Report No. 80996-AF Public Financial Management and Accountability Assessment August 2013 The World Bank Group   1 Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Report No. 80996‐AF                Afghanistan    Public Financial Management and Accountability Assessment        August 2013          The  World  Bank  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment i August 2013     FISCAL YEAR   December 21 – December 20      CURRENCY EQUIVALENTS  Currency Unit = Afs    US$1 = Afs 55.25 as at August 26, 2013    Acronyms and Abbreviations    ACBR  Afghanistan Central Business Registry  ACD  Afghanistan Customs Department  ADB  Asian Development Bank  AFMIS  Afghanistan Financial Management Information System  AGA  Autonomous Government Agencies  AISA  Afghanistan Investment Support Agency  AMD  Aid Management Directorate  ANDS  Afghanistan National Development Strategy  ARD  Afghanistan Revenue Department  ARDS  Afghanistan Reconstruction and Development Services  ARTF  Afghanistan Reconstruction Trust Fund  ASYCUDA  Automated System for Customs Data  ATRA  Afghan Telecommunications Regulatory Authority  BC  Budget Circular  BN  Billion  BPHS  Basic Package of Health Services  BRT  Business Receipts Tax  CBS  Core Banking System  COFOG  Classification of the Functions of Government  CSDRMS  Commonwealth Secretariat Debt Recording and Management System  CSO  Civil Society Organization  CSC  Compliance Strategy Committee  CSTC‐A  Combined Security Transition Command‐Afghanistan  DAB  Da Afghanistan Bank  DABS  Da Afghanistan Breshna Sherkat  DAD  Donor Assistance Database / Development Assistance Database  DFID  Department for International Development  DFR  Donor Financial Review  DI  Donor Indicator  DSA  Debt Sustainability Analysis  ECF  Extended Credit Facility  EITI  Extractive Industries Transparency Initiative  EQUIP  Education Quality Improvement Project  EU  European Union  FPD  Fiscal Policy Department  Afghanistan ii Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 FLGE  Fuel & Liquid Gas Enterprise  FOB  Free On Board  GCMU  Grant & Contract Management Unit  GDP  Gross Domestic Product  GFS  Government Fiscal Statistics  GoA  Government of Afghanistan  HIPC  Heavily Indebted Poor Countries  IA  Internal Audit  IAD  Internal Audit Department  IARCSC  Independent Administrative Reform and Civil Service Commission  IAU  Internal Audit Unit  IDLG  Independent Directorate of Local Governance  IIA  Institute of Internal Auditors  IMF  International Monetary Fund  INTOSAI  International Organization of Supreme Audit Institutions  IPSAS  International Public Sector Accounting Standard  ISPPIA  International Standards for the Professional Practice in Internal Audit  LIC  Lower Income Country  LOTFA  Law and Order Trust Fund Afghanistan  LTO  Large Taxpayer Office  MDA  Ministry, Department and Agency  MAF  Mutual Accountability Framework  MAIL  Ministry of Agriculture, Irrigation and Livestock  MIC  Middle Income Country  MISFA  Microfinance Investment Support Facility for Afghanistan  MoC  Ministry of Culture  MoCI  Ministry of Commerce and Industry  MoCIT  Ministry of Communications & Information Technology  MoD  Ministry of Defense  MoE  Ministry of Education  MoEc  Ministry of Economy  MoEW  Ministry of Energy & Water  MoF  Ministry of Finance  MoI  Ministry of Interior  MoJ  Ministry of Justice  MoLSAMD  Ministry of Labor, Social Affairs, Martyrs & Disabled  MoMP  Ministry of Mines and Petroleum  MoPH  Ministry of Public Health  MoTCA  Ministry of Transport & Civil Aviation  MoUD  Ministry of Urban Development  MRRD  Ministry of Rural Rehabilitation & Development  MTBF  Medium‐Term Budgeting Framework   MTFF  Medium‐Term Fiscal Framework  MTO  Medium Taxpayer Office  NA  Not Applicable  NGO  Non‐Government Organization  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment iii August 2013   NPI  Non‐Profit Institution  NPP  National Priority Program  NR  Not Rated  NRAP  National Rural Access Program  OAA  Office of Administrative Affairs  ODA  Official Development Assistance  O&M  Operation and Maintenance  P&G  Pay and Grading  PAC  Public Accounts Committee  PCBO  Procurement Capacity Building Officer  PDP  Provincial Development Plan  PE  Public Enterprise  PEFA  Public Expenditure and Financial Accountability  PETS  Public Expenditure Tracking Survey  PFEM  Public Finance and Expenditure Management  PFM  Public Financial Management  PFMPA  Public Financial Management Performance Assessment  PFMRII  Second PFM Reform Project  PI  Performance Indicator  PIFC  Public Internal Financial Control  PMIS  Procurement Management Information System  PPU  Public Procurement Unit  PREM  Poverty Reduction and Economic Management  PRGF  Poverty Reduction and Growth Facility  PRT  Provincial Reconstruction Team  RTAS  Revenue Tracking Analysis System  SARFM  South Asia Region Financial Management  SAO  Supreme Audit Office  SBD  Standard Bidding Document  SBPS  State Budget Preparation System  SEHAT  Health Project  SIGTAS  Standard Integrated Government Tax Administration System  SN  Sub‐National  SPC  Special Procurement Committee  SOE  State‐Owned Enterprise  STO  Small Taxpayers Office  SY  Solar Year  TIN  Tax Identification Number  TDF  Telecommunications Development Fund  TSA  Treasury Single Account  UNDP  United Nations Development Program  USAID  United States Agency for International Development  VAT  Value‐Added Tax  VPP  Verified Payroll Plan    Afghanistan iv Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Table of Contents              Acronyms and Abbreviations ............................................................................................................... ii    Summary Assessment .......................................................................................................................... 1    ...................................................................................................................... 11  Chapter 1: Introduction    Chapter 2: Background Information ................................................................................................. ..15  ...........................................................................................  15  2.1. Description of the country economic situation  ............................................................................................................  18  2.2. Description of budgetary outcomes  2.3. The legal and institutional framework for PFM ..........................................................................................  20    Chapter 3: Assessment of the PFM Systems, Processes, and Institutions ............................................ 23    A – Credibility of the Budget.............................................................................................................................. 23  .................................................. 23  PI‐1 Aggregate expenditure out‐turn compared to original approved budget  PI‐2 Composition of expenditure out‐turn compared to original approved budget ......................................... 25  PI‐3 Aggregate revenue out‐turn compared to original approved budget ........................................................ 29  PI‐4 Stock and monitoring of expenditure payment arrears ............................................................................. 31    B – Comprehensiveness and Transparency ........................................................................................................ 33  PI‐5 Classification of the budget ........................................................................................................................  33  PI‐6 Comprehensiveness of information included in budget documentation ................................................... 35  PI‐7 Extent of unreported government operations ...........................................................................................  37  PI‐8 Transparency of inter‐governmental fiscal relations ..................................................................................  39  PI‐9 Oversight of aggregate fiscal risk from other public sector entities ........................................................... 42  PI‐10 Public access to key fiscal information .....................................................................................................  47    C – Policy‐Based Budgeting  ............................................................................................................................... 49  PI‐11 Orderliness and participation in the annual budget process .................................................................... 49  PI‐12 Multi‐year perspective in fiscal planning, expenditure policy and budgeting .......................................... 52    Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment v August 2013   D – Predictability and Control in Budget Execution ............................................................................................ 55  PI‐13 Transparency of taxpayer obligations and liabilities ................................................................................  55  PI‐14 Effectiveness of measures for taxpayer registration and tax assessment ............................................... 57  PI‐15 Effectiveness in collection of tax payments .............................................................................................  59  PI‐16 Predictability in availability of funds for commitment of expenditures ................................................... 61  PI‐17 Recording and management of cash balances, debt and guarantees ...................................................... 63  PI‐18 Effectiveness of payroll controls ..............................................................................................................  65  PI‐19 Transparency, competition and complaints mechanisms in procurement .............................................. 68  PI‐20 Effectiveness of internal controls for non‐salary expenditure ................................................................. 71  PI‐21 Effectiveness of internal audit ..................................................................................................................  73    E – Accounting, Recording and Reporting .......................................................................................................... 75  PI‐22 Timeliness and regularity of accounts reconciliation ...............................................................................  75  PI‐23 Availability of information on resources received by service delivery units ............................................ 76  .....................................................................................  77  PI‐24 Quality and timeliness of in‐year budget reports  PI‐25 Quality and timeliness of annual financial statements ............................................................................ 79    F – External Scrutiny and Audit .......................................................................................................................... 80  .........................................................................................  80  PI‐26 Scope, nature and follow‐up of external audit  PI‐27 Legislative scrutiny of the annual budget law ..........................................................................................  82  PI‐28 Legislative scrutiny of external audit reports ...........................................................................................  84    G – Donor Practices ........................................................................................................................................... 85  D‐1 Predictability of direct budget support .......................................................................................................  85  D‐2 Information from donors for budgeting and reporting on project/program aid ........................................ 86  D‐3 Proportion of aid that is managed by use of national procedures ............................................................. 87    Chapter 4: Government Reform Process ............................................................................................. 89  ................................................................................................  89  4.1. Description of recent and ongoing reforms  4.2. Institutional factors supporting reform planning and implementation ..................................................... 92    Annex A: Summary of PEFA Performance Indicators ........................................................................... 