81786 EXPERIENCIA DEL COMITÉ DE POBREZA DE REPÚBLICA DOMINICANA UN PROCESO INCLUSIVO, PARTICIPATIVO Y TÉCNICO CON BUENOS RESULTADOS Por Javier E. Báez, Miguel Sánchez Martín y Rebecca Schutte Entre 2000 y 2010 República Dominicana mantuvo niveles de crecimiento económico elevados. Sin embargo, al no contar con una metodología estandarizada para medir la pobreza, fue difícil evaluar el efecto del mencionado crecimiento en las tasas de pobreza del país. A ese efecto el gobierno solicitó la asistencia del Banco Mundial, que ayudó a conformar un comité técnico interinstitucional con el fin de determinar una nueva metodología oficial de alta calidad de medición de la pobreza. El proceso gozó de un alto grado de participación y transparencia en todos sus aspectos. Al incorporar a instituciones tanto nacionales como internacionales en el Comité, el proyecto recibió el apoyo de altos niveles del gobierno y de la comunidad internacional. Asimismo contribuyó a descentralizar el conocimiento referente a la medición de la pobreza en el gobierno dominicano y a crear capacidad en las instituciones locales para llevar a cabo y monitorear la medición de la pobreza en el futuro. Las principales lecciones que se aprendieron comprenden la planeación temprana para asegurar la sostenibilidad del Comité y de la nueva metodología, la planificación inicial para garantizar la disponibilidad de un equipo técnico que trabajase a lo largo de la vida del proyecto, y el cerciorarse de que el proceso fuese impulsado por un apoyo político de alto nivel por parte del gobierno. L a República Dominicana disfrutó de un progreso dos puesto que ayuda a identificar la magnitud de la pobreza (es económico consistente y sostenido en las dos décadas decir, cuántas personas viven por debajo del umbral de pobreza) pasadas, que lo convirtió en una de las economías de más junto con las características de dicha pobreza (es decir, quiénes acelerado crecimiento en la región de América Latina y el Caribe. son pobres, dónde viven y si la pobreza afecta a diferentes Entre 2001 y 2011, la economía creció 5,3 por ciento anual en géneros, grupos étnicos, o regiones, etc. más que a otros). En promedio, sobrepasando la tasa de crecimiento de la región (del 3,4 lugar de utilizar una metodología homogénea para determinar por ciento). Como resultado, el ingreso per cápita se incrementó esta información, la República Dominicana seguía simultánea- igualmente del 2000 al 2010 en 45 por ciento, de US$2.793 a mente varios tipos de mediciones de pobreza desarrolladas por US$4.049. El ingreso per cápita de América Latina y el Caribe instituciones diferentes (por ejemplo, el Banco Interamericano de presentó un crecimiento anual promedio en la década de los años Desarrollo, la Comisión Económica de Naciones Unidas para 2000 de 2,2 por ciento, comparado con el 3,8 por ciento de América Latina y el Caribe y el Banco Mundial). Esto solía dar República Dominicana. lugar a estimativos de pobreza incomparables entre sí, que en ocasiones avanzaban en direcciones opuestas y que podían No obstante, si bien la República Dominicana ha disfrutado de presentar un panorama diferente de la realidad de la pobreza del un crecimiento macroeconómico robusto con el tiempo, no ha país. Entre los principales grupos interesados y el público en sido fácil evaluar el impacto de este crecimiento en las tendencias general reinaba desconfianza en torno a las cifras de la pobreza de la pobreza debido a la falta de una metodología oficial para que denotaban una falta de credibilidad que, en algunas ocasio- medir este fenómeno1. La metodología de medición de la pobreza nes, se consideraba influenciada por intereses políticos más que es fundamental en la formulación de políticas basadas en resulta- por objetivos legítimos de política pública. Varios funcionarios del Banco Mundial contribuyeron definitivamente al éxito de este proyecto, entre ellos Omar Arias, Samuel Freije-Rodríguez, Maurizio Bussolo, Carolina Díaz Bonilla, Jasmin Chakeri, Javier E. Báez, Sergio Olivieri, Miguel E. Sánchez y Ferdinando Regalia (del BID). 