i izgled x odrazava vaznost svakog od stubova za svaku ciljnu grupu u narednom rastuem redoslijedu: x, X, X. 9 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE Dizajn stubova, smanjivanje siromastva i preraspodjela Uloga i kapacitet svakog stuba u smanjivanju siromastva, ujednacavanju potrosnje u toku zivota i preraspodjeli sredstava od bogatih (u toku cijelog zivota) prema onima koji imaju povisen rizik od siromastva u kasnijoj zivotnoj dobi zavise ne samo od dizajna i s tim vezanih motivacionih i demotivacionih faktora, ve i od administrativnih kapaciteta. Za svaki od stubova treba napraviti izbor, te izvrsiti koordinaciju izmeu stubova s ciljem izbjegavanja kontraproduktivnih ishoda. U razvijenijim zemljama, svi stubovi, ili bilo koji podskup stubova, mogu biti usmjereni ka ostvarivanju primarnih ili sekundarnih ciljeva penzijskog sistema, iako nasljeeni sistem u tipicnom slucaju namee ogranicenja na dostupne opcije. Za razliku od toga, zemlje u razvoju su u najcesem slucaju manje pod ogranicenjima izazvanim nasljeenim penzijskim sistemom, ili ih uopste i nemaju, ali, u nedostatku finansijskih trzista, kao i kapaciteta za implementaciju i administraciju novih sistema, i one se suocavaju sa ogranicenjima dostupnih opcija, bar u kratkorocnom periodu. Za starosne penzije isticu se tri osnovne sugestije. Najprije, osnovna podrska dohotku (nulti stub), za smanjivanje stepena siromastva u kasnijoj zivotnoj dobi, trebalo bi da bude dio bilo kojeg potpunog sistema penzionisanja. Iako e finansiranje tog stuba u zemljama s niskim nivoom dohotka predstavljati izazov i treba ga ocijeniti u odnosu na konkurentne zahtjeve drugih ugrozenih grupa, kao sto su djeca, mladi i onesposobljeni, izazovi koje donosi implementacija su jednako snazni i zahtijevaju detaljno razmatranje. Oni ukljucuju administraciju kriterijuma za kvalifikaciju korisnika i efikasne isplate malih iznosa uglavnom seoskom stanovnistvu koje ima nizak stepen ukljucenosti u finansijske sisteme ili institucije. Drugo, obavezni sistemi trebalo bi da budu odrzani na malom nivou, kako bi se njima moglo upravljati. U mnogim zemljama s niskim nivoom dohotka, to moze biti osnovni (nulti) stub, koji se moze dopuniti dobrovoljnim treim stubom. Ako se moze djelotvorno implementirati obavezan doprinosni (nefondovski ili fondovski) sistem, on bi trebalo da bude usmjeren ka skromnim stopama zamjene dohotka i trebalo bi da zahtijeva samo umjerene stope doprinosa. Tree, sistemi sa niskim obuhvatom koji su vezani za zarade trebalo bi da svedu preraspodjelu na najmanju moguu mjeru, da budu samofinansirajui i da se ne oslanjaju na budzetske transfere. Svaka preraspodjela prema grupama s niskim dohotkom trebalo bi da bude finansirana resursima koji su dobijeni od grupa koje su ve u sistemu, umjesto da se oslanja na budzetske resurse koje dijelom finansiraju oni koji imaju manje sree, a nalaze se izvan sistema. U situacijama s visokim obuhvatom, preraspodjela, posebno za fondovske sisteme, moze i treba da se obezbjedi kroz budzetske transfere, ali se to mora uraditi na transparentan nacin u trenutku stvaranja obaveza. Za reformu porodicnih i invalidskih penzija najbolje prakse su manje ocigledne i, prema tome, zahtijevaju da im se posveti mnogo vise paznje. Za invalidske penzije izgleda da bi prekid veza sa starosnim penzijama mogao biti najbolji nacin za obezbjeivanje adekvatnih davanja, uz zadrzavanje potencijala za zloupotrebe na niskom nivou. Prava na supruznicke i porodicne penzije konkurencija su pristupima s veim stepenom preraspodjele i tradcionalnijim pristupima nadoknaivanja rodne diskriminacije kroz penzijski sistem i takoe zahtijevaju vei stepen razmatranja pri formulaciji najbolje prakse. Obavezni sistemi razdvojeni po profesionalnim linijama i linijama zanimanja trebalo bi da se izbjegavaju, posto umanjuju stepen mobilnosti radne snage i mogu 10 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE dovesti do skupih i neodrzivih penzija za neke podgrupe stanovnistva. Penzije drzavnih sluzbenika, cesto najstariji penzijski planovi u zemlji, trebalo bi da se integrisu u opste i harmonizovane planove za sve sektore. Nadopunjujui planovi trebalo bi da se uspostavljaju iskljucivo na fondovskoj osnovi. Finansijska odrzivost Jedan od osnovnih ciljeva penzijske reforme je postizanje finansijske odrzivosti, sto znaci isplaivanje tekuih i buduih davanja u skladu s proglasenom putanjom stopa doprinosa, bez poveanja stopa doprinosa koja nisu najavljena unaprijed, bez smanjivanja davanja, ili deficita koji moraju da se pokrivaju budzetskim resursima. Da bi bila kredibilna, penzijska reforma zahtijeva, iznad svega, kredibilne finansijske projekcije koje ukljucuju i kratkorocne i dugorocne tokove i ocjenu statusa i koristenja stanja akumuliranih sredstava. Za fondovske stubove to zahtijeva razumnu ocjenu ocekivanih stopa povrata, ukljucujui ulogu investiranja u inostranstvu u diversifikaciji i upravljanju dobiti. S tim ciljem, isticu se tri osnovne sugestije. Najprije, prijedlog penzijske reforme kojeg ne prate kredibilne procjene troskova koje taj prijedlog porede sa postojeim planom ne bi trebalo da se sprovode (i nee dobiti podrsku Svjetske banke). Za projekcije se mogu koristiti, i treba da se koriste, alternativni modeli (uz model Instrumentarija za simulacije opcija penzijske reforme Svjetske banke ­ World Bank Pension Reform Options Simulation Toolkit - PROST). Razlike kod projekcija moraju se razumjeti i u potpunosti uzeti u obzir. Razlike koje proisticu iz alternativnih analitickih metoda obezbjeuju vrijedne uvide u osjetljivost rezultata na pretpostavke koje se uzimaju kod modeliranja i na stepen neizvjesnosti i rizika koji je vezan za rezultate reforme. Drugo, ocjenjivanje finansijske odrzivosti (konkretno, nefondovskih planova) zahtijeva zauzimanje dugorocne perspektive i razmatranje tokova, kao i stanja. Za tipicne PAYG planove stanje se odrazava u implicitnom penzijskom dugu, koji, iz konceptualnih razloga i razloga vezanih za podatke, u opstem slucaju treba da se mjeri kao obaveza dospjela do sada. Sistemi sa definisanim nivoom doprinosa moraju da eksplicitno prepoznaju osjetljivost nivoa davanja vezanu za varijacije i kod povrata na sredstva, kao i kod kamatnih stopa u vrijeme konverzije bilansa na racunima u anuitete. Oni zahtijevaju stope finansiranja koje su adekvatne za ciljne iznose davanja uz uzimanje u obzir tih rizika i moraju da prenesu stepen varijacija kod ocekivanih rezultujuih davanja. Slicno tome, prilagoavanja zasnovana na demografskim i ekonomskim rezultatima mozda e morati da se inkorporiraju u odreene tipove dizajna, kako bi se osigurala njihova dugorocna odrzivost. Na kraju, za djelomicno i potpuno fondovske sisteme, vazna je tacna ocjena dostupnih sredstava i odrzivih stopa povrata prilagoenih riziku. Javno voeni (centralni) penzijski fondovi imaju lose dosadasnje rezultate pri odrzavanju razumnih povrata na investicije, sto ostavlja tri osnovne opcije: (a) prelazak na nefondovski sistem ako finansijski instrumenti, kapacitet za odrzavanje politickog pritiska na strani, ili oboje, ne postoje; (b) zadrzavanje fondovskog pristupa ali prelazak na privatno voeni i decentralizovan sistem; i (c) unapreenje upravljacke strukture centralizovanog sistema. Postoji sve vise empirijskih dokaza o tome da je upravljanje od kljucne vaznosti za investicijske strategije koje predstavljaju primarnu odrednicu za rezultate. Neke zemlje i meunarodne organizacije su razvile smjernice za dizajn procesa za upravljanje i 11 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE investiranje. Dio 2 ovog izvjestaja predstavlja kljucne principe dobrog dizajna procesa investiranja koji takoe mogu biti uvedeni u naprednim zemljama klijentima. Adminstrativna spremnost i ogranicenja za implementaciju Preostaje sirok spektar pitanja vezanih za implementaciju za koja se jos uvijek traze dobri odgovori. Jednostavno nabrajanje i sazeto predstavljanje tih pitanja ve bi predstavljalo izazov. Ova pod-sekcija predstavlja neke od naglasaka, osnovnih poruka i sugestija. Kljucna pitanja vezana za administrativnu spremnost novog penzijskog sistema, posebno sistema sa definisanim nivoom doprinosa, odnose se na uvoenje sistema za individualnu identifikaciju i individualnih racuna (personifikaciju) i objedinjenu naplatu doprinosa. Izgleda da se najvee teskoe pojavljuju pri integraciji tokova finansiranja i podataka na drzavnom nivou. Iz perspektive institucija za socijalno osiguranje, tok novca mogao bi ostati decentralizovan, dok bi se tok podataka mogao djelomicno ili potpuno centralizovati. Koje god da se rjesenje izabere, institucije treba da budu s tehnicke strane spremne prije implementacije. Inace reforma moze biti neuspjesna a pristup reformi bie diskreditovan iz pogresnih razloga. Centralizacija tokova podataka koja se preporucuje poziva na stvaranje klirinske kue za konsolidaciju odreenih aspekata operacija drugog stuba s operacijama agencije za prvi stub ili poreske institucije. Termin ,,klirinska kua" razvila se tako da obuhvata vise razlicitih opcija u spektru koji ukljucuje koristenje drzavne ili kvazi-javne agencije za naplatu doprinosa za drugi stub i njihovu raspodjelu meu fondovima drugog stuba, kao alternativnog cuvara evidencije, ili iskljucivog cuvara evidencije i agenta za informisanje ucesnika u fondu. S tim vezano pitanje odnosi se ne koegzistenciju jedinica za naplatu poreza i socijalnog osiguranja. Iako postoji mnogo dobrih argumenata za uspostavljanje jedinstvene agencije za naplatu u toku dugorocnog perioda (drzavne poreske institucije), iskustva u nekim regionima ukazuju na to da se brzina i spremnost za poduzimanje takvog spajanja moraju pazljivo razmotriti. Poreski tretman penzijskih planova je takoe od kljucne vaznosti za uspostavljanje adekvatnih i finansijski dostupnih motivacionih faktora za stednju za penzionisanje, uz istovremeno izbjegavanje nenamjernog subvencioniranja bogatih ili mogunosti za izbjegavanje plaanja poreza koje nisu vezane za penzijsku stednju. U prilicnom broju zemalja klijenata dohodak od investiranja i davanja su esencijalno neoporezovana, sto obezbjeuje mogue dobiti za bogatiji dio stanovnistva i sto vodi do zamjene stednje do koje bi inace doslo stednjom koja ima bolji poreski tretman. Bolji pristup je usklaivanje tretmana obaveznih penzija potrosackog tipa u odnosu na porez na dohodak tako da on iskljucuje doprinose i zaraene kamate, dok istovremeno oporezuje isplate davanja kao obicni dohodak. Slican poreski tretman dobrovoljnih penzijskih planova, u pogledu njihove koncentracije u dijelu stanovnistva s visim dohotkom, manje je jasan, ali bi trebalo da se razmatra samo ako se nametnu razumna ogranicenja i ako postoji vjerovatnoa pozitivnih eksternalija (kao sto je pojacana stednja ili doprinos razvoju finansijskog sektora). Meutim, obezbjeenje subvencija trebalo bi se posmatrati kao nacin za jacanje distribucione ravnopravnosti penzijskih sistema i prosirenje obuhvata. Uspostavljanje poreskih bodova ili usklaivanje doprinosa s penzijskom stednjom moze obezbijediti znatne motivacione faktore za ucese radnika sa nizim dohotkom, koji u tipicnom slucaju 12 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE ostaju izvan poreskog sistema. To takoe moze umanjiti stepen preraspodjele u korist onih koji zarauju vise plate, vezano s tretmanom poreza na potrosnju u okruzenjima s niskom stopom obuhvata oporezivanja. Pozitivne eksternalije mogu ­ pored poveanja penzijskog obuhvata - ukljucivati i poveanje drzavne stope stednje. Nivo taksi ili naplata koje se naplauju na finansijske penzijske proizvode predstavlja oblast u kojoj se vode znatne debate i u kojoj se sprovode znatna istrazivanja, kao i oblast koja izaziva veliki stepen bojazni i kod onih koji kritikuju fondovske penzije i kod onih koji ih podrzavaju. Iako je potrebno izvrsiti dodatna istrazivanja te teme, tri pristupa obeavaju. Prvo, ogranicavanje ukupnih troskova ustedama administrativnih troskova (na primjer, u naplati doprinosa i administraciji racuna) kroz koristenje centralne klirinske kue. Drugo, ogranicavanje marketinskih troskova penzijskih fondova kroz slijepe racune ili ogranicavanje mogunosti prelaska pojedinaca iz jednog u drugi investicijski fond. Posljednje, ali ne i najmanje vazno, ogranicavanje taksi za upravljanje kroz ogranicavanje opcija koje se daju pojedincima, ukljucujui koristenje pasivno voenih investicijskih proizvoda, mogunost da odluku o finansijskom pruzaocu donosi poslodavac, ili konkurentske tendere za ograniceni broj upravitelja sredstvima. Na kraju, obezbjeivanje anuiteta od strane privatnog sektora u fondovskim sistemima penzijskog dohotka stvara velike izazove i ogranicenja koja bi mogla imati znatan uticaj na dizajn i sekvencioniranje opste reforme. Iako su pitanja vezana za koncept i implementaciju u toku faze akumulacije u fondovskim planovima relativno dobro shvaena i mogu se kontrolisati u veini okruzenja, dizajn i funkcionisanje faze naplate zahtijevaju dodatan razvoj. Neka od pitanja, kao sto su tipovi pruzalaca usluga (da li da se oni ogranice na osiguravajua drustva ili da ukljucuju i druge finansijske institucije) i proizvodi koje je dozvoljeno nuditi izgledaju relativno rijesena. Pitanje vezana za stepen obaveznosti i, najvaznije, pitanje raspodjele rizika upravljanja ­ konkretno, poveanje ocekivane duzine zivota ­ ostaju i dalje prilicno otvorena. Pitanja vezana za spremnost finansijskog trzista, regulaciju i superviziju Pitanje vezano za to koji uslovi su neophodni za uvoenje obaveznog fondovskog stuba pokrenulo je znatan stepen debate koja e se morati rjesavati jos nekoliko godina. U jezgru te debate nalazi se pet pitanja: (a) mogu li se fondovske penzije uvoditi u rudimentalnim okruzenjima finansijskih trzista? (b) kakvi regulatorni standardi i prakse su potrebni za osiguravanje djelotvornog rada i sigurnosti? (c) kakve supervizijske prakse i institucije treba da budu razvijene? (d) koliki nivo troskova je prihvatljiv u radu sistema, te na kojem pragu operativni troskovi omoguavaju potencijalne koristi pri finansiranju? (e) kakve su opcije za zemlje s malim otvorenim sistemima? Nisu sve zemlje spremne za uvoenje fondovskog stuba, a, posljedicno, neke i ne bi trebalo da to urade. Meutim, uvoenje fondovskog stuba ne zahtijeva savrsene uslove, pri cemu su na samom pocetku dostupne sve finansijske institucije i svi proizvodi. Ipak, moraju se ispuniti minimalni uslovi za uspjesno uvoenje fondovskog stuba, ukljucujui sljedee: (a) solidno jezgro zdravih banaka i drugih finansijskih institucija koje e biti sposobne da ponude pouzdane administrativne usluge i usluge upravljanja sredstvima; (b) dugorocna posveenost vlade ostvarivanju zdrave makroekonomske politike i s tim vezanih reformi finansijskog sektora; i (c) uspostava jezgra regulatornih i supervizijskih sistema paralelno sa implementacijom fondovskog 13 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE sistema i dugorocna posveenost za podrsku i nastavak razvoja zdravog regulatornog okvira. Siroka novija iskustva vezana s penzijskim reformama u latinskoj Americi i srednjoj i istocnoj Evropi, uz mnogo duza iskustva u privredama zemalja clanica Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (Organization for Economic Cooperation and Development, OECD), unaprijedila su razumijevanje pitanja vezanih za regulaciju finansijskog trzista. Ta iskustva ukazuju na to da bi odreene osnovne (i manje kontroverzne) regulative trebalo da se primjenjuju na obavezne fondovske planove od samog pocetka. One ukljucuju adekvatno izdavanje licenci i zahtjeve vezane za nivo kapitala za pruzaoce usluga, puno razdvajanje penzijskih sredstava od ostalih aktivnosti sponzora i formi za upravljanje, koristenje vanjskih staratelja, te obaveznu primjenu siroko prihvaenih i transparentnih pravila za evaluaciju sredstava i obracun stope povrata. Jos ostaje neizvjesnost u pogledu nacina i tajminga za primjenu kontroverznijih regulativa. One ukljucuju kontrolu trzisne strukture i izbor portfolia od strane clanova, minimalne standarde finansiranja za planove za definisanim nivoom davanja, investicijske zahtjeve ili specificna ogranicenja vezana za pojedine tipove sredstava, pravila vjerovatnoe, zahtjeve vezane za profitabilnost ili minimalnu stopu povrata, te garancije. Slicno tome, mnoga pravila vezana za superviziju finansijskih trzista nisu kontroverzna i trebalo bi da se primjenjuju u ranim fazama. Manje kontroverzna pravila i zadaci za supervizijsko tijelo ukljucuju sljedee: (a) neophodnost operativno nezavisnog, aktivnog, dobro finansiranog i profesionalnog osoblja; (b) mogunost stavljanja veta na prijave za licence; i (c) saradnju s drugim regulatorima. Kontroverznija pravila i pitanja vezana za superviziju ukljucuju izbor izmeu agencije s jedinstvenom namjenom ili posveene agencije (sto je prvo uvedeno u Cileu) i integracije razlicitih supervizijskih ovlastenja (kao sto je supervizija nad osiguranjem, trzistima hartija od vrijednosti, bankarstvom i zajednickim fondovima) u jedinstvenu agenciju; izbor raspona institucija kojima je dozvoljeno da nude proizvode za penzijski dohodak; uspostavljanje djelotvorne saradnje izmeu regulatora i supervizora; te stvaranje djelotvornog nadgledanja i odgovornosti supervizora. Razlicite male i otvorene privrede, kao sto su one u srednjoj Americi i srednjoj Evropi, ali i u Africi (Mauricijus i Senegal) pokreu penzijske reforme koje ukljucuju razvoj fondovskog stuba. Poduzimanje takve reforme u okruzenju s ogranicenim finansijskim sektorom stvara i mogunosti i izazove. Izazovi ukljucuju razvoj regulativa specificnih za zemlju koje su intenzivno koristi resurse i nagomilavanje supervizorskih kapaciteta; potencijalno mali broj penzijskih fondova, imajui u vidu malu velicinu zemlje i postojanje znatnih mogunosti za ustedu na veim kolicinama; te ogranicen raspon finansijskih instrumenata kroz kojih je mogue izvrsiti diversifikaciju investicijskih portfolia. Mogunosti ukljucuju potpunu integraciju u svjetsku privredu, s mnogo boljim mogunostima podjele rizika i upravljanja rizicima za penzionere i cijelu privredu. Put naprijed nije jednostavan, a potencijalne opcije ukljucuju regionalni razvoj fondovskih penzijskih planova (sto je obeavajui pristup koji nikad nije primjenjen do sada), te mjesavinu vaznog znanja kroz otvaranje finansijskog sektora za strane investicije i odrzavanje vlade izvan finansijskih odluka, uz poduzimanje nagomilavanja institucija, regulativa i supervizije, s intenzivnim koristenjem sredstava. Ta izgradnja kapaciteta moze imati pozitivne ukupne razvojne efekte zbog toga sto su pouzdana 14 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE domaa finansijska trzista neophodna u svakoj privredi koja zeli da ucestvuje u dobiti koju donosi globalizacija. Vaznost politicke ekonomije Poduzimanje uspjesne i odrzive penzijske reforme zahtijeva duboko razumijevanje politicke ekonomije reforme. Iako se nije pojavila nijedna dominantna paradigma, iskustva s penzijskim reformama u vise okruzenja unaprijedila su razumijevanje djelotvornih pristupa organizaciji i procesu reforme. Konceptualizacija pozajmljena iz politicke nauke koja razlikuje tri osnovne faze penzijske reforme ­ izgradnju rijesenosti, izgradnju koalicije i implementaciju ­ pokazala se korisnom u zemljama klijentima. Faza izgradnje rijesenosti je u najcesem slucaju najduza od te tri faze. U toj fazi pozeljno je ukljuciti mnogo aktera u debatu, cak i po cijenu koncenzusa. Takoe je vazno izloziti relevantna reformska iskustva drugih zemalja i podijeliti ih sa opstom javnosu i kljucnim ucesnicima u izgradnji politika. Kljucni ucesnici ukljucuju parlamentarce, sindikate, te drzavne medije. Trajanje i obuhvat debate ne bi trebalo da bude ograniceno, s ciljem postizanja brzog, ali i vjestackog, slaganja. Otvorena neslaganja u ovoj fazi pomazu svima da postignu sporazum u kasnijim fazama. Faza izgradnje koalicije pocinje nakon sto vlada odluci da predstavi formalni koncept reforme. Kljucno za prelazak iz faze izgradnje rijesenosti u fazu izgradnje koalicije je pojava zagovaraca koji vjeruje u neophodnost reforme i povezuje svoju politicku sudbinu s tim pitanjem. U toku faze izgradnje koalicije vlada ostaje otvorena za modifikacije reformskog koncepta, ali ne uvijek i za sveobuhvatne promjene. Kvalitet koncepta je od kljucne vaznosti: koncept bi trebalo da bude zasnovan na isprobanim i istestiranim znanjima i trebalo bi da uvodi i iskustva drugih zemalja. On bi trebalo da ukljucuje snazne dugorocne projekcije, ukljucujui analizu osjetljivosti. Esencijalno je povezati koncept sa anketama o misljenju javnosti i fokusnim grupama, sto treba da pokaze da koncept odgovara na stvarne bojazni stanovnistva vezane za postojei sistem. Predstavljanje koncepta zahtijeva fokusiranje na kljucne poruke. Ova faza zavrsava se objavljivanjem koncepta i njegovim prevoenjem u konkretni prijedlog legislative. Usvajanje legislative oznacava pocetak najkriticnije faze: implementacije. Gotovo bez izuzetka, administrativni kapaciteti za pruzanje podrske novom sistemu su manji od ocekivanog, a poznavanje najbolje prakse je u ranim fazama razvoja. Iskustva ukazuju na to da su tenzije izmeu politicke spremnosti i administrativne pripremljenosti nezaobilazne, sto dovodi do toga da je neophodno usvojiti reformski zakon cim se politicke mogunosti stvore i cim su ocekivanja vezana za nastavak rijesenosti sigurna, ali da se reforma treba implementirati tek nakon sto je administrativna pripremljenost dovoljno napredovala i nakon sto bude mogue ocekivati da e se problemi moi odrzavati pod kontrolom. U nastavku, za uspjesnost bilo koje reforme neophodno je da se aktivna politicka podrska mora da nastavi u toku cijele implementacije. Regionalna reformska iskustva Od pocetka devedesetim godina proslog vijeka, dva regiona ­ latinska Amerika i Evropa i srednja Azija ­ poduzela su najvei dio reformskih aktivnosti i , prema tome, pozivaju na prve ocjene. Dok su privrede u tranziciji u Evropi i srednjoj Aziji bile donekle pod uticajem ranih iskustava u latinskoj Americi, reforme su se u dva regiona razvijale prilicno razlicito, ukljucujui neke inovativne pristupe dizajnu i implementaciji 15 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE visestubne penzijske reforme. U cetiri druga regiona Svjetske banke ­ juzna Azija, podsaharska Afrika, srednji istok i sjeverna Amerika, te istocna Azija i Pacifik ­ stvarne i sveobuhvatne reforme u zemljama su jos uvijek na ogranicenom nivou, ali nisu ni nepoznate. U tim regionima ohrabrujue je vidjeti da do razmatranja politika vezanih za potrebu reforme i njeno usmjerenje dolazi u sve vise zemalja. LATINSKA AMERIKA Do prve polovine 2004. godine, 12 zemalja latinske Amerike je usvojilo legislativu koja propisuje visestubne reforme, pri cemu je implementacija poceka u 10 od 12 zemalja. Svaka od tih zemalja je uvela obavezni fondovski stub, ali je stepen obaveznog stuba u odnosu na PAYG sistem, kao i mnoge druge odlike, jedinstven za svaku od reformi. Uz to, sve zemlje, osim Meksika i, dijelom, Kolumbije, ujedinile su ranije fragmentirane penzijske sisteme u jedinstveni sistem koji obuhvata cijelo formalno trziste rada. Objedinjavanje sistema za drzavne sluzbenike s drzavnim sistemima predstavljalo je znatan uspjeh i za fleksibilnost trzista rada i za fiskalnu odrzivost. Kako su reforme u latinskoj Americi postigle ciljeve penzijskog sistema i koja su preostala pitanja? Najvee dobiti postignute su u oblasti fiskalne odrzivosti. U nekim slucajevima puna odrzivost tek treba da bude postignuta, ali je postignut znatan napredak ka ostvarenju tog cilja. U slucaju da su bile dobro dizajnirane, reforme su takoe predstavljale pozitivan katalizator, stimulisui ekonomski rast, sto je pomoglo pri postizanju stabilnosti i diversifikaciji izvora penzijskog dohotka u kasnijoj zivotnog dobi. Iskustva vezana za adekvatnost i finansijsku dostupnost su mjesovitija, posto su se reforme suocavale sa ogranicenjima koje su nametali polazni sistemi. Sistemi koji su imali visoke i finansijski nedostupne stope doprinosa u tipicnom slucaju su imali i velikodusna davanja. Posto su velikodusna davanja predstavljala stecena prava, bilo je politicki izvodljivo da se ona smanjuju samo postepeno, umjesto odmah, sto je znacilo da bi nize stope doprinosa smanjene na finansijski dostupne nivoe ugrozile postizanje cilja koji se odnosi na fiskalnu odrzivost. Kao rezultat toga, najmanje finansijski dostupni sistemi ostali su finansijski nedostupni. Slicno tome, rezultati kod obezbjeivanja adekvatnih penzija za sve starije osobe su takoe mjesoviti. Reforme su se u opstem slucaju fokusirale na doprinosni sistem, koji se prije reforme priblizavao deficitu, ili je ve bio u njemu. Nakon perioda tranzicije, reforme bi trebalo da oslobode fiskalne resurse tako da se oni mogu posvetiti socijalnim davanjima, ukljucujui i nedoprinosne penzije. Meutim, posto su zemlje jos uvijek u ranoj fazi tranzicije, taj pozitivan rezultat jos nije postignut. EVROPA I SREDNJA AZIJA Do pocetka 2004. godine, 10 od 28 zemalja u regionu uvelo je visestubne penzijske sisteme. Te reforme su pomjerile dio obaveznih penzijskih doprinosa u privatne institucije koje su uspostavile individualne racune sa definisanim nivoom doprinosa za svakog radnika koji se kvalifikovao. Neke od tih zemalja su reformisale javni prvi stub kroz uvoenje individualnih i nefinansijskih racuna sa definisanim nivoom doprinosa. Njihov spremnost za prihvatanje reformi moze se objasniti potrebom ubiranja koristi od fondovskog stuba relativno brzo kako bi se poveala stednja i ekonomski rast i njihovom spremnosu, nakon duboke ideoloske krize, da naglase vaznost licne odgovornosti i privatne stednje. 16 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE Reforme su upale u neke probleme vezane za implementaciju, ukljucujui tacan prenos doprinosa do penzijskih fondova i neefikasnost regulatornih institucija. Stari penzijski sistemi (koji jos uvijek rade, posto reforme imaju dugacak period uvoenja) i dalje predstavljaju ozbiljan fiskalni teret, posebno uz vraanje reformskih politika unazad do kog je doslo u nekoliko zemalja, iako stari sistem jasno predstavlja daleko vei teret u zemljama koje nisu prihvatile visestubni pristup. Nakon pocetnog entuzijazma sada postoji odreen stepen skepse u vezi s novim sistemima, posto su administrativni troskovi visoki, tekue penzije opadaju kao dio fiskalnog prilagoavanja, a koristi od novog sistema jos nisu vidljive. Iako su stope povrata visoke u poreenju sa investicijskim fondovima ili drugim razumnim odrednicama, dilema je da li se te visoke stope mogu zadrzati bez veeg stepena diversifikacije domaih privatnih i stranih sredstava. Spremnost vlada u regionu da to dozvole jos uvijek, meutim, nije prisutna u potpunosti. Uz to, mastriski kriterijumi koji su obavezujui za zemlje koje su u procesu pripajanja Evropskoj uniji (EU) ukljucuju zahtjeve za eksplicitni dug, ali ne i za smanjenje implicitnog penzijskog duga, sto znaci da reforme imaju negativan uticaj na poziciju zemalja u odnosu na kriterijum. Iako je put za nastavak penzijskih reformi jasan, i dalje ga je tesko implementirati. Drugi stubovi e nastaviti da rastu i, kao posljedica toga, smanjie neto jedinicne troskove (ako su honorari i dalje visoki), ali fiskalna ogranicenja za taj rast predstavljaju ozbiljno pitanje. I dalje postoji neophodnost nastavka smanjivanja administrativnih troskova sistema, najbolje kroz vise grupnog ugovaranja i manje individualnog marketinga. To bi moglo biti tesko ostvariti u sistemima koji su zasnovani na konkurenciji izmeu penzijskih fondova za pojedinacne doprinose, pa zbog toga ogranicavanja troskova nisu bila vrlo djelotvorna. Meunarodna diversifikacija investiranja fondova je esencijalna za optimizaciju rizika i dobiti; meutim, politicka opozicija i dalje je snazna. Penzijska debata se priblizava kraju pocetka, umjesto pocetku kraja. Kad se podvuce crta, meutim, penzijske reforme u srednjoj i istocnoj Evropi su ve dovele do sistema koji su adekvatniji, finansijski dostupniji, odrziviji i stabilniji od starih. Sto se tice adekvatnosti, ciljna stopa zamjene i dalje je prilicno visoka, obicno iznad 50 posto (a daleko vise za manje bogate pojedince), imajui u vidu prisutnost minimalnih penzija u reformisanim sistemima. Takoe, sirenjem aranzmana dobrovoljnih treih stubova, ukupna stopa zamjene dohotka lako dostize 60-70 procenata. Promjene vezane za dob odlaska u penziju i smanjenje posebnih privilegija i ukupnih nivoa davanja u znatnoj mjeri su doprinjele unapreenju finansijske dostupnosti i odrzivosti. Od sistema koji su aktuarski bili u stecaju i koji su zahtijevali budzetske subvencije iz godine u godinu, zemlje u regionu su presle na sisteme koji su u skladu s kapacitetima pojedinaca i vlada za finansiranje i koji su finansijski zdravi i kratkorocno i dugorocno. Na kraju, novi sistemi su daleko stabilniji, posto su diversifikovani (ukljucuju i javno i privatno obezbjeivanje i kombinaciju aranzmana sa definisanim nivoom davanja i definisanim nivoom doprinosa) i donekle su imuni na politicke sokove kao rezultat svoje trzisno orijentisane prirode. 17 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: UVOD I SIZE Struktura izvjestaja Artikulisanje perspektive Svjetske banke u odnosu na penzijsku reformu koje slijedi organizovano je u dva dijela. Prvi dio predstavlja ekonomsku i socijalnu argumentaciju za penzijsku reformu i predstavlja nacrt osnovnih temelja politike Svjetske banke. Taj dio je podjeljen u cetiri poglavlja. Poglavlje 1 razmatra pokretace i argumentaciju za reforme. To prati predstavljanje konceptualnog temelja perspektive Svjetske banke u odnosu na reformu, u poglavlju 2, koje razmatra okvir za upravljanje socijalnim rizicima i argumentaciju za javne intervencije u obezbjeivanje sigurnosti dohotka u kasnijoj zivotnoj dobi, visestubni model i argumentaciju za fondovski pristup. Poglavlje 3 potpunije artikulise ciljeve i kriterijume u odnosu na koje se ocjenjuju reforme, sto prati poglavlje 4 koje daje skraeni pregled aktivnosti Svjetske banke na pozajmljivanju od 1984. do 2004. godine, s ciljem demonstracije konzistentnosti finansiranja za penzijsku reformu s okvirom politika. Drugi dio izvjestaja daje pregled pitanja vezanih za implementaciju i podjeljen je na cetiri poglavlja. Poglavlje 5 daje dubinsku diskusiju spektra reformi s kojim se u tipicnom slucaju suocavaju zemlje i razmatra nacine na koje bi te opcije mogle da ostvare ciljeve i kriterijume koji su predstavljeni u prvom dijelu. Poglavlje 5 daje kratak, ali ipak i obiman pregled pitanja vezanih za dizajn i implementaciju i opcija koje se pojavljuju u procesu reforme. Poglavlje 7 daje okvir novijih iskustava s reformama u dva regiona ­ latinskoj Americi i Evropi i srednjoj Aziji ­ i naglasava razvoj novijih reformi u drugim regionima. Poglavlje 8 daje nekoliko zakljucnih komentara. 18 DIO 1. KONCEPTUALNI TEMELJI Uvod, odnosno izvrsni size daje okvir perspektive Svjtske banke u vezi sa penzijskim sistemima i reformama. On je zasnovan na dubokom uvjerenju da svaki pojedinac treba da ima pristup podrsci za dohodak nakon penzionisanja u jednom ili drugom obliku i da su postojee odredbe u veini slucajeva neadekvatne, da slabo funkcionisu i da im je potrebna reforma. U gotovo svim okolnostima postoje alternative koje obeavaju bolje rezultate. Razmatranje tih reformskih opcija dovodi do vise pitanja koja se odnose na dizajn i implementaciju, koja se detaljnije razmatraju u dijelu 2. Ovaj prvi dio naglasava konceptualne temelje perspektive Svjetske banke koja se odnosi na penzijske sisteme i njihovu reformu, ukljucujui centralne elemente potrebe za reformama koja se primjeuje u zemljama klijentima, konceptualnu osnovu za perspektivu, ciljeve i kriterijume koji definosu perspektivu, te informacije o pozajmljivanju i tehnickoj podrsci Svjetske banke. Raspored i struktura tih odjeljaka trebalo bi da objasni motivaciju i da pojasni razmisljanja Svjetske banke, ukljucujui i dferencirani pristuip i njegovu implementaciju u zemljama klijentima. 19 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM Poglavlje 1 Potreba za reformom OVO POGLAVLJE DETALJNO SE BAVI NEOPHODNOSU REFORME U CETIRI PRAVCA. Najprije, ono opisuje kratkorocne fiskalne pritiske koji u tipicnom slucaju diktiraju potrebu za poduzimanjem hitnih akcija. Meutim, te reforme cesto ne uspjevaju da rijese na adekvatan nacin mnogo vee probleme koji se nadvijaju nad sektorom kao rezultat starenja stanovnistva.2 Drugo, ono razmatra neadekvatnost postojeih sistem u veini zemalja koji, neovisno od starenja stanovnistva, obeavaju mnogo ali cesto obezbjeuju veoma malo. Tree, ono opisuje socioekonomske promjene koje dovode do neophodnosti ponovnog razmatranja inicijalnog dizajna penzijskih sistema, od kojih neki datiraju iz perioda od vise od 100 godina u proslosti. Cetvrto, ono razmatra izazove i mogunosti koje donosi globalizacija, koji zahtijevaju od zemalja da obraaju vise paznje na ekonomske efekte penzijskih planova, ali i da omoguavaju visi stepen objedinjavanja rizika i visi stepen dversifikacije. Ta cetiri razmatranja daju okvirne konture obeavajuih smjerova za reformu koji su rezultat novijih iskustava sirom svijeta. Fiskalni pritisak: kratkorocni hitne zahtjevi i dugorocne potrebe Penzijske reforme u veini zemalja svijeta inicijalno su pokrenute kratkorocnim budzetskim pritiscima koji su rezultat fiskalno neodrzivih javnih sistema. Vazniji dugorocni problemi vezani za odrzivost, koji su izazvani starenjem stanovnistva u tipicnom slucaju manje su izrazeni u sklopu inicijalne debate. Kratkorocni fiskalni pritisci koji zahtjevaju penzijsku reformu, cesto u situaciji ekonomske krize, predstavljaju uobicajen oblik angazmana Svjetske banke u zemljama klijentima. U opstem slucaju oni nisu rezultat starenja stanovnistva i s tim vezanog pogorsanja stepena demografske zavisnosti (procenta starijeg stanovnistva u odnosu na stanovnistvo radne dobi), ve su, umjesto toga, vezani za eksploziju potrosnje koja je rezultat pogorsavanja odnosa sistemske zavisnosti (procenat korisnika u odnosu na broj doprinosilaca). Visoki nivoi davanja, opadajuu prihodi zbog prelaska radne snage u neformalni sektor, problemi sa naplatom doprinosa, te niska stopa povrata na sredstva (ako uopste postoji) cesto su dodatni faktori koji tome doprinose. Kratkorocna priroda pritisaka koji zahtjevaju reformu i pokretac za hitne akcije mogu s vremena na vrijeme 20 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM omoguavati radikalnije akcije od onih do kojih bi inace doslo. Ti uslovi, meutim, ne omoguavaju dizajn i uvoenje reformskih mjera koje rjesavaju dugorocne ciljeve. Veina javnih planova nije kreirana na nacin koji je finansijski odrziv, cak i u nedostatku demografskih promjena, odnosno, oni ne mogu da obezbjeuju tekua i budua davanja uz uspostavljenu stopu doprinosa bez budzetskih transfera ili smanjivanja buduih davanja. U mnogim slucajevima, sistem je kreiran tako da budzetski transferi nadoknauju ciljeve preraspodjele ili osiguranja neosiguranih. Stvarni budzetski zahtjevi se gotovo nikad ne uracunavaju na sveobuhvatan ili transparentan nacin i u veini slucajeva predstavljaju rezultat osnovnog nedostatka aktuarske solidnosti plana. Taj nedostatak odrzivosti donosi dvije osnovne negativne konsekvence. Najprije, ti transferi cesto predstavljaju osnovni razlog velikog i rastueg budzetskog deficita zemlje, sto donosi negativne makroekonomske konsekvence posto to naglasava periode krize. Najdrasticniji noviji primjer do sada je primjer Brazila 1998. godine, u kom je fiskalni deficit of preko 6 posto bruto domaeg proizvoda (GDP) pokrenuo krizu koja je pratila finansijske slomove u istocnoj Aziji i Rusiji. Otprilike dvije treine tog deficita, odnosno 4 posto GDP-a, izazvano je troskovima penzija. U Libanu isplate penzija za drzavnu upravu i vojne penzionere, koji obuhvataju tek 3 posto stanovnistva, predstavljaju treu najveu stavku potrosnje u budzetu, nakon isplata kamata na javni dug i plata. U siromasnijim zemljama deficit koji je izazvan penzijskim sistemima moze izgledati manje dramaticno visok, ali, uzevsi u obzir malu velicinu javnog sektora, moze imati jednako katastrofalne posljedice. Drugo, ako vlade zele da svedu na minimum destabilisue efekte visokih budzetskih transfera, one moraju da uspostave vei stepen oporezivanja ili da ostvare ustede u drugim dijelovima budzeta. Iz perspektive poteskoa sa poveavanjem poreza, vlade u mnogim zemljama u razvoju odlucuju se da smanje druge tipove socijalne potrosnje, u tipicnom slucaju potrosnje na zdravstvenu zastitu i obrazovanje. U mnogim slucajevima, brz rast penzijskih troskova nije vidljiv kao poveana potrosnja. Visi troskovi penzija za penzionisane nastavnike jednostavno smanjuju broj novih nastavnika koji se mogu zaposliti u sklopu ve ogranicenog budzetskog okvira za obrazovanje. U drugim slucajevima, nastavnici moraju da ostanu na platnim listama i nakon sto dou u dob za penzionisanje posto nema dovoljno resursa kojima penzijski fond moze da isplati njihove penzije; kao rezultat toga, ne mogu se zaposliti novi nastavnici. Ta vrsta zamjene desava se u mnogim zemljama, ukljucujui i snazan ciklicki uzorak potrosnje za zdravstvo i obrazovanje u poreenju s neutralnijim uzorcima potrosnje na penzije (vidjeti Schwartz i Vashakmadze 2002, Snyder i Yackovlev 2000). Dugorocniji fiskalni pritisak je jasno povezan sa starenjem stanovnistva, sto je fenomen koji u znatnoj mjeri utice na sve zemlje svijeta. To je bio fokus publikacije Svjetske banke pod imenom Izbjegavanje krize starijeg doba (Averting the Old-Age Crisis) prije nekih desetak godina (World Bank 1994). Vaznost tih sila i dalje je nepromijenjena, iako je period u meuvremenu donio znatne analize njihovih posljedica i sira razmatranja pristupa problemu i moguih rjesenja. Neophodnost poduzimanja aktivnosti i sire politicke i ekonomske implikacije su stavljene u ostriji fokus u toku tog perioda. Primjeri ukljucuju ,,Drugi svjetski skup o starenju" (,,Second World Assembly on Aging") u Madridu 2002. godine i s tim vezane pratee aktivnosti (vidjeti United Nations 2004), kao i aktivnosti koje su izvrsili i Centar za strateske i meunarodne studije (Center for Strategic and International Studies) (vidjeti CSIS i Watson Wyatt 21 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM International 1999) i, nedavno, Meunarodni monetarni fond (International Monetary Fund) (IMF 2004). Tri pitanja su posebno relevantna za aktivnosti Svjetske banke. Najprije, najvei dio starenja u budunosti desie se u svijetu u razvoju. Drugo, starenje i stagnacija stanovnistva (ili cak smanjenje) meu bogatijim nacijama sjeverne hemisfere stvorie mogunosti za arbitrazu s mnogo mlaim i rastuim stanovnistvom u nacijama u razvoju juzne hemisfere. I tree, rjesavanje problema starenja stanovnistva zahtijevae daleko efikasnije koristenje i kapitala i radne snage u svim regionima. Starenje stanovnistva je rezultat poveanja ocekivane duzine zivota i smanjivanja stopa nataliteta. Iako se taj proces razlikuje u razlicitim regionima i zemljama, sto se tice kako dinamike, tako i sekvencioniranja, to je fenomen koji je prisutan sirom svijeta (IMF 2004; United Nations 2004). On e rezultovati konstantnim porastom prosjecne starosti stanovnistva u cijelom svijetu, poveanjem broja starijih (dobi od 65 i vise), te cak i veim poveanjem vrlo starih (dobi od 85 godina i vise), te poveanjem procenta starijih (dobi od 65 godina i vise) u odnosu na stanovnistvo radne dobi (od 15 do 64). Taj trend je najnaglaseniji u Evropi i Japanu, a najmanje naglasen u Africi i srednjem istoku, ali predstavlja realnost u svim regionima i gotovo svim zemljama, i desava se mnogo brze u zemljama u razvoju nego u razvijenom svijetu. To donosi dvije osnovne implikacije. Naprije, dok gotovo 60 posto starijih zivi u zemljama u razvoju, predvia se da e se taj udio do 2050. godine poveati na 80 posto. Drugo, dok razvijene privrede postaju bogatije prije nego sto ostare, zemlje u razvoju stare prije nego sto e postati bogate. To cini jos vaznijim pitanja dizajna i implementacije djelotvorne podrske za dohodak nakon penzionisanja za starije u zemljama u razvoju i pazljivog ocjenjivanja kompromisa, kao i sinergija, izmeu novca koji se trosi na postizanje ciljeva rasta (kao sto je potrosnja na obrazovanje i zdravstvo) i fondova koji su usmjereni na smanjivanje stepena ugrozenosti siromastvom grupa kao sto su djeca i onesposobljeni, koji mogu sacuvati ljudski kapital. Starenje stanovnistva na sjeveru najnaglasenije je u Evropskoj uniji, srednjoj i istocnoj Evropi i Japanu. U tim regijama predvia se da e stanovnistvo poceti da se smanjuje u toku naredne dekade po godisnjoj stopi od oko 0,5 posto. Kumulativni efekat starenja stanovnistva, pogorsanje odnosa zavisnosti u starijoj dobi i smanjivanje radne snage dovode do toga da je finansiranje podrske dohotku u starijoj dobi, a posebno planova tipa PAYG, veoma tesko i sve manje privlacno. To je u znatnoj mjeri izazvano smanjivanjem implicitne stope povrata iz nefondovskih sistema koje odreuje stopa rasta velicine radne snage i poveanja prosjecnih realnih plata (odnosno, produktivnosti rada). Starenje stanovnistva smanjuje rast produktivnosti kroz vise razlicitih kanala, ukljucujui nizi stepen inovacija i poduzetnistva. Ekonometrijski dokazi iz 115 zemalja ukazuju na to da udio starijeg stanovnistva ima statisticki znacajan uticaj na rast realnog GDP-a per capita (IMF 2004, tabela 3.1). Koristenje koeficijenata iz tog istrazivanja i demografskih prognoza za napredne privrede ukazuje na to da e godisnja realna stopa rasta GDP-a per capita padati za 0,5 posto, u prosjeku, do 2050. godine; to jest, per capita rast bie za 0,5 posto nizi nego sto bi bio kad bi demografska struktura ostala nepromijenjena. U vezi s projiciranim smanjenje velicine radne snage za oko 0,5 posto godisnje u najveem dijelu Evrope, to bi moglo dovesti do pada implicitne stope povrata za sisteme PAYG tipa od punih 1 posto. Kako stopa rasta produktivnosti u Evropi nije u novijem periodu dosegla stepen visi od 1,5 posto, to bi smanjilo internu stopu povrata na niskih 0,5 posto. Kada bi se tome dodali efekti poveanja troskova zdravstvene zastite, interna stopa povrata mogla bi pasti na nula, ili cak biti negativna. 22 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM Ti efekti bi se mogli smanjiti ili cak eliminisati kroz migraciju. Podsticanje migracije, meutim, nee odrzati odnos demografske zavisnosti na konstantnom nivou, posto bi to zahtijevalo eksponencijalni porast migracije i malo je vjerovatno da bi predstavljalo najbolji nacin za rjesavanje poveanja ocekivane duzine zivota. Umjesto toga, cilj bi bio da se stabilizuje radna snaga (i, ugrubo, udio starijih lica u stanovnistvu). Izgleda da se nivo migracije koji je potreban za postizanje tog cilja moze kontrolisati i mogao bi se postii migracijom samo iz srednjeg istoka i sjeverne Afrike. To je izazvano time sto se predvia da e se radno aktivno stanovnistvo Evrope (EU25 plus Norveska i Svicarska) smanjiti za gotovo 50 miliona od 2000. do 2050. godine, dok se predvia da e se radno aktivno stanovnistvo 20 zemalja koje cine srednji istok i sjevernu Afriku poveati za vise od 150 miliona. Mogunosti za postizanje takve demografske (i ekonomske) arbitraze koja postize rjesenje koje je korisno za oba regiona, kao i emigrante, postoji (Holzmann i Munz, 2004). Meutim, takav radikalan pristup sa sobom nosi duboke politicke, ekonomske i kulturalne konsekvence. Potreba za temeljitom reformom postojeih PAYG sistema i privlacnost fondovskih sistema za koje je manje vjerovatno da e biti osjetljivi na demografske promjene zbog svojih kapaciteta za meunarodne investicije i dalje e se naglasavati. Ispunjavanje obeanja Penzijski sistemi imaju cetiri centralna cilja (Barr 2005). Iz perspektive pojedinca, penzije imaju dvije namjene: (a) ujednacavanje potrosnje u toku zivotnog ciklusa i (b) osiguranje od rizika, posebno neizvjesnost ocekivane duzine zivota nakon penzionisanja. Ujednacavanje potrosnje prije svega se odnosi na pitanja stednje i raspodjele resursa, prenosa resursa iz perioda ekonomske aktivnosti i zaraivanja u period nakon penzionisanja, dok se osiguranje od rizika odnosi na upravljanje rizicima kroz objedinjavanje rizika, konkretno, rjesavajui neizvjesnost vezanu za to koliko dugo pojedinac moze ocekivati da e zivjeti nakon penzionisanja. Dodatni ciljevi javnih politika takoe su ukljuceni u penzijski sistem, posebno (c) smanjivanje siromastva meu starijima i (d) preraspodjela dohotka kroz koristenje javnog penzijskog plana za postizanje ravnopravnije raspodjele dohotka kroz transfere od bogatijih ka siromasnijim. Te namjene, meutim, moraju se ponovno procijeniti u kontekstu tipicne zemlje u razvoju s malim obuhvatom formalnog plana, visokom stopom siromastva meu stanovnistvom, te vrlo dalekim konceptom ,,penzionisanja" za veinu, posebno u seoskim oblastima. Za one sretne pojedince koji su obuhvaeni formalnim planom koji je povezan sa nivoom zarada, ocekivanja su da e obavezni sistemi obezbijediti adekvatna i finansijski dostupna davanja na odrziv nacin i da e ostati pravican sistem podrske izmeu generacija, profesija i grupa. To bi barem trebalo da iskljucuje neadekvatne preraspodjele ­ na primjer, ceste skrivene transfere od siromasnijih ka bogatim. Veina postojeih penzijskih sistema, ukljucujui neke od nedavno reformisanim sistema, nisu u mogunosti da ispune ta obeanja.3 Najvazniji nedostatak mnogim postojeih aranzmana je to na su oni nekonzistentni i nepravicni u odnosu na razlicite profesije. U zemljama na svim nivoima razvoja sistemi dohotka nakon penzionisanja cesto se stvaraju na nesekvencijalan nacin, pri cemu se nove profesije dodaju postojeima prema politicki efikasnim rjesenjima i 23 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM kratkorocnim finansijskim kapacitetima. U veini slucajeva, to se desava bez potpunog razmatranja njihove konzistentnosti s opstijim ciljevima. Kao rezultat toga, neki segmenti stanovnistva mogu imati preveliko obezbjeenje, dok daleko vei segmenti ostaju potpuno nezastieni. Dva primjera dokazuju to stanoviste. Najprije, isplate nadoknade za proglasavanje tehnoloskim viskom ili otpremnine u mnogim zemljama predstavljaju prvi korak ka podrsci dohotku nakon penzionisanja za radnike u formalnom sektoru, uz obezbjeenje davanja tipa nadoknade za nezaposlenost u toku ekonomski aktivnih perioda i jednokratnih isplata po penzionisanju. Kada se uvedu penzijska davanja povezana sa zaradama, penzijski elementi isplata otpremnina u tipicnom slucaju ostanu nepromjenjeni i ne integrisu se u ciljeve politika za dohodak nakon penzionisanja. Taj nedostatak integracije cesto dovodi do pretjeranog obezbjeivanja i pretjerano visokog nivoa ukupnih doprinosa (i od poslodavca i od zaposlenog). Drugo, obezbjeenja davanja razvija se uglavnom po linijama profesije, pocevsi od drzavnih sluzbenika i javnih preduzea, polako se prosirujui na privatni sektor ­ prvo na zaposlene u veim preduzeima, a postepeno na one zaposlene u manjim, a u nekoliko slucajeva i na farmere i samozaposlene. U mnogim slucajevima, novi planovi se uspostavljaju odvojeno od postojeih, sa razlicitim pravilima za davanja, zahtjevima koji se odnose na doprinose, te nivoima transfera iz budzeta vlade. To dovodi do distributivnih nepravicnosti, poteskoa pri osiguranju prenosivosti davanja, te nedostatka mobilnosti izmeu sektora, sto je cesto najizrazenije izmeu javnog i privatnog sektora. Druga osnovna kritika je da postojei planovi cesto obeavaju mnogo ali ispunjavaju malo. Mnogi obavezni penzijski planovi u zemljama u razvoju obeavaju visoku stopu zamjene dohotka (cesto od 60 do 80 posto pa i vise) u dobi za odlazak u penziju (60 godina za muskarce i 55 za zene, ali u vise zemalja i pet ili vise godina ranije), sto nije odrzivo u postojeim uslovima, a jos e manje biti odrzivo u budunosti, imajui u vidu nivoe ocekivane duzine zivota. Oni imaju niske zahtjeve za ucese za kvalifikovanje za puna davanja i obezbjeuju previse velikodusna davanja u slucaju prijevremene penzije. Problemi sa strane potrosnje na davanja cesto se dodatno pogorsavaju na strani prihoda slabom naplatom doprinosa, slabim upravljanjem fondovskim rezervama s niskim ili negativnim stopama povrata, te visokim administrativnim troskovima (bez obzira na to da li je plan fondovski ili nefondovski). Posljedicno, kad ti sistemi pocnu da ulaze u period zrelosti, davanja ne mogu da se obezbjeuju preko uspostavljenih stopa doprinosa. Nivoi davanja se brzo smanjuju kroz inflaciju i samo sporadicnu indeksaciju (prilagoavanje nivoa), ad hoc smanjivanja davanja i zamrzavanja nivoa davanja se nameu i davanja se smanjuju nakon sekvence nenajavljenih reformi, ili se pojavljuju zaostale neisplaene obaveze za davanja koje se mogu produziti na mnogo mjeseci, a ponekad i godina. Slucajevi kao sto je taj su cesto prisutni u zemljama klijentima i predstavljaju rezultat mjesavine neadekvatnog dizajna, implementacije i administracije davanja i doprinosa, kao i pitanja vezanih za upravljanje. Konacna osnovna kritika mogunosti tradicionalnih sistema ­ kao i vise nedavno reformisanih sistema za radnike u formalnom sektoru ­ da ispune svoja obeanja vezana za njihove ogranicene kapacitete za prosirenje obuhvata na druge grupe. Obuhvat u sklopu formalnih planova u veini zemalja u razvoju je, u najboljem slucaju, stagnirao, a cese opadao, sa ve niskih nivoa. To je pripisano smanjenoj ulozi javnog sektora kao osnovnog pokretaca zaposlenosti, nedostatku stvaranja novih radnih mjesta u formalnom 24 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM sektoru i neadekvatnosti dizajna penzijskog sistema. Pitanje neadekvatnosti dizajna je rjesavano u vise reformi kroz stvaranje blize veze izmeu doprinosa i davanja i djelomicnim ili potpunim prelaskom na fondovski plan. Meutim, te reforme su postigle samo ogranicene efekte u odnosu na obuhvat, ako su ih uopste i postigle. Taj rezultat moze se racionalizovati sa vise manje ili vise ubjedljivih objasnjenja koja ukazuju da je za mnoge pojedince, posebno u zemljama sa niskim i srednjim nivoom dohotka, racionalno da ostanu izvan cak i dobro struktuiranih sistema (Holzmann 2001). Kakvo god da je objasnjenje, ako se ujednacavanje potrosnje kroz podrsku javnih politika smatra bitnim za cijelo stanovnistvo, potrebni su novi pristupi. Neizbjezno poveanje broja i udjela starijih lica u zemljama u razvoju takoe pokree pitanje toga da li neformalna podrska koju obezbjeuje porodica i zajednica i koja preovladava u mnogim sredinama moze umanjiti stepen siromastva meu starijim licima. Zbog vise razlicitih kako sistematskih, tako i idiosinkratskih faktora, neformalni sistem podrske se urusava i ne moze da se suprotstavi izazovu siromastva meu starijima u mnogim zemljama u razvoju. Tri faktora su od najvee vaznosti. Najprije, u nekim zemljama je teret koji trpe stariji enormno povean zbog migracije iz ruralnih u urbana podrucja, te brzog razdvajanja tradicionalnih struktura prosirene porodice, kao i stope smrtnosti meu odraslim ljudima radne dobi koja predstavlja rezultat pandemije sindroma stecene deficijencije imuniteta (HIV/AIDS) i regionalnih konflikata (Kakwani i Subbarao 2005). Drugo, tradicionalni sistemi porodicne podrske koji su u razumnoj mjeri pouzdani u toku normalnih vremena, raspadaju se pod razlicitim vrstama mjesovitih sokova kroz koje prolaze zemlje u razvoju, sto je proces koji se siri cak i na zemlje sa srednjim nivoom dohotka, kao sto je Republika Koreja (Subbarao, 1999). Tradicionalna porodicna podrska je posebno slaba ako su sokovi, kao sto je susa, pomjesani s drugim sistematskim trendom, kao sto je pandemija HIV/AIDS-a (Deininger, Garcia i Subbarao, 2003). Tree, osjetljivost starijih je cesto dodatno pogorsana njihovom nemogunosu da nau plaeno zaposlenje i da dobiju kredite. Njihova sredstva su ili iskoristena ili je njihova vrijednost opala, a od njih se cesto trazi da budu glave obitelji ili da postanu osnovni hranioci, posto dolazi do promjene sastava domainstava (Kakwani i Subbarao, 2005). Zbog svih tih razloga, siromastvo meu starijima je, kako izgleda, siroko rasireno u zemljama u svijetu (tabela A.1). Iako je dokumentacija na osnovu koje bi se mogli donositi zakljucci jos uvijek ogranicena, mnogi zagovaraju neophodnost obezbjeenja nekog tipa socijalne penzije (HelpAge International 2004). Iako neformalna porodicna podrska i dalje ostaje primarni nacin za odrzavanje starijih izvan siromastva, ona postaje sve vise nepouzdana. Stednja, kako individualna tako i preko poslodavaca, ne predstavlja izvodljiv izvor dohotka u kasnijoj dobi za one koji su siromasni u toku cijelog zivota. Stavise, cak i za radnike u formalnom sektoru, veina poslova ne obezbjeuje penzije. U zemljama s niskim stepenom dohotka pouzdani instrumenti stednje mogu biti nedostupni. Prema tome, nije iznenaujue sresti se sa preovlaujuom vaznosu privatnih sistema stednje (zasnovanih na clanstvu), koji sustinski predstavljaju neformalne aranzmane za objedinjavanje rizika, kao sto su pogrebna drustva u istocnoj i zapadnoj Africi. Darovi i doznake u novcu i robi predstavljaju jos jedan vazan izvor podrske. Osnovna mana takvih neformalnih aranzmana je sprovoenje, posebno u toku perioda mjesovitih sokova, kad su zajednice izlozene ostrim ogranicenjima dohotka (potrosnje). Dercon (2003) citira direktne dokaze o stepenu dijeljenja rizika, koji otkriva 25 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM svoja ogranicenja. Detaljna analiza podataka o sjevernoj Gani pokazuje da ugovori unutar zajednice ne osiguravaju ljude od mnogih idiosinkratskih rizika. Dokazi za Tanzaniju ukazuju na to da siromasnija domainstva imaju manje takvih ugovora na koje se mogu osloniti u vremenima poveanih potreba. Teoretski i empirijski radovi takoe ukazuju na ogranicenja neformalnih aranzmana za objedinjavanje rizika, naglasavajui posebno mogue negativne posljedice na stepen siromastva. Naucnici su otkrili i slucajeve nejednakosti i zloupotrebe vezane za neformalne aranzmane objedinjavanja rizika (vidjeti, na primjer, Coate i Ravallion 1993). Drugi problemi vezani za neformalne aranzmane ukljucuju asimetricnost informacija i dugorocnu neodrzivost, posebno u svjetlu stalno prisutnih sistematskih sokova. Ogranicenja postojeih formalnih i neformalnih sistema podrske dohotku nakon penzionisanja, koji se odnose na ujednacavanje potrosnje i smanjenje siromastva ukazuju na to da gotovo svi postojei sistemi mogu imati koristi od sveobuhvatnog pregleda i da su otvoreni za znatan stepen unapreenja. Pri tome se zahtijeva nekonvencionalan nacin razmisljanja. Usklaivanje sistema sa socioekonomskim promjenama Obezbjeenje dohotka u nakon penzionisanja u javnom sektoru za radnike u privatnom sektoru potice sa kraja devetnaestog vijeka, kao odgovor politika na urbanizaciju i industrijalizaciju u zemljama koje su sada razvijene zemlje. Kako su pojedinci prelazili iz tradicionalnih poljoprivrednih porodicnih struktura doslo je do potrebe za uspostavljanjem formalnih aranzmana za upravljanje rizikom koji bi mogli da zamijene neformalne aranzmane koji su propadali u svjetlu tranzicije. Novi aranzmani u javnom sektoru bili su zasnovani u velikoj mjeri na modelu porodice koja se sastojala od zaposlenog muza i zene domaice, koja se brine o djeci. U mnogim slucajevima oni su kopirali dizajn davanja za drzavne sluzbenike, koji je imao mnogo dulju tradiciju i koji je cesto sluzio kao odrednica. Programi socijalnog osiguranja za privatni sektor koji su obezbjeivali davanja za kasniju ob, onesposobljenost i porodice ­ udovice i djecu radnika ­ uspostavljeni su u veini industrijskih zemalja krajem devetnaestog vijeka. Inicijalno je dob za penzionisanje bila postavljena visoko (70 godina u Njemackoj), tako da je samo mali procenat doprnosilaca mogao da ocekuje da e dosei. U vijeku koji je uslijedio, u skladu s individualnim izborima i zbog rasta dohotka i politicke efikasnosti, dob za penzionisanje i drugi kriterijumi za kvalifikaciju korisnika oslabljeni su. Osnovna struktura je, meutim, ostala u velikoj mjeri nepromijenjena. Zemlje u razvoju su u tipicnom slucaju naslijedile ili kopirale taj dizajn sistema od kolonijalnih sila ili su na to podstaknute od strane Meunarodne organizacije rada. Do kraja dvadesetog vijeka tri osnovne socioekonomske promjene ­ porast broja stanovnika, poveanje stope ucesa zena u ranoj snazi i promjena strukture porodica ­ pocela su da predstavljaju veliki izazov za javne penzijske sisteme sirom svijeta. Stavise, poveanje ocekivane duzine zivota i druge promjene zahtijevaju ponovno razmatranje dizajna davanja za onesposobljene. Iako su te promjene najnaglasenije u industrijskim zemljama, one se osjeaju i u zemljama u razvoju. Stepen starenja stanovnistva i uloga strukture stanovnistva i rasta radne snage u implicitnoj stopi povrata od nefondovskog sistema ve su razmatrani. Uz to, imigracija je u vise razvijenih zemalja bila koristena kao nadoknada za efekte pada stopa nataliteta 26 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM ispod stope zamjene stanovnistva. Koristenje imigracionih politika za upravljanje efektima produzenja ocekivane duzine zivota je manje izvodljivo, posto bi zahtijevalo stalno rastue tokove imigracije na politicki neprihvatljivim nivoima. Rjesavanje produzenja ocekivanog zivotnog vijeka i u razvijenim zemljama i u zemljama u razvoju zahtijeva drugaciji pristup, konkretno, dijeljenje produzenja ocekivanog zivotnog vijeka izmeu poveanja radnog vijeka u toku zivota i vremena dokolice. Takav pristup je takoe u skladu s racionalnih odlukama vezanim za penzionisanje koje donose pojedinci (osim ako oni mogu prenijeti efekte produzenja ocekivanog zivotnog vijeka na sljedeu generaciju) i finansijske odrzivosti planova. Osnovni izazov predstavlja uspostavljanje sistema u kojim odluke vezane za penzionisanje imaju strukturu davanje ­ doprinos koja obezbjeuje motivaciju za pojedince da donose racionalne odluke o raspodjeli svog duzeg ocekivanog zivotnog vijeka na penziju, dokolicu, ekonomsko ucese i obuku. Previse penzijskih planova koji sada postoje i dalje je zasnovano na strogoj podjeli na obrazovanje, rad i dokolicu nakon penzionisanja. Moderna ekonomija i potreba za ucenjem u toku cijelog zivota zahtijevaju penzijski plan koji podstice mijesanje te tri aktivnosti . umjesto da ih sprjecava, na primjer povratak u skolu nakon vise godina rada, odgaanje penzionisanja, ili ponovno prihvatanje posla nakon penzionisanja (recimo, od sedamdesete do sedamdeset druge godine zivota). Veina postojeih penzijskih planova demotivise takav stepen fleksibilnosti. S tim vezan izazov je i uvoenje promjena u trziste rada tako da firme pocnu da nude starijima poslove za cije vrsenje oni imaju potrebne kapacitete. Potreba za ucenjem u toku cijelog zivota takoe zahtijeva promjenu mehanizama za odreivanje plata izmeu partnera na trzistu rada i dodatnu obuku u toku rada, uz pregovore o platama i radnim satima. S poveanjem stope ucesa zena u radoj snazi, osnovni elementi tradicionalnih penzija za udovice moraju se ponovo razmotriti. Zene i dalje imaju manje radnog iskustva i zarauju manje plate, a imaju manje penzijskog staza od muskaraca. One takoe imaju tendenciju da zive duze od svojih muzeva za po nekoliko godina, sto stvara uobicajen problem niskog dohotka za starije zene, siromastvo meu vrlo starim zenama, te pad standarda zivota za udovice. Ocigledno su potrebne odredbe koje stite ugrozene bez obzira na to da li su ucestvovali u formalnom trzistu rada i davanja za porodice koja daju zastitu iznad granice siromastva. Izazov predstavlja struktuiranje tih davanja na nacin koji ne stvara zamku zavisnosti, demotivise ucese na trzistu rada ili postaje teret za javne prihode. Tradicionalni aranzmani su stvorili neefikasnosti i nejednakost za koje se mozemo nadati da e biti promjenjeni s promjenom tradicionalne uloge zena (James, Cox-Edwards i Wong 2003a, 2003b). Stavise, brakovi koji traju do kraja zivota postali su izuzetak, umjesto pravila, u mnogim zemljama. U mnogim razvijenim privredama vjerovatnoa toga da e se brak zavrsiti razvodom je oko 50 posto, sto rezultuje velikim brojem starijih pojedinaca koji zive sami, u jednoclanim domainstvima. To je dovelo do dodatnog propadanja tradicionalnih izvora prihoda za podrsku u kasnijoj dobi i kao posljedicu ima to da su temelje pretpostavke tradicionalnih struktura davanja danas najveim dijelom netacne. Socioekonomske promjene takoe pozivaju na pregled i redizajn davanja za onesposobljene, ukljucujui prekidanje veza sa starosnim penzijama sto se tice dizajna, obezbjeenja i finansiranja. Na pocetku rada penzijskih planova kreiranih prema Bizmarkovom tipu, davanja za onesposobljene su bila daleko vaznija za pojedince od davanja za starija lica, posto je tek jedan od sest radnika mogao da ocekuje da e 27 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM dozivjeti visoku starost za odlazak u penziju, odnosno 70 godina. U tim uslovima starosne penzije su mogle biti konceptualizovane kao uopstene ili kategorijske invalidske penzije; odnosno, one su osiguravale od manje vise istog rizika. Danas u veini zemalja vise od pet od sest radnika moze ocekivati da e dozivjeti dob za penzionisanje, a starosne penzije su evoluirale i postale dozivotni anuiteti koji se plaaju iz akumuliranih fondova ili kao stecena prava i obezbjeuju osiguranje od neizvjesne ocekivane duzine zivotnog vijeka. Konceptualno je to potpuno drugacije od invalidske penzije koja osigurava od gubitka dohotka zbog onesposobljenosti radnika. Meutim, inicijalni dizajn invalidskih penzija i bliske veze s starosnim penzijama i dalje su preovlaujui u mnogim penzijskim sistemima, a mjesoviti dizajn je takoe u mnogim zemljama doveo do koristenja invalidskih penzija kao oblika davanja u slucaju nezaposlenosti i prijevremenog penzionisanja. Stavise, bar u razvijenim privredama, sportske i saobraajne nesree su, umjesto opsteg onesposobljenja, postale osnovni razlog za isplatu invalidskih penzija, posebno u mlaoj dobi. Invalidnine ­ zasnovane na osiguranju i uslovljene nedostatkom drugih izvora prihoda ­ takoe se moraju ponovno prerazmotriti i integrisati u dizajn opsteg paketa davanja za osobe s onesposobljenjima (OECD 2003). Izazovi i mogunosti koje donosi globalizacija Globalizacija ­ povean stepen integracije trzista robe i usluga, faktora proizvodnje i znanja ­ zahtijeva promjene nacina na koji funkcionisu javni programi, ukljucujui penzije. Takve reforme ne moraju samo koristiti prednosti globalizacije ve i suprotstaviti se izazovima koje ona donosi, ukljucujui dubinske sokove koji predstavljaju rezultat tehnickih inovacija i promjena potraznje za robom i ponudom robe i ostalih faktora. To poziva na vei stepen fleksibilnosti na trzistima rada, unapreenje finansijskih trzista, te ucenje u toku cijelog zivotnog vijeka. Osnovni faktor vezan za sudbinu nacija i njihovih ekonomskih rezultata u globalizovanom svijetu je njihov kapacitet za suocavanje sa sokovima, posebno onim koji zahtijevaju znatna prilagoavanja postojeih ekonomskih struktura. Tvrdi se da sto je privreda fleksibilnija i prilagodljivija kao odgovor na takve sokove, to e bolji biti njeni rezultati. Takva fleksibilnost zahtijeva mobilnost pojedinaca izmeu profesija, ne samo izmeu javnog i privatnog sektora, ve i izmeu drzava i regiona. U oko 50 posto zemalja svijeta takva mobilnost je onemoguena zasebnim penzijskim planovima za javni i privatni sektor koji stvaraju prepreke za mobilnost nameui velike gubitke onima koji napuste zaposlenje. Uz to, zasebni planovi dovode do toga da je primjena odreenih reformskih mjera teska ili kontraproduktivna. Na primjer, poveanje dobi za odlazak u penziju za nastavnike u osnovnim skolama na, recimo, 67, ne mora biti u najboljem interesu svih ucesnika, ali je mogue ako je za nastavnike lako da preu u neku srodnu ili razlicitu profesiju. Mobilnost izmeu drzava je takoe neophodna, imajui u vidu porast stepena ekonomske integracije, posebno ako integracija, kako je slucaj u Evropskoj uniji, napreduje do faze uvoenja jedinstvene valute. U oblasti jedinstvene valute politike kursnih stopa i kamatnih stopa ne postavljaju pojedinacne drzave, pa preostaje samo nekoliko drugih instrumenata politika (u sustini, fiskalna politika, politika plata i migraciona politika) kojima se moze uticati na asimetricne sokove koji pogaaju neke zemlje clanice, a ne druge. Iako svaka od tih preostalih politika ima svoja ogranicenja u 28 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM federaciji koja nije potpuno uspostavljena, politika koja najvise obeava mogla bi biti migraciona. To zahtjeva penzijska davanja i strukturu finansiranja koji omoguavaju migraciju bez visokih gubitaka za imigrante. Slicno pitanje pojavljuje se za imigrante koji se penzionisu nakon dugog niza godina rada u inostranstvu, mozda u nekoj drugoj zemlji i pod drugacijim penzijskim rezimom. Dizajn davanja i finansiranja koji obezbjeuje visok stepen fleksibilnosti, uz istovremeno osiguravanje penzijskih davanja koja su stvarno prenosiva, neophodni su za osiguravanje da to te vrste migracije moze doi. Integracija zemalja u svjetsku privredu je u znatnoj mjeri vezana s njihovim sopstvenim stepenom razvoja finansijskog sektora. Razvijeno domae finansijsko trziste predstavlja osnovni sastojak za punu konvertibilnost kapitalnog racuna, ukljucujui kapacitet za diversifikaciju penzijskih sredstava na meunarodnom nivou (Karacadag, Sundararajan i Elliot 2003). Meunarodna diversifikacija je, mozda, jedini besplatan rucak na svijetu i obeava velike efekte za dobrobit, kako nacionalne i meunarodne stope povrata na penzijska sredstva (pored akcija) imaju nisku stopu korelacije. To, meutim, zahtjeva postojanje nekog minimalnog domaeg finansijskog trzista. Tjeranje pojedinaca da drze najvei dio svojih penzijskih sredstava u obliku likvidnih PAYG sredstava ne predstavlja optimalnu strategiju za rjesavanje razlicitih rizika kojima su izlozeni pojedinci i, jasno, ne unapreuje dobrobit. Penzijske reforme koje uvode ili jacaju fondovski stub omoguavaju takvu diversifikaciju rizika i mogu doprinjeti razvoju domaeg finansijskog trzista. Dobro razvijena domaa finansijska trzista predstavljaju kljucni stub trzisne privrede posto mobilisu i meufazna sredstva, raspodjeljuju cjenovni rizik, apsorbuju vanjske finansijske sokove i omoguavaju dobro upravljanje kroz trzisno zasnovane inicijative. Nivo razvoja finansijskog trzista je pozitivno vezan s nivoom proizvodnje i, vrlo vjerovatno, sa ekonomskim rastom (Beck, Levine i Loayza 2000, Levine 2003). Sve ovo se detaljnije razmatra u narednim poglavljima. Konture smjerova reformi koji obeavaju U tom okruzenju razlicitih potreba za reformama, postavlja se pitanje koji tip penzijskog sistema bi mogao da obea postizanje veine, ako ne i svih ciljeva? Prilicno je vjerovatno da takav sistem ne postoji (jos uvijek), ali novija iskustva sirom svijeta daju neke pokazatelje o konturama obeavajuih smjerova za reformu. To predstavlja dio konceptualizacije koja je razvijena u preostalom dijelu ovog izvjestaja. Najvazniji principi su sljedei: · Imati dobro definisane ciljeve dohotka nakon penzionisanja i reformske kriterijume. Meunarodna diskusija o penzijskoj reformi u toku prethodnih 10 i vise godina pod dominacijom je sporova u vezi sa strukturom i brojem stubova, gotovo religijskog rata koji se odnosi na vrijednosti fondovskih u odnosu na nefondovske sisteme, te vrijednostima sistema sa definisanim nivoom davanja u odnosu na sistem sa definisanim nivoom doprinosa. Pomjeranje diskusije od strukture ka ciljevima i jasnim kriterijumima, kad se oni mogu produktivno uvesti u zemlji, moglo bi dovesti do napretka reformskog procesa i obogaivanja dijaloga u znatnoj mjeri. · Obezbijediti tri osnovne grupe u drustvu. Zemlje u razvoju e morati da kreiraju instrumente koji obezbjeuju dohodak u kasnijoj dobi za tri osnovne grupe unutar 29 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POTREBA ZA REFORMOM drustva: one koji su siromasni u toku cijelog zivota, radnike u neformalnom sektoru i radnike u formalnom sektoru koji su obuhvaeni formalnim penzijskim aranzmanima. To ukazuje na potrebu veeg stepena razmatranja osnovnih nedoprinosnih penzija, razvoj dobro regulisanih i dobro nadgledanih dobrovoljnih instrumenata za dohodak nakon penzionisanja i izbjegavanje obaveznih sistema koji predstavljaju prepreku za poveanje formalizacije radne snage. · Odrzavati formalne sisteme i sisteme vezane za zarade malim, jednostavnim i univerzalnim. ,,Malo" se odnosi na obaveznu stopu zamjene koja se treba odrzavati na skromnom nivou zbog razloga vezanih za finansiranje i postivanje. ,,Jednostavno" se odnosi na dizajn davanja i potrebu ta sto je mogue blizom vezom izmeu doprinosa i davanja. ,,Univerzalno" se odnosi na primjenu na sve sektore privrede s ciljem omoguavanja mobilnosti izmeu profesija. Distributivni elementi za grupe s nizim dohotkom ili druga razmatranja (kao sto su period za primanje davanja za nezaposlene ili drugih davanja) i dalje se mogu uvoditi, ali to treba biti uraeno na transparentan nacin. Takav sistem pomogao bi pri smanjivanju distorzija na trzistu rada na najmanju moguu mjeru i rjesavanje problema sa starenjem stanovnistva na nacin koji je usmjeren na motivacije. · Omoguavati diversifikaciju sistema i resursa s ciljem unapreenja stabilnosti i sigurnosti dohotka nakon penzionisanja. Penzijski sistemi su izlozeni visestrukim rizicima ­ od kojih su najvazniji ekonomski, demografski i politicki rizici ­ a diversifikovan sistem bi trebalo da pruza visi stepen sigurnosti. Diversifikovana sema koja se dijelom oslanja na fondovski sistem moze poveati nacionalnu stednju i obezbijediti vazan pokretac za razvoj finansijskog trzista. Efekti vezani za proizvodnju i rast trebali bi da omogue sigurnost dohotka za kasniju zivotnu dob. · Vise paznje poklanjati pitanjima vezanim za proces, uz pitanja vezana za dizajn. Iskustva s penzijskim sistemima ukazuju da se mnogo paznje mora poklanjati strukturama upravljanja, s fokusom na rjesavanje problema konflikta interesa, vaznosti politicke ekonomije reforme i mnogim razlicitim izazovima u toku implementacije. · Uzeti u obzir okolnosti u zemlji. Uspjesna penzijska reforma se na najbolji nacin moze konceptualizovati kao potraga za jasno definisanim sistemom i reformskim ciljevima, uzimajui u obzir, u isto vrijeme, posebne pritiske za reformu, nasljeeni sistem i okruzenje koje reformu omoguava. 