95  Annex B: List of References ................................................................................................................ 97  Annex C: List of Persons Consulted ..................................................................................................... 99  Annex D: Administrative Structure of the Government of Afghanistan ............................................. 101  Annex E: Data for PI‐1 and PI‐2 ......................................................................................................... 102  Annex F: International PEFA Scores .................................................................................................. 105        Afghanistan vi Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013   List of Tables, Graphs & Box            Table 1.0: Trajectory of Change since 2008                  2  Graph 1: International Comparison of PEFA Scores                7  Table 1.1: Interpreting PEFA Scores                 12  Table 2.1: Economic Indicators                  17  Table 2.2: GoA Budgetary Outcomes, SY1389‐SY1391 (2010/11‐2012)          18  Table 2.3: Absolute GoA Expenditure by COFOG Classification, SY1389‐SY1391 (2010/11‐2012)    19  Table 2.4: Relative GoA Expenditure by COFOG Classification, SY1389‐SY1391 (2010/11‐2012)    19  Table 3.1: Result Matrix for PI‐1                  24  Table 3.2: Core Development Budget and Expenditure            25  Table 3.3: Variance in Expenditure Composition (PI‐2)            26  Table 3.4: Original Budgets and Actual Expenditure for Primary Budgetary Units       27  Table 3.5: Budgeted and Actual Domestic Revenues              30  Table 3.6: Budgeted and Actual Domestic Revenues (PI‐3)            30  Table 3.7: Arrears as of end‐SY1390 and end‐SY1391              32  Table 3.8: Summary of Budget Information provided SY1392 (2013)          36  Box 3.1: Defining Municipalities in Afghanistan              41  Table 3.9: State‐Owned Enterprises (SOEs)                44  Table 3.10: State Corporations                  46  Table 3.11: Public Access to Key Fiscal Information              48  Table 3.12: Selected Tasks and Deadlines for SY1392 (2013) Budget Process        50  Table 3.13: Budget Approval Dates, SY1390‐SY1392 (2011/12‐2013)          51  Table 3.14: Registered Tax Payers (Kabul and two Zones), February 2013        58  Table 3.15: Rate of Compliance with Internal Control             72  Figure D.1: Public Sector Profile, Afghanistan                          101  Table E.1: Data for Year SY1389 (2010/11)                            102  Table E.2: Data for Year SY1390 (2011/12)                            103  Table E.3: Data for Year SY1391 (2012)                            104  Table F.1: Public PEFA Assessments                             105  Table F.2: Applied Public Country PEFA Assessments                          106  Graph F.1: Dimension‐Level Scores vis‐à‐vis Fragile States, LICs, and MICs                    106            Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment vii August 2013           Afghanistan viii Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013     Summary Assessment                  This report provides a performance assessment of the Public Financial Management (PFM) system of the Government  of Afghanistan (GoA) based on the Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) approach. The scope of the  assessment is the on‐budget activities of the national‐level budget entities since, as a unitary state, Afghanistan has  no  provincial  governments  (while  municipalities  have  very  limited  service  provision  responsibilities  and  resources).  For  the  purposes  of  this  report,  on‐budget  refers  to  all  operations,  including  donor‐financed  programs  and  project  financing, and their intended use, which are under the full control of the government and are reported in the budget  documentation.  In Afghanistan’s  case  all  on‐budget  funds  are  channeled  into  the  main  revenue  funds  (or  accounts)  of  the  GoA  and  then  managed  through  its  regular  systems  of  disbursement  and  financial  control.  The  assessment  covers the last three fiscal years – SY13891 (2010/11), SY1390 (2011/12), and SY1391 (2012).     Public finance has played and will continue to play a critical role in contributing to economic stability, state‐building,  growth, and poverty reduction, and in particular enabling the GoA to perform effectively and deliver public services  to the Afghan people.     Afghanistan  has  accomplished,  in  a  difficult  post‐conflict  situation,  remarkable  progress  on  the  fiscal  front.  Despite  pressures,  fiscal  discipline  has  been  strictly  enforced  and  maintained,  and  there  is  significant  fiscal  transparency.2  Both of these have been effected through the use of the budget as the primary policy instrument. Domestic revenues,  for example, have increased in the period from fiscal year SY1382 (2003/04) to SY1390 (2011/12) at an average annual  rate of 33 percent per year, rising from 4.5 percent of GDP to 11.3 percent.     This  2013  PEFA  assessment  portrays  a  public  sector  in  which  financial  resources  of  the  general  government  sector  are, by and large, tracked and reported within a budget which is processed with transparency and has contributed to  aggregate  fiscal  discipline.  The  expenditures  and  financial  position  of  the  GoA  are  reported  regularly  in  an  understandable  format  and  Parliament  reviews  the  fiscal  reports  of  the  executive.  The  GoA’s  commitments  to  financial transparency and accountability have engendered confidence from donors resulting in mobilization of high  levels of external support for both the recurrent and development budgets (on‐budget aid is budgeted at US$4 billion,  or 60 percent of total funding, for fiscal year 2013). However, performance is still largely dependent on donor‐funded  technical  assistance  for  policy  advice  and  operational  support.  This  will  continue  to  be  required  to  support  the  ambitious and crucial public finance reforms during the withdrawal of the security forces in 2014 and the rise in on‐ budget aid which is expected to follow the transition to national forces.                                                                          1 SY refers to solar year (March 21 to March 20) which was also the fiscal year until 2012, when Dec 21 to Dec 20 was adopted as the fiscal year. 2 The 2012 Open Budget Index reached 59 from 21 in 2010, which placed it in 26th position compared to 73rd in 2010. The score significantly surpassed the target of 40 agreed in the Tokyo Mutual Accountability Framework (MAF). Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 1 August 2013   The table below compares the overall trajectory of the indicators from 2008 to the current assessment. Overall, there  was  a  decline  in  five  performance  indicators  (PIs),  10  indicators  showed  positive  progress  over  the  period  between  assessments  and  11  are  unchanged,  while  two  indicators   (PI‐7,  PI‐15)  were  not  rated  in  2013  because  there  was  insufficient  information  available  to  score  one  dimension  under  each  indicator.  Out  of  the  total  74  dimensions  included  in  the  PFM  indicators,  two  dimensions  were  not  rated  (NR)  –  PI‐7  (i)  and  PI‐15  (i);  two  dimensions  were  considered not applicable (NA) – PI‐8 (I and ii);3 and, three indicators are affected by changes in methodology (PIs 2,  3 and 19) introduced since 2008.    Table 1.0: Trajectory of Change since 2008    (Number of indicators) Indicator Group Lower Equivalent Higher Credibility of the budget 1 - 3 Comprehensiveness and transparency 1 3 1 Policy-based budgeting 2 - - Predictability and control in budget execution - 4 4 Accounting, recording and reporting 1 2 1 External scrutiny and audit - 2 1 Total PFM 5 11 10 Donor practices - 2 1     1. Integrated Assessment of PFM Performance    a. PFM out‐turns: Credibility of the Budget (PI 1‐4)  Credibility of the budget is maintained when deviations from the originally approved budget are kept to a minimum,  as measured by PI 1‐4 in the PEFA assessment. Performance in this core objective has improved since 2008 when it  received the lowest ratings of the six core areas.    The predictability of the aggregate expenditure over three years has shown improvement, the score moving from D  to  C,  as  the  deviation  from  budget  was  under  15  percent  in  all  three  years  considered  in  the  scoring.  This  deviation  arises principally from low execution in the Development Budget.    The  composition  of  expenditure  out‐turn  compared  to  original  budget,  on  the  other  hand,  exceeded  15  percent  in  two  of  the  last  three  years,  arising  principally  from  the  use  of  contingency  funds  in  the  budget.  The  rating  for  composition  of  expenditure  (PI‐2)  out‐turn  nevertheless  improved  as  there  are  no  direct  charges  to  contingency  funds; this is a new dimension for PI‐2 that was added to the PEFA methodology since 2008.    The  score  for  predictability  of  the  GoA’s  revenue  deteriorated,  however,  because  PEFA  criteria  now  considers  both  revenue  overruns  from  budget  as  well  as  revenue  shortfalls;  Afghanistan’s  revenue  exceeded  budget  in  two  of  the  three years considered in the calculations.     b. Comprehensiveness and Transparency (PI 5‐10)  The GoA’s budget transparency and comprehensiveness remains strong although PI‐7 was not rated because in this  assessment  dimension  (i)  on  the  level  of  extra‐budgetary  expenditure  could  not  be  scored  since  expenditure  data  was not available for the operations of the Telecommunications Development Fund (TDF) and is not reflected in fiscal  reports. Nevertheless, the dimension relating to reporting income and expenditure data on donor‐funded operations                                                                    3 When a dimension is NA, the dimension is excluded from further consideration; i.e., it is as if the dimension does not exist. When a dimension is NR, the overall PI score is NR because a NR in one dimension leads to NR on the entire indicator. Afghanistan 2 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 is rated A. Similarly, PI‐8 improved to A because dimension (i) on transparency of horizontal allocations was not rated,  as  Afghanistan  does  not  have  an  inter‐governmental  fiscal  transfer  system,  and  dimension  (ii)  on  the  extent  of  consolidation  of  fiscal  data  was  rated  A  because  the  requisite  revenue  and  expenditure  information  on  the  major  municipalities is collected.    The classification used for recording of the execution of the budget supports administrative, economic and functional  (COFOG)  reporting.  In  budget  formulation,  however,  only  the  Afghanistan  National  Development  Strategy  (ANDS)  sectors are used, which do not coincide with COFOG.    The comprehensiveness of information included in budget documents in the most recent fiscal year reviewed SY1391  (2012) was rated C down from B in 2008 because it fulfilled only four of the nine information benchmarks.    Oversight of aggregate fiscal risk remains limited, despite effective control over sub‐national indebtedness, because  of the poor reporting by and auditing of state‐owned enterprises (SOEs) and, especially, state corporations.    Accessibility  of  information  for  the  public  remains  a  positive  feature  of  Afghanistan’s  budget  process.  The  annual  budget  document,  in‐year  budget  execution  reports,  year‐end  financial  statements,  and  the  Qatia  audit  report  prepared by the Supreme Audit Office (SAO) are all made public. Improvement, however, could be made in access to  contract awards and on the amount of budget resources made available to frontline service delivery units.    c. Policy‐Based Budgeting (PI 11‐12)  The  orderliness  and  participation  in  the  annual  budget  process  in  Afghanistan  remains  good;  there  is  a  clear  and  comprehensive  annual  budget  calendar  and  ministries  are  given  reasonable  time  to  complete  their  detailed  estimates.  However,  Parliament  still  does  not  approve  the  budget  on  a  timely  basis,  and  in  the  most  recent  budget  preparation exercise, the budget circular did not include precise budget ceilings, which caused a slight deterioration  from 2008 in the overall rating of PI‐11.    