1 La metodología de medición de la pobreza clasifica a qué personas se les considera pobres y a cuáles no, comparando su nivel de bienestar con un umbral monetario de pobreza. septiembre 2013 EXPERIENCIA DEL COMITÉ DE POBREZA DE REPÚBLICA DOMINICANA UN PROCESO INCLUSIVO, PARTICIPATIVO Y TÉCNICO CON BUENOS RESULTADOS Proceso y objetivos Formación del Comité El gobierno comprendió las limitaciones que representaba utilizar Para lograr el primer objetivo de convocar un Comité de pobreza metodologías diferentes para la medición de la pobreza y se de manera transparente, productiva y colaborativa, el Ministerio de propuso encontrar un mecanismo para crear una metodología y Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) elevó una solici- unos estimativos de la pobreza que fuesen acordes con las normas tud oficial de asistencia al Banco Mundial. Éste fue un paso impor- internacionales de calidad, transparencia y rendición de cuentas. tante, dado que evidenció un compromiso político de alto nivel con En 2009, el gobierno le solicitó al Banco Mundial asistencia técnica el éxito del Comité de Pobreza. Con el fin de hacer que este último y financiera para lograr este objetivo. Aprovechando experiencias fuese lo más influyente y colaborativo posible, se invitó a participar exitosas en Latinoamerica, el Banco Mundial le sugirió al gobierno a instituciones nacionales e internacionales clave en las labores de que constituyera un comité técnico interinstitucional en materia de medición de la pobreza. En el ámbito nacional, se incluyó a la pobreza que reuniera a varias agencias nacionales e internacionales Oficina Nacional de Estadística (ONE), el Banco Central, el clave para que debatieran, analizaran y determinaran la nueva Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, el Ministerio metodología que debería utilizar el país para medir la pobreza de Trabajo, la Vicepresidencia (Gabinete de Coordinación de mediante un proceso transparente y participativo. Política Social) y el Ministerio de Salud Pública. Del lado interna- cional los participantes fueron el Banco Mundial y el Programa de En este comité se incluyeron en efecto instituciones tanto naciona- las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La Comisión les como internacionales con el fin de asegurar la participación y Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de Naciones sentido de propiedad del gobierno, a la vez que se evidenciaba la Unidas ingresó posteriormente al proceso. aprobación de la comunidad internacional. El Banco Mundial estaba preparado para encabezar este empeño gracias a su poder de Estructura del Comité de Pobreza convocatoria y a las experiencias positivas logradas con su partici- La estructura del Comité de Pobreza se compuso de 3 niveles pación en los comités de pobreza en Perú, Colombia y Paraguay (véase la Figura 1). Al nivel más alto se encontraba un pequeño (véase el Recuadro 1). En la República Dominicana los fondos para grupo de funcionarios influyentes de alto nivel, cuya función era apoyar este proyecto provinieron de subvenciones del Fondo de aprobar y legitimar las recomendaciones provenientes del Comité Desarrollo Institucional (FDI) que ofrece financiación a las activi- de Pobreza. El apoyo de este grupo de alto nivel denotaba la dades de formación de capacidad ligadas a los diálogos de políticas propiedad que asumía el país y el apoyo internacional a los resulta- y el trabajo económico del Banco Mundial. dos, además de que aseguraba que el Comité no funcionara aislado del resto del gobierno. Entre los funcionarios de alto nivel se Los objetivos primordiales establecidos para esta subvención del encontraban el Vicepresidente (quien a su vez era el Coordinador FDI fueron: (1) formar un comité de pobreza que sirviese de foro del Gabinete en materia de Política Social), el Ministro de para tratar los temas relacionados con la pobreza en el país; (2) Economía, Planificación y Desarrollo, el Gobernador del Banco identificar y ofrecer insumos técnicos y trabajo analítico necesarios Central, el Ministro de Trabajo, el Ministro de Salud Pública, el para desarrollar la metodología de medición de la pobreza con el Director Nacional de la ONE, el Representante Residente del fin de asegurar la comparabilidad entre las cifras correspondientes PNUD, El gerente de País del Banco Mundial y el Secretario al período 2000-2011 y el diagnóstico de la pobreza (perfiles de Ejecutivo de la CEPAL. pobreza, análisis de microsimulaciones, etc.) y (3) formar una capacidad técnica en las instituciones nacionales dedicadas a la El segundo nivel estaba conformado por el grupo de trabajo del medición, monitoreo y análisis de la pobreza. Comité Técnico Central de Pobreza. Allí tenía lugar la mayoría de RECUADRO 1. El Banco Mundial ya ha apoyado el modelo de comité de pobreza en Perú, Colombia y Paraguay. En 2007, Perú solicitó la asistencia técnica del Banco Mundial ante cambios significativos observados en la encuesta de hogares de 2005 (en cuanto al instrumento de la encuesta, el proceso de recopilación de datos y la demora en actualizar