30 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE Poglavlje 2 Konceptualni temelji perspektive Svjetske banke OVO POGLAVLJE DAJE OKVIR KONCEPTUALNIH TEMELJA razmisljanja Svjetske banke o penzijskim sistemima i reformama. Vazno je razumijeti i uvaziti ih, posto imaju veliki uticaj na analizu politika, diitajn sistema i projedloge za implementaciju. Naglaseno je pet vaznih oblasti: okvir za upravljanje socijalnim rizikom, koji pruza objedinjujuu paradigmu za razmatranje rizika i instrumente za upravljanje rizikom u zemljama klijentima; argumentacija za javne intervencije ­ ponovna procjena, ocjenjivanje i primjena; centralni argumenti Svjetske banke za visestubni pristup; koristi za koje se smatra da ih donosi fondovski pristup; te visestubni pristup Svjetske banke kao odrednica, a ne model koji se primjenjuje bez izmjena. Okvir za upravljanje socijalnim rizikom Razmisljanja Svjetske banke o penzijama i, sire, o sigurnosti dohotka u kasnijoj dobi, pomjerala su se paralelno sa razvojem okvira za upravljanje socijalnim rizikom. Taj okvir obezbjeuje konceptualne temelje za obracun sa razlicitim tipovima rizika kojima su izlozeni pojedinci ili domainstva u svijetu kojeg karakterise asimetricnost informacija i lose funkcionisanje trzista, ili njihovo nepostojanje.4 Za tako okruzenje, koje odrazava realnost za nase zemlje klijente, okvir, izmeu ostalog, ukazuje sljedee: (a) izvori i karakteristike rizika su vazni za dizajn i implementaciju instrumenata; (b) postoje tri osnovne strategije (prevencija, olaksavanje, izdrzavanje) i tri osnovna aranzmana (neformalni, zasnovan na trzistu, javni) za obracun sa prirodnim ili vjestackim rizicima; i (c) razlicite grupe koje nude i traze instrumente za upravljanje rizicima mogu se razlikovati na koristan nacin. Primjena ovog okvira na rizike koji su vezani za kasnije zivotno doba dovodi do napredovanja razmisljanja na siri nacin o podrsci dohotku u kasnijoj dobi i usmjerava razvoj i dizajn politika u zemljama klijentima. Vise osnovnih pitanja ukljuceno je u taj proces. 31 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE Dizajn sistema je pod snaznim uticajem ne samo rizika koji su vezani za opsti i starosni invaliditet, smrt i dugovjecnost, ve takoe i mnogih drugih rizika i okruzenja koje ih omoguava. U svjetlu mnogih rizika kojima su izlozeni siromasni pojedinci u toku svog zivotnog ciklusa, obezbjeenje dohotka za stariju dob nema visok stepen prioriteta u njihovom razmisljanju. Osjetljiva pitanja, kao sto su nedostatak dovoljnih resursa za stariju dob i neizvjesno vrijeme smrti vjerovatno e se smatrati manjom prijetnjom od kratkorocnih rizika, kao sto su rat, susa, poplava, nezaposlenost, invaliditet i bolest. Posljedicno, proglasavanje obaveznog ucesa vrlo siromasnih u javnim penzijskim planovima vezanim za zarade vjerovatno e smanjiti stepen dobrobiti i bie tesko sprovesti. Ta argumentacija je podrzava napretkom teorije potrazivanja anuiteta. Davidoff, Brown i Diamond (2003) ukazuju da potpuna anuitizacija mozda nije optimalno rjesenje u slucaju da trzista (za druge rizike) nisu kompletna; ta nekompletnost trzista moze dovesti do nulte anuitizacije i odrzavanja samo tradicionalnih finansijskih sredstava. Za siromasne ljude, najstetniji svakodnevni rizici su oni koji ih sprjecavaju da rade kako bi izdrzavali sebe i svoje porodice. Gubitak posla i kapaciteta za zaraivanje (rizik koji se poveava sa starosu) predstavlja prijetnju koje se najvise plase. Neformalni aranzmani pomazu, ali izgleda da su mnogo manje djelotvorni pri rjesavanju dugorocnih konsekvenci nemogunosti rada, posto su porodice cesto mnogo manje spremne da pruze njegu i podrsku nego sto mnogi vjeruju. To u velikoj mjeri ukazuje na to da se podrsci za potencijalni invaliditet i ozljede na radu treba pruziti visi stepen prioriteta za zemlje s niskim dohotkom, u odnosu na osiguranje za stariju dob, te da se treba razmotriti uopstena invalidska penzija (odnosno, socijalna ili nedoprinosna penzija) pocevsi od starosne dobi u kojoj rad vise nije mogu. Posto rizici od nezaposlenosti i starije zivotne dobi nisu potpuno povezani, razvijenije zemlje mogu imati koristi od objedinjavanja tih rizika kroz vrijeme. U svjetlu problema moralnog hazarda vezanog za osiguranje u slucaju nezaposlenosti, uvoenje stednih racuna za nezaposlenost koji kasnije postaju stedni racuni za penzionisanje moze stvoriti poveanje efikasnosti. Razmisljanje o riziku doprinosi dodatnom razmatranju isplata otpremnina i njihove integracije s podrskom za dohodak u toku perioda nezaposlenost, odnosno nakon penzionisanja (Holzmann i Vodopivec, 2005, Vodopivec 2004). Stopa povrata u sklopu bilo kojeg doprinosnog sistema je podlozna razlicitim rizicima, pri cemu su najvazniji ekonomski, demografski i politicki rizici. Ti rizici uticu na sve tipove penzijskih sistema ­ sa definisanim nivoom doprinosa ili definisanim nivoom davanja, fondovske ili nefondovske ­ ali na razlicit nacin. Cinjenica da su stope povrata razlicitih planova ili stubova nepotpuno povezane, a da je stamenost planova u odnosu na mjesovite rizike razlicita u velikoj mjeri podrzava visestubnu penzijsku strukturu u kojoj se stednja stavlja u razlicite korpe, a minimum rizika je osiguran. Za rjesavanje razlicitih rizika koji su vezani za stariju dob postoje tri osnovne strategije i mnogo s njima vezanih instrumenata za upravljanje rizikom: · Neformalni aranzmani zasnovani na podrsci porodice ili zajednice ostae vazni za veliki dio starijih u toku budueg perioda u kojem se mogu vrsiti prognoze. Osnovno pitanje koje se odnosi na politike je sta vlade mogu da urade, ili sta ne bi 32 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE trebalo da rade, kako bi oni bolje funkcionisali (odnosno, da li razliciti oblici subvencija koji su usmjereni na to stanovnistvo, ukljucujui poreske olaksice, pomazu?). sa padom stopa nataliteta, poveanjem ocekivane duzine zivota, urbanizacijom i promjenom porodicnih struktura, ukljucujui efekte HIV/AIDS-a, obuhvat i raspon neformalnih aranzmana slabi. To ukazuje na potrebu formalnije podrske u obliku vladinog obezbjeenja ili aranzmana zasnovanih na trzistu kojima bi se neformalni aranzmani mogli nadopuniti ili zamjeniti. · Javni aranzmani predstavljaju su u veini pristupi koji zamjenuju trziste. Prema tome, pitanje za zemlje koje prelaze iz sistema sa dominacijom neformalnih aranzmana za starije doba je stepen do kog treba da preu na puni oblik javnih i nefondovskih aranzmana prije nego sto se oslone (dijelom) na fondovske aranzmane, ili bi mogli i trebali da razviju fondovske aranzmane zasnovane na trzistu od samog pocetka. To je pitanje vezano za put reforme, a ne za potrebu diversifikacije i dizajna djelotvornih sistema za upravljanje razlicitim tipovima rizika. Potencijalni rizik neuspjeha pri prelasku u drugu fazu takve tranzicije predstavlja kljucno stratesko pitanje. · Sto bolje funkcionisu trzista proizvoda i faktora, tim se vise moze oslanjati na aranzmane koji su zasnovani na trzistu i na individualni izbor. Stepen do kojeg je to izvodljivo ovisi o stepenu do kog vlade mogu da obezbijede odgovarajue instrumente i od toga da li vlada moze da obezbjedi djelotvornu i pouzdanu regulaciju i superviziju. Kao sto je uvedeno u poglavlju 1, tri osnovne grupe zahtjevaju podrsku dohotku u starijoj dobi: siromasni, radnici u formalnom sektoru i radnici u neformalnom sektoru. Te grupe zahtjevaju razlicite instrumente za upravljanje rizikom, sto poziva na diferenciranu ponudu instrumenata i visestubni dizajn koji pokriva potrebe tih velikih i diferenciranih grupa (predstavljenih u dijelu 2 ovog izvjestaja). Argumentacija za intervencije u javnom sektoru Argumentacija koja se u udzbenicima sree za javne intervencije takoe se odnosi i na obezbjeenje dohotka nakon penzionisanja: slom trzista i preraspodjela dohotka ­ odnosno, nedostatak ili neoptimalna ponuda trzisno zasnovanih penzijskih proizvoda i zelja za preraspodjelom od bogatih prema siromasnim ili bar za smanjivanjem stepena siromastva. Kako do tih intervencija dolazi u nesavrsenom svijetu, one moraju dovesti do ekonomskih distorzija: prema tome, postoji potreba za uravnotezenjem potencijalnih distorzija u donosu na ciljeve koji su vezani za objedinjavanje rizika i preraspodjelu (Diamond 2003). Meutim, efekti preraspodjele moraju se vidjeti u kontekstu zivotnog ciklusa u kojem nekompletna trzista i mjereni dohodak ne obezbjeuju dovoljno mjerilo kojim bi se ocijenili efekti preraspodjele neke javne intervencije (Holzmann 1990). Javne intervencije izazvane onim sto se vidi kao slom trzista mogu nastati zbog nedostataka i na strani ponude i na strani potraznje. Ako zbog kratkovidosti nema potraznje, ni ponuda se nee pojaviti, a cak i ako postoji potraznja, ponuda privatnog sektora mozda nee biti osigurana ako se ostavi neregulisanom. Ova sekcija razmatra sljedea obrazlozenja za intervencije u javnom sektoru: kratkovidost, nedostatak 33 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE finansijskih proizvoda, potreba za regulacijom i supervizijom, potreba za zastitom vlade, zelja za ravnopravnijom raspodjelom dohotka i solidarnost. Pojedinci mogu imati kratak vremenski horizont pri planiranju i, prema tome, kada se odluka ostavi njima, mozda nee osigurati dovoljnu stednju, ako uopste i budu stedjeli. Kratkovidost moze biti rezultat nedovoljnog vremenskog horizonta za planiranje ili visoke licne diskontne stope. Empirijski je tesko razlikovati izmeu tih uzroka, ali postoje snazne indikacije za drugi. Ono sto se vidi kao visoka stopa diskonta moze predstavljati rezultat restrikcija na kreditnom trzistu, postojanja drugih, hitnijih rizika u toku zivota (kao sto su bolest, onesposobljenje, ili raspad porodice) ili prirodnih i politickih rizika (kao sto su poplave i suse, graanski rat i inflacija), kao i nekompletnosti trzista za te druge rizike. Prema tome, unapreenje obezbjeivanja adekvatnih instrumenata za upravljanje rizicima za siri skup rizika kojima su izlozeni pojedinci moze biti od kljucne vaznosti za smanjenje visoke licne stope diskonta i time i potrebe za intervencijama u javnom sektoru vezanim za dohodak nakon penzionisanja. Cak i ako pojedinci zele da se obezbjede za starije doba, trebaju im adekvatni finansijski proizvodi sa karakteristikama koje su konzistentne s zahtjevima dugorocne stednje za penziju: stedni proizvodi (na primjer, bankarski depoziti, akcije, obveznice) za prenos sredstava na budunost i anuitetski proizvodi (koji garantuju mjesecni prihod do smrti uz uslov uplate inicijalnog jednokratnog iznosa) za osiguranje od neizvjesnosti povezane sa vremenom smrti. Bez takvih anuiteta i mogunosti za objedinjavanje i kontrolu rizika mortaliteta na efikasan nacin, pojedinci bi ili potrosili premalo u starosti i time ostavili nedobrovoljno nasljedstvo ili potrosili previse i zavrsili u siromastvu. Cak i kad takvi proizvodi postoje, oni cesto zahtijevaju intervencije u javnom sektoru u obliku obrazovanja i garantne fondove za rjesavanje prepreka za njihovo koristenje koje su vezane za ponasanje. Bez takvih proizvoda, vlade treba da intervenisu i obezbjede trazene proizvode na nacin koji zamjenjuje postojanje trzista. Stvaranje funkcionalnog i stabilnog finansijskog trzista zahtjeva regulaciju i superviziju od strane vlade. Finansijska trzista koja su ostavljena sama sebi mozda e uopste nee razviti, ili e razviti samo neke segmente; ako se razviju, mozda nee obezbjeivati proizvode za dugorocnu stednju i anuitetske proizvode koji su pojedincima potrebni. Da bi se osiguralo da privatni sektor obezbjedi ciljeve politika koje su vezane za ,,ugovaranje" obezbjeenja dohotka nakon penzionisanja zahtjeva dodatnu paznju i zastitu klijenata, konkretno, ako se ucestvovanje u sistemima koji su zasnovani na trzistu propise kao obavezno. Cak i ako privatni sektor moze da obezbjedi proizvode za penzionisanje koji su zasnovani na trzistu i za koje postoji potraznja meu obicnim radnicima, vlada e mozda zeljeti da intervenise s ciljem smanjivanja stepena siromastva i postizanja ravnopravnije raspodjele dohotka. Prva javna intervencija u korist siromasnijih moze dovesti do druge, konkretno, do proglasavanja ucestvovanja u planovima za dohodak nakon penzionisanja obaveznim. Zelja vlade za ravnopravnijom raspodjelom dohotka treba se posmatrati iz odgovarajue perspektive. Sva drustva imaju interes u smanjivanju siromastva pojedinaca svih starosnih dobi. Direktna intervencija vlade moze to postii kroz transfere stvari i novca koji se daju onima s ogranicenim nivoom prihoda. Drustvo naginje podrsci starijih siromasnih lica, za koje se pretpostavlja da imaju ogranicenu sposobnost da rade, ali samo to obezbjeenje moze podstai pojedince da ne poduzimaju dobrovoljnu stednju za kasnije doba, cime se 34 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE stvara pitanje moralnog hazarda. Vlada se moze zastititi od takvog oportunistickog ponasanja kroz proglasavanje ucesa radnika u penzijskom planu obaveznim, bez obzira da li je taj plan u javnom ili privatnom sektoru. Meutim, vjerovatno je da e obaveznost dovesti do socijalnih troskova, posebno za grupe sa najnizim dohotkom, koje mogu imati snazne motivacione faktore da izbjegavaju obaveze, a utjerivanje ucesa je tesko i skupo. Ravnopravnija raspodjela dohotka (u toku zivotnog vijeka) zahtjeva preraspodjeljivanje dohotka od onih koji su bogati u toku cijelog zivotnog vijeka na one koji su siromasni u toku cijelog zivotnog vijeka. Ta preraspodjela moze se postii kroz kombinaciju dizajna davanja i prihodnih mjera, ukljucujui posebne budzetske transfere doprinosiocima s niskim dohotkom ili nezaposlenima u sistemima zasnovanim na trzistu. Meutim, redistributivni efekti tih transfera meu pojedincima vjerovatno e biti mali u poreenju sa efektima koje stvara pristup grupa sa nizim dohotkom proizvodima za penzionisanje i njihov kapacitet da preraspodjele dohodak u toku zivotnog ciklusa na nacin koji unapreuje socijalno stanje (Holzmann 1990). Simulacije ukazuju na to da redistributivni efekti tih transfera izmeu pojedinaca imaju mnogo jaci uticaj na adekvatno mjereni dohodak u toku zivotnog vijeka od bilo kojih transfera izmeu pojedinaca. Vazan aspekt diskusije o javnom obezbjeivanju penzijskog plana je i koncept solidarnosti, bar kad se gleda iz tipicne perspektive evropske socijalne ekonomije. Iako je ideja solidarnosti prilicno nejasna, solidarnost se moze definisati kao preraspodjela stvarnih zarada od bogatih ka siromasnim, objedinjavanje rizika izmeu osiguranih i obezbjeenje (odreenog) osiguranja, cak i ako rizici nisu u potpunosti odreeni. Ta tri aspekta solidarnosti koji su u tipicnom slucaju povezani s nefondovskim obezbjeenjem, mogu se obuhvatiti visestubnim obezbjeenjem, ali zahtjevaju intervencije javnog sektora, kao sto su obezbjeenje osnovne penzije, budzetski transferi za doprinosioce sa niskim dohotkom, centralno objedinjavanje, ili neke javne garancije u decentralizovanim fondovskim stubovima. Visestubni pristup: diversifikacija i efikasnost Penzijski sistemi su, fundamentalno, metodi rjesavanja i upravljanja rizicima starenja.5 Tome se pristupa kroz stvaranje kapaciteta koji omoguava da pojedinci i drustvo u cjelini odrzavaju potrosnju za starije grupe stanovnistva kada su oni u tim grupama ili nesposobni ili nespremni da ostanu ekonomski produktivni. Imajui u vidu da su penzijski sistemi instrumenti za upravljanje rizikom, njihov dizajn bi trebalo da bude zasnovan na ocjeni njihovog kapaciteta za upravljanje relevantnim rizicima na efikasan nacin, i na pojedinacnoj i na kolektivnoj osnovi. Penzijski sistemi ukljucuju elemente koji su, u sustini, mehanizmi za alokaciju potrosnje koji se,ili sa aspekta forme ili sa aspekta funkcije, mogu posmatrati kao sredstva (i obaveze) pojedinaca i drustva na koje uticu. Princip efikasnosti u upravljanju rizicima ­ optimizacija ocekivanih povrata u vezi sa rizicima kroz diversifikaciju elemenata (ili sredstava) sistema u cjelini ­ predstavlja vazan element u dizajnu ukupnog sistema, kao i u upravljanju bilo kojim portfoliom. U penzijskim sistemima to se manifestuje u potencijalnim prednostima visestubnog sistema koji se sastoji od vise elemenata sa razlicitim karakteristikama, koje , u meusobnim vezama, postizu zeljene pojedinacne i drustvene koristi, uz istovremenu minimizaciju relevantnih rizika. 35 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE Predlozeni visestubni penzijski sistem sastoji se od odreene kombinacije pet osnovnih elemenata: (a) nedoprinosni ili ,,nulti" stub (u obliku demogranta ili socijalne penzije) koji obezbjeuje minimalni nivo zastite6; (b) ,,Prvi stub", doprinosni sistem koji je vezan za razlicite stepene zarada i koji ima za cilj da zamjeni odreeni dio dohotka; (c) obavezni ,,drugi stub" koji je, u sustini, skup individualnih stednih racuna; (d) dobrovoljni aranzman ,,treeg stuba" koji moze imati mnogo razlicitih oblika (individualni, sponzorisan od strane poslodavca, sa definisanim nivoom davanja, sa definisanim nivoom doprinosa), ali koji je u sustini fleksibilan i diskrecioni po prirodi; i (e) neformalni unutarporodicni ili meugeneracijski izvori i finansijske i nefinansijske podrske za starije, ukljucujui pristup zdravstvenoj zastiti i stambenim uslugama. Svaki od tih potencijalnih elemenata i rjesava svoj pojedinacni tip rizika i njime je karakterisan. Nulti stub rjesava rizik od siromastva u toku cijelog zivota i ogranicene likvidnosti. To moze da bude uzrok, ili da bude snazno vezano sa minimalnim stepenom ucesa u formalnoj privredi ili privredi u kojoj se isplauju plate i s tim vezanim mogunostima za akumuliranje znacajnih nivoa individualne stednje. Prvi stub rjesava, izmeu ostalih, rizike vezane za kratkovidost pojedinaca, niske zarade cak i unutar formalne privrede, te neadekvatne horizonte za planiranje izazvane neizvjesnosu ocekivane duzine zivota i rizicima finansijskog trzista, ali se on u tipicnom slucaju finansira na PAYG osnovi i, prema tome, podlozan je demografskim i politickim rizicima. Obavezni drugi stubovi rjesavaju pitanje kratkovidosti i, ako su djelotvorno dizajnirani i voeni, mogu na bolji nacin da pojedince izoliraju od politickih rizika. U njima su ucesnici podlozni nestabilnostima trzista, rizicima visokih transakcionih troskova, te demografskim rizicima ako zahtijevaju odreene obavezne anuitizacije. Trei stub nadoknauje nefleksibilnost u dizajnu drugih sistema, ali ukljucuje finansijske i agencijske rizike kao rezultat upravljanja sredstvima u privatnom sektoru. Zbog vise razlicitih razloga, sistem koji ukljucuje sto je vise mogue tih elemenata, u zavisnosti od kapaciteta i izbora pojedinacnih zemalja, moze, kroz diversifikaciju rizika, obezbijediti dohodak nakon penzionisanja na djelotvorniji i efikasniji nacin. Na najosnovnijem nivou, argumentacija za tu izjavu je da faktori koji uticu na svaki stub nisu savrseno povezani i, u nekim slucajevima, imaju minimalnu ili cak negativnu meusobnu povezanost. To znaci da gotovo svaki dati nivo ocekivanog dohotka nakon penzionisanja, ili ,,povrata", moze da se ostvari uz nizi ,,rizik" kroz diversifikaciju u visestubnom sistemu. Mozda najjednostavniji primjer za to predstavlja odnos izmeu tradicionalnog javnog sistema sa definisanim nivoom davanja (prvi stub) koji je vezan za zaradu u toku zivotnog vijeka ili najsvjeziju zaradu i fondovskih individualnih racuna (drugi ili trei stub, u zavisnosti od njihove konstrukcije). Sistem koji je zasnovan na zaradama i sa definisanim nivoom davanja obezbjeuje davanja koja predstavljaju funkciju rasta plata i, prema tome, podlozna su rizicima vezanim za variranje individualnih ili prosjecnih plata, u zavisnosti od svog dizajna. Individualni racuni koji se investiraju u finansijska sredstva podlozni su rizicima vezanim za povrat na ta sredstva. Posto rasta plata i finansijski povrat nisu savrseno povezani, dobit u vidu efikasnosti koja se ostvaruje kroz diversifikaciju u dvije ,,kategorije sredstava" moze se lako dokazati (Holzmann 2000; Lindbeck i Persson 2003; Nataraj i Shoven 2003; Shiller 2003). 36 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE Postoji vise slicnih primjera dobiti od diversifikacije koja rezultuje iz visestubog dizajna. Cisto kapitalizovani sistemi individualne stednje, koji imaju za cilj da prevedu stednju akcija u dotok dohotka nakon penzionisanja u trenutku povlacenja sa trzista rada izlazu ucesnike znatnim rizicima zbog nestabilnosti kamatnih stopa i ogranicenih kapaciteta za upravljanje rizikom vezanim za mortalitet koji su rezultat neefikasnosti privatnih trzista anuiteta.7 Ti rizici su u znatnoj mjeri smanjeni faznim nabavljanjem anuiteta, umjesto konverzijom u bilo kojem datom vremenskom trenutku, ucestvovanjem u javnim planovima sa definisanim nivoom davanja koji objedinjuju rizik vezan za mortalitet u odgovarajuim dobnim skupinama ili generacijama, te prisustvom mreze sigurnosti koju pruza nulti stub. Rizici vezani za nestabilnost zarada i dislokaciju zaposlenosti koji predstavljaju temelj za dobrovoljne tree stubove koji su zasnovani na zaposlenosti su u znatnoj mjeri kompenzovani aranzmanima prvog i drugog stuba. Politicki rizik vezan za nepostivanje obeanja o davanjima zbog makro sokova ili dugotrajnih demografskih promjena moze se umanjiti kroz sisteme drugog i treeg stuba. Ti faktori, kao i sirok spektar drugih faktora, daju ubjedljive argumente za potrebu diversifikovanja instrumenata za stednju i dohodak nakon penzionisanja. Uz to, visestubna struktura omoguava takticko sekvencioniranje, stratesko objedinjavanje, pakovanje i kompenzaciju i zbog toga je korisna za prevazilazenje otpora prema reformama (Müller, 2003a, 2003b). Smatra se da je predlozena promjena paradigme omoguila uspjesne reforme sirom svijeta (Holzmann, Orenstein i Rutkowski 2003). (Neto) koristi od fondova Prednosti (pre)fondovskog pristupa ili kapitalizacije do stepena koji je adekvatan za cijeli dizajn sistema i primjenljive uslove i dalje predstavljaju osnovni element perspektive Svjetske banke u odnosu na penzijsku reformu. Pretezni stav veine osoblja Svjetske banke u vezi s koristima i troskovima koje donosi fondovski pristup imao je koristi od intenzivnih diskusija unutar Svjetske banke i izvan nje. Novi teorijski i empirijski uvidi doveli su do promjene odreenih pozicija, a istovremeno su ojacali druge. Sve u svemu, nasa je pozicija da ­ tamo gdje je adekvatan ­ odreeni stepen fondovskog pristupa stvara neto koristi koje se mogu nai na socijalnom, ekonomskom i politickom nivou. Iako do takvog (pred)fondovskog pristupa moze, u principu, doi u bilo kom stubu, za tipicnu zemlju klijenta najvjerovatnije e koristi biti najvee u obaveznom ili dobrovoljnom (drugom ili treem) stubu. Iako tvrdimo da fondovski pristup obezbjeuje neke (bruto) koristi u mnogim okolnostima, takoe smo u velikoj mjeri svjesni da on uvodi nove ili dodatne troskove, od kojih su najznacajniji oni do kojih dolazi zbog dodatnih rizika (kao sto su investicijski rizici), visih troskova transakcija (kao sto su takse) i fiskalnih troskova transakcija (kada se fondovskim planom zamjenjuje nefondovski). Za veinu reformskih zemalja, troskovi tranzicije pri prelasku na obezbjeenje koje je u veoj mjeri fondovsko igraju kljucnu ulogu pri ocjenjivanju neto koristi i to se ovdje razmatra. Ostali troskovi i ogranicenja razmatraju se u dijelu 2. Ukupne koristi od fondovskog pristupa su najbolje razvijene do odreene mjere u sklopu tri scenarija: 37 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE · Scenario I opisuje zemlje s zrelim penzijskim sistemom koji ukljucuje potpuno fondovski stub i daje okvirni pregled koristi od takvog pristupa. Ako visestubni plan obeava samo vrlo ogranicena davanja u sklopu takvih stabilnih uslova u zemlji, prelazak na takav dizajn najvjerovatnije nee proizvesti neto koristi. · Scenario II opisuje prelazak ka visestubnom sistemu ako se pocne od potpuno razvijenom i dominantnog nefondovskog stuba sa sirokim obuhvatom. To je situacija ne samo u mnogim razvijenim privredama, kao sto su Francuska, Njemacka i Italija, ve i u tranzicijskim privredama u Evropi i centralnoj Aziji i vise zemalja sa srednjim nivoom dohotka, u latinskoj Americi i Karibima i na srednjem istoku i u sjevernoj Africi. · Scenario III opisuje stanje tipicne zemlje klijenta u pocetnoj poziciji ­ konkretno, nizak ili skroman obuhvat u sklopu nefondovskog ili centralno fondovskog sistema ­ te predvieni prelazak na visestubnu strukturu sa izrazenim fondovskim drugim (ili treim) stubom. U svim slucajevima, pretpostavlja se da su neophodni uslovi za upravljanje fondovskim stubom ispunjeni (finansijski proizvodi i trzista, pravni i institucionalni okvir); inace, to se ne treba razmatrati kao opcija. Scenario I Scenario I opisuje zemlje sa zrelim penzijskim sistemom u smislu obuhvata i nivoa davanja koji radi s u potpunosti fondovskim i znatno velikim drugim ili treim stubom. Dva skupa zemalja spadaju u ovu kategoriju: zemlje kao sto su Australija, Holandija i Singapur koje imaju velike (obavezne) fondovske druge stubove i zemlje kao sto su danska, Brazil (do odreene mjere), Novi Zeland i Sjedinjene Drzave koje imaju velike fondovske i dobrovoljne (tree) stubove. Da li bi ijedna od tih zemalja bila u boljoj situaciji kada bi zamijenila svoj uspostavljeni fondovski sistem kroz poveavanje velicine nefondovskog sistema? Odgovor bi vjerovatno bio gotovo jednoglasno ne od politicara ili ekonomista, bez obzira na njihove politicke perspektive. Sto se tice potvrenih ili pretpostavljenih koristi takvog diversifikovanog visestubnog pristupa, odgovori pojedinaca se mogu razlikovati i vjerovatno je da bi pokrivali citav spektar politickih i ekonomskih misljenja. Ipak, moze se pretpostaviti sa postoji visi stepen koncenzusa o politickim nego o ekonomskim ili socijalnim koristima visestubnog pristupa. Veina osoblja Svjetske banke vidi potencijalne ekonomske koristi visestubnog penzijskog plana sa osnovnim drugim (obaveznim) ili dobrovoljnim (treim) fondovskim stubom u tri osnovne oblasti: jacanje proizvoda, rjesavanje problema starenja stanovnistva i unapreenje socijalnog stanja pojedinaca. Jacanje proizvoda Penzije, kao i plate, predstavljaju potraznju od proizvoda, a izgleda da zbog toga i diskusija o obliku finansiranja ­ fondovskom ili nefondovskom ­ i dalje sporna. Ipak, vaznost proizvoda za kapacitet za plaanje tekuih i buduih penzijskih davanja (Barr 2000, 2001) dovodi do toga da je oblik finansiranja vazan, ako nije neutralan u odnosu na nivo proizvoda i putanju rasta. Postoje razlicita nagaanja i empirijske indikacije o tome da fondovski pristup moze, u stvari, imati pozitivan efekt na proizvod, cak i unutar tih razvijenijih okruzenja. Predlozeni mehanizmi koji odreuju efekte fondovskog pristupa na proizvod su, u sustini, trostruki: kroz visu agregatnu stednju, kroz nizi stepen distorzija na trzistu rada, te kroz efikasnija finansijska trzista. Takoe postoje i empirijske 38 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE indikacije da do tih efekata mozda ne dolazi automatski, ve da su oni vezani za institucionalne strukture. Diskusija o efektima penzijskih sistema na agregatnu stednju pocela je sa uvoenjem Bizmarkovog sistema socijalnog osiguranja. Ona je u novijem periodu znatno napredovala zbog bolje dostupnosti podatka i racunara za testiranje hipoteza na ekonometrijski nacin. Najvei dio istrazivanja i debate usmjereno je na to da li stvaranje javnog PAYG sistema smanjuje nacionalnu stednju, sto je praeno istrazivanjima o tome da li prelazak sa nefondovskih na djelomicno ili potpuno fondovske sisteme ima pozitivan uticaj na agregatnu stednju.9 Iako je empirijska podrska za ta pitanja kroz ekonometrijske studije koje su sprovedene uglavnom na nivou zemalja, najblaze receno inicijalna, taj spor je poostrio analiticki koncept i poveao stepen shvatanja vaznosti institucionalne strukture za rezultate. Na konceptualnom nivou, razvilo se razlikovanje uske definicije fondovskog pristupa od siroke. Uska definicija odnosi se na podrzavanje individualnih penzijskih potrazivanja finansijskim sredstvima (i imovinskim pravima) kao individualnim kolateralom. Siroka definicija fondovskog pristupa odnosi se na prevoenje buduih penzijskih obaveza u poveanje agregatne stednje (i visi proizvod) kao makroekonomski kolateral. Postoji mnogo dobrih ekonomskih argumenata, koji su uglavnom vezani za institucionalne aranzmane, za odgovor na pitanje zasto poveanje individualne stednje ne moze da se prevede u poveanje agregatne stednje. Novija studija Svjetske banke (López-Murphy i Musalem 2004) potvruje nalaze drugih studija raenih na vise zemalja o tome da je fondovski pristup bitan za agregatnu stopu stednje i da je institucionalna struktura vazna (Bailliu i Resisen 1997; Edwards 1995). Studija 50 zemalja (i razvijenih i u razvoju) ukazuje na to da akumulacija sredstava penzijskog fonda poveava nacionalnu stednju kada su ti fondovi rezultat obaveznog penzijskog programa. Za razliku od toga, dobrovoljni planovi mogu imati neutralan uticaj na nacionalnu stednju. Ta razlika se moze objasniti kreditnim ogranicenjima i restrikcijom zamjene stednje u obaveznim planovima, za razliku od dobrovoljnih. Uticaj institucionalne strukture na agregatnu stednju takoe je jedan od nalaza na koje ukazuju novije studije penzijskih sistema koji su uspostavljeni za zaposlene pri vladama na drzavnom nivou u Sjedinjenim Drzavama i zemljama OECD-a (Bosworth i Burtless 2003; Smetters 2004). Analiza planova za drzavne sluzbenike u Sjedinjenim Drzavama ukazuje na pozitivne efekte visokog stepena odvajanja izmeu akumulacije sredstava u penzijskim fondovima i operacija nepenzijskih operativnih budzeta drzava. Drzave koje akumuliraju velike rezerve unutar svojih penzijskih fondova ne ponasaju se kao da su ti fondovi na raspolaganju za finansiranje nepenzijskih vladinih operacija. To ponasanje je u kontrastu sa iskustvima vlada na nacionalnom nivou koje su pokusale da unaprijed finansiranju dio svojih obaveza za javni penzijski sistem. Pronaeno je da je veliki dio (60-100 posto) akumulacije penzijskog fonda u nacionalnim sistemima socijalnog osiguranja kompenzovan veim deficitima na drugim budzetskim racunima. Smetters (2004) tvrdi da ta kompenzacija za Sjedinjene Drzave premasuje 100 posto. Razlika izmeu ta dva primjera moze se pripisati razlikama u upravljanju penzijskim sistemom i stepenu do koga je finansiranje penzija odvojeno od drugih budzetskih aktivnosti. Sazeto receno, iako uspostavljanje fondovskih stubova ne garantuje poveanje agregatne stednje i proizvoda, empirijski dokazi ukazuju na to da proglasavanje 39 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE obaveznom fondovske seme sa decentralizovanom administracijom ili centralnim finansiranjem sa odgovarajuom strukturom upravljanja moze imati pozitivan efekt na nacionalnu stednju, ako se adekvatno struktuira. Penzijski planovi takoe uticu na nivo i rast proizvoda kroz rezultate trzista rada. Penzijski sistemi koji dovode do distorzije na trzistu rada kroz formule za doprinose i davanja koje u praksi predstavljaju veliki porez na plate ili umanjuju stepen mobilnosti radne snage dovese do nizeg nivoa proizvodnje. Negativni efekti takvih poreskih elemenata na ucese starijih u radnoj snazi dobro su dokumentovani na meunarodnom nivou (Gruber i Wise 1999; Hofer i Koman 2001) i za njih se takoe tvrdi da objasnjavaju razliku u ponudi radne snage izmeu Evrope i Sjedinjenih Drzava (Prescott 2004). Stavise, ako poreski element dovodi do viseg nivoe neformalnosti koji koristi nizi nivo tehnologije, stopa rasta takoe moze biti izlozena negativnom uticaju (Corsetti i Schmidt-Hebbel 1997). Do stepena do kog fondovski sistem (ili fondovski stub unutar mjesovitog sistema) povezuje doprinose direktnije sa davanjima i time dovodi do manjih distorzija trzista rada (ukljucujui i one do kojih dolazi zbog finansiranja tranzicije), trebalo bi da se pojave pozitivni efekti na proizvodnju i cak na rast. Nefondovski sistem takoe moze da stvori blizu vezu izmeu doprinosa i davanja, ali implicitni poreski element i dalje ostaje potencijalno visok. Makroekonomski dokazi koji su konzistentni s tvrdnjama vezanim za pozitivne efekte na trzistu rada pronaeni su u studijama koje su razmatrale iskustva Cilea (Corbo i Schmidt-Hebbel 2003). Dok efekti fondovskog pristupa na agregatnu stednju i dalje predstavljaju otvoreno pitanje i vjerovatno ovise o institucijama i regulativi, pozitivni efekti fondovskog pristupa na strukturu nacionalne stednje i razvoj finansijskog trzista su prilicno poznati, pri cemu su istrazivanja Svjetske banke u znatnoj mjeri doprinjela toj literaturi. Jasno izgleda da fondovske seme promovisu razvoj trzista hartija od vrijednosti (Impavido, Musalem i Tressel 2003), cinei ih likvidnijim i dubljim, kao i u veoj mjeri sofisticiranim i inovativnim (Walker i Lefort 2001). ili e razvoj ugovorne stednje (penzijskog i zivotnog osiguranja) u plitkim finansijskim trzistima dovesti do razvoja trzista dionica ili ta uzrocno posljedicna veza funkcionise u oba smjera (Catalán, Impavido i Musalem 2001); to takoe poveava stepen konkurentnosti u finansijskim trzistima kroz smanjivanje razlike izmeu kamata na depozite i na kredite u bankama (Impavido, Musalem i Tressel, 2002a); i na kraju, ali ne i najmanje vazno, produzenje rocnosti duga vjerovatno povlaci premjestanje resursa sa kratkorocnih projekata koji imaju nizak povrat na dugorocne projekte sa visim povratom, cime se omoguava rast (Musalem i Tressel 2003). 10 Razvijena finansijska trzista, sa svoje strane, kljucna su za odrziv i visok ekonomski rast (Beck, Levine i Loayza 2000; Levine 1997, 1999, 2003). Takvi efekti na rast su dokumentovani za Cile (Corbo i Schmidt-Hebbel 2003; Holzmann 1997b), a noviji empirijski dokazi tvrde da efekti na rast postoje i u zemljama OECD-a i u zemljama sa trzistima koja su u razvoju (Davis i Hu 2004). Razvoj ugovorne stednje takoe smanjuje nestabilnost proizvodnje posto poveava otpornost banaka i preduzea na sokove vezane za kamatne stope i potraznju. Do toga dolazi zbog toga sto ugovorna stednja unapreuje finansijsku strukturu banaka i preduzea. Ona takoe smanjuje refinansiranje rizika kroz produzavanje rocnosti dugova i unapreuje otpornost na sokove time sto prednost daje finansiranju kapitala, u odnosu na finansiranje duga. U finansijskim sistemima koji su zasnovani na bankama, iako 40 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE razvoj ugovorne stednje poveava odnos duga i kapitala firmi, on takoe poveava rocnost njihovog duga; u finansijskim sistemima zasnovanim na trzistu, on smanjuje odnos duga i kapitala firmi (Impavido, Musalem i Tressel 2002b). Na kraju, razvoj ugovorne stednje je povezan sa visom otpornosu na rizike bankarskog sistema vezane za kredit i likvidnost (Impavido, Musalem i Tressel 2002a). Razlika u novijim iskustvima vezanim za rast u Ujedinjenom Kraljevstvu i Sjedinjenim Drzavama, u poreenju sa Francuskom i Njemackom, moze biti povezana s razlikama u fazi razvoja finansijskog trzista i u vaznosti fondovskih penzija. Rjesavanje problema starenja stanovnistva Na samom pocetku fondovsko obezbjeenje penzija ne bi trebalo da ima ikakve znacajne prednosti sto se tice starenja stanovnistva. I fondovskim i nefondovskim stubovima (i planovima) potrebna je sljedea generacija, ili za plaanje doprinosa ili za kupovinu akumuliranih sredstava. Drukcije receno, (pred)finansiranje penzijskih obaveza ne predstavlja magicni lijek za starenje stanovnistva. Fondovski stubovi koji su dodati nefondovskom prvom stubu, ili ga zamjenjuju, vjerovatno e, meutim, biti od kljucne vaznosti za izdrzavanje problema starenja zbog tri osnovna razloga. Najprije, fondovski pristup dovodi do toga da je tehnicki i politicki lakse natjerati tekuu generaciju koja radi da sufinansira svoje produzenje ocekivane duzine zivota kroz ogranicavanje njihove mogunosti da prenesu racun na sljedeu generaciju. Drugo, iako na stopu povrata za oba oblika finansiranja starenje stanovnistva ima negativan uticaj, kapacitet fondovskog stuba da investira na meunarodnoj sceni omoguava mu da olaksa odreeni dio demografskog efekta, posto starenje nije simetricno u razlicitim regionima. Na kraju, najadekvatniji pristup rjesavanju problema starenja stanovnistva je podjela poveanja ocekivane duzine zivota izmeu dokolice u penziji i dodatnih godina rada. Ipak, pojedinci imaju razlicite putanje karijere i razlicite ukuse i zele da se penzionisu u razlicitim godinama i sa razlicitim penzijskim sredstvima (anuitiziranim ili neanuitiziranim). Pristup dobro uspostavljenim fondovskim stubovima moze obezbijediti fleksibilnost za pojedince, tako da oni mogu da implementiraju svoje razlicite putanje i strategije. Unapreenje individualnog socijalnog stanja Visestubni planovi sa znatnim fondovskim stubovima takoe mogu imati efekte na nivo individualnog socijalnog stanja, pri cemu je u zrelim sistemima mogue pet ishoda: diversifikacija, politicka izolacija, izbor, stopa povrata i nizi visak oporezivanja. Prednosti diversifikacije su ve razmatrane i sastoje se od diversifikacije rizika na ekonomskom, demografskom i politickom nivou, i na nacionalnoj i na meunarodnoj sceni. Tvrdnja da fondovski stub/ovi bolje izoliraju davanja od politickog rizika vezana je za nesto vise od diversifikacije rizika. U decentralizovanoj strukturi koja je zasnovana na trzistu sa dobro definisanim imovinskim pravima i funkcionalnim sudovima, kapacitet vlada da smanjuju davanja je znatno manji nego u nefondovskim i centralizovanim sistemima. Iako je vjerovatno da e ta izolacija postojati u mnogim zemljama, fondovski pristup nije magicni lijek za politicke rizike, kao sto su dogaaji u Argentini nedavno i pokazali. Povean individualni stepen izbora obezbjeenja penzija i instrumenata unutar plana s fondovskim stub/ovima predstavlja jos jednu potencijalnu korist od fondovskog 41 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE pristupa koja je vazna bar za podskup stanovnistva. Fondovski pristup stvara fleksibilnije aranzmane za penzionisanje koji se smatraju kljucnim za omoguavanje mobilnosti radne snage izmeu razlicitih profesija i zemalja. U svjetlu dokumentovane finansijske nepismenosti pojedinaca u razvijenim zemljama i zemljama u razvoju, vrijednost te koristi se cesto spori i, ako se i postigne, moze imati svoju cijenu. Postoje snazne indikacije o kompromisu izmeu individualnog izbora i troskova (na primjer, James, Smalhout i Vittas 2001). Bez sumnje, mnogi pojedinci imaju koristi od dostupnosti barem dobrovoljnih fondovskih planova za svoj penzijski portfolio. (Djelomicno) fondovski plan bi takoe trebalo da obezbjeuje visu stopu povrata nego nefondovski sistem (posebno u slucaju kad ne postoji poresko optereenje za finansiranje troskova tranzicije, kao u ovom scenariju). To bi trebalo da omogui nize stope doprinosa za datu stopu zamjene dohotka (ili visu stopu zamjene za date stope doprinosa). Na konceptualnom nivou, neki tvrde da visi povrat samo odrazava vise rizike i, prema tome, visi povrat ne mora biti bitan za ukupno socijalno stanje (Sinn 2000). Drugi tvrde da, u dinamicno efikasnoj privredi, povrat na kapital mora da bude jaci od rasta u proizvodnju, bez obzira na rizik (Valdés-Prieto 2002). Na empirijskom nivou, dokazi podrzavaju hipotezu da realna stopa povrata na uravnotezen portfolio dionica i obveznica dostupnih na finansijskom trzistu premasuje stopu rasta pokrivenog platnog fonda u veini privreda najvei dio vremena (Abel i ostali 1989). Duge serije podataka za najvee industrijske zemlje podrzavaju vienje da stopa povrata na dionice, i, do odreene mjere, obveznice, premasuje stopu rasta plata (Thompson 1998). Kakva god da je razlika, ako se bruto stopa povrata kompenzuje visokim troskovima transakcija fondovskog plana, to nee biti bitno. Fondovski pristup sam za sebe ne smanjuje distorzije na trzistu rada. Fondovski planovi sa definisanim nivoom davanja mogu da stvore velike prepreke za mobilnost i distorzije u individualnim odlukama vezanim za ponudu radne snage. Fondovski aranzmani vezani za posljednju platu vjerovatno e donositi vise distorzija od nefondovskih planova sa definisanim nivoom davanja zasnovanim na zaradama u toku cijelog radnog vijeka. Postoje snazne indikacije da je veza izmeu davanja i doprinosa vazna za ucestalost plaanja doprinosa i, prema tome, stepena do kog se oni smatraju porezima, a time izazivaju distorziju trzista (Ooghe, Schokkaert i Flechet 2003). Fondovski planovi sa definisanim niv oom doprinosa su najblizi aktuarski pravednom sistemu, tako da bi distorzije trzista rada trebalo da budu na niskom nivou. To teorijsko stanoviste je konzistentno sa procjenjenim obuhvatom za latinsku Ameriku i pozitivnim uticajem koji udio doprinosa u fondovskim planovima ima na ucese u formalnom sektoru (Packard 2001). Scenario II Scenario II opisuje tranzicijski period promjene ka djelomicno fondovskom visestubnom sistemu, pocevsi od potpuno razvijenog i dominantnog nefondovskog stuba sa sveobuhvatnim obuhvatom. To je situacija u mnogim razvijenim privredama Evrope (kao sto su Francuska, Njemacka i Italija), ali takoe vrijedi i za Japan, za privrede u tranziciji u srednjoj i istocnoj Evropi i srednjoj Aziji, te za nekoliko zemalja latinske Amerike (kao sto je Urugvaj). Iako su potencijalne koristi od djelomicnog fondovskog pristupa u visestubnom planu jos uvijek validne, prelazak na fondovski pristup rezultuje znatnim fiskalnim troskovima. Optimalni stepen fondovskog pristupa u tom okolnostima odreuje 42 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE se najveim dijelom kroz analizu isplatljivosti koja treba da odvaze koristi, kao i njihovu vjerovatnou, i ocekivane fiskalne troskove, imajui u vidu da nisu svi troskovi ekonomske prirode. Kriticna vrijednost troskova za prelazak ka fondovskom planu je implicitni penzijski dug (implicit pension debt - IPD), koji predstavlja rezultat tekuih penzijskih obaveza prema penzionerima i radnicima. Relevantna definicija implicitnog duga (obaveze dospjele do sada) u zrelim penzijskim sistemima iznosi 20-30 puta godisnja potrosnja na penzije u javnom sektoru (Holzmann 1997a). Ta potrosnja je u rangu od 5 do 15 posto GDP-a u tim zemljama, sto je ekvivalentno implicitnom dugu od 100-450 procenata GDP-a. Prelazak sa nefondovskog na fondovski sistem dovodi do toga da implicitni penzijski dug postaje eksplicitan. Postizanje ekonomskih koristi zahtjeva vraanje tog duga (a time i obrtanje inicijalnog transfera dohotka ka polaznoj generaciji). Vraanje dugova te velicine stvara ogromne troskove za tekuu generaciju (i budue generacije), i, bez obzira na potencijalne koristi, neto koristi velikog prelaska ka fondovskom pristupu ne moraju imati pozitivan predznak. Takva ocjena mora se posmatrati iz odgovarajue perspektive. Do odreenog prelaska na fondovski pristup ve dolazi, posto vlade sirom razvijenog svijeta pocinju da smanjuju nefondovska penzijska davanja i da poostravaju uslove za njihovo dobijanje. To dovodi do toga da pojedinci kompenzuju ta smanjenja poveavanjem svoje stednje izrazene u finansijskim i nefinansijskim proizvodima (kao sto je stambena gradnja). Prema tome, vlade u mnogim dijelovima svijeta su implicitno odlucile da je dozvoljavanje individualne stednje u treem (ili cetvrtom) stubu bolja opcija od prosirivanja ili zadrzavanja nefondovskih davanja. Taj implicitni dug i njegovi ekonomski troskovi mogu biti manji nego sto bi se moglo zakljuciti iz iznosa. Prelazak na fondovski pristup ne vraa penzijski sistem na odrzivu osnovu. U tipicnom slucaju neophodne su reforme kao sto su poveanje starosti neophodne za penzionisanje i smanjenje nivoa davanja. Takve reforme svode se na neisplaivanje duga, a velicina novijih reformi u zemljama OECD-a i odreenim drugim zemljama dosegla je do nivoa koji je ekvivalenta smanjenju IDP-a za 25 posto ili vise. Jos jedan mehanizam za smanjenje ekonomskog optereenja fiskalne tranzicije je kroz nize ekonomske distorzije (kao na trzistu rada, vidjeti Smetters 2005 ­ interesantan prijedlog) i pozitivne eksternalije fondovskog stuba (ili stubova), kao sto su visa putanja rasta kroz visu stopu nacionalne stednje i razvoje na finansijskom trzistu (Holzmann 1997a, 1997b, 1999; Lindbeck i Persson 2003). Takvi napori su vazni ne samo za privrede u razvoju ve i za razvijene privrede. Uz koristi od fondovskog pristupa koje su okvirno predstavljene u scenariju I, prelazak sa nefondovskog jednostubnog plana na visestubni plan takoe e vjerovatno unaprijediti kapacitet za vrsenje reformi kroz efekte na politicku ekonomiju reformskog procesa. Dva puta kojima dolazi do tog efekta su posebno relevantna: poveanje kredibilnosti nove (visestubne) paradigme i unapreen proces politika. Argument vezan za poveanje kredibilnosti u sustini navodi da reforme nefondovskih sema nisu kredibilne posto nikad ne postaju odrzive. Sekvenca malih parametarskih reformi bez jasnog smjera poveava stepen otpora prema reformi, posti pojedinci racionalno reaguju protivei se reformi koja e biti praena nekom nepoznatom reformom u budunosti (Holzmann 2000). Visestubna struktura koja ukljucuje odreeni stepen fondovskog pristupa moze olaksati reformski proces zbog tog sto omoguava takticko sekvencioniranje i stratesko 43 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE pakovanje, uoblicavanje i kompenzaciju, pa je time korisna za prevazilazenje otpora prema reformi (Müller 2003a, 2003b). Ocjena buduih ekonomskih i tekuih politickih koristi od reforme u kontrastu s ekonomskim teretom tranzicije dovela je do toga da su mnoge zemlje sa srednjim i visokim nivoom dohotka presle na (manje ili vise) izrazenu visestubnu strukturu: reformski pristup u zemljama u tranziciji srednje i istocne Evrope (kao i u latinskoj Americi) je u veini slucajeva pragmatican. On povlaci sistematsku reformu i svjesno smanjenje nefondovskog prvog stuba u korist novog i fondovskog drugog stuba. Za razliku od toga, Japan i veina zemalja u Evropskoj Uniji (EU), s izuzecima, kao sto je Svedska, prate parametarski pristup za postepeno smanjivanje nivoa IPD-a, kao i razlicite ocekivane ekonomske i politicke koristi programskih reformi, u poreenju sa parametarskim. U svim slucajevima, meutim, reforme signaliziraju pozitivnu ocjenu davanja kod odreenog stepena fondovskog pristupa. Scenario III Scenario III opisuje tipicne uslove u zemlji klijentu, sa niskim ili skromnim stepenom obuhvata nefondovskog ili centralno fondovskog sistema, te predvieni prelazak na visestubnu strukturu sa izrazenim fondovskim drugim (ili treim) stubom. Za te zemlje, neto koristi of fondovskog pristupa su potencijalno mnogo vee, iako mnoge od njih mozda nee biti spremne da upravljaju takvim sistemom sa prihvatljivim nivoom rizika, te prema tome ne bi trebalo to da pokusavaju. Koristi visestubnog sistema sa znatnim fondovskim stubovima u tim zemljama su potencijalno vrlo visoke i mogu da premase te koristi u zemljama obuhvaenim drugim scenarijima, bar sto se tice efekata na proizvod. Te zemlje osjeaju ogromnu potrebu za nacionalnom stednjom za investiranje i akumulaciju kapitala, posto je domaa stednja cesto nedovoljna a dostupnost strane stednje je ogranicena i optereena problemima svoje vrste. Trzista rada u tim zemljama su veinom neformalna, a dobro kreiran visestubni plan trebalo bi da omoguava poveanje stepena formalizacije, bar u toku srednjorocnog perioda. Ono sto je mozda najvaznije je da su finansijska trzista u tim zemljama veim dijelom nedovoljno razvijena i ne podrzavaju put odrzivog rasta. Prema tome, ako se dogovarajui uslovi ispune, fondovski stub moze u znatnoj mjeri doprinjeti razvoju finansijskog trzista i rastu proizvoda. Uz to, argument koji se odnosi na troskove tranzicije je u manjoj mjeri relevantan za te zemlje. Za mnoge od njih, polazna tacka je nefondovski plan koji obuhvata od nula od oko 20-30 posto radne snage sa nivoima davanja koji tek treba da postanu zreli. Implicitni dug je, kao posljedica toga, daleko manji. U skupu 35 izabranih zemalja sa nizim srednjim i srednjim nivoom dohotka u kojima je Svjetska banka bila angazovana, procjenjeni IPD za 15 tih zemalja iznosio je manje od 100 posto GDP-a, sto je otprilike iznos koji je postojao u Cileu u vrijeme reforme (Holzmann, Palacios i Zviniene 2004). Veina zemalja klijenata u Africi i Aziji takoe ima taj nivo implicitnog penzijskog duga. Iako to i dalje predstavlja znatan iznos duga, ako se treba vratiti, on moze biti kontrolisan ako se dug smanji reformom ili ako se izvrsi tek djelomican prelaz na fondovski pristup. Stavise, dobiti za socijalno stanje za preostalih 70 ili vise procenata radne snage koji e, potencijalno, biti obuhvaeni novim planom (djelomicno ili potpuno fondovskim) su velike. Ako se moze zakljucivati na osnovu istorije, alternativa tome je dug na nivou od 44 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE 300, 400 ili cak 500 posto GDP-a prije nego sto doe do bolnih prilagoavanja. To je bilo iskustvo Brazila. Sazeto receno, Svjetska banka prihvata da postoje ogranicenja korisnih efekata fondovskog pristupa, ali zakljucuje da, razmatrajui i ekonomsku i politicku ekonomiju penzijske reforme, odreeni stepen fondovskog pristupa obeava najbolju kombinaciju potencijalnih koristi i upravljanja rizikom. Ta perspektiva prihvata da postoji neizvjesnost da e fondovski pristup sam za sebe donijeti sve pozitivne koristi za rast, ali takoe prepoznaje i kapacitet penzijske reforme kroz fondovski pristup da ,,uokviri" problem smanjivanja razlike izmeu povrata na kapital i trzisnih kamatnih stopa (sto moze dovesti do nivoa kapitalnih stanja koji su nizi od optimalnih) na nacin koji je politicki izvodljiv kada smanjivanje oporezivanja na druge nacine nije mogue (Lindbeck i Persson 2003). Uz to, istrazivanja Svjetske banke i drugih pokazuju da ugovorno obavezivanje stednje na duzi rok omoguava da se ona koristi na nacine koji jacaju rast. Ta perspektiva u sustini zakljucuje da mnogi pozitivni rezultati fondovskog pristupa u toku dugorocnog perioda kada se on moze implementirati sa razumnim nivoom transakcionih troskova, na kraju premasuju relativno male troskove implementacije. Odrednice, a ne modeli koji se primjenjuju bez izmjena Prihvatanje visestubnog pristupa i prednosti fondovskog pristupa mogu dovesti do pojednostavljenog propisivanja politika i kopiranja onoga sto se smatra modelom uspjesne implementacije: zamjena obaveznim sistemom individualnih stednih racuna znatnog dijela javnog PAYG sistema sa definisanim nivoom davanja, kao sto je uspostavljeno u latinskoj Americi. Svjetska banka prepoznaje vrijednost tog konkretnog visestubnog modela kao okvira za reference za koji postoje iskustva iz realnog svijeta i mjerljivi rezultati u odnosu na koje se drugi pristupi reformi mogu evaluirati na koristan nacin. Ono sto je, meutim, vaznije od toga je to sto je siroko iskustvo sa penzijskim reformama u znatno razlicitim okolnostima u toku prethodne dekade pokazalo da e inicijalni uslovi, postojei penzijski sistemi i ekonomsko i politicko okruzenje u zemlji odrediti izvodljivu putanju za reforme. Pristup koji je predstavljen ovim dokumentom o politikama, prema tome, ima za cilj da iskoristi iskustva obaveznih planova individualne stednje za penzionisanje kao osnovnu liniju ili polaznu tacku za analizu ishoda predlozenih reformi, a ne kao bilo kakav tip propisanog modela koji bi definisao ili ogranicio mogue alternative. U toku kriticnog procesa definisanja i evaluiranja dizajna reforme, obavezni potpuno fondovski sistem individualnih racuna moze djelotvorno sluziti kao referentna tacka u odnosu na koju se evaluiraju kljucne odluke i alternative. On moze da uspostavi djelotvoran nacin za uokvirivanje odluka vezanih za politike, doprinosei uspostavljaju zajednickog rjecnika i sluzei kao tacka polaska za mjerenje osnovnih pitanja, kao sto su distribucioni ishodi, fiskalne konsekvence i dobiti vezane za socijalno stanje. Bez takvih referentnih tacaka evaluacija tih kriticnih pitanja mogla bi postati do te mjere apstraktna da ne moze biti smislena ili finalna u bilo kojem relevantnom vremenskom okviru. Koncept odrednica za poreenje mora se jasno razlikovati od druge opcije, propisivanja politika. Svjetska banka eksplicitno priznaje da su primarni faktori koji odreuju adekvatnu penzijsku reformu jedinstveni uslovi i okolnosti okruzenja u kojem do te reforme dolazi i podrzala je vrlo sirok spektar pristupa i ishoda. Kao prakticno 45 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KONCEPTUALNI TEMELJI PERSPEKTIVE SVJETSKE BANKE pitanje, meutim, proces reforme i, posebno, razmatranje alternativnih mogunosti za dizajn zahtjeva neko uzemljenje u iskustvu i zajednicke mjerne instrumente za mjerenje ocekivanih rezultata s ciljem napredovanja na efikasan nacin. 46 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA Poglavlje 3 Ciljevi i kriterijumi koji definisu perspektivu Svjetske banke EVALUACIJA VRIJEDNOSTI I IZVODLJIVOSTI PENZIJSKIH REFORMI na osnovu ocekivanih ishoda i stabilnosti procesa zahtjeva artikulaciju ciljeva ka kojima bi reforme trebalo da budu usmjerene i formulaciju kriterijuma u odnosu na koje e se oni, kao i proces reforme, ocjenjivati. Ti ciljevi i kriterijumi definisu standarde koje reforme mora da postigne da bi Svjetska banka obezbjeivala finansijsku i drugu podrsku za nju. Primarni ciljevi: adekvatne, finansijski dostupne, odrzive i stabilne penzije Sta su primarni ciljevi koje bi obavezni planovi trebalo da postizu? Svjetska banka smatra da bi penzijski sistemi trebalo da obezbjeuju adekvatna, finansijski dostupna, odrziva i stabilna davanja. Adekvatnost se odnosi i na apsolutni nivo (sprjecavanje siromastva u starijoj dobi) kao i na relativni nivo (zamjena dovoljnog dohotka u toku zivotnog vijeka) dohotka nakon penzionisanja koji e penzijski sistem obezbjeivati. Cilj svakog penzijskog sistema trebalo bi da osigura da svi ljudi, nezavisno od svog nivoa ili oblika ekonomske aktivnosti, imaju pristup kapacitetima koji im omoguavaju da ne upadnu u ekstremno siromastvo u starijoj dobi i da sistem kao cjelina obezbjeuje uvjerenja da e oni pojedinci koji zive iznad ocekivanih normi biti zastieni od ,,rizika" izuzetno dugog zivotnog vijeka. Koliko zarade u toku radnog vijeka bi trebalo da bude zamjenjeno na obaveznoj osnovi zavisie od vise faktora koji su odreeni uslovima u kojima se reforma poduzima. Oni ukljucuju dostupnost stambenih usluga, zdravstvene njege, te ostalih osnovnih usluga, prosjecnu tendenciju stednje, nivo ekonomskog razvoja, te nivo dohotka u zemlji. Iskustva Svjetske banke u opstem slucaju ukazuju da e za tipicnog radnika sa punom karijerom inicijalni ciljni iznos zamjene dohotka iz obaveznih sistema vjerovatno iznositi oko 40 posto realne zarade za odrzavanje nivoa dohotka za prehranjivanje u penziji.11 Radnici sa nizim dohotkom zahtjevaju nesto vise stope, dok radnici sa visokim dohotkom zahtjevaju nize stope. Starost pri penzionisanju e takoe uticati na mjeru adekvatnosti, pri cemu e stariji radnici zahtjevati vise stope zamjene zbog toga sto imaju nizak potencijal za nadopunjavanje svojih penzijskih davanja. Usmjeravanje prosjecnih stopa 47 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA zamjene iznad 60 posto vjerovatno nee biti stabilno u toku dugorocnog perioda zbog toga sto bi za to potrebne stope doprinosa predstavljale neizdrziv teret. Da li se penzija nultog stuba obezbjeuje ili ne zavisie u velikoj mjeri od okolnosti u datoj zemlji. Iako bi obezbjeivanje podrske dohotku najugrozenijih starijih lica trebalo da bude jasan cilj dizajna sistema i reforme, u mnogim zemljama klijentima ograniceni budzetski resursi se jos uvijek moraju evaluirati u odnosu na alternativne nacine koristenja, kao sto su podrska za najugrozeniju djecu i mlade. Iako e usmjereni pristupi, u principu, olaksati pitanja izbora i selekcije, mnoge zemlje klijenti mozda nemaju administrativne kapacitete, a pristupi kojima upravljaju zajednice mozda jos uvijek nisu dostupni. Finansijska dostupnost odnosi se na finansijski kapacitet pojedinaca i drustva. Iako vise stope zamjene izgledaju pozeljne, one nose svoju cijenu. Direktna cijena vidi se kroz vise plaanje doprinosa za pojedince, sto se sukobljava sa hitnijim potrebama (kao sto je odgajanje djece) ili investicijskim potrebama (kao sto je obazbjeivanje stana). Indirektna cijena dolazi sa visim stepenom motivacije za izbjegavanje plaanja doprinosa kroz angazman u aktivnostima neformalnog sektora, sto ima negativne posljedice po mogunosti pojedinca u toku zivotnog vijeka i makroekonomske posljedice za odrzivost budzeta i ekonomski rast. Iskustvo Svjetske banke ukazuje na to da e obavezne stope doprinosa koje premasuju 20 posto vjerovatno imati prilicno negativan uticaj na zemlje sa srednjim i visokim nivoom dohotka sa dobro razvijenom strukturom naplate; za zemlje sa nizim dohotkom, taj prag moze biti na nizem nivou, cak i do 10 posto. Odrzivost se odnosi na finansijsko zdravlje plana, sada i u budunosti. Penzijski program trebalo bi da bude struktuiran na takav nacin da finansijska situacija ne zahtjeva nenajavljena budua poveanja doprinosa, nenajavljena budua smanjenja davanja, ili vee i nepredviene transfere iz budzeta. Drukcije receno, o svim prilagoavanjima koja su potrebna da bi se plan odrzao finansijski zdravim (kroz izmjene doprinosa, davanja ili starosti neophodne za odlazak u penziju) trebalo bi da se odluci, da se ona najave i da se ukalkulisu u dizajn programa. To moze da ukljucuje mehanizme za prilagoavanje programa tako da on moze da se suoci sa ekonomskim sokovima na nacin koji odrzava finansiranje unutar odreenog makroekonomskog okvira. Posto cijelo stanovnistvo (aktivno i neaktivno) zivi od tekueg proizvoda (u stvari, bruto drzavnog proizvoda), iznos dostupnih resursa je u velikoj mjeri znacajan do stepena da zemlje ne mogu da se zaduzuju u inostranstvu bez ogranicenja kako bi odrzavale visok stepen potrosnje. Prema tome, odrzivost se na kraju odnosi na primat koji proizvod ima pri odreivanju ukupnih ogranicenja i kapacitet svake reforme da obezbjedi obeana davanja bez neadekvatne zamjene drugih potrazivanja buduim resursima. Stabilnost se odnosi na kapacitet sistema da izdrzi znatne sokove i da ostane stabilan u nepredvidivim uslovima i okolnostima. Kljucni ishod u ovom smislu je kapacitet sistema da odrzava ciljne iznose stopa zamjene dohotka na predvidljiv nacin u toku dugorocnog perioda. Najvazniji sokovi za sistem mogu doi u obliku ekonomskih, demografskih ili politickih rizika. Svaki penzijski sistem mora se kreirati na takav nacin da izdrzi spektar stresova iz tih i drugih izvora, uz eksplicitno uzimanje u obzir ocekivane stabilnosti okruzenja u kojem se implementira.12 Centralni element pri ispunjavaju tog cilja predstavlja kredibilna analiza finansiranja reforme u cijelom spektru vjerovatni scenarija i u toku cijelog perioda koji je potreban da reforma dostigne svoju zrelost i da postigne dugorocnu stabilnost. Da bi se ispunio taj cilj, zemlje e vjerovatno morati da 48 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA razviju ili prilagode jedan od sofisticiranih instrumenata za simuliranje (modeliranje) svojim uslovima i da predstave analizu koja ukljucuje znatan spektar varijacija kod osnovnih pretpostavki, kako bi demonstrirale stabilnost reforme u toku dugorocnog perioda. Sekundarni cilj: doprinos ekonomskom razvoju Sekundarni cilj obaveznih sistema obezbjeivanja penzija (i njihove reforme) je stvaranje razvojnih efekata, ili kroz svoenje negativnih uticaja, kao sto su efekti na trziste rada ili makroekonomska (ne)stabilnost stvorena neuravnotezenim sistemima, na minimum, ili kroz usklaivanje pozitivnih uticaja, posebno kroz poveanje nacionalne stednje i promovisanje razvoja finansijskog trzista. Penzijski planovi imaju vazan uticaj na nivo i rast proizvoda i resursa koji se mogu raspodijeliti. Prema tome, cilj stvaranja ekonomskih efekata je vazan, posto se sav dohodak nakon penzionisanja ­ bez obzira da li je sistem fondovski ili ne fondovski ­ u sustini finansira iz proizvoda zemlje. Centralna uloga proizvoda za mogunost penzijskog sistema da ispunjava svoje primarne ciljeve dovodi do toga da je imperativ da se dizajn i implementacija penzijskog sistema evaluiraju u odnosu na razvojne efekte (Barr 2000, 2001). Postoji sve vise empirijskih dokaza o tome da karakteristike sistema ­ od kojih su najvaznije dizajn, finansijski mehanizmi i administrativna implementacija davanja ­ imaju vazan uticaj na razvojne efekte a time i na nivo proizvoda. Meutim, jos ne postoji dovoljno empirijskih dokaza koji bi mogli da bez oklijevanja vode dizajn i implementaciju u detalje, sto cini ocjene reformi i razmjenu znanja jos bitnijim. Kriterijumi za reformu Posto je Svjetska banka spremna da podrzi sirok spektar reformskih napora, potrebni su zdravi i transparentni kriterijumi za definisanje onih pristupa za koje e Svjetska banka pozajmiti svoju podrsku (Holzmann 2000). Iako Svjetska banka ima fleksibilan nacin reagovanja na opcije koje zemlja izabere i okolnosti u njoj, ne podrzava sve reforme koje zemlje predlazu. Rizik za sadasnje i budue penzionere, kao i za zemlju u cjelini, je previse veliki da bi se angazovalo u penzijskoj reformi za koju je malo vjerovatno da e postii socijalne i ekonomske ciljeve zemlje. Predlozeni kriterijumi odnose se i na sadrzaj reforme i na proces kroz koji ona treba da bude izvrsena. U ovom trenutku primjenjuju se cetiri primarna kriterijuma koji se odnos na sadrzaj. Najprije, da li reforma postize dovoljan napredak ka ostvarenju ciljeva penzijskog sistema? Da li e reforma obezbijediti razumne zastite u odnosu na rizike vezane za siromastvo u starijoj dobi, kroz efikasnu alokaciju resursa starijima? Da li ona obezbjeuje kapacitet za odrzavanje nivoa potrosnje i da li obezbjeuje socijalnu stabilnost u cijelom spektru socioekonomskih uslova koji su prisutni u zemlji? Da li reforma odgovara na bojazni vezane za distribuciju? Da li ona nudi pristup penzijskoj stednji i zastitu od siromastva na ekvivalentnoj osnovi svim ljudima s znatnim stepenom ekonomskog ucesa? Da li reforma nudi mehanizme za stednju i osnovnu zastitu od siromastva radnicima u neformalnom sektoru i onima koji vrse uglavnom neekonomske poslove (na primjer, kroz osnovni stub i opste anuitetske zahtjeve)? Da li ona obezbjeuje razlicitim grupama radnika (na primjer, muskarcima, zenama, radnicima sa visokim 49 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA dohotkom, radnicima sa niskim dohotkom) jednaku motivaciju u principu (odnosno, da nema posebnih pravila) za ucestvovanje na trzistu rada? Ravnopravnost rodova mora se eksplicitno razmatrati u sklopu tih kriterijuma. Drugo, da li je makro i fiskalno okruzenje sposobno da podrzi reformu? Da li su finansijske projekcije detaljno evaluirane u toku dugorocnih perioda koji su adekvatni za penzijske sisteme i da li su rigorozno testirane u odnosu na spektar moguih varijacija kod ekonomskih uslova u toku tih vremenskih perioda? To ukljucuje detaljne projekcije dugorocne fiskalne odrzivosti plana; ocjenu predlozenih mjera za finansiranje prelaska na fondovske penzije (nivo finansiranja tranzicijskog duga i budzetskog finansiranja); te predlozene reforme programa prihoda i potrosnje. Da li je predlozeno finansiranje reforme unutar ogranicenja koja se, na razuman nacin, postavljaju u odnosu na kako javne, tako i privatne izvore? Kvantitativne ocjene dugorocnih fiskalnih i distributivnih implikacija postojeeg penzijskog plana i alternativnih planova koji se razmatraju predstavljaju osnovne sastojke bilo kojeg reformskog procesa. Posto veina zemalja sa oslabljenim penzijskim planovima ne posjeduju trazeni model, Svjetska banka je razvila genericki penzijski model, PROST (Pension Reform Options Simulation Kit ­ instrumentarij za simulaciju opcija za penzijske reforme) koji, kad se popuni podacima koji su specificni za zemlju i sistemskim informacijama, obezbjeuje dugorocne projekcije za postojei plan i osnovne alternative, ukljucujui reformu nefondovskog plana i uvoenje (djelomicno ili potpuno) fondovskog plana. Tree, mogu li javne i privatne strukture upravljati novim (visestubnim) penzijskim sistemom na efikasan nacin? Da li vlada ima institucionalnu infrastrukturu i kapacitet za implementaciju i rad javno voenih elemenata reforme? Moze li se od privatnog sektora razumno ocekivati da razvije i vodi institucije koje su neophodne za sve privatno voene elemente? To ukljucuje ocjenu kapaciteta za naplatu doprinosa, njihovo kanalisanje u razlicite stubove, te plaanje davanja na pravovremen nacin; nivo kompjuterizacije; dostupnosti licnih identifikacionih brojeva (sto je vazno za individualne racune i na nominalnoj i na fondovskoj osnovi); te nivoa kompetentnosti i obuke koji je potreban za administrativno osoblje. Cetvrto, da li su pripremljeni koraci za uspostavljanje regularnih i supervizijskih aranzmana i institucija za voenje fondovskog stuba (fondovskih stubova) sa prihvatljivim rizicima? Da li je vlada sposobna da uspostavi odrzive i djelotvorne regulatorne i supervizijske sisteme za nadgledanje i kontrolu upravljanja, odgovornosti i investicijskih praksi javno i privatno voenih komponenti? To ukljucuje ocjenu regulatornih agencija i njihove snage supervizije i snage intervencija za penzijske fondove i osiguravajua drustva; kriterijuma ua ulazak i izlazak fondovskih penzijskih institucija; dostupnosti zdravih skrbnickih banaka; te ocjenu predlozenog internog upravljanja sredstvima u odnosu na eksterno, strukture provizija i vise drugih razlicitih aspekata rada penzijskog sistema. Iskustva Svjetske banke takoe ukazuju da proces i politicko okruzenje u sklopu kojeg se reforma poduzima takoe predstavljaju znacajne odrednice vjerovatnoe uspjesnosti. Konsekventno, tri kriterijuma se smatraju relevantnim za proces; oni su fokusirani na pitanja izgradnje rijesenosti i posveenosti, izgradnje koncenzusa, i implementacije (vidjeti i dio 2 u vezi s politickom ekonomijom reforme). Prvo, da li postoji dugorocna i kredibilna posveenost vlade? Da li je reforma na djelotvoran nacin usklaena sa politickom ekonomijom zemlje i da li je podrzana jasnim 50 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA politickim mandatima? Da li su politicki uslovi u sklopu kojih e reforma biti implementirana dovoljno stabilni da bi obezbijedili visoku vjerovatnou za punu implementaciju i postizanje zrelosti reforme? To je, mozda, najtezi reformski kriterijum zbog toga sto je subjektivan. Politicki pokazatelji ukljucuju siroki stepen koncenzusa izmeu centralnih ministara i ministarstava o potrebi za reformom i njenom smjeru, postojanje nekoga ko predstavlja i podrzava reformu i jacanje tehnicke grupe za razvoj temelje analize, spremnost za poduzimanje siroko zasnovanih paralelnih reformi (kao sto su reforme u oblasti oporezivanja i reforme finansijskog sektora i budzeta), te visok stepen vjerovatnoe da nova vlada nee vratiti reformu unazad. Drugi s tim vezani pokazatelji su razvoj solidne analize i djelotvorna komunikacija o ciljevima, troskovima i ishodima reforme s javnosu i sveobuhvatnost reformskog procesa, ukljucujui angazman sindikata i drugih predstavnika radnika. Drugo, postoji li izgradnja koncenzusa kroz lokalno prihvaanje i liderstvo? Cak i najbolje tehnicki pripremljena penzijska reforma sigurno e biti neuspjesna ako ne odrazava preference zemlje i ako za siroku populaciju nije kredibilna. Da bi se postigao taj cilj, penzijsku reformu mora prije svega pripremiti sama zemlja, njeni politicari i tehnicari, i o njoj se stanovnistvo mora obavijestiti na djelotvoran nacin i ono ju mora prihvatiti. Autsajderi, kao sto je Svjetska banka, mogu pomoi savjetima i tehnickom podrskom, ali vlasnistvo i javna podrska moraju doi iz zemlje klijenta. Veliki izazov za svaku sveobuhvatnu penzijsku reformu je stvaranje svijesti o pitanjima meu politicarima i stanovnistvom uopste. Nakon sto se sjeme za penzijsku reformu posije, izazov predstavlja obuka tehnickog osoblja u novim vjestinama koje su potrebne za administraciju, regulisanje i superviziju. Aktivnosti Svjetske banke, koje vodi Institut Svjetske banke (World Bank Institute), ukljucuju (a) radionicu na godisnjem nivou zajedno sa priznatim akademskim institucijama (inicijalno sa Harvardskim institutom za meunarodni razvoj (Harvard Institute for International Development), zatim sa Harvardskom Kennedy skolom vlade (Harvard Kennedy School of Government), a od ljeta 2004. godine sa Univerzitetom u Oxfordu); (b) kljucni kurs o penzijama usmjeren na tehnicko osoblje iz nasih zemalja klijenata i osoblje Svjetske banke, koji je pokrenut u decembru 1999. godine i sada se nudi na regionalnoj osnovi, (c) godisnju konferenciju o upravljanju penzijskim fondovima u javnom sektoru; i (d) godisnju konferenciju o ugovornoj stednju i (e) regionalne seminare i konferencije za razmatranje sirokih politickih pitanja u oblasti penzija ili za izvlacenje lekcija iz regionalnih iskustava s reformom (ukljucujui konferenciju u Stokholmu u oktobru 2003. godine s ciljem kritickog pregleda koncepta i implementacije planova sa nominalno definisanim nivoom doprinosa; vidjeti Holzmann i Palmer, 2005). Tree, da li prijedlog ukljucuje dovoljan stepen izgradnje kapaciteta i implementacije? Penzijska reforma ne predstavlja samo jednostavno mijenjanje zakona, ve promjenu nacina na koji se obezbjeuje dohodak nakon penzionisanja. Postizanje toga u tipicnom slucaju zahtijeva velike reforme upravljanja, prikupljanja doprinosa, odrzavanja evidencija, informisanja klijenata, upravljanja sredstvima, regulacije i supervizije, te isplate davanja. Usvajanjem legislative koja obezbjeuje reformu postize se samo mali dio zadatka. Neophodni su veliki naglasak i investicija u izgradnju lokalnih kapaciteta i implementaciju, kao i kontinualan rad s klijentom i drugim meunarodnim i bilateralnim institucijama izvan reformskih projekata ili zajmova za prilagoavanje. 