The  multi‐year  perspective  in  fiscal  planning,  expenditure  policy  and  budgeting  is  supported  by  an  annual  debt  sustainability  analysis  as  well  as  the  preparation  of  multi‐year  fiscal  forecasts  and  functional  allocations  for  at  least  two years on a rolling annual basis although the linkage to annual budgets is unclear. However, properly costed sector  strategies were prepared for only a relatively small share of the National Priorities Programs (NPPs); moreover, this  costing was not in line with the fiscal forecasts since it considered both secured and non‐secured funding.     It is noted, however, that the Ministry of Finance (MoF) since 2011 has prepared a Pre‐Budget Statement, which is a  well‐presented  document,  and  that  the  implementation  of  this  Medium‐Term  Budgeting  Framework  (MTBF)  is  perhaps  one  of  the  MoF’s  major  achievements  in  the  budget  formulation  and  preparation  process  in  recent  years.  Also,  the  MoF  for  the  SY1392  (2013)  budget  calculated  operating  and  maintenance  (O&M)  costs  for  two  line  ministries, and more ministries are to be covered in similar exercises in 2013.    d. Predictability and Control in Budget Execution (PI 13‐21)  Many improvements have been made in the areas of predictability and control in budget execution. The overall state  of this area remains strong with performance on eight of the nine indicators rated C or better in this assessment.    Tax  Administration.  The  MoF has  paid considerable  attention  to  tax  and customs  reforms  since  2008 and  mobilized  technical  assistance  which  has  contributed  to  an  improvement  in  the  ratings for  tax  transparency  and  effectiveness  from C to C+ in both cases. There is now clarity in the laws on taxpayers’ liabilities, but great discretion remains with  tax authorities over the issuance of tax certificates which is a source of complaint by the private sector. Nevertheless,  the  public  has  good  access  to  tax  and  customs  liabilities  and  administrative  procedures.  Similarly,  appeals  mechanisms have been established for tax and customs although there is relatively little use made of these processes.  While non‐compliance, in terms of timing filing, remains high and effective application of tax audit is limited to large  taxpayers,  effectiveness  in  tax  assessment  has  advanced  as  a  result  of  the  extensive  coverage  of  tax  registration.  Effectiveness  in  collection  of  tax  payments  was  not  rated  because  of  the  limited  information  on  gross  tax  arrears;  there is, however, timely transfer of revenue to the Treasury Department.   Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 3 August 2013     Cash  and  Debt  Management.  Frequent  updates  of  detailed  cash  forecasts,  good  tracking  of  commitments  by  the  ministries, agencies, and departments (MDAs) and the transparent adjustments in the budget all contribute to good  predictability in the availability of funds. Similarly, the MoF has high‐quality debt records and controls the contracting  debt; it also exercises effective cash control through the consolidation of all funds under its responsibility.     Payroll  Controls.  A  series  of  complimentary  centralized  oversight  arrangements  feed  into  the  control  of  payroll  management,  which  is  largely  decentralized  along  with  personnel  management,  allowing  for  timing  payroll  preparation  and  the  integration  and  reconciliation  of  payroll  and  personnel  records,  although  done  largely  on  a  manual basis.    Procurement. The assessment methodology for PI‐19 was revised in 2011, and as such the scores for 2008 and 2013  are  not  fully  comparable.  Nevertheless,  on  the  dimensions  used  for  2008,  the  overall  rating  was  B  and  –  on  the  dimensions required for this 2013 update – the overall rating is B+, so a positive trend is set.    Internal  Control.  Afghanistan  continues  to  perform  well  in  control  because  of  the  good  (but  manual)  commitment  controls  in  the  line  ministries  and  improvements  in  the  documentation  of  procedures.  However,  although  non‐ compliance with rules for processing is closely monitored, it continues to be excessive.    Internal  Audit.  Internal  audit  overall  has  not  advanced  since  2008  although  good  capacity  and  institutional  arrangements are in place for this function in the MoF. The low capacity for internal audit in the line ministries, and  the  GoA’s  recent  decision  to  limit  the  purview  of  the  MoF  Internal  Audit  Department  (IAD)  to  its  own  ministry  is  delaying the modernization of government‐wide internal audit.    e. Accounting, Recording and Reporting (PI 22‐25)  The  accounting,  recording  and  reporting  practices  remain  strong.  The  reliability  of  the  GoA’s  accounting  records  is  established  by  the  timely  reconciliation  of  its  records  to  bank  records.  Of  most  interest  to  executing  agencies  and  donors,  however,  is  the  improvement  of  availability  of  information  on  resources  received  by  service  delivery  units.  For example, information is available on the resources used per unit for most health care facilities.    In‐year budget execution reports continue to be reliable, timely and generated in the budget structure albeit only on  expenditures as commitment reporting is not available for the recurrent budget. Similarly, external financial reporting  is exceptional in its completeness and timeliness. Moreover, the accounting basis is consistently disclosed. However,  reporting  is  not  in  full  compliance  with  the  International  Public  Sector  Accounting  Standards  (IPSAS)  since  these  require consolidation of all entities under the control of the reporting entity (central government in this case), which  is not done.    f. External Scrutiny and Audit (PI 26‐28)  The  indicators for  external  scrutiny  of  Afghanistan’s  PFM  rank  high  in  international  comparisons; however,  the new  Audit  Law  approved  by  Parliament,  that  represents  a  great  step  forward,  is  still  subject  deviations  from  the  audit  principles on independence. These are reasonable to expect from a developing legislature such as that of Afghanistan.  SAO applies the ISSAI Level 3 principles, but not the Level 4 standards that translate the principles into more specific,  detailed and operational guidelines that could be used in the day‐to‐day conduct of auditing tasks.    g. Donor Practices (DI 1‐3)  Donors are providing timely forecasts for their direct budget support, outside of project financing, and actual support  came  within  7  percent  of  forecast  in  all  of  the  last  three  fiscal  years.  While  all  donors  provide  timely  forecasts  for  project financing, the reporting on disbursements under these is made for less than 50 percent. Lastly, there remains  extensive official development assistance (ODA) outside the budget and outside of the GoA’s control.      Afghanistan 4 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 2. Assessment of the impact of PFM weaknesses    The  extent  to  which  the  performance  of  Afghanistan’s  PFM  system  supports  or  does  not  support  the  overall  achievement of budgetary outcomes should be analyzed from the perspective of how these arrangements contribute  to  the  attainment  of  aggregate  fiscal  discipline,  strategic  allocation  of  resources  and  efficient  service  delivery.  The  strengths  and  weaknesses  of  Afghanistan’s  PFM  system  found  in  the  assessment  have  an  impact  on  these  three  measures of budget effectiveness, as explained below.    a. Aggregate fiscal discipline  Transparency in the GoA’s budget preparation, the comprehensiveness of the budget, and the preparation of multi‐ year fiscal forecasts all contribute to the attainment of aggregate fiscal discipline. However, credibility of the budget  is the one area in which Afghanistan scores lower than an average of LICs. While fiscal discipline can be salvaged by  strict cash allotments to keep commitments within the limits of cash availability, the variance to budget both in the  aggregate revenue and expenditures is not conducive to fiscal discipline. Similarly, the inconsistent approach followed  in  monitoring  arrears  must  change  if  fiscal  discipline  is  to  be  attained  under  circumstances  of  scarcer  discretionary  sources of funds, which is expected to prevail over the transition period (2013‐2017, during which responsibility for  national security is taken over by national forces). Robust information on the impact on O&M cost from the massive  off‐budget spending on infrastructure that will come under the responsibility of the GoA over the transition period,  is also critical for fiscal discipline.4 Lastly, financial compliance is fundamental to the use of the budget as the primary  policy  instrument  and  to  effecting  fiscal  discipline;  the  current  rate  of  non‐compliance  with  rules  undermines  the  capacity of officials to direct operations to agreed targets.    b. Strategic allocation of resources  The  preparation  of  the  budget  on  a  three‐year  rolling  basis  under  the  Medium‐Term  Fiscal  Framework  (MTFF)  supports  the  introduction  of  hard  constraints  as  the  effect  of  current  policies  on  future  years  are  costed  and  considered. However, it is unclear how these estimates have led to the determination of the annual ceilings, i.e., the  hard budget constraints.    The  strategic  policy  and  sectoral  objectives  set  out  in  the  GoA’s  NPPs  contribute  greatly  to  the  prioritization  of  investment. However, the related detailed costing is only done for a fraction of the programs.    c. Efficient service delivery  Pushing decision‐making closer to frontline decision‐makers requires transparency and accountability. Information is  critical to transparency, but in Afghanistan information on resources available to frontline service delivery units is not  provided for the education sector. Moreover, management oversight of service delivery units is limited by the current  weak  state  of  internal  audit,  so  a  more  centralized  control  persists  which  adds  steps  to  processing  and  dilutes  accountability. Similarly, the lack of the application of standards by the SAO and the lack of publication of results of  compliance reviews weakens accountability arrangements of the Executive.                                                                        4 The IMF in 2012 noted “In particular, the military transition, from now until 2014, and the subsequent transformation decade will pose significant fiscal challenges for Afghanistan as a larger share of security spending will come on budget, and operations and maintenance (O&M) legacy costs associated with donor-funded capital assets (in both the security and nonsecurity sectors) will need to be absorbed. In addition to the increase in overall spending pressures, the government will face difficult allocative choices. Higher spending on security may have to come at the cost of lower spending on development, with resulting implications for service delivery priorities. Given these challenges, the MTFF must play an increasingly important role as a tool to identify short- and medium-term policy trade-offs and financing constraints” (emphasis added) [IMF (2012a): "Advancing Public Financial Management Reforms", April, p. 7]. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 5 August 2013   3. Prospects for reform planning and implementation     The  GoA  continues  to  be  committed  to  fiscal  discipline  and  fiscal  transparency.  To  meet  these  commitments  it  has  charged and empowered the MoF to agree a plan of reforms with donors, negotiate technical assistance agreements  and  lead  the  implementation  of  the  reforms.  At  the  Kabul  Conference  in  July  2010,  the  GoA  presented  the  PFM  Roadmap  which  set  out  its  intentions  to  strengthen  PFM  based  on  a  three‐year  framework  that  was  agreed  with  donors. The PFM Roadmap became a NPP and the GoA is pursuing funding to implement the program estimated at  US$117 million.    The strengths and weaknesses of the institutional factors supporting PFM reform include:    Government Leadership and Ownership. While the PFM Roadmap was developed following a GoA‐donor agreement  on the need for a credible plan for PFM strengthening, the concrete process of developing the PFM Roadmap was led  and owned by the GoA as was the task of creating an enabling environment to support the process.     Coordination across the GoA. While the organizational structure outlined for implementation of the PFM Roadmap –  a Steering Committee (group of deputy ministers) to lead the strategic level and a Secretariat (placed at the Office of  the Deputy Minister Finance) to undertake program management – was never established, coordination of progress  reporting was effected through the Office of the Deputy Minister Finance.    