la metodología) que produjeron problemas de comparabilidad. Esto dio como resultado la falta de estadísticas de pobreza entre 2004 y 2007. El gobierno solicitó la asistencia técnica del Banco Mundial, que propuso establecer una Comité Asesor externo que llegara a un consenso respecto a una metodología y supervisara a un equipo técnico interinstitucional. El Comité fue constituido oficialmente mediante un decreto presidencial y en efecto logró resolver los problemas. En Paraguay, la encuesta de hogares de 2006 originó problemas de comparabilidad debido a los recortes presupuestales que afectaron el trabajo de campo. Por consiguiente, las cifras sobre pobreza de ese año no se publicaron. En 2008, la Oficina Nacional de Estadística solicitó la asistencia del Banco Mundial y se formó un comité de pobreza. Éste funcionó de manera informal, pero manejó la transición entre los ciclos políticos y resolvió los asuntos de comparabilidad. Por último, los cambios en la metodología para medir la pobreza en Colombia en la encuesta nacional de 2006 crearon problemas de comparabilidad, por lo cual no se divulgaron las estadísticas oficiales de pobreza del período 2006 -2009. La Dirección Nacional de Planeación solicitó la asistencia del Banco Mundial, a raíz de lo cual legalizó formalmente un comité de pobreza mediante un acuerdo interinstitucional, que solucionó los asuntos técnicos. las deliberaciones y labores. En este nivel se presentaban, debatían Figura 1. Estructura y funciones del Comité de la Pobreza y concluían todos los temas y elementos de la metodología de medición de la pobreza. Por otra parte, este grupo definía la agenda analítica sobre el diagnóstico de la pobreza que se emprendía después de haber establecido en forma definitiva la metodología de Nivel 1: FUNCIONARIOS DE ALTO NIVEL la pobreza. Este nivel estaba compuesto por peritos técnicos de • Respaldar las recomendaciones del Comité cada una de las instituciones representadas, y era presidido por el MEPyD y la ONE. El tercero y último nivel del Comité de Pobreza era el equipo técnico y analítico, encargado de dar respuesta a las solicitudes Nivel 2: COMITÉ CENTRAL DE POBREZA presentadas por el Comité respecto a la modelación de diferentes • Deliberar sobre temas de pobreza y acordar una escenarios, el suministro de insumos técnicos, la verificación del nueva metodología de medición de pobreza proceso y la comprobación de los resultados. Entre sus miembros se encontraban funcionarios técnicos de la ONE y del MEPyD, un consultor internacional y tres consultores locales, todos ellos expertos en los aspectos técnicos de la medición de la pobreza. Al inicio este grupo funcionó como un tercer nivel separado pero, con Nivel 3: EQUIPO TÉCNICO Y ANALÍTICO el tiempo, se le incorporó al comité mayor (el del segundo nivel) • Suministrar insumos técnicos al Comité dada su experiencia y capacidad técnica para presentar una perspectiva informada a las deliberaciones del Comité. Trabajo conjunto para crear la nueva metodología nuevo proceso para que desempeñaran funciones importantes y El segundo objetivo del proyecto, identificar la nueva claras. La creación de capacidad y el empeño por divulgar el metodología de medición de la pobreza, implicó que cada insumo conocimiento también constituyeron un elemento fundamental del y cada paso del proceso fuese validado mediante discusiones éxito de este objetivo. Se llevaron a cabo varias sesiones de capacit- detalladas del Comité de Pobreza. En éste se debía llegar a un ación con los equipos técnicos en diferentes momentos del consenso sobre elementos clave tales como la creación del proceso, tanto en las instituciones participantes en el Comité de agregado de bienestar y sus componentes2, la estimación de la pobreza al igual que, más adelante, con otros actores de la comuni- composición de un grupo básico de necesidades y la determi- dad dedicada al tema de la pobreza, entre ellos las ONG y el sector nación del valor monetario de las líneas de pobreza3. De igual académico. Se llevaron a cabo sesiones de capacitación sobre manera, el Comité analizaba y validaba una prolongada serie de software de análisis estadístico, elementos técnicos de la nueva pobreza que cubría el período comprendido entre 2000 y 2011. El tecnología, detalles relacionados con la medición y análisis de la Comité también aprobaba y supervisaba la agenda analítica que pobreza en términos monetarios, microsimulaciones y macromod- acompañaba el desarrollo de la nueva metodología. Una vez se elación, así como perfiles de pobreza y pobreza multidimensional. llegaba a un