51 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA Svjetska banka je u sve veoj mjeri ukljucena u penzijsku reformu u svim regionima svijeta. Sa jedne strane, ta izlozenost zahtjeva da znanje na najvisem nivou bude dostupno unutar Svjetske banke za obezbjeenje najboljih savjeta, s ciljem rjesavanja konkretnih potreba zemlje, te za davanje inovativnih prijedloga za rjesenja. Ukratko, to zahtjeva znanje za jacanje zemlje, kako bi ona pronasla svoje specificno rjesenje. Sa druge strane, lekcije koje su naucene u svakoj zemlji obezbjeuju jedinstven skup informacija koje se mogu na produktivan nacin primijeniti u drugim reformama. To zahtjeva analizu i razmjenu informacija unutar Svjetske banke, sa vanjskim svijetom, te sa zemljama koje implementiraju reformu. Svjetska banka je stvorila seriju uputstava za penzijsku reformu (Primer on Pension Reform) koja pruza sveobuhvatne informacije o pitanjima vezanim za dizajn i implementaciju, ukljucujui studije slucaja o iskustvima zemalja za potrebe voa projekata Svjetske banke, kao i politicara i tehnickog osoblja u zemljama klijentima. Za raspodjelu i razmjenu informacija koje su vezane za reformu, naglasak se ve dugo stavlja na razvoj internetske prezentacije, koja ukljucuje objavljivanje rezultata konferencija i seminara, osnovne penzijske podatke, te linkove na druge internetske prezentacije vezane za reforme razlicitih institucija iz akademskog sektora, finansijskog sektora, te partnerskih institucija (http://www.wordlbank.org/pensions). Svjetska banka takoe podrzava poveanje dostupnosti informacija za stare i nove meunarodne partnere s ciljem jacanja poruke i uticaja reforme. U proslosti su zemlje suvise cesto primale u znatnoj mjeri konfliktne savjete od razlicitih meunarodnih institucija i bilateralnih donatora. Svjetska banka ima za cilj angazovanje partnerskih institucija u konstruktivnom dijalogu kako bi se odredile oblasti saglasnosti i razlika i kako bi se odredili razlozi koji su iza njih (kao sto su razlike u ciljevima, vrijednostima, pretpostavkama, gledistima o funkcionisanju svijeta, ili izbornih tijela). Taj pristup nee rabiti sva neslaganja, a mozda ne bi ni trebalo da to uradi. Ishod takvog dijaloga, meutim, trebalo bi da pomogne zemljama klijentima da ocijene razlike i da donesu svoje sopstvene sudove. S tim ciljem je ojacan dijalog sa Meunarodnom organizacijom za rad (International Labour Organization), koja je tradicionalno bila protiv jacanja fondovskih obezbjeivaca penzija na racun nefondovskih obezbjeivanja, ali je nedavno usvojila otvorenije stanoviste (vidjeti, na primjer, Beattie i McGillivray 1995; Gillion 2000; Gillion i ostali 2000; ILO 2002a). Jedan od foruma za takvu razmjenu gledista bio je stvoren od strane Meunarodne asocijacije za socijalno osiguranje (International Social Security Organization, ISSA), preko njene Stokholmske inicijative, sto je bio vrijedan pokusaj stvaranja novog koncenzusa o socijalnom osiguranju (ISSA 1998, Thompson 1998). Svjetska banka je takoe uspostavila partnerstva sa nevladinim organizacijama kao sto je HelpAge s ciljem rjesavanja problema podrske dohotku za ugrozena starija lica. Intenzivni kontakti u vezi s dizajnom i implementacijom reformi postoje sa sestrinskom organizacijom Svjetske banke, Meunarodnim monetarnim fondom (International Monetary Fund, IMF). U proslosti, fiskalno stanoviste IMF-a i njegova odbrana vladinih deficita otezavali su prelazak na fondovske penzije. Dokument odjela za fiskalna pitanja (Fiscal Affairs Department) bordu IMF-a 1998. godine je, meutim, priznala da deficiti izazvani reformom ne odrazavaju ekspanzionisticku fiskalnu politiku ako su izazvani smanjenjem implicitnog penzijskog duga. Primjena u kontekstu zemalja desava se prema pristupu slucaj-po-slucaj. U novijem periodu, saradnja u penzijskoj 52 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA oblasti uspostavljena je sa regionalnim razvojnim bankama kao sto su Africka razvojna banka (African Development Bank), Azijska razvojna banka (Asian Development Bank), Meuamericka razvojna banka (Inter-American Development Bank). Na kraju, ali ne i najmanje vazno, Svjetska banka sarauje sa nedavno uspostavljenom Meunarodnom organizacionom penzijskih supervizora (International Organization of Pension Supervisors, IOPS) na regulaciji i superviziji privatnih planova. 53 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA Poglavlje 4 Pozajmljivanje Svjetske banke za podrsku reformi penzija DISKUSIJA U POGLAVLJU 3 ARTIKULISE koncepte i principe koji predstavljaju perspektivu Svjetske banke u vezi sa penzijskom reformom meu svojim zemljama klijentima. To su rezultati trajnog procesa razvoja, istrazivanja i evaluacije u toku vise od dekade rada u tom polju. Iako je doslo do znatne mjere evolucije i rafiniranja te perspektive, sustinski temelji politike Svjetske banke su u toku tog perioda bili relativno konstantni. Oni ukljucuju dva sustinska principa: (1) usmjerenje na jacanje stabilnosti i odrzivosti penzijskih sistema kroz diversifikaciju rizika i uspostavljanje odreenog stepena predfinansiranja i (2) potreba za uzimanjem u obzir uslova i okolnosti date zemlje pri razvoju putanje ka reformi. Najspremniji dostupni dokazi primjene bilo kojeg okvira politika, meutim, nalaze se u njegovoj implementaciji. Za Svjetsku banku to ima oblik direktne finansijske podrske za penzijske reforme kroz njene aktivnosti pozajmljivanja. Ovo poglavlje razmatra rezultate pozajmljivanja Svjetske banke vezanog za penzijske reforme u toku perioda od fiskalne godine 1984. do fiskalne godine 2004. Taj istorijat ukazuje da je Svjetska banka pokazala znatan stepen posveenosti penzijskim reformama u sirokom spektru okruzenja u toku duzeg vremenskog perioda. On takoe demonstrira da, iako postoji snazan stepen postivanja politike podrzavanja visestubnog pristupa, finansijsku podrsku takoe karakterise u velikoj mjeri diversifikovan spektar dizajna reformi, pri cemu je samo relativno mali procenat zajmova usmjeren ka dominantnom obaveznom drugom stubu. Ti dokazi koji opisuju aktivnosti Svjetske banke na penzijskoj reformi demonstriraju njenu posveenost diverzitetu, fleksibilnosti i primjeni okvira Svjetske banke kao odrednice, umjesto kao modela za penzijsku reformu koji se kopira bez izmjena. Kao dio redovnog procesa interne revizije operacija Svjetske banke, Odjel za evaluaciju operacija (Operations Evaluation Department, OED) prikupio je podatke o svim zajmovima koji su odobreni od 1984. godine sa znatnim penzijskim komponentama. Informacije o tim zajmovima dobijene su iz originalne dokumentacije u arhivima Svjetske banke i ukljucuju klasifikaciju zajmova po iznosima, prirodi zajma (investicijski, tehnicka podrska, ili strukturalno prilagoavanje), te karakteristikama penzijskih reformi koje su ukljucene (prvi, drugi, trei stub ili visestubno). Ti podaci pruzaju sveobuhvatan pogled na finansijsku podrsku Svjetske banke za penzijske reforme i kapacitet za evaluaciju nivoa i karakteristika za aktivnosti Svjetske banke u toj oblasti. 54 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA Opseg pozajmljivanja Svjetske banke u oblasti penzija Svjetska banka je u toku 21 godine od fiskalne godine 1984. do fiskalne godine 2004. odobrila 204 zajma koji su se odnosili na 68 zemalja i koji su imali odreenu komponentu za penzijsku reformu.13 Aktivnosti na penzijskom pozajmljivanju imale su oblik kako tehnicke podrske i investicijskih zajmova, tako i oblik indirektne podrske kroz programske zajmove i zajmove za strukturalno prilagoavanje (tip pozajmljivanja koji se sada ukljucuje u kategoriju operacija Svjetske banke koje se nazivaju zajmovi za razvojne politike). Gruba procjena punog opsega pozajmljivanja vezanog za penzije u toj drugoj kategoriji moze se razviti dodjeljivanjem procenta zajmova za ,,prilagoavanje" u proporciji sa udjelom uslova povezanih za zajmove koji se odnose na penzije. U toku tog perioda od dvadeset i jednu godinu, zajmovi koji su imali odreeni penzijski element predstavljali su vise od 34 milijarde dolara pozajmljivanja Svjetske banke, to predstavlja znatan procenat operacija Svjetske banke.14 Koristenje grubog mjerila za ocjenjivanje udjela pozajmljivanja za prilagoavanje u kombinaciji sa pozajmljivanjem u kojem je penzijska komponenta eksplicitna ukazuje na to da je 5,5 milijardi dolara, odnosno 16 posto agregatne dolarske vrijednosti tih zajmova bilo direktno vezano za penzijska pitanja. Kao sto pokazuje tabela 4.1, u svakoj godini u toku perioda dolazilo je do znacajnih aktivnosti pozajmljivanja za penzijske reforme, iako su ukupni iznosi u znatnoj mjeri varirali. Najvisi nivoi pozajmljivanja za penzijske reforme bili su prisutni od 1997. do 1999. godine, u toku kojeg je pozajmljivanje za penzijske reforme u prosjeku iznosilo vise od milijarde dolara godisnje. Prosjecna penzijska komponenta zajmova iznosila je 26,8 miliona dolara, sto ukazuje na to da su penzijska Tabela 4.1. Pozajmljivanje Svjetske banke sa penzijskim komponentama, fiskalne godine 1984-2004. Ukupno pozajmljivanje Svjetske Vrijednost penzijske Penzijska komponenta Fiskalna banke sa penzijskom komponente kao procenat ukupnog godina komponentom (u milionima US$) (u milionima US$) iznosa 1984 5,0 9,4 8,0 1987 80,0 11,4 14,3 1989 181,0 16,3 9,0 1990 295,2 14,2 4,8 1991 654,3 12,3 1,9 1992 1.777,2 163,0 9,2 1993 1.003,1 159,3 15,9 1994 929,0 39,5 4,3 1995 2.237,0 161,9 7,2 1996 947,4 46,7 4,9 1997 2.591,2 985,6 38,0 1998 8.500,8 1.286,5 15,1 1999 7.013,0 1.309,3 18,7 2000 2.342,5 788,7 33,7 2001 1.184,5 50,0 4,2 2002 2.687,7 197,5 7,3 2003 1.147,2 149,0 13,0 2004 603,6 76,3 12,6 Ukupno 34.179,8 5.468,0 16,0 Izvor: OED u pripremi. 55 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA pitanja predstavljala najvei dio aktivnosti pozajmljivanja kada su bila prisutna u sklopu zajma. Taj iznos mozda potcjenjuje znacaj finansijske podrske Svjetske banke za penzijsku reformu zbog toga sto pozajmljivanje za penzijske reforme ima tendenciju da bude vezano za vee zajmove. Meu svim zajmovima (ako se svaki vrednuje jednako, umjesto u proporciji sa ukupnom dolarskom vrijednosu), gotovo 20 posto zajma je, u prosjeku, bilo vezano za penzije. Kada je koristeno uze mjerilo za finansijsku podrsku Svjetske banke, koje ukljucuje samo tehnicku podrsku i investicijsko pozajmljivanje, rezultat je bio slican znacaj penzijskih komponenti zajmova. U sklopu te uze kategorije zajmova, ukupni dolarski iznosi koji su vezani za penzijske elemente predstavljali su 13,6 posto operacija pozajmljivanja, a prosjek meu zajmovima (ako se svaki vrednuje jednako) iznosio je 26,5 posto. Aktivnosti Svjetske banke na pozajmljivanju u toku prethodne dekade bile su geografski siroko raspodjeljene, pokrivajui zemlje u svim regionima svijeta. Tabela 4.2 prikazuje regionalnu raspodjelu zajmova Svjetske banke. Region latinske Amerike i Kariba primio je 56 posto dolarske vrijednosti pozajmljivanja za penzijske reforme, pri cemu je penzijska komponenta iznosila 3,1 milijarde dolara. Najvei broj zajmova (93) bio je dat regionu Evrope i srednje Azije. Diverzitet penzijskih reformi Svjetska banka je podrzavala sirok spektar penzijskih reformi u toku relevantnog perioda. Pri razmatranju temeljnih dokumenata o zajmovima, jednostavan deskriptor koji klasifikuje pozajmljivanje kao povezano za prvi, drugi ili trei stub ­ ili odreenu kombinaciju ­ dodjeljen je svakom zajmu. Ta klasifikacija obezbjeuje osnovu za jednostavna mjerila za evaluaciju da li je i do kog stepena Svjetska banka u praksi implementirala politiku fleksibilnosti i prilagoavanja lokalnim uslovima ili je pratila program fokusiran na jedan konkretan dizajn reforme ili je, kao sto su neki posmatraci ukazivali, stavila veliki naglasak na reforme koje su ukljucivale implementaciju fondovskog i privatno voenog drugog stuba. Tabela 4.2. Regionalna raspodjela aktivnosti pozajmljivanja Svjetske banke za period 1984-2004. godine Vrijednost penzijske komponente Region Broj zemalja (u milionima US$) Broj zajmova Podsaharska Afrika 14 122,2 26 Istocna Azija i Pacifik 4 518,4 7 Evropa i srednja Azija 25 1.626,2 93 Latinska Amerika i Karibi 15 3.067,5 57 Srednji istok i sjeverna Afrika 6 76,0 9 Juzna Azija 4 59,0 12 Ukupno 68 5.468,0 204 Izvor: OED u pripremi. To je, u sustini, jednostavan test za odreivanje da li postoje neke indikacije o nametanju ,,modela" za penzije. S tim ciljem je klasifikacija koju su izvrsili eksperti za penzijske 56 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA sisteme Svjetske banke i Odjel za nezavisne evaluacije Svjetske banke (OED) ocijenio stepen do kog je finansijska podrska rasporeena meu razlicitim tipovima penzijskih sistema i reformi. Uz to, za zajmove koji su se fokusirali na vise od jednog stuba, ali sa reformom kojom je dominirao drugi stub, donesen je sud kako bi se odredilo da li je do pozajmljivanja doslo prije ili poslije usvajanja reforme s ciljem ocjenjivanja da li postoje dokazi da je pozajmljivanje pokazalo znatan stepen uticaja politika na te tipove reformi. Reforme jednog stuba i visestubne reforme Raspodjela penzijskog pozajmljivanja izmeu razlicitih vrsta reformi (kombinacija stubova) demonstrira da je pozajmljivanje Svjetske banke podrzavalo sirok spektar razlicitih tipova dizajna penzijskog sistema i reformi. Tabela 4.3 ukazuje da je pozajmljivanje Svjetske banke podrzavalo sve tipove osnovnih dizajna reforme i da je siroko raspodjeljeno na cijeli spektar stubova i potencijalnih kombinacija. Tabela ukazuje da je pozajmljivanje raspodjeljeno otprilike jednako izmeu reformskih napora koji se odnose na jedan stub i onih koji su visestubni, pri cemu je 120 zajmova i 2,4 milijarde dolara vezano za jedinstvene stubove, a 80 zajmova i 3,1 milijarda dolara je bilo vezano za napore koji se odnose na vise stubova. Velika veina pozajmljivanja (5,2 milijarde dolara ili vise od 90 posto) bila je vezana za reforme aranzmana prvog stuba, ili zasebno ili u kombinaciji sa drugim komponentama. Znatno vise od polovine dolarske vrijednosti pozajmljivanja (57 posto) bilo je vezano za reforme koje su ukljucivale vise stubova penzijskog sistema. Samo 10 zajmova i 125 miliona dolara (manje od 5 posto po svakom od mjerila) bilo je vezano za samo drugi stub, a manje od 40 posto pozajmljivanja vezanog za penzije (2 milijarde dolara, ukljucujui 68 zajmova) moglo se dodijeliti reformama drugog stuba, ili zasebno ili u kombinaciji sa ostalim stubovima (obicno prvim stubom). Tabela 4.3. Pozajmljivanje Svjetske banke vezano za penzije klasifikovano po stubovima kojim se pruzala podrska, za period 1984-2004. godine Ukupno pozajmljivanje Vrijednost penzijske Pozajmljivanje Tip Svjetske banke sa komponente vezano za penzije penzijskog Broj penzijskom komponentom (u milionima US$) kao procenat projekta zajmova (u milionima US$) ukupnog iznosa Zajmovi vezani za jedan stub 120 18.694,8 2.373,9 43,4 Prvi stub 92 13.356,4 2.078,2 38,0 Drugi stub 10 322,6 125,5 2,3 Trei stub 18 5.015,8 170,2 3,1 Zajmovi vezani za vise od jednog stuba 80 13.824,8 3.094,0 56,6 Prvi i drugi stub 24 4.150,8 26,2 1.432,1 Prvi i trei stub 22 5.634,9 1.170,3 21,4 Drugi i trei stub 2 167,0 12,1 0,2 Sva tri 32 3.917,1 479,4 8,8 Zajmovi koji nisu vezani za ijedan stub 4 1.660,0 0,0 0,0 Ukupno 204 34.179,8 5.468,0 100,0 Izvor: OED u pripremi. 57 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA Pozajmljivanje za reforme drugog stuba Ukazivano je da je, cak i sa tako sirokim spektrom struktura reformi, Svjetska banka bila usmjerena prije svega na pozajmljivanje za podrsku implementaciji obaveznih privatno voenih fondovskih drugih stubova. Tabela 4.4. Proporcija pozajmljivanja vezanog za penzije za implementaciju drugog stuba, za period 1984-2004. godine Zajmovi Vrijednost Zemlje Iznos (u Tip milionima pozajmljivanja Broj Procenat US$) Procenat Broj Procenat Implementacija drugog stuba 43 21 1.648,3 30 24 35 Svo pozajmljivanje 204 100 5.468,0 100 68 100 Izvor: OED u pripremi. Tabela 4.4 ukazuje na proporciju pozajmljivanja u toku cijelog tog perioda u kojem je odreeni dio zajma bio povezan ili sa ,,stvarnim reformskim mjerama" ili sa ,,izgradnjom institucionalnih kapaciteta" za drugi stub. (Ona ne ukljucuje zajmove sa ,,opstom analitickom podrskom", koji su mogli, ali nisu morali, rezultovati implementacijom drugog stuba). Posto nije mogue razlikovati proporciju bilo kakvih individualnih zajmova vezanu za svaki od stubova (mnogo toga su visestubne reforme), to predstavlja gornju granicu proporcije operacija Svjetske banke koje su podrzavale implementaciju drugog stuba u toku tog perioda. To pokazuje da je tek nesto vise od petine (21 posto) operacija pozajmljivanja vezanih za penzije imalo odreeni element implementacije drugog stuba, sto predstavlja 30 posto vrijednosti pozajmljivanja i ukljucuje slicnu proporciju (24 od 68) zemalja u kojima je Svjetska banka bila angazovana u neke operacije vezane za penzije. Slicno tome, neki posmatraci su ukazali da je pozajmljivanje Svjetske banke za reforme drugog stuba bilo orijentisano iskljucivo ka reformama vezanim za dominantni drugi stub. Samo sacica penzijskih reformi u toku ovog perioda ispunjava te kriterijume: Bolivija, Cile, Kazahstan, Meksiko i Peru. Tabela 4.5 pokazuje pozajmljivanje vezano za te reforme u proporciji sa ukupnom vrijednosu penzijskog pozajmljivanja u toku perioda. Penzijska komponenta tih zajmova iznosila je 943,1 milion dolara od ukupne penzijske komponente u iznosu od 5,4 milijarde dolara, sto ukazuje da je 17,2 posto svog pozajmljivanja vezanog za penzije bilo vezano za reforme sa dominantnim drugim stubom. To predstavlja manje od polovine od otprilike 2 milijarde pozajmljivanja (ukljucujui opstu analiticku podrsku) za zajmove koji u imali bilo kakvu vezu sa reformama drugog stuba. Podrzavanje implementacije Nacin na koji se Svjetska banka angazovala u aktivnosti penzijske reforme sa svojim klijentima moze se razmatrati i u vezi sa stepenom do kog su njeni zajmovi bili dati prije usvajanja reforme (i na taj nacin su mogli da uticu na dizajn reforme), u poreenju sa stepenom do kog su zajmovi bili odobravani i isplaivani nakon usvajanja reforme (i na 58 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA taj nacin su predstavljali odgovor na okvir politika koji je zemlja ve uspostavila). Slika 4.1 ukazuje na to da je veina zajmova vezanih za penzije odobrena u godinama koje su uslijedile odmah nakon usvajanja reforme, umjesto prije usvajanja. Tabela 4.5. Pozajmljivanje Svjetske banke za reforme sa dominantnim drugom stubom, za period 1984-2004. godine Tip Vrijednost Procenat svih zajmova sa pozajmljivanja (u milionima US$) penzijskom komponentom Svi zajmovi sa penzijskom komponentom 5.400 100 Zajmovi za reforme sa dominantnim drugim stubom 943,1 17 Izvor: OED u pripremi. Uloga Svjetske banke u visestubnim reformama jos se jasnije pokazuje kada se uporedi vrijednost pozajmljivanja Svjetske banke prije i nakon reformi. Slika 4.2 pokazuje da je najvei dio penzijskog pozajmljivanja Svjetske banke isao u zajmove za postreformsku implementaciju. Oko polovina ukupnog penzijskog pozajmljivanja odobrena je u toku dvije godine nakon reformi. Pozajmljivanje prije reforme bilo je relativno ograniceno i, unutar tog podskupa, pozajmljivanje u dvjema godinama prije reforme bilo je zanemarivo. Slika 4.1. Tajming zajmova Svjetske banke za visestubne planove, po broju zajmova Broj zajmova Godina zajma - Godina reforme Izvor: OED u pripremi. Kao sto pokazuje ova analiza, operacije pozajmljivanja Svjetske banke vezane za penzije predstavljale su veoma znatan dio ukupnih aktivnosti Svjetske banke. Ti zajmovi su bili siroko raspodjeljeni kroz vrijeme i meu regionima, odrazavajui pristup koji u velikoj mjeri naglasava dizajne sa visestubnim sistemom. Veina pozajmljivanja ukljucivala je 59 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: POZAJMLJIVANJE SVJETSKE BANKE ZA PODRSKU REFORMI PENZIJA odreenu reformu postojeih sistema prvog stuba kojim se upravlja u javnom sektoru, i postojalo je znatno, ali svakako ne dominantno, usmjerenje na razvoj fondovskih drugih stubova. Veliki dio ovog pozajmljivanja uslijedio je nakon usvajanja reforme, sto ukazuje na znatan stepen orijentacije na implementaciju reformi koje su usvojili klijenti, umjesto koristenja pozajmljivanja za nametanje ,,modela" politika. Slika 4.2. Tajming zajmova Svjetske banke za visestubne planove, po iznosu zajmova Penzijska komponenta u zajmovima Svjetske banke (u milionima US$) Predreformski zajmovi Implementacioni zajmovi Izvor: OED u pripremi. 60 DIO 2. PITANJA VEZANA ZA DIZAJN I IMPLEMENTACIJU Drugi dio ove prezentacije perspektive Svjetske banke u vezi sa penzijskim sistemima i reformom predstavlja u odreenom stepenu detaljnosti relevantna pitanja vezana za dizajn i implementaciju. Poglavlje 5 razmatra genericke opcije za reformu i predstavlja stilizovan okvir opcija politika; iako su ciljevi reforme univerzalni, opcije politika koje izabere svaka zemlja su u znatnoj mjeri odreene nasljeenim sistemom, podsticajem za reforme, te (olaksavajuim ili otezavajuim) okruzenjem politika. Poglavlje 6 daje prilicno sirok ali ipak nekompletan pregled kljucnih reformskih pitanja. Iako je osoblje Svjetske banke razvilo prilicno cvrsta stanovista u nekim oblastima, jos uvijek trazimo dobra rjesenja u drugim. Poglavlje 7 predstavlja sazeti pregled reformskih iskustava u dva regiona u kojima je doslo do najveeg stepena aktivnosti ­ latinskoj Americi i Evropi i srednjoj Aziji ­ kao i manje detaljan pregled reformskih desavanja u drugim regionima. Poglavlje 8 nudi nekoliko zakljucnih napomena koje predstavljaju size diskusije. 61 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Poglavlje 5 Opste opcije i opcije specificne za pojedine zemlje za reformu penzijskih sistema Okvir politika koji je artikulisan u poglavlju 4 je orijentisan i ka procesu i ka ishodu i usmjeren je ka ciljevima i kriterijumima koji su zasnovani na funkcionalnim, a ne strukturalnim konceptima.15 Neizbjezno je da e to proizvesti sirok spektar pristupa dizajnu penzijske reforme i sistema. Bez obzira na individualni karakter napora vezanih za penzijsku reformu, spektar izvodljivih ishoda i dalje ostaje u znatnoj mjeri ogranicen zajednickim odlikama realnosti zbog kojih je mogue primijetiti odreene principe i uzorke. Korisno je pregledati ih pri definisanju spektra razumnih rezultata na genericki nacin. Imajui u vidu prirodu opcija i njihove prednosti i made, dobija se korisna polazna tacka za razmatranje nacina na koji razliciti tipovi reformi mogu biti u mogunosti da ispune zahtjeve koji su artikulisani u poglavlju 4. stvarne reformske opcije za zemlju moraju da veoma konkretno razmotre nasljeeni sistem (sisteme), konkretne reformske potrebe i (olaksavajue ili otezavajue) okruzenje politika. Opste opcije za reformu U sustini postoji pet osnovnih opcija za reformu tipicnog nefondovskog plana sa definisanim nivoom davanja kojim se upravlja u javnom sektoru. One predstavljaju podskup potencijalno vee skupa opija koje rezultuju iz razlicitih kombinacija tipa davanja (definisan nivo davanja ili definisan nivo doprinosa), administracije (u javnom ili privatnom sektoru) i finansiranja (nefondovski, potpuno fondovski ili predfinansiran). Relevantan podskup sastoji se od sljedeeg: (a) parametarske reforme koje zadrzavaju strukturu davanja, javnu administraciju, i nefondovsku prirodu plana i samo mijenjaju parametre sistema; (b) reformu koja uvodi sistem nominalno definisanih nivoa doprinosa i koja mijenja strukturu davanja, ali zadrzava javnu administraciju i nefondovsku prirodu; (c) pristup zasnovan na trzistu koji obezbjeuje potpuno fondovske aranzmane sa definisanim nivoom doprinosa ili definisanim nivoom davanja pod prije svega privatnim 62 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE upravljanjem (posebno investiranjem sredstava); (d) javno pred-finansiranje koje obezbjeuje definisan nivo davanja ili definisan nivo doprinosa koji se administriraju u javnom sektoru; i (e) visestubne reforme koje diversifikuju strukturu davanja, administraciju i finansiranje penzijskog sistema. Svaka od tih osnovnih opcija se u nastavku teksta razmatra zasebno. Iako su te reformske opcije posebno relevantne za nefondovske sisteme, njihov podskup je takoe relevantan za centralno fondovske sisteme. Parametarska reforma Parametarske reforme ostavljaju postojeu strukturu nepromijenjenom, ali prilagoavaju parametre plana s ciljem unapreenja postizanja socijalnih i ekonomskih ciljeva. Takve parametarske reforme ukljucuju perioda procjene za obracun inicijalnih davanja (na primjer, od zarada u prethodne tri godine na zarade u toku cijelog radnog vijeka), uvoenje aktuarskih poveanja (smanjenja) za ranije (kasnije) penzionisanje (u tipicnom slucaju sa 0 ili 2 posto na nekih 6 posto godisnje), smanjivanje godisnje stope dospjea (na primjer, sa 2 na 1,25 posto godisnje), poveavanje starosti za odlazak u penziju, prelazak sa indeksacije po platama na cjenovnu indeksaciju davanja, te razmatranje odredbi za minimalnu garantovanu penziju, ali i poveanje stope doprinosa s ciljem da plan postane fiskalne zdrav. Takve reforme mogu, u principu, postii socijalne i ekonomske ciljeve, ali one imaju tri osnovna nedostatka. Najprije, i najvaznije, iz veinom politickih razloga, one se nikad ne implementiraju u potpunosti. Nijedna zemlja nije poduzela parametarsku reformu koja, sama po sebi, postize adekvatne, finansijski dostupne i odrzive penzije. Takve parametarske reforme jednostavno nisu politicki atraktivne zbog toga sto bi se mnoge od koristi pojavile tek nakon sto bi se odgovorni politicari penzionisali. Zbog tog razloga, oni pokreu djelomicne parametarske reforme kako bi odrzali sistem na povrsini; odnosno, oni reaguju, ali nisu aktivni. Posto pojedinci znaju da e se jos mnogo stvari desiti, ali cijeli plan igre nije poznat, reforma nije kredibilna, a mnogi pojedinci imaju motivaciju da pruzaju otpor cak i neznatnim promjenama. Drugo, i kao rezultat tipicno nekompletnih parametarskih reformi, iako se neke distorzije na trzistu rada mogu eliminisati, mnoge distorzije e vjerovatno ostati prisutne. Na primjer, prepreke za mobilnost izmeu zaposlenih u javnom i privatnom sektoru i dalje su prisutne zbog toga sto su parametarske reforme rijetko sposobne da dovedu do ujednacenog i harmonizovanog opsteg penzijskog plana. Iako e smanjenje obaveznih davanja vjerovatno poveati potraznju za dobrovoljnim i fondovskim aranzmanima, moze se ocekivati da e uticaj na razvoj finansijskog trzista biti mali. Tree, svaki napor s ciljem rjesavanja pitanja starenja stanovnistva zahtijevao bi dugorocne, najavljene ili diskrecione promjene starosti za odlazak u penziju i drugih sistemskih parametara u skladu s promjenama ocekivane duzine zivota ­ sto, opet, nije politicki atraktivno i skoro se nikad ne radi. U gotovo svim slucajevima, jednostavno nije politicki izvodljivo izvrsiti reformu tradicionalne strukture sa definisanim nivoom davanja u toj mjeri da se obezbjedi stepen fleksibilnosti koji je potreban da pojedinci naprave prilagoavanja izmeu podjele vremena na ucenje, rad i dokolicu u penziji. Ipak, parametarske reforme su vazne i predstavljaju veinu stvarnih penzijskih reformi u prethodnim dekadama (vidjeti, na primjer, Fox and Palmer 2001; Gillion i ostali 2000; OECD 1988; Schwartz i Demirgüç-Kunt 1999; World Bank 1994). Iako u 63 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE veini slucajeva one same nee dovesti do reformisanih, modernih penzijskih sistema, te parametarske reforme mogu predstavljati kljucni pokretac za dalekoseznije paradigmatske reforme, posto mijenjaju obaveze u sklopu starog sistema i, prema tome, mogu omoguiti glatkiji prelaz na novi sistem i strukturu davanja. Reforma nominalno definisanih nivoa doprinosa U nefondovskom sistemu ili sistemu sa nominalno definisanim nivoima doprinosa, uspostavlja se individualni racun na koji se doprinosi pojedinca (i njegovog poslodavca) namjenski upuuju i na koji se plaa nominalna kamatna stopa (Palmer 2005b). Nominalna kamatna stopa je konzistentna sa kamatnom stopom koja se moze plaati u nefondovskom planu ­ odnosno, to je ,,prirodna" stopa rasta (u sustini, stopa rasta obuhvaenih plata u zrelom sistemu). Nakon penzionisanja, na akumulirani nominalni individualni racun primjenjuju se faktor anuitizacije koji odrazava ocekivanu duzinu zivota za odgovarajuu grupu u vrijeme penzionisanja i relevantna kamatna stopa, kako bi se odredilo davanje koje e se isplaivati. Davanja su u tipicnom slucaju indeksirana u skladu sa cijenama ­ ili bar nisu u potpunosti indeksirana u skladu sa platama ­ kako bi se omoguilo akumuliranje rezerve za suocavanje sa ekonomskim ili demografskim sokovima. Taj tip reforme mijenja strukturu davanja sa definisanih nivoa davanja na definisane nivoe doprinosa, ali zadrzava nefondovsku prirodu sistema. Prelazak sa nefondovskog plana sa definisanim nivoom davanja na nefinansijski plan sa definisanim nivoom doprinosa u sustini dovodi do toga da je temeljni finansijski odnos eksplicitniji i transparentniji. Formalno, nefondovski sistem sa definisanim nivoom davanja moze se parametarski prilagoditi tako da oponasa sistem sa nominalno definisanim nivoom doprinosa, a potpuni sistem sa definisanim nivoom davanja (kao sto je njemacki ili francuski sistem bodova) moze se tome primai (Disney 1999; Góra i Palmer 2004; Legros 2005). Puna ekvivalentnost bi, meutim, takoe zahtjevala da formula definisanih nivoa davanja iskaze varijable i aktuarski prilagoena smanjenja (poveanja) za ranije (kasnije) penzionisanje i da ugradi poveanje (preostale) ocekivane duzine zivota u formulu za obracun davanja. Reformska iskustva u Brazilu, Ekvadoru, Francuskoj ili Njemackoj ukazuju da je takva prilagoavanja u sistemu sa definisanim nivoom davanja politicki tesko implementirati; prema tome, reforma nominalno definisanih nivoa doprinosa nije jednostavan podskup parametarske reforme. Ta nefinansijska struktura sa definisanim nivoima doprinosa je privlacna zbog svoj jednostavnosti i transparentnosti, svojih motivacionih efekata na ponudu radne snage i odluke o penzionisanju, svoj prilagoavanja profesionalnim i porodicnim strukturama koje se mijenjaju (ukljucujui razvode), te automatskog prilagoavanja poveanju ocekivane duzine zivota. Posebno, kao u fondovskim individualnim planovima, radnici su zainteresovani i mogu lako da verifikuju iznos doprinosa koji su plaeni u njihovo ime. Mnogo je vjerovatnije da e se doprinosi smatrati porezima, a distorzije na trzistu rada se smanjuju (iako se ne eliminisu, sve dok nominalna kamatna stopa prilagoena riziku ostaje ispod trzisne kamatne cijene prilagoene riziku ili licne diskontne stope). Distorzije koje se odnose na odluke o penzionisanju predstavljaju dio dizajna davanja i ne zahtjevaju dodatne politicke odluke. Pristup takoe omoguava brzu i laku harmonizaciju izmeu razlicitih planova (kao sto su planovi za radnike u javnom i privatnom sektoru) zbog toga sto su visa 64 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE davanja za radnike u javnom sektoru u sustini ocuvana za one koji su blizu penzije (ako se stecena prava tranformisu u odgovarajue nominalne iznose), dok su novi klijenti podlozni istim pravima kao radnici u privatnom sektoru. U svom cistom obliku, nominalno definisani nivoi doprinosa su namjerno neredistrbutivni unutar grupa (odnosno, svaki radnik dobija nazad svoje doprinose plus nominalnu kamatnu stopu), ali se redistributivni elementi mogu uvesti (kao, npr. Usklaivanje doprinosa za radnike sa niskim dohotkom ili u toku perioda bolesti i nezaposlenosti). Meutim, te redistribucije bi trebalo da se postignu kroz eksplicitan i transparentan transfer novca, s ciljem izbjegavanja idiosinkratskih ili pretjeranih davanja nefinansiranih obeanja. Struktura individualnih racuna omoguava laki akumulaciju pojedinacnih prava za zene i razdvajanje stecene vrijednosti davanja nakon razvoda ili smrti; ona, meutim, ne obezbjeuje porodicno osiguranje za udovice, osim ako se jedan dio nominalnog kapitala ne ostavi na stranu za tu namjenu. Kada doe do poveanja ocekivane duzine zivota za grupu, pojedinci dobijaju nizu penziju, kroz smanjenje faktora anuitizacije i mogu da se tome prilagode tako sto e kasnije otii u penziju ili vise stedjeti. Neki od tih argumenata su uvjerili kreatore politika u Italiji, Latviji, Poljskoj i Svedskoj ­ kao i u Brazilu, Kirgistanu i Mongoliji ­ da poduzmu reforme koje transformisu njihove sisteme sa definisanim nivoom davanja u nefinansijske planove sa definisanim nivoom doprinosa (neki sumnjaju da se reforma u Brazilu moze nazvati reformom sa nominalno definisanim nivoom doprinosa). Te reforme naglasavaju alternativne pristupe reformi, kao sto su direktna promjena ka nominalno definisanim nivoima doprinosa, za razliku od postepenog uvoenja, te razlicite metode za transformaciju stecenih prava u nominalne iznose (vidjeti Palmer 2005a). Uz to, iskustva u tim zemljama takoe donose na svjetlo neke osnovne slabosti, pri cemu se Svedska u opstem slucaju smatra zemljom koja se koristi kao odrednica za poreenje (vidjeti Palmer 2000). Iskustva pokazuju da koncept nominalno definisanih nivoa doprinosa mogu oteti politicari i da to moze rezultovati dizajnom sistema koji nije optimalan. Na primjer, finansijska neodrzivost moze i dalje biti prisutna ako se izabere ,,pogresna" nominalna kamatna stopa, kao sto je rast GDP-a per capita ili rast plata, umjesto rasta ukupne platne osnove (prilagoene u odnosu na promjene profila odnosa izmeu doprinosa i davanja i demografskih pokazatelja; vidjeti Settergen i Mikula 2005). Treba se projicirati i primjeniti preostala ocekivana duzina zivota grupe; ona se ne treba koristiti kao fiksni faktor, kao u Kini (James 2002). Kako sistem ostaje nefondovski, potreban je finansijski mehanizam uravnotezivanja, kao sto je baferski fond, kako bi se sistem soucio sa demografskim i ekonomskim sokovima. Takav baferski fond moze imati istu sudbinu kao drugi rezervni fondovi nefondovskih sistema u proslosti; odnosno, oni se isprazne. Doprinosi na individualni racun ne treba da se uzmu u obzir ako nisu zaista plaeni,kao u Italiji. Znatni administrativni zahtjevi za upravljanje takvim planom ne treba da se potcijene, kao u Kirgistanu ili Mongoliji. Bez obzira na te izazove, reformisanje kroz nominalno definisane doprinose je, ako se dobro uradi, vjerovatno najbolji nacin za restruktuiranje tipicnog nefondovskog plana sa definisanim davanjima unutar visestubne strukture (odnosno, osiguravanja preraspodjele kroz nulti stub li eksplicitnih transfera kroz stub sa nominalno definisanim nivoima doprinosa i uspostavljanje fondovskih sistema koji omoguavaju pojedincima da nadoknade vjerovatno smanjenje stope zamjene dohotka individualnim naporima stednje).16 65 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Puna reforma zasnovana na trzistu Ovaj tip reforme mijenja, prije svega, nacin finansiranja (sa nefondovskog na pred- finansiranje) i moze takoe ukljucivati prelazak sa administracije u javnom sektoru na administraciju u privatnom sektoru. Reforme zasnovane na trzistu takoe ukljucuju i sisteme sa definisanim nivoima davanja i sisteme sa definisanim nivoima doprinosa i mogu biti povezane sa konverzijom sistema sa definisanim nivoima davanja u sisteme sa definisanim nivoom doprinosa. Te reforme mogu ukljucivati sveobuhvatne promjene ­ od naplate doprinosa do isplate investicija i davanja ­ ili se mogu usmjeriti samo na uspostavljanje investicija zasnovanih na trzistu. U tipicnom slucaju, prelazak na investicije voene trzistem je ono sto je zaista vazno. u sklopu ove vrste reforme, nefondovski aranzmani koji su administrirani u javnom sektoru su ograniceni na nulti ili osnovni stub koji se bavi iskljucivo ciljevima smanjenja siromastva. To bi se postiglo kroz nedoprinosni plan ili plan socijalnog osiguranja uz, mozda, neki oblik preraspodjele ka doprinosiocima koji malo zarauju kroz prvi stub, kao sto su minimalna penzija i garancije minimalne stope povrata u novom fondovskom stubu. Cileanska penzijska reforma iz 1981. godine, koja obezbjeuje penziju siromasnim nedoprinosiocima ciji dohodak je ispod odreenog nivoa i minimalne penzijske garancije doprinosiocima koji malo zarauju (te slicne reforme u devedesetim godinama proslog vijeka u Boliviji, El Salvadoru, Meksiku i Peruu), ili reforme u Australiji i Hong Kongu (Kina)m, predstavljaju primjere takvog pristupa. U idealnom slucaju, reforme zasnovane na trzistu nude mnoge prednosti. Konkretno, obezbjeivanje trzisnih kamatnih stopa na individualni ili fondovski racun koje premasuju dugorocne stope rasta plata daju potencijal za proizvodnju visih stopa zamjene dohotka za datu stopu doprinosa ili zahtjevaju nize stope doprinosa za datu ciljnu stopu zamjene dohotka. Meutim, taj potencijal opet sa sobom nosi rizike u odnosu na stopu povrata i stopu zamjene dohotka. U isto vrijeme, distorzije ponude radne snage i odluka vezanih za penzionisanje trebalo bi da se smanje. Ukupne penzijske isplate automatski se prilagoavaju poveanju ocekivane duzin zivota, sto cini sistem manje podloznim demografskom riziku. Po definiciji, plan je finansijski zdrav i odrziv, a fondovski pristup bi trebalo da povea nacionalnu stednju i doprinese razvoju finansijskog trzista i ekonomskom rastu. Naravno, tu u prisutne i razlicite prednosti strukture sa nominalno definisanim nivoima doprinosa ­ uvoenje distributivnih elemenata, davanje individualnih prava zenama, te prilagoavanje poveanju ocekivane duzine zivota. U stvarnosti se razlicite prepreke moraju prevazii da bi se postigle sve, ili tek neke, od tih prednosti. Kao sto je ve razmatrano u dijelu 1 ovog izvjestaja, prelazak sa PAYG sistema na puni fondovski pristup cini implicitni dug eksplicitnim. Vraanje sada eksplicitnog duga zahtjeva dodatno oporezivanje za plaanje kamata kako bi se sprijecilo da dug vlade, izrazen kao procenat GDP-a, postane prevelik. Kao porez na radnu snagu (za datu stopu zamjene dohotka), on tacno nadoknauje razliku izmeu ranijih visokih stopa doprinosa i nize premije u fondovskom planu (Sinn 2000). Vraanje implicitnog duga zahtjeva ostrije fiskalne politike (vise poresko optereenje ili nizu potrosnju na druge budzetske stavke) kako bi se ponistio uticaj inicijalnog pada dobiti koje nefondovski planovi prenose na generaciju s kojom plan pocinje. Potencijalno dvostruko optereenje na generaciju s kojom se vrsi prelazak moze se olaksati samo u slucaju da 66 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE reforma smanji pretjerano poresko optereenje (promjenom poreske strukture) ili stvori pozitivne eksternalije (podsticui visu putanju rasta kao rezultat poveanja stednje i stimulacije razvoja finansijskog trzista) (Holzmann 1997a, 1999). Ono sto je najvaznije za zemlje klijente Svjetske banke je da takva reforma sprjecava poveanje nefondovskog duga i implicitnog optereenja na budue generacije, kako bude dolazilo do poveanja obuhvata. Propisivanje da se penzijski plan obavezno obezbjeuje kroz privatni sektor ne eliminise s tim vezane obaveze za vladu. Iz socijalnih i politickih razloga, mnoge vlade nee biti u mogunosti da ostave sve rizike vezane za penzionisanje na pojedincu. Obezbjeivanje minimalne penzije ili garancija minimalne stope predstavlja ekvivalent usvajanju opcije koja moze dovesti do veoma malog smanjenja implicitnog duga (Smetters 2002). na kraju, obezbjeenje visih stopa zamjene dohotka u fondovskom planu sa razumnim stopama rizika zahtjeva zdrav, dobro regulisan i adekvatno nadgledan finansijski sektor. Iako takav sektor ne mora biti u potpunosti uspostavljen pri pokretanju plana, on mora biti prisutan daleko prije njegove zrelosti. Meunarodna diversifikacija moze obezbjediti visok nivo podrske tom cilju, ali ona takoe stvara svoje zahtjeve i probleme (Chan-Lau2004; Holzmann 2002). Puna privatizacija, prema tome, moze biti reformska opcija za zemlje s niskim implicitnim dugom u postojeem sistemu (zbog relativno nezrelog sistema i sto se tice nivoa davanja i sto se tice obuhvata), sa potencijalom za stvaranje snaznog finansijskog sektora u toku relativno kratkog perioda (uz omoguavanje meunarodne diversifikacije sredstava), te sa mogunosu za koristenje budzetskih sredstava za nadoknaivanje velikih sokova po dohodak koji mogu nastati zbog negativnih kretanja stope. Zaista, otkriveno je da je puna trzisna reforma vjerovatnija meu zemljama sa niskim penzijskim dugom (James i Brooks 2001). Javno pred-finansiranje Javno ili centralizovano pred-finansiranje sistema sa definisanim nivoom davanja ili definisanim nivoom doprinosa je predlozeno (izmeu ostalih u Orszag i Stiglitz 2001) i implementira se u nekim razvijenim privredama s ciljem izdrzavanja problema starenja stanovnistva. Kanada, Irska, Novi Zeland i Sjedinjene Drzave imaju odreeni dio djelomicnog pred-finansiranja. Uz to, stedni fondovi koji, u principu, obezbjeuju penzijsku stednju kroz sistem sa definisanim nivoom doprinosa imaju dugu tradiciju u bivsim britanskim kolonijama u Africi i Aziji, a centralno upravljan sistem sa definisanim nivoom doprinosa je nedavno uspostavljen na Kosovu i predlaze se za drzavne sluzbenike u Eritreji, sto u oba ta slucaja predstavlja prvi korak ka prosirenju mogunosti izbora. Zajednicka karakteristika tih aranzmana je da je pred-finansiranje centralizovano u jednom fondu koji administrira vlada, iako se upravljanje investicijama moze ugovoriti sa upraviteljima sredstava iz privatnog sektora. Da bi se ostvarili primarni i sekundarni ciljevi penzijskog sistema, pred- finansiranje zahtjeva iste promjene formule za izracunavanje davanja kao i druge reformske opcije. Centralno pred-finansiranje ima za cilj postizanje dva cilja: (a) smanjenje fiskalnog optereenja za budue generacije kroz unapreivanje budzetske pozicije vlade u meuvremenu (na uglavnom isti nacin kao i smanjivanje eksplicitnog javnog duga ali, mozda, na politicki lakse probavljiv nacin) i (b) koristenje jednog centralnog javnog fonda (u poreenju sa visestrukim privatno voenim fondovima) s 67 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE ciljem unapreenja objedinjavanja rizika i odrzavanja administrativnih troskova na niskom nivou. Kljucni zahtjev za ostvarivanje potencijalnih prednosti centralnog pred- finansiranja je stvaranje upravljacke strukture koja zadrzava politiku izvan investicijskih odluka i ne proizvodi slabiju fiskalnu politiku zbog toga sto vlada ima lako dostupno finansiranje (Hess i Impavido, 2004; Impavido 2002). Stepen vladine kontrole nad kapitalnim stanjem u tim tipovima aranzmana predstavlja znatan izazov. Iako neke od novijih promjena i pristupa u visoko razvijenim zemljama mogu dati argumente za odreeni stepen optimizma (Palacios 2002), istorijat rezultata centralnih fondova sirom svijeta je slab, ukljucujui dobro poznate primjere Malezije i Singapura (Asher 2002; Palacios i Iglesias 2001). stavise, taj pristup pokree znacajna pitanja u vezi sa korporativnim upravljanjem preduzea u privatnom sektoru koje imaju u vlasnistvu centralni fond. Iskustva Kosova i Rusije u toku narednih nekoliko godina ukazae na to da li se takav pristup moze koristiti kao prelazni mehanizam ka decentralizovanom upravljanju fondovima (vidjeti Musalem i Palacios 2004). Visestubni penzijski sistem Visestubni pristup istovremeno vrsi diversifikaciju strukture, finansiranja i administracije davanja. Svjetska banka (1994) je predlozila konkretnu definiciju visestubnog penzijskog plana: (a) (obavezni) nefondovski sistem definisanih pausalnih nivoa davanja ili davanja koja se daju licima sa dohotkom ispod odreenog nivoa i kojima se upravlja u javnom sektoru i koji ima za cilj smanjenje siromastva; (b) obavezni fondovski sistem (obicno sa definisanim nivoom doprinosa u toku faze akumulacije) u kojem se sredstvima upravlja u privatnom sektoru i koji ima za cilj zamjenu dohotka, i (c) dobrovoljno fondovsko obezbjeenje penzija koje nadoknauje bilo kakav nedostatak dohotka nakon penzionisanja koji pojedinci vide, posebno za one sa visim nivoom dohotka u toku zivota. U sklopu te definicije, oko 20 zemlja sada ima visestubne sisteme, ukljucujui Argentinu, Australiju, Boliviju, Cile, Kostariku, Kazahstan, Svicarsku, Urugvaj i druge zemlje u latinskoj Americi. Meutim, kad bismo usvojili manje ostru definiciju, za gotovo sve zemlje bi se moglo rei da imaju visestubni plan, posto veina ima neku vrstu plana socijalne pomoi za opstu javnost (i za siromasna starija lica), veina ima neki oblik profesionalnog plana koji je, u principu, fondovski i koji obuhvata odreeni dio radne snage u formalnom sektoru i sve zemlje nude pristup dobrovoljnoj penzijskoj stednji (kroz stedne racune ili stambenu izgradnju). Drugi problemi, meutim, dovode do toga da je direktna definicija visestubnog penzijskog plana teska: · Tenzija izmeu onog na sto bi trebalo da lici ,,idealni" sistem (a to e zavisiti od ociju posmatraca) i toga koja definicija na najbolji nacin karakterise planove koji u svijetu postoje sada. · Razlike kod koristenja termina ,,drugi" i ,,trei" stub u svijetu (vidjeti OECD 2001b). U Evropi i drugim dijelovima svijeta, drugi stub se odnosi na profesionalne penzijske planove, a trei se odnosi na licne penzijske planove (bez obzira na to da li su obavezni ili dobrovoljni), na americkom kontinentu i u drugim dijelovima svijeta, drugi stub se odnosi na obavezne planove, a trei na dobrovoljne planove (i profesionalne i licne). 68 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE · Razlike pri koristenju stepena obaveznosti ili fondovske prirode pri definisanju stubova. Nekoliko javnih planova su djelimicno pred-finansirani (Kanada, Irska), dok su neki profesionalni planovi nefondovski (u nekoliko kvazi-obaveznih planova, kao u Francuskoj, te dobrovoljnih planova kroz knjizne rezerve, kao u Njemackoj). · Razlike kod usmjerenja na osnovne grupe drustva koje treba da budu obuhvaene. Tradicionalna definicija visestubnog plana u velikoj se mjeri usmjerava samo na radnike u formalnom sektoru. Imajui u vidu nizak stepen obuhvata i postojanje dviju drugih osnovnih grupa u drustvu sa razlicitim potrebama i kapacitetima ­ one koji su siromasni u toku cijelog zivota i radnike u neformalnom sektoru ­ dostupnost razlicitih stubova ima znacaj za stvarni zivot. Kao rezultat toga, Svjetska banka predlaze sljedeu kategorizaciju stubova koji su usmjereni na tri osnovne grupe u drustvu. Tabela 5.1 predstavlja stubove, ciljne grupe i osnovne karakteristike, koje su detaljno predstavljene u nastavku teksta. Ciljne grupe predstavljaju grubu kategorizaciju tri osnovne grupe u zemljama klijentima Svjetske banke: · Siromasni u toku cijelog zivota, koji ne ucestvuju u aktivnostima formalnog sektora na odrziv nacin, ako uopste i ucestvuju. Radna snaga predstavlja njihovo osnovno sredstvo, a oni su suvise siromasni da bi stedjeli za produzeni period penzije. Kada postanu veoma stari i vise nisu u stanju da rade s punim radnim vremenom, postaju vrlo ugrozeni, posebno oni koji zive sami ili su udovci/udovice. · Radnici u neformalnom sektoru, od kojih bi mnogi mogli ucestvovati u formalnom planu ali to ne cine, iz razlicitih razloga. Dok rade, oni nisu u dubokom siromastvu, ali mogu u njega upasti ako nisu dostupni finansijski instrumenti za prenos resursa u budunost. · Radnici u formalnom sektoru, koji, gotovo po definiciji, imaju obavezu da ucestvuju u formalnim penzijskim planovima. Neki od njih imaju nedovoljan radni staz, sto dovodi do toga da nemaju pravo ni na minimalnu penziju. Predlozeni stubovi prostiru se izvan inicijalne terminologije tri stuba Svjetske banke. Nulti ili osnovni stub ima za cilj da djelotvornije rjesava probleme onih koji su siromasni u toku cijelog zivota, kao i radnika u neformalnom ili formalnom sektoru koji dou u stariju dob sa nedovoljnim resursima ili nemaju pravo na formalnu penziju. Ocekuje se da e se vaznost osnovnog stuba smanjiti sa porastom nivoa dohotka i poveanjem formalizacije privrede. Prvi stub je tipican javni penzijski plan, finansiran doprinosima za socijalno osiguranje, uz mozda neke rezerve, sa definisanim nivoom davanja ili nominalno definisanim nivoom doprinosa, pod javnom upravom, te mozda sa dodatnim ciljem preraspodjele. Inicijalno, ta kategorija sastoji se od razlicitih planova za razlicita zanimanja (kao sto su drzavni sluzbenici, zaposleni u privatnom sektoru, nezavisni radnici ili farmeri), sa trendom poveanja stepena harmonizacije izmeu planova, kako dolazi do razvoja i kako mobilnost radne snage postaje sve vaznija. Njegova sustinska odlika je obezbjeivanje minimalnog nivoa osiguranja od dugog zivotnog vijeka za penzionere, sto se finansira kroz meugeneracijske transfere. 69 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Za drugi stub ­ obavezni ­ puni fondovski pristup i privatno upravljanje sredstvima predstavljaju primarne karakteristike (i za profesionalne i za licne planove). Drugi stubovi su u tipicnom slucaju sa definisanim nivoom doprinosa u toku faze akumulacije ali, kad postanu zreli, ukljucuju i nacine na koje pojedinci mogu da konvertuju bilanse na racunu u anuitete u toku zivotnog vijeka. Oni, meutim, mogu biti konstruisani sa elementima definisanih nivoa davanja i trebalo bi da budu definisani sa konkretnim ciljnim nivoima zamjene dohotka. Trei stub sastoji se od dobrovoljnih i pred-finansiranih penzijskih planova (bez obzira da li su to profesionalni ili licni planovi) koji su uspostavljeni i regulisani s ciljem osiguranja jasnog cilja penzionisanja. U zavisnosti od oblika davanja, trei stub takoe moze obezbjeivati osiguranje od dugog zivotnog vijeka, ali njegovo obezbjeenje bi se oslanjalo na institucije privatnog sektora. Cetvrti stub je dodat zbog toga sto veliki sio potrosnje u toku penzije moze da se finansira iz izvora koji se formalno ne definisu kao penzije, kao sto su posjedovanje stana, meuporodicni transferi, te licni stedni racuni. 70 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tabela 5.1. Visestubna penzijska taksonomija Ciljna grupa Osnovni kriterijumi Siromasni u toku cijelog Neformalni Formalni Fondovski ili Stub zivota sektor sektor Karakteristike Ucese garancijski ,,Osnovne" ili ,,socijalne" penzije, bar Univerzalno Budzet ili opsti 0 X X x socijalna pomo (univerzalno ili usmjereno ili rezidualno prihodi na lica s ogranicenim sredstvima) Javni penzijski plan, kojim se upravlja u Obavezno Doprinosi, javnom sektoru (definisana nivo davanja ili mozda uz neke 1 X nominalno definisan nivo doprinosa) finansijske rezerve Profesionalni ili individualni penzijski Obavezno Finansijska planovi (u potpunosti fondovski s definisanim sredstva 2 X nivoom davanja ili u potpunosti fondovski sa definisanim nivoom doprinosa) Profesionalni ili individualni penzijski Dobrovoljno Finansijska planovi ( djelomicno ili u potpunosti sredstva 3 x X X fondovski s definisanim nivoom davanja ili fondovski sa definisanim nivoom doprinosa) Dostupnost neformalne podrske (porodicne), Dobrovoljno Finansijska ili ostali formalni socijalni programi nefinansijska 4 X X X (zdravstvena zastita) i druga individualna i sredstva nefinansijska sredstva (vlasnistvo nad stambenim prostorom) Napomena: Velicina i izgled x odrazava vaznost svakog od stubova za svaku ciljnu grupu u narednom rastuem redoslijedu: x, X, X. 71 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tip finansiranja odnosi se na oblik kolaterala za penzijske obaveze, pri cemu ekonomski razvoj, snaga pravnog okvira i politicka ekonomija odreuju kvalitet kolaterala. Posto je kvalitet kolateral povezan sa GDP-om i temeljnom demografskom strukturom, tradicionalna razlika izmeu fondovskog i nefondovskog sistema je zamuena. Stavise fondovski plan sa definisanim nivoom doprinosa koji je investiran u prosirenu ponudu vladinih hartija ili korporativni i licni penzijski plan koji posuuje vladi i omoguava poveanje fiskalnog deficita i eksplicitnog javnog duga mogu biti jednako nefinansirani kao nefinansijski plan sa definisanim nivoom doprinosa.17 Moze se misliti na razliku izmeu fondovskog i nefondovskog pristupa u smislu nacina na koji stvaranje penzijskih obaveza doprinosi implicitnom ili eksplicitnom javnom dugu. Ako se javni dug, ukljucujui nepredvidljive obaveze, ne stvara, tada se plan moze nazivati fondovskim; ako se javni dug stvara, tada se moze nazivati nefondovskim. Alternativna definicija je predstavljena u dijelu 1, razlikujui usko i siroko finansiranje. Usko finansiranje odnosi se na podrzavanje individualnih penzijskih potrazivanja finansijskim sredstvima (i imovinskim pravima) kao individualnim kolateralom. Siroko finansiranje odnosi se na prevoenje buduih penzijskih preuzetih obaveza u poveanje agregatne stednje (i visi proizvod) kao makroekonomski koletaral. Meutim, ta druga definicija cini ideju finansiranja ovisnom o ponasanju koje je u prilicnoj mjeri van svake kontrole. Tip davanja ­ definisan nivo davanja ili definisan nivo doprinosa ­ moze, u principu, da se razlikuje time ko nosi rizik (investiranja i mortaliteta). U (fondovskom ili nefondovskom) sistemu sa definisanim nivoom davanja, sponzor penzijskog plana u tipicnom slucaju snosi rizik ­ odnosno, snosi ga preduzee ili vlada. U (fondovskom ili nefondovskom) sistemu sa definisanim nivoom doprinosa, pojedinac snosi rizik. Realnost je, meutim, kompleksnija. U neodrzivom, nefondovskom sistemu sa definisanim nivoom davanja, ekonomski ili demografski rizik se prenosi na narednu generaciju kroz vise doprinose ili vise vladine transfere. U neodrzivom planu preduzea, rizik se prenosi na penzionere i radnike koji su jos u zivotu u trenutku kad plan postane nesolventan. Pojedinci takoe snose rizik da se formula za obracun davanja ili praksa indeksacije moze promijeniti. U sistemu sa definisanim nivoom doprinosa, demografski i investicijski rizik mogu snositi ili osiguravajua drustva, ako je anuitizacija uobicajena, ili se on moze prenijeti na budue generacije ako se davanja na kraju obezbjeuju kroz javno objedinjavanje na nivou drzave. Opcije za reformu koje su specificne za pojedine zemlje: napredak politika i ovisnost puteva Penzijski sistemi i reforme bie voeni osnovnim reformskim opcijama koje su razmatrane u prethodnom dijelu teksta. Meutim, stvari izbori e ovisiti o vise pitanja koja su specificna za zemlje, od kojih su najvaznija pitanja postojeeg penzijskog plana (i drugih s tim vezanih javnih programa); posebnih reformskih potreba planova; te (olaksavajueg ili otezavajueg) okruzenja. Sva ta pitanja su siroko povezana sa razvojnim statusom i nivoom dohotka zemlje. To je dovelo do sugestija da Svjetska banka ponudi okvir politika ili progresiju koja predstavlja spektar reformskih opcija u odnosu na olaksavajue okruzenje, uzimajui u obzir vezanost sa faktorima kao sto su razvojni status i fiskalni ili institucionalni kapaciteti. Ova sekcija pokusava da rijesi tu 72 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE sugestiju, iako je, s ciljem skraivanja mnogih potencijalnih kombinacija i varijacija, rezultat u veoj mjeri stilizovan nego takav da predstavlja propisivanje recepta. Iako je u opstem slucaju tacno da siromasnije zemlje koje imaju nize fiskalne i administrativne kapacitete imaju manje opcija i da bogatije zemlje sa okruzenjem koje u veoj mjeri podrzava reformu imaju vise opcija, progresija opcija ipak nije linearna. To je zbog sistema iz sjenke ili nedostatka postojeeg sistema ili postojeih sistema. Ono sto je najkriticnije je da, dok bi se bogate zemlje OECD-a sa punim fiskalnim i administrativnim kapacitetom mogle, sa stanovista okruzenja koje podrzava reforme, prei na bilo koji sistem, stvarni (najbolji) izbor bio bi da se razmotri nasljeeni sistem, ukljucujui i implicitni penzijski dug i institucionalnu strukturu. Kao rezultat toga, uvoenje drugog stuba moze predstavljati potencijalnu opciju, ali ne najbolji, ili cak izvodljiv, izbor politika. Za razliku od toga, u zemlji srednjeg nivoa dohotka sa umjerenim implicitnim dugom i dovoljnim fiskalnim i administrativnim kapacitetima koja namjerava sprovesti reformu, takav izbor moze biti validan i pozeljan. Tabela 5.2 naglasava centralne reformske opcije i izbore koji se predlazu po sirokim grupama zemalja. To je stilizovana prezentacija izbora posto ogranicava limite na tri siroke oblasti ­ postojei sistem, potreba za reformom i reformsko okruzenje ­ a, unutar svakog skupa, na nekoliko centralnih odlika sa ogranicenim karakteristikama. Prolazak kroz vei skup odlika i karakteristika stvorio bi drvo odluka ili izbora sa nekoliko hiljada unosa, ali ne bi u svakom slucaju proizveo bolje razumijevanje operativnih principa. Izbor limita, odlika i karakteristika jasno je pod uticajem stvarnih iskustava sa reformama. Za nasljeeni sistem, kljucne odlike su postojanje ili nepostojanje penzijskih sistema, njihova heterogenost, stepen obuhvata (i implicitni dug), te tip davanja i finansiranja. Za reformske potrebe, predlozene kljucne odlike su fiskalna pitanja, niska stopa povrata, multiplicitet sistema i obuhvat. Sto se tice okruzenja koje podrzava reformu, predlozene kljucne odlike su makro i fiskalni prostor, administrativni kapaciteti, minimalni finansijski sektor i vladina posveenost reformi (kao sto je predlozeno u kriterijumima za podrsku reformi u dijelu 1). 