Sustainable Reform Process. While there is progress in implementing the PFM Roadmap, a number of challenges have  also  been  observed.  Poor  co‐ordination  and  communication  among  stakeholders  coupled  with  changing  goals  has  meant that the reform process has been difficult. Also, a review of the PFM Roadmap implementation process carried  out in May 2012 found that communication efforts had reduced after the first six months. Focus had over time moved  from  driving  progress  of  activities  to  collection  of  progress  information,  and  the  monitoring  focus  had  moved  from  high‐level goals to the activity‐level. Also, the plan was not updated, and attempts to secure donor financing did not  met  expectations.  Most  importantly,  with  the  withdrawal of  security forces  in  2014,  more  resources will  be  put  on‐ budget,  increasing  the  staffing  and  capacity  pressures,  which  may  lead  to  even  greater  reliance  on  technical  assistance in PFM from donors, which is not yet fully agreed or in place.     Donors. While donors still use off‐budget channels for most aid to Afghanistan, on‐budget funding is very significant,  at  US$2.03  billion  (54  percent  of  total  receipts),  for  the  nine  months  to  December  20,  2012  (SY1391).  The  related  operations are implemented through government‐wide systems, which have been developed to a great extent with  donor‐funded technical assistance.      Afghanistan 6 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 4. International Comparison of the PEFA Scores    Comparison  with  other  countries  shows  that  the  PFM  system  of  Afghanistan  perform  relatively  strongly.  The  graph  below shows that Afghanistan’s PEFA scores are better than the average of 15 fragile states (except for the Credibility  of the Budget, where it is on par). Also, Afghanistan outperforms 27 LICs on four dimensions (except for the Credibility  of  the  Budget,  and  Policy‐based  Budgeting,  where  it  is  on  par).  And,  compared  to  the  average  of  51  MICs,  Afghanistan’s PFM system scores better on two dimensions, is on par for one dimension, and scores lower on three  dimensions. More details are provided in Annex F.      Graph 1: International Comparison of PEFA Scores      A. Credibility  of the   budget 4.00 3.50 3.00 2.50 F. External  scrutiny  and  B. Comprehensiveness and  audit 2.00 transparency 1.50 1.00 0.50 0.00 E. Accounting,  recording  C. Policy‐ based  budgeting and reporting  Afghanistan 2013 15 Fragile States D. Predictability  and  26 LICs control  in  budget  52 MICs execution       Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 7 August 2013   PEFA Assessment Management Organization    Oversight  Team  –  The  assessment  was  reviewed  as  part  of  the  analytical  and  advisory  assistance  products  of  the  World  Bank  (SARFM).  As  such,  the  planning  (this  concept  note)  and  draft  assessment  reports  were  submitted  for  review by a Quality Assurance Team member in SARFM, for review by by peer reviewers and eventually signed off by  the Sector Manager and Country Director.   Role Name Organization Chair and Assessment Manager Fily Sissoko Manager, South Asia Financial Management – World Bank Lead Financial Management Specialist, South Asia Financial Assessment Team Leader Paul Sisk Management – World Bank Asha Narayan Senior Financial Management Specialist, Afghanistan – World Bank Asif Ali Team Members Senior Procurement Specialist, Afghanistan, World Bank. Peter Jensen Consultant Rama Krishnan Senior Financial Management Specialist, South Asia Region, Venkateswaran Washington, World Bank Senior Economist, Poverty Reduction and Economic Management, Peer Reviewers Claudia Nassif World Bank Suzanne Flynn and Public Expenditure Specialists, International Monetary Fund Sailendra Pattanayak Kevin Lao Economic Advisor, Department for International Development Helena Ramos PEFA Secretariat Paul Banerjee Advisor, Ministry of Finance Arun Kumar Kolsur Senior Procurement Specialist, South Asia, India, World Bank     Disclosure of Quality Assurance Mechanism (Paul Sisk, TTL, Afghanistan, PEFA 2013 Update)       The  following  quality  assurance  arrangements  have  been  established  in  the  planning  and  preparation  of  the  PEFA  assessment report for AFGHANISTAN, final report dated August 2013.     1. Review of Concept Note. The Concept Note was circulated on December 5, 2012 to the peer reviewers and written  comments  were  received  from  all  by  the  end  of  December  as  follows:  Claudia  Nassif  (Sr.  Economist,  SASEP,  World  Bank); Suzanne Flynn and Sailendra Pattanayak (Public Expenditure Specialists, International Monetary Fund); Kevin  Lao  (Economic  Advisor,  DFID);  Rama  Krishnan  (Sr.  Financial  Management  Specialist,  SARFM,  World  Bank);  Helena  Maria Grandao Ramos (Sr. Public Finance Specialist, PEFA Secretariat); Paul Banerjee, Ministry of Finance; and Arun  Kolsur (Senior Procurement Specialist, World Bank).     The Afghanistan Country Director of the World Bank approved the Concept Note in a Decision Meeting on February  7, 2013. The Decision Meeting Note with the revised Concept Note and a separate file with all peer review comments  and the team response was distributed to the team and all reviewers.     2. Review of Draft Report. The draft report was sent to peer reviewers on May 29, 2013 and comments were received  from all by the end of June 14, 2013 as follows: Claudia Nassif (Sr. Economist, SASEP, World Bank); Suzanne Flynn and  Sailendra  Pattanayak  (Public  Expenditure  Specialists,  International  Monetary  Fund);  Kevin  Lao  (Economic  Advisor,  DFID) Rama Krishnan (Sr. Financial Management Specialist, SARFM, World Bank); Helena Maria Grandao Ramos (Sr.  Public  Finance  Specialist,  PEFA  Secretariat);  Paul  Banerjee,  Ministry  of  Finance;  and  Arun  Kolsur  (Procurement  Specialist, World Bank). PEFA Secretariat peer reviewer comments were received on June 8, 2013.     3.  Review  of  the  final  draft.  A  revised  final  draft  assessment  was  forwarded  to  reviewers  on  August  26,  2013,  along  with a table showing the responses to all comments raised by all reviewers. The Afghanistan Country Director of the  World Bank approved the revised final draft in a Decision Meeting on September 2, 2013. The Decision Meeting Note  with the revised final draft and a separate file with all peer review comments and the team response was distributed  to the team and all reviewers.   Afghanistan 8 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013                                        PEFA assessment report Afghanistan, August 2013     The  quality  assurance  process  followed  in  the  production  of  this  report  satisfies all the requirements of the PEFA Secretariat and hence receives the  ‘PEFA CHECK’.     PEFA Secretariat, August 28, 2013.          Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 9 August 2013       Afghanistan 10 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013     Chapter 1: Introduction              1.1.  This  document  reports  on  a  Public  Financial  Management  Performance  Assessment  (PFMPA)  for  the  government  of  Afghanistan  (GoA).  The  assessment  was  conducted  with  the  particular  objective  of  updating  the  PFMPA published in June 2008 (Report No. 44622‐AF) to provide the GoA with an objective, indicator‐led assessment  of  the  Public  Financial  Management  (PFM)  system  in  a  concise  and  standardized  manner,  to  form  an  updated  understanding of the overall fiduciary environment of the PFM system, and to assist in identifying those areas in need  of further reform and development. The assessment provides a common information pool with establishment of new  baselines  against  which  further  progress  in  PFM  development  can  be  assessed.  The  scope  of  the  assessment  is  the  on‐budget  activities  of  the  national‐level  budget  entities.  For  the  purposes  of  this  report,  on‐budget  refers  to  all  operations,  including  donor‐financed  programs  and  project  financing,  and  their  intended  use,  which  are  under  the  full control of the GoA and are reported in the budget documentation. In Afghanistan’s case, all on‐budget funds are  channelled  into  the  main  revenue  funds  (accounts)  of  the  GoA  and  then  managed  through  its  regular  systems  of  disbursement  and  financial  control.  This  is  comprehensive  of  most  of  Afghanistan’s  general  government  sector  financial  operations  since  most  general  government  sector  revenue  and  expenditure  is  on‐budget  and,  as  a  unitary  state,  there  are  no  provincial  governments,  while  municipalities  have  very  limited  service  provision  responsibilities  and resource. The assessment does not encompass operations implemented directly by donors (formally referred to  as the External Budget). The last three fiscal years – SY1389 (2010/11), SY1390 (2011/12) and SY1391 (2012) – were  considered in various indicators according to the PEFA guidance.    1.2.  The  GoA  recognizes  the  importance  of  sound  PFM  and  is  therefore  taking  actions  to  enhance  the  accountability and effectiveness of public expenditures. Strengthening of the PFM systems currently mainly relies on  the implementation of donor‐funded projects, including:     World Bank‐financed Second PFM Reform (PFMRII) project with the objective of strengthening PFM through  effective procurement, treasury and audit structures and the Second Customs Reform and Trade Facilitation  Project.   DFID‐financed  Strengthening  Afghanistan's  Budget  at  National  and  Provincial  Levels  (SAB)  project  with  the  goal  of  supporting  the  achievement  of  fiscal  discipline,  strategic  resource  allocation  and  efficient  service  delivery, and the Tax Administration Reform Project to strengthen and develop the tax administration of the  Revenue Department.   USAID‐financed Economic Growth and Governance Initiative (EGGI) project which finances training support  on  program  budgeting,  budget  preparation  process,  and  technical  assistance  on  revenue  and  customs  administration.   UNDP  implemented  Making  Budgets  and  Aid  Work  (MBAW)  project  for  operational  support  in  the  Budget  Department of the MoF.   AusAid  funded  Development  Assistance  Facility  for  Afghanistan  (DAFAIII)  project  for  support  to  line  ministries in budget matters.    1.3.  The assessment was carried out by the World Bank. The GoA collaborated with and supported the process  through the MoF, which coordinated interaction through the Budget Department and from the Office of the Deputy  Minister Finance.  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 11 August 2013   1.4.  The  assessment  was  conducted  as  per  the  PEFA  Fieldguide  of  May  3,  2012.5  The  scope  of  the  current  assessment was comprehensive with due consideration of the PEFA Secretariat guidance for repeat assessments. The  PFMPA was conducted against 31 PFM Performance Indicators (PIs) – 28 for government performance and three for  donor  practices  –  which  are  grouped  into  the  following  critical  dimensions  of  performance  of  an  open  and  orderly  PFM system:     a) Credibility of the Budget – Realism and its implementation as intended;  b) Comprehensiveness  and  Transparency  –  Comprehensiveness  of  the  budget  and  fiscal  risk  oversight,  and accessibility of the fiscal and budget information to the public;  c) Policy‐based Budgeting – Preparation of the budget with due regard to government policy;  d) Predictability  and  Control  in  Budget  Execution  –  Implementation  of  the  budget  in  an  orderly  and  predictable manner, and arrangements for the exercise of control and stewardship in the use of public  funds;  e) Accounting,  Recording  and  Reporting  –  Maintenance  of  adequate  records  and  information,  and  their  dissemination and use for reporting and management decisions; and  f) External  Scrutiny  and  Audit  –  Arrangements  for  scrutiny  of  public  finances  and  follow‐up  by  the  Executive.     1.5.  In  addition,  the  dimension  of  donor  practices  was  captured  to  the  extent  to  which  these  practices  and  the  management of donor funds affect the PFM systems in the country.    1.6.  