consenso definitivo sobre la nueva tecnología, los funcionarios nacionales e internacionales de alto nivel suscribían Principales lecciones aprendidas y, por consiguiente certificaban, el proceso y los resultados. Es importante señalar que este proceso logró en efecto resultados exitosos, pero en realidad solo indica el principio de la implement- El 30 de julio de 2012, se lanzaron oficialmente la metodología ación y monitoreo de la nueva metodología. Hay varios resultados nacional y las cifras de pobreza correspondientes al periodo positivos de este proceso en la República Dominicana que se deben 2000-2011, en un gran evento presidido por el Ministro de tener en cuenta en futuras iniciativas similares: Economía, Planificación y Desarrollo y el Director de la ONE en el Palacio Nacional de la República Dominicana. El acontec- (1) Planificar la sostenibilidad desde el inicio – La necesidad de la imiento tuvo un gran cubrimiento por parte de los medios nacio- sostenibilidad impregna muchos aspectos de la labor de un comité. nales de comunicación. En primer lugar, es importante planificar a largo plazo la perma- nencia del Comité de pobreza como un espacio en el que los peritos Cómo se facilitaron el intercambio se reúnan para deliberar y debatir acerca de las complejidades de la de conocimientos y la formación medición de la pobreza. Lo ideal sería que el gobierno proyectara de capacidad institucionalizar el Comité de Pobreza en una etapa inicial con el El objetivo final del proceso, la creación de capacidad técnica y la fin de garantizar formalmente su continuidad más allá del alcance facilitación del intercambio de conocimientos, se logró de diferen- del proyecto. Sin embargo, vale la pena destacar que ninguno de los tes maneras. En primer lugar, al incorporar instituciones nacionales comités de pobreza señalados en el Recuadro 1 fue institucional- que anteriormente no habían participado a profundidad en el izado al principio. En Colombia y Perú fueron institucionalizados proceso de decisión y diagnóstico de la pobreza, tales como la posteriormente por el gobierno, una vez se reconocieron plena- ONE, se empoderó más a estas instituciones y se les incorporó al mente la naturaleza técnica y la pertinencia de la labor del Comité. 2 El agregado de bienestar resume el consumo o el ingreso de un hogar durante un cierto periodo para medir su nivel de bienestar monetario. 3 La línea de pobreza es el umbral monetario debajo del cual se considera que una persona es pobre. Si el agregado de bienestar se encuentra por debajo de la línea de pobreza monetaria, a dicho hogar se le considera pobre. En la República Dominicana el Comité de Pobreza aún no ha sido trabajaron conjuntamente en una Evaluación de la Pobreza. institucionalizado y, en este caso, se habría podido aprovechar Ambas organizaciones propendieron por una nueva metodología esta medida en la parte inicial del proceso en lugar de intentar para medir la pobreza, pero encontraron un contexto político hacerlo en forma retroactiva. Lo positivo del tema es que en la difícil dado el reciente cambio de gobierno. El Banco Mundial y actualidad se están adelantando deliberaciones con el gobierno el BID volvieron a asociarse en un proyecto de Asistencia Técnica referentes a la preparación de una ley o decreto que instituciona- No Crediticia (NLTA por sus siglas en inglés) de 2007 para crear lice formalmente al Comité. capacidad en la medición de la pobreza. En el marco del NLTA, se congregó un conjunto de actores en un taller cuyo objeto era A lo largo del proceso también se debe llevar a cabo un plan de aprender acerca de la medición de la pobreza y los participantes sostenibilidad con el fin de garantizar la documentación de la restantes con el paquete estadístico STATA elaboran archivos de metodología y la gestión del conocimiento en los institutos nacio- los microdatos para experimentar con las cifras y trabajar nales de estadística y otras organizaciones encargadas de medir la utilizando diferentes supuestos. Como resultado de ello, el pobreza. Es preciso conservar la información y ponerla a MEPyD empezó a producir cifras de pobreza empleando la disposición del público. Una mejor documentación asegurará la metodología del Banco Mundial, pero de igual manera publicó sostenibilidad de los resultados con el paso del tiempo, además de determinadas estadísticas utilizando la metodología de la CEPAL que creará capacidad en las instituciones nacionales. En la y de otra fuentes, con lo cual se obtuvieron estimativos bastante República Dominicana la gestión del conocimiento se dio más