73 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tabela 5.2. Stilizovani reformski izbori za zemlje: Usklaivanje potreba za reformom sa limitima i mogunostima Tip zemlje Postojei sistem Reformske potrebe Reformsko okruzenje Centralne reformske opcije Niski dohodak Postkonfliktne Nema sistema ni Zastititi najugrozenije Svi kapaciteti su u sustini Obezbijediti osnovnu obuhvata odsutni podrsku i sluzbe preko socijalnih fondova, nevladinih organizacija, te meunarodne pomoi i izbjei uvoenje skupih planova za drzavne sluzbenike i kompenzaciju za borce za slobodu kroz penzije Ekvilibrijum Nominalno definisan Rijesiti fiskalne troskove; Nema makro i fiskalnog Poduzeti parametarsko niskog nivoa nivo davanja za javni prosiriti obuhvat prostora, ograniceni prilagoavanje sektor sa ogranicenim administrativni nefondovskog sistema i obuhvatom kapaciteti, nema obezbijediti podrsku finansijskog sektora, zasnovanu na zajednici za odreeni stepen ugrozena starija lica spremnosti vlade za reformu Nastavak na sljedeoj strani 74 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tabela 5.2. (nastavak) Tip zemlje Postojei sistem Reformske potrebe Reformsko okruzenje Centralne reformske opcije U razvoju i Nominalno definisan Rijesiti fiskalne troskove; Ograniceni makro i Poduzeti parametarsku orijentisana ka nivo davanja za javni prosiriti obuhvat fiskalni prostor, reformu nefondovskog reformi sektor sa ogranicenim administrativni kapaciteti sistema (mozda s obuhvatom i finansijski sektor, ali perspektivom nominalno spremnost za reforme definisanih nivoa doprinosa); uvesti, regulisati i nadgledati dobrovoljni sistem; uvesti i testirati nedoprinosne penzije Fondovski sa Unaprijediti stopu Ograniceni makro i Unaprijediti upravljanje definisanim nivoom povrata, prosiriti obuhvat fiskalni prostor, centralnim ili stednim doprinosa za javni administrativni kapaciteti fondom; uvesti, regulisati i sektor sa ogranicenim i finansijski sektor, ali nadgledati dobrovoljni obuhvatom spremnost za reforme sistem; uvesti i testirati nedoprinosne penzije 75 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tabela 5.2. (nastavak) Tip zemlje Postojei sistem Reformske potrebe Reformsko okruzenje Centralne reformske opcije Srednji dohodak Pod stresom Visestruki sa Rijesiti fiskalne troskove, Ograniceni fiskalni Poduzeti parametarska nominalno definisanim nisku stopu povrata, prostor, administrativni prilagoavanja ili reforme nivoom davanja (i multiplicitet sistema i kapaciteti i finansijski nefondovskih sistema; fondovski sa pitanja na trzistu rada; sektor, kao i spremnost unaprijediti upravljanje definisanim nivoom prosiriti obuhvat za reforme centralnim i stednim doprinosa) sa fondom; regulisati i umjerenim obuhvatom nadgledati dobrovoljni sistem U razvoju i Visestruki sa Rijesiti fiskalne troskove, Odreeni fiskalni prostor, Uvesti jedinstven orijentisana ka nominalno definisanim multiplicitet sistema i administrativni kapaciteti nefondovski sistem (sa reformi nivoom davanja sa pitanja na trzistu rada; i finansijski sektor, i nominalno definisanim umjerenim obuhvatom prosiriti obuhvat snazna spremnost za nivoom doprinosa), (i implicitnim reforme pokrenuti prelazak na penzijskim dugom) potpuno fondovski sistem, ili usvojiti mjesavinu jednog i drugog; uvesti, regulisati i nadgledati dobrovoljni sistem; uvesti i nedoprinosne penzije (socijalne penzije) Nastavak na sljedeoj strani 76 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tabela 5.2. (nastavak) Tip zemlje Postojei sistem Reformske potrebe Reformsko okruzenje Centralne reformske opcije Visestruki fondovski sa Rijesiti nisku stopu Odreeni fiskalni prostor, Uvesti jedinstveni fondovski definisanim nivoom povrata (i dominaciju administrativni kapaciteti sistem (fondovski sa doprinosa sa javnog trzista obveznica) i finansijski sektor, i definisanim nivoom umjerenim obuhvatom prosiriti obuhvat snazna spremnost za doprinosa); uvesti, regulisati reforme i nadgledati dobrovoljni sistem; uvesti i nedoprinosne penzije (socijalne penzije) Visoki dohodak Pod stresom Visestruki sa Rijesiti fiskalne troskove, Odreeni administrativni Poduzeti koordinirane nominalno definisanim multiplicitet sistema i kapaciteti i finansijski parametarske reforme nivoom davanja sa pitanja vezana za trziste sektor, ali ogranicen nefondovskih sistema; visokim obuhvatom (i rada; zadrzati ili prosiriti makro i fiskalni prostor i unaprijediti regulaciju i implicitnim penzijskim obuhvat politicka spremnost za superviziju nad dobrovoljnim dugom) reforme sistemima; unaprijediti postojee nedoprinosne penzijske sisteme 77 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tabela 5.2. (nastavak) Tip zemlje Postojei sistem Reformske potrebe Reformsko okruzenje Centralne reformske opcije Tigar u procesu Osnovna podrska Rijesiti tekue i budue Snazni administrativni Uvesti (ograniceni) obavezni sazrevanja dohotku ali ne obavezni fiskalne troskove kapaciteti, makro i i u potpunosti fondovski plan povezan sa (starenje); unaprijediti fiskalna pozicija, plan; unaprijediti regulaciju i zaradama ujednacavanje potrosnje finansijski sektor, i superviziju dobrovoljnog za stanovnistvo spremnost za reformu sistema Centralizovani Rijesiti nisku stopu Snazni administrativni Unaprijediti upravljanje fondovski sa povrata; zadrzati ili kapaciteti, makro i centralizovanim planom, definisanim nivoom prosiriti obuhvat fiskalna pozicija, ukljucujui mogunost doprinosa (stedni fond) finansijski sektor, i izlaska nakon minimalnog sa ogranicenom spremnost za reformu bilansa; unaprijediti osnovnom podrskom regulaciju i superviziju dohotku dobrovoljnog sistema; unaprijediti postojee i uvesti nedoprinosne penzijske sisteme Nastavak na sljedeoj strani 78 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Tabela 5.2. (nastavak) Tip zemlje Postojei sistem Reformske potrebe Reformsko okruzenje Centralne reformske opcije Sa stalnim Visestruki sa Rijesiti fiskalne troskove, Snazni administrativni Prei na jedinstven reformama nominalno definisanim multiplicitet sistema i kapaciteti, makro i nefondovski sistem (kao sto nivoom davanja sa pitanja vezana za trziste fiskalna pozicija, je sistem sa nominalno visokim obuhvatom (i rada; zadrzati ili prosiriti finansijski sektor, i definisanim nivoom implicitnim penzijskim obuhvat spremnost za reformu doprinosa); ojacati regulaciju dugom) i superviziju dobrovoljnog sistema; uvesti i ojacati nedoprinosne penzije Napomena: Nivo dohotka se ugrubo odnosi na klasifikaciju koju koristi Svjetska banka, pri cemu se nizak dohodak odnosi na zemlje Meunarodne asocijacije za razvoj (Intrnational Development Association) a visok dohodak na privrede tipa OECD-a. 79 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE Predlozena progresija izbora politika za zemlje s niskom nivoom dohotka je relativno direktna, ali je mozda manje jednostavna nego sto se ocekuje. U postkonfliktnim zemljama bez prethodnog plana, naglasak za starije bi jasno trebalo da bude stavljen na smanjivanje siromastva i na najugrozenije. Meutim, stariji mozda nisu najugrozeniji, a najugrozeniji mogu ukljucivati lica svih dobi koja su onesposobljena zbog graanskih ratova, ukljucujui mnogo djece. U tim okolnostima, borci iz ratova ocekuju kompenzaciju za svoje napore, u najboljem slucaju u obliku penzije, sto donosi rizik da se to pomijesa sa vienjima potrebe da se obezbjedi neka penzija za drzavne sluzbenike, dijelom zbog smanjenja otvorenosti prema korupciji. Ako se obaveze prema zaposlenima u javnom sektoru u sklopu pretkonfliktnog plana trebaju ispostovati, u kakvoj formi i na koji nacin bi to trebalo da bude povezano sa novim sistemom, i kako to treba izgledati. Zemlje koje se sada suocavaju sa tim izborima su, na primjer, Afganistan i Eritreja. Najvei broj zemalja sa niskim nivoom dohotka imaju penzijski sistem bar za podskup svog stanovnistva ­ za zaposlene u javnom sektoru (odnosno, drzavne sluzbenike i radnike u paradrzavnim preduzeima). Ti sistemi su, u tipicnom slucaju, u teskom finansijskom stanju i hitno im je potrebna reforma. Smjer reforme e u velikoj mjeri biti odreen reformskim okruzenjem. Sa niskim kapacitetima i politickom spremnosu za reforme, malo vise od minimalnih prilagoavanja postojeeg plana ili postojeih planova i jacanja podrske zajednice za najugrozenije starije osobe se moze ocekivati. Meutim, u reformski orijentisanom okruzenju sa odreenim, iako ogranicenim, kapacitetima, reformske opcije su mnogo sveobuhvanije: sveobuhvatna parametarska reforma nefondovskog plana ili cak reforma orijentisana ka nominalno definisanim nivou doprinosa; unapreenje upravljanja fondovskim planovima; uvoenje ili bar testiranje nedoprinosnog penzijskog plana; te uvoenje i unapreenje regulative dobrovoljnih planova koji se pojavljuju su opcije koje su adekvatne za te zemlje. Zemlje u tom skupu ukljucuju Keniju, Senegal i Ugandu. Za zemlje sa srednjim nivoom dohotka, skup izvodljivih izbora politika je ve ojacan. Ogranicenja za ovu prilicno heterogenu grupu zemalja proizlaze vise iz ogranicenja kapaciteta nego iz nasljeenih sistema. Kao rezultat toga, za zemlje sa ogranicenim kapacitetima i politickom spremnosu za reforme, osnovni reformski izbori se svode na kontrolu stete i osnovna prilagoavanja. Snazno reformski orijentisane zemlje sa dovoljnim kapacitetima na fiskalnim i administrativnim nivoima imaju puni niz opcija koje su otvorene za reformu nefondovskih ili fondovskih obaveznih) javnih planova. Posto je obuhvat ­ a time i implicitni dug ­ nasljeenog sistema u tipicnom slucaju mali, moze se predvidjeti prelazak na puni drugi stub. Ako je nasljeeni nefondovski plan veliki (kakav je u veini privreda u tranziciji), skup opcija je ogranicen, a prelazak na fondovski, obavezni stub moze biti djelimican. Za zemlje sa visokim nivoom dohotka, skup izvodljivih izbora politika moze izgledati cak i dodatno ojacan, ali to mozda nee biti slucaj. Za te zemlje, koje su takoe prilicno heterogene u svojoj kompoziciji, ogranicenja e prilicno vjerovatno proizlaziti iz nasljeenog sistema, a ne iz problema vezanih za kapacitet, iako i oni mogu biti znatni. Kao i u zemljama sa srednjih (a i niskim) nivoom dohotka, bogate zemlje koje su pod (makro ili fiskalnim) stresom, sa vladama koje nisu u potpunosti posveene reformi, bie ogranicene na kontrolu stete i inkrementalne parametarske reforme. Reformski 80 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: OPSTE OPCIJE I OPCIJE SPECIFICNE ZA POJEDINE ZEMLJE orijentisana zemlja, sa svim potrebnim kapacitetima, ali sa nasljeenim sistemom Bizmarkovog tipa sa visokim implicitnim dugom, vjerovatno e iskljuciti prelazak na fondovski (drugi) stub iz svojih opcija, cak i ako je samo djelimican. Moze se pretpostaviti da mnoge zemlje kontinentalne Evrope spadaju u tu kategoriju. Onih par zemalja sa punim kapacitetima, ali sa samo ogranicenim obezbjeenjem osnovnog dohotka prei e na obavezno fondovsko obezbjeenje (kao sto je nedavno uraeno u Australiji i Hong Kongu, Kina). Zakljucci Iako zaista postoji veza izmeu kapaciteta i prostora za reformu, ta veza nije linearna. Izvodljive opcije i stvarni izbori e biti odreeni (djelomicno i) nasljeenim sistemom. Ta predlozena ovisnost putanje reforme povlaci da zemlje koje su orijentisane ka reformi i imaju srednji nivo dohotka treba da pazljivo ocijene svoje izbore i da naporno rade na svojim kapacitetima za reformi, ako ne zele da u budunosti budu pod ogranicenjima. Isto se moze prosiriti i na zemlje sa niskim nivoom dohotka i njihovu potrebu da nau adekvatan trenutak za uvoenje i bolje regulisanje i superviziju dobrovoljnih sistema. 81 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA Poglavlje 6 Kljucna reforma pitanja: Cvrste pozicije i otvorena pitanja OVO POGLAVLJE PREDSTAVLJA NEKA OD KLJUCNIH PITANJA VEZANIH ZA DIZAJN penzijskih sistema i implementaciju reforme, naglasavajui oblast u kojoj Svjetska banka drzi solidnu poziciji i oblasti u kojima jos uvijek trazi dobre odgovore. Konkretno, ono predstavlja gledista osoblja Svjetske banke u vezi sa dizajnom stubova, smanjivanjem siromastva i preraspodjelom; finansijskom odrzivosu; pitanjima vezanim za administraciju i implementaciju; regulatornim i supervizijskim pitanjima; opcijama za zemlje s malim finansijskim trzistima; te pitanjima politicke ekonomije. Poglavlje se zavrsava priznavanjem nekih od najveih reformskih dilema ­ odnosno, oblasti u kojima postoji znatan stepen neslaganja ili jednostavno nedostatak dobro razvijenog znanja o optimalnom dizajnu reforme. Dizajn stubova, smanjivanje stepena siromastva i preraspodjela U idealnom slucaju, svaka starija osoba bi trebalo da ima pristup dohotku u starijoj dobi, bar u obliku davanja za olaksavanje siromastva ili, cak i bolje, penzije koja zamjenjuje dohodak. U stvarnosti, dostupnost jednog ili drugog je rijetka u tipicnim zemljama klijentima zbog toga sto su nivo dohotka i stopa obuhvata blisko vezani. Obuhvat za tipicnu zemlju sa niskim ili srednjim dohotkom kree se od jednocifrenim procenata radne snage i starijeg stanovnistva do gotovo 50 posto, pri cemu je prosjek oko 20 posto. Izuzeci su ranije privrede u tranziciji u istocnoj Evropi i srednjoj Aziji, gdje je obuhvat jos uvijek veoma visok meu starijim licima (a djelimicno i meu radnom snagom), te u nekoliko zemalja u juznoj Africi (Bocvana, Mauricijus, Namibija, Juzna Afrika) i nekim zemljama latinske Amerike (Brazil, Kostarika) koje imaju osnovno obezbjeenje. Tradicionalna mudrost je da je obuhvat u planu koji je vezan za zarade jednostavno pitanje nivoa per capita dohotka, pri cemu je gotovo potpuni obuhvat u bogatim zemljama OECD-a odrednica za poreenje koja e kroz vrijeme biti dostignuta. Ta se mudrost, meutim, sve vise spori, kako se obuhvat u zemljama OECD-a smanjuje a obuhvat u zemljama u razvoju se nije poveao kako se predvialo (Gill, Packard i Yermo 2004; Holzmann 2003; Holzmann, Packard i Cuesta 2001). To stvara posebne izazove za 82 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA prioritete i dizajn stubova, nivo davanja i ulogu preraspodjele. Uz to, dizajn invalidskih i porodicnih penzija se mora ponovo razmotriti ­ sam za sebe i kao dio dizajna visestubnog penzijskog plana. Uloga stubova Uloga stubova u velikoj mjeri ovisi o kontekstu zemlje i fazi razvoja. Iako se u razvijenijim zemljama svim stubovima moze pripisati funkcija sa ciljem postizanja primarnih i sekundarnih ciljeva penzijskog sistema, nasljeeni sistem u tipicnom slucaju stvara ogranicenja tih izbora. Za razliku od toga, manje razvijene zemlje cesto sustinski nisu ogranicene nasljeenim penzijskim sistemom. Meutim, u nedostatku kako finansijskih trzista, tako i kapaciteta za implementaciju i administriranje novih sistema, izbor koji te zemlje mogu napraviti izmeu razlicitih stubova je ogranicen. U zemljama u kojima su obuhvat i administrativni kapaciteti visoki, nulti ili osnovni stub moze sluziti kao sigurnosna mreza i trebalo bi da bude usmjeren samo na lica sa dohotkom ispod odreenog nivoa. Cak i u zemljama sa visokim obuhvatom, neki pojedinci, posebno oni koji prije svega rade u neformalnom sektoru, nemaju dovoljno staza ili nisu ucestvovali u radnoj snazi i prema tome su podlozni riziku da postanu siromasni u starijem dobu. Doprinosni sistem moze biti pokriven pod prvim stubom (javni PAYG, ili djelomicno fondovski sistem sa definisanim nivoom davanja ­ mozda reformisan kao sistem sa nominalno definisanim nivoom doprinosa), drugim stubom (trzisno zasnovanim i u potpunosti fondovskim sistemom sa definisanim nivoom doprinosa), ili kombinacijom prvog i drugog stuba. Ti stubovi mogu se nadopuniti (obicno poreski) subvencioniranim dobrovoljnim sistemom organizovanim ili na nivou zanimanja ili na licnom nivou (stub tri). U zemljama u kojima je obuhvat nizak, nulti stub je u idealnom slucaju dominantni instrument za zastitu od rizika starije dobi, i nudi se ili svim pojedincima iznad odreene dobi ili velikom procentu pojedinaca, sto se racionalizuje usmjerenjem na lica sa dohotkom ispod odreenog nivoa ili drugim mehanizmom. Moze postojati prvi stub, drugi stub, ili kombinacija ta dva. Meutim, u mnogim zemljama sa niskim dohotkom, ni javni ni privatni sektor ne mogu da obezbjede obuhvat, sto stvara dilemu. Pod takvim okolnostima, trebalo bi da se predvidi i promovise trei stub (dobrovoljne penzije), pri cemu bi osnovni stub pokrivao samo osnovne potrebe najugrozenijih. Dobrovoljni stedni instrumenti su od posebne vaznosti za pokrivanje penzijskih potreba velikog neformalnog sektora u zemljama sa niskim dohotkom i za rjesavanje visokih motivacija za mikro-poduzetnike i radnike da izbjegavaju formalne planove vezane za zarade. Obicno postoje pritisci drzavnih sluzbenika ili drugih posebnih grupa da se njima nude posebni penzijski planovi, koji se onda sire na druge grupe, kao i pritisci da se postuju meunarodni standardi u oblasti rada (vidjeti ILO 2002b). Kao rezultat toga, bez obzira na nizak obuhvat i teskoe pri administraciji takvih sistema u zemljama sa najnizim dohotkom, tendencija je da se prihvate obavezni prvi ili drugi stub bar za neke segmente stanovnistva, a da se ostatku ne daje nista. Pitanja vezana za dizajn osnovnog stuba Prvi korak pri restruktuiranju osnovnog stuba je razmatranje prednosti i mana dostupnih opcija za dizajn.18 Cetiri opcije vrijedi razmotriti: (a) prosirenje doprinosnog sistema, (b) integracija programa za rjesavanje siromastva starijih sa opstom mrezom socijalne 83 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA sigurnosti (odnosno, opstom socijalnom pomoi usmjerenom na siromasne za domainstva, bez obzira na starost), (c) univerzalna osnovna penzija i (d) osnovna penzija za lica sa dohotkom ispod odreenog nivoa. PROSIRENJE DOPRINOSNOG SISTEMA Osnovni problem sa doprinosnim sistemom je to sto on ne moze obuhvatiti svakoga, posebno one koji su siromasni tokom cijelog zivota, one sa nepotpunim stazom, te radnike u neformalnom sektoru koji mogu ostati van formalnog sektora. Cak i kad bi bilo mogue obuhvatiti sve kategorije ugrozenih pojedinaca, bili bi potrebni ogromni napori na prikupljanju podataka i odrzavanju evidencija, sto je gotovo nemogue, posebno u ruralnim oblastima gdje ogranicenja informacija sprjecavaju takve programe u gotovo svakoj zemlji. Slicno tome, jednostavno proglasavanje poveanja obuhvata obaveznim nee biti djelotvorno u veini okruzenja zbog prakticnih problema vezanih za identifikaciju relevantnog stanovnistva i uspostavljanje isplatljivog sistema sprovoenja. INTEGRACIJA SA OPSTOM MREZOM SOCIJALNE SIGURNOSTI U principu, integracija sa opstom mrezom socijalne sigurnosti ­ socijalnom pomoi usmjerenom na siromasne koja se daje svim domainstvima, ukljucujui domainstva sa starijima ­ je mogua, ali ona ne osnazuje starije niti im obezbjeuje neke opcije da se brinu sami za sebe. To takoe moze da stvori efekte nepozeljnih motivacija na trzistu rada ako se usmjeri na domainstva u kojima i radno sposobni i stariji zive zajedno. Potencijalna stigma vezana za ukljucivanje starijih u te tipove programa takoe predstavlja znatnu prepreku. Imajui u vidu ta razmatranja, veina zemalja ne usvaja put socijalne pomoi za zastitu starijih. UNIVERZALNA (NEDOPRINOSNA) OSNOVNA PENZIJA Vise zemalja, kako razvijenih tako i u razvoju, implementira nedoprinosni penzijski program. Tabela A.1 daje listu zemalja i osnovnih odlika univerzalnog penzijskog programa. To je vjerovatno najbolji nacin za obezbjeenje olaksanja siromastva za starije. Imajui u vidu teskoe pri identifikaciji ko je meu starijima siromasan, primarna vrijednost programa je to sto njegova univerzalnost izbjegava pitanje usmjeravanja. Meutim, njegova primarna vrijednost je takoe i njegov primarni problem: fiskalna dostupnost, posebno u zemljama sa niskim dohotkom. Kao posljedica toga, mnogo zemalja u kojima je univerzalni penzijski program sada u funkciji razmatraju nacine da usmjeravaju program ili da smanje nivoe davanja (dopustajui da inflacija dovede do erozije realne vrijednosti davanja). Fiskalna finansijska dostupnost univerzalnih penzija dovodi do razmatranja nekoliko centralnih pitanja prije razmatranja te opcije politika, posebno u zemljama sa niskim nivoom dohotka, u kojima vrijednost marginalnog dolara javnog novca moze imati vrijedne alternativne namjene koje imaju za cilj smanjenje nacionalnog siromastva (za razliku od smanjenja siromastva iskljucivo meu starijim licima). Rjesavanje tih pitanja zahtjeva evaluaciju statusa siromastva i uslova zivota starijih, njihove ugrozenosti u poreenju sa drugim grupama (kao sto su djeca), uticaja usmjeravanja na siromasne starije na nacionalnu stopu siromastva, kao i alternativnih nacina koristenja resursa za smanjenje siromastva (kao sto su investicije u fizicki i ljudski kapital). 84 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA Svjetska banka upravo sprovodi inicijalna empirijska istrazivanja u tom smjeru za 15 africkih zemalja (Kakwani i Subbarao 2005) i izabranim zemljama u drugim dijelovima svijeta (kao sto je Nepal). Iako preliminarni rezultati ne potcjenjuju zahtjev da se istrazi doprinos socijalnih penzija na socijalni i ekonomski razvoj u kontekstu pojedinih zemalja, oni ipak ne podrzavaju tu opciju politika u svim zemljama u razvoju. Studija, konkretno, ukazuje na heterogenost meu africkim zemljama u odnosu na procenat stanovnistva koji je stariji i njihove uslove zivota i aranzmane. Veina starijih zivi u prosirenim porodicama, a u nekim zemljama izgleda da su stariji koji zive sa djecom (najcese unucima) najugrozenija grupa. Budzetski resursi koji su potrebni za ispunjavanje jaza siromastva izmeu starijih koji zive sami i starijih koji zive sa djecom nisu veliki, ali je mnogo vei okvir potreban za prelazak sa starijih koji zive sami na domainstva cije su glave starija lica (tabela A.3). Usmjeravanje programa socijalnih penzija samo na siromasne meu starijima bez sumnje predstavlja manje skupu opciju i ima vei uticaj na stopu siromastva grupe i na nacionalnu stopu siromastva. Meutim, takva ocjena davanja apstrahuje (administrativne) troskove usmjeravanja. Obezbjeenje fiksnog nivoa davanja (0, 70 posto granice siromastva) za sve starije predstavlja vrlo skupu opciju, cak i kad se davanja ogranici na siromasne meu starijima (tabela A.4). u slucaju da je starost za odlazak u penziju 60 godina, troskovi se kreu od 1 posto do vise od 3 posto GDP-a ako se davanja daju svim starijim licima, a vise od polovine tog nivoa ako se daju samo siromasnim starijim licima. U mnogim zemljama sa niskim nivoom dohotka, 2 posto GDP-a predstavlja 15 posto poreskih resursa: oko 5 do 10 puta vise od iznosa ukupnih socijalnih resursa za sve druge ugrozene grupe i vise od polovine iznosa koji se u tipicnom slucaju trosi na obrazovanje. Stavise, cak i kad bi se ta davanja mogla finansirati, jos uvijek znamo veoma malo o tome kako isplaivati male iznose novca ljudima u rijetko naseljenim ruralnim oblastima, gdje je starost mnogih potencijalnih primalaca tesko odrediti. Ipak, argumentacija za istrazivanje ugrozenosti starijih lica uopste, a u zemljama u razvoju posebno, i dalje je snazna. Posebna paznja treba da se usmjeri na tri parametra dizajna: (a) nivo davanja, (b) starost za odlazak u penziju, i (c) ostale uslove za kvalifikaciju za davanja. U tom kontekstu, iskustva Nepala su posebno interesantna. Nepal je zadrzao nivo davanja na niskom nivou (ispod 2 dolara mjesecno po osobi) i postavio je starosno ogranicenje na 75 godina, zadrzavajui odliku univerzalnosti. Rezultat toga je bio izuzetan obuhvat (87 posto svih kvalifikovanih lica je obuhvaeno programom, sa minimalnim greskama vezanim za iskljucenje), sa niskim budzetskim troskovima tako da je zemlja ne samo mogla da si dopusti te penzije ve je mogla i izdrzavati fiskalne troskove programa kroz vrijeme. Indija takoe implementira starosne penzije sa starosnim ogranicenjima i nivoima davanja koji su razliciti u razlicitim drzavama, sto kosta ne vise od 0,1 posto GDP-a. Nije iznenaujue da mnoge zemlje u kojima su sada uspostavljeni programi univerzalnih penzija pokusavaju ili da usmjere program ili da dozvole eroziju nivoa davanja kroz vrijeme, sto je u velikoj mjeri uslovljeno fiskalnim pitanjima. Ako su odlike programskog dizajna dobro konstruisane od samog pocetka, ta opcija politika i dalje zasluzuje ozbiljno razmatranje u mnogim zemljama. Meutim, svaka odluka o najboljim instrumentima i kompromisima izmeu univerzalne penzije i smanjenih programa za druge grupe (kao sto su djeca i udovice) treba se staviti u kontekst konkretne zemlje. 85 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA OSNOVNA PENZIJA ZA LICA SA DOHOTKOM ISPOD ODREENOG NIVOA Osnovna penzija za starija lica se obezbjeuje na osnovu testiranja sredstava (koje moze imati i oblik testiranja bogatstva), licima koja zive u posebnim geografskim lokacijama ili drugim kategorijama za koje se utvrdi da pokazuju ugrozenost (kao sto su porodice sa pacijentima koji imaju AIDS). Osnovna prepreka za implementaciju tog tipa programa je trosak pruzanja usluga, posebno u zemljama u kojima testiranje sredstava ukljucuje znatne administrativne troskove. Zemlje se u velikoj mjeri razlikuju sto se tice njihove sposobnosti sa administriraju testiranje sredstava, a modaliteti implementacije treba da prepoznaju da stepen decentralizacije ima veliki uticaj na troskove i djelotvornost. Na primjer, u Tajlandu su socijalni radnici u selima u mogunosti da identifikuju starija siromasna lica na relativno lak i isplatljiv nacin. To mozda nije slucaj u drugim zemljama. Ipak, dokazi iz vise zemalja ukazuju da usmjeravanje u zemljama u razvoju zaista funkcionise (Coady, Grosh i Hoddinott 2004). SIZE I IMPLIKACIJE ZA POLITIKE Za veinu zemalja u razvoju, optimalna strategija bi bila da se pocne sa osnovnom penzijom u dubljoj starosti, odrzavajui nivo davanja na niskom nivou. To bi osiguralo samo-izbor s niskim budzetskim troskovima. Vazno je eksplicitno razmatrati velicinu davanja i namjeravani obuhvat u zemljama sa niskim nivoom dohotka, zbog konkurentnih fiskalnih potreba: udovice i zene s mnogo djece mogu biti u tezoj situaciji od starijih lica. U fiskalno ogranicenoj privredi, vise za starije znaci manje za ostale programe (kao sto su zdravstvo i obrazovanje). Takoe, potrebna je ocjena rizika i ugrozenosti kako bi se odredilo da li se stariji kao grupa suocavaju sa rizicima koji su u znatnoj mjeri opasniji od onih sa kojima se suocavaju druge grupe. Na osnovu takve procjene, nivoi davanja mogli bi se revidirati navise ili nanize. Bez obzira na tekui nivo davanja, neizbjezno je da e doi do poveanja fiskalnih troskova sa poveanjem broja starijih lica, sto e se, imajui u vidu tekue demografske modele, desiti u gotovo svim okruzenjima. Kada se to desi, ostale opcije politika koje treba razmotriti su odrzavanje davanja na konstantno niskom nivou tako da ona i dalje budu neprivlacna za one koji nisu siromasni, uz poveavanje dobi za inicijalnu kvalifikovanost za davanja sa unapreenjem ocekivane duzine zivota, te postepenim uvoenjem testiranja sredstava, kako informaciona osnovica bude postajala stabilnija i pouzdanija. Pitanja vezana za dizajn za doprinosni sistem, prvi i drugi stub Stvarni oblik doprinosnog sistema u zemlji je u velikoj mjeri pod uticajem istorijskih presedana i preferenci zemlje. Meutim, bez obzira na raspodjelu stubova, nekoliko principa bi trebalo da se primjenjuje. Doprinosni sistemi bi trebalo da budu samofinansirajui i fiskalno odrzivi. Trebalo bi da se razmotre i implikacije nivoa ukupnih stopa doprinosa i davanja koja se obezbjeuju na trziste rada, uz shvatanje cinjenice da visoke stope doprinosa cesto dovode do izbjegavanja plaanja i pada prihoda, a da velikodusna davanja jednostavno podsticu obucenu radnu snagu da se povuce iz obuhvaene radne snage. Stavise, vazno je da se izbjegne fragmentacija trzista rada kroz nuenje razlicitih penzijskih sistema razlicitih grupama prema zanimanjima. Na kraju, kako bi se socijalni troskovi sveli na minimum, relativno skromne stope zamjene dohotka u sklopu obaveznog sistema su bolje rjesenje od visokih stopa zamjene dohotka. Svaki obavezni sistem ukljucuje socijalne troskove za mnoge, penzijski sistemi su 86 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA obavezni kako bi se nadoknadila kratkovidost u toku radnog vijeka pojedinaca, koja moze dovesti do siromastva u starijem dobu, te kako bi se sprijecilo da starija siromasna lica postanu teret za drzavu. Da bi se ispunili ti ciljevi potrebna je relativno skromna penzija. Zemlje sa visokim obuhvatom mogu zeljeti da ukljuce odreeni stepen preraspodjele dohotka unutar doprinosnog penzijskog sistema. To se moze uraditi kroz progresivnu formulu davanja u sistemima sa definisanim nivoom davanja ili eksplicitnim transferima koji bi odgovarali doprinosima za radnike s niskim primanjima u nefinansijskim, kao i u fondovskim, sistemima sa definisanim nivoom doprinosa. Iako se finansiranje te preraspodjele u nefondovskom planu moze, a mozda i treba, vrsiti potpuno interno, za fondovske seme sa definisanim nivoom doprinosa bi to zahtjevalo eksplicitne vladine transfere. Posebni periodi nedoprinosenja (bolest, porodiljsko odsustvo, vojna sluzba, te nezaposlenost u toku koje se primaju davanja, ali ne i obrazovanje) trebalo bi da se finansiraju eksplicitno iz odgovarajuih fondova socijalnog osiguranja na visoko transparentan i individualizovan nacin (ne kao neodreeni transferi). Jos jedan pristup bio bi preraspodjela primanja sa prvim stubom i zamjena dohotka sa drugim stubom. Trei pristup bio bi priznavanje rizika koji su ukljuceni i u prvi stub i u drugi stub. Da bi se diversifikovali rizici, prvi stub mi se mogao koristiti i za preraspodjelu i za zamjenu dohotka, dok bi drugi stub mogao da doda dalju zamjenu dohotka. U zemljama sa niskim stepenom obuhvata, situacija je razlicita. Potreba za preraspodjelom unutar doprinosnog sistema ­ br u toku kratkorocnog perioda ­ manje je naglasena zbog toga sto do preraspodjele dolazi samo unutar obuhvaenog stanvnistva. Kao rezultat toga, zemlja bi mogla usvojiti prvi stub, drugi stub ili kombinaciju prvog i drugog stuba. Apsolutni je imperativ, bez obzira na oblik doprinosnog sistema, da sistem bude samofinnasirajui.posto je drugi stub efikasniji sto se tice zamjene dohotka i kako lakse postaje samofinansirajui, drugi stub moze biti bolje rjesenje. Meutim, uslovi u finansijskom sektoru, istorijski presedani i preference same zemlje odredile bi izbor stubova. Opcije pri dizajnu stubova od prvog do treeg stuba Prvi stub mogao bi se dizajnirati na vise razlicitih nacina. On moze predstavljati pausalno davanje (ili pausalno davanje sa testiranjem sredstava u odnosu na minimalnu penziju), proporcionalno li progresivno definisan nivo davanja vezan za zarade, ili definisan nivo davanja u obliku nefinansijskog sistema definisanih nivoa doprinosa. Uska veza izmeu doprinosa i davanja pomaze pri borbi protiv izbjegavanja plaanja i dovodi do toga da je sistem pravicniji, ali to treba da bude izbalansirano u odnosu na cilj preraspodjele, obezbjeenje osiguranja i nacin na koje se ono obezbjeuje. Davanja bi takoe trebalo da budu zasnovana na prosjecnim zaradama u toku cijelog radnog vijeka, umjesto na zaradama u zavrsnom periodu. To bi ucinilo sistem pravilnijim i manje otvorenim za kockanje, pri cemu pojedinci objavljuju suvise malo zarada u toku svog radnog vijeka, a zatim objavljuju ogromna poveanja plate tek nesto prije penzionisanja, kako bi uveali svoje penzije do maksimuma. Davanja bi takoe trebalo da budu eksplicitno indeksirana u odnosu na inflaciju nakon penzionisanja, kako bi se izbjeglo da najstariji i naugrozeniji upadnu u siromastvo. Drugi stub bi bio sistem sa definisanim nivoom doprinosa u odnosu na nacin na koji davanja dospjevaju, a upravljanje i investiranje akumuliranih sredstava trebalo bi da 87 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA bude zasnovano na trzistu. Drugi stubovi bi, meutim, trebalo da po dostizanju u fazu isplate davanja, obezbjeuju nacin na koji ucesnici mogu konvertovati bilanse na racunima u dozivotne anuitete. Konsekventno, oni se ne mogu smatrati cisto sistemima sa definisanim nivoom doprinosa po prirodi, meunarodna iskustva sa centralizovanim javnim upravljanjem bila su negativna, a ohrabrujua novija iskustva u odreenim zemljama OECD-a jos uvijek su suvise neistestirana i mozda ne bi bila prenosiva na tipicnu zemlju klijenta sa niskim nivoom dohotka. Uvoenje konkurencije izmeu privatnih obezbjeivaca kroz tendere za upravljanje fondom ili koristenje vise upravljaca fondom se, u principu, podstice. Kljucna pitanja vezana za dizajn ukljucuju nacine na koji se administrativni troskovi mog odrzati na razumnom nivou, spektar opcija (posto postoje snazne indikacije o kompromisu izmeu opcija i troskova), strukturu privatnih obezbjeivaca i instrumenata stednje koji se nude, te dizajn, implementaciju i regulaciju isplata. Osnova za te cesto teske odluke razmatra se u nastavku teksta. Ako je uloga prvog i drugog stuba obezbjeivanje skromnih penzija, uloga treeg stuba je omoguavanje u podsticanje pojedinaca i preduzea da stede za velikodusnija davanja ili ranije penzionisanje, ako to zele. Posto dugorocna stednja dovodi do pozitivnih eksternalija za ekonomiju u cjelini, poreske olaksice se cesto obezbjeuju sa ciljem podsticanja stednje u treem stubu. Meutim, diskreciona stednja je vjerovatnija za pojedince sa visokim dohotkom nego za pojedince sa niskim dohotkom. Poreske olaksice e takoe manje vjerovatno navesti siromasne da stede, posto siromasni pojedinci cesto ionako plaaju malo poreza. Pojedinci sa visokim dohotkom koji koriste te programe cesto imaju stednju, koju onda premjestaju sa jednog oblika investiranja na drugi, kako bi iskoristili poreske prednosti, time smanjujui potencijalnu dobit za ekonomiju. Posto se time odustaje od ogranicenih poreskih prihoda, preraspodjeljujui uticaj poreskih preferencijala je obicno regresivan. Usmjerene subvencije su, u teoriji, bolje rjesenje, ali dovode do velikih administrativnih izazova koji mogu rezultovati time da su poreski preferencijali jedino prakticna alternativa. Na kraju, trei stub ne moze predstavljati potpunu zamjenu za nulti, prvi i drugi stub, posto je jedan od primarnih razloga za ukljucenost javnog sektora u obezbjeenje penzija nadoknaivanje kratkovidosti i sprjecavanje siromastva u starijoj dobi. Invalidske penzije Kako na najbolji nacin obezbjeivati invalidske penzije je otvoreno pitanje i za tradicionalne planove sa jednim stubom, kao i za novouspostavljene visestubne planove. Tradicionalni programi za osobe sa onesposobljenjem imaju tendenciju da budu otvoreniji za zloupotrebe od osnovnih starosnih penzija i zemlje ih cesto koriste kao zamjenu za davanja za nezaposlene (Andrews 1999). To je dovelo do prijedloga za odvajanjem dizajna i finansiranja invalidskih penzija od starosnih davanja (vezanih za zarade) i za njihovim uspostavljanjem kao posebnih davanja. Konceptualno, odvajanje se moze posmatrati kao reakcija na poveanje ocekivane duzine zivota i poveanja razlika izmeu ta dva tipa davanja. Na pocetku postojanja penzijskih planova Bizmarkovog tipa, invalidska davanja su bila daleko vaznija za pojedince od starosnih davanja, posto je tek jedan od sest radnika mogao da ocekuje da e dozivjeti kasnu dob za penzionisanje, odnosno 70 godina. Starosne penzije mogle su se konceptualno posmatrati kao uopstene ili kategorijske invalidske penzije ­ odnosno, kao osiguranje za manje vise isti rizik. Sada su starosne penzije dozivotni anuiteti koji se plaaju akumuliranim fondovima ili stecena 88 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA prava koja osiguravaju od neizvjesnosti vremena smrti; konceptualno je to potpuno odvojeno od invalidskih penzija, koje osiguravaju od gubitka dohotka zbog nesposobnosti za rad. Zemlje koje su usvojile visestubne planove razvile su niz rjesenja za invalidske penzije, ukljucujui njihovo zadrzavanje u javnom sektoru, ugovaranje njihovog obezbjeenja sa osiguravateljima, te usvajanje rjesenja koja su negdje izmeu, kao sto je ugovaranje obezbjeenja sa nadopunom u javnom sektoru. Sistemi do danas nisu postojali dovoljno dugo i nisu u dovoljnom mjeri prostudirani da bi se mogli dati jasni savjeti. Izazov u veini zemalja je dizajn programa koji pokazuje suosjeanje za one koji upadnu u nesrene okolnosti, sto je ono sto je svrha socijalnog osiguranja, ali nije podlozan bezdusnim zloupotrebama. U ovoj oblasti je potrebno daleko vise rada i iskustava. Nedavni pregled 10 zemalja latinske Amerike koje su poduzele penzijske reforme ukazuje da za definisanje strukture invalidskog podsistema u sklopu visestubnog sistema postoji vazan stepen slobode (Grushka i Demarco 2003). Pregled pristupa zemalja OECD-a invalidskim davanjima daje drugi (mada ne i uvijek prenosiv) skup informacija (OECD 2003). Dizajn, obezbjeenje i reforma invalidskih davanja u zemljama klijentima Svjetske banke bie podvrgnut daleko veem naglasku u konceptualnom i operativnom radu Svjetske banke u narednom periodu. To odrazava povean stepen priznavanja vaznosti tog davanja za one koji su ili u formalnom ili u neformalnom radnom odnosu (te dosadasnje zanemarivanje). Stavise, Svjetska banka je 2002. godine stvorila Jedinicu za invaliditet i razvoj (Disability and Development Unit), koja razmatra sira razvojna pitanja vezana za invaliditet i invalidska davanja, kao i njihovu vaznost za misiju Svjetske banke na smanjivanju siromastva. Porodicne penzije Tradicionalne porodicne penzije zasnovane su na konceptu po kojem suprug radi a supruga je domaica i vodi brigu o djeci, te na niskom stepenu razvoda. U nekim slucajevima su rezultujua davanja bila suvise velikodusna a preraspodjele su bile neodgovarajue, cime je na javnu kasu stavljen teret finansiranja velikih davanja za zene iz porodica sa visokim dohotkom. U drugim slucajevima, davanja su bila neznatna ili su demotivisala rad zbog toga sto su zene morale da se odreknu svojih primanja da bi se kvalifikovale za davanja za udovice. Redizajn porodicnih penzija za supruge je neophodan kao rezultat poveanja ucesa zena u radnoj snazi (u formalnom sektoru) i u zemljama u razvoju i u razvijenim zemljama, kao i zbog promjena porodicnih struktura zbog rasta stope razvoda. U mnogim razvijenim zemljama je stopa razvoda visa od 50 posto stope brakova, a mnoge zemlje u razvoju se tome brzo priblizavaju. Jos uvijek je otvoreno pitanje nacina na koji je najbolje implementirati taj redizajn u zemljama klijentima. Konceptualna, administrativna i budzetskapitanja vezana za dizajniranje i voenje programa porodicnih oenzija u okruzenju promjena porodicnih struktura i postojanja sopstvenih i deriviranih penzija pojacala su potrebu za uspostavljanjem individualnih penzijskih prava za zene. Ta prava se mogu derivirati iz njihovih sopstvenih potrazivanja i doprinosa, iz staza ili doprinosa prethodnog partnera u periodu zajednickog domainstva (na primjer, to bi se moglo odrediti podjelom penzijskih prava ili akumuliranih iznosa), i, mozda, iz transfera objedinjenog osiguranja ili vladinog budzeta. Nefinansijski ili 89 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA fondovski planovi sa definisanim nivoom doprinosa omoguavaju implementaciju takvog pristupa (Holzmann i Palmer 2005). Alternativno vienje navodi da e porodicne penzije ostati od sustinskog znacaja za socijalno stanje starijih zena. Manje je jasno kako bi one trebalo da se obezbjeuju i sto su relevantne uloge javnog i privatnog sektora. Za taj pristup su predlozena dva jednostavna principa: dostupnost davanja za udovice ne treba da istisne davanja za same zene i time demotivise njihov rad, a zene iz porodica sa niskim nivoom dohotka bi trebalo da imaju prioritet pri davanju javnih subvencija. Odreene zemlje sa visestubnih sistemima zahtjevaju da suprug, kad se penzionise, kupuje zajednicke anuitete ili druge zajednicke penzije koje obuhvataju njegovu suprugu. Na primjer, u Cileu i Meksiku, supruzi moraju da finansiraju porodicnu penziju koja iznosi 60 posto njihove penzije; u Argentini je obavezni nivo 70 posto. Kad suprug umre, udovica dobija porodicnu penziju uz svoju sopstvenu penziju. Kombinacija ta dva davanja dovodi njen dohodak na dvije treine ranijeg kombinovanog dohotka domainstva (u prosjeku), sto je taman dovoljno za odrzavanje njenog ranijeg standarda zivota bez postavljanja tereta na javni trezor. U praksi, ti zahtjevi za zajednickim penzijama kompenzuju za ustede na kolicinama domainstava i formalizuju neformalni porodicni ugovor koji je na samom pocetku doveo do toga da zene rade i zarauju manje (James, Cox-Edwards i Wong 2003a, 2003b). Penzije za drzavnu upravu U veini zemalja, penzije za drzavne sluzbenike su prve koje su razvojene, a u oko polovini zemalja one su i dalje odvojene od penzija za radnike u privatnom sektoru, cesto bez eksplicitnih doprinosa od zaposlenih ili poslodavaca (vlada; vidjeti sliku 6.1). obeana davanja, koja se cesto i dalje obracunavaju na osnovu posljednje isplaene plate, u tipicnom slucaju su vrlo visoka u odnosu na stvarnu vrijednost zarada u toku radnog vijeka i cesto se smatraju kompenzacijom za nisku nadoknadu u toku aktivnog zivota (to nije u svakom slucaju tacno za mnoge zemlje u razvoju, u kojima drzavni sluzbenici cesto profitiraju i zbog visih plata u aktivnom dijelu zivota i zbog visih penzija i zbog viseg stepena sigurnosti zaposlenja). Takvi penzijski planovi imaju velike implikacije. Oni gotovo u potpunosti eliminisu mobilnost radne snage izmeu javnog i privatnog sektora, posebno u starijem dobu, posto bi prelaskom u privatni sektor drzavni sluzbenik izgubio veliki dio svog dohotka u toku zivotnog vijeka. Takvi planovi ogranicavaju mogunost poveanja dobi za penzionisanje kao instrumenta za ustedu troskova, posto bi vlada i dalje morala da plaa plate, umjesto penzija, sto je cesto zasnovano na principu duzeg staza. Uz to, u mnogim slucajevima, nastavak sluzbe za vladu nakon odreene dobi mozda nee biti izvodljiv (u vojsci) ili koristan (nastavnici). Takvi planovi takoe stvaraju velike probleme za reformu zbog toga sto nize plate u toku aktivnog dijela zivota i vise oenzije predstavljaju zajam od drzavnih sluzbenika za vladu (implicitni dug), koji se, u principu, treba vratiti ako se sistem promijeni. Ipak, razne zemlje su pokrenule reformu svojih penzija za drzavne sluzbenike (Palacios i Whitehouse 2004). iako se dizajn reformi razlikuje, ti napori imaju slicne ciljeve: usaglasiti plan za drzavne sluzbenike sa planom za privatni sektor kako bi se omoguila puna mobilnost; da se ta reforma vidi kao dio opsteg pregleda naknada za drzavne sluzbenike i kao usklaivanje sa platama u privatnom sektoru, kao odrednicom; te finansiranje nadopunjujuih penzija za drzavne sluzbenike, ako se one obezbjeuju, na 90 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA nacin koji je slican finansiranju profesionalnih penzija u privatnom sektoru. Indija je, na primjer, eliminisala plan sa definisanim nivoom davanja za drzavne sluzbenike centralne vlade koji su zaposleni poslije 1. januara 2004. godine i zamijenila ga fondovskim sistemom sa definisanim nivoom doprinosa u kojem se 20 posto plate doprinosi, i taj sistem je kreiran tako da predstavlja grubu aproksimaciju vrijednosti zamjene kod svog prethodnika, bez sa njim povezanih implikacija po fiskalnu poziciju i mobilnost radne snage. Mnogi sistemi za drzavne uprave e zahtjevati parametarske reforme s ciljem smanjenja stopa dospjea davanja, izmjene pretjerano velikodusnih formula komutacije, ili poveanja najnize dobi za odlazak u penziju kako bi ti sistemi postali fiskalno odrzivi i kako bi ih se uskladio sa penzijama koje se obezbjeuju drugim radnicima u formalnom sektoru. Druga strategija, koja jos nije implementirana, je prelazak svih sektorskih planova, ukljucujui i plan za drzavne sluzbenike, u plan sa nefinansijski definisanim nivoom doprinosa u kojima se stecena prava u sklopu stranog plana odmah transformisu u nominalni iznos. Kroz vrijeme bi to dovelo do smanjenje stopa zamjena dohotka za drzavne sluzbenike na odrzive nivoe, uz stvaranje glatke tranzicije izmeu novih radnika na trzistu rada i radnika koji su blizu penzije (Holzmann 2005). Slika 6.1. Paralelne i integrisane penzije za drzavnu upravu, po regionu Broj zemalja Integrisano Razdvojeno Juzna Istocna Srednji Zemlje sa Evropa Latinska Afrika Azija Azija istok i visokim i srednja Amerika i sjeverna dohotkom Azija Karibi Afrika OECD-a Izvor: Palacios i Whitehouse 2004. 91 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA Pitanja vezana za finansijsku odrzivost Jedan od osnovnih ciljeva penzijske reforme je postizanje finansijske odrzivosti ­ isplate tekuih i buduih davanja u skladu sa objavljenom putanjom stopa doprinosa ­ bez neocekivanih poveanja stopa doprinosa, smanjivanja davanja ili deficita koji se moraju pokrivati budzetskim resursima. Da bi bila kredibilna, penzijska reforma mora da ostvari napredak u tom smjeru; to, iznad svega, zahtjeva kredibilne finansijske projekcije, razmatranje i kratkorocnih i dugorocnih tokova, te ocjenu i stanja i tokova koji su ukljuceni. U slucaju fondovskih stubova, to takoe zatjeva ocjenu stopa povrata koje su postignute, ukljucujui ulogu stranih investicija u diversifikaciji i upravljanju povratima. Penzijske reforme su cesto voene kratkorocnim finansijskim neuravnotezenostima na koje politicari reaguju tako sto prave ad hoc prilagoavanja (smanjivanjem davanja ili podizanjem stopa doprinosa) te kroz podnosenje reformskih prijedloga u naporima da se plan postavi na odrzive osnove. Meutim, osim ako su troskovi u potpunosti procjenjeni i uporeeni sa troskovima postojeeg plana, takva reforma ne bi trebalo da se poduzima (i nee dobiti podrsku Svjetske banke). Kredibilne projekcije su zasnovane na detaljnom modeliranju penzijskog sistema ili penzijskih sistema; demografskoj strukturi, strukturi trzista rada i ekonomskoj strukturi; te konzervativnim pretpostavkama o kljucnim parametrima, kao sto su budui rast plata, ucese na trzistu rada i povrat od investiranja. Zemlje mogu koristiti svoje sopstvene modele, kupiti projekcije od aktuarskih tijela ili koristiti model PROST koji je razvila Svjetska banka za poduzimanje tih projekcija. Koristenje visestrukih modela je korisno, posto razliciti modeli mogu projicirati razlicite ishode, a te razlike treba da se objasne. Da bi se sprijecila ad hoc prilagoavanja i reforme, Svjetska banka podstice zemlje da poduzimaju periodicne ocjene finansijske odrzivosti penzijskog plana (to je najbolje uraditi svake godine, ali treba da se radi bar jednom u tri godine). Takve ocjene trebalo bi da sprovode nezavisna tijela sa usaglasenim skupom pretpostavki o demografskim i ekonomskim desavanjima, a rezultati bi trebalo da se objavljuju i razmatraju na otvorenim javnim forumima. Ocjena finansijske odrzivosti (konkretno, nefondovskih planova) zahtjeva zauzimanje dugorocne perspektive i razmatranje i tokova i stanja. Kratkorocna ili srednjorocna perspektiva za razmatranje novouspostavljenih, nefondovskih planova ne daje nikakvu ocjenu finansijske odrzivosti. Nakon svog stvaranja, plan isplauje malo davanja, ili uopste ne isplauje davanja u toku dugog niza godina, dok naplauje doprinose od sve vise obuhvaene radne snage. To rezultuje gotovinskim viskovima koji ne predstavljaju nikakav pokazatelj finansijske odrzivosti, posto dotok doprinosa stvara obaveze koje se moraju ispostovati u budunosti kao isplate penzija, cesto nakon 40 godina, a tada za period of 20, 30 i vise godina. Iz tog razloga, tokovi (potrosnja, prihodi i bilans) moraju da se projektuju za 75 i vise godina. Na isti nacin, evaluacija tokova trebalo bi da bude ojacana obracunom i ocjenom stanja preuzetih obaveza i sredstava (kao sto je predlozeno i za druge i budue fiskalne izazove, vidjeti Heller 2003). Prvo se radi kroz implicitni penzijski dug, koji je operativno najbolje definisan kao obaveze evidentirane do sada (Holzmann, Palacoios i Zviniene 2004) ­ odnosno, prisutna vrijednost dospjelih penzijskih prava za penzionere i doprinosioce. Drugo se radi kroz evaluaciju trzisne vrijednosti akumuliranih rezervi, ako ih ima. Veliki i rastui implicitni penzijski dug mora se pokriti buduim doprinosima i, 92 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA zajedno sa niskim i stagnirajuim sredstvima, daje rani signal za uzbunu koji ukazuje na finansijski nedostatak odrzivosti. Obracun implicitnog duga je takoe vazan i za ocjenu napretka penzijske reforme. U parametarskoj reformi nefondovskog plana, efekti na tokove osjeaju se tek postepeno, kroz smanjenje potrosnje (na primjer, nakon promjene sa indeksacije prema platama na indeksaciju prema cijenama). Pri ocjenjivanju stanja, efekti se odmah kapitalizuju, i pad implicitnog penzijskog duga izazvan promjenama indeksacije moze iznositi i do 20 posto (i vise) inicijalne vrijednosti (Holzmann 1999).19 Ocjena reforme kroz stanja postaje jos vaznija kada se prelazi sa nefondovskih na potpuno ili djelimicno fondovske planove. U takvoj reformi, implicitni penzijski dug se postepeno smanjuje zbog toga sto se dio doprinosa sada plaa u fondovski plan, koji smanjuje obaveze nefondovskog plana. Meutim, stare preuzete obaveze treba da se ispostuju (a penzijska davanja da se plate); prema tome, neki doprinosi su izgubljeni, a deficit plana raste. Ako se ne pokriju visim porezima ili nizom javnom potrosnjom na druge stavke, fiskalni deficit i dug se poveavaju. Djelomicno finansiranje dugom moze se opravdati iz razloga ujednacavanja poreza i potrosnje. Kao rezultat toga, te s ciljem ocjenjivanja ukupnog napretka reforme, ukupni penzijski dug ­ implicitni dug plus eksplicitni dug vezan za reformu (ukljucujui kapitalizovane kamatne stope) ­ treba se obracunavati i evaluirati na godisnjem nivou. Znanje o stepenu i razvoju ovog ukupnog penzijskog duga je vazno ne samo za praenje napretka u reformi, ve i za signalizaciju finansijskim trzistima, koja inace mogu reagovati negativno na privremeno poveanje eksplicitnog finansijskog duga (i deficita). Kod planova sa definisanim nivoom davanja (i djelomicno i potpuno fondovskim), kao i u fondovskim planovima sa definisanim nivoom doprinosa (i centralno i privatno voenim), stopa povrata na finansijska sredstva je od kljucne vaznosti za finansijsku odrzivost. U sistemima sa definisanim nivoom davanja (kao sto je tipicni plan prvog stuba sa rezervama), odrzana visa realna stopa povrata na sredstva zahtjeva nize stope doprinosa ili manje transfera od sponzora ili od vlade nego inace i time direktno jaca finansijsku odrzivost. U slucaju fondovskih sistema sa definisanim nivoom doprinosa ­ koji su, po definiciji, finansijski odrzivi ­ pitanja vezana za neodrzivost zbog niske ili cak negativne realne stope povrata ulaze kroz nepredvidljive obaveze (Smetters 2002): garantovane minimalne stope povrata ili minimalne penzije, kao zamjena za socijalne penzije, ili jednostavno politicka obaveza da se plaa ako je iznos prenizak. Upravljanje javnim penzijskim fondovima U razlicitim regionima svijeta, obavezni penzijski sistemi sa znatnim fondovima kojima se upravlja u javnom sektoru predstavljaju dominantne penzijske planove, bar za najvei podskup obuhvaenog stanovnistva (vidjeti sliku 6.2). ti znatni fondovi i priroda tih sistema sa definisanim nivoom doprinosa odrazavaju nasljee britanske imperije i striktnog prioriteta koji je davala stednim fondovima i za javni i za privatni sektor. Mnogi sistemi tipa definisanih nivoa davanja sa znatnim rezervnim fondovima predstavljaju nasljee ,,faznih sistema premija" koje je ILO promovisala nakon Drugog svjetskog rata, u kojima se namjeravalo da veliki visak prihoda u odnosu na rashode omogui znatno 93 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA nize budue doprinose ako investirani fondovi obezbjede visoke pozitivne stope povrata (Cichon i ostali 2004). Mnogim od tih djelimicno i potpuno fondovskih sistemima je hitno potrebna reforma, a mnogi od pritisaka koji zahtjevaju reformu su slicni onima koji se pojavljuju kod nefondovskih planova: nemogunost postizanja socijalnih ciljeva, potreba za ujednacavanjem planova za javni i privatni sektor, te finansijska (ne)odrzivost zbog niskih i u mnogim slucajevima negativnih stopa povrata. Penzijski fondovi kojima se upravlja u javnom sektoru imaju lose dosadasnje rezultate sto se tice stopa povrata (Iglesias i Palacios 2001). U veini slucajeva, stope su u realnim iznosima negativne (za period od 20 i vise godina), ali cak i ako su pozitivne, one se rijetko iznad prosjecne stope rasta plata i imaju lose rezultate u poreenju sa privatno voenim fondovima. Osnovne reformske opcije Imajui u vidu taj konstantan istorijat loseg upravljanja fondovima u mnogim zemljama, kakve alternative postoje za reformu takvih sistema? U sustini postoje tri: (a) napustanje iluzije o fondovskom pristupu i prelazak na cisto nefondovski ­ PAYG ­ sistem; (b) zadrzavanje fondovskog pristupa ali reformisanje sistema ka trzisno zasnovanom i decentralizovanom upravljanju penzijskim fondovima (kao u Cileu ili Svicarskoj) i (c) zadrzavanje fondovske strukture sistema onakvom kakva jeste, ali unapreivanje upravljackih struktura kroz primjenu najbolje prakse iz privatnih i javnih penzijskih fondova. Slika 6.2. Raspodjela i vaznost javnih penzijskih fondova, po regionu Prosjecan procenat GDP-a Srednji istok / sjeverna Prosjecan procenat GDP-a Afrika Procenat zemalja u regionu Broj javnih fondova Juzna Azija Istocna Azija Podsaharska Afrika Latinska Amerika Zemlje OECD visokim dohotkom Izvor: Charmichael i Palacios 2004. 94 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA PRELAZAK NA NEFONDOVSKI, PAYG SISTEM Takav pristup moze biti pozeljan ako zemlja nema kapacitet da upravlja javnim fondom zbog nedostatka odgovarajuih finansijskih instrumenata ili nema kapacitet da odbrani fond od politickih pritisaka za neadekvatno koristenje. Do takve situacije jasno je doslo u periodu neposredno dekolonizacije, kada su bili prisutni veliki stedni fondovi. Stedni fondovi su predstavljali idealan sistem dohotka nakon penzionisanja za strance koji su zivjeli u zemljama imperije sa dominantnom valutom i u prisustvu valutnih odbora u kolonijama. U toku faze akumulacije, stedni fondovi su imali pristup domaim, kao i stranim sredstvima, bez gotovo ikakvog valutnog rizika. Po penzionisanju bi pojedinac izvrsio repatrijaciju fondova, veinom u Veliku Britaniju, te kupio anuitet na onome sto su bila najsofisticiranija trzista anuiteta. Sa nezavisnosu, ti fondovi su u tipicnom slucaju izgubili pristup meunarodnim trzistima, potencijalne investicije u novoj valuti su postale veoma ogranicene, a kapacitet da se izdrzi politicki pritisak za koristenje fondova za druge namjene je nestao. Mnogi su bili jednostavno natjerani da kupuje vladine hartije od vrijednosti na ogranicenim trzistima. Razlicite zemlje u podsaharskoj Africi iskusile su slicne uslove, sto je dovelo do erozije takvih javnih fondova sve dok formalni prelaz na PAYG sistem nije postao neizbjezan. U drugim bi takav korak morao da se ozbiljno uzme u razmatranje. PRELAZAK NA TRZISNO ZASNOVAN I DECENTRALIZOVAN SISTEM Takav pristup mogao bi biti koristan ako su ispunjeni uslovi vezani za finansijsko trziste sa stanovista instrumenata, kao i regulacije i supervizije, ali ipak postoje ozbiljne sumnje o tome da se kapaciteti za izdrzavanje politickih pritisaka za neadekvatno koristenje fondova mogu ocekivati u skorije vrijeme. Osnovni izazov za takvu vrstu reformi predstavlja potreba da se preovlaujue investiranje u vladine obveznice zamjeni portfoliom koji je u veoj mjeri diversifikovan i da se rijese fiskalne konsekvence takve promjene. Kada fond drzi veliki udio u nenamirenom drzavnom dugu, takva promjena portfolia zahtjeva promjenu fiskalne pozicije i vraanje duga, kao sto je potrebno pri prelasku sa nefondovskog na fondovski plan. Sa stanovista penzijskog ili stednog fonda, korak ka portfoliu koji je u veoj mjeri diversifikovan mozda nee poveati stopu povrata (a stopu povrata prilagoenu riziku jos i manje). U nekim zemljama (kao sto je Indija) stope koje se plaaju na vladine obveznice koje se izdaju stednim fondovima su prilicno visoke zbog politickih razloga, ali nisu odrzive u svjetlu visokog deficita i javnog duga vlade. U djelomicnom pristupu decentralizovanijem rezimu investiranja, nekoliko zemalja je dozvolilo pojedincima koji su akumulirali sredstva iznad minimalnog iznosa da investiraju visak na privatnom trzistu (na primjer, Malezija i Singapur). Privlacnost te reforme se u tim zemljama smanjila zbog toga sto je ona implementirana u toku perioda nastanka azijske finansijske krize krajem devedesetih godina proslog vijeka. To je dovelo do toga da su upravitelji sredstava u privatnom sektoru tvrdili da nisu uspostavljena ista pravila igre za sve. UNAPREENJE UPRAVLJACKIH STRUKTURA POSTOJEEG OENZIJSKOG FONDA Koristenje centralizovanih javnih fondova ima prednosti ako se problem rezultata investiranja i koristenja vlasnickih prava u ,,privatnim" preduzeima mogu rijesiti. Dvije osnovne prednosti su (a) kapacitet za objedinjavanje rizika izmeu pojedinaca, posto 95 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA svaki ucesnik dobija istu stopu povrata, i (b) efikasnost koja se dobija zbog centralizovane naplate doprinosa, administracije evidencije, upravljanja informacijama o klijentima, isplate davanja i upravljanja investicijama. Individualniji pristup odnosu rizika i povrata mogao bi se predvidjeti kada bi fond nudio ogranicen skup portfolia iz kojeg bi pojedinac mogao da bira. Osim dobiti od konsolidacije upravljanja investicijama, sve te prednosti mogu se, meutim, postii i pristupom klirinske kue. Rjesavanje pitanja vlasnickih prava u preduzeima u privatnom sektoru koje drzi centralizovani fond zahtjeva koristenje indikatorskih prava i drugih instrumenata kako bi se izbjegla nacionalizacija preduzea. Rjesavanje pitanja rezultata investiranja zahtjeva velike promjene u upravljackoj strukturi fondova. Izgleda da su centralni javni fondovi postali izvodljiviji s novim desavanjima u Kanadi, Irskoj, Novom Zelandu i Norveskoj (vidjeti Musalem i Palacios 2004; Palacios 2002), koja su stvorila odreeni stepen optimizma meu ekonomistima u vezi s korisnosu i izvodljivosu centralnog fondovskog pristupa (Orszag i Stiglitz 2001). Nacionalna i meunarodna iskustva sa upravljanjem privatnim i javnim penzijskim fondovima daju vazne lekcije i predlazu principe za dizajn dobrog investicijskog procesa koji se takoe mogu uvesti u naprednijim zemljama klijentima.20 Predlozeni principi dobrog dizajna investicijskog procesa Posto je postalo jasno da je upravljanje bitno za rezultate, zemlje su, kao i meunarodne organizacije, pocele da razvijaju smjernice za upravljanje. Na primjer, Udruzenje kanadskih upravitelja penzijama (Association of Canadian Pension Management), Kancelarija nadzornika za finansijske institucije (Office of the Superintendent for Financial Institutions) i Penzijsko investicijsko drustvo Kanade (Pension Investment Association of Canada) su razvili nezavisne skupove smjernica za upravljanje. Posto te smjernice sadrze mnoge zajednicke principe, te organizacije su uspostavile zajednicki radni tim za upravljanje penzijskim planovima (Joint Task Force on Pnesion Plan Governance) s ciljem razvoja zajednickog skupa principa za upravljanje, kao i vodica za administratore planova za sprovoenje ocjene njihovih praksi upravljanja. Nedavno je Meunarodna administracija za socijalno osiguranje (International Social Security Aministration, ISSA) takoe pocela da razvija smjernice za upravljanje javnim penzijskim fondovima. Smjernice ISSA-e za upravljanje fondovima fokusirane su na upravljacku strukturu, preduslove za upravljanje, te investicijsku funkciju (ISSA 2004). One jasno naglasavaju problem politizacije upravljanja javnim fondovima i potrebu unapreenja investicijskih rezultata uz istovremeno upravljanje rizikom. ISSA (2004) sadrzi recepte koji su veoma slicni onome sto je detaljno predstavljeno u nastavku teksta. Bez obzira sto izgledaju manje striktne nego sto je pozeljno u vezi sa iskljucenjem socijalnih mandata, one jasno navode da ,,u slucaju da se investiranje u konkretni poduhvat ekonomskog ili socijalnog subjekta smatra pozeljnim od strane vlade i/ili upravnog tijela plana socijalnog osiguranja, ali je vjerovatno da e povrati koji e biti ostvareni biti ispod trzisnih normi, investiranje bi trebalo da se struktuira tako da se subvencioniranje vrsi iz drugih vladinih resursa, kako bi se izbjeglo kompromitovanje povjerenickih odgovornosti plana socijalnog osiguranja" (ISSA 2004, 7). Te i druge smjernice daju centralne konture principa za dobre investicijske procese. Te konture su dodatno ojacane meunarodnim iskustvima i istrazivanjem i iskustvima osoblja Svjetske banke na terenu sa reformama finansijskog sektora i 96 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA penzijskih fondova. Iako je jasno da postoji potreba za daljim razvojem razumjevanja nacina na koji se mehanizmi upravljanja koji funkcionisu u naprednijim zemljama mogu prevesti i implementirati u stvarnosti u nasim zemljama klijentima, vjerujemo da bi sljedei opsti principi trebalo da se primjenjuju na dizajn investicijskih procesa javnih penzijskih planova.21 Javni penzijski plan trebalo bi da bude osloboen neadekvatnog mjesanja vlade u ispunjavanje njegovih ciljeva i izvrsenje njegovih obaveza. U idealnom slucaju, vlada bi trebalo da se drzi postrani sto se tice investicijskih odluka upravitelja fonda. S tim ciljem su razlicite zemlje uvele razlicite pristupe. Novi Zeland je izabrao put objavljivanja. Iako ministar ima eksplicitno ovlastenje da usmjerava upravni odbor javnog penzijskog fonda, te direktive moraju biti u pisanoj formi, predstavljene Parlamentu i objavljene u sluzbenom glasniku. Irska direktno ogranicava jedan mogui put ka pogresnoj upotrebi javnog penzijskog fonda za svrhe same vlade time sto eksplicitno zabranjuje da fond investira u irske vladine hartije od vrijednosti. Kanada je uspostavila CPP investicijski odbor kao zasebnu krovnu korporaciju za upravljanje sredstvima CPP-a. Japan je uspostavio zasebno vladin penzijski investicijski fond za upravljanje javnim penzijskim fondovima. Javni penzijski planovi bi trebalo da moraju da jasno objave svoje ukupne komercijalne mandate. Visestruki (i nejasni) mandati uvode snaznu naklonjenost u kontrolne strukture plana, otezavaju problem vezan za strukturu visestrukog birackog tijela osnovnih aktera plana, i trebalo bi da se izbjegavaju. U idealnoj situaciji, penzijski planovi bi trebalo da imaju jedinstven i nedvosmislen komercijalni mandat. Optimalna kontrolna struktura javnog penzijskog plana trebalo bi da bude povezana sa strukturom rezidualnih potrazivatelja. Kontrola struktura javnog plana bi trebalo da bude usklaena sa strukturom rezidualnih potrazivatelja plana. Kao rezidualni potrazivatelji javnih penzijskih planova, aktivni clanovi i, uopstenije, poreski obveznici trebalo bi da dobiju visi stepen kontrole pri odlucivanju upravnih tijela. To se moze postii samo ako se jasni komercijalni mandati obezbjede u zakonu ili u dokumentima plana. Kako je davanje direktne kontrole poreskim obveznicima u praksi problematicno, nekoliko mehanizama (uglavnom vezanih za ponasanje) bi trebalo da bude uspostavljeno kako bi se korigovala de facto naklonjenost pasivnih clanova, kao sto je vlada. Broj nezavisnih, profesionalnih upravitelja trebalo bi da bude povean do maksimuma. Cak i ako se aktivnim clanovima da visi stepen odgovornosti u javnim penzijskim planovima, to ne osigurava da e doi do djelotvornog praenja uprave. Aktivni clanovi su rasprsena grupa ucesnika u procesu, pa je ipak potrebna upravna struktura koja smanjuje problem kolektivne akcije ucesnika javnog plana u procesu. Stavise, posto mnogi upravljacki mehanizmi koje tradicionalno koriste korporacije nisu na raspolaganju za javne penzijske planove, potrebno je snazno upravljacko tijelo za praenje rezultata uprave. Izgleda da je uloga nezavisnih direktora neophodnija u penzijskim planovima nego u korporacijama. Regulatorni okvir plana trebalo bi da nedvosmisleno i detaljno predstavi uslove, kao sto su koristenje fit-and-proper testova i testova profesionalnih kvalifikacija, prema kojima se upravitelji mogu imenovati i zamjenjivati. Na primjer, u Kanadi, proces imenovanja ukljucuje nominacioni komitet koji preporucuje kvalifikovane kandidate za federalnu i provincijske vlade. Proces imenovanja je podlozan javnoj kontroli, a 97 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA kandidati, uz odgovarajue kvalifikacije, moraju i da ispunjavaju zahtjevne kriterijume vezane za znanja i karakter. Upravitelji bi trebalo da budu podvrnuti povjerenickim duznostima, a neuspjeh pri postivanju tih duznosti trebalo bi da rezultuje pravnom odgovornosu. U Sjedinjenim Drzavama, privatni penzijski planovi su podvrgnuti striktnim povjerenickim zahtjevima statuta Akta o sigurnosti dohotka zaposlenih po penzionisanju (Employee Retirement Income Security Act, ERISA). Pravila ,,iskljucive namjene" (duznosti lojalnosti), ,,prudentne penzije" (duznosti paznje, detaljnosti i vjestine) i pravila diversifikacije koja propisuje ERISA zahtjevaju da odgovorni pojedinci imaju relevantno iskustvo i da primjenjuju due dilligence pri donosenju odluka u administriranju plana, ukljucujui i izbor investicija. Ona takoe zahtjevaju da se sve odluke donose iskljucivo sa svrhom poveanja ekonomske vrijednosti sredstava plana i obezbjeivanja davanja za ucesnike plana. Iako se ti konkretni standardi odnose na privatne aranzmane koje sponzorisu poslodavci, ona predstavljaju koristan okvir koji bi trebalo da se primjenjuje i na javne planove. Svo osoblje, ali prije svega vise rukovodstvo i upravitelji, treba da postuju javno objavljen kodeks ponasanja i pravila vezana za sukob interesa. Jos jedan instrument za kontrolisanje ponasanja upravnih tijela je eticki kodeks (ili kodeks ponasanja). Za upravitelje, kodeks pokriva pitanja kao sto su sukob interesa i prihvatanje darova. Kroz takve odredbe kodeks bi trebalo da usmjerava upravitelje ka odlukama koje su zasnovane na opreznom i postenom radu, umjesto na licnoj dobiti a to bi, sa svoje strane, trebalo da dovede do opstih ukupnih rezultata penzijskog fonda. Slicno standardu prudentnosti za lica, eticki kodeks bi trebalo da pomogne pri kontrolisanju problema agencije. Upravno tijelo bi trebalo da uspostavi upravni komitet. Upravni komitet bi davao preporuke za politike upravljanja, smjernice za upravljanje i procedure za upravljanje, kao i preporuke u vezi sa djelotvornosu odbora, pratio bi primjenu kodeksa ponasanja i smjernica o sukobu interesa, i sprovodio bi periodicne ocjene upravljanja. Struktura upravljanja plana i upravna agencija trebalo bi da budu podvrgnuti obavezi potpunog i otvorenog objavljivanja, ukljucujui pravila za izbor clanova upravljackog tijela i upravljaca. Preuzimanje odgovornosti zahtjeva da se detalji o strukturi upravljanja ucine javnim. Konkretno, trebalo bi da se na adekvatan nacin objavljuju aranzmani koji su uspostavljeni za otkrivanje i prevenciju prevara. Kao dio objavljivanja aranzmana upravljanja, od upravljacke agencije bi trebalo da se zahtjeva da objavljuje svoje formalno delegiranje ovlastenja i odgovornosti. Nakon sto agencija formalizuje svoje strukture delegiranja, trebalo bi da ih ucini dostupnim svim ucesnicima u procesu (na primjer, na svojoj internetskoj prezentaciji). Upravno tijelo trebalo bi da uspostavi komitet za internu reviziju. Komitet za internu reviziju trebalo bi da bude formiran sa odgovornosu za nadziranje finansijskog izvjestavanja, eksterne i interne revizije, informacionih sistema, te politika i prakse interne kontrole. Interne i eksterne finansijske, racunovodstvene, aktuarske i upravljacke revizije, kao i njihovo javno objavljivanje, od sustinske su vaznosti za poveanje stepena transparentnosti u radu fonda i, prema tome, unapreuju odgovornost. Vjerovatnoa loseg upravljanja ili neadekvatnog uticaja moze se u drasticnoj mjeri smanjiti ko se javnost redovno informise o pitanjima kao sto su upravljacka struktura, finansijska 98 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA situacija, te rezultati upravljackog okvira, kao i finansijski rezultati fonda. Interne revizije bi trebalo da budu podrzane eksternim revizijama koje vrse nezavisni revizori. Upravno tijelo bi trebalo da uspostavi investicijski komitet. Uloga investicijskog komiteta trebalo bi da bude uspostavljanje investicijske politike plana. Trebalo bi da se pripreme stabilne izjave o investicijskoj politici, a u isto vrijeme bi trebalo da postoji transparentan proces za objavljivanje javnosti nacina kako se investicijska politika implementira i postuje. Dokument investicijske politike bi trebalo da jasno izrazava zeljenu mjesavinu sredstava koja je potrebna za usklaivanje sredstava i obaveza. Ona bi takoe mogla da opise ulogu i strukturu investicijskog komiteta, ako to nije definisano u uputstvu za upravljanje; kako se investicije evidentiraj; i kratkorocne i dugorocne mjere za osiguravanje rezultata; univerzum instrumenata koji se mogu koristiti pri primjeni tih mjera; smjernice za tolerisanje rizika, ili u smislu kvantitativnih limita ili rezultata modela sredstava i obaveza; te, na kraju, izvjestavanje, strukturu postivanja i preglede rezultata. Investicijska politika bi takoe trebalo da uspostavi kriterijume za due dilligence za investicijske transakcije, evaluaciju temeljnih sredstava, racunovodstveni tretman sredstava i procedure koje treba da se koriste za odobravanje investicija od strane investicijskog komiteta i trebalo bi da zahtjevaju da se svaka investicija evidentira sa dvostrukim potpisima sluzbenika plana i predsjedavajueg komiteta koji daje ovlastenje za investiciju. Iznad svega, mjerenje dugorocnog ispunjavanja ciljnih rezultata bi trebalo da bude konzistentno sa dugorocnim ciljnim odnosima finansiranja plana. Izjava o politikama bi trebalo da daje okvir pristupa fonda korporativnom upravljanju, kao dionicara i potencijalno dominantne sile na domaem trzistu. Konacni aspekt investicijske politike koji bi trebalo da rijesi upravljacki odbor je njegov stav prema koristenju njegovih glasackih prava kao dionicara. Posto bi fond potencijalno mogao da bude glavni dionicar, on ima odgovornost da koristi svoja upravljacka prava na razuman nacin. Koristenje prava glasa je vazno, ali da bi se izbjegla situacija u kojoj vlada de facto upravlja privatnim biznisom, obicno je bolje delegirati ta ovlastenja na upravitelje fonda. Jedan nacin za svoenje sukoba interesa do kojih moze doi u takvim situacijama na najmanju moguu mjeru je da fond, sa vremenskim zakasnjenjem, objavljuje sazeti pregled nacina na koje je glasao u svojim razlicitim dionicarskim kapacitetima. Kao odgovor na strah da bi investiranje koje kontrolise vlada moglo znaciti djelomicnu nacionalizaciju najveih biznisa, sto bi, sa svoje strane, moglo omoguiti politicarima direktnu ukljucenost u privredu, neke zemlje su usvojile limite za koncentraciju ili su delegirale prava glasa na upravitelje fondova. Druge zemlje, kao sto je Svedska, stavile su ogranicenje na djelotvorna ovlastenja fonda za glasanje. U svim slucajevima, politika za glasanje ucesnika u procesu treba da bude eksplicitna, dokumentovana i javno objavljena. Periodicno izvjestavanje reprezentativnih tijela aktivnih clanova bi trebalo da se zahtjeva. Puno objavljivanje rezultata i u apsolutnom i u relativnom smislu je od temeljne vaznosti za zastitu interesa obicnih clanova. I Kanada i Irska koriste javno objavljene odrednice za uporeivanje rezultata. U Kanadi, odrednica je rezultat fondova iz privatnog sektora, dok Irska koristi unaprijed odreen skup indeksa za odrednice. Uz to, od upravitelja fondova u Kanadi se zahtjeva da odrzavaju javne sastanke nar jednom u dvije godine u svakoj provinciji s ciljem razmatranja rezultata. Vrijedi napomenuti da je od uspostave javnog izvjestavanja tog tipa u Kanadi doslo do pada administrativnih troskova za vise od 60 posto. Ako prakticni razlozi sprjecavaju da poreski obveznici budu 99 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA predstavljeni u odboru, trebalo bi da se uspostave jasne procedure objavljivanja (kao periodicno izvjestavanje parlamenta i drugih predstavnickih udruzenja) s ciljem informisanja predstavnika poreskih obveznika o rezultatima planova. Nedostaci kod finansiranja bi trebalo da budu identifikovani i objavljeni, zajedno sa predlozenim korektivnim aktivnostima vlade. Proces ocjenjivanja i rjesavanja nedostataka finansiranja trebalo bi da bude transparentan i, po mogunosti, sadrzan u zakonu. Tamo gdje vlada ima eksplicitnu politiku i djelomicno finansiranje, stepen nedovoljnog finansiranja u odnosu na jasno objavljene minimalne odnose finansiranja trebalo bi da se ocjeni i da se o njemu izvjesti u izvjestajima vlade. Nagrade za rezultate bi do najvee mogue mjere trebalo da budu vezane za delegirane odgovornosti i trebalo bi da budu zasnovane na riziku. Oni koji donose delegirane odluke bi trebalo da budu nagraeni ili kaznjeni u skladu sa nacinom na koji vise svoje delegirane odgovornosti. Od upravitelja bi trebalo da se zahtjeva da periodicno razmatraju vrsenje odgovornosti koje u delegirali na druge. Postivanje bi trebalo da se nagrauje, a krsenje da se sankcionise, cak i ako su povrati visi od ocekivanih. Vlada bi trebalo da zahtjeva da upravljacku agenciju regulise i nadgleda tijelo sa dovoljnim ovlastenjima i nezavisnosu za vrsenje djelotvornog nadzora. U veini slucajeva to moze postii ista agencija koja je odgovorna za regulaciju privatnih penzijskih fondova i, gdje god je to izvodljivo, to bi trebalo da ispunjava iste standarde koji se nameu privatnim fondovima. Kanada nije stavila svoj javni fond u oblast odgovornosti ijednog od svojih finansijskih regulatora za privatni sektor, ve je nametnula slican skup standarda za upravljanje i investicije kao sto su omi koji se zahtjevaju od privatnog sektora. Za razliku od toga, regulatorne reforme koje se predlazu u Indoneziji predviaju da e indonezijski javni penzijski fond doi u oblast odgovornosti istog regulatora kao i privatni penzijski fondovi. To je ve slucaj u Kostariki, na Fidziju, u Hondurasu, Keniji, Maroku, Namibiji i, do odreene mjere, svim zemljama koje pripadaju regionu Conférence International de Prévoyance Sociale u zapadnoj Africi. Direktna supervizija upravljanja javnim penzijskim fondom moze se pojacati uspostavljanjem nezavisnog ombudsmena sa adekvatnim resursima za istrazivanje navoda o prevarama, bespotrebnom trosenju ili zloupotrebama. Pitanja vezana za administraciju i implementaciju Mnoga pitanja vezana za administraciju i implementaciju vezana su za penzisjku reformu i uvoenje visestubnog plana. Neka pitanja su dobro razmotrena (na primjer, poreski tretman obaveznog plana), a neke novije inovacije dovode do odreenog stepena optimizma (na primjer, klirinske kue za naplatu doprinosa i upravljanje fondovima, evidentiranje i isplate davanja u decentralizovanim planovima). Druga pitanja jos uvijek cekaju odreivanje dobre ili najbolje prakse (na primjer, obezbjeenje anuiteta kroz privatni sektor). Iako su administrativna i implementaciona pitanja u tipicnom slucaju bila potcjenjena i zanemarena u diskusiji o penzijskoj reformi, ova sekcija naglasava osnovne oblasti i osnovne teme vezane za ta pitanja. Cak i neznatno sveobuhvatniji tretman je daleko vise od onog sto je cilj ovog izvjestaja i zahtjeva vei prostor od onog koji nam je dostupan. 