PFM  performance  was  assessed  against  each  of  the  indicators  by  assigning  ratings  of  A  to  D  as  per  criteria  stated in the PEFA Framework, which may broadly be interpreted as follows:    Table 1..1: Interpreting PEFA Scores    Represents performance that meets good international practice – the criteria for the indicator are met in a A complete, orderly, accurate, timely, and coordinated way. B Typically represents a level of performance ranging from good to medium by international standards. C Represents a level of performance ranging from medium to poor. D Indicates either that a process or procedure does not exist at all, or that it is not functioning effectively.     1.7.  The PEFA Framework focuses on operational performance of the key elements of the PFM system based on  evidence rather than on the inputs that enable the PFM system to reach a certain level of performance. The PFMPA  assesses  the  extent  to  which  the  PFM  system  is  an  enabling  factor  for  achieving  budgetary  outcomes  at  the  three  levels  of  aggregate  fiscal  discipline,  strategic  allocation  of  resources,  and  efficient  service  delivery.  The  information  provided  by  the  PFMPA  would  therefore  contribute  to  the  reform  process  of  the  GoA  by  determining  the  extent  to  which  past  reforms  have  yielded  improved  performance  and  by  increasing  the  ability  to  identify  and  learn  from  reform success.    1.8.  The  task  team  from  the  World  Bank  comprised  Paul  E.  Sisk,  Team  Leader,  (Lead  Financial  Management  Specialist), Asha Narayan (Sr. Financial Management Specialist), Asif Ali (Sr. Procurement Specialist), and Peter Jensen  (International  Consultant).  Nabila  Gerowal  (Financial  Management  Program  Assistant)  provided  administrative  and  logistics support.                                                                    5 The Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) program was established in December 2001 as a multi-donor partnership between the World Bank, the European Commission, DFID, the Swiss State Secretariat for Economic Affairs, the French Ministry of Foreign Affairs, the Royal Norwegian Ministry of Foreign Affairs, and the IMF. The PEFA PFM Performance Measurement Framework was issued in June 2005 and was updated in 2011. Afghanistan 12 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 1.9.  Peer review was conducted by Rama Krishnan Venkateswaran (Sr. Financial Management Specialist, SARFM,  World Bank), Claudia Nassif (Sr. Economist, PREM, World Bank), Arun Kumar Kolsur (Sr. Procurement Specialist, World  Bank),  Suzanne  Flynn  (Public  Expenditure  Specialist,  IMF)  and  Sailendra  Pattanayak  (Public  Expenditure  Specialist,  IMF), Helena Ramos (PEFA Secretariat), Kevin Lau (Economist, DFID), and Paul Banerjee (Advisor to Deputy Minister  Finance, MoF).    1.10.  A  launch  workshop,  co‐chaired  by  the  MoF  and  the  World  Bank  and  attended  by  representatives  of  stakeholders  was  held  on  February  5,  2013.  Thereafter  the  team  listed  above  started  the  assessment  activities  in  collaboration with the MoF. The Director General of the Budget Department served as focal person. The assessment  was  carried  out  through a  combination  of  field  study  and  interviews,  review  of  existing studies  and  related  reports,  and  extensive  discussion  and  dialogue  with  concerned  stakeholders  in  the  GoA.  The  team  acknowledges  and  appreciates  the  excellent  cooperation  extended  by  the  GoA  counterparts  who  facilitated  the  entire  process  and  enabled a timely completion of the assessment. A final draft was shared with all counterparts in GoA which expressed  acceptance  and  agreement  on  August  16,  2013.  A  dissemination  workshop  is  planned  for  September,  2013  with  participation by GoA officials, development partners and civil society representatives.      1.11.  The resources consumed included approximately 18 staff weeks and 54 days for the international consultant  provided by the World Bank.    1.12.  The main body of the assessment report is structured as follows:     Chapter  2  provides  country  background  and  contextual  information  with  regard  to  the  economic  situation  as well as the legal and institutional framework supporting PFM;   Chapter  3  provides  the  detailed  analysis  of  the  28  GoA‐related  and  three  donor‐related  performance  indicators. A summary assessment of this information is provided in the preceding chapter; and   Chapter 4 provides a brief description of the GoA’s PFM reform process in recent years and the current PFM  reform agenda.    1.13.  An overall summary of the results of the PEFA performance indicator scores for 2008 and 2013 is provided  in Annex A. A list of references is provided in Annex B, and a list of persons consulted in Annex C. An overview of the  administrative  structure  of  the  GoA  is  provided  in  Annex  D,  Annex  E  includes  the  data  applied  for  PIs  1  and  2,  and  information about the international PEFA scores is included in Annex F.      Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 13 August 2013              Afghanistan 14 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013     Chapter 2: Background Information              2.1.  This  chapter  provides  an  overview  of  the  broader  country  economic  context  and  a  description  of  recent  budgetary outcomes so as to put the PEFA assessment into perspective.    2.1. Description of the country economic situation  2.1.1.  Afghanistan’s  development  progress  over  the  past  10  years  has  been  mixed.  The  economy  has  grown  by  an average 9.2 percent between 2003 and 2012, and per capita income has increased from around US$160 to nearly  US$600 over the same period. The country has also made significant progress in social and development indicators.  Access to education and basic health services has expanded dramatically, life expectancy and maternal mortality have  improved,  and  there  is  greater  participation  of  women  in  the  economy.  In  spite  of  the  efforts  made,  Afghanistan  remains one of the least developed countries in the world, with 36 percent of the population living below the poverty  line in 2008,6 and more than half of the population considered vulnerable.7 In other respects, particularly related to  governance,  institution‐building  and  security,  Afghanistan  has  also  faced  significant  challenges  and  currently  sees  deteriorating trends.  2.1.2.  Growth  in  Afghanistan  has  been  high,  but  remained  volatile  mainly  because  of  its  heavy  reliance  on  agriculture.  Agriculture  is,  after  services,  the  most  important  economic  sector  in  Afghanistan.  During  the  period  SY1382‐SY1390 (2003/04‐2011/12) real agricultural growth ranged from 22 percent to 45 percent and accounted for  nearly  one‐third  of  GDP.  In  the  twelve  months  to  March  21,  2013,  the  country  experienced  an  exceptional  harvest,  thanks  to  favorable  weather  and  timely  rainfall,  resulting  in  growth  of  11.8  percent.  Inflation  dropped  from  10.2  percent to 6.4 percent in 2012, partly because of a decline in food prices.    2.1.3.  Afghanistan is highly aid‐dependent. ODA and military assistance to Afghanistan has been on the rise since  2002  and  has  grown  from  US$404  million  in  SY1381  (2002/03)  to  more  than  US$15.7  billion  in  SY1389  (2010/11).  While the bulk of this is security spending, civilian aid was estimated at over US$6 billion a year or nearly 40 percent  of  GDP  in  SY1389  (2010/2011).  Such  aid  dependence  is  almost  uniquely  high  globally.  Since  much  of  this  aid  was  provided  to  support  the  operations  of  the  international  troops,  the  planned  withdrawal  (“transition  process”)  is  associated  with  a  decline  in  aid.  This  is  expected  to  have  significant  ramifications  for  Afghanistan’s  development  process.     2.1.4.  Substantial  risks  lie  in  Afghanistan’s  rising  financing  needs  during  and  after  the  transition  process.  The  recovery of the economy and reforms in the public financial management system over the past decade allowed the  budget to grow from US$645 million in SY1383 (2003/04) to US$4.2 billion in SY1390 (2011/12). Domestic revenues  increased by 33 percent nominally per year over the same period, and grew from a low base of 4.5 percent of GDP in  SY1382 (2003/04) to 11.3 percent in SY1390 (2011/12), thanks to reforms in tax and customs administration. Despite  this significant increase in revenue mobilization, domestic revenues finance only 65 percent of the operating budget  or  only  50  percent  of  the  overall  core  budget,  while  the  rest  is  being  financed  by  foreign  grants.  Moreover,                                                                    6 World Bank-Ministry of Economy (2010): "Poverty Status in Afghanistan – A Profile based on the National Risk and Vulnerability Assessment (NRVA) 2007/08", July, p. 10. 7 Ibid, p. 24. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 15 August 2013   expenditures  are  expected  to  grow  with  rising  security  spending  for  both  operations  and  maintenance  (O&M)  and  wages for the army and police. But it will also be driven by non‐security spending, which will increase due to additional  O&M  liabilities  associated  with  the  handover  of  donor‐built  assets  and  with  a  rising  government  payroll.  These  developments could lead to a financing gap of 21 percent in 2025, and could be even higher in the intervening years.    2.1.5.  In  order  to  mitigate  fiscal  risks,  donors  have  committed  to  cover  the  financing  gap.  The  July  2012  donor  meeting  in  Tokyo  pledged  US$16  billion  in  development  aid  to  Afghanistan  over  the  next  four  years.  Together  with  earlier pledges on the security side, annual aid would amount to about US$8 billion – divided roughly equally between  civil and security aid. Donors at the London Conference in January 2010 had already committed to channel 50 percent  of the civilian aid (and seemingly much of the security aid) through the national budget. This increases pressures on  the  PFM  system  and  the  absorption  capacity  of  line  ministries.  Mineral  production  in  Afghanistan  is  now  limited  to  small coal operations, limestone, construction materials, and gemstones and dimensional stone, but this is expected  to change dramatically over the mid‐term. In the short run, two deposits – the copper deposit at Aynak and the ore  deposit at Hajigak, in Bamyan province – have the potential to generate substantial economic returns (US$322 million  a  year  in  2011‐2015,  and  over  US$900  million  per  year  on  average  until  2031).   Opening  11  further  mines  has  the  potential  to  increase  revenue  to  around  US$1  billion  per  year  on  average  from  now  through  2031.  Mining  could  eventually contribute 2.0‐2.5 percent of GDP to domestic revenue (which stood at 11.3 percent of GDP in 2010/11)  and annually add 2‐3 percentage points of GDP growth.        Afghanistan 16 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Table 2.1: Economic Indicators8    (percent, unless otherwise indicated)  1386 1387 1388 1389 1390 1391 2007/08 2008/9 2009/10 2010/11 2011/12 2012/13 Real Sector Nominal GDP (excl. opium; Afs billion) 490 519 615 730 864 1,023 Nominal GDP (excl. opium; US$ billion) 9.8 10.2 12.5 15.9 18.0 19.8 Real GDP growth (%) 13.7 3.6 21 8.4 7.0 11.8 GDP per capita (US$) 338 342 408 507 557 595 Money and Prices CPI inflation (period average, %) 12.9 26.8 -12.2 7.7 10.2 6.6 Core inflation (excl. fuel and cereals, %) 4.3 10.6 1.7 9.8 14.6 6.6 Broad money (M2) 24.4 31.3 36.8 38.2 36.8 33.1 Government finance* Domestic Revenue 6.8 8.0 10.3 11.0 11.3 8.0 o/w: tax revenue 5.1 5.5 8.4 9.1 8.7 5.9 Donor grants 10.9 10.1 10.2 11.0 10.8 12.2 Total Core Budget expenditure 19.5 22.8 22.1 21.1 23.0 18.5 Operating 10.3 13.9 14.5 15.2 17.4 13.3 Development 9.2 8.9 7.6 5.9 5.7 5.2 Operating balance 1.2 0.3 1.2 3.3 0.9 3.8 Overall Core balance (incl. grants) -1.8 -4.3 -1.6 0.9 -0.9 1.6 Security spending 5.1 6.0 7.3 8.8 10.0 8.0 Fiscal sustainability ratio 66.1 57.3 71.3 72.7 65.0 60.2 External Sector Exports FOB (US$ billion) /1 1.85 2.46 2.52 2.64 2.75 2.61 Imports FOB (US$ billion) /1 7.39 8.95 9.47 9.95 10.62 11.17 Trade balance -56.3 -63.6 -55.7 -45.9 -43.6 -43.1 Current account balance (incl. grants) 5.2 5.3 1.6 2.8 2.2 3.9 Current account balance (excl. grants) -60.6 -66.0 -58.6 -48.5 -45.9 -44.9 Gross reserves (US$ million) 3,007 3,565 4,312 5,560 6,193 7,162* Gross reserves (months of imports) 4.9 4.8 5.5 6.7 7.0 7.7 Total External debt Total debt stock (Afs billion) /2 96.6 107.1 106.2 100.8 114.3 112.2* Debt-to-GDP Ratio (%) 19.7 20.6 17.3 13.8 13.2 11.0* Memorandum items Nominal GDP (incl. opium; Afs billion) 519 541 633 747 904 1,106 Population (millions) 29.1 29.8 30.6 31.4 32.4 33.4 Exchange rate, average (Afs/US$) 49.8 50.9 49.3 45.8 47.9 51.6 Exchange rate, end-year (Afs/US$) 49.5 51.9 48.0 45.3 49.5 52.5 Notes: * indicates values as of December 2012. /1: Includes both official trade and unofficial trade (smuggling) estimates. /2: Official statistics by  the MoF. Underlined numbers indicate forecasts or projections.                                                                    