diferentes. Este problema sentó las bases para el NLTA de 2009, como una reflexión posterior, cuando se hubiese podido hacer un que estableció el Comité de Pobreza con el fin de que determinase mayor esfuerzo por mejorar los sistemas de documentación a lo una única metodología de medición de la pobreza, aplicable en largo del proceso en las instituciones locales. todo el país. (2) Utilizar el Comité de Pobreza como una herramienta para (4) Se requiere una gran cantidad de trabajo técnico – El diseño descentralizar el conocimiento hacia las instituciones locales – de la metodología para medir la pobreza exige una gran cantidad de La inclusión de varias instituciones en el Comité descentraliza el trabajo técnico y los insumos correspondientes durante una largo conocimiento y permite que un mayor número de instituciones periodo. El Comité de Pobreza necesita un plan inicial con el fin de contribuya, no sólo al proceso de identificación de la metodología garantizar que se disponga de peritos de altas calificaciones técnicas para medir la pobreza, sino también a la posterior aplicación y a lo largo del proyecto para que lleven a cabo las labores técnicas. monitoreo de la nueva tecnología. Esto ayuda a asegurar que las Es difícil mantener este número limitado de peritos comprometi- estadísticas de la pobreza se puedan aplicar y monitorear a largo dos en un proyecto durante un tiempo tan prolongado. En la plazo tanto dentro como fuera del gobierno. Un Comité de la República Dominicana este constituyó definitivamente un gran pobreza de estructura flexible puede asimismo brindar mayor reto, teniendo en cuenta que la producción de insumos técnicos eficiencia. En la República Dominicana hubo algunas institucio- tardó casi 18 meses en realizarse. nes que únicamente participaban en el Comité cuando surgía un tema pertinente a sus conocimientos especializados o técnicos (5) El apoyo político al más alto nivel del gobierno es clave para (por ejemplo, cuando el Ministerio de Salud ofrecía recomenda- el éxito – Si el país no asume la propiedad de este proceso y lo ciones de requerimientos calóricos) y algunas de ellas entraron a lidera desde su cúpula, el Comité no resultará sostenible a largo formar parte del Comité en una etapa posterior (como la CEPAL). plazo y sus resultados no se podrán adoptar ampliamente. En la Esto no es necesariamente inconveniente, dado que contribuye a República Dominicana el Ministerio de Economía, Planificación y la eficiencia del proceso. No obstante, en la República Domini- Desarrollo le solicitó asistencia al Banco Mundial, y otras institu- cana fue notoria la ausencia en el Comité de pobreza del sector ciones importantes en el manejo de la medición y la información de académico, que habría podido ofrecer una perspectiva nacional la pobreza entraron a formar parte del proceso y estuvieron dispu- útil, externa a la del gobierno. Independientemente del número de estas a trabajar en equipo con otras instituciones y con grupos de instituciones participantes, el Comité debe mantener un enfoque expertos internacionales para conseguir con mucha paciencia un técnico a toda costa. producto consistente. Esto muestra el espíritu de colaboración del Comité. Al final del proceso, los resultados fueron respaldados por (3) Estos proyectos tardan tiempo – La inclusión de muchas funcionarios de alto nivel, lo cual generó la apropiación por parte organizaciones del Comité mejora la calidad técnica y la credibili- del país, mejoró la transparencia y evitó la manipulación política de dad pública de los resultados, pero lograr un consenso acerca de la metodología. Como se señalaba antes, este Comité terminó diversos componentes técnicos puede tardar un largo tiempo. A obteniendo, después de muchos años de paciencia, el apoyo los participantes les suele resultar difícil comprometer montos político y el consenso entre múltiples partes interesadas. Los cuantiosos y tiempos extensos a este proceso, por lo cual las resultados exitosos no siempre son inmediatos, pero ¡es importante reuniones se puedan realizar solo una vez cada dos meses, lo cual tener paciencia y seguir intentando constantemente! alarga aún más el proceso. En ocasiones el comité tampoco puede avanzar si una labor técnica cuya producción toma un largo tiempo. En la experiencia de la República Dominicana, el proceso completo desde la organización del Comité hasta el lanzamiento de la nueva tecnología duró dos años. No obstante, los trabajos preparatorios que llevaron a la creación del Comité de Pobreza en realidad se iniciaron en 2005 cuando el Banco Mundial y el BID