100 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA Administrativna spremnost i izgradnja institucija Kljucna pitanja vezana za administrativnu spremnost novog penzijskog sistema, posebno sistema sa definisanim nivoom doprinosa, su uvoenje licnih racuna, objedinjena naplata socijalnih doprinosa i izdavanje socijalnih kartica. Uvoenje individualiziranog izvjestavanja je kljuc za praenje pojedinacnih doprinosa. To je takoe tesko, posto svi poslodavci moraju da dostavljaju individualizirane izvjestaje, koji pokazuju bruto plate i penzijske doprinose za svakog zaposlenog. Ti individualni izvjestaji tada moraju da se unesu elektronski ili rucno, a podaci moraju da se prenesu na centralni nivo. Objedinjena naplata socijalnih doprinosa zahtjeva centralnu bazu podataka koja podrzava budue objedinjavanje podataka za penzijske i ostale socijalne doprinose, u idealnom slucaju na ucestaloj osnovi (kvartalno ili cak mjesecno). Svrha socijalnih kartica je da se osigura direktan pristup individualnoj evidenciji na nacin koji omoguava identifikaciju socijalnog statusa pojedinca i sprjecava zloupotrebu sistema. Promjene u sve tri oblasti zahtjevaju ulaganje vremena i napora. Nasa iskustva pokazuju da do najveih teskoa dolazi u procesu donosenja odluka o nacinu integracije toka novca i toka podataka na drzavnom nivou. Sa stanovista institucija socijalnog osiguranja, tok novca bi mogao da ostane decentralizovan, dok bi se tok podataka mogao djelomicno ili potpuno centralizovati. Ostavljanje obiju tokova decentralizovanim bi u ozbiljnoj mjeri kompromitovalo napore za unapreivanje postivanja regulativa i efikasnu naplatu penzijskih doprinosa ­ i, na kraju, naplatu svih socijalnih doprinosa. Centralizacija i toka podataka i toka novca na drzavnom nivou (na primjer, u formi klirinske kue) unaprijedila bi kontrolu nad sistemom, ali bi mogla da dovede do novih transakcionih troskova u procesu rukovanja novcem, iako bi ustede na veim kolicinama ipak trebalo da preovladaju. Jedan od najvaznijih nalaza reformi do sada je da je za implementaciju potrebno mnogo vremena. Reforme u Latviji i Meksiku bile su odgoene kako bi se omoguio dodatni period razvoja administrativnih sistema. Poljska reforma je usla u probleme zbog toga sto je neadekvatno vrijeme bilo naznaceno za implementaciju. Konkretno, obaveza slanja mjesecnih individualnih informacija institucijama socijalnog osiguranja i podnosenja novih izvjestaja ne bi trebalo da se uvodi bez dovoljnog perioda cekanja i vremena za pripremu. Ako se za testiranje novih procedura ne ostavi dovoljno vremena, kvalitet podataka u sistemu socijalnog osiguranja e biti los. Mjesecno izvjestavanje smanjuje period koji je potreban da novac doe na individualne racune, u poreenju sa godisnjim izvjestavanjem, ali stvara veliki i stalni tok podataka, sto izuzetno otezava detaljnu provjeru tacnosti podataka. Cesto moze biti adekvatno razmotriti meu-opcije, kao sto su kvartalno ili sestomjesecno izvjestavanje. To ne samo da e smanjiti period u toku kojeg se novac drzi u centralnom holding fondu (zaraujui stopu vladinih obveznica), ve e i na najmanju moguu mjeru svesti teret i za poslodavce i za administratore koji rezultuje iz mjesecnog izvjestavanja. Kvalitet podataka zavisi od nacina na koji se informacije salju institucijama socijalnog osiguranja. Obicno postoje tri nacina za razmjenu informacija: (a) rucno popunjeni formulari; (b) izvjestaji koje stampa posebni softver; i (c) elektronski prenos podataka. Papiri koji se popunjavaju rucno imaju najvise gresaka, dok podaci koji se prenose elektronski imaju najmanje gresaka. Uspostavljanje sistema za elektronski prenos je velika investicija i za njegov dizajn i testiranje je potrebno dosta vremena. Obicno je bolje pricekati sve dok elektronski prenos ne bude mogu, umjesto da se pokree sistem 101 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA rucnog popunjavanja formulara, kako prelaz sa njega na elektronski prenos moze biti tezak i moze oduzeti mnogo vremena. Jedna vazna odluka koja se mora donijeti je izbor identifikacionog broja za doprinosioce. Administrativni aspekti bilo koje reforme treba da pocnu sa pazljivom ocjenom kvaliteta postojeih sistema brojcane identifikacije racuna i prenosa informacija. Iznad svega, potrebna je jasna nacionalna strategija u vezi sa brojcanom identifikacijom radnika i onih koji od njih zavise (djelotvorno, svi graani), kao i poslodavaca. Kao dio strategije, vlade na najvisem nivou e morati da razumiju svrhe i vlasnistvo nad sistemom ili sistemima brojcane identifikacije (i veze). Vazno je izabrati najbolji postojei broj, ako dobri ve postoje, umjesto da se stvara poseban broj socijalnog osiguranja. U sjedinjenim Drzavama, broj socijalnog osiguranja ima mnogo namjena, uglavnom zato sto je to bio prvi broj spreman za koristenje u tridesetim godinama proslog vijeka. Partnerstva izmeu javnog i privatnog sektora kod naplate doprinosa: Pristup klirinske kue Predlozena centralizacija toka podataka poziva na stvaranje klirinske kue za konsolidaciju odreenih aspekata rada drugog stuba sa radom drzavne agencije za prvi stub ili poreske uprave. Termin ,,klirinska kua" (,,clearinghouse") sada ima vise znacenja u spektru koji ukljucuje koristenje drzavne agencije za naplatu doprinosa za drugi stub i njihovu raspodjelu meu fondovima drugog stuba, koja je alternativno mjesto za cuvanje evidencije, te iskljucivo mjesto za cuvanje evidencije i informacioni agent za ucesnike u fondu. Argumenti za konsolidaciju ukljucuju sljedee: · Ustede na veim kolicinama. Ustede na veim kolicinama bi se ostvarile kao rezultat rada jednog agenta za prenos (Demarco i Rofman 1999). Do toga moze doi na nivou prvog stuba (kao u Poljskoj) ili drugog stuba (u Meksiku). · Manji teret za poslodavce. Poslodavci bi orali da odrzavaju kontakte sa samo jednim tijelom za naplatu. · Informacione barijere izmeu poslodavaca i penzijskih fondova. Posto se doprinosi kanalisu kroz agenciju za prvi stub (kao u Kostariki, Poljskoj i Urugvaju) ili poresku upravu (kao u Argentini), poslodavci u tipicnom slucaju ne bi znali za koje su se fondove njihovi zaposleni odlucili. To bi na najmanju moguu mjeru svelo mogunost fondova da koriste poslodavce kao nacin vrsenja pritiska na radnike da se odluce za neki konkretan fond. · Visi stepen investicijske fleksibilnosti za ucesnike drugog stuba. Pod centralizovanim registrom ucesnici bi imali mogunost da dijele svoje akumulacije u fondu izmeu kvalifikovanih fondova bez administrativnih poteskoa. · Informaciona barijera izmeu upravitelja fondova i konacnih ucesnika. Smanjenje informacione barijere bi smanjilo marketinske troskove i pritisak. Sa centralizovanim registrom, upravitelji fondova ne bi morali da znaju identitet svojih individualnih klijenata, posto bi radili sa agregatnih iznosom sredstava koja su ulozena u fond od strane primaoca doprinosa ili registra (slijepi racuni). Fond bi izvjestavao to tijelo o rezultatima racuna i pripremao bi obracune i druge izvjestaje za ucesnike, ukazujui na iznos jedinica koje su kupljene i koje su u vlasnistvu, kao i vrijednost svake jedinice. 102 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA Slika 6.3. Kombinovana naplata i klirinska kua ,,PAYG i poreska ,,Komponenta komponenta" drugug stuba" Radnici Informacije Poslodavci Izbor Direktni podaci prihodi porezi ,,Klirinska kua" Naplaivac drugog stuba Zdravstveni fond Penzija iz prvog stuba Statisticke i druge Fond Fond agencije A C itd. Fond B U teoriji, ta druga ,,informaciona barijera" izmeu fondova i njihovih klijenata unutar centralnog sistema registra bi u velikoj mjeri smanjila naglasak na direktnom marketingu za poveanje udjela na trzistu. Ti troskovi direktnog marketinga su doveli do veoma visokih troskova akvizicije, sa rezultujuim padom vrijednosti sredstava koja su akumulirana u ime klijenata. Ta vrste informacione klirinske kue je dio drugih stubova koji se sada implementiraju u Latviji i Svedskoj. Svaka informaciona klirinska kua bi morala da bude ukljucena u inicijalni dizajn drugog stuba u zemlji ako se zeli da se ona uvede na uspjesan nacin. Nakon sto se razvije industrija agenata koji rade za provizije, to postaje snazna grupa koja lobira za svoje interese i protiv svoje eliminacije. Slika 6.3 ilustruje objedinjeni sistem naplate prihoda i prikupljanja podataka, u kombinaciji sa integrisanom klirinskom kuom drugog stuba. Detaljno razmatrano pitanje informacione barijere izmeu fondova i klijenata pokazano je kao otvoreno pitanje time sto su prikazane dvostruke linije izvjestavanja nazad do radnika i upitnik izmeu tih linija. Kombinovan plan naplate moze se stvoriti i bez klirinske kue drugog stuba (lijeva strana dijagrama) u zemljama koje nemaju drugi stub. Uz to, funkcija naplate socijalnog osiguranja ne mora biti kombinovana sa drzavnom poreskom upravom; umjesto toga, ona moze da radi kao potpuna ili djelomicna klirinska kua za fondove drugog stuba. Moze se zamisliti da bi klirinska kua drugog stuba mogla da djeluje neovisno od inace objedinjenih sistema naplate, ili cak kao tree nezavisno tijelo za naplatu i prikupljanje, ali takvi institucionalni aranzmani bi potrosili vise realnih resursa, sto bi dovelo do poveanja tereta za poslodavce i zahtjevalo bi vise drzavnih resursa. 103 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA Slika 6.4. Decentralizovani fondovski stub u Cileu i Maarskoj Radnici kod poslodavaca Fondovi Izbor, novac Supervizor Informacije Opciono mjesto za cuvanje evidencije (Maarska) Neke zemlje e izabrati decentralizovan model, sa direktnim tokovima informacija izmeu ucesnika i fondova (vidjeti sliku 6.4). Takav model (Cile, maarska) je brzi za implementaciju, ali namee vei transakcioni teret na poslodavce. Umjesto da moraju da sarauju sa jednim ili dva potencijalna tijela za naplatu i prikupljanje (poreskom upravom i agencijama za socijalno osiguranje), svaki poslodavac mora da razvrsta doprinose za drugi stub izmeu veeg broja kompanija drugog stuba. U skladu s tim, visi transakcioni troskovi za poslodavce vjerovatno vode do viseg stepena nepostivanja obaveza, posebno u vezi sa prenosom doprinosa i podataka u toku godine. Zajedno s tim dodatnim teretima dolaze i prilike za poslodavce da pokusaju da uticu na izbor fondova kod svojih radnika. S tim vezano ali zasebno pitanje odnosi se na koegzistenciju jedinica za naplatu poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Iako postoji mnogo dobrih argumenata za uspostavljanje samo jedne jedinice za naplatu u dugorocnom periodu (a sugerise se da to bude drzavna poreska uprava), iskustva u odreenim regionima (konkretno, privredama u tranziciji) ukazuju na to da se moraju razmotriti brzina i spremnost za poduzimanje takvog spajanja- na primjer, posto su doprinosi za socijalno osiguranje namjenski prihodi, u poreenju sa opstim porezima, veza izmeu prihoda i rashoda i motivacija za u to ukljucene institucije mora se uzeti u obzor. U isto vrijeme, postojea poreska uprava mozda nee imati dovoljno detaljno poznavanje preduzea ili tehnicke kapacitete za naplatu doprinosa na odrziv nacin. Svjetska banka radi sa Odjelom za fiskalna pitanja (Fiscal Affairs Department) IMF-a na identifikaciji uslova pod kojima moze doi do zajednicke naplate. Oporezivanje penzijskih davanja Poreski tretman penzijskih planova otvara mnoga pitanja (Dilnot i Johnson 1993; Whitehouse 1999), ali se tri posebno isticu: (1) kakav poreski tretman bi trebalo da se primjenjuje: sveobuhvatan porez na dohodak ili oporezivanje potrosnje? (2) ako se izabere druga opcija, da li bi oporezivanje trebalo da bude koncentrisano na pocetku perioda ili na kraju? (3) kakva je uloga preferencijalnog poreskog tretmana za dobrovoljnu penzijsku stednju? 104 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA Veina zemalja oporezuje dohodak u sklopu sveobuhvatnog poreskog rezima. Pod takvim pristupom dohodak se oporezuje bez obzira na izvor. Prema tome, stednja se vrsi iz oporezovanog prihoda, a dohodak od kamata na tu stednju se ponovo oporezuje. Za obavezni penzijski dohodak, meutim,veina zemalja pravi izuzetak. U nefondovskim sistemima su doprinosi u tipicnom slucaju osloboeni poreza, dok su davanja potpuno oporezovana. Isti pristup se koristi za fondovske planove, kod kojih se zaraena kamata uglavnom ne oporezuje. Za penzijski dohodak se primjenjuje porez tipa poreza na potrosnju, koji eliminise distorzije vezane za potrosnju u meuvremenu i odluke o stednji. Vjerujemo da to predstavlja adekvatan tretman penzijskog dohotka. Meutim, dvostruko oporezivanje stednje bi trebalo da se izbjegava, kao i nedostatak oporezivanja. U nekim zemljama penzijska stednja ostaje potpuno neoporezovana, sto dovodi do distorzija u drugom smjeru i upitnih distributivnih ishoda, posto grupe sa visim dohotkom profitiraju od tog tretmana u neproporcionalnoj mjeri. Poreski rezim poreza na potrosnju odrzava poresku neutralnost potrosnje kroz vrijeme i tretira stednju kao odlozenu potrosnju, cime ju izuzima iz oporezivanja. Takav rezim se moze, u principu, postii ili oporezivanjem koncentrisanim na pocetku ili a kraju perioda, uz zadrzavanje neutralne pozicije za budzetske limite vlade u meuvremenu. Ako se izabere druga opcija, i doprinosi i zaraene kamate ostaje neoporezovane, dok se davanja oporezuju (prema tome to je tretman osloboeno-osloboeno-oporezovano ­ exempt-exempt-tax, odnosno EET tretman). Ako se izabere prva opcija, doprinosi se oporezuju, dok zaraene kamate i davanja ostaju neoporezovana (prema tome, to je tretman oporezovano-osloboeno-osloboeno ­ tax-exempt-exempt, odnosno TEE). U okruzenju tipa modela (ukljucujui konstantnu marginalnu poresku stopu), oba tretmana su ekvivalentna. U okruzenju stvarnog svijeta ipak se pojavljuju razlike. Za politicke namjene, EET tretman moze biti onaj koji se prije izabira, posto TEE pristup mozda nee biti kredibilan (kako se dodatno oporezivanje moze uvesti u budunosti). Iz budzetskih razloga, meutim, TEE tretman moze biti prvi izabran zbog toga sto se odobravanje kredita na porez pojedincima u sklopu EET pristupa mozda nee moi finansirati na izvodljiv nacin. Kada je poreski sistem progresivan, TEE tretman e vjerovatno donijeti vise poreskih prihoda, dok e EET tretman vjerovatno obezbjediti vise motivacije za pojedince da ucestvuju. Takoe, ako se zastupa ideja da javne investicije imaju nizi marginalni proizvod od privatnih investicija, onda EET tretman ima prednost zbog toga sto oslobaa resurse koji se mogu investirati u privatnom sektoru ranije, sto rezultuje adekvatnijom strukturom investicija. Prema tome, u dinamickom smislu, EET tretman moze, makar u teoriji i ceteris paribus, donijeti vise poreske prihode od TEE tretmana. Mi vjerujemo da su i EET i TEE tretmani prihvatljivi. Opcija koju e zemlja izabrati e ovisiti o njenoj politici i perspektivama njenih fiskalnih racuna. Svaka razlika u ekonomskim efektima ijedne od opcija bi onda bila u drugom redu velicine sto se tice znacaja. Iako u penzijskoj zajednici postoji snazan konsenzus o poreskom tretmanu obaveznih planova (nefondovskih i fondovskih), ne postoji konsenzus o poreskom tretmanu dobrovoljnih planova ­ pojedinacnih penzijskih racuna ili aranzmana stednje koje sponzorisu poslodavci, kao sto su planovi tipa 401(k) u Sjedinjenim Drzavama. Za neke ekonomiste unutar Svjetske banke i van nje, preferencijalni poreski tretman (odnosno, oporezivanje tipa poreza na potrosnju) bi takoe trebalo da se primjenjuje ­ unutar granica ­ i na dobrovoljne planove kako bi se podstaklo prihvatanje tih planova i 105 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA kako bi se omoguilo vladama da igraju aktivniju ulogu u regulaciji i superviziji. Za druge ekonomiste, takav poreski tretman ima mali uticaj na poveanje ukupne individualne stednje, a poveanje stepena prihvatanja u velikoj mjeri odrazava zamjenu drugih tipova stednje. Cak i gore od toga, efekt preferencijalnog poreskog tretmana na dohodak mogao bi cak i da smanji individualnu i vladinu stednju. Uz to, novije procjene za zemlje OECD-a ukazuju da bi fiskalni troskovi planova koji imaju preferencijalni poreski tretman mogli biti znatni, dok se efekti na stednju i dalje nejasni (Antolin, de Serres, i de la Maisonneuve 2004; Yoo i de Serres 2004). Iako ne iskljucujemo smanjenje u stednji, smatramo da je odreeni stepen preferencijalnog tretmana standardizovanih proizvoda za penzijsku stednju koristan. Cak iako to mozda nee poveati stednju i mozda nee produbiti finansijska trzista, ipak mijenja strukturu finansijskog posrednistva davajui prednost dugorocnim fondovima. To, sa svoje strane, smanjuje rizik refinansiranja za vlade, banke i preduzea i smanjuje nestabilnost preduzea, cinei ih otpornijim na sokove. Struktura i nivoi provizija Iznos provizija i naplata koje se naplauju na finansijske proizvode za penzionisanje predstavlja oblast znatne debate i istrazivanja. Za kriticare fondovskog stuba, te provizije su u znatnoj mjeri previsoke, posebno u poreenju sa (najboljim) nefondovskim i javnim odrednicama; one smanjuju neto stopu povrata na ponekad neprihvatljivo niske nivoe, sto eliminise potencijalnu prednost povrata fondovskog stuba; a struktura provizija je cesto netransparentna i okrenuta protiv siromasnih, sto sprjecava siri obuhvat penzijskog sistema u grupama sa nizim dohotkom. Takoe, oni koji podrzavaju fondovski stub (ukljucujui Svjetsku banku) prepoznaju potrebu da se nivoi provizija smanje i da se ponovo razmotre strukture provizija. Meutim, oni smatraju da je taj problem daleko laksi za kontrolisanje, pri cemu su nivoi davanja u zemljama klijentima daleko usklaeniji sa onim kod popularnih finansijskih usluga u razvijenim zemljama i opadaju nakon pokrivanja troskova pokretanja plana. Razlicite oblasti i dalje zahtjevaju pazljivije istrazivanje i istrazivanje u vise zemalja i regiona (prve analize stanja ukljucuju radove James, Smalhout, i Vittas 2001; OECD 2001a; Whitehouse 2000; World Bank 2003a; Yermo2002). Ova podsekcija koncentrisana je na tri pitanja koja se odnose na mjerenje nivoa provizije i pristupe za njihovo smanjenje ili ogranicavanje. MJERENJE I POREENJE NIVOA PROVIZIJE U razlicitim zemljama, naplate ili provizije (administrativne naplate i provizije za upravljanje) na dugorocne finansijske proizvode, kao sto su penzije, naplauju se na mnogo razlicitih nacina. Neke su jednokratne naplate, najcese fiksne sume koje se naplauju ili unaprijed ili po isteku rocnosti. Druge su tekue i mogu imati oblik fiksne provizije za neki period, procenta doprinosa ili premija, ili procenta sredstava. Osnovni problem sa meunarodnim usporedbama je taj da proizvodi nude razlicite usluge i penzijski sistemi imaju razlicite strukture, na primjer, neki planovi imaju garantovane minimalne povrate ili garantovane minimalne penzije, dok ih drugi nemaju. Ocito, ako je sve ostalo jednako, garantovani proizvodi bi trebalo da imaju vise provizije. Takoe, neki planovi obezbjeuju bolje usluge, kao sto su vise stope povrata i direktna davanja za clanove plana, i mogu opravdati to sto su skuplji. Na kraju, fondovski planovi koji 106 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA racunaju na to da javni stub naplauje doprinose (na primjer, u Argentini) trebalo bi da imaju nize administrativne troskove od onih koji su nezavisni od vlade. Nacionalna i meunarodna poreenja nivoa provizija zahtjevaju sveobuhvatan pristup tipa zivotnog ciklusa u kojem se uzimaju u obzir sve naplate za, recimo, puni radni staz i, na primjer, bruto iznos i neto akumulirani iznos se porede u trenutku penzionisanja (Whitehouse 2000). Vremenski konkretna poreenja provizija na tokove (doprinose) i stanja (sredstva) imaju malu vrijednost sama za sebe. OGRANICENJA NIVOA PROVIZIJA KROZ REGULACIJU STRUKTURE Razlicite zemlje su prihvatile razlicite pristupe za regulaciju strukture provizija penzijskih fondova. Na primjer, Australija, Hong Kong (Kina), Ujedinjeno Kraljevstvo i Sjedinjene Drzave imaju malo, ako uopste i imaju, eksplicitnih ogranicenja na naplate i, umjesto toga, regulisu naplate u sklopu sirih standarda ,,prudentnosti" i ,,razumnosti". To se dijelom objasnjava cinjenicom da privatne penzije u Sjedinjenim Drzavama ostaju dobrovoljne, dok su u drugim zemljama izgraene na dobrovoljnim sistemima koji su ranije postojali. Veina zemalja klijenata Svjetske banke ogranicava strukturu provizija, prilican broj ima restriktivne rezime u kojima su kompanije ogranicene na dvije naplate (naplatu zasnovanu na sredstvima i naplatu zasnovanu na doprinosima), od kojih je jedna podlozna gornjem ogranicenju (naplata zasnovana na sredstvima), dok druga moze uzeti bilo koju vrijednost. Jos uvijek nije jasno do kojeg stepena ta ogranicenja strukture dovode do djelotvornih nizih nivoa provizija ili sta ona znace za dugorocniju strukturu ponude (broj fondova) ili strukturu potraznje (opseg obuhvata). Izgleda da bi ta ogranicenja mogla imati manji stepen relevantnosti od drugih elemenata dizajna i implementacije drugog stuba (prvu ocjenu cetiri zemlje Evrope i srednje Azije pogledati u World Bank 2003a). Mi smatramo da jednostavna i transparentna struktura provizija u dobro osmisljena ogranicenja cijena predstavlja koristan pristup pri uvoenju takvog novog stuba. Meutim, ta ogranicenja se moraju razmatrati redovno i prilagoavati sa drugim karakteristikama stuba, ako se to bude smatralo neophodnim; prilicno je vjerovatno da e ta ogranicenja biti smanjivana s vremenom, kako pojedinci budu postajali u veoj mjeri upoznati sa sistemom. OGRANICAVANJE NIVOA PROVIZIJA KROZ POSEBNU ORGANIZACIJU OBEZBJEIVACA Nekoliko modela upravljanja penzijskim fondom ima za cilj smanjenje provizija kroz smanjenje troskova. Osnovna ideja je da su na konkurentnim trzistima troskovi osnovna odrednica provizija i, stavise, da treba da se brinemo za realni trosak proizvodnje usluga. Meunarodna iskustva ukazuju da fondovi zatvorenog tipa (oni koji ogranicavaju clanstvo na zaposlene u nekoj firmi, industriji ili profesiji) imaju nize provizije od fondova otvorenog tipa, mozda zbog toga sto ostvaruju nize marketinske troskove. Neke zemlje koriste centralizovan proces konkurentnog tendera za ugovaranje upravljanja fondom (Bolivija, Kosovo i Latvija, ali ne i Svedska). Ti sistemi su rezultovali nizim provizijama, iako nije jasno da li je s tim povezano smanjenje stepena opcija koje se nude radnicima odrzivo. U tom smislu, iskustva Federalnog stednog pana (Federal Thrift Savings Plan) u Sjedinjenim Drzavama (koji obuhvata samo radnike pri vladi) su ohrabrujua. Njegov bruto odnos troskova je konstantno opadao kako su sredstva fonda 107 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA rasla, sa prosjeka od 0,67 posto finansiranja 1988. godine na 0,07 1999. godine (Hustead i Hustead 2001; James, Smalhout i Vittas 2001). To je daleko najniza struktura provizija u industriji.22 Jos jedan vazan argument za smanjivanje provizija uz davanje gotovo neogranicenog izbora investicija clanovima plana je slucaj svedskog plana. Veina zemalja latinske Amerike i neke zemlje istocne Evrope usvojile su model fondova otvorenog tipa i specijalizovanih upravljaca fondovima, sa ili centralizovanim ili decentralizovanim sistemima naplate i evidentiranja. Ti model su proizveli relativno visoke upravljacke provizije, posebno u pocetnim godinama. Iako njihove provizije nisu vise, a u nekim slucajevima su nize, od onih koje imaju individualni planovi i planovi ucesnika u Ujedinjenom Kraljevstvu, jos uvijek postoji dovoljno prostora za njihovo smanjivanje kroz rjesavanje pitanja koncentracije industrije. Deregulacija provizija i trzisna osporivost (na primjer, obezbjeenje opcija clanovima plana) promovisu konkurentnost, ali zahtjevaju visi stepen objavljivanja informacija. Upravljaci fondova moraju da obezbjede svim povezanim licima izvjestaje o svojim racunima. Uz to, oni bar jednom godisnje moraju da obezbjede povezanim licima osnovne informacije o kompaniji koja upravlja penzijskim fondom (vlasnistvo, upravljaci, direktori, te revidirani finansijski izvjestaji, ukljucujui i izvjestaj revizora), kao i informacije o strukturi provizija i stopi povrata u odnosu na prosjek tog sistema, uzimajui u obzir dugorocne perspektive. Sto je siri izbor i mogunost osporavanja, tim je visi i stepen motivacije upravljaca fondova da trose novac sa odnose sa javnosu i marketing ­ troskovi koji se, na kraju, prenose na radnike clanove fonda. Opet, suvise je rano davati direktne preporuke, ali iskustva do sada ukazuju na tri pristupa koji obeavaju. Najprije, ogranicavanje troskova kroz ustede na administrativnim troskovima naplate doprinosa, administracije racuna i tako dalje (odnosno, prihvatanje pristupa klirinske kue). Drugo, ogranicavanje motivacije za marketinske troskove penzijskih fondova kroz slijepe racune ili ogranicenja sposobnosti pojedinaca da mijenjaju fondove kao rezultat zakona ili naplata pri izlasku iz fonda. Na kraju, ali ne i najmanje vazno, ogranicavanje provizija za upravljanje sredstvima kroz ogranicavanje izbora pojedinaca, ukljucujui koristenje pasivnih investicijskih opcija, izbor finansijskog obezbjeivaca od strane poslodavca, ili konkurentni tender za ograniceni broj ponuaca usluga. Moze li privatno trziste anuiteta dati rezultate? Fondovski stub kojima se upravlja u privatnom sektoru (obavezni ili dobrovoljni) zahtjeva obezbjeenje anuiteta koji u trenutku penzionisanja transformisu akumulirani iznos u dozivotni tok dohotka (odnosno, do smrti). to otvara vise pitanja za koja dobri odgovorni nisu uvijek dostupni. Na primjer, koliko anuitizacije je potrebni, u kojem obliku, i u kojoj dobi (ili u kojim dobima ako se clanovima plana daje opcije da kupuju anuitete kroz vrijeme) da bi se unapredilo upravljanje rizikom? Koji tip obezbjeivaca bi trebalo da nudi koje proizvode? Do koje mjere bi se uniseks tabele zivota mogle primjenjivati, do koje mjere bi trebalo da se primjenjuju? Koje prudentne i poslovne regulacije bi trebalo da se primjenjuju? Koji aranzmani za dijeljenje rizika se mogu uspostaviti, ili treba da se uspostave, izmeu obezbjeivaca osiguranja i obezbjeivaca anuiteta? Sta predstavlja adekvatnu raspodjelu rizika buduih promjena mortaliteta izmeu javnih i privatnih izvora? Kakvu ulogu treba da igraju vlade pri osiguravanju d su adekvatni finansijski proizvodi na raspolaganju za podrsku indeksiranim anuitetskim 108 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA ugovorima?23 Ova podsekcija se koncentrise na pet pitanja: (a) Kakvom tipu obezbjeivaca treba dopustiti da nude anuitete? (b) Kakve vrste proizvoda bi trebalo da budu dozvoljene? (c) Kada privatno trziste anuiteta treba biti spremno? (d) Da li bi trebalo da postoji indeksacija anuiteta u skladu sa cijenama? (e) Kako treba da rijesimo osnovne izazove? KAKVOM TIPU OBEZBJEIVACA TREBA DOPUSTITI DA NUDE ANUITETE? Zbog osiguravajue prirode anuitetskih proizvoda, sektor osiguranja e neizbjezno predstavljati najvei skup obezbjeivaca anuiteta u svakoj zemlji. Penzijski fondovi (profesionalni i individualni) takoe mogu obezbjeivati anuitete, posebno ako obezbjeuju definisan nivo davanja. Meu osiguravajuim kompanijama uvijek se postavlja pitanje o tome da li bi kompanijama za opste zivotno osiguranje trebalo da se dozvoli da prodaju anuitete ili bi u sklopu regulacije trebalo da se daju licence specijalizovanim anuitetskim kompanijama (kao u Meksiku, na primjer). sa jedne strane, kompanije za zivotno osiguranje mogu ,,ograniciti" rizike vezane za dug zivot i mortalitet kada prodaju anuitete i (recimo) rocne zivotne proizvode. Sa druge strane, objavljivanje informacija u osiguravajuoj industriji je lose u prakticno svim oblastima odgovornosti. Racunovodstveni standardi su najcese netransparentni, a, sa stanovista zastite kupaca i transparentnosti, moze se podrzati argument za specijalizovane anuitetske kompanije, posebno za obezbjeenje anuiteta za obavezne planove. KAKVE VRSTE PROIZVODA BI TREBALO DA BUDU DOZVOLJENE? Trzista anuiteta karakterise visok stepen asimetricnosti informacija izmeu izvora ponude i potraznje. To rezultuje negativnom selekcijom i razlikama izmeu aktuarski pravicne cijene za prosjecnog pojedinca i tipicnog osiguranika od nekih 10 do 15 posto, cak i u dobro razvijenim trzistima. To takoe rezultuje kompleksnim proizvodima koji su konkurentni po cijeni, kao i po mnogim drugim karakteristikama. Takoe rezultuje i razlikama u cijenama izmeu razlicitih anuiteta (na primjer, gdje pojedinci plaaju premije periodicno u toku svog aktivnog zivota) i anuiteta koji se kupuju nakon penzionisanja. Na kraju, ali n i najmanje vazno, to rezultuje razlikama u cijenama izmeu individualnog i grupnog osiguranja. Kako bi se to pitanje rijesilo iz perspektive javne politike, nekoliko potreba se istice: (a) potreba za sveobuhvatnim informacijama za klijente i zastitom za sve proizvode, (b) potreba za standardizovanim proizvodima kao odrednicama za klijente, (c) potreba za tim da poslodavci budu ukljuceni u izbor proizvoda i (d) potreba za inovativnim rjesenjima (kao sto su licitiranje cijelih penzijskih grupa u obaveznom stubu). KADA PRIVATNO TRZISTE ANUITETA TREBA BITI SPREMNO? Na pocetku penzijske reforme u zemljama klijentima, funkcionalni sektor zivotnog osiguranja u tipicnom slucaju nije dostupan i ne mora da bude. Te reforme se inicijalno koncentrisu na fazu akumulacije, pri cemu faza isplate dolazi za oko 10 godina ili vise. Meutim, da li se reforme moze pokrenuti bez obzira na sektor osiguranja? Na primjer, odluka pojedinaca da pristupe drugom stubu moze zavisiti od proizvoda koji su dostupni i njihovih karakteristika (kao sto su indeksacija i zajednicki anuiteti). Nase vienje je da ako finansijski sektor ispuni minimalne zahtjeve za pokretanje takve reforme, sektor osiguranja moze (i mora) da se izgradi u toku perioda od oko pet godina. Znacajni 109 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA doprinosi njegovom razvoju bili bi usvajanje modernog zakona koji uspostavlja operativno nezavisno regulatorno i supervizijsko tijelo, podsticanje obuke aktuara, promocija aranzmana reosiguranja sa visoko priznatim reosiguravajuim drustvima, te otvaranje ka dobro uspostavljenim stranim kompanijama za zivotno osiguranje iz oblasti odgovornosti sa dobrom reputacijom, ili u obliku zajednickih poduhvata ili privatizacije postojeih institucija javnog sektora. Za vrlo male oblasti odgovornosti mora se razmotriti objedinjavanje ili integracija nekoliko supervizijskih ovlastenja, posebno za hartije od vrijednosti, osiguranje i penzije (Impavido, Musalem, i Vittas 2002). DA LI BI TREBALO DA POSTOJI INDEKSACIJA ANUITETA PREMA CIJENAMA? Da bi anuiteti obezbjedili stvarno ujednacavanje potrosnje za pojedince, oni treba da budu indeksirani prema cijenama; inace bi cak i umjerena inflacija u toku duzeg perioda penzije dovela do velikih padova realne vrijednosti anuiteta. Da bi osiguravajua drustva obezbjeivala indeksirane anuitete po razumnim cijenama (ili uopste), ona moraju imati pristup sredstvima koja su indeksirana u skladu sa cijenama, najbolje u obliku vladinih obveznica indeksiranih u skladu s cijenama. Razlicite zemlje su pocele da obezbjeuju takve obveznice (Cile, Svedska, Ujedinjeno Kraljevstvo i Sjedinjene Drzave), ali one su daleko od univerzalnih i cesto nisu dugorocne. Cak i kad su indeksirane vladine obveznice dostupne, osiguravajua drustva koja nude indeksirane anuitete moraju da zaborave na druge, profitabilnije investicije i moraju, prema tome, da naplauju vise cijene anuitentima, nego sto bi naplaivala za nominalne anuitete. Prema tome, indeksacija ukljucuje tezak kompromis izmeu viseg stepena finansijske sigurnosti starijih penzionera i nizih isplata koje e primati dok su mlai. Taj kompromis vlade moraju uzeti u obzir kada vrse projekciju stopa zamjene koje e novi sistem generisati (Impavido, Thorburn, i Wadsworth 2004). Stavise, ako vlade zele da osiguraju (ili proglase obaveznim) dostupnost anuiteta koji su indeksirani u skladu sa cijenama, one e morati da izdaju odgovarajue instrumente indeksirane u skladu s inflacijom ili druge specijalizovane instrumente kojima e omoguiti razvoj tog trzista. To, meutim, moze da nametne znatne distribucione kompromise zbog toga sto u gotovo svim zemljama u razvoju (a i mnogim razvijenim zemljama) korisnici indeksiranih anuiteta predstavljaju grupe sa visim dohotkom, dok e svi plaati troskove obezbjeenja finansijskih instrumenata koji omoguuju njihov razvoj. KAKO TREBA DA RIJESIMO OSNOVNE IZAZOVE? Dva pitanja se razmatraju u vezi s pitanjem vezanim za to ko bi trebalo da snosi troskove. Prvo se odnosi na rejting ili diferencijalno osiguravanje vjerovatnoe prezivljavanja (kao sto je geneticko testiranje, na primjer). jedna od mana objedinjavanja rizika je to sto dobri tipovi (u slucaju anuiteta, oni koji umiru rano) subvencioniraju lose tipove, cime se poveava premija objedinjavanja. Za neke grupe penzionera ­ na primjer, one sa osteenjima zdravlja ili one sa losijim socioekonomskim pozadinama ­ uslovi u kojima dolazi do objedinjavanja mogu znaciti visu vjerovatnou subvencioniranja drugih strana u objedinjavanju zbog nedostatka homogenosti zivota. Zabranjivanje da osiguravajua drustva imaju pristup tim informacijama poveava stepen asimetricnosti informacija, negativnu selekciju i opasnost od raspada trzista. Obezbjeivanje tih informacija za obje strane trzista dovodi do segmentiranog objedinjavanja rizika i iskljucenja odreenih grupa (onih sa identifikovanim visokim 110 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA vjerovatnoama prezivljavanja), za koje se onda mozda moraju uspostavljati javni sistemi. Uvoenje rejtinga bi eliminisalo nestohasticku komponentu (odnosno, one elemente koji bi doveli do znatnog stepena negativne selekcije) iz ekvilibrijuma objedinjavanja. Drugim rijecima, tipovi koji su sistematski bolji od prosjeka (odnosno, oni koji umiru ranije) bili i u boljem polozaju, dok bi tipovi koji su sistematski losiji od prosjeka bili u gorem polozaju. Drugo vazno pitanje odnosi se da pitanje vezano za to ko bi trebalo da snosi rizik poveanja ocekivane duzine zivota i neizvjesnih buduih ishoda investiranja. Neki demografi su predviali velika poveanja ocekivane dzine zivota zbog naucnih otkria. Neki ekonomisti su predviali produzene padove cijena na berzama ili kamatnih stopa na obveznice zbog starenja stanovnistva koje prebacuje svoje dionice u gotovinu i koristi ih za kupovinu stabilnijih obveznica. Iskustva iz mnogih zemalja ukazuje da te kompanije sada vraaju stopu vladinih obveznica na anuitete u toku njihovog ocekivanog zivotnog vijeka; odnosno, ,,odnos vrijednosti novca", diskontovan u skladu sa vladinom rocnom strukturom, iznosi blizu 100 posto (vidjeti, na primjer, James, Vittas i Song, 2001). Velika poveanja ocekivane duzine zivota ili smanjenja prihoda od investicija mogu donijeti gubitke ti kompanijama, ukljucujui mogunost nesolventnosti i neuspjeha pri ispunjavanju obeanja koja su one dale anuitentima. Kako bi trebalo da kontrolisemo te rizike? Ko je najspremniji za njihovu kontrolu? U ovom slucaju su relevantna bar tri pristupa. U prvom pristupu, osiguravajue kompanije nastavljaju da snose rizike, ali sa pazljivom regulacijom vlade, kako bi se osiguralo da su njihove rezerve dovoljno visoke za pokrivanje neocekivanih sokova. Takve rezerve i regulative imaju znatne troskove, tako da bismo ocekivali da oni budu faktorisani u cijene (ili odnose vrijednosti novca) koje se nude anuitentima. Drugi metod eksplicitno dijeli te rizike sa anuitentima kroz omoguavanje i, po mogunosti, podsticanje varijabilnih anuiteta cija vrijednost varira na godisnjem nivou u zavisnosti od stvarne duzine zivota i investicijskih ishoda. Anuitenti dobijaju visi ocekivani povrat nego sto bi dobijali od anuiteta sa fiksnom stopom, ali takoe snose i jedan dio rizika, sto bi moglo biti tesko za penzionere s malim dohotkom. Takoe, oni mozda nee razumjeti kompleksne uslove varijabilnih anuiteta, a kompanije mogu da iskoriste njihovu neinformisanost. Ocito je da, ako se prihvati takav pristup, vlada ima visok stepen odgovornosti za obezbjeivanje informacija klijentima i standardizaciju uslova varijacije isplata, kako bi se omoguilo razumjevanje i uporedivost. Trei metod dodjele rizika stavlja tezi teret na lea vlade, koja moze nuditi minimalne penzijske garancije, prodavati obveznice indeksirane ocekivanom duzinom zivota, ili direktno obezbjeivati anuitete. To omoguava najsire mogue meugeneracijsko objedinjavanje rizika, ali takoe stvara i opasnost da e vlada biti suocena sa velikim neocekivanim obavezama mnogo godina kasnije. ,,najbolje" rjesenje za anuitetsku dilemu ostaje nerijeseno i kontroverzno pitanje. Spremnost i pitanja vezana za regulaciju i superviziju finansijskih trzista Uvoenje obaveznog fondovskog penzijskog stuba je otvorilo znatan stepen debate unutar i van Svjetske banke, a proi e jos mnogo godina prije nego sto se postigne jasan konsenzus. Ova sekcija razmatra cetiri pitanja koja su u jezgru te debate: (a) Da li se 111 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA fondovske penzije mogu uvesti u okruzenjima sa rudimentalnim finansijskim trzistem i, ako mogu, koji su minimalni uslovi? (b) Kakve su dobre ili nabolje regulatorne prakse koje bi tipicna zemlja klijent trebalo da prati? (c) Kakve su dobre ili najbolje regulatorne prakse koje bi trebalo da se primjenjuju? (d) Kakve opcije postoje za zemlje sa malim otvorenim sistemima? Spremnost, minimalni uslovi i sinergije Osoblje Svjetske banke zauzima stanoviste da sve zemlje nisu spremne za uvoenje fondovskog stuba i da ne treba da to urade. Ipak, uvoenje fondovskog stuba ne zahtjeva savrsene uslove, sa svim finansijskim proizvodima dostupnim od samog pocetka, posto se stub uvodi postepeno i stvara sinergije za napredovanje ka unapreenim finansijskim trzistima. Prema tome, moraju se zadovoljiti minimalni uslovi, a oni se mogu naglasiti pri razmatranju tri tipa zemalja i njihovog stepena spremnosti u vezi sa finansijskim trzistima (Impavido, Musalem, i Vittas 2002). Postoje tri osnovna tipa finansijskih trzista: (a) ona koja su nekompletna, ali su u njima oni segmenti koji rade zdravi, vezani sa visokim per capita dohotkom, imaju kredibilan okvir markoekonomskih politika i imaju otvorene kapitalne racune (ali domai i meunarodni finansijski instrumenti nisu savrsene zamjene); (b) ona koja su nekompletna, a oni segmenti koji u njima rade su u preovlaujuoj mjeri nezdravi, vezani sa niskim per capita dohotkom, imaju dugi istorijat disbalansa makroekonomske politike, i imaju zatvorene kapitalne racune; i (c) ona koja su u nekoj meupoziciji izmeu ta dva slucaja. Zemlje sa nekompletnim, ali zdravim finansijskim sistemima koje imaju relativno visok per capita dohodak, kredibilne makroekonomske politike i slobodna kretanja kapitala nude najbolje okruzenje za sisteme fondovskih penzija i anuiteta. To je tako zbog nekoliko razloga. Najprije (dobrovoljni) fondovski penzijski i anuitetski proizvodi su luksuzne finansijske usluge. Za njima potraznja vlada meu grupama sa visokim per capita dohotkom, a ne meu grupama sa niskim (odnosno, na visokom nivou per capita dohotka, vremenske preference ili diskontne stope su nize, sto poveava evaluaciju kupovnog obuhvata za budue neocekivane situacije, a porodicne veze su slabije, sto smanjuje samo-osiguranje unutar porodice). Drugo, kredibilne makroekonomske politike obezbjeuju okruzenje koje podrzava razvoj dugorocnih finansijskih instrumenata (na primjer, penzijske stednje i anuiteta). Tree, cak i na nekompletnim finansijskim trzistima (na primjer, embrionskim trzistima kapitala), ali u kojima rade banke, one predstavljaju motor za kanalisanje dugorocne stednje u dugorocne zajmove za zajmoprimce (vladu, preduzea i pojedince). Na kraju, otvoreni kapitalni racuni ne ogranicavaju penzijske fondove pri investiranju u lokalno trziste. Drugi tip zemalja ­ one sa hronicnim makroekonomskim disbalansima i drugim ogranicenjima ­ obezbjeuju malo prostora za razvoj fondovskih penzija i anuiteta. Dugorocni stedni instrumenti ne mogu da uspjevaju u makrooekonomskom okruzenju sa visokom i nestabilnom inflacijom, a penzije i anuiteti nisu dostupni na niskom nivou per capita dohotka. Stavise, finansijski sistemi u tim zemljama su sustinski ograniceni na bankarski sektor, koji je obicno slab. Iako bi bilo mogue investirati vani, te zemlje bi, zbog slabosti domaih finansijskih institucija, trebalo da imaju zatvorene kapitalne racune. Prema tome, prije pokusavanja razvijanja tih instrumenata, vlasti bi trebalo da usmjere napore na uspostavu kredibilnog dugorocnog makroekonomskog okvira i jacanje 112 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA prudentne regulacije i supervizije banaka. Ta dva uslova su neophodna za uspjesan razvoj fondovskih penzija i anuiteta. U treoj i srednjoj kategoriji finansijskih sistema postoji mnogo razlicitih slucajeva. Postoje zemlje sa kredibilnim makroekonomskim politikama, relativno stabilnim bankarskim sistemom, i otvorenim kapitalnim racunom. Meutim, one imaju nekompletna finansijska trzista (nerazvijena trzista hartija od vrijednosti, osiguranja, penzija i hipoteka) i relativno nizak per capita dohodak. Te zemlje imaju preduslove za razvoj fondovskih penzija i anuiteta, iako njihov relativno nizak per capita dohodak postavlja barijeru za velicinu trzista. Inicijalno bi se portfoliji tih fondova sastojali prije svega od vladinih obveznica i bankarskih dugorocnih sertifikata depozita. Uz to, oni bi mogli da imaju male udjele u dionicama, stranim obveznicama i, mozda, lizing kompanijama. Kako se finansijska trzista budu razvijala, investicijske regulative bi trebalo da omogue visi stepen diversifikacije portfolia kroz omoguavanje visih investicija u dionicama, stranim obveznicama, korporativnim obveznicama i hartijama od vrijednosti podrzanim sredstvima i malim investicijama u venture capital kompanijama. Te zemlje e imati koristi od razvoja fondovskih penzija i anuiteta. Dobiti od razvoja finansijskog sektora e inicijalno biti koncentrisane na razvoj trzista vladinih obveznica i dugorocnog pozajmljivanja preko banaka. U drugoj fazi, koristi e doi od razvoja trzista korporativnih obveznica, hartija od vrijednosti podrzanih sredstvima i, u kasnijoj fazi, berze. Razvoj fondovskih penzija i anuiteta e podstai inovacije na finansijskom trzistu kroz razvoj industrije upravljanja fondovima i unapreenje finansijskih regulativa, ukljucujui snaznija prava manjinskih dionicara, transparentnost i korporativno upravljanje. On e takoe obezbijediti konkurenciju bankarskom sistemu i omoguiti visi stepen efikasnosti i inovacija na finansijskim trzistima. Sazeto receno, umjesto potpuno uspostavljenog finansijskog sistema sa punim nizom efikasnih institucija i finansijskih instrumenata, sljedei minimalni uslovi su neophodni za uspjesno uvoenje fondovskog stuba (Vittas 2000): (a) prisustvo solidnog jezgra zdravih banaka i osiguravajuih drustva; (b) dugorocna posveenost vlade praenju zdravih makroekonomskih politika, i (c) dugorocna posveenost reformi finansijskog sektora kroz uspostavljanje zdravog regulatornog i supervizijskog okvira za penzijske i osiguravajue proizvode i obezbjeivace. Kakve regulatorne prakse pratiti? Oni koji imaju mnogo iskustva u praksi razvoja odgovaraju na pitanje primjene najbolje prakse u zemljama u razvoju postavljanjem sljedeeg pitanja: kada bi te zemlje mogle da primjene te prakse, da li bi i dalje bile klijenti Svjetske banke? Kada se primjeni na ugovornu stednju, to pitanje povlaci da bi najbolje prakse iz zemalja OECD-a mogle biti izvan onoga sto e biti mogue u zemljama sa niskim i srednjim nivoom dohotka jos odreen vrijeme (OECD 2004b). Ipak, mnogi pilot projekti penzijske reforme u zemljama sa srednjim nivoom dohotka u latinskoj Americi i srednjoj i istocnoj Evropi stvorili su bogat skup iskustava. Ova podsekcija predstavlja osnovne lekcije koje su naucene iz tih iskustava (Carmichael i Pomerleano 2002; Hinz i Rao 2003; Rocha, Hinz, i Gutiérrez 2001; Vittas 1998a, 1998b). Za zemlju koja primjenjuje koncept otvorenog fonda (kao u Cileu), Svjetska banka u velikoj mjeri preporucuje da se inicijalno primjenjuju stroge regulative im da se postepeno umanjuje striktnost, kako se zdrava finansijska trzista budu razvijala. Stroga 113 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA inicijalna pravila ukljucuju ogranicavanje stepena izbora za ucesnike, uniformnost cijena i ogranicen broj oblika provizija, detaljne investicione limite, siroki stepen objavljivanja, pravila vezana za minimalne stope povrata i vladine garancije, te aktivnu superviziju. Razlozi za inicijalna ,,drakonska pravila" su sustinski dvosmjerni. Sa jedne strane, novi obavezni sistem pocinje sa slabim trzistem kapitala, ograniceni tradicijama i nedostatkom informisanosti. Sa druge strane, stroge regulacije nude zastitne mehanizme, kontrolisu moralni hazard, preovlauju otpor prema fondovskom planu i mogu da lakse sprijece neuspjehe na pocetku. Imperativ je da se pravila olabave nakon sto se trziste razvije i nakon sto sistem postigne zrelost. Manje kontroverzne regulative bi trebalo da se primjenjuju na obavezne, fondovske planove od samog pocetka. One ukljucuju (a) adekvatno licenciranje i zahtjeve vezane za kapital za obezbjeivace; (b) potpuno odvajanje sredstava, sponzora, firmi za upravljanje i povjerenika i koristenje vanjskih povjerenickih banaka; (c) diversifikaciju sredstava i pravila za upravljanje sredstvima (kvalifikacije i licenciranje internih ili eksternih upravitelja); (d) pravila za evaluaciju sredstava (trzisna vrijednost) i obracun stope povrata (model zajednickog fonda umjesto modela stednih racuna); (e) periodicne aktuarske preglede i finansijske revizije; (f) transparentnost i objavljivanje informacija; i (g) djelotvornu superviziju i konzistentnu primjenu sankcija. Kontroverznije regulative, za koje i dalje ostaje stepen neizvjesnosti u vezi s tim da li bi trebalo da se primjenjuju, ukljucuju (a) kontrole trzisne strukture i opcija (da li bi samo specijalne institucije i proizvodi trebalo da budu dopusteni, i da li postoji kompromis izmeu opcija i troskova?); (b) pravila vezana za finansiranje, investiranje i prenosivost; (c) pravni investicioni limiti ili princip prudentnosti (da li se posljednji princip moze primjenjivati na manje sofisticiranom trzistu?); (d) limiti na provizije i prelazak sa fonda na fond; i (e) pravila vezana za profitabilnost i garancije. Kakve supervizijske prakse primjenjivati? Ponovo, mnoga pravila nisu kontroverzna i trebalo bi da se primjenjuju u ranim fazama. Nekoliko drugih je jos uvijek neizvjesno i jos uvijek nije presueno sta najbolje funkcionise i pod kojim uslovima. Manje kontroverzna pravila i zadaci za supervizijsko tijelo ukljucuju (a) neophodnost politicki nezavisnog, aktivnog, dobro finansiranog i profesionalnog osoblja; (b) stavljanje veta na primjenu za licenciranje; (c) poduzimanje nadgledanja iz centrale (off site) i inspekcije na licu mjesta (on sire); (d) konzistentnu i pravovremenu primjenu sankcija za rjesavanje problema i uspostavu kredibilnog zastitnog mehanizma od praksi zloupotrebe; (f) objavljivanje izvjestaja i statistika; i (g) kolaboraciju sa drugim regulatorima. Kontroverznija pravila i pitanja za superviziju ukljucuju (a) stvaranje supervizorske agencije koja ima jednu jedinu namjenu ili koja je posveena; (b) uspostavljanje djelotvorne kolaboracije sa drugim regulatorima i supervizorima za mnogo institucija koje nude proizvode za penzijski dohodak; (c) najbolji nacin za garantovanje nezavisnosti supervizijskog tijela u slabom okruzenju politika; i (d) nadzor nad supervizorom i odgovornost supervizora. Cesto se osnovna odluka vezana za superviziju fondovskih penzija svodi na to da li to treba da se uspostavi kao nezavisna institucija (kao u Cileu i veini latinoamerickih zemalja) ili da se te funkcije integrisu sa supervizijom slicnih finansijskih tijela, ako sto 114 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA su banke i osiguravajua drustva (kao u Australiji, Maarskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu, izmeu ostalih). Oba modela su se pokazala kao djelotvorna pri postizanju cilja ­ zdrave i pouzdane supervizije, tako da ne postoji jednostavan odgovor na organizaciono pitanje. Odgovarajui pristup e vjerovatno ovisiti od dizajna sistema i djelotvornosti postojeih supervizijskih tijela. Penzijske fondove koji rade na visoko specijalizovan nacin kao vrlo posebne finansijske institucije mogu na djelotvoran nacin nadzirati nezavisne institucije, dok one koji funkcionisu kao dodaci postojeim finansijskim institucijama najbolje nadziru agencije sa integrisanim ovlastenjima. Oblik institucije je od sekundarne vaznosti u odnosu na nezavisnosti, adekvatnost resursa, kvalitet osoblja i jasnou mandata. Najjasniji argument za integrisanje supervizije je neophodnost konzistentnosti i koordinacije nadzora u svim slicnim finansijskim institucijama, sto se bolje omoguava kroz jedinstvenu instituciju. Centralni protuargument je da e se integrisani supervizor sa slabim upravljackim strukturama suocavati sa sukobom interesa pri kontrolisanju aktivnosti institucija unutar svoje oblasti odgovornosti koje su meusobno konkurentne ili igraju visestruke uloge u penzijskom sistemu (na primjer, upravljaci sredstvima, banke ii osiguravajua drustva) ili e biti oslabljen u svojem kapacitetu da zastiti sistem u slucaju konkurentnih prioriteta. Opcije za zemlje sa malim finansijskim sistemima Razlicite male i otvorene privrede, kao sto su zemlje u srednjoj Americi, srednjoj Evropi, Mauricijus i Senegal, pokreu penzijske reforme koje ukljucuju razvoj fondovskog stuba. Poduzimanje takve reforme u okruzenju sa ogranicenim finansijskim sektorom stvara i mogunosti i izazove. Izazovi ukljucuju razvoj regulativa specificnih a zemlju i nagomilavanje supervizorskih kapaciteta, sto zahtjeva mnogo resursa, te potencijalno mali broj penzijskih fondova, imajui u vidu malu velicinu zemlje i postojanje znatnih mogunosti ustede na veim kolicinama, te ogranicen skup finansijskih instrumenata kroz koje se mogu diversifikovati investicijski portfoliji. Ta pitanja otvaraju vise dodatnih pitanja. Da li bi tim zemljama bilo bolje da razviju svoje penzijske fondove u regionalnom okruzenju? Ako regionalna opcija nije izvodljiva, kako se troskovi mogu ograniciti? Koliko meunarodne diversifikacije se treba poduzeti, a kako rijesiti pitanje kursnih stopa? Postoji mnogo dobrih argumenata za regionalni razvoj finansijskih sistema, ukljucujui institucije za obezbjeivanje fondovskog dohotka nakon penzionisanja. Istrazivanja Svjetske banke su otkrila da zemlje sa malim finansijskim sistemima imaju tendenciju da imaju manja i plitkija finansijska trzista, da su siromasnije, da imaju manje stanovnika i da su otvorenije (Glaessner i Valdés-Prieto 1998; Impavido, Musalem, i Vittas 2002). Male zemlje ne mogu u potpunosti iskoristiti mogunost ustede na veim kolicinama i rasponima pri obezbjeivanju finansijskih usluga. Manji broj stanovnika ogranicava broj i kvalitet ljudskog kapitala koji je na raspolaganju. Nedostatak resursa ogranicava prostor za razvoj finansijske infrastrukture, kao sto su platni sistemi, organizovana trzista, supervizija i regulacija. Fiksni troskovi uspostavljanja tih osnovnih sistema mogu jednostavno biti previsoki za manje ili siromasnije zemlje. Kao posljedica toga, mala finansijska trzista su u opstem slucaju plitka, nekompletna, slabo regulisana, nelikvidna, podlozna nedostatku konkurencije i koncentraciji u pruzanju usluga, neefikasna i karakterisana relativno visokim transakcionim troskovima. Male privrede su takoe nestabilnije. U stvari, njihove srednje standardne devijacije privatne potrosnje, 115 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA uslova trgovine, inflacije, rasta GDP-a i kapitalnih tokova u odnosu na GDP su izmeu 1,5 i 4,0 puta vise nego u veim zemljama (Bossone, Honohan, i Long 2001). Bez obzira na te potencijalne prednosti, do sada je u zemljama klijentima i drugim regionima doslo do malog nivoa saradnje pri koristenju mogunosti usteda na veim kolicinama i koristenju penzijskih reformi u regionima za unapreenje stepena integracije finansijskih trzista. Regioni koji bi mogli da se udruze u takvim saradnjama za zajednicki razvoj ukljucuju Karibe, srednju i istocnu Evropu, srednju i juznu Ameriku, te srednju Afriku i zapadnu Afriku (oba regiona imaju zajednicku valutu i zajednicki regulatorni okvir). Taj nedostatak integracije je zacuujui i zahtjeva istrazivanja da bi se odredili skriveni tehnicki razlozi ili objasnjenja politicke ekonomije. Uzevsi to kao cinjenicu, neophodni su drugi pristupi i pregled postojee prakse. Razlicite zemlje su eksperimentisale sa razlicitim institucionalnim strukturama, a meunarodna iskustva mogu sluziti kao odrednica za poreenje prednosti i mana konkretnih tipova dizajna. Kao sto je ve pomenuto, pristup jednog fonda u obliku javno voenog fonda nije u veini zemalja predstavljao dobro iskustvo, a novije inicijative u pet zemalja OECD-a sa centralizovanim sistemima su suvise mlade da bi se ocjenjivale i moglo bi biti tesko da se one prenesu u kontekst zemlje u razvoju (Palacios 2002). Jedna zemlja (Bolivija) je izabrala dva fonda kroz proces meunarodnog tendera sa garancijama za ogranicen broj godina (von Gersdorff 1997). iako su uspjesno uvezla znanja i vjestine i odrzavala troskove i provizije na niskom nivou, dva fonda su spojila vlasnistvo na nivou maticne kompanije i, sa tom snaznijom pozicijom, prema izvjestajima su sposobni da izdrze pritiske regulatora da se otvore za konkurenciju. Pristup Kotlikoffa koji podrazumijeva potpunu meunarodnu diversifikaciju u fondu sa svjetskim indeksom (koji koristi meunarodnog upravitelja sredstvima umjesto razvoja lokalnog finansijskog trzista) tek treba da bude usvojen u bilo kojoj zemlji zbog razloga koji su vezanih za naklonjenost domaim tijelima, nekompletnost trzista, strahove od problema sa stranom valutom i nedostatak stvarnog svjetskog indeksa (Kotlikoff 1999). Tekui eksperiment na Kosovu planira da se koristi varijanta tog pristupa, tako da emo za pet godina biti u mogunosti da izvjestimo o tome koliko dobro to funkcionise. Veina zemalja se, meutim, opredijelila za politike koje su negdje izmeu ta dva ekstrema. Zemlje koje su se opredjelile za otvorene fondove nevezane za poslodavce su iskusile konsolidaciju i koncentraciju (pri cemu je Cile iskusio i smanjenje u broju penzijskih fondova ­ sa prilicno vise od 20 prije oko 10 godina na 7 ili 6 2004. godine). Koncentracija je mozda stvorila ustede na veim kolicinama i smanjila marketinske troskove, ali je takoe otvorila i izazov za politike vezane za nacin osiguravanja kontinualne ponude konkurentnih i efikasnih usluga. Jedno rjesenje bi bilo da se poslodavcima omogui da se opredjele da izau iz otvorenog sistema time sto bi se dozvolilo postojanje planova koje sponzorisu poslodavci. Zemlje koje su se oslonilo ne zatvorene fondove zasnovane na poslodavcima imaju daleko vei broj fondova; meutim, ti fondovi nisu konkurencija jedni drugima, posto je svaki povezan za nekog konkretnog poslodavca. Posto vise poslodavaca mogu koristiti iste upravitelje sredstava, broj konkurentnih upravitelja sredstava moze biti daleko manji od broja fondova. Zatvoreni fondovi ogranicavaju marketinske troskove i koriste odreene mogunosti ustede na veim kolicinama (i rasponom za velike poslodavce), ali njihovi rezultati ovise od solventnosti i integriteta poslodavaca, kao sponzora penzijskih planova. Izgleda da su 116 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA dosadasnji rezultat penzijskih fondova velikih poslodavaca pozitivni, ali su za planove manjih firmi prilicno mijesani. Na kraju, noviji svedski pristup predstavlja prvorazredni primjer strategije klirinske kue, koji koristi centralnu javnu agenciju za naplatu doprinosa, odrzavanje pojedinacnih evidencija racuna, kontrolisanje provizija i isplatu davanja u vezi sa decentralizovanim privatnim upravljanjem sredstvima. Radnici imaju pravo da usmjere svoje fondove u nekoliko stotina ovlastenih zajednickih fondova, od kojih je veina postojala prije pocetka rada novog penzijskog sistema. Sistem je veoma kompleksan i zahtjeva prisustvo efikasne centralne administrativne agencije uz stabilnu i djelotvornu regulaciju i superviziju ucestvujuih zajednickih fondova. To je vrlo obeavajua inovacija za napredne zemlje sa dobro razvijenim finansijskim trzistima koja se pomjera u smjeru regulisanog i ogranicenog izbora. Kako pokazuju meunarodna iskustva, ne postoji ,,srebreni metak" kojim bi se zaobisle znatne ustede na veim kolicinama ili naslo rjesenje u jednostavnom potpunom otvaranju meunarodnim finansijskim trzistima. Zemlje mozda nee biti u mogunosti da izbjegnu sve troskove izgradnje domaih institucija i mogu iskoristiti strana iskustva, ali to se mora uraditi na transparentan nacin. Zemlje sa malim finansijskim sistemima i malo resursa mogu, mozda, izbjei troskove koji su vezani za obezbjeenje penzijskih usluga (od naplate doprinosa do upravljanja sredstvima) kroz privlacenje investicija visoko cijenjenih stranih kompanija, koje bi u idealnom slucaju radile u zajednickim poduhvatima sa lokalnim kompanijama. Privlacenjem renomiranih stranih kompanija, zemlje koje vrse reformu mog takoe smanjiti troskove supervizije, kojoj za razvoj, bez obzira na troskove, treba vrijeme. To bi moglo da obezbjedi zemlji domainu tranzicioni period u toku kojeg se uspostavljaju djelotvorna regulacija i supervizija, dok se djelotvoran nadzor obezbjeuje preko zemlje domaina (Impavido, Musalem i Vittas 2002). U zemljama sa malim finansijskim sektorima, male dimenzije institucionalnih odnosa, relativna rijetkost ljudskog kapitala, vea koncentracija bogatstva i relativno manje nezavisna drzavna uprava omoguavaju koncentraciju funkcija, mijesanje treih lica i potencijal za slabo upravljanje. Prema tome, velika paznja treba se poklanjati odgovornosti vlada da stvore regulatorno okruzenje koje je sposobno da ocuva penzijska sredstva. To znaci da direktna vladina kontrola upravljanja sredstvima i direktne investicije u ciljne industrije, stanovane i banke koje propadaju treba da se izbjegavaju, dok se penzijskim fondovima mora dati odreen stepen slobode da investiraju van zemlje. Na kraju, ali ne i najmanje vazno, nalazi se uloga meunarodnih investicija i prednosti diversifikacije portfolia za penzijske fondove i privredu u cjelini. Iako te koristi izgledaju nesporne, iskustva sirom svijeta u velikoj mjeri ukazuju da neophodni uslovi za otvorenost kapitalnog racuna ukljucuju dovoljno razvijeno domae finansijsko trziste; inace, zemlja e vjerovatno patiti od nestabilnih tokova kapitala i velikih fluktuacija kursne stope (Karacadag, Sundararajan, i Elliot 2003; Prasad i ostali 2003).za penzijske fondove, kursne stope malih zemalja predstavljaju dodatni problem posto dugorocni zastitni mehanizmi nisu dostupni. Iako bi opste pravilo moglo preporucivati da udio stranih investicija penzijskih fondova treba iznositi otprilike koliko i ocekivani stepen trgovinske robe koju potrose penzioneri, sta bi bila najbolja strategija za malu zemlju, kao sto je Mauricijus, koja uvozi u dolarima a izvozi u eurima? Potencijalna alternativa 117 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA za potpuno otvoren kapitalni racun je koristenje razmjene u penzijskim fondovima. Iako se o tome ve odreeno vrijeme diskutuje i unutar i izvan Svjetske banke, a prve sugestije su ve stavljene na papir (Bodie i Merton2001; Vittas 2003), trziste jos nije razvijeno i moze biti suvise rijetko. Sazeto receno, implementacija penzijskih reformi koje se pomjeraju ka fondovskom obezbjeenju stvara posebne izazove u malim privredama. Iako zahtjevi za resursima mogu biti visoki, oni se mogu smanjiti povezivanjem sa susjedima i meunarodnim firmama s ciljem izbjegavanja ili smanjivanja polaznih troskova. Meutim, razvijanje finansijskog trzista, ukljucujui regulative, dovodi do drugih korisnih rezultata, takoe, kako se razvoj domaeg finansijskog trzista ne moze uvesti, a predstavlja uslov za otvoren kapitalni racun i podjelu rizika sa ostatkom svijeta. Politicka ekonomija i organizacija penzijskih reformi Uspjesna i odrziva penzijska reforma zahtjeva duboko razumjevanje politicke ekonomije reforme i njene organizacije. Iako nije uspostavljena nijedna dominantna paradigma, u nekim, ali ne i svim, oblastima je postignut napredak (Holzmann, Orenstein, i Rutkowski 2003).24 Ova sekcija naglasava korisnu konceptualizaciju koja je pozajmljena iz Orenstein (2000) i prilagoena na osnovu iskustava u razlicitim zemljama; predlozenu listu pitanja, vezanu za konceptualizaciju i zasnovanu na novijim reformskim iskustvima; te vezu izmeu tipa penzijskog sistema i njegove sposobnosti da se izolira od buduih politickih rizika. Predlozena konceptualizacija Orenstein (2000) predlaze tri osnovne faze penzijske reforme: izgradnja posveenosti i rijesenosti, izgradnja koalicije i implementacija. Iako duzina tih faza moze biti razlicita u zavisnosti ood okolnosti u pojedinacnim zemljama, postoje odreene zajednicke karakteristike. Faza izgradnje rijesenosti je u najcesem slucaju najduza od te tri faze. U toj fazi pozeljno je ukljuciti mnogo aktera u debatu, cak i po cijenu koncenzusa. U toj fazi takoe je vazno izloziti relevantna reformska iskustva drugih zemalja koje su poduzele uspjesnu penzijsku reformu i podijeliti ih sa opstom javnosu i kljucnim ucesnicima u izgradnji politika. Kljucni ucesnici ukljucuju parlamentarce, sindikate, te drzavne medije. Trajanje i obuhvat debate ne bi trebalo da bude ograniceno, s ciljem postizanja brzog, ali i vjestackog, slaganja. Upravo suprotno: otvorena neslaganja u ovoj fazi pomazu svima da postignu sporazum u kasnijim fazama. Faza izgradnje koalicije pocinje nakon sto vlada odluci da predstavi formalni koncept reforme. Kljucno za prelazak iz faze izgradnje rijesenosti u fazu izgradnje koalicije i za njen uspjesan zavrsetak je pojava zagovaraca koji vjeruje u neophodnost reforme i povezuje svoju politicku sudbinu s tim pitanjem. U toku faze izgradnje koalicije vlada ostaje otvorena za modifikacije reformskog koncepta, ali ne uvijek i za sveobuhvatne promjene. Kvalitet koncepta je od kljucne vaznosti: koncept bi trebalo da bude zasnovan na najnovijim znanjima i trebalo bi da uvodi i iskustva drugih zemalja. On bi trebalo da ukljucuje snazne dugorocne projekcije, ukljucujui analizu osjetljivosti i da bude povezan sa anketama o misljenju javnosti i 118 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA fokusnim grupama, sto treba da pokaze da koncept odgovara na stvarne bojazni stanovnistva vezane za postojei sistem. Predstavljanje koncepta zahtijeva fokusiranje na kljucne poruke. Penzijske reforme mogu se posmatrati kao meugeneracijske borbe u kojima potencijalni gubitnici, najcese sadasnji penzioneri ili oni koji su blizu penzije, cesto pokusavaju da blokiraju reforme, dok potencijalni dobitnici, mladi radnici, zauzimaju neaktivnu poziciju u debati zbog kratkovidosti i