8 World Bank (2013): “Afghanistan Economic Update”, April. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 17 August 2013   2.2. Description of budgetary outcomes  2.2.1.  The overall budgetary outcomes for the GoA during the past three fiscal years are shown below. It is noted  that SY1391 (2012) is a nine‐month fiscal year. This change was made so that the fiscal year would begin before the  beginning of the construction period (spring) and would allow procurement of works contracts to be in place by the  time construction can begin.   Table 2.2: GoA Budgetary Outcomes, SY1389‐SY1391 (2010/11‐2012)    SY1389 SY1390 SY13919 2010/11 2011/12 2012 Afs Million % of GDP Afs Million % of GDP Afs Million % of GDP Total Revenue and Grants 160,537 22.0 192,964 22.4 181,586 23.5 Domestic Revenue 80,492 11.0 99,420 11.5 82,185 10.7 Grants 80,045 11.0 93,544 10.9 99,401 12.9 Total Expenditure 154,016 21.1 198,247 23.0 189,201 24.5 Operating Budget 110,453 15.1 149,301 17.3 135,792 17.6 Wages and salaries 86,474 11.8 111,717 13.0 98,405 12.8 Goods and services 17,158 2.4 25,865 3.0 25,159 3.3 Grants & Pensions 5,152 0.7 8,936 1.0 8,321 1.1 Acquisition of assets 1,589 0.2 2,692 0.3 3,816 0.5 Interest 79 0.0 92 0.0 90 0.0 Development Budget 43,563 6.0 48,946 5.7 53,408 6.9 Wages and salaries 0 0.0 0 0.0 0 0.0 Goods and services 15,773 2.2 20,846 2.4 21,665 2.8 Grants & Pensions 416 0.1 0 0.0 0 0.0 Acquisition of assets 27,373 3.8 28,100 3.3 31,743 4.1 Interest 0 0.0 0 0.0 0 0.0 Aggregate Surplus/Deficit 6,521 0.9 -5,283 -0.6 -7,615 -1.0 Net Financing 0.0 0.0 0.0 Foreign financing (loans) 2,802 0.4 2,207 0.3 2,171 0.3 Domestic financing 0.0 0.0 0.0 GDP (Afs Million) 729,905 861,947 771,083 Sources: Expenditure data – Annual Financial Statements for SY1389‐SY1391 from the Treasury Department, MoF. GDP data – MoF (2012): "SY1392  National Budget", p. 21.    2.2.2.  Table 2.2 shows that the GoA for SY1389 (2010/11) had a budgetary surplus, which turned into a deficit for  SY1390 (2011/12) and SY1391 (2012). This was due to total expenditure increasing relatively more than total revenue  and  grants.  It  is  noted  that  in  SY1390  (2011/12)  especially  wages  and  salaries  increased  sharply  (mainly  due  to  increased  staffing  numbers  under  the  MoI  and  MoD).  As  a  share  of  GDP  it  is  seen  that  while  all  expenditure  items  have  grown  from  SY1389  (2010/11)  to  SY1391  (2012),  as  has  grants,  the  size  of  domestic  revenues  has  fallen  (from  11.0 percent to 10.7 percent). Domestic revenues are thus decreasing in absolute terms, due not only to the change  in  fiscal  year  (covering  only  nine  calendar  months  in  SY1391),  but  also  in  relative  terms  due  to  collection  under‐ performance.                                                                    9 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. Afghanistan 18 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 2.2.3.  The absolute allocation of resources between sectors is shown below.  Table 2.3: Absolute GoA Expenditure by COFOG Classification, SY1389‐SY1391 (2010/11‐2012)    SY1389 SY1390 SY139110 Afs Million 2010/11 2011/12 2012 General public services 16,959 19,651 19,153 Defense 32,330 45,930 43,671 Public order and safety 28,545 41,785 38,925 Economic affairs 32,957 42,075 44,266 Environmental protection 374 517 432 Housing and community amenities 4,918 538 626 Health 6,367 7,147 6,423 Recreation, culture and religion 1,927 1,999 1,673 Education 25,761 30,681 26,736 Social protection 3,878 7,925 7,295 Total Expenditure by COFOG 154,016 198,247 189,201 Sources: Annual Financial Statements SY1389‐SY1391 from the Treasury Department, MoF.  2.2.4.  Table 2.3 shows that total expenditure increased significantly from SY1389 (2010/11) to SY1390 (2011/12),  by about 29 percent, while total expenditure for SY1391 (2012) was only slightly lower than the year before despite  the  fiscal  year  only  covering  nine  months.  It  is  also  seen  that  the  expenditure  increase  from  SY1389  (2010/11)  to  SY1390  (2011/12)  applied  to  all  sectors  except  housing/community  amenities.  The  expenditure  levels  changed  for  most sectors from SY1390 (2011/12) to SY1391 (2012).  2.2.5.  The relative allocation of resources between sectors in shown in the next table.  Table 2.4: Relative GoA Expenditure by COFOG Classification, SY1389‐SY1391 (2010/11‐2012)    SY1389 SY1390 SY1391 % 2010/11 2011/12 2012 General public services 11.0 9.9 10.1 Defense 21.0 23.2 23.1 Public order and safety 18.5 21.1 20.6 Economic affairs 21.4 21.2 23.4 Environmental protection 0.2 0.3 0.2 Housing and community amenities 3.2 0.3 0.3 Health 4.1 3.6 3.4 Recreation, culture and religion 1.3 1.0 0.9 Education 16.7 15.5 14.1 Social protection 2.5 4.0 3.9 Total Expenditure by COFOG 100.0 100.0 100.0 Source: Annual Financial Statements SY1389‐SY1391 from the Treasury Department, MoF.                                                                    10 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 19 August 2013   2.2.6.  Table 2.4 shows that there were changes in the relative sectoral resource allocations from SY1389 (2010/11)  to  SY1390  (2011/12),  whereas  the  changes  from  SY1390  (2011/12)  to  SY1391  (2012)  were  quite  limited.  In  SY1390  (2011/12),  the  share  of  funding  allocated  to  defense  (military),  public  order/safety  (police  services),  and  social  protection  (pension)  increased  quite  significantly,  while  those  for  housing/community  amenities  (especially  water  supply)  and  education  decreased  noticeably.  In  SY1391  (2012),  the  share  of  funding  allocated  to  economic  affairs  increased, while that for education decreased.  2.3. The legal and institutional framework for PFM    2.3.1.  The  2004  Constitution  provides  for  a  directly  elected  President  who  appoints  the  GoA  ministers,  and  a  Parliament consisting of a Lower House (directly elected) and Upper House (appointed by provincial councils, district  councils and the President). The system of government is unitary and has two tiers, with the administration based on  central  government  units  (ministries/agencies)  that  extend  to  local  administrative  units  (provinces),11  and  municipalities set up to administer city affairs. The two government levels are thus the central government (including  its  provincial  line  departments)  and  municipalities.  With  regard  to  PFM,  the  Constitution  outlines  the  overall  responsibilities of the GoA to prepare the annual budget (Article 75) and for Parliament to approve the budget (Article  90),  as  well  as  the  procedure  to  be  followed  in  case  of  the  budget  approval  process  being  delayed  and  temporary  appropriations required (Article 98).    2.3.2.  The  government  sector  consists  of  56  primary  budgetary  entities,12  which  include  26  ministries  and  13  agencies, the President’s Office, Parliament’s Lower House and Upper House, Supreme Court, Attorney General, SAO,  Office of Administrative Affairs & Council of Ministers’ Secretariat, and some further entities. There are within these  a  number  of  secondary  budgetary  entities  and  tertiary  spending  units,  and  many  ministries/agencies  also  have  provincial  line  departments.  The  local  government  sector  consists  of  about  153  municipalities,  but  these  have  only  very limited tasks and funds.    2.3.3.  The Ministry of Finance (MoF) has four main policy areas, which are each overseen by a Deputy Minister and  consist of one or more departments: finance (budget and treasury), customs and revenues, policy, and administration  (human  resources,  properties,  insurance  and  SOEs).  The  Internal  Audit  Department  (IAD)  reports  directly  to  the  Minister, the Public Procurement Unit (PPU) reports to the Deputy Minister Policy, while the Fiscal Policy Department  (FPD) reports to the Deputy Minister Finance. The Treasury Department has offices (Mustoufiats) in all 34 provinces,  while the Revenue and Customs Departments have a number of regional offices.    2.3.4.  The  legal  basis  for  public  finances  is  provided  with  the  2005  Public  Finance  and  Expenditure  Management  (PFEM)  Law,  which  outlines  the  PFM‐related  obligations  of  ministries/agencies  and,  specifically,  Treasury  responsibilities,  as  well  as  a  number  of  aspects  related  to  the  protection  of  public  assets,  borrowing  and  lending,  budget  preparation  and  approval,  budget  execution,  amendments  of  appropriations  and  allotments,  as  well  as  regarding accounting and control. The PFEM Law specifically states a requirement for the annual budget to be based  on  a  multi‐year  framework.  The  Financial  Regulations  No.  873  (July  27,  2006)  provides  specific  guidance  on  budget  preparation,  budget  execution,  banking  arrangements  and  cash  management,  borrowing  and  lending,  asset  management, accounting and reporting, municipal finance, and control and audit.    2.3.5.  Public procurement is governed by the Procurement Law (2008, amended 2009), the Rules of Procedure for  Public Procurement (2007, amended 2009). Also, the PPU – established in 2006 as a monitoring, legal and regulatory  body  within  the  MoF  –  has  issued  a  number  of  circulars  to  provide  additional  guidelines  and  implementing  procedures. The legal framework is applicable to all procurement of goods, works and services (including consultancy  services)  undertaken  by  entities,  municipalities  and  other  units  using  public  funds.  The  Afghanistan  Reconstruction  and  Development  Services  (ARDS),  under  the  Ministry  of  Economy  (MoEc),  is  mandated  to  facilitate  and  oversee  compliance  of  procurement  above  US$200,000  for  goods/services  and  US$500,000  for  works  unless  ministries/agencies are accredited by the PPU as qualified to do so independently. To date, of the 45 budget entities                                                                    11 This is also illustrated with Figure 1 in Annex D. 12 The Public Finance and Expenditure Management (PFEM) Law refers to “state administrations”, which are defined as all administrations established within the framework of the executive, legislative and judiciary in accordance with law (Article 2). Afghanistan 20 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 that carry out procurement, and of the nine entities that were reviewed by the PPU, six have been accredited to carry  out  their  own  procurement  and  are  no  longer  required  to  go  through  ARDS  The  Special  Procurement  Commission  (SPC) approves high‐value contracts for all ministries. This commission comprises the Ministers for Economy, Finance  and Justice.    2.3.6.  Public enterprises are functioning under two different laws: state‐owned enterprises (SOEs) work according  to the 2005 SOE Law (Tassady Law), while state corporations, on the other hand, operate under the 1955 Commercial  Code.  SOEs  are  owned  by  the  MoF,  where the  SOE Department  is  charged  with  financial  and  operational  oversight.  State  corporations  are  owned  by  the  shareholding  ministry,  which  therefore  also  has  the  oversight  responsibility.  Fiscal risk management of state corporations remains decentralized.    2.3.7.  As  regards  revenues,  the  MoF  Revenue  Department  is  responsible  for  the  collection  of  income,  sales  tax  (Business Receipts Tax (BRT)) and fixed taxes, while the Customs Department collects customs duties. The legislative  and  regulatory  basis  for  revenues  are  the  Income  Tax  Law  (2005,  amended 2009)  and  the Customs  Law  (2005).  The  Revenue Department has also issued an Income Tax Manual (2010) and a number of Guidance Notes.    2.3.8.  Until recently there was a conflict between the PFEM Law and the External Audit Law on oversight of internal  audit;  the  PFEM  Law’s  Article  61  gave  the  MoF  a  GoA‐wide  purview  to  carry  out  internal  audit  across  government,  while the 1995 Control and Audit Law placed internal audit under the direct control of the respective ministers and  charged  the  Supreme  Audit  Office  (SAO)  with  evaluating  the  performance  of  internal  auditors.  The  GoA  on  several  occasions indicated its intention to resolve the legislative contradiction by removing internal audit responsibility and  oversight  from  SAO,  and  this  eventually  happened  when  the  new  Audit  Law  was  passed  by  Parliament  in  February  2013. However, Parliament had in the meantime (in November 2012) revised Article 61 of the PFEM Law by removing  the MoF’s  GoA‐wide  internal audit  purview  and  limiting  it to  a  capacity  development  role  in  other  ministries.  While  there thus now is no organizational overlap, there also is no responsibility assigned to any entity for setting internal  audit standards and ensuring application of a uniform internal audit approach across the GoA.    2.3.9.  External audit is carried out by the SAO and is now based on a new Audit Law, passed by Parliament in March  2013. The new law moved the SAO towards greater independence and is – compared to the 1995 Control and Audit  Law – a significant improvement in several areas: the SAO is no longer responsible for control of GoA operations nor  does  it  have  oversight  of  internal  audit;  it  can  work  on  any  area  of  its  determination;  audit  must  be  in  line  with  recognized  audit  standards  (INTOSAI);  it  can  establish  provincial  units;  its  own  operations  are  to  be  audited  by  an  independent body;  and,  it  is  to  publish  audit  reports. Shortcomings  of  the  new  law,  however,  include:  the  selection  of the Auditor General rests entirely with the President; there is no effective protection from removal of the Auditor  General by the Executive.     Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 21 August 2013       Afghanistan 22 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013   Chapter 3: Assessment of the PFM Systems,  Processes, and Institutions              3.1.  This chapter assesses the current status of all relevant PFM systems, processes, and institutions in the GoA  against all performance indicators (PIs) prescribed in the PEFA Framework. Each PI is assigned a rating calculated from  the  score  achieved  in  each  dimension  and  the  minimum  requirements  for  that  score  as  defined  in  the  PEFA  Framework.  Data  used  for  the  assessment  has  been  provided  with  the  full  cooperation  of  the  GoA,  and  the  assessments  have  been discussed  in  detail with  the concerned  officials. Summary  assessments  showing  compliance  with the relevant minimum requirements for each PI are given in a table in each section and an overall summary of  all PI scores is given in Annex 1. All indicators are scored under either Methodology 1 or 2 (M1, M2).13    3.2.  This  PEFA  assessment  aims  to  establish  an  objective  baseline  set  of  ratings  that  will  help  identify  areas  of  strength  and  weakness  and  facilitate  monitoring  of  future  progress.  Ratings  take  account  of  all  relevant  factors  in  each  dimension,  in  keeping  with  the  PEFA  methodology  and  related  guidance,  to  identify  all  areas  that  may  be  important  for  a  PFM  reform  program.  It  should  be  noted,  however,  that  in  a  few  cases,  issues  that  are  relevant  to  PFM  performance  can  fall  outside  the  PEFA  rating  methodology,  but  may  be  considered  important  for  future  progress.  These  aspects  have  been  noted  below  as  areas  that  could  be  considered  in  the  reform  strategy  and  monitoring program to be developed.    A – Credibility of the Budget    PI‐1  Aggregate expenditure out‐turn compared to original approved budget    3.3.  The indicator measures actual total expenditure compared to originally‐budgeted total expenditure, which  helps  to  describe  a  government’s  ability  through  the  budget  to  deliver  public  services  as  expressed  in  policy  statements and commitments.    Score Indicator / Dimension 2008 2013 Brief Explanation PI-1 Aggregate expenditure out-turn In no more than one of the last three years has actual compared to original approved budget. expenditure deviated from budgeted expenditure by more than The difference between actual primary D C the amount equivalent to 15 percent of budgeted expenditure expenditure and the originally budgeted (actual expenditure deviated from budgeted expenditure by more primary expenditure. than 10 percent for two of the last three years). The core budget of the GoA consists of:                                                                      13 The PEFA Scoring Methodology M1 and M2: Most of the indicators have a number of dimensions linked to the subject of the indicator. Each of these dimensions must be assessed separately. The overall score for an indicator is then based on the assessments for the individual dimensions of the indicator. PEFA guidelines set the manner for combining the scores for dimensions into the overall score for the indicator which is either Scoring Method 1 (M1) or Scoring Method 2 (M2). M1 is used for all single dimensional indicators and for multi-dimensional indicators where poor performance on one dimension of the indicator is likely to undermine the impact of good performance on other dimensions of the same indicator. The overall score is set at the lowest- ranked dimension while a “+” is added if there is another dimension score higher than this. M2 is based on averaging the scores for individual dimensions of an indicator. PEFA provides guidance on determining the average of the alphabetic results of two or more dimensions. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 23 August 2013    Operating budget – Presented based on appropriations currently to 59 primary budgetary units (ministries,  agencies,  and  other  entities)  for  the  major  economic  codes.14 It  consists  mainly  of  wages  and  salaries,  and  goods and services. There are also a number of contingency items that made up between 10 percent and 32  percent of the total operating budget in the last three years.   Development  budget  –  Presented  and  appropriated  based  on  projects  (with  financing  from  carry‐forward  of funds and as new projects) for each primary budgetary unit. It consists mainly of acquisition of assets as  well  as  goods  and  services.  The  budget  includes  discretionary  projects  (funded  by  the  GoA  from  its  own  revenues) and non‐discretionary projects (funded by donors), and smaller amounts of contingency items.    3.4.  In  SY1391  (2012),  donor  funding  covered  about  half  of  operating  budget  expenditures  and  two‐thirds  of  development budget expenditures.    3.5.  The  analysis  for  PI‐1  covers  the  operating  budget  and  the  discretionary  development  budget.  The  non‐ discretionary  development  budget  is  not  included  since  the  GoA  has  limited  influence  on  when  funding  becomes  available from donors.    3.6. The table below shows the expenditure out‐turn compared to the original appropriations for the past three fiscal  years.    Table 3.1: Result Matrix for PI‐1    SY1389 SY1390 SY139115 Afs Million 2010/11 2011/12 2012 1. Operating Expenditure (excl. debt service payments) Budget 115,966 150,376 133,138 Actual 110,340 149,125 135,680 Deviation (%) -4.9 -0.8 1.9 2. Discretionary Development Expenditure Budget 23,078 18,504 35,048 Actual 10,127 13,059 14,837 Deviation (%) -56.1 -29.4 -57.7 3. Total Core Discretionary Budget Expenditure (items 1+2) Budget 139,044 168,880 168,186 Actual 120,468 162,185 150,516 Deviation (%) -13.4 -4.0 -10.5 Sources: SY1389‐SY1391 budget documents and data from the MoF Treasury Department.  Note: The calculations exclude debt service payments.    3.7.  Table  3.1  shows  that  there  were  relatively  high  deviations  between  planned  and  actual  total  core  budget  expenditure in SY1389 (2010/11) and SY1391 (2012). This resulted almost exclusively from significant under‐spending  of the discretionary development budget.    3.8. As seen from the next table, the budget execution rates for the total development budget during SY1389‐SY1391  are quite similar to those of the discretionary development budget.                                                                        14 Code 21 (Wages and salaries), Code 22 (Services and goods), and Code 25 (Acquisition of assets). Funding under Code 23 (Interest and Repayment of Loans) and Code 24 (Subsidies, Grants and Social Benefits) is appropriated as contingency items in the budget, and funding becomes available when re-allocation is requested by the budgetary units during the fiscal year. 15 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. Afghanistan 24 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Table 3.2: Core Development Budget and Expenditure    SY1389 SY1390 SY1391 Afs Million 2010/11 2011/12 2012 Core Development Expenditure Budget 99,230 74,055 111,054 Actual 43,382 48,946 53,408 Deviation (PI-1) % -56.3 -33.9 -51.9 Sources: SY1389‐SY1391 budget documents and data from the MoF Treasury Department.    3.9.  Table  3.2  shows  very  high  deviations  between  planned  and  actual  total  development  budget  expenditure  in  SY1389 (2010/11) and SY1391 (2012) due to considerable under‐spending.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.10. The rating improved from D to C because actual expenditure deviated less from budgeted expenditure in 2013  (13.4 percent, 4.0 percent, and 10.5 percent) compared to the 2008 assessment (20.3 percent, 15.1 percent, and 9.7  percent). This would seem to indicate improved budget management on the part of the MoF and line ministries.    Reform developments during 2012  3.11.  The  MoF  in  recent  years  has  undertaken  a  number  of  activities  to  improve  budgeting  processes  and  budget  execution,  which  are  likely  to  have  contributed  to  a  more  realistic  budget  and  higher  spending  in  accordance  with  plans.  For  2012  this  focused  on  improving  overall  fiscal  and  revenue  projections,  and  specific  efforts  to  improve  execution  through  capacity  building  in  line  ministries,  developing  financial  plans,  assessing  key  business  processes,  and  better  procurement  processes.  Also,  the  ministers  of  Finance  and  Economy  continued  to  meet  with  the  top  20  spending  ministries  through  the  Budget  Execution  Committee  on  a  quarterly  basis  to  follow  up  on  spending  and  implementation related to major projects.    PI‐2  Composition of expenditure out‐turn compared to original approved budget    3.12.  The  indicator  (table  below)  measures  actual  expenditure  out‐turn  against  the  original  budget  at  the  level  of  administrative  budget  heads  (primary  budgetary  units),  and  hence  how  in‐year  re‐allocations  between  ministries/agencies  have contributed  to  variance  in the  expenditure  composition  (dimension  i).  This  helps  to  assess  the  usefulness  of  the  budget  as  a  policy  statement.  The  indicator  also  measures  the  extent  to  which  expenditure  funded from contingency items is charged to (accounted for under) contingency codes (dimension ii).    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-2 Composition of expenditure out-turn D D+ Overall rating based on M1 methodology. compared to original approved budget. (i) Extent of the variance in expenditure The variance in expenditure composition exceeded composition during the last three years, excluding D D 15 percent in two of the last three fiscal years contingency items (ii) The average amount of expenditure actually No expenditure was charged to the contingency vote charged to the contingency vote over the last three - A during any of the last three years. years. Note:  The  methodology  for  PI‐2  was  revised  in  2011  and  a  new  dimension  (ii)  added.  The  scores  for  2008  and  2013  are  therefore  not  fully  comparable.            Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 25 August 2013   Dimension  (i)  Extent  of  the  variance  in  expenditure  composition  during  the  last  three  years,  excluding  contingency  items  3.13.  The  analysis  is  based  on  the  actual  expenditure  at  the  administrative  level  for  the  20  primary  budgetary  units  with the highest budget for each of the three years (i.e., the specific units included differ slightly between the years,  cf. below), while the remainders are aggregated into a “Sum of Rest” group.    The calculated expenditure composition variances are shown below.    Table 3.3: Variance in Expenditure Composition (PI‐2)    Composition Variance (%) SY1389 (2010/11) 28.0 SY1390 (2011/12) 9.1 SY1391 (2012) 16.8 Sources: SY1389‐SY1391 budget documents and data from the MoF Treasury Department.  