nedostatka interesa i razumjevanja. U ovoj fazi je, prema tome, vazno usmjeriti kljucne poruke na mlade ljude. Uobicajene strategije su sljedee: · Naglasiti da novi sistem dovodi neto prisutnu vrijednost buduih isplata na nivo koji je blizu nivoa tekuih doprinosa koji se plaaju; · Uvjeriti mlade radnike da e drzava ispostovati svoje budue obaveze; · Aktivirati mlade radnike u penzijskoj debati, okreui debatu eksplicitno u meugeneracijsku diskusiju; · Angazovati organizovane radnike, penzionere, predstavnike finansijskog sektora i druge strane sa interesom za ishod, zbog toga sto vjerovatnoa da e ucesnici uzeti u obzir makroekonomske koristi koje e rezultovati iz reforme raste sa porastom stepena organizovanosti ucesnika. Sljedea faza raspodjele koncepta predstavlja komplikovanu aktivnost. Iskustva reformatora pokazuju da nekoliko aktivnosti donosi znatne koristi. One ukljucuju koristenje profesionalnih firmi za odnose sa javnosu, fokusiranje na kljucne ucesnike u procesu, izgradnju kljucne grupe novinara koji razumiju reformski proces i imaju simpatije za njegove ciljeve, te rad sa donatorskim agencijama i drugim meunarodnim organizacijama s ciljem prosirenja tehnickog razvoja i analize. Koncept mora da se konvertuje u legislativni prijedlog i, na kraju, nacrt zakona kako bi se pokrenule zakonodavne procedure. U tom trenutku, reformski paket i pratea argumentacija i komunikacijski materijali trebalo bi da budu sveobuhvatni. Optimalno upravljanje i sekvencioniranje zakonodavnog procesa je u visokoj mjeri specificno za pojedine zemlje i uslove u njima i zakonodavni proces, i pod velikim je uticajem politickih razmatranja. Cile je, na primjer, usvojio cijelu reformu odjednom. Poljska je, sa druge strane, prvo ozakonila drugi i trei stub paketa, a zatim presla na prvi stub godinu dana kasnije. Usvajanje legislative oznacava pocetak najkriticnije faze: faze implementacije reforme. Gotovo bez izuzetka, administrativni kapaciteti za pruzanje podrske novom sistemu su manji od ocekivanog. U Meksiku je reforma morala da bude odlozena za godinu dana dok nove institucije koje su bile neophodne za implementaciju (Consar za superviziju i Procesar za obradu informacija vezanih za prenos finansiranja na pojedinacne racune) nisu bile dovoljno razvijene da bi ispunile svoje odgovarajue uloge. U Poljskoj novi sistem nije funkcionisao kako treba zbog toga sto institucija za socijalno osiguranje nije bila u mogunosti da doprinose prenosi tacno i na vrijeme do penzijskih fondova. U toku faze implementacije, vazno je imati jasnu komunikaciju sa stanovnisvom, tako da se mane u implementaciji ne pomjesaju sa manama u reformi. Osnovna lekcija za savjete osoblja Svjetske banke zemljama klijentima potice iz tenzija izmeu politicke spremnosti i adminstrativne pripremljenosti: treba se odluciti na reformski zakon cim se politicke mogunosti stvore i cim su ocekivanja vezana za 119 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA nastavak rijesenosti dovoljno visoka, ali reformu treba implementirati tek nakon sto je administrativna pripremljenost dovoljno napredovala i nakon sto bude mogue ocekivati da e se problemi moi odrzavati pod kontrolom. Iskustva zemalja koje su sprovele reformu Sljedei kriterijumi bi trebalo da se koriste kao lista pitanja za prosuivanje o tome da li je zemlja spremna da poduzme reformu: · Prisustvo politickog mandata i organizovanih zastupnickih grupa; · Osnazenost reformske tehnicke grupe; · Razvoj sveobuhvatne i zdrave analize; · Kvalitet informacija o misljenju javnosti o postojeem sistemu i reformskim prijedlozima; · Jasna strategija za komunikaciju da javnosu na koju reforma ima uticaja; · Ukljucenost sindikata i drugih organizacija ucesnika u procesu; · U potpunosti formulisana strategija i djelotvorno upravljanje implementacijom; · Dokazi o potencijalu za politicki konsenzus. Ukupno, iskustva reformi dovode do sljedeih zakljucaka u odnosu na organizaciju procesa: · Nasljea politika uticu na tekui izbor reforme, a dizajn reforme predstavlja nadgradnju nad nasljee postojeih institucija. · Uspostavljanje kancelarije koja je iskljivo odgovorna za upravljanje reformskim procesom je veoma korisno. Teret svakodnevnog upravljanja istiskuje reformsko razmisljanje i rad za institucije sa drugim odgovornostima. · Dobro razmotrena strategija odnosa sa javnosu i poruke koje je lako razumjeti od kljucne su vaznosti za proces. · Izbor grupa koje su ukljucene u reformski dijalog ima sistematski uticaj na ishod reforme zbog toga sto odreene grupe osnazuju odreene tipove ucesnika u procesu. Iskljucenje ucesnika iz jednog foruma cesto izaziva poveanje njihove aktivnosti u drugom. Izolacija od politickih rizika Iz perspektive politicke ekonomije, primarni cilj reformi je da se pree na sistem koji je stabilniji u odnosu na razlicite vrste sokova, sto ukljucuje bolju izolaciju od rizika od politickih intervencija koje stvaraju negativne posljedice zbog kratkotrajnih politickih dobiti (Diamond 1997). Sa tog stanovnistva, i nefinansijski stubovi i fondovski stubovi sa definisanim nivoom doprinosa predstavljaju unapreenja u odnosu na PAYG sisteme sa definisanim nivoom davanja koji mijesaju preraspodjelu i osiguranje na netransparentan nacin. Nove strukture ili (a) pomjeraju penzijske dohotke ivan vladinog budzeta (fondovski stub) ili (b) zahtjevaju identifikaciju eksplicitnog izvora finansiranja za davanja bilo koju grupe pojedinaca ili (c) dovode do toga da davanja strogo i iskljucivo ovise o doprinosima (sistemi sa nominalno definisanim nivoom doprinosa i fondovski stubovi). Ostaje da se vidi da li e oni djelotvorno sprijeciti da politicki sistem zauzme te 120 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA resurse za vladine prihode ili da im pristupi za preraspodjelu na druge nacine. Krsenje nefinansijskih principa sa definisanim nivoom doprinosa ili zahtjevanje da se vrse investicije u vladin dug, posebno dug na koji se plaaju kamate po stopi nizoj od trzisne predstavlja ocit nacin za tu prvu opciju. Preraspodjela dijela povrata na portfolije na ,,ugrozenije" racune (koji mogu imati dobnu komponentu) predstavlja jedan od puteva za drugu opciju. Centralno pitanje je da li se zastita moze postii kroz identifikovanje individualnih racuna (u nefinansijskom sistemu sa definisanim nivoom doprinosa kao i u fondovskom obliku) kao privatne imovine koja ima pravo na jednak stepen zastite kao i druga sredstva. Nedavna iskustva Argentine ilustruju izazove vezane za zastitu sredstava u fondovskim penzijskim sistemima pod katastrofalnim makroekonomskim uslovima. Iskustva Argentine ukazuju da jednostavno stavljanje sredstava pod kontrolu privatnog sektora ne moze garantovati njihovu potpunu zastitu, posto su sva tri stuba penzijskog sistema patila, zajedno sa depozitarima, nosiocima osiguravajuih polisa, posjednicima obveznica i dionicarima. Iskustva Argentine takoe pokazuju da ishod za penzionere moze ipak biti bolji pod fondovskim stubom nego pod potencijalnim alternativama. Primjeri reformskih dilema i pitanja Ova sekcija predstavlja neke od reformskih dilema u zemljama klijentima za koje ne znamo kako je najbolje nastaviti s aktivnostima i koja rjesenja treba predloziti. Iako se suocavamo sa znatnim nivoom neizvjesnosti, u velikoj mjeri vjerujemo da ne uraditi nista takoe ne predstavlja rjesenje. Konsekventno, predlazemo da dopunimo nasa znanja analitickim radom, uz paralelni rad sa klijentima na inovativnim rjesenjima i zajednickom ucenju. Kakav pristup moze biti djelotvoran kada javni sektor ne postize rezultate a privatni sektor takoe ne moze da ih postigne, sto je situacija s kojom se cesto sreemo u najmanje razvijenim zemljama? Sa jedne strane, javni plan ne ispunjava svoja obeanja, nesolventan je i treba da se reformise, ali svaki reformi napor propada. Sa druge strane, finansijski sektor ne ispunjava minimalne uslove koji su neophodni da se i pocne razmisljati o zamjeni javnog nefondovskog plana fondovskim planom. Da li bi trebalo zatvoriti javni plan povezan sa zaradama i obezbjeivati samo minimalna davanja (nulti stub)? Mogu li se cak i minimalna davanja obezbjediti pod postojeim uslovima? Da li bi trebalo uspostaviti paralelnu instituciju, kako se razmatra u vezi sa obezbjeenjem pristupa osnovnom zdravstvu i obrazovanju u zemljama koje imaju slabe rezultate? Da li bi trebalo usvojiti prijedlog Kotlikoffa (1999) i parkirati sve resurse u novo osnovani plan izvan zemlje (kao sto se pokusava uraditi na kosovu)? Ili bi jednostavno trebalo vrsiti samo kontrolu stete sve sok reforma javnog sektora ne postigne napredak, prije ikakvog razmatranja sistematske reforme? Razlicite zemlje klijenti sa anglo-saksonskim tradicijama vode stedne fondove, koji su sistemi sa definisanim nivoom doprinosa koji su formalno fondovski. Te fondove okruzuju dva osnovna problema ­ jedan je, u principu, mogue kontrolisati; drugi je manje rjesiv. Problem koji se moze kontrolisati odnosi se na slabe rezultate koji su rezultat slabog upravljanja i slabih regulativa i supervizije, sto je pitanje za koje su rjesenja, u principu, dostupna ako postoji politicka volja. Manje rjesiv problem odnosi se na presudo-fondovsku prirodu tih stednih fondova, zbog toga sto se portfolio sastoji 121 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: KLJUCNA REFORMSKA PITANJA: CVRSTE OPCIJE I OTVORENA PITANJA gotovo iskljucivo od vladinim obveznica. Diversifikacija na privatna sredstva mogla bi biti mogua, u zavisnosti od dostupnosti trzisnih instrumenata, ali nije izvodljiva za vladu, imajui u vidu dostupnost finansiranja. To su u sustini nefondovski planovi u kojima je vladin dug implicitan. Da li bi ti sistemi trebalo da budu transformisani u eksplicitno nefondovske planove (recimo, tipa sa nominalno definisanim nivoom doprinosa)? Da li bi trebalo uloziti napore da se promjeni oblik finansiranja (i da se, prema tome, isplati tranzicijski deficit)? Da li bi ti stedni fondovi trebalo da se ukinu i zamjene stvarno fondovskim sistemima kojima bi se upravljalo u privatnom sektoru? Mnogi sistemi socijalnog osiguranja u zemljama klijentima su daleko od zrelosti i akumulirali su odreene rezervne fondove. To finansiranje postaje neznatno ako se uporedi sa akumuliranim obavezama, ali ipak predstavlja 5 ili vise posto GDP-a. Oni su lose voeni i u opstem slucaju zarauju niske stope povrata. Preostaje i neizvjesnost u vezi sa stvarnom velicinom sredstava (zbog nedostatka revizije i prihvaenih tehnika evaluacije) i znatnog stepena korupcije. Uz to, pojedinci uzimaju zajmove osiguranje znatnim dijelom tog finansiranja prije penzionisanja. Iako bi unapreenje upravljanje fondovima i menadzmenta predstavljalo najbolje rjesenje, tekui administrativni sistemi i osoblje ostaju usanceni, a napredak je bio ogranicen. Ipak, kako je doslo do poveanja nivoa sredstava, intenzivirao se pritisak sa ciljem unapreenja davanja, smanjenja dobi za odlazak u penziju i smanjenja zahtjeva za kvalifikaciju, da li bi u tim okolnostima bilo bolje uopste ne akumulirati sredstva? Kakve su mogunosti da Svjetska banka i druge meunarodne institucije izvrse pritisak s ciljem unapreenja upravljanja fondom? Da li je okruzenje povoljno za rjesenja iz privatnog sektora, ili reforma postojeih institucija u javnom sektoru nudi najrealniju mogunost za unapreenje? 122 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Poglavlje 7 Regionalna iskustva: Razvoji dogaaja i prva evaluacija reforme U PRVOM DIJELU OVOG POGLAVLJA DAT JE PREGLED ISKUSTAVA U REFORMI u dva regiona u kojima je zabiljezen najvei obim reformskih aktivnosti od pocetka devedesetih godina proslog vijeka: u Juznoj Americi i Evropi i centralnoj Aziji.25 Dok je na zemlje u tranziciji u Evropi i centralnoj Aziji u odreenoj mjeri uticalo rano iskustvo u Juznoj Americi, proces reforme u ova dva regiona razvijao se na potpuno razlicit nacin, ukljucujui i odreene inovativne pristupe u osmisljavanju i sprovoenju visestubne penzione reforme. U drugom dijelu ovog poglavlja dat je kratak pregled razvoja reforme u ostala cetiri regiona Banke -- juznoj Aziji, podsaharskoj Africi, bliskom istoku i sjevernoj Africi i u istocnoj Aziji i Pacifickom regionu. I pored toga sto je u ovim regionima obim stvarnih i sveobuhvatnih reformi jos uvijek ogranicen, jos u velikom broju zemalja vode razgovori na polju politike o potrebi za sprovoenjem reforme i u vezi sa pravcem u kojem bi ona trebalo da se odvija. Latinska Amerika i Karibi Strukturna reforma sistema osiguranja penzijskog dohotka u Juznoj Americi i na Karibima pocela je prelaskom na fondovski plan obaveznih licnih penzijskih racuna u Cileu 1981. godine i do danas ukljucuje 12 zemalja.26 U trinaestoj zemlji, Brazilu, izvrsene su znacajne izmene u nacionalnim sistemima tekueg finansiranja (PAYG) i uvedene mere za jacanje i sirenje obezbjeivanja dobrovoljne penzijske stednje i osiguranja u privatnom sektoru, s tim da nije eksplicitno propisana obaveza otvaranja licnih stednih racuna. I pored toga sto se strukturne reforme u Juznoj Americi mogu uslovno svrstati u grupu "visestubnih" reformi, budui da svih 12 podrazumevaju obavezni fondovski stub licnih racuna kojim upravljaju privatni obezbjeivaci koja se bave penzijama, svaka od ovih reformi je jedinstvena, izmeu ostalih karakteristika i u pogledu ravnoteze koja postoji izmeu stubova, ukljucivanja sadasnjih obveznika doprinosa u proces reforme, stepena konkurencije obezbjeivaca, rjesenja u pogledu invalidskih i porodicnih penzija i institucionalnih aranzmana. U tabelama 7.1 i 7.2 dato je poreenje strukturnih reformi u regionu u toku dva perioda.27 123 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Tabela 7.1. Osnovne odlike strukturalnih reformi sistema socijalne sigurnosti (starija dob, invaliditet i smrt) u latinskoj Americi, osamdesete i devedesete godine proslog vijeka Odlika Cile Peru Kolumbija Argentina Urugvaj Meksiko Bolivija El Salvador Godina reforme 1981 1992-3 1994 1994 1996 1997 1997 1998 Sistem PAYG, Zatvoren Ostaje Ostaje Ostaje Ostaje Zatvoren Zatvoren Zatvoren vezan za doprinose? Ukupna stopa poreza na plate (procenat) Prije reforme 33 18 17,8 42 40 20 19 11,8 Poslije reforme 20 20,5/22a 33,8 46b 40 26 24 13,5 Ucese novih Obavezno Dobrovoljno Dobrovoljno Dobrovoljnoc Dobrovoljnod Obavezno Obavezno Obavezno radnika Ucese Dobrovoljno Dobrovoljno Dobrovoljno Obavezno Obavezno Dobrovoljno Dobrovoljno Dobrovoljno samozaposlenih? Ostaje odvojen Ne Ne e Da Ne Ne e Da Ne Ne sistem za drzavne sluzbenike? Posveeni AFP AFP AFP AFJP AFAP AORE AFP AFP upravljaci fondova Doprinos na 10 8 10 7,72 12,27 12,07 10 10 individualni penzijski racun (procenat)f Provizije i premije 2,31 3,73 3,49 3,28 2,68 4,48 2,50 3 osiguranja (procenat plate) Mijenjanje Dvaput Jednom Dvaput Dvaput Dvaput Jednom Jednom Dvaput upravljaca godisnje godisnje godisnje godisnje godisnje godisnje godisnje godisnje fondova? 124 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Opcije za isplatu Anuitet ili Anuitet ili Anuitet ili Anuitet ili Samo anuitet Anuitet ili Samo anuitet Anuitet ili zakazano zakazano zakazano zakazano zakazano zakazano povlacenje povlacenje povlacenje povlacenje povlacenje povlacenje Minimalni povrat U odnosu na U odnosu na U odnosu na U odnosu na U odnosu na Neregulisano Neregulisano g U odnosu na na investicije? prosjek prosjek prosjek prosjek prosjek prosjek Minimalna Da Da (samo za Da Da Da Da Ne Da doprinosna osiguranike penzija? roene prije 1945. godine) Penzija kao Da Ne Ne Da Da Ne Da Ne socijalno osiguranje? Izvori: Gill, Packard i Yerno (2004), na osnovu AIOS (2003) i studija slucajeva zemalja. Napomene: AFP (Administradora de Fondos de Pnesiones); AFAP (Administradora de Fondos de Ahorro Provisional); AFJP (Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones); AFORE (Administradora de Fondos para el Retiro). a. 20,5 posto za privatne penzijske planove; 22 posto za drzavni sistem. Maksimalna oporeziva zarada za invalidsko i porodicno osiguranje: S / 6.130,88 ili 1.751 US$. Valuta Perua je nuevo sol. b. Maksimum koji dopusta zakon. Djelotvorna poreska stopa opada od reforme i varira po sektoru i regionu. Tekua stopa je manje od 30 posto. c. Iako novi osiguranici mogu da biraju, do 80 posto u toku svake godine ne izabere eksplicitno. Privatni drugi stub je opcija koja se primjenjuje u tom slucaju. d. Ucese u pojedinacnim racunima u Urugvaju odreuje se prema nivou dohotka. Radnici ispod nivoa praga biraju da podijele doprinose izmeu PAYG sistema ili pojedinacnih penzijskih racuna. e. Izuzeci postoje za neke pod-drzavne sisteme. f. U vrijeme izdavanja. g. Garancije se traze od upravljaca fondova. 125 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Tabela 7.2. Osnovne odlike strukturalnih reformi sistema socijalne sigurnosti (starija dob, invaliditet i smrt) u latinskoj Americi, devedesete godine proslog vijeka i prva dekada ovog vijeka Dominikanska Odlika Kostarika Nikaragva Ekvador Republika Godina reforme 1995-200 a 2000, jos 2001, jos 2001 b neimplementirano neimplementirano Sistem PAYG, vezan Ostaje Zatvoren Ostaje Zatvoren za doprinose? Ukupna stopa poreza na plate (procenat) Prije reforme 22 17 - 9,25 Poslije reforme 26 21,5 Varira, ali ne vise 20 od 20 Ucese novih radnika Obavezno Obavezno Obavezno Obavezno Ucese Dobrovoljno Dobrovoljno Obavezno Obavezno samozaposlenih? Ostaje odvojen sistem - Ne - Ne za drzavne sluzbenike? Posveeni upravljaci OPC AFP EDAP AFP fondova Doprinos na 4,25 7,5 8,33 8 individualni penzijski racun (procenat)f Provizije i premije c 2,5 4,0 2,0 osiguranja (procenat plate) Mijenjanje upravljaca Jednom godisnje Jednom godisnje - Jednom godisnje fondova? Opcije za isplatu Anuitet ili Anuitet ili - Anuitet ili zakazano zakazano zakazano povlacenje povlacenje povlacenje Minimalni povrat na Neregulisano Neregulisano U odnosu na U odnosu na investicije? prosjek prosjek Minimalna doprinosna penzija? Da Da - Da Penzija kao socijalno osiguranje? Da Da Da Da Izvori: Gill, Packard i Yerno (2004), na osnovu AIOS (2003) i studija slucajeva zemalja. Napomene: AFP (Administradora de Fondos de Pnesiones); EDAP (Entidades Depositarias del Ahorro Provisional); OPC (Operadora de Pensiones Complementarios). - Nije dostupno. a. Kostarika je uvela dobrovoljne penzijske racune 1996. godine, ali je privatnu individualnu penzijsku stednju proglasila obaveznom kao nadopunu sistemu sa definisanim nivoom davanja 2000. godine. b. implementirano 2003. godine. c. Provizije se naplauju u vidu procenta povrata od investicija i ogranicene su maksimumom. 126 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Najvaznija karakteristika reformi u Juznoj Americi, sa izuzetkom Meksika i, u odreenoj mjeri, Argentine i Kolumbije, je objedinjavanje prethodno nepovezanih elemenata i stvaranje jedinstvenog sveobuhvatnog nacionalnog penzijskog sistema.28 U cijelom regionu, reformisani nacionalni sistemi jos uvijek ne obuhvataju vojsku, a odreene posebne kategorije stanovnistva u svakoj od zemalja primaju penzije iz specijalnih planova koji jos uvijek nisu integrisani. Samostalni djelatnici nisu uvijek obavezni da participiraju u sistemu. Ovo opste objedinjavanje u okviru strukturnih reformi pozitivno se odrazilo na fleksibilnost, jednakost i preraspodjelu na trzistu rada i imalo je za rezultat dugorocne fiskalne ustede. Prije svega, u zemljama u kojima strukturne reforme jos uvijek nisu zapocete, aranzmani penzijskog osiguranja i dalje su isfragmentisani, sto otezava funkcionisanje formalnog trzista rada, poveava nejednakost i predstavlja rizik u pogledu javnog fiskalnog polozaja. Ocjena prvih rezultata visestubnih reformi Zacrtani ciljevi reforme o kojima je bilo rijeci u prethodnim dijelovima ovog izvjestaja -- odnosno, adekvatnost, dostupnost, odrzivost i otpornost -- predstavljaju dobar skup kriterijuma na osnovu kojih se moze ocijeniti sta je postignuto u okviru strukturnih reformi sistema penzijskog osiguranja u Juznoj Americi. Meutim, mjerodavna i konacna procjena reformi bie mogua tek kada prva grupa radnika koji su usli na trziste rada u okviru reformisanih sistema pocne da se penzionise. U Cileu, to se nee desiti pre otprilike 2020. godine. I pored toga, nije prerano da se pocne sa procjenom prvih rezultata.29 ADEKVATNOST Adekvatnost se definise kao obezbjeenje davanja za stanovnistvo u cjelini, dovoljnih da se sprijeci siromastvo penzionera, kao i da se obezbijede sredstva za odrzavanje nivoa potrosnje u toku zivotnog vijeka. Najvei broj penzijskih sistema sa vise stubova u juznoj Americi obezbjeuje umerena davanja za one koji uplauju doprinose u toku radnog staza. Neke zemlje, kao sto su Kostarika i Urugvaj, implicitno postavljaju za cilj veoma visoke stope zamene dohotka, dok su druge, ukljucujui Cile, Dominikansku Republiku, El Salvador i Peru, u okviru svojih reformisanih sistema postavile parametre tako da prosecan iznos penzije bude manji u odnosu na plate.30 Zemlje koje se u velikoj mjeri oslanjaju na planove u kojima je definisana visina doprinosa, imaju i vise efektivne stope zamjene dohotka za radnike sa nizim primanjima sto se postize tako sto radnici koji uplauju doprinose u sistemu odreeni broj godina sticu pravo na najnizu zagarantovanu penziju.31 Meutim, gotovo svi reformisani penzijski sistemi u Juznoj Americi ne obuhvataju dobar dio stanovnistva, sa izuzetkom Urugvaja. To je ujedno bila i mana sistema jednog stuba na principu tekueg finansiranja (PAYG) a, u velikom broju zemalja, i najvazniji razlog i politicki argument za strukturne reforme. Ukoliko se koristi a priori koncept obuhvata, odnosno "participacija"-- tj. ucese radno aktivnog stanovnistva u vidu uplaivanja doprinosa (a samim tim i sticanja prava ili usteevine) za penzije -- moze se vidjeti da se stope participacije u velikoj meri razlikuju. Na dnu ljestvice, u Boliviji, El Salvadoru i Peruu, stopa participacije kree se izmeu 10 i 15 127 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME procenata radne snage, dok se na vrhu ljestvice, u Argentini, Cileu i Urugvaju, stopa participacije kree izmeu 30 i 80 procenata. Iako e se procenat radno aktivnog stanovnistva koji uplauju doprinose u formalni penzijski sistem vjerovatno poveati uporedo sa razvojem i rastom prihoda po glavi stanovnika, i meu zemljama priblizno jednake visine prihoda postoje znacajne razlike. Empirijski dokazi o kretanjima u pogledu participacije radnika kao rezultat strukturnih reformi su podijeljeni, s tim da jedan broj autora tvrde da se obuhvat siri, a drugi ne nalaze dokaze da se stopa participacije poveava.32 Sa slabljenjem mreze socijalne zastite koja treba da smanji rizik od siromastva penzionera usljed niskih stopa participacije radnika u formalnim penzijskim sistemima, veina bogatijih zemalja srednjih prihoda u regionu (prije svega, onih koje su imale najduzu tradiciju sistema socijalne zastite) uvode odreene mehanizme za podrsku dohotku starijeg stanovnistva koje ili nema dovoljan staz doprinosa ili nema dokaz o dotadasnjoj participaciji u obuhvaenom sektoru. Finansiranje i obuhvatanje ovih ,,nedoprinosnih" aranzmana se u velikoj mjeri razlikuje. Najskuplji nacin obuhvatanja plana koji nije finansiran iz doprinosa zabiljezen je u Brazilu, koji se opredijelio da svi poljoprivredni radnici imaju pravo na penziju u visini od 100 posto najnize zarade u zemlji. Meutim, cak i u Brazilu, stariji muskarci i zene koji zive u gradovima ne primaju iste iznose penzije i stopa siromastva kod ove kategorije stanovnistva i dalje je znacajna.33 Efekti strukturnih reformi na adekvatnost su, u odreenoj mjeri, podijeljeni i gotovo se uvijek razlikuju od zemlje do zemlje. U zemljama u kojima su penzije prije reformi bile visoke i neodrzive, darezljivost je smanjena. Simulacije moguih scenarija pokazuju da se kombinovani efekti parametarskih reformi i prelaska na fondovske racune mogu u velikoj mjeri razlikovati, u zavisnosti od necije starosne dobi, visine prihoda, pa cak i spola.34 Kompleksnosti u pogledu sprovoenja vjerodostojnih simulacija su zastrasujue i rezultati zavise od pretpostavki o tome sta bi se dogodilo da reforme nisu sprovedene, kao i od pretpostavki o ocekivanom povratu ulaganja usteevina radnika (prilagoenom na rizik) u narednim decenijama, uz uzimanje u obzir administrativnih naknada, koje umanjuju efektivnu stopu povrata radnika. Imajui u vidu trenutne niske stope participacije radnika i kratak staz doprinosa, cak i kod radnika u formalnim sektorima koji su obuhvaeni nacionalnim penzionim sistemima, u srednjorocnoj i dugorocnoj perspektivi, vladini resursi koristie se prije svega za obezbjeenje najnizih zagarantovanih penzija u cilju sprecavanja siromastva penzionera. Takav ishod, meutim, treba posmatrati u kontekstu vjerovatnog rezultata bez reforme: vlada bi finansirala rastui deficit programa tekueg finansiranja (PAYG), u kojima su najcese koristi imali radnici na gornjem dijelu ljestvice distribucije prihoda. Poslije prvog perioda tranzicije -- cije trajanje moze da se u velikoj mjeri razlikuje i ide od 20 do 40 godina -- ocekuje se da e svi reformisani sistemi ostvarivati ustede u odnosu na sisteme prije reforme (vidjeti Zviniene i Packard, 2003), sto e potencijalno osloboditi resurse za druge vidove socijalnih rashoda i ispunjenje cilja adekvatnosti, ukljucujui penzije za starije stanovnistvo koje nije osigurano. U periodu tranzicije, meutim, uticaj stednje zavisie u najveoj mjeri od toga na koji nacin e se finansirati preostale obaveze u sistemima prije reforme, o cemu e biti vise rijeci u narednim djelovima. 128 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME DOSTUPNOST Dostupnost se definise kao dostupnost u odnosu na finansijsku sposobnost pojedinca ili vlade. Jos jednom, zemlje Juzne Amerike koje su sprovele strukturne reforme imaju citav spektar potencijalno razlicitih rezultata. Dominikanska Republika i Peru imaju relativno nisku stopu doprinosa za penzije, dok Argentina i Urugvaj imaju relativno visoku stopu doprinosa. Ocekuje se da je, u prosjeku, za dugorocno finansiranje penzija, zemljama potrebna stopa doprionosa od oko 15 procenata, iako su stvarne stope finansiranja i nize i vise od tog procenta. Stope doprinosa najcese su odreene na osnovu istorijskog iskustva, s tim da demografski "starije" zemlje odreuju vise stope doprionosa, a "mlae" zemlje imaju nize stope doprinosa. U nekim slucajevima, reforme su smanjile stope doprinosa, a u drugima su ih poveale. U tabelama 7.1 i 7.2 prikazane su izmene u oblasti poreza na licna primanja u cjelini (ne samo izmene u pogledu poreza na licna primanja koje se odnose na penzije). Budui da su reforme socijalne zastite cesto bile sveobuhvatne i da su obuhvatale reformu zdravstva, osiguranja u slucaju nezaposlenosti, stanovanja i drugih davanja, prikazana poveanja odnose se na sve promene, a ne samo na one u oblasti penzija. Ako posmatramo dostupnost iz perspektive vlade, u okviru strukturnih reformi u regionu, cesto je uvoen ili zadrzavan neki vid najnize zagarantovane penzije (jos jednom, s izuzetkom Perua). U nekoliko zemalja, kao sto su Kolumbija, Dominikanska Republika i Nikaragva, najnize zagarantovane penzije su prilicno visoke u odnosu na ocekivane prosecne penzije i vjerovatno je da e se u znacajnoj meri morati finansirati iz dodatnih vladinih izvora, pored poreza na licna primanja. Meutim, cak i u zemljama kao sto je Cile, gdje je najniza zagarantovana penzija finansirana iz doprinosa skromna u odnosu na najnizu ili prosecnu zaradu ili u odnosu na prosecnu penziju, javna potrosnja za najnize zagarantovane penzije e vjerovatno ipak biti znacajna, imajui u vidu niske stope participacije. I konacno, dodatni budui troskovi davanja koja nisu finansirana iz doprinosa u cilju smanjenja rizika od siromastva u starijoj dobi kod veine radnika koji nei ostvariti pravo na najnizu zagarantovanu penziju moraju se takoe uzeti u obzir u procjeni dostupnosti. ODRZIVOST Odrzivost se definise kao finansijski bonitet penzijskog sistema, kako u kratkorocnom periodu, tako i u dugorocnoj perspektivi. I upravo na polju odrzivosti, reforme postizu najbolje rezultate. Reformisani penzioni sistemi bazirani su na puno odrzivijim socijalnim ugovorima nego oni koji su postizani prije reformi; cilj uravnotezenja potrosnje nacionalnih penzionih sistema se "individualizuje" u velikom skupu institucija socijalne zastite (u nekim zemljama vise nego u drugim). Reformisani sistemi zasnivaju se uglavnom na planovima stednje na licnim penzionim racunima, pri cemu visinu davanja odreuje visina doprinosa radnika. Troskovi finansiranja sve duzeg ocekivanog zivotnog vijeka se, prema tome, prenose na svaku generaciju i ne akumuliraju se na diskrecioni nacin, kao sto je to slucaj kod planova sa jednim stubom na principu tekueg finansiranja (PAYG) sa definisanom visinom davanja. Kao sto je i dokumentovano u Zviniene and Packard (2003), nakon rasta deficita u pocetnom periodu, ocekuje se da e reforme dramaticno smanjiti deficite u dugorocnom periodu. Simulacije pokazuju da e u Boliviji, projektovani deficit za 2050. godinu pasti sa 8,5 procenta GDP-a bez reforme na 0.9 procenata uz reformu. U Meksiku, deficit e 129 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME pasti sa 2,3 procenta GDP-a bez reforme na 0,6 procenata uz reformu. Isto tako, 2050. godine, implicitni penzioni dug u Peruu pase sa 118 procenata GDP-a bez reforme na svega 15 procenata uz reformu. U slucaju El Salvadora i Cilea, scekuje se da e dugorocni implicitni penzioni dug biti nula umesto 148, odnosno 210 procenata GDP-a.35 I pored toga sto je slika u pogledu fiskalne odrzivosti donekle ruzicasta, postoji nekoliko oblasti koje zabrinjavaju. U kratkorocnoj perspektivi, vjerovatno je da e se vladin gotovinski deficit za penzije poveati, kako pojedinci budu preusmjeravali svoje doprinose na privatne penzione racune, umjesto u javne sisteme koji jos uvek isplauju penzije sadasnjim penzionerima. To je jedan od ocekivanih ishoda strukturnih reformi, s tim da vlade u regionu imaju razlicite rezultate u pogledu efektivnog resavanja tog problema. Najvazniji faktor zasluzan za uspjesnost strukturnih reformi u Cileu bio je dug period fiskalnih priprema koji je prethodio uspostavljanju licnih racuna 1981. godine. Neke zemlje, kao sto su El Salvador, Meksiko i Urugvaj, opredijelile su se da finansiraju najvei dio troskova tranzicije sa jednog stuba na visestubne aranzmane emisijom javnog duga. Veliki dio tog javnog duga drzae u tom slucaju novi privatni penzioni fondovi. Rast eksplicitnog vladinog duga mogao bi da ponisti ustede u pogledu implicitnog penzijskog duga. Pored toga, u periodu tranzicije, rast deficita moze u velikoj mjeri otezati fiskalno upravljanje.36 Stavise, u zemljama koje zapocinju proces strukturne reforme sa slabije fiskalne pozicije, troskovi tranzicije mogu predstavljati ozbiljno optereenje za vladu. To je bio i najozbiljniji fiskalni problem u Argentini i Boliviji i predstavlja upozorenje da se pre sprovoenja reformi moraju pazljivo razmotriti kratkorocne i srednjorocne fiskalne implikacije, budui da tranzicija moze trajati i 20 ili 40 godina. OTPORNOST Otpornost se odnosi na sposobnost sistema penzionog osiguranja da izdrzi ozbiljne sokove. Osnovni cilj visestubnih strukturnih reformi je diversifikacija rizika -- demografskog, makroekonomskog, politickog, finansijskog -- kojem su izlozeni prihodi za penziju. U visestubnom modelu, jedan dio ili najvei dio penzija finansira se iz privatnih ulaganja licne usteevine i, u teoriji, nije u tolikoj mjeri izlozen vladinom uticaju, dok se u javnom sistemu obezbjeuju ili samo najnize zagarantovane penzije ili mozda i odreeni dodatni iznos penzije. U reformisanim sistemima sa duzom tradicijom, kao sto su oni u Cileu, postignut je odreeni stepen diversifikacije. Stice se dojam da i Meksiko postepeno prati tu grupu. Meutim, argentinsko iskustvo iz 2001. i 2002. godine pokazuje da u situaciji kada se vlada nalazi u potpuno beznadeznoj situaciji, u finansijskoj krizi, i kada privreda gotovo sasvim prestane da funkcionise, nijedan sistem finansiranja penzija nije otporan, nezavisno od toga da li je javni ili privatni. Stavise, u situaciji u kojoj su portfelji privatnih penzionih fondova visoko koncentrisani u vladin dug mogu se ponovo stvoriti uslovi za vladinu intervenciju, kao i prije strukturnih reformi. Zemlje koje su se opredijelile za finansiranje troskova tranzicije emisijom drzavnih obveznica koje e drzati penzijski fondovi ne postizu stvarnu diversifikaciju rizika kojem su izlozeni penzioni prihodi i prema tome, odricu se jedne od osnovnih prednosti visestubnog pristupa. U tim zemljama, penzije radnika zavise od likvidnosti vlade, sto se odnosi i na najnize zagarantovane penzije i na servisiranje duga za privatno finansirani dio penzije koji se akumulira. 130 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Jos jedno vazno pitanje oko kojeg se jos uvijek vode rasprave je i to u kojoj mjeri eforme uticu na rast u vidu neto dodatne stednje i vee efikasnosti trzista rada i kapitala. Samim tim sto su uklonjeni poremeaji na trzistima rada i kapitala i poboljsane ekonomskih prilika za rast, ocekuje se da e se reforme pozitivno odraziti i na otpornost i odrzivost penzionog sistema. Sto se tice finansijskih koristi, reforme su dovele do brzog rasta novih vidova stednje u regionu.37 Iako se jos uvek ne moze tacno rei koliki rast sredstava penzionih fondova je ostvaren na racun drugih institucionalnih investitora, kao sto su zajednicki fondovi, nema sumnje da je znacaj koji se pridaje obaveznoj licnoj stednji doprinjeo razvoju finansijskog sektora. Meutim, sto se tice ocekivanih veza izmeu stednje i rasta, kao sto je primijeeno u Corbo i Schmidt-Hebbel (2003), efekat ubrzanog rasta uslovljen je uglavnom nacinom finansiranja tranzicije, s tim da finansiranje tranzicije iz poreskih prihoda predstavlja vei podsticaj za rast od finansiranja tranzicije iz duga. Izazovi i perspektive Prva grupa izazova odnosi se na samu strukturu reforme penzionih sistema. Jedan broj zemalja u regionu koje su usvojile visestubni model zadrzale su siroke programe tekueg finansiranja (PAYG) definisane visine penzije u kojima visina penzije povezana sa visinom zarade.38 Takvi sistemi definisane visine penzije koja je povezana sa visinom zarade bie sve skuplji i bie ih sve teze finansirati sa produzenjem ocekivanog zivotnog vijeka, osim ukoliko formulatori politike ne budu u stanju da podizu najnizu starosnu granicu za penzionisanje ili da ukljucuju faktore dugovjecnosti u formule za izracunavanje visine penzija za takve planove. Druga grupa izazova odnosi se na performanse novih privatnih komponenti visestubnih sistema. U privatnim fondovskim sistemima i dalje je prisutan politicki rizik, kao sto se pokazalo na argentinskom iskustvu. Reforme su stvorile i kompleksne i sofisticirane nove privatne penzione sisteme koji zahtijevaju jaku regulaciju i predstavljaju izazov za vladu i njenu sposobnost da se odupre pritiscima industrije. Administrativni troskovi su visoki i pored toga sto su generalno nizi nego sto su bili na pocetku i u znacajnoj mjeri smanjuju davanja radnika u novim sistemima. Pitanja upravljanja rizikom takoe predstavljaju razlog za zabrinutost u novim privatnim penzionim sistemima u Juznoj Americi, budui da je meunarodna diversifikacija portfelja penzionih fondova cesto ili ozbiljno ogranicena ili cak i zabranjena. I, konacno, ono sto je mozda i najvaznije, u velikom broju zemalja u kojima je izvrsena strukturna reforma penzionih sistema, obuhvat stagnira i dalje je na niskom nivou, sto je postalo i najvei problem za formulatore politike u ovoj. Veliki dio osiguranika vjerovatno nee stei pravo na najnizu zagarantovanu penziju i, zajedno sa onima koji nisu osigurani ni u jednom sistemu, mogu ocekivati da e i starosti primati samo ogranicen iznos socijalne pomoi. Prema tome, stvarni izazov za formulatore politike koji nastoje da pokriju rizik od siromastva u starosti bie uspostavljanje odrzivih programa najnizih zagarantovanih davanja koja se nee finansirati iz doprinosa. Centralna i istocna Evropa i centralna Azija Na pocetku perioda tranzicije (1990 ­ 1995), sve zemlje Evrope i centralne Azije morale su da reaguju na pritiske koji su proisticali iz smanjenja osnovice doprinosa i rasta broja 131 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME penzionera, kao posljedica kontradikcija u ekonomiji.39 U velikom broju zemalja, sve vee izbjegavanje zakonskih obaveza jos vise je pogorsalo fiskalne i politicke probleme. Ekonomski sokovi u svim zemljama bili su toliko dalekosezni da su se tadasnji penzioni sistemi sa jednim stubom na principu tekueg finansiranja (PAYG) morali u odreenom stepenu mijenjati i pri tome su jedan dio tereta prilagoavanja morali ponijeti i penzioneri i stariji radnici. Sve zemlje morale su modifikovati pravila za prilagoavanje u odreenom periodu kako bi mogle da kontrolisu troskove i najcese su prelazile sa nasljeenih normi za prilagoavanje visine penzija sa nominalnim rastom zarada na prilagoavanje prema rastu cijena (ili, u radikalnijim slucajevima, na ono sto je mogue u okviru dostupnih sredstava, cak i ako je to manje od rasta cijena). Sljedea kljucna promjenjiva bila je najniza starosna granica za penzionisanje, koja je u pocetku bila niska i u nekim slucajevima pocetkom devedesetih godina proslog vijeka jos je i smanjena. Nekoliko zemalja, kao sto su Ceska i Litvanija, bile su u stanju da postepeno podignu efektivnu starosnu granicu za penzionisanje. U drugim zemljama, kao sto je Gruzija, u kojima je najniza starosna granica za penzionisanje naglo podignuta na 65 godina i za muskarce i za zene, tempo je bio mnogo brzi. Krajem devedesetih godina proslog vijeka i pocetkom ovog vijeka, veina zemalja pocela je da poveava starosnu granicu za penzionisanje i ogranicava prava na prevremeno penzionisanje. U devedesetim godinama proslog vijeka, neke zemlje promijenile su formule za izracunavanje visine penzija, ukljucujui produzenje perioda koji se uzima u obzir u izracunavanju visine penzija, kako bi se istovremeno smanjila obeanja u budunosti i postigle vea horizontalna jednakost. Da bi mogle poceti sa reformom penzionog sistema, neke zemlje krenule su u ekspanziju alternativnih dobrovoljnih privatnih penzija (najcese uz povlaseni poreski tretman, kao u Sloveniji ili uz uplatu jednakih iznosa iz drzavnog budzeta, sto je uraeno u Ceskoj). Takvi dobrovoljni planovi trebalo je da omogue i daju podsticaj domainstvima da ravnomjernije rasporede potrosnju koju trenutno omoguavaju javni penzijski planovi i diversifikuju rizike kojima su izlozeni njihovi penzioni portfelji. I pored slicnog nasljea, u regionu Evrope i centralne Azije, nastale su dvije grupe (detaljniji opis obe grupe moze se nai u Lindeman, Rutkowski, and Sluchynskyy, 2001). Neke zemlje u regionu, i to prije svega one u centralnoj Aziji i na Kavkazu, morale su da naprave kompromis i zrtvuju cilj uravnotezenja potrosnje zbog nedovoljnih sredstava; najvazniji cilj postalo je odrzavanje najmanje neophodne osnovice prihoda. Prema tome, pocetkom 2000. godine, izmeu ostalih, Albanija, Azerbejdzan, Armenija, Gruzija i Tadzikistan, su u stvarnosti imali sisteme u kojima su se osiguranici malo ili nimalo razlikovali u pogledu visine zarada ili radnog staza. U Gruziji, to je bila posljedica zakonskih resenja; cese, to bila posljedica konvergencije izmeu najnizeg i najviseg mogueg iznosa penzije. Druga grupa zemalja, suocivsi se sa izgledima daljeg pogorsanja odnosa zavisnosti, usvojile su visestubni pristup (pregled razvoja visestubnih sistema u zemljama u tranziciji moze se nai u Rutkowski, 1998, 2002; von Gersdorff i Rutkowski, 2004). Jedan dio obaveznih doprinosa iz javnog penzionog sistema preusmjerile su u privatne institucije koje su otvorile licne racune sa definisanom visinom doprinosa za svakog radnika. Konacni penzioni portfelj radnika sastojae se iz dijela penzije iz reformisanog i smanjenog javnog penzionog plana (uglavnom na principu PAYG i 132 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME finansiranog) i dijela penzije kupljenog akumiliranim sredstvima iz drugog stuba. Reforme su bile slicne onima u Juznoj Americi, ali generalno manje radikalne u obimu. U 10 zemalja srednje i i istocne Evrope, reforme su ve imale za rezultat uvoenje drugog stuba. U Maarskoj, zakon iz 1997. godine poceo se sprovoditi 1998. godine. Svi novi ucesnici na trzistu rada bili su obavezni da pristupe reformisanom sistemu, a ostalima je data mogunost prelaska. Do 1999. godine, 2,1 milion radnika -- ili oko jedne polovine radne snage (uglavnom do 40 godina starosti) -- prenijeli su jedan dio svojih doprinosa za penziju (6 procenata od plate) u privatne penzione fondove (detaljniji opis moze se nai u Palacios i Rocha, 1998). 1999. godine, radnicima u Poljskoj, od 30 do 50 godina starosti, data je mogunost da prenesu jednu petinu ukupnog uplaenog iznosa doprinosa za penziju (7,2 procenata od plate) u novoosnovani penzioni fond i stave ih pod upravu fonda (detaljniji opis moze se nai u Chlon, Góra, i Rutkowski, 1999; Góra and Rutkowski, 1998). Radnici do 30 godina starosti automatski su pristupali novom planu. U novom visestubnom penzijskom sistemu u Poljskoj trenutno je osigurano vise od 8 miliona ljudi. U Latviji, u julu 2001. godine, uveden je manji fondovski stub (2 procenta od plate) (sa planom da se stopa doprinosa vremenom povea na 9 procenata od plate). U Bugarskoj, u januaru 2002. godine poceo je sa radom obavezni drugi stub sa 2 procenta (sa planom da se doprinosi vremenom poveaju na 5 procenata od plate), kao nadgradnja na dobrovoljne penzione fondove i fondove koji upravljaju sredstvima koji su izgraeni u procesu finansiranja prava na prevremenu penziju u sektoru (koji su do tada nisu bili fondovski finansirani). Isto u toku 2002. godine, obavezni fondovski stub sa 5 procenata uspostavljan je u Hrvatskoj (januar) i stub sa 6 procenata u Estoniji (juli).U januaru 2002. godine, Rusija je pocela sa akumulacijom sredstava za drugi stub; meutim, sredstva jos uvijek kontrolise javni penzioni fond na principu tekueg finansiranja (PAYG), koji je ulaganje tih sredstava povjerio drugoj javnog agenciji. Dve zemlje -- Kazahstan i Kosovo -- izvrsile su prelazak sa velikog fondovskog stuba (koji je, u Kazahstanu, bio pod upravom konkurentnih penzionih fondova, dok je na Kosovu bio pod upravom meunarodnih menadzera sredstava) i presle su sa javnog stuba na osnovni uz korisenje ispitivanja prihoda da bi se sprecio rizik od siromastva u starosti ili invaliditeta. U januaru 2003. godine, Ukrajina je donela zakon kojim se osniva drugi stub sa 2 procenta (uz planirano poveanje na 7 procenata) koji e se sprovesti kada se stvore makroekonomski uslovi. Godinu dana nakon toga, u januaru 2004. godine, Litvanija je uvela drugi stub sa 2,5 procenata koji je ve poceo sa radom. Slovacka je usvojila sve zakonske propise za osnivanje prilicno velikog drugog stuba sa 9 procenata koji e poceti sa radom u januaru 2005. godine. U BJR Makedoniji, usvojen je zakon o osnivanju fondovskog drugog stuba sa doprinosima u iznosu od 7 procenata od zarade i toku su pripreme za sprovoenje zakona, a u Rumuniji je usvojena odluka, u principu, o osnivanju drugog stuba sa doprinosima od 8 procenata od zarade i treba da se donese novi zakon (prethodni zakon je stavljen van snage). Sve u svemu, ako izuzmemo centralnu Aziju i Kavkaz, Ceska, Moldavija, Slovenija i Turska su jedine zemlje koje ne rade aktivno na uspostalvjanju drugog stuba. Meutim, Ceska i Slovenija su uspostavile dobrovoljni trei stub sa prilicno sirokom participacijom, a Turska je 2003. godine uvela novi trei koji se, izgleda, brzo siri. I dok je u regionu bio primijetan opsti trend prelaska na visestubnu strukturu, pratee promjene prvog stuba su se znacajno razlikovale. Neke zemlje, kao sto su 133 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Bugarska, Hrvatska, Estonija, Maarska i Slovacka, nastojale su da poboljsaju mikroekonomske aspekte svojih penzionih sistema poboljsavanjem tradicionalnih formula baziranih na principu definisane visine penzija (ukljucujui i sisteme bodovanja u nekim slucajevima). Drugi, fundamentalniji pristup bio je redefinisanje postojeih obeanja u sistemu tekueg finansiranja (PAYG) onoga sto se desava na fondovskom racunu na principu definisanih nivoa doprinosa uvoenjem zamisljenog modela definisanih nivoa doprinosa. Letonija i Poljska usvojile su pristup zamisljenih definisanih nivoa doprinosa ili zamisljenih racuna, ukljucujui fondovsku komponentu na principu definisanih nivoa doprinosa kao dio reformi. To je sada dio paketa reforme u Rusiji. Pored toga, za pristup zamisljenog racuna javlja se sve vise interesa i u zemljama Zajednice nezavisnih drzava (CIS) koje jos uvijek nisu u poziciji da razmatraju uvoenje visestubnog sistema. Republika Kirgistan uvela je formulu zamisljenog racuna koja se primjenjuje na nova dospjea, a Moldavija je zakonom zacrtala za cilj prelazak na formulu zamisljenog racuna u budunosti. U tabeli 7.3 uporeeni su neki kljucni parametri reformi u zemljama koje su uvele visestubni sistem ili donijele sve potrebne zakone za njegovo uvoenje. Jos uvijek je prerano da bi se mogla napraviti kompletna procjena visestubnih sistema u Evropi i centralnoj Aziji. Ocigledno je da je taj pokret rasiren, i da se, ukoliko imaju mogunost da biraju, radnici odlucuju za fondovski stub. Pocetne stope povrata u fondovima su ohrabrujue i predstavljaju dobro polaznu tacku za postizanje relevantne stope u toku zivotnog vijeka cime e se ostvariti ocekivane planirane penzije. Ovaj trend sustinskih reformi u centralnoj i istocnoj Evropi moze se objasniti spremnosu tih zemalja da iskoriste prednosti fondovskog stuba, ocekivanjem poveanja stednje i rasta i, poslije duboke ideoloske, njihovom spremnosu da naglasak stave na licnu odgovornost i privatnu stednju. Iako jos uvijek nisu uraene sve potrebne analize, utisak je da se dubina finansijskog sektora poveala i to bi se, jednim dijelom, moglo pripisati rastu penzionih fondova, koji su veliki institucioni investitori. Reformska pitanja Uvoenje visestubnog penzionog sistema sa obaveznom fondovskom komponentom u Evropi i centralnoj Aziji predstavljalo je kompleksne izazove, ukljucujui potrebu za razvojem finansijskog trzista i uspostavljanjem administrativnih i nadzornih kapaciteta. Pored toga, zemlje moraju imati izvodljivu fiskalnu strategiju za ispunjenje finansijskih zahtjeva koje postavlja tranzicija na novi penzioni sistem. Tranzicija najcese u pocetku dovodi do gubitka blagostanja odreenih kategorija stanovnistva; zemlje mozda nisu pripremljene da preuzmu takve gubitke zbog ogranicenja u pogledu toga u kojoj mjeri se prelazak na fondove moze finansirati dugom da bi se omoguilo da se ti gubici vremenom neutralisu sirim ekonomskim dobitima. Svjetska banka imala je aktivnu ulogu u artikulisanju tih izazova i pruzanju pomoi zemljama Evrope i centralne Azije u odlucivanju o izborima koji se znacajno razlikuju od zemlje do zemlje (Rutkowski, 2004). 134 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Tabela 7.3. Karakteristike penzijskih reformi prelaska na visestubni sistem u privredama u tranziciji u Evropi i srednjoj Aziji, s aprilom 2004. godine Zemlja i status Polazni datum Prvi stub Velicina drugog Projicirana Procenat radne Strategija za sistema stuba kao sredstva snage u prelazak na novi procenat platnog penzijskog fonda u fondovskom stubu sistem po dobi fonda 2020. godini kao 2003. godine zaposlenog procenat GDP-a Maarska, Januar 1998. PAYG definisan 6 31 45 Obavezno za nove funkcionise godine nivo davanja osiguranike; dobrovoljno za ostale Kazahstan, Januar 1998. Garantovani 10 30 100 Obavezno funkcionise godine minimum Poljska, Januar 1999. Nominalno 7,2 33 70 Obavezno za funkcionise godine definisan nivo mlae od 30 doprinosa a godina, dobrovoljno za 30-50 Latvija, Juli 2001. godine Nominalno 2, raste do 9 20 72 Obavezno za funkcionise (nominalno definisan nivo mlae od 30 definisan nivo doprinosa godina, doprinosa, januar dobrovoljno za 1996. godine) 30-50 Hrvatska, Januar 2002. PAYG definisan 5 25-30 60-70 Obavezno za funkcionise godine nivo davanja mlae od 40 godina, dobrovoljno za 40-50 Bugarska, Januar 2002. PAYG definisan 2, raste do 5 - - Obavezno za funkcionise godine nivo davanja mlae od 42 godine 135 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: REGIONALNA ISKUSTVA: RAZVOJI DOGAAJA I PRVA EVALUACIJA REFORME Slovacka, usvojeni Januar 2005. PAYG definisan 9 - - Obavezno za nove zakoni godine nivo davanja osiguranike Estonija, Januar 2002. PAYG definisan 6 20 60 Dobrovoljno funkcionise godine nivo davanja (opcioni izlazak + 2 posto) Litvanija, Januar 2004. PAYG definisan 2,5 - - dobrovoljno funkcionise godine nivo davanja Rumunija, Januar 2005. PAYG definisan 8 30 - Obavezno za one djelimicno godine nivo davanja koji imaju manje usvojeni zakoni, od 20 godina do nakon toga sporno penzije Makedonija, Januar 2002. PAYG definisan 7 26 - Obavezno za nove usvojeni zakoni godine nivo davanja osiguranike Rusija, djelimicno Januar 2002. Nominalno 2 (<35) do 6 (36- - - Obavezno za usvojeni zakoni i godine definisan nivo 50) mlae od 50 funkcionise doprinosa godina Ukrajina, Januar 2003. PAYG definisan 2, raste do 7 - - Obavezno za nove djelimicno godine nivo davanja osiguranike usvojeni zakoni Kosovo, Januar 2002. minimum 10 - - obavezno djelimicno godine usvojeni zakoni i funkcionise Izvori: Razliciti dokumenti Svjetske banke i Baza podataka o penzijskoj reformi. - Nije dostupno. a. Sistem sa nominalno definisanim nivoom doprinosa ima iste odlike kao i tipican sistem sa definisanim nivoom doprinosa, ali nije fondovski. 136 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: U reformskim naporima u regionu, doslo je do niza problema sa sprovoenjem. U Poljskoj, administrativni aparat ustanova socijalne zastite nije mogao da podnese blagovremeni prenos doprinosa u privatne penzione fondove, i doslo je do stvaranja duga prema fondovima (koji se sada otplauje). U Maarskoj, vlada je ukinula odluku o poveanju obima fondovskog stuba i dozvolila je osiguranicima da preu nazad u sistem tekueg finansiranja (PAYG), sto je stvorilo neizvjesnost u pogledu fiskalne obaveze vlade i dovelo u pitanje kredibilitet novog sistema. Pokazalo se i da podjelu doprinosa izmeu nekoliko penzionih fondova nije jednostavno izvrsiti i da je skupa za male poslodavce u Maarskoj (gdje, za razliku od Poljske, ustanove socijalne zastite nisu ukljucene). Regulatorne institucije nisu imale iskustva u pogledu zahtjeva za prenos licnih doprinosa u fondove i u nekim slucajevima postavljale su fondovima nepotrebno visoke zahtjeve. Veina zemalja su sve vise zabrinute visinom administrativnih troskova drugog stuba (Murthi, 2003) i analiziraju mjere kojima bi se mogla stvoriti konkurencija na polju naknada u sistemu da bi se smanjili ti troskovi. Neke zemlje (na primjer, Letonija) zabrinute su u pogledu efekata koje bi mogla da ima najniza zagarantovana penzija, koja smanjuje podsticaj za pojedince da uplauju doprinose za stub zamisljenih definisanih nivoa doprinosa ili fondovski stub i koja bi mogla za rezultat da ima znacajno fiskalno optereenje. Stari penzioni sistemi (koji jos uvijek rade, posto sprovoenju reforme prethodi dug period uvoenja reforme) i dalje predstavljaju ozbiljno fiskalno optereenje, posebno sa promjenom pravca reforme politike tekueg finansiranja (PAYG), kao u Hrvatskoj (gdje je prilagoavanje vraeno sa prilagoavanja prema inflaciji na prilagoavanje prema rastu zarada i uvedeni dodatni penzioni "dodaci"). Jasno je da to predstavlja jos vee optereenje za zemlje, kao sto su Ceska i Slovenija, koje nisu usvojile visestubni pristup. U svjetlu tih poteskoa, doslo je do sve veeg skepticizma prema novim sistemima. Administrativni troskovi su visoki, visina penzija se smanjuje usljed fiskalnog prilagoavanja, a sve prednosti novog sistema jos uvijek nisu vidljive. Iako su stope povrata vise nego one u drugim vidovima investicionih fondova ili u odnosu na druge odgovarajue referentne pokazatelje, nije izvjesno da li e se tako visoke stope povrata moi odrzati, budui da se fiskalnim prilagoavanjem smanjuje razlike kamata na vladin dug, a strane investicije su ozbiljno ogranicene (sa izuzetkom Kazahstana, Kosova i Rusije). Neophodna je vea diversifikacija domaih privatnih i stranih sredstava. Vlade u Evropi i centralnoj Aziji jos uvijek nisu spremne da to dozvole, iako su zemlje kao sto je Slovacka propisale najnize granice sredstava koja moraju ostati u zemlji na ne vise od 30 procenata. Stope povrata koje su u padu i rizik od visokih administrativnih troskova postaju sve vei razlog za zabrinutost u pogledi iznosa penzija u budunosti. Pored toga, prema kriterijumima iz Mastrihta, koji su obavezujui za zemlje kandidate za pristup EU, u obzir se uzima eksplicitni dug, ali ne i smanjenje implicitnog duga za penzije, sto znaci da reforme negativno uticu na poziciju zemlje u odnosu na te kriterijume. Opsta ocjena reforme Iako je veliki broj ovih reformi jos skorijeg datuma od onih u Juznoj Americi, sto znaci da je jos prerano da bi se mogli procijeniti njihovi efekti u cjelini, stice se dojam da je u okviru reforme ostvaren pozitivan napredak, mjereno poveanjem adekvatnosti, dostupnosti, odrzivosti i otpornosti. Meutim, neophodan je sirok program reformi prvog 137 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: stuba koje nisu do sada sprovedene da bi se rijesili fiskalni problemi koji se ponovo javljaju u velikom broju zemalja. ADEKVATNOST U veini slucajeva, posebno u srednjeevropskim zemljama, penzije koje se obezbjeuju su dovoljno visoke i mogu da sprece siromastvo u starosti. Iako je visina penzija u odnosu na uplaene doprinose i dalje velikodusna i potencijalno finansijski nedostupna u velikom broju slucajeva, imajui u vidu nagli rast zarada, moze se stei utisak da su penzije preniske. Meutim, u velikom broju zemalja centralne Azije, visina penzija nije pratila inflaciju i u osnovi iznos penzija se ne mijenja, sto mozda nije dovoljno da bi se sprecilo siromastvo. Razliciti pokusaji da se visina doprinosa poveze sa visinom penzija paralelno sa fundamentalnim promjenama na trzistima rada doveli su do toga da jedan broj ljudi u svim zemljama prima nedovoljne penzije i zavisi od mreza socijalne pomoi, koje nisu uvijek dovoljne i ne mogu da ispune novu ulogu koja im je dodijeljena. Dalja prilagoavanja prvog stuba, kao sto je poveanje najnize starosne granice za penzionisanje, bie neophodna da se obezbijedi zadovoljavajua visina penzija u reformisanim sistemima. Na primjer, da bi se u Poljskoj osigurala stopa zamjene od 40 procenata, najniza starosna granica za penzionisanje mora se poveati na 65 godina ili e stopa zamjene pasti na 30 procenata za zene. Kljucni dodatni korak u procesu reforme bie dalja specifikacija faze isplate za fondovski dio penzionog sistema. Razmatra se citav niz razlicitih opcija, ali veliki broj zemalja, kao sto su, izmeu ostalih, Poljska, Rusija i Slovacka, nisu zavrsile ovu fazu dizajna. Na kraju krajeva, ni najbolje dizajnirana faza akumulacije the nee obezbijediti zadovoljavajue penzije ukoliko pravila za isplatu penzija ne budu efektivno postavljena tako da se korisnici penzija zastite od visokih troskova. Jos jedno nerjeseno pitanje je i reforma invalidskih i porodicnih penzija. U veini slucajeva, korisnici u sistemu ostaju osigurani u prvom stubu, i, u slucaju nepredvienih situacija, njihova usteevina prebacuje se obezbjeivacu penzije: javnom fondu na principu tekueg finansiranja (PAYG). Mogla bi se koristiti neka iskustva iz Juzne Amerike, ali evropske zemlje imaju daleko vee rashode za invalidske penzije i to bi moglo da znaci da korisenje iskustava iz Juzne Amerike ne bi bilo fiskalno izvodljivo. Sto se tice obuhvata, veina starijih lica u ovom regionu primaju neku vrstu penzije, iako u svim zemljama postoje odreene nepokrivene grupe starijeg stanovnistva koje iz nekog odreenog razloga ne dobijaju nikakva davanja. Bojazan u pogledu obuhvata, meutim, se pre svega odnosi na budunost. Procentualni udjel obveznika doprinosa u radnoj snazi varira od svega 32 procenta u Albaniji pa do cak 97 procenata u Bjelorusiji. Iako ekstreman, primjer Albanije, gdje je obuhvat pao sa 81 procenta, koliko je iznosio 1991. godine, na 32 procenta u 1995. godini, pokazuje sta se deformalizaciju radne snage, kao i rast nezaposlenosti. Zemlje na manjem stupnju tranzicije, kao sto je Bjelorusija, sacuvale su visoke stope obuhvata. Nekoliko zemalja, kao sto su Ceska i Slovenija, sacuvale su visoke stope obuhvata i u periodu tranzicije na trzisnu ekonomiju. Izazov u svim ovim zemljama je kako da se obezbijedi adekvatna mreza socijalne zastite za one koji nisu u stanju da uplauju doprinose i istovremeno visina doprinosa cvrsto poveze sa visinom penzija, sto je i uraeno u veini reformi. 138 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: DOSTUPNOST U veini ovih zemalja stope doprinosa su izuzetno visoke u odnosu na zemlje u ostalim krajevima svijeta i kreu se od 20 do 45 procenata od zarade (samo za obavezni penzioni sistem). I pored toga sto je u okviru nekih od reformi predvien pad stope doprinosa u budunosti kako bi poveala konkurentnost privrede i kako bi domaa radna snaga postala konkurentna, neophodnost finansiranja tranzicije na visestubni sistem i fiskalna ogranicenja onemoguili su trenutno smanjenje stope doprinosa. Rusija je izvrsila odreena smanjenja i sada se suocava sa deficitom u 2005. koji e zahtijevati iznalazenje novih izvora sredstava i moze prouzrokovati odreenu promjenu pravca reforme. U zemljama koje su ocekivale da smanje svoje stope doprinosa, nagli rast zarada doveo je do stvaranja jakih politickih pritisaka za cese prilagoavanje postojeih penzija ve i ovako velikog broja penzionera u odnosu na niske stope doprinosa. Meutim, nize zarade u srednjoj i istocnoj Evropi vise nego kompenzuju negativne efekte visokih stopa doprinosa na konkurentnost. Uporedo sa daljim rastom zarada, poveanje stopa doprinosa pocee da utice na relativne troskove radne snage u tolikoj mjeri da radna snaga vise nee biti konkurentna sa onom iz drugih zemalja, i u tom momentu, doi e do ozbiljnije zamjene izmeu rastuih penzija i sve nizih doprinosa. ODRZIVOST Odrzivost je poveana u svim zemljama koje su sprovele sustinske reforme sistema tekueg finansiranja (PAYG). To je postignuto podizanjem najnize starosne granice za penzionisanje, promjenom formula za izracunavanje visine penzija i projemnom formula za prilagoavanje, kao i uvoenjem strukture zamisljenih racuna. Meutim, srednjeevropske zemlje suocavaju se i sa sve brzim starenjem stanovnistva i izuzetno niskom stopom nataliteta. Veliki broj zemalja morae da rjesavaju do sad nerijesene ili nove fiskalne probleme u drugom krugu reformi prvog stuba. Mogue je da e u gotovo svim slucajevima biti potrebne dalje parametarske reforme, sto se posebno odnosi na prilagoavanje najnize starosne granice za penzionisanje sa sve duzim ocekivanim zivotnim vijekom. OTPORNOST Uvoenjem fondovskog stuba, u okviru reformi pokusano je da se povea otpornost podrske sa starije. Posebno ako se ima u vidu stanovnistvo koje stari i nizak natalitet, sistemi tekueg finansiranja (PAYG) nisu u stanju da obezbijede znacajne visine penzija. Za finansijska trzistima koja su u razvoju vjerovatnije je mogu da obezbijede stope povrata vise od stope rasta osnovice zarada. To nije uvijek bio slucaj, kao u zemljama koje su dozivjele nagli ekonomski procvat zasnovan na koristenju prirodnih resursa, kao sto je Kazahstan. Meutim, da bi se taj potencijal mogao iskoristiti, zemlje moraju da dozvole veu diversifikaciju tih sredstava. Juzna Azija Sa izuzetkom Sri Lanke, gdje je stopa nataliteta trenutno ispod stope zamjene, juzna Azija je jos uvijek na samom pocetku svoje demografske tranzicije.40 Planovi koji obuhvataju radnike u privatnom sektoru su ili stedni fondovi (Nepal, Sri Lanka) ili jos nezreli planovi sa definisanom visinom davanja sa visokim odnosom broja radnika i broja 139 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: penzionera (Indija, Pakistan). Ti planovi i dalje osjeaju pozitivne gotovinske dotoke i predstavljaju zgodan oblik finansiranja vlade kroz svoju kupnju vladinih obveznica. Ti drzavni monopoli nisu bez problema, ukljucujui lose usluge za clanove i manipulisane stope povrata. Takoe, noviji sistemi sa definisanom visinom davanja su akumulirali opasne dugorocne obaveze. Dugorocna odrzivost tih programa u njihovom postojeem obliku je pod znakom pitanja, ali ne izgleda da se ijedan od tih programa suocava sa finansijskim kolapsom u narednih nekoliko godina. Za razliku od toga, penzijski planovi koji obuhvataju radnike u javnom sektoru su uvijek bili finansirani direktno iz budzeta. Sa izuzetkom Butana, cijeli region je zadrzao nasljeene britanske nedoprinosne planove sa definisanom visinom davanja koji su bili u potpunosti nefondovski. Kako su ti planovi poceli da sazrevaju, velicina skrivenog penzijskog duga je postajala sve ocitija. Zajedno sa isplatama plata i kamata, penzijska potrosnja je prijetila da e zavezati ruke kreatorima politika koji su se suocavali sa stvarnim budzetskim ogranicenjima. Iako je penzijska reforma bila vjerovatno opravdana iz drugih razloga, penzije sada postaju prioritet u nekoliko zemalja zbog toga sto je rast potrosnje na penzije u drzavnoj upravi prerastao u fiskalnu prijetnju. Iako planovi dijele zajednickog kolonijalnog pretka, oni su u toku posljednjih 50 godina evoluirali u razlicitim smjerovima. U skladu s tim, stepen problema varira od zemlje do zemlje i cak unutar zemalja, izmeu razlicitih drzava (u Indiji) i provincija (u Pakistanu) koje imaju svoje zasebne planove. Obuhvat formalnih penzijskih planova koji imaju za cilj ujednacavanje potrosnje iznosi oko jednu treinu radne snage na Maldivima i u Sri Lanki, a manje od jedne petine u ostatku regiona. To je dijelom rezultat toga sto veliki dio radne snage radi u poljoprivredi, a dijelom je i rezultat velicine urbanog neformalnog sektora. U Afganistanu, Bangladesu i Butanu ne postoji obavezni plan penzijske stednje za privatni sektor. Malo je vjerovatno da e tekui pokusaji da se povea obuhvat biti uspjesni u siromasnijim dijelovima stanovnistva, zbog razlicitih faktora, ukljucujui najocitiji ­ konkretno, nemogunost siromasnih da stede za starije doba. U isto vrijeme, nekoliko vlada ve sponzorise nedoprinosne penzijske programe koji su usmjereni na starija siromasna lica. U Indiji, planovi koji obuhvataju lica sa dohotkom ispod odreenog nivoa koje administriraju drzave i koje nadopunjuju federalni fondovi dosezu do jednog od svakih deset starijih Indijaca. Banglades ima slican plan, a u Sri Lanki masivni programi socijalne pomoi koje sponzorise drzava dosezu do mnogih domainstava sa starijim clanovima. U Nepalu je dizajniran inovativan demogrant s ciljem obezbjeenja penzije za sve graane Nepala koji imaju 75 ili vise godina. Maldivi razmatraju uvoenje svog sistema demogranta. Potencijal tih programa da umanje stepen siromastva meu starijim licima je, meutim, ogranicen. Administrativna kompleksnost i potencijal za korupciju mogu da preusmjere finansiranje u programima koji su usmjereni na korisnike sa dohotkom ispod odreenog nivoa od korisnika koji zasluzuju pomo , a postoje i dokazi da je to cesto slucaj. Iako je jednostavniji za administraciju, cak i program demogranta mozda nee dosei do nekih od najsiromasnijih starijih lica (Palacios i Rajan 2004). Meutim, ono sto je najvaznije je da su budzetske alokacije za te programe (kao i za druge oblasti socijalne pomoi) nepouzdane i relativno male. 140 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Kreatori politika su izrazili zabrinutost u vezi sa niskom stopom obuhvata, kao i zelju za unapreenjem nacina na koji se dugorocna stednja koja se generise u stednim fondovima i mladim planovima sa definisanom visinom davanja kanalise u finansijski sektor. Napredak u obje oblasti je, meutim, bio spor. Prosirenje formalnog obuhvata na ,,nepriznati sektor", kako se on naziva, pokusano je u Sri Lanki sa vrlo ogranicenim rezultatima i, u najnovijem periodu, u Indiji, gdje su dva paralelna eksperimenta upravo u toku, uz tehnicku podrsku projekta Azijske razvojne banke (Asian Development Bank). Sto se tice investicione politike, Kancelarija penzijskog fonda za zaposlene (Employee Pension Fund Office) u Indiji poduzela je pregled raspodjele resursa, koja je, iz istorijske perspektive, bila koncentrisana na hartije od vrijednosti sa podrskom vlade. Meutim, sa izuzetkom Butana i, do odreene mjere, Nepala, velika veina javnim penzijskih rezervi u regionu investirana je u vladine obveznice. Butan je jedina zemlja sa znatnim stranim investicijama, iako su bojazni vezane za njen sopstveni kapacitet da upravlja rezervama dovele do toga da je ta zemlja zatrazila grant Investicijskog razvojnog fonda (Investment Development Fund), podrzan od strane Svjetske banke. Institucionalni kapaciteti i upravljanje u tim institucijama predstavljaju kljucne oblasti u kojima su potrebna unapreenja. Najvaznije reforme u regionu su voene fiskalnim teretom koji predstavljaju penzije za drzavnu upravu (Palacios 2004). Najambiciozniji napori do sada odnose se na sistemsku reformu u Indiji. Odlivi drzava i federacije na penzije sada zauzimaju oko 15 posto poreskih prihoda nakon sto su se dvostruko poveali u toku devedesetih godina proslog vijeka. Od 1. januara 2004. godine, svi oni koje federalna vlada zaposli doprinose sa 10 posto svoje plate planu sa definisanom visinom doprinosa, sto prati odgovarajui doprinos od vlade, kao poslodavca. Obaveznost se odnosi samo na novozaposlene, ali se razmatra mogunost da e se onima koji su ve obuhvaeni starim planom sa definisanom visinom davanja dati da izaberu da li zele da preu na novi plan. Nekoliko drzavnih vlada, ukljucujui vlade u drzavama Andra Pradesh, Karnataka i Tamil Nadu, objavile su da namjeravaju da se prikljuce novom planu, a izgleda vjerovatno da e ih u tom pratiti ostale drzave. Bez obzira na brzinu tranzicije, indijska reforma predstavlja temeljan okret politika u dugorocnoj perspektivi, pri cemu se nedoprinosni nefondovski plan sa definisanom visinom davanja zamjenjuje potpuno fondovskim planom a definisanom visinom doprinosa. Iako mnogi detalji dizajna tek treba da budu odreeni (na primjer, proces izbora upravitelja sredstava i centralno mjesto za cuvanje evidencije, struktura provizija itd.), reforma se istice zbog toga sto ne zadrzava nefondovski plan sa definisanom visinom davanja u dugorocnoj perspektivi. U isto vrijeme, Sri Lanka se do sada opredjeljivala za postepene parametarske reforme koje su stupile na snagu 2003. godine i koje su ukljucivale prilagoavanja visine doprinosa i davanja. Doprinosi na nivou od 8 posto od zaposlenih i 12 posto od vlade kao poslodavca traze se za sve novozaposlene u drzavnoj upravi. Formula za obracun davanja je promjenjena na takav nacin da se stopa zamjene dohotka od 70 posto generise nakon 32 godine staza. Drugim rijecima, stopa dospjea je smanjena sa 3 na 2,1875. jednokratna isplata za 24 mjeseca je ostala, kao i drugi kljucni parametri, ukljucujui osnovicu vezanu za zarade i nedostatak automatske indeksacije. Uz te vazne inicijative, sa septembrom 2004. godine radne grupe su uspostavljene u Afganistanu, na Mladivima, u Nepalu i u Pakistanu i one razmatraju reformske opcije.41 141 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Na Maldivima i u Pakistanu reforme se razmatraju u kontekstu periodicnog procesa prilagoavanja naknada za drzavne sluzbenike. Butan zeli da unaprijedi svoje institucionalne kapacitete, posebno u odnosu na investicijsku politiku. U toku nekoliko narednih godina vjerovatno e doi do vise reformi. Iako formalni penzijski planovi u ovom trenutku obuhvataju relativno mali dio stanovnistva juzne Azije, oni predstavljaju vazan izvor socijalne zastite za milione u regionu i bez sumnje e u narednim dekadama biti prosireni. To bi bio dovoljan razlog za reforme koje osiguravaju dugotrajnu odrzivost i unapreuju ,,posao" za one koji plaaju doprinose. Mozda je najvazniji razlog za bojazan u vezi s tim planovima, meutim, vezan za njihov neproporcionalan uticaj na ostatak privrede i neobuhvaeno stanovnistvo. Do tog uticaja dolazi kroz direktan finansijski uticaj planova za drzavne sluzbenike, indirektne subvencije za radnike u formalnom sektoru, pa cak i oportune troskove efikasnog koristenja tog vaznog izvora dugorocne stednje. Na kraju, unapreenja administracije i finansiranja postojeih nedoprinosnih planova mogla bi da doprinosu smanjenju stope siromastva meu starijim licima daleko prije trenutka u kojem obavezni stedni planovi budu mogli da dosegnu do veine stanovnika juzne Azije. Podsaharska Afrika Ova sekcija predstavlja stilizovane cinjenice o penzijskoj politici regiona.42 Ona takoe naglasava kljucna pitanja za penzijsku politiku i razmatra rana reformska iskustva. Penzijska reforma je tek nedavno nasla svoj put u program zemalja podsaharske Afrike. Tekue politike u cijelom regionu odrazavaju kolonijalno nasljee planova sa definisanom visinom davanja i stednih fondova i, u nekolicini zemalja, znatno prisustvo privatnih penzijskih fondova koji su organizovani po linijama zanimanja. Uopsteno govorei, obuhvat je ogranicen na manje od jedne petine radne snage, pri cemu se ostatak stanovnistva oslanja na sopstvene resurse i neformalnu podrsku za starija liva. Nedoprinosni planovi koji se finansiraju iz opstih prihoda i koji dosezu do veine starijih lica, ukljucujui siromasne, nalaze se samo u juznoj Africi (Bocvana, Mauricijus, Namibija i Juzna Afrika). Sa izuzetkom profesionalnih planova u Namibiji, Juznoj Africi i, do manje mjere, keniji, penzijska obeanja u regionu su veinom nefinansirana. To je ocito slucaj za planove za drzavnu upravu, ali je takoe tacno i za djelimicno fondovske planove sa definisanom visinom davanja koji obuhvataju relativno mali dio radne snage u privatnom sektoru koji ucestvuje u formalnom sektoru. Planovi sa definisanom visinom davanja koji obuhvataju radnike u privatnom sektoru ostvarili su viskove u toku ere nakon osvajanja nezavisnosti. Lose investicije i nerealni parametri su natjerali zemlje da kroz vrijeme poveaju stope doprinosa. U frankofonskoj Africi tim fondovima upravljaju tripartitni odbori koji ukljucuju predstavnike sindikata, vlade i poslodavaca. Te institucije pripadaju Conférence Interafricaine de la Prévoyance Sociale, regionalnoj organizaciji koja bi trebalo da odreuje standarde za administrativnu i investicijsku politiku i da slizi kao forum za razmatranje politika. Smjestena u gradu Lomé, u Togou, sa malim operativnim budzetom, ona ima ogranicen uticaj na nacionalne planove u 14 zemalja clanica.43 Nekoliko anglofonskih zemalja je zadrzalo model stednih fondova koji je nasljeen iz vremena britanske vladavine. Iako su oni u principu slicni planovima sa 142 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: definisanom visinom doprinosa, tendencija koristenja administriranih povrata koji ne odrazavaju trzisnu vrijednost sredstava institucija dovela je do pojave obaveza. I uobicajeniji djelimicno fondovski planovi sa definisanom visinom davanja i stedni fondovi imali su visegodisnje probleme u dvije vazne oblasti: administracija i investiranje rezervi. Administrativni troskovi su u Africi visi nego u bilo kojem drugom regionu i u odreenim slucajevima mogu da zauzmu vise od jedne treine prihoda od doprinosa. Cak i zemlje sa relativno niskim troskovima trose oko 10 posto prihoda, sto je iznos koji je deset puta visi nego u evropskim drzavama slicne velicine. To je dijelom posljedica ogranicenog obuhvata, koji smanjuje osnovicu i sprjecava koristenje usteda na veim kolicinama. To je, meutim, takoe vezano za pretjeran broj zaposlenih i neefikasnost, a los kvalitet usluga za klijente je zalba koja se cesto cuje. Troskovi te velicine otezavaju obezbjeenje razumne stope povrata, bez obzira na tip plana ili oblik finansiranja. Rezultati investiranja su takoe kompromitovali pokusaje finansiranja penzijskih obaveza unaprijed i izbjegavanja potrebe za poveanjem stopa doprinosa. To je ponekad bilo izazvano direktnim politickim mijesanjem u investicijsku politiku, ali jednako cesto je bilo izazvano i cinjenicom da su mehanizmi za kanalisanje dugorocne stednje na efikasan nacin u domau privredu uglavnom nepoznati u veini zemalja. U frankofonskoj Africi, kriza devaluacije CFA franka sredinom devedesetih godina proslog vijeka je cak izbrisala bankovne depozite u zemljama kao sto su Kamerun i Senegal. Povrati koji su dokumentovani u Keniji, Tanzaniji, Zambiji i drugim zemljama su u toku dugih vremenskih perioda bili negativni u realnim iznosima. Za clanove stednih fondova taj uticaj se direktno preveo u bijedne bilanse u trenutku penzionisanja. Iako su problemi planova koji obuhvataju radnike privatnog sektora postajali sve ocitiji, motivacija za reformu je cese dolazila iz fiskalnih pritisaka penzija za drzavne sluzbenike. Taj fenomen nije prisutan samo u Africi, ali u tom regionu on odrazava siroko rasiren model ekspanzije vlade u toku nekoliko dekada nakon osvajanja nezavisnost, te kasnije stabilizacije ili cak smanjivanja..grupe radnika koje su zaposlene u toku perioda ekspanzije penzionisu se sa punim davanjima, a formula koja je koristena za obracun penzija za drzavne sluzbenike ima tendenciju da bude velikodusnija od one za radnike u privatnom sektoru. Uticaj velikodusnije formule i zrelijeg sistema, zajedno sa nedostatkom rezervi rezultuje istiskivanjem drugih vaznih tipova potrosnje. U nekim zemljama se potrosnja na penzije drzavnih sluzbenika dvostruko poveala u toku devedesetih godina proslog vijeka. U nekoliko zemalja, potreba za rjesavanjem tog kratkorocnog fiskalnog pitanja dovela je do toga da su kreatori politika ponovo razmotrili opste penzijske politike. Konkretno, alternative za tekue aranzmane za drzavne sluzbenike ukljucuju novi sistem koji zamjenjuje dualizam sistemom u kojem ucestvuju svi radnici u formalnom sektoru. Motivacije za to ukljucuju zelju za poveanjem stepena mobilnosti radne snage, uvoenje fiskalne discipline i rjesavanje problema nejednakosti do kojeg dolazi kada se koriste paralelni planovi. U nekolicini manjih zemlja takoe mogu postojati prednosti vezane za koristenje usteda kod veih kolicin, koje mogu dovesti do smanjenja visokih administrativnih troskova. Cetvrta oblast koja izaziva bojazan je stagnirajui nivo obuhvata planova u formalnom sektoru u regionu. Racionalizacija postojeih planova (na primjer, smanjivanje administrativnih troskova, obezbjeenje stabilnijih davanja i unapreenje 143 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: uprave fondova) mogla bi da podstakne ucese, ali odrednice ucesa u formalnom sektoru prostiru se i van penzijskog sistema. Na osnovu meunarodnih modela dohotka i obuhvata izgleda da doprinosni planovi nee obuhvatati veinu radne snage u narednih nekoliko dekada. Stepen problema sigurnosti u starijoj dobi zavisi od boniteta neformalnih aranzmana, uglavnom porodicne podrske. Meutim, ni ta podrska ni evolucija statusa starijih lica u Africi nije predstavljala temu velikog broja studija, a o tome se malo zna. U nekim zemljama, posebno onim koje su pogoene epidemijom HIV/AIDS-a, problem izgleda jos akutniji. Mogua reakcija politika je uvoenje nedoprinosnih penzija. Taj pristup, meutim, zahtjeva da se fiskalni resursi preusmjere iz drugih oblasti i njega komplikuje cinjenica da veina starijih lica zivi u visegeneracijskim domainstvima, sto otezava odreivanje stepena potreba. Stavise, rana istrazivanja ukazuju na heterogenost u odnosu na stepen siromastva meu domainstvima sa starijim clanovima (Kakwani i Subbarao 2005). Veina reformskih inicijativa koje su poduzete u regionu zadrzava postojeu strukturu penzijskog sistema. Svjesni smo slucaja samo jedne zemlje ­ Nigerije ­ u kojoj je sistemska reforma ozbiljno predlozena. Meutim, parametarske reforme su u toku u nekoliko zemalja (kao sto su Kenija, Senegal i Uganda). Te reforme ukljucuju promjene formule za obracun davanja planova koji obuhvataju drzavne sluzbenike, radnike u privatnom sektoru ili i jedne i druge. Druga oblast reforme unutar postojeih struktura je reforma upravljanja penzijskim rezervama. I ovdje, opet, u toku je nekoliko poduhvata s ciljem poveanja stepena transparentnosti i profesionalizma, ali je do sada postignut mali stepen napretka. U isto vrijeme, prijedlozi za integraciju drzavnih sluzbenika i radnika u privatnom sektoru u isti plan su rijetki i suocavaju se sa politickim poteskoama. U Zambiji, na primjer, novi drzavni sluzbenici od 2000. godine plaaju doprinose planu koji obuhvata radnike u privatnom sektoru. Gana je ujedinila svoja dva plana prije par dekada, ali drzavni sluzbenici su nedavno lobirali za preokret te integracije i ponovno uvoenje zasebnog plana. Izazovi sistemske reforme, u kojoj dolazi do prelaska sa nefondovskih na fondovske planove i do mogueg uvoenja privatnog upravljanja sredstvima, posebno su teski u regionu podsaharske Afrike. Reformisti se suocavaju sa tri osnovne prepreke: prvo i najvaznije, svako preusmjerenje doprinosa na novi fondovski plan e natjerati vlade da nau resurse za pokrivanje rezultujueg jaza. Posto veina zemalja u velikoj mjeri ovisi od strane pomoi za nadopunjavanje svojih budzeta, postoji vrlo mali prostor za finansiranje tranzicije, posebno brze. Drugo, postojee javne penzijske institucije su u opstem slucaju nedovoljno obucene za ispunjavanje zahtjeva vezanih za odrzavanje evidencije u fondovskih planovima individualnih racuna. Na kraju, u veini zemalja regiona je prisutno vrlo malo neophodnih uslova za uspostavljanje stabilnosti fondovskog sistema kojim se upravlja u privatnom sektoru ­ investicijske mogunosti, solidne regulatorne institucije, te potencijalni ucesnici u privatnom penzijskom sektoru. Meutim, postoji i rastui stepen svjesnosti o neophodnosti penzijske reforme u Africi. Na primjer, 2003. godine je devet zemalja uspostavilo Africki penzijski forum (African Pension Forum) sa namjerom da on sluzi kao katalizator za reformu u regionu. Nedavno je uspostavljeno partnerstvo izmeu Instituta Svjetske banke i Kenijske uprave za penzijska davanja (Kenyan Retirement Benefit Authority), posto ta zemlje stremi ka unapreenju supervizije svojeg velikog trzista privatnih penzija (koje predstavlja izuzetak u regionu). Zahtjevi za pomo Svjetske banke u toj oblasti su u toku posljednjih nekoliko 144 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: godina poveani, a bar sest kredita se priprema sa znatnim penzijskim komponentama. Nijedan od njih ne ukljucuje sistemske reforme, kao ni uvoenje drugog, fondovskog stuba. Srednji istok i Sjeverna Afrika Sve zemlje u regionu su uspostavile penzijske sisteme sa definisanom visinom davanja koji su, u sustini, finansirani na PAYG osnovi.44 Samo je nekoliko zemalja ­ Egipat, Iran i Libija ­ razvilo nedoprinosne penzijske planove. U veini slucajeva postoji vise od jedno obaveznog plana, iako njima ponekad upravlja samo jedan fond. U zemljama kao sto su Egipat, Maroko i Tunis, stepen fragmentacije je znatan i on ozbiljno ogranicava stepen mobilnosti radne snage. U Tunisu, na primjer, postoje odvojeni planovi za drzavne sluzbenike, radnike u privatnom sektoru u industrijskim i usluznim sektorima, dva plana za radnike u poljoprivrednom sektoru i plan za samozaposlene. Zemlje kao sto su Iran i Jordan takoe karakterise veliki broj profesionalnih planova ­ koji su obicno vezani za javne kompanije ­ i koji rade kao zamjene, a ne nadopune, za javni sistem. Obuhvat javnog penzijskog sistema varira izmeu 10 i 75 posto radne snage. Velike varijacije se najveim dijelom objasnjavaju sa dva faktora. Najprije, postoje razliciti institucionalni aranzmani za obezbjeenje penzija, posebno u odnosu na stepen do kog su razlicite grupe na trzistu rada obuhvaene mandatom. Penzijski sistem u Egiptu, na primjer, sposoban je da obuhvati 70 posto radne snage zbog toga sto plan za privremene radnike obuhvata 24 posto radne snage. Drugo, nivo zaposlenosti i njena raspodjela variraju izmeu razlicitih sektora privrede. Na primjer, najvisa stopa obuhvata (75 posto) primjeuje se u Libiji, u kojoj veliki dio zaposlenog stanovnistva (77 posto) radi u javnom sektoru ili preduzeima u drzavnom vlasnistvu. Za razliku od toga, Maroko i Jemen, u kojima vise od polovine radne snage radi u poljoprivrednom sektoru, imaju niske stope obuhvata: 21 i 10 posto, redom. U drugim zemljama stope obuhvata se kreu izmeu 25 i 40 posto radne snage. Uopsteno receno, obavezni planovi su primili velika zaduzenja u vezi sa zamjenom dohotka. U veini slucajeva, bruto stope zamjene za prosjecnog radnika sa punim stazom, i u planovima za javni sektor i u planovima za radnike u privatnom sektoru, premasuju 80 posto posljednje plate. U planovima za radnike u privatnom sektoru u Iranu i Jemenu, bruto stope zamjene dohotka premasuju 100 posto posljednje plate. Stavise, veina planova ne sprovodi gornja ogranicenja na obuhvaene plate i nudi velikodusne minimalne penzije ­ koje premasuju 35 posto prosjecne plate. Tako veliki zadaci penzijskog sistema nisu finansijski dostupni i smanjuju motivaciju privatnih obezbjeivaca penzija da ucestvuju na trzistu. U stvari, najvisi nivo aktivnosti privatnih obezbjeivaca penzijskih proizvoda primjeen je u Egiptu i Maroku, u kojima obavezni penzijski sistem ima skromnije zadatke (bruto stope zamjene dohotka ispod 60 posto) i Libanu, u kojem ne postoji obavezni penzijski sistem za radnike u privatnom sektoru. U Jordanu, za razliku od toga, gdje postoji slican nivo razvoja finansijskog sektor, ali javni penzijski sistem i dalje ima veliko zaduzenje (80 posto bruto stopu zamjene dohotka za prosjecnog radnika sa punim stazom), uloga privatnih penzija je marginalna. Penzijski sistemi u regionu zauzimaju sve vee udjele privrede i, bez obzira na povoljne demografske uslove, njihova finansijska odrzivost predstavlja uzrok za zabrinutost. Penzijska potrosnja kree se izmeu 0,5 posto (Jemen) i 5 posto (Tunis) 145 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: GDP-a, pri cemu srednja vrijednost iznosi 3 posto GDP-a za region. U svim slucajevima, potrosnja je visa od nivoa koji bi se ocekivao za postojeu dobnu strukturu stanovnistva, ako se u obzir uzmu meunarodni trendovi. Iako veina planova jos uvijek generise operativne viskove, finansijska situacija se brzo pogorsava. Osnovni razlog za to je neusklaenost izmeu ciljnog nivoa stopa zamjene dohotka, te stopa doprinosa i starosti za odlazak u penziju, koje je niska u svim zemljama, posebno za zene (55 godina u mnogim slucajevima). Prema tome, obaveze stvorene do danas u svim planovima koji su pregledani ve predstavljaju izmeu 30 i 100 posto GDP-a, sto je dosta iznad tekueg nivoa finansijskih rezervi.45 Sve zemlje u regionu tek ulaze u drugu fazu demografske tranzicije, koja je karakterisana padom stopa nataliteta. Prema tome, stope rasta broja stanovnika i dalje su meu najvisim u svijetu, odnosi zavisnosti u starijoj dobi su prilicno ispod svjetskih prosjeka. Meutim, cak i kad bi se ta situacija nastavila beskonacno, finansijsko stanje veine penzijskih planova ne bi bilo odrzivo. Jos jedan izazov sa kojim se suocavaju penzijski sistemi u regionu je vezan za neodgovarajue strukture upravljanja i slabe institucionalne kapacitete za dizajn i implementaciju politika. Svim planovima upravljaju tripartitni odbori koji nisu na odgovarajui nacin izolovani od politickih uticaja i kojima nedostaje odgovarajua struktura preuzimanja odgovornosti. Prema tome, iako nekoliko planova i dalje posjeduje rezerve, njima se ne upravlja u najboljem interesu clanova plana. Slabi institucionalni kapaciteti takoe objasnjavaju veliki i rastui broj kompleksnih i ad hoc formula za obracun davanja i uslova za kvalifikaciju koji dovode do distorzije motivacija i otvaraju planove negativnim transferima preraspodjele izmeu generacija i unutar generacija. Na primjer, u veini planova postoje visestruki i cesto netransparentni uslovi za penzionisanje, smo se posljednjih nekoliko plata koristi za obracun nivoa penzija, ne postoje aktuarski pravicne sankcije za prevremeno penzionisanje, a mehanizmi indeksacije su uspostavljeni ad hoc. Mnogi planovi jos se bore da odrze informacione sisteme azuriranim i da implementiraju osnovne administrativne funkcije, kao sto su praenje i naplata doprinosa. Sa pozitive strane, u regionu postoji rastui stepen svjesnosti o izazovima sa kojima se suocava penzijski sistem. Danas u svim zemljama penzijska reforma predstavlja dio programa vlada, iako je to prisutno sa razlicitim stepenima vidljivosti.46 takoe postoje i bitne razlike u vezi sa mehanizmima koji se kriste za pokretanje dijaloga o politikama. Na primjer, u Maroku, diskusije o politikama desavaju se unutar graanskog drustva u cjelini. U Jordanu se vei dio debate desava unutar vlade. Na kraju, postoje i naglasene razlike u reformskim inicijativama. Jordan je izabrao da zadrzi penzijski sistem sa definisanom visinom davanja koji se finansira na PAYG osnovi. Reforma je usmjerena na integraciju i racionalizaciju tog sistema. Prema tome, planovi za drzavne sluzbenike i vojno osoblje su zatvoreni za nove osiguranike, koji se sada prikljucuju Korporaciji za socijalno osiguranje (Social Security Corporation) ­ planu za radnike u privatnom sektoru. Ciljevi su pregled mandata Korporacije za socijalno osiguranje, kako bi se radnicima sa srednjim i visokim nivoom dohotka dozvolilo da diversifikuju svoje izvore stednje za penziju i kako bi se formule za obracun visine davanja i uslovi za kvalifikovanje priblizili standardima. Jordan je takoe ostvario vazan napredak ka unapreenju upravljanja rezervama. Stvorena je nova i nezavisnija jedinica za investiranje i njeno osoblje sada cine profesionalci u oblasti upravljanja penzijskim fondovima koji su zaposleni kroz konkurentan proces. Nova 146 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: jedinica za investiranje je izdala izjavu o investicijskim politikama koja prati meunarodno priznate principe i prakse vezane za investiranje. Dzibuti prati slicnu strategiju. Maroko, sa druge strane, razmatra prelazak na visestubni sistem, ali bez namjere da postigne punu integraciju penzijskog sistema. Zemlja planira da uspostavi dualni prvi stub (sa definisanom visinom davanja), sa odvojenim planovima za drzavne sluzbenike i radnike u privatnom sektoru, ali sa skromnijim mandatima. U isto vrijeme, ona planira da transformise postojei plan sa definisanom visinom davanja za radnike na ugovor i zaposlene u preduzeima u vlasnistvu drzave, u jezgro drugog stuba za sve radnike (potpuno fondovski plan sa definisanom visinom doprinosa). Zemlja koristi cinjenicu da se tim planom u osnovi ve sada upravlja kao fondovskim planom sa individualnim racunima. Maroko takoe vodi reforme u sektorima bankarstva i osiguranja. Liban je pripremio nacrt legislative s ciljem zamjene programa obesteenja na kraju sluzbe za privatni sektor potpuno fondovskim sistemom sa definisanom visinom doprinosa. Cilj je u novi sistem integrisati planove za drzavne sluzbenike i vojsku. U osnovi, Liban predlaze prelazak na integrisani fondovski sistem sa jednim jedinim stubom (Zapadna Obala i Gaza prati lican pristup). Zbog toga sto javnom sektoru nedostaju ekspertska znanja koja su neophodna za upravljanje sistemom sa definisanom visinom doprinosa sa individualnim racunima, prijedlog je da se vrsenje razlicitih funkcija ugovori sa privatnim sektorom, sto bi ukljucivalo upravljanje dijelom fondova. To je u Libanu mogue jer je sektor osiguranja relativno dobro razvijen. Veina drugih zemalja jos uvijek su u fazi nalazenja dijagnoze i tek treba da razviju integrisani visegodisnji program reforme. Nekoliko je ulozilo napore u unapreenje administracije, a doslo je i do sporadicnih inicijativa za prilagoavanje formula za obracun nivoa davanja i uslova za kvalifikaciju, koje, nazalost, nisu uvijek imale pozitivne rezultate. Istocna Azija Ova sekcija predstavlja stilizovane cinjenice o penzijskim sistemima u regionu.47 Ona obuhvata pitanja koja su u stanju status quo i naglasava novije smjerove reforme. Zemlje u regionu istocne Azije pokazuju znatan stepen varijacija i kod demografskih i kod ekonomskih pokazatelja. U isto vrijeme, veina njih ima probleme sa starenjem stanovnistva, nizom natalitetom, brzom urbanizacijom i niskim obuhvatom penzija. Penzijski sistemi u regionu spadaju u tri osnovne grupe: nacionalni sistemi stednih fondova, sistemi tipa socijalnog osiguranja u trzisnim privredama i sistemi tipa socijalnog osiguranja u privredama u tranziciji. Osim tih nacionalnih planova, gotovo sve privrede u istocnoj Aziji vode odvojene penzijske planove za radnike u javnom i privatnom sektoru, osim Hong Konga (Kina) u kojem drzavni sluzbenici koji su zaposleni nakon 2001. godine ucestvuju u obaveznom stednom fondu sa aranzmanom nadopunjavanja. Sa izuzetkom Hong Konga (Kina), sistemi stednih fondova u Indoneziji, Maleziji, Papua Novoj Gvineji i Singapuru rade na nacionalnom nivou pod javnom administracijom. Stedni fondovi, koji rade na osnovu definisanih visina doprinosa, uivaju puni fondovski pristup i, u principu, pruzaju snaznu vezu izmeu davanja i doprinosa, sto im omoguava da izbjegnu finansijsku neodrzivost i distorzije u PAYG 147 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: sistemima socijalnog osiguranja. U tipicnom slucaju, ti centralizovani stedni fondovi patili su od niskim stopa povrata, netransparentnih investicijskih odluka, upravljackih praksi koje u pretjeranoj mjeri naglasavaju ciljeve socijalne i ekonomske politike, neusklaenosti izmeu kratkorocnih sredstava i dugorocnih obaveza, kao i neadekvatnih nivoa davanja i niske stope obuhvata radne snage. Tri zemlje (Filipini, Koreja i Tajland) imaju relativno nezrele penzijske planove OECD stila sa definisanom visinom davanja. Ti sistemi, uglavnom, nisu dizajnirani sa adekvatnim vezama izmeu doprinosa i davanja. Iako su ti sistemi u snaznoj finansijskoj poziciji ako se ona mjeri u gotovinskom smislu, visoki implicitni penzijski dug e se pokazati u toku narednih 15 ili 20 godina, ako se reforma ne poduzme brzo. Kreatori politika u Koreji i Tajlandu ve duze vrijeme prepoznaju probleme vezane za postojei dizajn i pokusali su da smanje nivo davanja i poveaju stopu doprinosa. Meutim, te mjere ne uspjevaju da dosegnu uravnotezenu vezu izmeu doprinosa i davanja. Imajui u vidu stagnaciju rasta u novijem periodu i negativne motivacije za brz izlazak iz plana (nakon samo 10 godina staza osiguranja), filipinskom sistemu je posebno potrebna strategija koja omoguava bolje upravljanje rizikom s ciljem vraanja finansijske odrzivosti i mogunosti da se izdrze sokovi, bez obzira da li su ekonomske, demografske ili politicke prirode. Kina, Mongolija i Vijetnam prolaze kroz veliku transformaciju od planskih ka trzisnim privredama. U tim privredama su nivoi dohotka niski, a neformalni sektor je veliki. Poljoprivreda zauzima znatan dio privrede i radne snage. Kao rezultat toga, njihova tranzicija ka trzisnoj privredi je cesto dodatno otezana procesima urbanizacije i industrijalizacije. Kina, Mongolija i Vijetnam su naslijedili odreene vrste sistema starosnih penzija koji su prije svega bili dizajnirani za zaposlene u javnom sektoru u urbanim oblastima. Oni su bez izuzetka bili sistemi sa definisanim nivoom davanja, PAYG tipa. Doprinosi su veinom ili iskljucivo predstavljali odgovornost poslodavca (preduzea u drzavnom vlasnistvu). Penzijske politike su karakterisale niska statutarna i djelotvorna dob za odlazak u penziju, velikodusna davanja koja nisu bila blisko vezana za doprinose pojedinaca, te ogranicen stepen obuhvata radne snage u cjelini. U Kini je penzijski program u velikoj mjeri fragmentiran, sto umanjuje stepen mobilnosti radne snage. Stope doprinosa, nivoi davanja i zahtjevi za kvalifikaciju u velikoj mjeri variraju u geografskom smislu, u razlicitim tipovima vlasnistva i meu industrijama. Javni penzijski programi su i u Kini i u Mongoliji postajali u sve veoj mjeri neodrzivi. Potrosnja je znatno porasla, dijelom i zbog koristenja prevremenog penzionisanja kao mehanizma za rjesavanje viskova radnika u preduzeima u drzavnom vlasnistvu. U isto vrijeme, naplata doprinosa je oslabljena zbog losih rezultata preduzea u drzavnom vlasnistvu, rasta stope nezaposlenosti, znatne velicine neformalnog sektora, te nedostatka djelotvornog aparata naplate. Bez obzira na tip penzijskog sistema i privrede u kojoj on radi, zajednicka reformska inicijativa koja je trenutno u toku u regionu ima za cilj da unaprijedi investicijske rezultate rezervnih fondova. Takoe postoji i jasan trend ka tome da rezervni fondovi koji prije svega drze vladin dug preu na ugovaranje obavljanja funkcije upravljanja sredstvima sa privatnim sektorom. Meutim, uvoenje fondovskih planova sa definisanom visinom doprinosa kao nacin za ogranicavanje dugorocnog fiskalnog problema i diversifikaciju socijalnog rizika nije u opstem slucaju prihvaeno, pri cemu je 148 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Tajland potencijalna iznimka. Iako postoji rastui stepen svijesti o prednostima jacanja upravljanja s ciljem izolovanja upravljaca od politickih pritisaka i sprjecvanja sukoba interesa, malo zemalja je poduzelo bilo kakve korake da se priblize najboljim praksama. Ipak, odreeni broj zemalja (Kina i Tajland) odlucio je da prosiri obuhvat kroz uvoenje dobrovoljnih penzijskih planova, ali mehanizmi za omoguavanje prudentne regulacije i supervizije za takve planove pojavljuju se suvise polako. Veina reformskih inicijativa u regionu zadrzava postojeu strukturu penzijskog sistema. Indonezija predstavlja jedan izuzetak, posto je uvela prijedlog zakona u parlament koji prosiruje obuhvat opsteg socijalnog osiguranja na sve Indonezane. U ovom trenutku nije poznato mnogo detalja. Sistemske reforme su u toku u nekoliko zemalja. One ukljucuju prelazak sa nefondovskog na fondovski plan za drzavne sluzbenike (Hong Kong (Kina)) i sa nefondovskog na djelomicno fondovski plan za radnike preduzea u drzavnom vlasnistvu u tri pilot provincije u Kini. Mongolija je uvela strukturu sa nominalno definisanom visinom doprinosa kao nacin za upravljanje svojim tranzicionih troskovima i postepeni prelazak ka djelomicnom fondovskom pristupu. Meutim, da bi se postigli namjeravani ciljevi politika i u Kini i u Mongoliji je potreban dodatni razvoj politika. Da bi reforma u tim zemljama bila uspjesna potrebne su dodatne mjere, kao na primjer poveanje dobi za odlazak u penziju i eliminacija posebnih odredbi za prevremeno penzionisanje. Postepeno treba integrisati razlicite fragmentirane programe, a ukupni obuhvat treba da se prosiri tako da se unaprijedi stepen ravnopravnosti i mobilnosti radne snage. Sa izuzetkom privreda sa niskim stepenom dohotka, u kojima postoji malo mehanizama za formalnu socijalnu zastitu, veina novonastajuih trzisnih privreda i privreda u tranziciji angazovana je u reformi penzija na jedan ili drugi nacin. Zahtjevi za pomo Svjetske banke u ovoj oblasti su u opstem slucaju imali oblik dokumenata o politikama ili tehnicke podrske, a programi pozajmljivanja su rijetko bili ukljuceni. 149 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Poglavlje 8 Zavrsne napomene OVAJ IZVJESTAJ DAJE PREGLED POLITIKA I PERSPEKTIVA SVJETSKE BANKE u vezi sa penzijskom reformom. On artikulise razloge zasto penzijska reforma predstavlja kljucno razvojno pitanje u zemljama klijentima i uspostavlja okvir politika koji vodi aktivnosti u toj oblasti. Taj okvir je zasnovan na gledistu da penzije predstavljaju kljucni element kako socijalnih, tako i ekonomskih politika i da su mnogi postojei sistemi neodrzivi i predstavljaju znacajnu prepreku za dugorocni rast i stabilnost. Pristup koji se predlaze za implementaciju penzijskih reformi zasnovan je na konceptu da bi penzijski sistemi trebalo da budu dizajnirani u skladu sa karakteristikama socijalnih i ekonomskih rizika vezanih za sigurnost u starijoj dobi i da je najbolje kad su organizovani na nacin koji je fokusiran na upravljanje rizicima kroz diversifikaciju i odreen stepen pred-finansiranja obaveza vezanih za davanja. Potencijal koji fondovski pristup ima za doprinosenje ekonomskoj efikasnosti i rastu predstavlja centralni element za podrsku za taj aspekt dizajna penzijskih sistema. Pristup Svjetske banke penzijskoj reformi eksplicitno prepoznaje potrebu da dizajn sistema i putanja reforme odrazavaju uslove i kontekst pojedinacnih zemalja, ali i da postuju osnovni skup zajednickih ciljeva i kriterijuma. Iz tih razloga, Svjetska banka koristi visestubni sistem kao ,,odrednicu" i kao okvir za evaluaciju penzijskih reformi. Visestubni pristup ukljucuje nedoprinosni osnovni stub za one koji su siromasni u toku cijelog zivota i univerzalni doprinosni sistem razumne velicine za smanjivanje stepena siromastva i obezbjeivanje odrzavanja osnovnog nivoa dohotka i osiguranja u slucaju dugog zivota, pristup fondovskom stubu koji obezbjeuje fleksibilnost i adekvatnu motivacionu strukturu, te razvoj aranzmana dobrovoljne stednje sa ciljem nadopunjavanja obaveznih javnih sistema. Namjena ovog izvjestaja je da ponovo uvjeri zemlje klijente da Svjetska banka ne da promovise iskljucivo model sa definisanim nivoom doprinosa, ve posmatra prirodu svake reforme u odnosu na skup ciljeva orijentisanih ka ishodima i procesnih kriterijuma za donosenje odluka o pozajmljivanju svoje podrske. Istorijat pozajmljivanja Svjetske banke vezanog za penzijske reforme odrazava i prioritet koji se daje penzijama i diverzitet reformi koje su do sada podrzane. 150 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Izvjestaj napominje da postoji sirok spektar moguih opcija i da e mnogi aspekti implementacije penzijskih reformi zavisiti od okolnosti. On takoe daje uvide u izazove koji su zajednicki i pristupe koji e voditi zemlje klijente pri rjesavanju tih problema. Kroz tu diskusiju, Svjetska banka ima za cilj da pokaze da je najbolji pristup stalna evaluacija principa, pozicija i iskustava, tako da sve zemlje mogu da nauce iz iskustava onih koje su im prethodile. Ukljucenost Svjetske banke u penzijske reforme u toku prethodne dekade pokazala je da uspjesne reforme ne zahtjevaju samo najbolji dostupni tehnicki dizajn, ve i obraanje paznje na politicku ekonomiju reforme i spremnost k kapacitet implementacije. To iskustvo snazno podrzava stalnu ulogu Svjetske banke u razvoju i dijeljenju tih znanja u budunosti u najveoj moguoj mjeri. 151 Prilog Tabele o siromastvu vezanom za dohodak u kasnijoj dobi Tabela A.1. Jaz siromastva u izabranim africkim zemljama, po tipu domainstva, razlicite godine Samo Starije Starije Bez Samo starija lice nije lice je Zemlja i starijih starija lica i Mjesovita glava glava godina lica lica djeca domainstva porodice porodice Sva lica Burkina 14,6 12,2 18,8 18,3 15,4 18,6 16,7 Faso, 1998. Burundi, 26,2 27,0 33,6 23,1 26,2 24,3 25,9 1998. Kamerun, 22,6 23,8 21,1 25,3 22,5 27,3 23,4 1996. Obala 10,0 16,0 25,1 14,3 10,5 13,9 11,1 Slonovace, 1998. Etiopija, 9,9 12,1 10,7 11,0 9,9 11,4 10,2 2000. Gambija, 20,9 24,7 11,8 31,0 23,7 30,6 25,6 1998. Gana, 1998. 14,4 12,0 22,3 19,8 14,9 18,9 15,7 Gvineja, 10,2 13,0 21,7 14,0 10,9 14,3 11,8 1994. Kenija, 17,1 15,9 21,6 21,0 17,1 21,2 17,7 1997. Madagaskar, 27,1 17,6 25,1 26,1 27,1 25,1 26,9 2001. Malavi 26,5 25,6 33,7 29,6 26,5 30,5 27,1 1997. Mozambik, 29,4 19,2 31,9 29,8 29,2 31,3 29,44 1996. Nigerija, 28,3 12,1 26,8 38,1 29,0 34,1 29,9 1996. Uganda 16,7 20,1 22,9 15,9 16,6 17,2 16,7 1999. Zambija, 32,8 41,6 59,3 44,1 33,0 46,5 34,7 1998. Izvor: Kakwani i Subbarao, 2005. 152 Tabela A.2. Inventar nedoprinosnih penzijskih programa u zemljama u razvoju Procenat stanovnistva starijeg od Broj Mjesecna Potrosnja Noviji Starost za 65 godina korisnika i Sredstva penzija kao procenat Zemlja zakon Tip Administracija penzionisanje 2002. godina finansiranja (UDS$)c GDP-ad Argentina 1995. Testiranje Ministarstvo 70 13 113.006 Vlada 153 0,23 sredstava socijalnog razvoja (2000.) Banglades 1998. Testiranje Ministarstvo 57 5 403.110 Vlada 2 - sredstava socijalne zastite (2002.) Bolivijaa 1993. Univerzalno, ali Ministarstvo 65 6 - Vlada 20 0,90 grupe ograncene ekonomskog razvoja Bocvana 1996. Univerzalno Odjel za rad i 65 5 71.000 Vlada 24 0,40 socijalno (1999.) osiguranje Brazil (1974.) 0,30 Socijalna 1993. Testiranje Nacionalni institut 67 8 2.215.988 Vlada 87 1,00 pomo b sredstava za socijalno (2000.) osiguranje Seoska 1992. Testiranje 60 za - 6.024.328 91,6 posto 87 0,38 penzija sredstava, muskarce, 55 (2000.) vlada, 8,4 osnovna za zene posto porez evidencija na prvu doprinosa prodaju proizvoda Cile 1980. i Testiranje Ministarstvo 70 11 163.338 Vlada 60 0,30 1981. sredstava razvoja i planiranja (2001.) Kostarika 1995. Testiranje Kostarikanski fond 65 8 41.620 Vlada 30 0,01 sredstava socijalnog (2000.) 39 osiguranja Indija 1995. Testiranje Ministarstvo rada 65 8 2.200.000 Vlada 2 sredstava (2000.) 153 Mauricijus 1976. Univerzalno Ministarstvo 60 9 112,.00 Vlada 58 (dob 60- 2,00 socijalne zastite i (2001) 89) nacionalne 220 (dob 90- solidarnosti 99) 252 (dob 100+) Namibija 1990. Univerzalno Vladin penzijski 60 6 82.000 Vlada 26 0,7 fond (1999.) Nepal 1995-6. Univerzalno Ministarstvo 75 6 191.953 Vlada 2 - (mijenjano lokalnog razvoja (2001-2.) 1997.) Juzna 1992. Testiranje Nacionalni i 65 za 6 2,002,320 Vlada 93 1,4 (2002.) Afrika sredstava provincijski odjeli muskarce, 60 (2003 za socijalni razvoj za zene Sri Lanka 1939. Testiranje Provincijski odjel - 10 425.477 Vlada 1,25 (4 - sredstava socijalnih sluzbi (2000.) maksimum po domainstvu) Urugvaj 1995. Testiranje Ministarstvo rada i 70 17 64.600 Vlada 90 0,62 sredstava socijalnog (2001.) osiguranja i fond socijalne zastite Zapadna 1990. Univerzalno Odjel za rad i 65 - - Vlada 30 - Samoa odbor za kompenzaciju kod nesrea Izvori: Barrientos i Lloyd-Sherlock 2002; Bertranou 2002; Delgado i Cardoso 2000; ISSA 1999; Rajan 2003; Rajan, Perera i Begum 2002; South Africa, Department of Social Development 2002, 2003; United Nations Popupation Division 2002, Willmore 2003; World Bank 2001g. Napomena: Informacija se odnosi na penzijski program u cjelini. U nekim slucajevima, iznosi ukljucuju invalidske i porodicne penzije uz starosne penzije. - Nije dostupno. a. Namjeravano je da bolivijski program obezbjeuje isplatu anuiteta svim licima starijim od 20 godina 1995. godine. On je poceo da funkcionise 1997. godine, prekinut je 1998. godine, a ponovo uspostavljen 2002. godine. b. RMV (renda mensual vitalicia) zamjenjuje se sa BPC (beneficio de prestacao continuada). c. Te vrijednosti su u sadasnjim americkim dolarima, ali za razlicite godine, tako da podaci nisu dovoljno uporedivi, posebno kada kursne stope znatno fluktuiraju. d. Iznosi su iz razlicitih izvora i za razlicite godine. 154 Tabela A.3. Novac, izrazen kao procenat GDP-a, potreban za eliminaciju jaza siromastva u izabranim africkim zemljama, po tipu domainstva, razlicite godine Samo starija Samo starija Mjesovita Starije lice nije Starije lice je Zemlja i godina Bez starijih lica lica lica i djeca domainstva glava porodice glava porodice Burkina Faso, 1998. 1,90 0,01 0,02 1,28 2,40 0,81 Burundi, 1998. 23,44 0,24 0,51 3,24 23,71 3,72 Kamerun, 1996. 6,56 0,06 0,05 2,89 7,53 2,02 Obala Slonovace, 1998. 2,89 0,04 0,04 1,21 3,26 0,90 Etiopija, 2000. 8,43 0,09 0,11 2,24 8,82 2,05 Gambija, 1998. 8,08 0,03 0,01 9,10 11,71 5,51 Gana, 1998. 7,44 0,16 0,21 3,01 8,36 2,39 Gvineja, 1994. 3,43 0,04 0,13 2,85 4,44 2,01 Kenija, 1997. 8,05 0,18 0,14 1,83 8,27 1,92 Madagaskar, 2001. 9,04 0,07 0,07 1,39 9,39 1,14 Malavi 1997. 20,85 0,28 0,46 3,90 21,53 3,97 Mozambik, 1996. 21,91 0,19 0,27 4,49 22,94 3,92 Nigerija, 1996. 9,70 0,09 0,10 2,83 10,34 2,39 Uganda 1999. 7,16 0,15 0,19 1,73 7,52 1,71 Zambija, 1998. 18,91 0,19 0,17 4,49 19,77 3,99 Izvor: Kakwani i Subbarao, 2005. 155 Tabela A.4. Trosak socijalnih penzija (0,70 posto praga siromastva) izrazen kao procenat GDP-a u izabranim africkim zemljama, razlicite godine Sva starija lica Siromasna starija lica Zemlja Stariji od 60 Stariji od 65 Stariji od 60 Stariji od 65 i godina godina godina godina godina Burkina Faso, 1998. 2,11 1,39 1,19 0,79 Burundi, 1998. 3,05 2,09 1,81 1,26 Kamerun, 1996. 1,55 0,96 0,97 0,63 Obala Slonovace, 1998. 1,11 0,69 0,52 0,33 Etiopija, 2000. 3,74 2,36 1,63 1,03 Gambija, 1998. 2,83 1,89 1,93 1,24 Gana, 1998. 3,30 2,29 1,50 1,04 Gvineja, 1994. 2,66 1,62 1,17 0,72 Kenija, 1997. 2,06 1,42 1,11 0,76 Madagaskar, 2001. 1,15 0,72 0,64 0,40 Malavi 1997. 3,13 2,18 2,24 1,55 Mozambik, 1996. 2,92 1,75 1,93 1,15 Nigerija, 1996. 1,68 0,99 1,00 0,55 Uganda 1999. 1,86 1,27 0,97 0,69 Zambija, 1998. 1,68 1,06 1,33 0,84 Izvor: Kakwani i Subbarao, 2005. 156 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Fusnote 1. Demogrant je isto sto i univerzalno pausalno davanje, kod kojeg pojedinci primaju odreeni iznos novca iskljucivo na osnovu starosti i boravista. Glosar na kraju izvjestaja definise i ovaj i druge termine. 2. Potreba za reformom penzijskih sistema u razvijenim zemljama, konkretno s ciljem rjesavanja njihove neodrzivosti, dokumentuje se ve barem dvije dekade u ranim publikacijama meunarodnih organizacija, ukljucujui Meunarodni monetarni fond (Heller, Hemming i Kohnert 1986) i Organizaciju za ekonomsku saradnju u razvoj (OECD 1988). Publikacija o istrazivanju Svjetske banke (World Bank 1994) bila je prva koja je na sveobuhvatan nacin razmotrila situaciju u zemljama u razvoju, a do sada su potreba za reformom i pristupi koji su prihvaeni u latinskoj Americi i privredama u tranziciji srednje i istocne Evrope dobro dokumentovani u mnogim publikacijama. Za regione kao sto su srednji istok i sjeverna Afrika, juzna i istocna Azija i podsaharska Afrika, nase znanje je daleko ogranicenije, ali je unapreeno u novijem periodu (osnovne reference koje se odnose na sve regione vidjeti u napomenama u poglavlju 7). Dokumenti i knjige o penzijskim pitanjima koje se odnose na vise zemalja u razvoju jos uvijek predstavljaju izuzetak (kao sto je publikacija Charlton i McKinnon 2001). 3. Puna ocjena postojeih penzijskih planova meu zemljama klijentima Svjetske banke sa niskim ili srednjim nivoom dohotka, zemlju po zemlju, je daleko izvan opsega ovog izvjestaja. Detaljne ocjene vidjeti u regionalnim pregledima, izvjestajima za pojedinacne zemlje i studijama slucaja koje predstavljaju dio naseg dijaloga o politikama i podrske reformama (http://www.worldbank.org/pensions). 4. Pocetak koncepta vidjeti u Holzmann i Jorgensen (2000,2001); primjenu vidjeti u World Bank (200b); a koristenje Dokumenta sektorske strategije za socijalnu zastitu (Social Protection Sector Strategy Paper) Svjetske banke kao konceptualnog okvira, vidjeti u World Bank (2001f). Dalja desavanja i novije koristenje u kontekstu zemalja u razvoju, ukljucujui ocjene rizika i osjetljivosti, vidjeti internetsku prezentaciju upravljanja socijalnim rizicima (www1.worldbank.org/sp/risk_management). 5. Prijedlog visestubne reforme je dobio visi stepen priznanja nakon objavljivanja izvjestaja o istrazivanju Svjetske banke Sprjecavanje krize starijeg doba - Averting the Old-Age Crisis (World Bank, 1994), koji je predlozio konkretan trostubni sistem. Ostali prijedlozi Svjetske banke su se takoe fokusirali na osnovne elemente visestubnog sistema. Vidjeti Vittas (1993). 6. Vidjeti definiciju demogranta i ostalih termina u glosaru na kraju ovog izvjestaja. 7. U vezi sa nestabilnosu kamatnih stopa, vidjeti Alier i Vittas (2001); Burtless (2000). U vezi s kapacitetom za upravljanje rizikom mortaliteta, vidjeti James i ostali 157 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: (1999); James, Smalhout, i Vittas (2001); James, Martínez, i Iglesias (2003); Mitchell, Myers, i Young (2000). 8. Uloga finansijskih sistema u ekonomskom rastu predstavlja oblast u kojoj se dobitnici Nobelove nagrade i drugi uticajni ekonomisti u velikoj mjeri spore (Levine 2003). tome se moze dodati akademski spor u vezi sa ulogom fondovskih penzijskih sistema u razvoju finansijskih trzista. Kao razvojna institucija, Svjetska banka se uvijek fokusirala na veze izmeu razvoja finansijskog sektora i ekonomskog rasta i, u novije vrijeme, na veze izmeu ugovorne stednje i razvoja finansijskog sektora. Osnovni doprinosi Svjetske banke tom drugom istrazivanju navode se u cijelom izvjestaju. Ostale vazne reference ukljucuju Bodie i Davis (2000); Corbo i Schmidt-Hebbel (2003); Davis i Steil (2003); Reisen (2000). 9. Literatura u vezi sa prvim pitanjem je razmotrena i sazeta u Congressional Budget Office (1998); za drugo pitanje, vidjeti Bosworth i Burtless (2003). 10. Ako su produktivniji projekti manje likvidni, poveanje dostupnosti dugorocnog kapitala bi trebalo da, u prosjeku, povea povrat od projekata. 11. Stopa zamjene od 40 posto je u skladu sa Konvencijom 102 iz 1952. godine Meunarodne kancelarije za rad (International Labour Office, ILO) ­ sto je osnovna konvencija za davanja socijalne zastite ­ koja ukazuje da periodicne isplate standardnim korisnicima u starosti za muskarca u dobi za penzionisanje sa zenom treba da budu na tom nivou. Konvencija dopusta prilican stepen fleksibilnosti u odnosu na definiciju stope zamjene, kao sto je bruto ili neto u odnosu na porez i socijalno osiguranje, ili posljednji dohodak ili dohodak u toku cijelog radnog vijeka. Ambicioznija Konvencija ILO-a 128 iz 1967. godine podize tu stopu na 45 posto, a Preporuka ILO-a br. 131 podize je cak i vise, na 55 posto, ali te vise stope bi trebalo da primjenjuju samo razvijene privrede (koje nisu definisane). Prezentaciju standarda ILO-a vidjeti u ILO (2002b) i na internetskoj prezentaciji ILO-a: http://www.ilo.org. Svjetska banka vjeruje da propisivanje tih visih standarda obaveznih minimalnih davanja za razvijenije privrede nema mnogo smisla. Sa visim nivoom dohotka i razvojem finansijskog sektora, pojedinci imaju vise mogunosti, a ne manje, da prilagode svoju penzijsku stednju svojem individualnom ciljnom iznosu stope zamjene dohotka. 12. Posebna perspektiva u odnosu na stabilan penzijski dizajn otvara se kada se u obzir uzme osjetljivost dizajna davanja i prihoda na politicke promjene i kada se to predvidi u odnosu na nacin na koji se programi razvijaju i implementiraju. Drugim rijecima, odmah se prelazi na drugu ili treu najbolju opciju kako bi se osiguralo prezivljavanje dizajna programa u okolnostima razlicitih politickih i drugih sokova. Takav pristup otvara tradicionalni bilateralni kompromis izmeu ravnopravnosti i efikasnosti, tako da se i stabilnost ukljucuje u dizajn i implementaciju. 13. Zbog toga sto identifikacija komponenti penzijske reforme u pozajmljivanju Svjetske banke nije toliko direktna koliko bi se moglo misliti, predstavljani podaci mogli bi se kroz vrijeme mijenjati, kako novi projekti budu identifikovani u dokumentaciji Svjetske banke i kako oni budu ukljucivani. Ipak, malo je vjerovatno da e se opsta slika i poruka promijeniti. Ti iznosi ukljucuju samo zajmove koji su odobreni do kraja fiskalne 2004. godine, koja je zavrsena 1. jula 2004. godine. Kasnija analiza moze ukazati na neznatno visi broj, ako se ukljuce zajmovi koji su odobreni nakon tog datuma. Male razlike u periodu analize, meutim, nee imati materijalan uticaj na opsti model pozajmljivanja. 158 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: 14. Milijarda iznosi 1.000 miliona. Svi dolari su americki dolari. 15. Opcije za reformu penzijskih sistema i njihovu ocjenu su pod znatnim uticajem meunarodne akademske i politicke diskusije u zemljama OECD-a. Diskusija u Sjedinjenim Drzavama o reformi socijalnog osiguranja (javnog penzijskog sistema) privlaci znatan stepen paznje na meunarodnom nivou, ali je u maloj mjeri prakticno relevantna za tipicne zemlje klijente Svjetske banke, posto su uslovi za reformu drugdje toliko razliciti. Evropska reformska iskustva su mnogo relevantnija, posto ti sistemi pokazuju visi stepen neophodnosti reforme i razlictiji su u strukturi i reformskim iskustvima , slicno tome, najnovije reforme u drugim privredama sa visokim nivoom dohotka, kao sto su Australija i Hong Kong (Kina) daju interesantne lekcije u vezi s reformskim opcijama i implementacijom. Meutim, temeljna konceptualna diskusija u tim zemljama s visokim nivoom dohotka cini njihova iskustva relevantnim za druge dijelove svijeta. Selektivna lista novijih publikacija ukljucuje Bateman, Kingston, i Piggott (2001); Diamond (2004); Feldstein i Siebert (2002); Feldstein 2005; Mitchell 1999; Takayama (2003); Thompson (1998); i Valdés-Prieto (1998, 2002). 16. Sta predstavlja idealan sistem sa nominalno definisanim nivoom doprinosa i kako se on poredi sa drugim opcijama za davanja (kao sto su nefinansijski planovi sa definisanim nivoom davanja ili finansijski planovi sa definisanim nivoom doprinosa) ili kakve on rezultate ima u stvarnosti i pod politickim stersovima jos uvijek je u velikoj mjeri otvoreno za diskusiju (vidjeti, na primjer, Disney 1999; Valdés-Prieto 2000; Williamson i Williams 2003). Zbog tog razloga, Svjetska banka i Svedski odbor socijalnog osiguranja (Swedish Social Insurance Board) su organizovali konferenciju o definisanim nivoima doprinosa koja je odrzana u Sandhamnu u Svedskoj, od 28. do 30. septembra 2003. godine. Dnevni red i revidirane izvjestaje vidjeti na adresi http://www.rfv.se/konferens/index.htm. rezultati konferencije e biti objavljeni pocetkom 2005. godine u toku Holzmann i Palmer (2005). Dokumenti sa konferencije obuhvataju konceptualna i analiticka pitanja i iskustva zemalja koje su uvele sisteme sa nominalno definisanim nivoom doprinosa i onih koje razmisljaju o tome da ih uvedu. Takoe su dati dokumenti i razmisljanja u pisanoj formi renomiranog ad hoc panela kojeg su sacinjavali Nick Barr, Axel Boersch-Supan, Peter Diamond, Assar Lindbeck, i Salvador Valdés- Prieto (sve 2005). 17. Fondovski planovi e, cak i ako su potpuno investirani u vladine obveznice, imati pozitivne efekte na trziste u odnosu na cisto nefondovske planove. Oni e motivisati trziste duga zbog toga sto razvoj ugovorne stednje stvara potraznju za dugorocnim javnim dugom ­ sto se usklauje sa izdavanjem obveznica ­ umjesto za kratkorocnim instrumentima, a to, vremenom, pomaze pri izgradnju krivulje prinosa. Ako se izdaje vladin dug, trziste duga e se jos vise razviti, posebno kao reakcija na produzenu krivulju prinosa. Naravno, do toga moze doi na racun trzista kapitala i korporativnih dionica (Musalen i Tressel 2003). 18. Poveanje fokusa na obezbjeenje osnovne penzije u zemljama klijentima Svjetske banke pokrenuto je kroz pripremu Dokumenta sektorske strategije za socijalnu zastitu (Social Protection Sector Strategy Paper) Svjetske banke, vidjeti u World Bank (2001b) i na njega je veliki naglasak stavljen u toku ,,Svjetske konferencije o starenju" Ujedinjenih nacija 2002. godine. Razlicite meunarodne organizacije i nevladine organizacije su pocele zagovarati pitanja podrske dohotku za starije i ukljucile ga u rastuoj mjeri u svoj analiticki i empirijski rad. Prvu empirijsku analizu relativnog statusa 159 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: politika za starije u 15 zemalja Afrike vidjeti u Kakwani i Subbarao (2005); prvi okvir analitickih i empirijskih pitanja, vidjeti u Schwartz (2004). Iskustva sa osnovnim penzijskim planovima u (zajednickim) zemljama klijentima sada su dokumentovana na internetskim prezentacijama Meunarodne kancelarije za rad i Svjetske banke. Konferencija Ujedinjenih nacija u jesen 2003. godine posveena je razmatranju siromastva meu starijima, a zajednicki seminar organizacije HelpAge i Svjetske banke odrzan u New Delhiju pocetkom 2004. godine bio je posveen razmatranju obezbjeenja osnovnih penzija u Indiji. Linkovi na sve te internetske prezentacije nalaze se na adresi http://www.worldbank.org/pensions. 19. Iako ILO, IMF i Svjetska banka i dalje imaju razlicita gledanja na vaznost implicitnog penzijskog duga (uporediti Gillion i ostali 2000; Holzmann 1999; Mackenzie i ostali 2001), ili bar na najbolji nacin da se on mjeri, postoji i snazna saglasnost u vezi sa potrebom unapreenja finansijskog upravljanja penzijskim institucijama, ukljucujui unapreenje aktuarskih kapaciteta i nadzora nad tijelima za socijalno osiguranje. S tim ciljem, pocetkom 2004. godine ILO, IMF i Svjetska banka su, zajedno sa Meunarodnim udruzenjem aktuara, stvorili neformalnu radnu grupu sa ciljem jacanja i sponzorisanja bolje aktuarske obuke i finansijskog upravljanja institucijama socijalnog osiguranja (ukljucujui penzije, zdravstvo, davanja za nezaposlene i tako dalje). 20. Ogranicen ali rastui skup literature naglasava vaznost upravljanja za rezultate javnih penzijskih fondova, ukljucujui Carmichael i Palacios (2004); Iglesias i Palacios (2001); Impavido (2002); Mitchell i Hsin (1997); Useem i Mitchell (2000). Empirijska literatura o odnosu upravljanja i rezultata javnih penzijskih fondova zasnovana je uglavnom na podacima iz Sjedinjenih Drzava, a njeni nalazi jasno ukazuju na to da struktura upravljanja odreuje investicijsku strategiju, koja, sa svoje strane, utice na rezultate investiranja. Hess i Impavido (2004) daje istrazivanje upravljacke prakse javnih penzijskih fondova u 26 zemalja u razvoju. Njihovi rezultati ukazuju na veoma heterogenu upravljacku praksu, sto je konzistentno sa diverzitetom investicijskih ishoda. Palacios (2002) razmatra pet novijih inicijativa zemalja OECD-a s ciljem unapreenja upravljanja javnim penzijskim fondovima. Od 2002. godine je godisnja meunarodna konferencija o javnim penzijskim fondovima u Svjetskoj banci sluzila za razmatranje iskustava zemalja, kao i konceptualnih i empirijskih radova o tom pitanju. Posljednja konferencija je odrzana od 20. do 25. septembra 2004. godine; dokumente koji su predstavljeni na konferenciji vidjeti na adresi http://www1.worldbank.org/finance/html/ppfm2004.html. 21. Detaljnu diskusiju vidjeti u Carmichael i Palacios (2004); Hess i Impavido (2004); Impavido (2004). 22. Meutim, odrzavanje evidencije je do odreene mjere subvencionirano kroz administrativne strukture vladinih agencija koje razdvajaju i prosljeuju smanjenje platnog fonda. 23. Vidjeti, na primjer, Blake (1999); Davidoff, Brown, i Diamond (2003); Davis (2002); Impavido, Thorburn, i Wadsworth (2004); James, Martínez, i Iglesias (2003); James, Vittas, i Song (2001); Walliser (2001). 24. Literatura se sastoji od tri osnovne oblasti. Prva daje konceptualne temelje politicke ekonomije reforme politika koja dolazi iz politickih nauka ili ekonomije. Osnovne reference ukljucuju Rodrik (1996) i Williamson (1994) za reforme politike uopste i Pierson (1994, 1996) za penzijsku reformu konkretno. Druga oblast daje uvide u 160 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: reformu politika kroz poreenja izmeu regiona, kao sto su reformski procesi u latinskoj Americi i srednjoj i istocnoj Evropi. Osnovne reference u toj oblasti ukljucuju Gillion i ostali (2000), James i Brooks (2001), i Müller (2000, 2001, 2003a, 2003b). na kraju, studije slucajeva zemalja u vezi sa penzijskom reformom pokusavaju da destiliraju lekcije ili primjene konceptualni okvir na zemlje s ciljem verifikacije. Primjeri za posljednje ukljucuju Mesa-Lago (2002), Müller (2000, 2001), Piñera (1991), i Queisser (1998a 1998b) o latinskoj Americi; Müller (1999, 2003a, 2003b), Nelson (2001), Orenstein (2000), i Orenstein i Haas (2000) o srednjoj i istocnoj Evropi; Bonoli (2000), Hinrichs (2001), i Reynaud (2000) o zapadnoj Evropi; te doprinose i dokumente koji su citirani u Holzmann, Orenstein, i Rutkowski (2003). 25. Formalniju i sveobuhvatniju evaluaciju radova i savjeta Svjetske banke u oblasti penzija upravo izvrsava OED, nezavisna evaluaciona jedinica Svjetske banke, koja izvjestava samo Bord direktora Svjetske banke, a ne upravu Svjetske banke. Evaluacija ukljucuje dvije osnovne i blisko meusobno povezane komponente. Prva velika komponenta sastoji se od ocjenjivanja djelotvornosti direktne podrske Svjetske banke zemljama clanicama u oblasti penzija, ukljucujui dijalog o politikama, studije za konkretne zemlje, i projekte, i fokusira se na latinsku Ameriku i Karibe i Evropu i srednju Aziju. Druga komponenta sastoji se od ocjene trostubne paradigme Svjetske banke i njene evolucije kroz vrijeme. Ocekuje se da e se pregled dostaviti Bordu u toku prve polovine 2005. godine. Prva ocjena pitanja penzijske reforme pet godina nakon objavljivanja publikacije Sprjecavanje krize starijeg doba - Averting the Old-Age Crisis (World Bank, 1994) poduzeta je na meunarodnog konferenciji Svjetske banke koja je odrzana na jesen 1999. godine, a revidirani dokumenti su objavljeni u Holzmann i Stiglitz (2001). Siroke ocjene svjetskih trendova u penzijskoj reformi osoblja Svjetske banke ukljucuju Fox i Palmer (2001) i Schwarz i Demirgüç-Kunt (1999). 26. Ovu sekciju pripremili su Anita Schwartz, Indermit Gill, Truman Packard i Todd Pugatch, koristei materijal iz nekoliko novijih ocjena penzijskih reformi u latinskoj Americi. Guillermo Perry i Helena Ribe su pruzili korisne povratne informacije i smjernice. U vrijeme pripreme ovog izvjestaja, implementacija strukturalnih reformi je stagnirala u Ekvadoru i Nikaragvi. 27. U pogledu Cileanske penzijske reforme prije vise od 23 godine i mnogih reformi u latinskoj Americi od pocetka devedesetih godina proslog vijeka, postoji sirok spektar literature koja opisuje i ocjenjuje reforme. Mali podskup novijih referenci ukljucuje sljedee: De Ferranti, Leipziger, i Srinivas (2002); Gill, Packard, i Yermo (2004); Hujo, Mesa-Lago, i Nitsch (2004); IFPFA (2003); Mesa-Lago (2002); Palacios (2003); Queisser (1998a, 1998b); i Valdés-Prieto (2002). Studije slucajeva pojedinacnih zemalja mogu se nai u seriji Pension Reform Primer Svjetske banke, ukljucujui studije slucajeva Argentine, Dominikanske Republike, El Salvadora, Meksika i Perua. 28. Meksiko je pripremio nacrt legislative koja uvodi drzavne sluzbenike u nacionalni sistem, a Kolumbija je integrisala neke svoje penzijske planove, iako ne sve. Odvojeni penzijski planovi ostaju za radnike provincijskog i drzavnog javnog sektora. Argentina je integrisala oko polovine svojih provincijskih penzijskih rezima za drzavne sluzbenike i sve svoje federalne drzavne sluzbenike u nacionalni sistem, ali neki od najveih provincijskih planova ­ za provincije Buenos Aires i Córdoba, na primjer ­ ostaju zasebne od reformisanog nacionalnog sistema. 161 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: 29. Kancelarija glavnog ekonomista Regionalnog odjela Svjetske banke za latinsku Ameriku nedavno je zavrsila kriticku ocjenu strukturalnih reformi sistema penzijskog osiguranja (Gill, Packard i Yermo 2004). Pozadinski dokumenti su dostupni na internetskoj prezentaciji glavnog ekonomista na adresi http://www.worldbank.org/lcrce. 30. To je dovelo do bitnih distribucionih dobiti. Osim sto je omoguilo zemljama da potrose vise na javno obrazovanje, zdravstvo i socijalnu pomo, u svim reformskim zemljama regresivnost javne potrosnje na penzije je vidno smanjena za one koji ucestvuju u programima, kada se to mjeri koristei stope povrata (bruto u odnosu na komisijske provizije i druge provizije) koje dobijaju bogatiji i siromasniji radnici (Zviniene i Packard 2003). 31. Izuzetak koji vrijedi navesti odnosi se ne reformisani penzijski sistem u Peruu. Veima osiguranika u novom fondovskom stubu sa indivdualnim penzijskim racunima nemaju zastitu minimalnih penzijskih garancija. Osjetljivost osiguranika AFP sistema u Peruu (Administradora de Fondos de Pensiones), kao i osjetljivost sireg stanovnistva, na siromastvo u starijoj dobi, dodatno je otezana nedostatkom bilo kakvog nedoprinosnog penzijskog aranzmana. 32. Corbo i Schmidt-Hebbel (2003), Edwards i Cox-Edwards (2002), i Packard (2002) otkrivaju odreeni pozitivan uticaj reformi na udio radnika koji doprinose formalnim penzijskim sistemima, dok Mesa-Lago (2002) tvrdi da je ucese radnika opalo zbog reformi. 33. To se u mnogim slucajevima prevodi u 400 posto njihovih zarada prije penzionisanja. Strogo govorei, ruralne penzije u Brazilu su ,,doprinosne", ali su uslovi za kvalifikaciju velikodusni i jedva da se sprovode. Stvarno nedoprinoni program ipak postoji, ali samo za starije pojedince u urbanim domainstvima. Urbane nedoprinosne penzije su usmjerene na siromasne; meutim, iznos davanja je jednak kao i kod naizgled nedoprinosnog plana ruralnih penzija i iznose isto kao i minimalna doprinosna penzija. Pregled nedoprinosnih planova u cetiri zemlje latinske Amerike vidjeti u Bertranou, van Ginneken, i Solorio (2004). Poreenje aranzmana u Brazilu i Juznoj Africi vidjeti u HelpAge International (2003). 34. Vidjeti u Bucheli (1998) detaljnu analizu meugeneracijskih i unutar- generacijskih uticaja reformi u Urugvaju. 35. Objedinjavanje sistema je dovelo do znatnih fiskalnih usteda, iznad onih koje su procijenjene u Zviniene i Packard (2003) koji pretpostavljaju da su svi trenutno obuhvaeni pojedinci prije reformi bili obuhvaeni u manje velikodusnim drzavnim sistemima. Kao rezultat toga, mnogo iznosa koje oni koriste za penzijski dug prije reforme potcjenjuje stvarni stepen fiskalnih problema u to vrijeme. 36. Do stepena do kog se finansiranje dugom koristi za pokrivanje tranzicije, procjene postaju izuzetno osjetljive na pretpostavke koje su uzete u vezi sa kamatnim stopama. 37. Samo izmeu 1988. i 2002. godine, odnos sredstava penzijskih fondova i GDP-a povean je sa 3,3 na 11,3 posto u Argentini, sa 3,9 na 15,5 posto u Boliviji, sa 40 na 56 posto u Cileu, sa 2,7 na 7,7 u Kolumbiji, sa 0,4 na 7,4 posto u El Salvadoru, sa 2,7 na 5,3 posto u Meksiku, sa 2,5 na 8,1 posto u Peruu, te sa 1,3 na 5,7 posto u Urugvaju. Dalje, reforme su stvorile novu finansijsku industriju u kojoj je regulatorni nadzor predstavljao model za druge industrije u regionu. Fondovski sistemi su postigli visoke standarde kod evaluacije sredstava, rejtinga rizika i objavljivanja. Stavise, osiguravajue kompanije su procvjetale u svojoj pomonoj ulozi kao obezbjeivaci invalidskog osiguranja, osiguranja 162 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: za porodice i osiguranja za dug zivot u novim sistemima. Prema tome, dok se o direktnoj ulozi penzijske reforme u poveanju nacionalne stednje jos uvijek vode debate, unapreenje funkcionisanja finansijskog sektora je vjerovatno imalo indirektan pozitivan uticaj na stednju (Gill, Packard i Yermo 2004). 38. U Kostariki i Urugvaju PAYG plan je obavezan, dok u Argentini, Kolumbiji i Peruu radnici mogu da biraju izmeu plana sa definisanim nivoom davanja koji radi na PAYG osnovi i individualnih racuna. 39. Kako je osam zemalja u (srednjoj i istocnoj) Evropi i srednjoj Aziji do sada preslo na visestubnu strukturu i kako jos vise zemalja regiona razmatra ili ve implementira reforme, broj studija koje opisuju ili evaluiraju penzijske reforme u regionu postao je prilicno veliki. Pension reform Primer serija Svjetske banke ukljucuje studije slucaja o Maarskoj (Palacios i Rocha 1998), Kazahstanu (Andrews 2001), Latviji (Fox i Palmer 1999), i Poljskoj (Chlon, Góra, i Rutkowski 1999). Novije ocjene reformi za vise zemalja ukljucuju sljedee: Barr i Rutkowski (2004); Chlon (2003); Fultz i Ruck (2000); Lindeman, Rutkowski, i Sluchynskyy (2001); Müller (1999, 2003a, 2003b, 2004); OECD (2004a); Schmähl i Horstmann (2002); i von Gersdorff i Rutkowski (2004). Ova sekcija koristi materijale iz posljednje tri publikacije i pripremili su je Hermann von Gersdorff, Michal Rutkowski, i Anita Schwarz. 40. Osoblje Svjetske banke upravo priprema pregled potreba za penzijskim reformama i opcija za region i on bi trebalo da bude zavrsen do ljeta 2005. godine. Sveobuhvatan pregled penzijskog plana u Indiji vidjeti u World Bank (2001c). Istrazivanje demogrant plana na Nepalu moze se nai u Palacios (2004) i Palacios i Rajan (2004). Pregled planova za drzavnu upravu u regionu moze se nai u Palacios (2004). Ovu sekciju pripremio je Robert Palacios. 41. Svjetska banka pruza tehnicku podrsku radnim grupama na Maldivima, u Nepalu i u Pakistanu, a grant Investicijskog razvojnog fonda (Investment Development Fund) podrzava penzijsku reformu u Nepalu. 42. Pokusaj da se napravi pregled postojeih programa u Africi moze se nai u Barbone i Sánchez (1999) i Bonnerjee, Pallares-Miralles, i Schwarz (2002). Relevantne studije slucajeva zemalja ukljucuju World Bank (2002a) za Senegal i Devereaux (2001) za Namibiju. Nekoliko objavljenih studija istrazilo je plan socijalnih penzija Juzne Afrike, ukljucujui Case i Deaton (1998). Ovu sekciju pripremio je Robert Palacios. 43. Dodatne informacije mozete dobiti na njihovoj internetskoj prezentaciji na adresi: http://www.izf.net/izf/Institutions/Integration/Zone/CIPRES.htm. 44. Noviji pregled penzijskih sistema u regionu srednjeg istoka i sjeverne Afrike mozete vidjeti u Robalino (2005). Ostali relevantni dokumenti su razliciti izvjestaji o penzijama u pojedinim zemljama, konkretno World Bank (2002b) za Alzir; World Bank (2001e) za Dzibuti; World Bank (2003c) za Iran; World Bank (2003b) za Jordan; World Bank (2004d) za Liban; World Bank (2001d, 2004c) za Maroko; World Bank (2003e) za Tunis; World Bank (2002c) za Zapadnu Obalu i Gazu. Liban je poseban slucaj. Tamo ne postoji javni penzijski sistem za radnike u privatnom sektoru. Zemlja ima samo pristup planu naknada na kraju zaposlenja. Ovu sekciju pripremio je David Robolins. 45. Meu nezalivskim zemljama, te rezerve se kreu izmeu 4,2 procenta GDP-a u Dzibutiju i 47 posto GDP-a u Egiptu. Prosjek za region je blizu 14 posto GDP-a. 163 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: 46. Svjetska banka u ovom trenutku ima programe tehnicke podrske u Alziru, Bahreinu, Dzibutiju, Egiptu, Iranu, Iraku, Jordanu, Libanu, Libiji, Maroku, zapadnoj Obali i Gazi i Jemenu. 47. Pregledi penzijskih sistema i reformi u regionu ukljucuju studije Svjetske banke (Holzmann, MacArthur, i Sin 2000; World Bank 2004b) i Azijske razvojne banke (Asian Development Bank, 2000). Drugi relevantni dokumenti su razlicite studije slucaja zemalja, ukljucujui World Bank (2000a, 2001a, 2004a) za Kinu; World Bank (2003d) za Mongoliju; World Bank (1999) za Filipine i World Bank (1998) za Tajland. Ovu sekciju je pripremila Yvonne Sin. 164 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Glosar Accrual rate (stopa dospjea) Stopa po kojoj se penzijska prava akumuliraju u odnosu na zarade po godini staza u planovima koji su vezani za zarade ­ na primjer, jedna sezdesetina posljednje plate. Accrued pension (dospjela penzija) Vrijednost penzije za clana u bilo kom trenutku prije penzionisanja, sto se moze obracunati na osnovu tekue zarade ili takoe ukljucuje i projekcije buduih poveanja zarade. Actuarial fairness (aktuarska pravicnost). Metod za odreivanje osiguravajuih premija na osnovu stvarnih rizika koji su ukljuceni. Additional voluntary contributions (dodatni dobrovoljni doprinosi). Doprinosi u profesionalnom penzijskom planu koji su iznad ili vise od normalne stope doprinosa zaposlenika. Adverse selection (negativna selekcija). Problem koji potice iz nemogunosti osiguravatelja da razlikuje pojedince sa visokim rizikom i pojedince sa niskim rizikom. Cijena za osiguranje tada odrazava prosjecan nivo rizika, koji dovodi do toga da pojedinci sa niskim nivoom biraju da budu iskljuceni i to dodatno poveava cijenu osiguranja sve dok ne doe do sloma trzista osiguranja. Agency slack (agencijsko mrtvilo). Situacija u kojoj pojedinci nisu u mogunosti da prate napore svojih agenata u potpunosti. Do toga dolazi kada agent izbjegava da ulaze napore i zbog toga postize nedovoljne rezultate. U slucaju penzija, na primjer, investitori mogu biti u situaciji da ne mogu da prate upravitelje fondovima koji, posljedicno, mozda ne uraditi sve sto mogu za investitore. Vidjeti takoe moralni hazard. Annuity (anuitet). Dotok isplata po odreenoj stopi, koje mogu ukljucivati odreene odredbe za zastitu od inflacije i koje se isplauju sve dok ne doe do nekog neocekivanog dogaaja, obicno smrti korisnika ili primaoca porodicne penzije. Annuity factor (anuitetski faktor). Neto prisutna vrijednost dotoka penzijskih ili anuitetskih davanja. Annuity rate (anuitetska stopa). Vrijednost anuitetska isplate u odnosu na njenu pausalnu cijenu. Average effective retirement age (prosjecna djelotvorna starost za penzionisanje). Stvarna prosjecna starost pri penzionisanju, uzimajui u obzir prevremeno penzionisanje i posebne rezime. Basic state pension (osnovna drzavna penzija). Pausalna drzavna penzija koja se isplauje svim licima koja su odgovarajue dobi za odlazak u penziju koji ispunjavaju drzavni test za doprinose za osiguranje i licima koja od njih ovise nakon njihove smrti. 165 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Benefit rate (stopa davanja). Odnos prosjecne penzije i prosjecne plate, koji bi mogao da se izrazi u odnosu na prosjecnu platu za cijelu privredu ili konkretnu platu ili posljednju platu pojedinca. Ceiling (plafon). Limit koji se primjenjuje na iznos zarada na koje se plaaju doprinosi. Commutation (komutacija). Zamjena dijela anuitetske komponente penzije za direktnu jednokratnu isplatu. Comprehensive income tax (sveobuhvatni porez na dohodak). Porez na sav dohodak, bez obzira da li potice od zarada ili investiranja i bez obzira da li se koristi za stednju ili potrosnju. Cisti sveobuhvatni porez na dohodak omoguava da komponenta povrata od investiranja kompenzuje inflaciju i time oporezuje samo stvarni povrat. Contracting out (ugovaranje). Pravo poslodavaca ili zaposlenih da koriste privatne upravitelje penzijskih fondova umjesto da ucestvuju u planu kojim se upravlja u javnom sektoru. Contracting-out rebate (rabat na ugovaranje). Iznos za koji se nacionalni doprinosi za osiguranje poslodavaca i zaposlenih smanjuju za ugovaranje upravljanja drzavnog penzijskog plana vezanog za zarade i minimalni doprinosi za individualni penzijski plan. Deferred annuity (odlozeni anuitet). Dotok davanja koji pocinje nekog datuma u budunosti. Defined benefit (definisan nivo davanja). Penzijski plan u kojem osiguravatelj ili penzijska agencija garantuje da e biti isplaena davanja u skladu sa propisanom formulom. Moze biti potpuno fondovski ili nefondovski i nominalni. Defined contribution (definisan nivo doprinosi). Penzijski plan u kojem se periodicni doprinosi propisuju a davanja zavise od doprinosa plus povrat na investicije. Moze biti potpuno fondovski ili nominalni i nefinansijski. Demogrant. Isto kao i univerzalno pausalno davanje, kod kog pojedinci primaju iznos novca koji je zasnovan iskljucivo na starosti i boravistu. Demographic transition (demografska tranzicija). Istorijski proces promjene demografske strukture do kojeg dolazi sa padom stopa nataliteta i mortaliteta, sto rezultuje poveanim udjelom starijih lica u odnosu na mlaa. Disclosure (objavljivanje). Statutarne regulative koje zahtjevaju dostavu informacija o penzijskim planovima, fondovima i davanjima penzionerima i poslodavcima. Discretionary increase (diskreciono poveanje). Poveanje penzijskih isplata koje nije eksplicitno predvieno pravilima penzijskog plana. Early leaver (lice koje odlazi ranije) Lice koje napusta profesionalni penzijski plan bez primanja direktnih davanja. Early retirement (prevremena penzija). Penzionisanje prije nego sto se dozivi normalna dob za penzionisanje profesionalnog penzijskog plana ili, u drzavnom planu, prije nego sto se dozivi starost za penzionisanje predviena u drzavnom planu. Earnings cap (ceiling) (plafon na zarade). Limit na iznos zarade koja je podlozna naplati doprinosa. Full funding (puni fondovski pristup). Akumulacija penzijskih rezervi koje u totalu iznose 100 posto sadasnje vrijednosti svih penzijskih obaveza koje se duguju sadasnjim clanovima. 166 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Funding (fondovski pristup). Akumulacija sredstava unaprijed za ispunjenje buduih penzijskih obaveza. Implicit pension debt (net) ((neto) implicitni penzijski dug). Vrijednost neizmirenih penzijskih potrazivanja od javnog sektora minus akumulirane penzijske rezerve. Indexation (uprating) (indeksacija ­ prilagoavanje nagore) Poveanja davanja u odnosu na indeks, obicno cijene, iako indeks u nekim slucajevima predstavljaju prosjecne zarade. Intergenerational distribution (meugeneracijska raspodjela). Prenos dohotka izmeu razlicitih dobnih grupa lica. Intragenerational distribution (unutar-generacijska raspodjela). Prenos dohotka unutar odreene dobne grupe lica. Legal retirement age (zakonska dob za odlazak u penziju). Normalna dob za odlazak u penziju koja je upisana u penzijske statute. Marginal pension (marginalna penzija). Promjena dospjele penzije izmeu dva perioda. Means-tested benefit (davanja testirana u odnosu na sredstva). Davanje koje se plaa samo ako je dohodak primaoca ispod odreenog nivoa. Minimum pension guarantee (minimalne penzijske garancije). Garancije koje pruza vlada da dovede penzije na neki minimalni nivo, mozda kroz "nadopunjavanje" akumulacije kapitala koja je neophodna za finansiranje penzija. Moral hazard (moralni hazard). Situacija u kojoj se osigurana lica ne stite sama od rizika u onoj mjeri u kojoj bi se stitila da nisu osigurana. Na primjer, u slucaju rizika starije dobi, ljudi mozda nee dovoljno stediti za sebe ako ocekuju da e im javni sistem pomoi. Nonfinancial (or notional) defined-benefit (plan) (nefinansijska (ili nominalna) definisana davanja (plan)). Penzijski plan sa definisanim nivoom davanja koji je nefondovski (osim potencijalnog rezervnog fonda). Nonfinancial (or notional) defined-contribution (plan) (nefinansijski (ili nominalni) definisani doprinosi (plan)). Penzijski plan sa definisanim nivoom davanja koji ponasa strukturu (fondovskog) plana sa definisanim nivoom doprinosa ali ostaje nefondovski (osim potencijalnog rezervnog fonda). Normal retirement age (normalna starost za odlazak u penziju). Uobicajena dob u kojoj zaposleni dobijaju pravo na profesionalna penzijska davanja, iskljucujui odredbe o prevremenoj penziji. Notional (or nonfinancial) accounts (nominalni (ili nefinansijski) racuni). Individualni racuni kod kojih se nominalni doprinosi plus kamatne stope koje su dospjele evidentiraju i odreuju nominalni kapital (odnosno, obavezu prema drustvu). Notional (or nonfinancial) capital (nominalni (ili nefinansijski) kapital). Vrijednost individualnog racuna u datom trenutku koji odreuje vrijednost anuiteta u trenutku penzionisanja ili vrijednost transfera u slucaju prelaska na drugi plan ili u drugu zemlju. Notional or nonfinancial interest rate (nominalna ili nefinansijska kamatna stopa). Stopa po kojoj se nominalni racuni ili planovi sa nominalno definisanim nivoom davanja poveavaju na godisnjoj osnovi. Treba biti konzistentna sa finansijskom odrzivosu nefondovskog plana (potencijalno stopa rasta doprinosne osnovice). Occupational pension scheme (Profesionalni penzijski plan). Aranzman u kojem poslodavac obezbjeuje penzijska davanja zaposlenima. 167 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Old-age dependency ratio (Koeficijent zavisnosti u starijoj dobi). Udio starijih lica u odnosu na pojedince radne dobi. Koeficijent zavisnosti u starijoj dobi moze se odnositi na broj lica starijih od 60 podjeljen, na primjer, brojem lica starosti od 15 do 59, broj lica starijih od 60 podjeljen brojem lica starosti od 20 do 59 i tako dalje. Overannuitization (pretjerana anuitizacija). Situacija u kojoj obavezne penzije natjeraju pojedinca da stedi novac vise u penziji nego sto bi radio u nedostatku obaveznih penzija. Pay-as-you-go (plan sa tekuim finansiranjem, PAYG plan). U najstrozijem smislu, metod finansiranja po kojem se tekui odlivi na penzijska davanja isplauju iz tekuih prihoda iz namjenskog poreza, cesto poreza na plate. Pension coverage rate (penzijska stopa obuhvata). Broj radnika koji aktivno doprinose javnom obaveznom doprinosnom ili penzijskom planu, podjeljen sa procjenjenom velicinom radne snage ili brojem stanovnika radne dobi. Pension lump sum (pausalna penzija). Gotovinsko povlacenje iz penzijskog plana, koje se u slucaju profesionalnih penzijskih planova obezbjeuje uz anuitet. Takoe dostupna iz individualnih penzijskih planova. Pension spending (penzijska potrosnja). Obilno se definise kao isplate starosne penzije, porodicne penzije, posmrtne ili invalidske penzije na osnovu dosadasnjeg staza osiguranja plus nedoprinosni, pausalni univerzalni programi ili programi koji testiraju sredstva koji su konkretno usmjereni na starije. Pensionable earnings (zarade koje podlezu penzijama). Dio nadoknade na koji se obracunavaju penzijska davanja i doprinosi. Portability (prenosivost). Mogunost prenosa dospjelih penzijskih prava izmeu planova. Provident fund (stedni fond). Potpuno fondovski plan sa definisanim nivoom doprinosa u kojem se fondovima upravlja u javnom sektoru. Replacement rate (stopa zamjene). Vrijednost penzije izrazena kao procenat plate radnika u toku osnovnog perioda, kao sto su posljednja godina ili dvije prije penzionisanja ili prosjecna zarada u toku cijelog radnog vijeka. Takoe predstavlja prosjecnu peniju za grupu penzionera, izrazenu kao procenat prosjecnih plata grupe. Supplementary pensions (nadopunjujue penzije). Obezbjeenje penzija iznad osnovne drzavne penzije na dobrovoljnoj osnovi. Support ratio (koeficijent podrske). Obratno od koeficijenta zavisnosti u sistemu: broj radnika koji je potreban za podrsku svakom penzioneru. System dependency ratio (koeficijent zavisnosti u sistemu). Broj lica koja primaju penzije iz odreenog penzijskog plana podjeljen sa brojem radnika koji doprinose istom planu u toku istog perioda. System maturation (postizanje zrelosti sistema). Proces kojim penzijski sistem prelazi iz faze u kojoj je nezreo, u kojoj mladi radnici doprinose sistemu, ali se malo davanja isplauje, posto inicijalna starija lica nisu doprinosila i, prema tome, nemaju pravo na davanja, u fazu zrelosti, pri cemu je udio starijih lica koja primaju penzije relativno ekvivalentan njihovom udjelu u broju stanovnika. Universal flat benefit (univerzalno pausalno davanje). Penzije koje se isplauju iskljucivo na osnovu starosti i drzavljanstva, bez obzira na radni staz ili staz osiguranja. 168 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Valorization of earnings (valorizacija zarada). Metod reevaluacije zarada u skladu sa unaprijed odreenih faktorima kako sto su ukupni rast plata ili prosjecni rast plata s ciljem prilagoavanja u odnosu na promjene cijena, nivoa plata, ili ekonomskog rasta. U PAYG sistemima penzije se obicno zasnivaju na odreenom procentu prosjecne plate. Prema tome, prosjecna plata se obracuna u toku odreenog vremenskog perioda, koji se kree od prosjeka za cijelu karijeru do posljednje plate. Ako je period za koji zarade istorijski ulaze u formulu za obracun davanja duzi od posljednje plate, stvarne plate koje su zaraene se obicno reevaluiraju kako bi se prilagodile u odnosu na te tipove promjena. Vesting period (relevantni period). Minimalno vrijeme koje je neophodno za kvalifikovanje za puno i neopozivo vlasnistvo nad penzijskim davanjima. 169 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Reference Abel, Andrew, N. Gregory Mankiw, Larry Summers, i Richard Zeckhauser. 1989. "Assessing Dynamic Efficiency." Review of Economic Studies 56 (1): 1­20. AIOS (Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensions [International Association of Pension Funds Supervisory Organizations]). 2003. Boletín Estadísticos (various issues). Dostupno na adresi www.aiosfp.org. Alier, Max i Dimitri Vittas. 2001. "Personal Pension Plans and Stock Market Volatility." U New Ideas about Old-Age Security, urednici Robert Holzmann i Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. Andrews, Emily. 1999. "Disability Insurance: Programs and Practice." Social Protection, World Bank, Washington, DC. ------. 2001. "Kazakhstan: An Ambitious Pension Reform." Social Protection Discussion Paper 0104, World Bank, Washington, DC. Antolin, Pablo, Allain de Serres, i Christine de la Maisonneuve. 2004."Long-Term Budgetary Implications of Tax-favoured Retirement Saving Plans." OECD Working Paper 393, Economic Department, OECD, Paris. Asher, Mukul. 2002. "The Role of the Global Economy in Financing Old Age: The Case of Singapore." Research Paper 37, Asian Development Bank Institute, Tokyo. Asian Development Bank. 2000. "Social Protection Systems in the Asia and Pacific Region." Asian Development Bank, Manilla. http://www.adb.org. Bailliu, Jeanine, i Helmut Reisen. 1997. "Do Funded Pensions Contribute to Higher Aggregate Savings? A Cross-Country Analysis." U Pensions, Savings, and Capital Flows: From Ageing to Emerging Markets, urednik Helmut Reisen, 113­ 31. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development. Barbone, Luca, i Luis-Alvaro Sánchez. 1999. "Pensions and Social Security in Sub- Saharan Africa: Issues and Options." Africa Region Working Paper Series 4, World Bank, Washington, DC. Barr, Nicholas. 2000. "Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices." IMF Working Paper WP/00/139, International Monetary Fund, Washington, DC. ------. 2001. "The Truth about Pension Reform." Finance and Development 38 (3): 6­ 9. ------. 2005. "Notional Defined Contribution Pensions: Mapping the Terrain." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospects for Non-Financial Defined Contribution Schemes, urednici Robert Holzmann i Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Barr, Nicholas, i Michal Rutkowski. 2004. "Pensions." In Labor Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe: The Accession and Beyond, urednik Nicholas Barr. Washington, DC: World Bank. Barrientos, Armando, i Peter Lloyd-Sherlock. 2002. Noncontributory Pensions and Social Protection. Geneva: ILO. Bateman, Hazel, Geoffrey Kingston, i John Piggott. 2001. Forced Saving: Mandating Private Retirement Incomes. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. 170 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Beattie, Roger, i Warren McGillivray. 1995. "A Risky Strategy: Reflections on the World Bank Report Averting the Old-Age Crisis." International Social Security Review 48 (3­4): 5­23. Beck, Thorsten, Ross Levine, i Norman Loayza. 2000. "Finance and the Sources of Growth." Journal of Financial Economics 58 (1­2): 261­300. Bertranou, Fabio. 2002. "Filling the Protection Gap: The Role of Minimum Pensions and Welfare Benefits; Noncontributory and Social Assistance Pensions in Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica, and Uruguay." Dfokument predstavljen na "Seminar on Financial and Actuarial Bases of Pension Schemes," International Social Security Association, Santiago, Chile, November 21­22. Bertranou, Fabio, Wouter van Ginneken, i Carmen Solorio. 2004. "The Impact of Tax- Financed Pensions on Poverty Reduction in Latin America: Evidence from Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica, and Uruguay." International Social Security Review 57 (4): 3­18. Blake, David. 1999. "Annuity Market: Problems and Solutions." Geneva Papers on Risk and Insurance 24 (July): 358­75. Bodie, Zvi, i E. Philip Davis, eds. 2000. The Foundations of Pension Finance. 2 vols. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Bodie, Zvi, i Robert Merton. 2001. "International Pension Swaps." Journal of Pension Economics and Finance 1 (1): 77­83. Boersch-Supan, Axel. 2005. "What Are NDC Pension Systems? What Do They Bring to Reform Strategies?" In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, urednici Robert Holzmann i Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Boersch-Supan, Axel, Robert Palacios, and Patrizia Tumberello. 1999. Pension Systems in the Middle East and North Africa: A Window of Opportunity. Pension Reform Primer. Washington, DC: World Bank. Bonnerjee, Aniruddha, Montserrat Pallares-Miralles, i Anita M. Schwarz. 2002. "Pensions in Sub-Saharan Africa." Social Protection, World Bank, Washington, DC. Bonoli, Giuliano. 2000. The Politics of Pension Reform: Institutions and Policy Change in Western Europe. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Bossone, Biagio, Patrick Honohan, i Millard, Long. 2001. "Policy for Small Financial Systems." Financial Sector Discussion Paper 6, World Bank, Washington, DC. Bosworth, Barry, i Gary Burtless. 2003. "Pension Reform and Saving." Brookings Institution, Washington, DC. Bucheli, Marisa. 1998. "Los efectos de la reforma de la seguridad social sobre las cuentas generacionales." Working Paper 14/98, Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Uruguay, November. Burtless, Gary. 2000. "Social Security Privatization and Financial Market Risk." Center on Social and Economic Dynamics Working Paper 10, Brookings Institution, Washington, DC. Carmichael, Jeffrey, i Robert J. Palacios. 2004. "A Framework for Public Pension Fund Management." In Public Pension Fund Management, urednici Alberto R. Musalem i Robert J. Palacios. Washington, DC: World Bank. 171 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Carmichael, Jeffrey, i Michael Pomerleano. 2002. The Development and Regulation of Non-Bank Financial Institutions. Washington, DC: World Bank. Case, Anne, i Angus Deaton. 1998. "Large-Scale Transfers to the Elderly in South Africa." Economic Journal 108 (450): 1330­61. Catalán, Mario, Gregorio Impavido, i Alberto R. Musalem. 2001. "Contractual Savings or Stock Market Development: Which Leads?" Journal of Applied Social Science Studies 120 (3): 445­87. Chan-Lau, Jorge A. 2004. "Pension Funds and Emerging Markets." IMF Working Paper WP/04/181, International Monetary Fund, Washington, DC, September. Charlton, Roger, i Roddy McKinnon. 2001. Pensions in Development. Aldershot: Ashgate. Chlon, Agnieszka. 2003. "Evaluation of Reform Experiences in Eastern Europe." U Pension Reforms: Results and Challenges, ed. International Federation of Pension Fund Administrators, 145­237. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. Chlon, Agnieszka, Marek Góra, i Michal Rutkowski. 1999. "Shaping Pension Reform in Poland: Security through Diversity." Social Protection Discussion Paper 9923, World Bank, Washington, DC. Cichon, Michael, Wolfgang Scholz, Arthur van de Meerendonk, Krzysztof Hagemejer, Fabio Bertranou, i Pirre Plamondon. 2004. "Financing Social Protection." International Labour Office and International Social Security Association, Geneva. Coady, David, Margaret Grosh, i David Hoddinott. 2004. Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience. Washington, DC: World Bank. Coate, Stephen, i Martin Ravallion. 1993. "Reciprocity without Commitment: Characterisation and Performance of Informal Insurance Arrangements." Journal of Development Economics 40: 1­24. Congressional Budget Office. 1998. "Social Security and Private Savings: A Review of the Empirical Evidence." Congressional Budget Office, Washington, DC. Memorandum. Corbo, Vittorio, i Klaus Schmidt-Hebbel. 2003. "Macroeconomic Effects of the Pension Reform in Chile." U Pension Reforms: Results and Challenges, ed. International Federation of Pension Fund Administrators, 241­329. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. Corsetti, Giancarlo, i Klaus Schmidt-Hebbel. 1997. "Pension Reform and Growth." U The Economics of Pensions: Principles, Policies, and International Experience, urednik Salvador Valdés-Prieto. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. CSIS (Center for Strategic and International Studies) i Watson Wyatt International. 1999. Global Aging: The Challenge of the New Millennium. Washington, DC: Center for Strategic and International Studies. Davidoff, Thomas, Jeffrey Brown, i Peter Diamond. 2003. "Annuities and Individual Welfare." Working Paper 2003-11, Center for Retirement Research, Boston College. 172 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Davis, E. Philip. 2002. "Issues in the Regulation of Annuities Markets." Dokument pripremljen za konferenciju "Developing an Annuity Market in Europe," Turin, June 21­22. Davis, E. Philip, i Yuwei Hu. 2004. "Is There a Link between Pension Funded Assets and Economic Growth? A Cross-Country Study." Brunnel University, London, December. Davis, E. Philip, i Benn Steil. 2003. "Institutional Investors." International Review of Economics and Finance 12 (1): 145­7. De Ferranti, David, Danny Leipziger, i P. S. Srinivas. 2002. "The Future of Pension Reform in Latin America." Finance and Development 39 (3): 39­43. Deininger, Klaus, Marito García, i Kalanidhi Subbarao. 2003. "AIDS Induced Orphanhood as a Systematic Shock: Magnitude, Impact, and Program Interventions in Africa." World Development 31 (7): 1201­20. Delgado, Guilherme C., i José C. Cardoso, eds. 2000. A universalização de direitos sociais no Brazil: a prêvidencia rural nos anos 90. Brasilia: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Demarco, Gustavo, i Rafael Rofman. 1999. "Collecting and Transferring Pension Contributions." Social Protection Discussion Paper 9907, World Bank, Washington, DC. Dercon, Stefan. 2003. "Poverty Traps and Development: The Equity Efficiency Trade- Off Revisited." Oxford University, New York, September. Mimeo. Devereaux, Stephan. 2001. "Namibia: Social Pensions in Namibia and South Africa." IDS Discussion Paper 379, Institute of Development Studies, Brighton, U.K., January. Diamond, Peter. 1997. "Insulation of Pensions from Political Risk." In The Economics of Pensions: Principals, Policies, and International Experience, ed. Salvador Valdés-Prieto, 33­57. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. ------. 2003. Taxation, Incomplete Markets, and Social Security: The 2000 Munich Lectures. Cambridge, MA: MIT Press ------. 2004. "Social Security." American Economic Review 94 (1): 1­24. ------. 2005. "Panel Discussion: NDC versus NDB." U Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Dilnot, Andrew, i Paul Johnson. 1993. The Taxation of Private Pensions. London: Institute for Fiscal Studies. Disney, Richard. 1999. "Notional Accounts as a Pension Reform Strategy: An Evaluation." Social Protection Discussion Paper 9928, World Bank, Washington, DC. Edwards, Sebastian. 1995. "Why Are Saving Rates So Different across Countries? An International Comparative Analysis." NBER Working Paper 5097, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Edwards, Sebastian, i Alejandra Cox-Edwards. 2002. "Social Security Privatization Reform and Labor Markets: The Case of Chile." NBER Working Paper 8924, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. 173 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Feldstein, Martin. 2005. "Rethinking Social Insurance." The 2005 presidential address to the American Economic Association, forthcoming in the American Economic Review (March). Dostupno na adresi www.nber.org/feldstein. Feldstein, Martin, i Horst Siebert, eds. 2002. Social Security Pension Reform in Europe. Chicago: National Bureau of Economic Research and University of Chicago Press. Fox, Louise, i Eduard Palmer. 1999. "The Latvian Pension Reform." Social Protection Discussion Paper 9922, World Bank, Washington, DC. ------. 2001. "What in the World Is Going On?" In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. Fultz, Elaine, i Martin Ruck. 2000. Pension Reform in Central and Eastern Europe: An Update on the Restructuring of National Pension Schemes in Selected Countries. ILO-CEET Report 25. Budapest and Geneva: International Labour Office. Gill, Indermit, Truman Packard, i Juan Yermo. 2004. Keeping the Promise of Old-Age Income Security in Latin America. Washington, DC: World Bank. Gillion, Colin. 2000. "The Development and Reform of Social Security Pensions: The Approach of the International Labour Office." International Social Security Review 53 (1): 35­63. Gillion, Colin, John Turner, Clive Baily, i Denis Latulippe, eds. 2000. Social Security Pensions: Development and Reform. Geneva: International Labour Organisation. Glaessner, Thomas, i Salvador Valdés-Prieto. 1998. "Pension Reform in Small Developing Countries." Policy Research Working Paper 1983, Latin America and Caribbean Region, World Bank, Washington, DC. Góra, Marek, i Edward Palmer. 2004. "Shifting Perspectives in Pension Reform." IZA Discussion Paper 1369, IZA, Warsaw and Stockholm, October. Góra, Marek, i Michal Rutkowski. 1998. "The Quest for Pension Reform: Poland's Security through Diversity." Social Protection Discussion Paper 9815, World Bank, Washington, DC. Gruber, Jonathan, i David A. Wise, eds. 1999. Social Security and Retirement around the World. Chicago: University of Chicago Press. Grushka, Carlos, i Gustavo Demarco. 2003. "Disability Pensions and Social Security Reform: Analysis of the Latin American Experience." Social Protection Discussion Paper 0325, World Bank, Washington, DC. Heller, Peter. 2003. Who Will Pay? Coping with Aging Societies, Climate Changes, and Other Long-Term Fiscal Challenges. Washington, DC: International Monetary Fund. Heller, Peter, Richard Hemming, and Peter Kohnert. 1986. Aging and Social Expenditure in Industrial Countries, 1980­2025. IMF Occasional Paper 47. Washington, DC: International Monetary Fund. HelpAge International. 2003. Non-Contributory Pensions and Poverty Prevention: A Comparative Study of Brazil and South Africa. London: Help-Age International. ------. 2004. Age and Security: How Social Pensions Can Deliver Effective Aid to Poorer Older People and Their Families. London: HelpAge International. Hess, David, i Gregorio Impavido. 2004. "Governance of Public Pension Funds: Lessons from Corporate Governance and International Evidence." In Public Pension Fund 174 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Management, urednici Alberto R. Musalem i Robert J. Palacios. Washington DC: World Bank. Hinrichs, Karl. 2001. "Aging and Public Pension Reforms in Western Europe and North America: Patterns and Politics." In What Future for Social Security? Debates and Reforms in National and Cross-National Perspective, ed. Jochen Clasen. The Hague: Kluwer Law International. Hinz, Richard, i G. V. Nageswara Rao. 2003. "Approach to the Regulation of Private Pension Funds in India: Application of International Best Practice." In Rethinking Pension Provision in India, ed. Gautam Bhardwaj and Anand Bordia. Invest India/Tata McGraw-Hill Series. New Delhi, India: Tata McGraw-Hill. Hofer, Helmut, i Reinhard Koman. 2001. Social Security and Retirement in Austria. Vienna: Institute for Advanced Studies. Holzmann, Robert. 1990. "The Welfare Effects of Public Expenditure Programs Reconsidered." IMF Staff Papers 37 (2): 338­59. ------. 1997a. "On the Economic Benefits and Fiscal Requirements of Moving from Unfunded to Funded Pensions." In The Future of the Welfare State: Challenges and Reforms, ed. Commission of the European Union, 121­63. European Economy-Report and Studies 4. Brussels: Commission of the European Union. ------. 1997b. "Pension Reform, Financial Market Development, and Economic Growth: Preliminary Evidence from Chile." IMF Staff Papers 44 (2): 149­78. ------. 1999. Financing the Transition to Multi-pillar. Pension Reform Primer. SP Discussion Paper 9809. Washington, DC: World Bank. ------. 2000. "The World Bank Approach to Pension Reform." International Social Security Review 53 (1): 11­34. ------. 2002. "Can Investments in Emerging Markets Help to Solve the Aging Problem?" Journal of Emerging Market Finance 1 (2): 215­41. ------. 2003. "A Provocative Note on Coverage." In The Three Pillars of Wisdom: A Reader on Globalisation; World Bank Pension Models and Welfare Society, ed. Anton Tausch, 85­99. New York: Nova Science Publisher. ------. 2005 "Toward a Reformed and Coordinated Pension System in Europe: Rational and Potential Structure." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Holzmann, Robert, i Steen Jorgensen. 2000. "Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy Paper." Journal of International Development 11 (7): 1005­27. ------. 2001. "A New Conceptual Framework for Social Protection and Beyond." International Tax and Public Finance 8 (4): 529­56. Holzmann, Robert, Ian W. MacArthur, i Yvonne Sin. 2000. "Pension Systems in East Asia and the Pacific: Challenges and Opportunities." Social Protection Discussion Paper 0014, World Bank, Washington, DC. Holzmann, Robert, i Rainer Münz. 2004. Challenges and Opportunities of International Migration for the EU, Its Member States, Neighboring Countries, and Regions: A Policy Note. Stockholm: Institute for Future Studies. Holzmann, Robert, Michael Orenstein, i Michal Rutkowski, eds. 2003. Pension Reform in Europe: Progress and Process.Washington, DC: World Bank. 175 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Holzmann, Robert, Truman Packard, i José Cuesta. 2001. "Extending Coverage in Multi- Pillar Pension Systems: Constraints and Hypotheses, Preliminary Evidence, and Future Research Agenda." In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. Holzmann, Robert, Robert Palacios, i Asta Zviniene. 2004. Implicit Pension Debt: Issues, Measurement, and Scope in International Perspective. Pension Reform Primer. Washington, DC: World Bank. Holzmann, Robert, i Edward Palmer, eds. 2005. Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes. Washington, DC: World Bank. U stampi. Holzmann, Robert, i Joseph Stiglitz, eds. 2001. New Ideas about Old-Age Security. Washington, DC: World Bank. Holzmann, Robert, i Milan Vodopivec, eds. 2005. Mandated Severance Pay Programs: An International Perspective on Status, Concepts, and Reforms. Washington, DC: World Bank. Hujo, Katia, Carmelo Mesa-Lago, i Manfred Nitsch, eds. 2004. ¿Público o privados? Los sistemas de pensiones en América Latina después de dos décadas de reformas. Caracas: Nueva Sociedad. Hustead, Edwin C., i Toni Hustead. 2001. "Federal Civilian and Military Retirement Systems." In Pensions in the Public Sector, ed. Olivia S. Mitchell and Edwin C. Hustead, 66­104. Philadelphia: University of Pennsylvania Press. IFPFA (International Federation of Pension Fund Administrators). 2003. Pension Reforms: Results and Challenges. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. Iglesias, Augusto, i Robert Palacios. 2001. "Managing Public Pension Reserves: Evidence from the International Experience." U New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. ILO (International Labour Office). 2002a. Social Security: A New Consensus. Geneva: International Labour Office. ------. 2002b. Standards for the XXIst Century: Social Security. Geneva: International Labour Office. IMF (International Monetary Fund). 2004. World Economic Outlook: September 2004; The Global Demographic Transition. Washington, DC: IMF. Impavido, Gregorio. 2002. "On the Governance of Public Pension Fund Management." In Financial Sector Governance: The Roles of Public and Private Sectors, ed. Robert Litan, Michael Pomerleano, and V. Sundararajan. Washington, DC: Brookings Institution Press. ------. 2004. "Governance of Public Pension Plans: The Importance of Residual Claimants." World Bank, Washington, DC. Impavido, Gregorio, Alberto R. Musalem, i Thierry Tressel. 2002a. "Contractual Savings Institutions and Banks' Stability and Efficiency." Policy Research Working Paper 2751, World Bank, Washington, DC. ------. 2002b. "Contractual Savings and Firms' Financing Choices." In World Bank Economists' Forum, vol. 2, ed. Shantayanan Devarajan and F. Halsey Rogers, 179­222. Washington, DC: World Bank. 176 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: ------. 2003. "The Impact of Contractual Savings Institutions on Securities Markets." Policy Research Working Paper 2948, World Bank, Washington, DC. Impavido, Gregorio, Alberto R. Musalem, i Dimitri Vittas. 2002. "Contractual Savings in Countries with a Small Financial System." In Globalization and Financial Systems in Small Developing Countries, ed. James Hanson, Patrick Honohan, and Giovanni Majnoni. Washington, DC: World Bank. Impavido, Gregorio, Craig Thorburn, i Mike Wadsworth. 2004. "A Conceptual Framework for Retirement Product: Risk Sharing Arrangements between Providers and Annuitants." Policy Research Working Paper 3208, World Bank, Washington, DC. ISSA (International Social Security Association). 1998. The Future of Social Security. Geneva: ISSA. ------. 1999. Social Security Programs throughout the World. Geneva: ISSA. http://www.ssa.gov/international. ------. 2004. Guidelines for Investment of Social Security Funds. Geneva: ISSA. http://www.issa.int. James, Estelle. 2000. "Averting the Old-Age Crisis: Five Years After." Spectrum (Spring): 27­29. Social Protection. World Bank, Washington, DC. ------. 2002. "How Can China Solve Its Old-Age Security Problem? The Interaction between Pension, SOE, and Financial Market Reform." Journal of Pension Economics and Finance 1 (1): 53­75. James, Estelle, i Sarah Brooks. 2001. "The Political Economy of Structural Pension Reform." In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. James, Estelle, Alejandra Cox-Edwards, i Rebeca Wong. 2003a. "The Gender Impact of Pension Reform." Journal of Pension Economics and Finance 2 (2): 181­219. ------. 2003b. "The Impact of Social Security Reform on Women in Three Countries." Policy Report 264, National Center for Policy Analysis, Washington, DC. James, Estelle, Gary Ferrier, James Smalhout, i Dimitri Vittas. 1999. "Mutual Funds and Institutional Investments: What Is the Most Efficient Way to Set up Individual Accounts in a Social Security System?" Policy Research Working Paper 2099, World Bank, Washington, DC. James, Estelle, Guillermo Martínez, i Augusto Iglesias. 2003. "Payout Choices by Retirees in Chile: What Are They and Why?" Michigan Retirement Research Center, University of Michigan. James, Estelle, i Renuka Sane. 2003. "The Annuity Market in India: Do Consumers Get Their Money's Worth? What Are the Key Public Policy Issues?" In Rethinking Pension Provision in India, ed. Gautam Bhardwaj and Anand Bordia. Invest India/Tata McGraw-Hill Series. New Delhi: Tata McGraw-Hill. James, Estelle, James Smalhout, i Dimitri Vittas. 2001. "Administrative Costs and Organization of Individual Accounts: A Comparative Perspective." In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. James, Estelle, i Dimitri Vittas. 2001. "Annuities Markets in Comparative Perspective: Do Consumers Get Their Money's Worth?" In Private Pensions Systems: Administrative Costs and Reforms. Paris: OECD. 177 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: James, Estelle, Dimitri Vittas, i Xue Song. 2001. "Annuities Markets around the World: Money's Worth and Risk Intermediation." CeRP Working Paper 16/01, Center for Research on Pensions and Welfare Policies, Moncalieri, Italy. Kakwani, Nanak, i Kalanidhi Subbarao. 2005. "Ageing and Poverty in Africa and the Role of Social Pensions." Social Protection Discussion Paper, World Bank, Washington, DC. Forthcoming. Karacadag, Cem, V. Sundararajan, i Jennifer Elliot. 2003. "Managing Risk in Financial Market Development: The Role of Sequencing." IMF Working Paper 03/116, International Monetary Fund, Washington, DC. Kotlikoff, Laurence J. 1999. "The World Bank's Approach and the Right Approach to Pension Reform." Boston University, Boston, MA. Legros, Florence. 2005. "Notional Defined Contribution: A Comparison of the French and the German Point Systems." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Levine, Ross. 1997. "Financial Development and Economic Growth: Views and Agenda." Journal of Economic Literature 35 (2): 688­726. ------. 1999. "Law, Finance, and Economic Growth." Journal of Financial Intermediation 8 (1-2): 8­35. ------. 2003. "Finance and Growth: Theory, Evidence, and Mechanism." University of Minnesota and National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Lindbeck, Assar. 2005. "Panel Discussion: NDC vs. NDB." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Lindbeck, Assar, i Mats Persson. 2003. "The Gains from Pension Reform." Journal of Economic Literature 41 (1): 74­112. Lindeman, David, Michal Rutkowski, i Oleksiy Sluchynskyy. 2001. "The Evolution of Pension Systems in Eastern Europe and Central Asia: Opportunities, Constraints, Dilemmas, and Emerging Practices." OECD Financial Market Trends 80: 79­ 130. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development. López-Murphy, Pablo, and Alberto R. Musalem. 2004. "Contractual Savings and National Saving." Policy Research Working Paper 3410, World Bank, Washington, DC. Mackenzie, G. A., Philip Gerson, Alfredo Cuevas, i Peter Heller. 2001. "Pension Reform and Fiscal Policy Stance." IMF Working Paper WP/01/214, Fiscal Affairs and Western Hemisphere, International Monetary Fund, Washington, DC. Mesa-Lago, Carmelo. 2002. "Myth and Reality of Pension Reform: The Latin American Experience." World Development 38 (8): 1309­21. Mitchell, Olivia S. 1999. "The Role of Annuity Products in Financing Retirement." In Aging, Financial Markets, and Monetary Policy, ed. Alan J. Auerbach and Heinz Herrmann. Heidelberg: Springer. Mitchell, Olivia S., and Ping-Lung Hsin. 1997. "Public Sector Pension Governance and Performance." In The Economics of Pensions: Principles, Policies, and International Experience, ed. Salvador Valdés-Prieto. Cambridge, MA: Cambridge University Press. Mitchell, Olivia, i David McCarthy. 2002. "Annuities for an Ageing World." NBER Working Paper 9092, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. 178 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Mitchell, Olivia S., Robert J. Myers, and Howard Young, eds. 2000. Prospects of Social Security Reform. Pension Research Council Publications. Philadelphia: University of Pennsylvania Press. Müller, Katharina. 1999. The Political Economy of Pension Reform in Central- Eastern Europe. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. ------. 2000. "Pension Privatization in Latin America." Journal of International Development 12: 507­18. ------. 2001. "Conquistando el este: Los modelos previsionales Latinoamericanos en los países ex socialistas." Revista Latinoamericana de Políticas Sociales 4 (March): 39­52. ------. 2003a. "The Making of Pension Privatization: Latin American and East European Cases." In Pension Reform in Europe: Progress and Process, ed. Robert Holzmann, Michael Orenstein, and Michal Rutkowski. Washington, DC: World Bank. ------. 2003b. Privatising Old-Age Security: Latin America and Eastern Europe Compared. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. ------. 2004. "The Political Economy of Pension Reform in Central and Eastern Europe." In Reforming Public Pensions: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries, 23­49. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development. Murthi, Mamta. 2003. "Administrative Costs of Multipillar Systems in ECA." World Bank, Washington, DC. Musalem, Alberto R., and Robert Palacios, eds. 2004. Public Pension Fund Management. Proceedings of the "Second Public Pension Fund Management Conference." Washington, DC: World Bank. Musalem, Alberto R., i Thierry Tressel. 2003. "Institutional Savings and Financial Markets: The Role of Contractual Savings Institutions." In The Future of Domestic Capital Markets in Developing Countries, ed. Robert E. Litan, Michael Pomerleano, i V. Sundararajan. Washington, DC: Brookings Institution Press. Nataraj, Sita, i John B. Shoven. 2003. "Comparing the Risks of Social Security with and without Individual Accounts." American Economic Review 93 (2): 348­53. Nelson, Joan M. 2001. "The Politics of Pension and Health-Care Reforms in Hungary and Poland." In Reforming the State: Fiscal and Welfare Reform in Post-Socialist Countries, ed. János Kornai, Stephan Haggard, and Robert R. Kaufman, 235­66. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 1988. Reforming Public Pensions. Paris: OECD. ------. 2001a. Private Pension Systems: Administrative Costs and Reforms. Private Pension Series 2. Paris: OECD. ------. 2001b. "A Proposal for Developing a Taxonomy of Private Pension Systems," Working Party on Private Pensions. DAFFE/AS/PEN/DW(2001)5/Rev1, November 26. OECD, Paris. Restricted. ------. 2003. Transforming Disability into Ability: Policies to Promote Work and Income Security for Disabled People. Paris: OECD. ------. 2004a. Reforming Public Pensions: Sharing the Experiences of Transition and OECD Countries. Paris: OECD. 179 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: ------. 2004b. Supervising Private Pensions: Institutions and Methods. Private Pension Series 6. Paris: OECD. OED (Operations Evaluation Department). Forthcoming. "The Pension Reform Evaluation." World Bank, Washington, DC. Ooghe, Erwin, Erik Schokkaert, and Jeff Flechet. 2003. "The Incidence of Social Security Contributions: An Empirical Analysis." Empirica 30 (2): 81­106. Orenstein, Mitchell. 2000. "How Politics and Institutions Affect Pension Reform in Three Postcommunist Countries." Policy Research Working Paper 2310, Development Research Group, Macroeconomics and Growth, World Bank, Washington, DC. Orenstein, Mitchell, i Martine Haas. 2000. "The Global Politics of Attention and Social Policy Transformation in East-Central Europe." Paper presented to the American Association for the Advancement of Slavic Studies "Annual Conference," Denver, November 9­12. Orszag, Peter, i Joeseph Stiglitz. 2001. "Ten Myths of Pension Reform." In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz, 17­56. Washington, DC: World Bank. Packard, Truman. 2001. "Is There a Positive Incentive Effect from Privatization of Social Security? A Panel Analysis of Pension Reforms in Latin America." Policy Research Working Paper 2719, World Bank, Washington, DC. Packard, Truman G. 2002. "Is There a Positive Incentive Effect from Privatization Social Security? Panel Evidence from Latin America." Journal of Pensions Economics and Finance 1 (2, July): 89­109. Palacios, Robert. 2002. "Managing Public Pension Reserves Part II: Lessons from Five OECD Initiatives." Social Protection Discussion Paper 0219, Washington, DC: World Bank. ------. 2003. "Pension Reform in Latin America: Design and Experiences." In Pension Reforms: Results and Challenges, 13­122. Santiago, Chile: International Federation of Pension Fund Administrators. ------. 2004. "Civil Service Schemes in South Asia: A Rising Tide of Reform." World Bank, Washington, DC. Revised draft. Palacios, Robert, i Augusto Iglesias. 2001. "Managing Public Pension Reserves: Evidence from International Experience." In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz, 213­53. Washington, DC: World Bank. Palacios, Robert, and S. Irudaya Rajan. 2004. Safety Nets for the Elderly in Poor Countries: The Case of Nepal. Pension Reform Primer. Washington, DC: World Bank, June. Palacios, Robert, i Roberto Rocha. 1998. "The Hungarian Pension System in Transition." Social Protection Discussion Paper 9805, World Bank, Washington, DC. Palacios, Robert, i Edward Whitehouse. 2004. Civil Servants Pension Schemes around the World. Pension Reform Primer. Washington, DC: World Bank, June. Palmer, Edward. 2000. "The Swedish Pension Reform Model: Framework and Issues." Social Protection Discussion Paper 0012, Washington, DC: World Bank. ------. 2005. "Conversion to NDC: Issues and Models." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. 180 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Palmer, Edward. 2005a. "Conversion to NDC: Issues and Models." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. ------. 2005b. "What Is NDC?" In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Pierson, Paul. 1994. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. ------. 1996. "The New Politics of the Welfare State." World Politics 48 (January): 143­79. Piñera, José. 1991. El cascabel al gato: La batalla por la reforma previsional. Santiago de Chile: Zig-Zag. Prasad, Eswar, Kenneth Rogoff, Shang-Jin Wei, i M. Ayhan Kose. 2003. "Effects of Financial Globalization on Developing Countries: Some Empirical Evidence." International Monetary Fund, Washington, DC. Prescott, Edward. 2004. "Why Do Americans Work So Much More Than Europeans." Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review 28 (1): 2­13. Queisser, Monika. 1998a. Pension Reform: Lessons from Latin America. Policy Brief 15. Paris: OECD Center. ------. 1998b. The Second-Generation Pension Reforms in Latin America. Paris: OECD Center. Rajan, S. Irudaya. 2003. "Old-Age Allowance Programme in Nepal." Paper presented at the "Chronic Poverty Research Conference," Institute for Development Policy and Management, Manchester, U.K. Rajan, S. Irudaya, Myrtle Perera, i Sharifa Begum. 2002. "Economics of Pensions and Social Security in South Asia, with Special Focus on India, Sri Lanka, and Bangladesh." Paper presented at the "Fourth Annual Conference," South Asia Network of Economic Research Institutes (SANEI), Dhaka, Bangladesh, August 28­29. Reisen, Helmut. 2000. Pensions, Savings, and Capital Flows: From Ageing to Emerging Markets. Cheltenham, U.K. and Northhampton, MA: Martin Edward Elgar. Reynaud, Emmanuel, ed. 2000. Social Dialogue and Pension Reform. Geneva: International Labour Office. Robalino, David A. 2005. Pensions in the Middle East and North Africa: Time for Change. Orientations in Development Series. Washington, DC: World Bank. Rocha, Roberto. 2004. "The Chilean Pension System: An Evaluation of Its Performance and Current Challenge." World Bank, Washington, DC. Rocha, Roberto, Richard Hinz, i Joaquín Gutiérrez. 2001. "Improving Regulation and Supervision of Pension Funds: Are There Lessons from the Banking Sector?" In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. Rodrik, Dani. 1996. "Understanding Economic Policy Reform." Journal of Economic Literature 34 (March): 9­41. Rutkowski, Michal. 1998. "A New Generation of Pension Reforms Conquers the East: A Taxonomy in Transition Economies." Transition 9 (4, August): 16­19. 181 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: ------. 2002. "Pensions in Europe: Paradigmatic and Parametric Reforms in EU Accession Countries in the Context of EU Pension System Changes." Journal of Transforming Economies and Societies (EMERGO) 9 (1): 2­26. ------. 2004. "Home-Made Pension Reforms in Central and Eastern Europe and the Evolution of the World Bank Approach to Modern Pension Systems." In Rethinking the Welfare State: The Political Economy of Pension Reform, ed. Martin Rein and Winfried Schmahl. Cheltenham, U.K., and Northhampton, MA: Martin Edward Elgar. Schmähl, Winfried, and Sabine Horstmann, eds. 2002. Transformation of Pension Systems in Central and Eastern Europe. Cheltenham, U.K., and Northhampton, MA: Martin Edward Elgar. Schwarz, Anita. 2004. "Non-Contributory Schemes for Low-Income Countries: Issues and Progress." Social Protection, World Bank, Washington, DC. Schwarz, Anita, i Asli Demirgüç-Kunt. 1999. "Taking Stock of Pension Reforms around the World." Social Protection Discussion Paper 9917, World Bank, Washington, DC. Schwarz, Anita, i Ekta Vashakmadze. 2002. "Pension Expenditure and Other Social Expenditure: Cyclical and Structural Crowding Out." Social Protection, World Bank, Washington, DC. Settergren, Ole, i Buguslaw D. Mikula. 2005. "The Rate of Return of Pay-As-You-Go Pension Systems." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Shiller, Robert. 2003. "Social Security and Individual Accounts as Elements of Overall Risk-Sharing." American Economic Review 93 (2): 343­53. Sinn, Hans-Werner. 2000. "Why a Funded Pension System Is Useful and Why It Is Not Useful." International Tax and Public Finance 7 (4): 389­410. Smetters, Kent. 2002. "Controlling the Cost of Minimum Benefit Guarantees in Public Pension Conversions." Journal of Pension Economics and Finance 1 (1): 1­33. ------. 2004. "Is the Social Security Trust Fund a Store of Value?" American Economic Review Papers and Proceedings 94 (2): 176­81. ------. 2005. "Social Security Privatization with Elastic Labor Supply and Second-Best Taxes." NBER Working Paper 11101, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. Snyder, James M., Jr., i Irene Yackovlev. 2000. "Political and Economic Determinants of Changes in Government Spending on Social Protection Programs." Background paper for the "Securing Our Future Study." Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, MA, and World Bank, Washington, DC. South Africa, Department of Social Development. 2002. National Report on the Status of Older Persons, 1994­2002. Pretoria, South Africa: Department of Social Development. ------. 2003. "Fact Sheets: Social Grant Beneficiaries." Department of Social Development, Pretoria, South Africa. http://www.welfare.gov.za/Documents/2003/Fact%20Sheets/Beneficiaries.pdf. 182 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Subbarao, Kalanidhi. 1999. "Financial Crisis and Poverty: Adequacy and Design of Safety Nets for the Old and New Poor in Korea." World Bank, Washington, DC. http://www1.worldbank.org/sp/safetynets/. Takayama, Noriyuki. 2003. Taste of Pie: Searching for Better Pension Provisions in Developing Countries. Tokyo: Maruzen. Thompson, Lawrence. 1998. Older and Wiser: The Economics of Public Pensions. Washington, DC: Urban Institute. United Nations. 2004. "Follow-up to the Second World Assembly on Ageing: Report of the Secretary-General." New York: United Nations. United Nations Population Division. 2002. World Population Prospects: The 2002 Revision. New York: United Nations, Population Division, Department of Economics and Social Affairs. Useem, Michael, i Olivia S. Mitchell. 2000. "Holders of the Purse Strings: Governance and Performance of Public Retirement Systems." Social Science Quarterly 81 (2): 489­506. Valdés-Prieto, Salvador. 2000. "The Financial Stability of Notional Account Pensions." Scandinavian Journal of Economics 102 (3): 395­417. ------. 2002. Políticas y mercados de pensiones: Un texto universitario para América Latina. Santiago: Ediciones Universidad Católica. ------. 2005. "Panel Discussion: NDC versus NDB." In Pension Reform through NDCs: Issues and Prospect for Non-Financial Defined Contribution Schemes, ed. Robert Holzmann and Edward Palmer. Washington, DC: World Bank. U stampi. Valdés-Prieto, Salvador, ed. 1998. The Economics of Pensions: Principals, Policies, and International Experience. Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. Vittas, Dimitri. 1993. "Swiss Chilanpore: The Way Forwards for Pension Reform?" Policy Research Working Paper 1093, Financial Policy and Systems Division, Country Economics Department, World Bank, Washington, DC. ------. 1998a. "Institutional Investors and Securities Markets: Which Comes First?" Policy Research Working Paper 2032, World Bank, Finance, Development Research Group, Washington, DC. ------. 1998b. "The Role of Non-Bank Financial Intermediaries." Policy Research Working Paper 1892, Development Research Group-Finance, World Bank, Washington, DC. ------. 2000. "Pension Reform and Capital Market Development: `Feasibility' and `Impact' Preconditions." Policy Research Working Paper 2414, Development Research Group, Finance, World Bank, Washington, DC. ------. 2003. "The Role of Occupational Pension Funds in Mauritius." Policy Research Working Paper 3033, Development Research Group, Finance, World Bank, Washington, DC. Vodopivec, Milan. 2004. "Income Support Systems for Unemployed: Issues and Options." World Bank, Washington, DC. von Gersdorff, Hermann. 1997. "Pension Reform in Bolivia: Innovative Solutions to Common Problems." Policy Research Working Paper 1832, Private Sector Development Cluster, Private Sector, and Infrastructure Department, Finance, World Bank, Washington, DC. 183 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: von Gersdorff, Hermann, i Michal Rutkowski. 2004. "Pension Reforms: Security through Diversity." Social Protection, World Bank, Washington, DC. Walker, Eduardo, i Fernando Lefort. 2001. "Pension Reforms and Capital Markets: Are There Any (Hard) Links?" Social Protection Discussion Paper 0201, World Bank, Washington, DC. Walliser, Jan. 2001. "Regulation of Withdrawals in Individual Account Systems." In New Ideas about Old-Age Security, ed. Robert Holzmann and Joseph Stiglitz. Washington, DC: World Bank. Whitehouse, Edward. 1999. "The Tax Treatment of Funded Pensions." Social Protection Discussion Paper 9910, World Bank, Washington, DC. ------. 2000. "Administrative Charges for Funded Pensions: An International Comparison and Assessment." Social Protection Discussion Paper 0016, World Bank, Washington, DC. Williamson, John, ed. 1994. The Political Economy of Policy Reform. Washington, DC: Institute for International Economics. Williamson, John, i Matthew Williams. 2003. "The Notional Defined-Contribution Model: As Assessment of the Strengths and Limitations of a New Approach to the Provision of Old Age Security." Working Paper 2003-18, Center for Retirement Research at Boston College, Chestnut Hill, MA. Willmore, Larry. 2003. "Universal Pensions in Low-Income Countries." Discussion Paper IPD-01-05, Initiative for Policy Dialogue, Pensions and Social Insurance Section, Social Science Research Network. http://ssrn.com/abstract=381180. World Bank. 1994. Averting the Old-Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth. New York: Oxford University Press. ------. 1998. "The World Bank's Position Paper on the Proposed Pension Law under the Social Security Act of Thailand." World Bank, Washington, DC. ------. 1999. "The Retirement Income System: Strengths, Weaknesses, and Direction for Reform in the Philippines." World Bank, Washington, DC. ------. 2000a. "China: Social Security Reform: Technical Analysis of Strategic Options." World Bank, Washington, DC. ------. 2000b. World Development Report 2000/01: Attacking Poverty. Washington, DC: World Bank. ------. 2001a. "China: The Lagging Regions of China." World Bank, Washington, DC. ------. 2001b. Demographic Projections. Washington, DC: World Bank. ------. 2001c. "India: The Challenge of Old-Age Income Security." Report 22034-IN, Finance and Private Sector Development, World Bank, Washington, DC. ------. 2001d. "Kingdom of Morocco. Poverty Update." 2 vols. Report 21506-MOR, World Bank, Washington, DC. ------. 2001e. Republic of Djibouti. Pension System Reform, Strategic Note. Report 22087-DJI, Middle East and North Africa Region, World Bank, Washington, DC. ------. 2001f. Social Protection Sector Strategy: From Safety Net to Springboard. Washington, DC: World Bank. ------. 2001g. World Development Indicators Database. Washington, DC: World Bank. ------. 2002a. "Building a Secure, Sustainable and Modern Retirement Income System in Senegal." World Bank, Washington DC. 184 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: ------. 2002b. "Democratic and Popular Republic of Algeria. Public Expenditure Review of the Social Sector." Report 22591-AL, Middle East and North Africa Region, World Bank, Washington, DC. ------. 2002c. "West Bank and Gaza. Pensions in Palestine: Reform in a Context of Unrest." Report 25046-GZ, Middle East and North Africa Region, World Bank, Washington, DC. ------. 2003a. "Administrative Charges in Second Pillar Pensions in ECA: A Case Study Approach." Human Sector Development Unit, Europe and Central Asia, World Bank, Washington, DC. ------. 2003b. "Hashemite Kingdom of Jordan. Pension Reform: Consolidating the Social Security Corporation as the National Pension System." Report 25948, Social and Human Development Group, Middle East and North Africa, World Bank, Washington, DC. ------. 2003c. "Islamic Republic of Iran: The Pension System in Iran; Challenges and Opportunities." Report 25174-IRN, Social and Human Development Group, Middle East and North Africa, World Bank, Washington, DC. ------. 2003d. "Mongolia: Social Security Sector Strategy Paper." World Bank, Washington, DC. ------. 2003e. "Pension Reform: Tunisia." World Bank, Washington, DC. ------. 2003f. World Development Indicators (WDI).Washington, DC: World Bank. ------. 2004a. "China: Pension Liabilities and Reform Options for Old-Age Insurance." World Bank, Washington, DC. ------. 2004b. "Individual Account System Comparison: Singapore, Thailand, Hong Kong, and PRC." World Bank, Washington, DC. ------. 2004c. "Kingdom of Morocco. Pensions in Morocco: Toward an Integrated Reform Strategy." Report 28605-MOR, Social and Human Development Group, Middle East and North Africa, World Bank, Washington DC. ------. 2004d. "Lebanon: Assessment Report." In Public Debt Management and Government Securities Market Development, Insurance Control Commission for Lebanon. Washington, DC: World Bank. ------. 2004e. World Development Indicators (WDI). Washington, DC: World Bank. Yermo, Juan. 2002. "The Performance of Funded Pension Systems in Latin America." Paper prepared for the Office of the Chief Economist, LAC Regional Study on Social Security Reform, World Bank, Washington, DC. Yoo, Kwang-Yeol, i Allain de Serres. 2004. "Tax Treatment of Private Pension Savings in OECD Countries and the Net Tax Costs per Unit of Contribution to Tax- Favoured Schemes." Working Paper 406, Economic Department, OECD, Paris. Zviniene, Asta, i Truman Packard. 2003. "A Simulation of Social Security Reforms in Latin America: What Has Been Gained?" Background paper prepared for the Office of the Chief Economist, Latin AC Regional Study on Social Security Reform, World Bank, Washington, DC. 185 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Koautori Indermit Gill je upravitelj sektora i ekonomski savjetnik u Jedinici za smanjenje siromastva i ekonomsko upravljanje (Poverty Reduction and Economic Management, Unit, PREM) u Regionalnoj kancelariji Svjetske banke za istocnu Aziju i Pacifik. Prije stupanja na sadasnju funkciju bio je ekonomski savjetnik potpredsjednika PREM-a i sef Mreze za razvoj ljudskih potencijala (Human Development Network). U toku devedesetih godina proslog vijeka, radio je kao visi ekonomist za zemlju u Brazilu, vodei dijalog politika Svjetske banke o penzijskoj reformi. Po povratku u Washington, radio je kao vodei ekonomist za razvoj ljudskih resursa u Regionalnoj kancelariji za latinsku Ameriku i Karibe i u toku tog perioda bio je autor, izmeu ostalih, i regionalnih studija o upravljanju ekonomskim rizikom i reformama socijalnog osiguranja. Doktorirao je ekonomiju na Univerzitetu u Cikagu. IGill@worlsbank.org Richard Hinz je savjetnik za penzijske politike u Timu za socijalnu zastitu (Social Protetcion Team) Mreze za razvoj ljudskih potencijala (Human Development Network) u Svjetskoj banci, gdje se njegove aktivnosti fokusiraju na uspostavljanje, regulaciju i superviziju fondovskih penzijskih aranzmana u sirokom spektru okruzenja sirom svijeta. Prije nego sto je pristupio Svjetskoj banci u januaru 2003. godine, bio je direktor Kancelarije za politike i istrazivanje (Office of Policy and Research) u onome sto se sad naziva Administracija za sigurnost davanja za zaposlene (Employee Benefits Security Administration) Odjela za rad Sjedinjenih Drzava (U.S. Department of Labor). Na toj funkciji bio je odgovoran za upravljanje istrazivanjem, ekonomskom i pravnom analizom agencije koja je odgovorna za regulaciju i superviziju privatnih programa zdravstvenog i penzijskog osiguranja koje sponzorisu poslodavci. On je od 1991. godine doprinio penzijskim reformama u mnogim zemljama sirom svijeta kroz razvoj politika i prorame tehnicke podrske Meunarodne organizacije penzijskih supervizora (International Organization of Pension Supervisors), OECD-a, Svjetske banke i Vlade Sjedinjenih Drzava. RHinz@worldbank.org. Robert Holzmann je direktor odjela za socijalnu zastitu (Social Protection Department) Svjetske banke od 1997. godine i vodei je meunarodni autoritet u oblasti penzija. Njegov odjel je zaduzen za konceptualni i strateski rad Svjetske banke u oblasti upravljanja socijalnim rizicima i on vodi aktivnosti Svjetske banke u vezi sa penzijskom reformom. Prije nego sto je pristupio Svjetskoj banci bio je profesor ekonomije i direktor Evropskog instituta (European Institute) Univerziteta u Saarlandu, Njemacka (1992-7), profesor ekonomije na Univerzitetu u Becu, Austrija (1990-2), visi ekonomist u IMF-u (1988-90), te prvi administrator u OECD-u (1985-7). Njegovo istrazivanje i operativni angazman u penzijskim reformama prisutni su u svim regionima svijeta, a objavio je 22 186 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: knjige i vise od 100 clanaka o pitanjima socijalne, fiskalne i finansijske politike. RHolzmann@worldbank.org. Gregorio Impavido je visi finansijski ekonomist u Odjelu za operacije i politiku u finansijskom sektoru (Financial Sector Operations and Policy Department) Svjetske banke. Od pristupanja Svjetskoj banci 1998. godine savjetovao je zemlje klijente o penzijskoj reformi i regulaciji i superviziji privatnih i javnih penzijskih planova. Ucestvovao je u vise od dvanaest misija programa za ocjenu finansijskog sektora (Financial Sector Assessment Program) o osiguranju i penzijama. Objavio je mnogo radova o uticaju razvoja ugovorne stednje na finansijska trzista i upravljanje menadzmentom javnih penzijskih fondova. Organizator je i suorganizator dvije godisnje konferencije, jedne o upravljanju javnim penzijskim fondovima, a druge o regulatornim i supervizijskim pitanjima za trzista penzija i osiguranja. Doktorirao je i magistrirao ekonomiju na Univerzitetu Warwick (Ujedinjeno Kralejstvo9 i diplomirao je ekonomiju na Univerzitetu Bocconi (Italija). GImpavido@worldbank.org Alberto R. Musalem je zamjenik direktora i vodei ekonomist u Centru za finansijsku stabilnost (Financial Stability Center) Argentine od decembra 2004. godine. Od 1985. godine do novembra 2004. godine bio je clan osoblja Svjetske banke, gdje je vodio istrazivanja o efektima ugovorne stednje na nacionalnu stednju i finansijska trzista i organizovao je konferencije o ugovornoj stednji i upravljanju javnim penzijskim fondovima. Bio je na funkcijama vodeeg ekonomista u Grupi za razvoj ljudskih resursa ua srednji istok i sjevernu Afriku (Middle East and North Africa Human Development Group) i savjetnika pri Odjelu za kapitalna trzista (Capital Markets Department). Takoe je radio na programima strukturalnih reformi u nekoliko zemalja. Prije pristupanja Svjetskoj banci bio je gostujui profesor na univerzitetima u latinskoj Americi i Sjedinjenim Drzavama, kao clan osoblja ili Ford Fondacije ili Rockefeller Fondacije. Konacno, bio je ekonomski savjetnik vlade Kolumbije, kao clan osoblja Harvardskog instituta za meunarodni razvoj (Harvard Institute of International Development). Objavio je vise radova u nekoliko zemalja. Doktorirao je ekonomiju na Univerzitetu u Cikagu. AMusalem@cefaregntina.org Robert Palacios je visi ekonomist za penzije u Regionu za juznu Aziju (South Asia Region) Svjetske banke. Od 1992. do 1994. godine bio je clan tima odjela za istrazivanje koji je pripremio uticajni tom Svjetske banke o meunarodnim penzijskim sistemima, Averting the Old-Age Crisis: Policies to protect the Old and Promote Growth (Sprjecavanje krize u starijoj dobi: Politike za zastitu starijih i promovisanje rasta). Od 1995. godine dijeli svoje vrijeme izmeu operativnih aktivnosti i primjenjenog istrazivanja i rada u vise od dvanaest zemalja u Africi, Aziji, istocnoj Evropi i latinskoj Americi. U novijem periodu vodio je tim koji je 2001. godine pripremio veliki izvjestaj o penzijskom sistemu Indije, ,,The Challenge of Old-Age Income Security" (,,Izazov sigurnosti dohotka u starijoj dobi"). Sada radi u Indiji, na Maldivima, u Nepalu, te u Pakistanu i od 1998. godine radi kao koautor i urednik serije radnih dokumenata o primjenjenom istrazivanju, the Pension Reform Primer (vidjeti http://www.worldbank.org/pensions). RPalacios@worldbank.org 187 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: David Robolino je visi ekonomist pri Sektoru za razvoj ljudskih potencijala (Human Development Sector) u Regionu srednjeg istoka i sjeverne Afrike (Middle East amd North Africa Region, MNA) Svjetske banke. Na toj funkciji je ukljucen u dijalog o penzijskoj reformi u, u sustini, svim zemljama regiona i on je glavni autor novije kljucne procjene potreba i opcija za penzijsku reformu u regionu. DRobalino@worldbank.org Michal Rutkowski je direktor Odjela za razvoj ljudskih potencijala (Human Development Department) u Regionu srednjeg istoka i sjeverne Afrike (Middle East amd North Africa Region, MNA) od oktobra 2004. godine. On je bivsi direktor Kancelarije za reformu socijalnog osiguranja (Office for Social Security Reform) vlade Poljske (1996- 7). Od 1998. do 2003. godine radio je kao menadzer sektora za socijalnu zastitu, gdje je vodio tim profesionalaca koji su radili na reformama penzija, trzista rada i socijalne pomoi u 28 zemalja srednje i istocne Evrope, bivseg Sovjetskog Saveza, te u Turskoj. On je glavni autor publikacije World Development Report 1995: Workers in an Integrating World (Izvjestaj o razvoju u svijetu 1995. godine: Radnici u svijetu koji se integrise), i koautor je prvog sveobuhvatnog sizea kljucnih socijalnih pitanja u privredama u tranziciji: Labor Markets and Social Policy in Central and Eastern Europe (Trzista rada i socijalna politika i srednjoj i istocnoj Evropi). Doktorirao je ekonomiju na Varsavskoj skoli ekonomije. MRutkowski@worldbank.org Anita M. Schwartz je vodei ekonomist u Odjelu za razvoj ljudskih potencijala (Human Development Department) u Regionu Evrope i srednje Azije (Europe and Central Asia Region) Svjetske banke, posebno fokusirana na aktivnosti vezane za penzije. Ona sada radi na penzijskim pitanjima u cijelom regionu, posebno je fokusirana na Gruziju, Srbiju, Slovacku i Tursku. Prije sadasnje funkcije bila je vodei ekonomist u Odjelu za socijalnu zastitu (Social Protection Department) Svjetske banke, gdje je bila voa tima za penzijske aktivnosti Svjetske banke. Radila je na penzijskim reformama u Argentini, Brazilu, Kostariki, Ekvadoru, Meksiku, Maroku, Nikaragvi, Malti, Rumuniji, Tajlandu i Urugvaju. Ona je dio tima odjela za istrazivanje koji je pripremio dokument Averting the Old-Age Crisis (Sprjecavanje krize u starijoj dobi), uticajnog polaznog rada Svjetske banke u oblasti penzisjke reforme. Nakon toga je objavljivala analiticke izvjestaje, kao i radove za pojedinacne zemlje vezane za reforme na kojima je radila. ASchwartz@worldbank.org Yvonne Sin je vodei ekspert u Odjelu za socijalnu zastitu (Social Protection Department) Svjetske banke. Ona vodi tim koji je odgovoran za koordinaciju rada Svjetske banke na oenzijskim reformama. Prije pristupanja Svjetskloj banci 1993. godine, radila je kao konsultant aktuar i vosa prakse u vise meunarodnih konsultantskih aktuarskih firmi, specijalizujui se za unpravljanje sredstvima i obavezama, smanjivanje investicionog rizika, dizajn penzijskih planova i upravljanje ljudskim potencijalima. Ona je visi clan Drustva aktuara (Society of Actuaries) i Kanadskog instituta aktuara (Canadian Institute of Actuaries) i clan Americke akademije aktuara (American Academy of Actuaries) i Meunarodnog udruzenja aktuara (International Actuarial Association). U toku duzeg perioda pruzala je savjete o politikama i tehnicku podrsku za oko 20 zemalja sirom svijeta, ukljucujui Kinu, Eritreju, Indiju, Liban, Mauricijus, Pakistan, Filipine i Rumuniju. YSin@worldbank.org 188 PODRSKA DOHOTKU U STARIJOJ ZIVOTNOJ DOBI U DVADESET PRVOM VIJEKU: Kalanidhi Subbarao je do nedavno bio vodei ekonomist u Regionu Afrike (Africa Region) Svjetske banke, odgovoran za pitanja socijalne zastite, siromastva i ugrozenosti. On je sada konsultant za socijalnu zastitu za Region Afrike. Prije pristupanja Svjetskoj banci poducavao je i sprovodio istrazivanja u Skoli ekonomije u Delhiju (Delhi School of Economics), Institutu za ekonomski rast (Institute of Economic Growth), Delhi i Univerzitetu Kalifornije, Berkeley. U Svjetskoj banci igrao je znacajnu ulogu u analitickim aktivnostima i aktivnostima vezanim za politike o siromastvu, posebno u domenu mreza sigurnosti i socijalne zastite. Objavio je vise radova o toj temi i glavni je autor dokumenta ,,Safety Net Programs and Poverty Programs: Lessons from Cross Country Experience" (,,Programi mreza sigurnosti i programi za borbu protiv siromastva. Lekcije naucene iz iskustava u vise zemalja"). Njegov nedavno zavrsen rad i tekui interes u istrazivanju ukljucuje pitanja starenja i siromastva u Africi i ulogu socijalnih penzija, ocjena rizika i ugrozenosti i okvira za politike socijalne zastite za sirocad i ugrozenu djecu Afrike. KSubbarao@worldbank.org. Herman von Gersdorff je upravitelj sektora za socijalnu zastitu u Regionalnoj kancelariji za Evropu i srednju Aziju (Europe and Central Asia Regional Office) Svjetske banke, gdje vodi tim od 40 profesionalaca koji rade na reformama penzija, trzista rada i programa socijalne pomoi u 28 zemalja srednje i istocne Evrope, bivseg Sovjetskog Saveza i Turske. U svom ranijem radu u Svjetskoj banci od 1989. do 2002. godine izvrsavao je analiticke i projektne aktivnosti na reformi penzijskih sistema, ukljucujui komplementarne reforme finansijskih i kapitalnih trzista u Boliviji, Bugarskoj, Kolumbiji, Kostariki, Ceskoj, Dominikanskoj Republici, Makedoniji, Nikaragvi, Poljskoj, Rumuniji, Rusiji i Slovackoj. Prije pristupanja Svjetskoj banci bio je ekonomist pri Ekonomskoj komisiji za latinsku Ameriku i Karibe (Economic Commission for Latin America and the Caribbean) i Razvojnoj organizaciji Ujedinjenih nacija (United Nations Indusrial Development Organization). Takoe je bio profesor ekonomije pri Instituto Technologico Autonomo de Mexico i pri Universidad de Chile. Diplomirao je i na Univerzitetu u Kelnu i na Univerzitetu u Cikagu. HVongesdorff@worldbank.org. 189