Note: The calculations exclude debt service payments as government has limited control over these during the fiscal year. Budgeted contingency  items are also excluded.    3.14. Table 3.3 shows that the expenditure composition variances were very high in all three years, especially SY1389  (2010/11) and SY1391 (2012). This reflects significant deviations between budgeted and actual expenditures for most  budgetary units, but also resulting from re‐allocations of contingency funding during budget execution.    3.15. A detailed overview of the data sets is provided in the following table. It is noted that the budget figures applied,  cf.  the  PEFA  methodology,  are  adjusted  so  that  for  each  budgetary  unit  they  make  up  their  share  of  the  original  budget, but in total these sum up to the actual total expenditure, i.e., the PI‐2 calculation is based on relative rather  than absolute figures. Also, two major contingency items (Pensions for Martyrs and Disabled, and Pensions for Civilian  and Military Staff) that during the fiscal years are re‐allocated directly to the Ministry of Labor, Social Affairs, Martyrs  &  Disabled  (MoLSAMD)  have  for  the  calculations  been  moved  to  the  budget  of  MoLSAMD  (i.e.,  these  amounts  –  accounting for 14 percent, 41 percent, and 37 percent of operating budget contingency funds during the past three  years – thus do not contribute to composition variances).        Afghanistan 26 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Table 3.4: Original Budgets and Actual Expenditure for Primary Budgetary Units    SY1389 SY1390 SY139116 Afs Million 2010/11 2011/12 2012 Adjusted Actual Adjusted Actual Adjusted Actual Budgets Exp. Budgets Exp. Budgets Exp. Ministry of Interior 24,702 28,254 37,067 37,391 32,462 36,307 Ministry of Education 20,629 19,364 23,280 23,371 20,436 20,508 Ministry of Defense 15,915 27,672 44,353 40,186 35,510 37,503 Ministry of Energy & Water 7,108 2,391 2,683 3,451 5,579 2,011 Ministry of Public Works 4,239 2,637 4,303 4,319 7,307 4,049 Ministry of Public Health 3,734 2,852 3,671 3,100 3,759 2,790 General Directorate of National Security 3,130 2,958 4,252 4,493 5,140 5,125 Ministry of Higher Education 2,953 2,111 2,866 2,423 3,296 2,991 Ministry of Foreign Affairs 2,896 2,135 2,629 2,892 1,953 2,453 Ministry of Finance 2,556 3,670 2,455 6,455 1,497 6,405 Independent Directorate of Local Governance 2,411 2,106 2,047 1,933 1,754 1,861 Ministry of Communication & Information Technology 2,017 1,812 1,576 1,529 1,248 1,171 Ministry of Agriculture, Irrigation & Livestock 2,005 1,227 1,679 2,321 2,007 2,147 President’s Office 1,764 1,372 1,825 1,677 1,293 1,532 Ministry Rural Rehabilitation & Development 1,500 667 1,240 783 Ministry of Justice 1,437 1,755 2,246 1,649 Minister of Labor, Social Affairs, Martyrs & Disabled 7,125 5,077 7,466 8,480 6,818 7,539 Ministry of Urban Development 1,174 716 Ministry Mines & Industries 1,125 671 1,328 1,041 Supreme Court 1,001 1,116 1,338 1,345 958 1,063 Ministry of Commerce 2,040 1,797 Ministry of Culture & Information 1,149 Ministry of Transport & Aviation 1,865 1,194 Ministry of Counter Narcotics 1,789 136 Afghanistan Investment Support Agency (AISA) 1,302 0 Sum of Rest 11,046 9,905 12,019 11,854 13,215 12,692 Allocated expenditure 120,468 120,468 162,185 162,185 150,516 150,516 Sources: SY1389‐SY1391 budget documents and data from the MoF Treasury Department.  Note: Actual debt service payments, accounted for under the MoF, are excluded.                                                                      16 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 27 August 2013   3.16. Table 3.4 shows that the adjusted budgets and actual expenditures differ significantly for most of the ministries  and  agencies.  Between  three  and  seven  ministries,  depending  on  the  year,  have  had  absolute  deviations  of  more  than Afs 1 billion, and between eight and 14 ministries have had relative deviations of more than 15 percent.    Dimension (ii) The average amount of expenditure actually charged to the contingency vote over the last three years  3.17. The PFEM Law, Article 32, states that the appropriation for contingencies should not exceed 3 percent of total  planned expenditures. The contingency items included in the budgets for SY1389 (2010/11), SY1390 (2011/12), and  SY1391  (2012)  accounted  for  27  percent,  10  percent,  and  11  percent  of  total  budgeted  operating  and  discretionary  development expenditure.    3.18. The Financial Regulations No. 873 includes rules regarding contingencies and policy reserves (Sections 3.2 and  3.3). These state that for the MoF to issue an allotment advice related to these resources the following, inter alia, is  required:     Contingency reserve – A state of emergency has been declared for the country or an affected area.   Policy  reserve  –  The  expenditure  is  urgent  and  could  not  be  predicted  before  the  budget  was  adopted  by  Parliament.    3.19. The contingencies included in the GoA’s annual budgets are generally not used for emergencies or required for  the  reasons  of  urgency  and  unpredictability.  Instead,  their  uses  are  defined  but  not  set  out  in  the  budget  as  appropriations to budgetary units because the MoF seeks to avoid the funds being spent for discretionary rather than  intended purposes.    3.20. In order to be executed, all contingency funds are to be transferred to the appropriations of specific organization  codes, based on requests from the line ministries, and approved by the MoF. The execution of such funds is therefore  not charged to specific contingency codes. The Chart of Accounts does include project codes for contingency funds,17  but these are used for the purpose of managing and controlling the (remaining) balance per contingency item.    3.21.  It  would  seem  that  some  contingency  funds  could  be  accounted  for  vis‐à‐vis  specific  contingency  codes  since  they actually are reserve funds (e.g., policy‐related funds and funds for implementing Pay & Grading reform), but the  MoF does not currently do so.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.22.  The  rating  improved  from  D  in  2008  to  D+  because  of  the  introduction  of  a  new  methodology  for  PI‐2,  which  excludes contingency items (on the budget side), and measures separately the extent to which actual expenditure is  charged directly against contingency items.    3.23. The changed methodology means that the 2013 result cannot be compared directly with that of 2008. However,  if applying the old methodology to the 2013 data, the resulting expenditure composition variances would differ from  those presented above.18    3.24. Also, the calculation in 2008 was based only on the operating budget since a specific fund code in the Chart of  Accounts to identify expenditure related to discretionary development budget‐funded projects was only introduced  in SY1387 (2008/09). However, the 2013 calculations also include the discretionary part of the development budget.    Reform developments during 2012  3.25. As noted under PI‐1 above, the MoF has in recent years undertaken a number of activities to improve budgeting  processes  and  budget  execution.  Efforts  likely  to  have  improved  budget  formulation  of  ministries/agencies  include  central  monitoring  of  the  50  development  projects  with  the  highest  budgets  and  capacity‐building  in  provinces  on  program budgeting.                                                                      17 In the SY1391 Chart of Accounts for the operating budget project codes 900001-900030, and for the development budget project codes 910001-910035. 18 Applying the old methodology results in the following variances: SY1389 – 33.4 percent, SY1390 – 12.9 percent, and SY1391 – 11.9 percent, and hence a “C” score. Afghanistan 28 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 PI‐3  Aggregate revenue out‐turn compared to original approved budget    3.26. A comparison of budgeted and actual revenue provides an overall indicator of the quality of revenue forecasting,  which  is  a  key  input  to  the  preparation  of  a  credible  budget.  As  it  is  recognized  that  revenue  out‐turn  can  deviate  from  the  originally  approved  budget  for  reasons  unrelated  to  the  underlying  quality  of  the  forecast  (e.g.,  a  major  macro‐economic shock), the calibration allows for one “outlier” year to be excluded.      Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-3 Aggregate revenue out-turn compared to Actual domestic revenue was between 93 percent original approved budget. A C and 113 percent of budgeted domestic revenue Actual domestic revenue compared to domestic during the last three years.19 revenue in the originally approved budget.     3.27.  Overall  multi‐year  fiscal  forecasting  is  the  responsibility  of  the  MoF  Fiscal  Policy  Department  (FPD),  which  applies  a  MTFF  to  make  projections  of  aggregate  revenues  and  expenditures  for  the  primary  budgetary  units.  The  FPD  earlier  relied  mainly  on  the  IMF’s  estimates  for  economic  assumptions  and  revenues,  but  it  has  over  time  developed its capacity and capability to prepare these more independently. However, according to the IMF, the FPD  has an asymmetrical focus on expenditure issues and lacks the analytical component of revenues. The FPD needs to  develop  especially  its  capacity  to  evaluate,  review,  and  analyze  revenue  projections  within  a  macro  framework  and  consider  implications  within  the  overall  fiscal  policy  and  strategy.20  It  is  noted,  though,  that  the  FPD  since  2009  has  been applying a revenue model quite similar to the one used by the IMF, which provides revenue forecasts used by  the  Budget  Department.  Also,  the  FPD  has  recently  started  developing  a  simple  mining  revenue  model  in  collaboration  with  the  Ministry  of  Mines  and  Petroleum  (MoMP).  Revenue  projections  undertaken  by  the  Revenue  Department now mainly serve the purpose of settings revenue targets for the different collection entities, but some  inputs are provided on a request‐basis to the FPD using the detailed seven‐year revenue data available in the Revenue  Tracking Analysis System (RTAS).     The total domestic revenue attributed to the GoA budget covers the following sources:     Tax Revenues (Code 11)   Custom Duties and Fees (Code 12)   Non‐Tax Revenues (Code 13)   Miscellaneous Revenues (14)   Sale of Land and Buildings (Code 15)   Social Contribution (Code 17)    3.28.  Table  3.5  shows  the  aggregate  domestic  revenue  out‐turn  compared  to  the  original  budget  for  the  past  three  fiscal years, and the actual out‐turn as a share of the original budget.                                                                          19 Had the old PEFA methodology been applied, the rating of PI-3 would have been “A” (i.e., similar to that in 2008). 20 IMF (2012a): op. cit., p. 18. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 29 August 2013   Table 3.5: Budgeted and Actual Domestic Revenues    SY1389 SY1390 SY139121 Afs Million 2010/11 2011/12 2012 Comp. Comp. Budget Actual Comp.% Budget Actual Budget Actual (prel.) % % Fixed taxes 5,913 9,087 154 12,315 10,081 82 10,072 8,223 82 Income taxes 7,184 10,288 143 11,878 12,599 106 11,041 13,531 123 Property taxes 96 245 255 330 390 118 263 215 82 Sales taxes 17,181 16,291 95 18,996 18,630 98 17,055 14,895 87 Other taxes 1,657 2,152 130 1,962 2,709 138 2,308 1,457 63 Fines and penalties -162 623 -384 714 574 80 668 317 48 Tax revenues 31,869 38,687 121 46,194 44,983 97 41,407 38,638 93 Custom duties & fees 25,105 27,705 110 32,543 30,546 94 30,798 21,402 69 Capital/property income 535 281 53 2,862 2,776 97 248 2,927 1178 Sales of goods/services 3,380 4,508 133 4,150 7,374 178 4,983 7,954 160 Administrative fees 7,738 6,282 81 7,227 8,951 124 7,374 6,574 89 Royalties 112 40 36 123 280 226 36 199 558 Fines and penalties 258 339 132 273 671 246 300 407 136 Extractive industry - 167 - 200 141 71 Non-tax revenues 12,023 11,451 95 14,635 20,218 138 13,142 18,203 139 Misc. revenues 837 719 86 1,169 604 52 729 734 101 Sale of land/buildings 108 - 59 - 178 - Social contribution 1,286 1,808 141 1,613 2,985 185 1,834 2,616 143 Total 71,120 80,477 113 96,155 99,396 103 87,910 81,771 93 Source: The MoF Revenue Department.    3.29.  Table  3.5  shows  that  the  most  significant  domestic  revenue  source  is  tax  revenue  (especially  sales  tax  and  income tax), followed by customs duties/fees and non‐tax revenues. Non‐tax revenues make up an increasing share  of  total  domestic  revenues  (22  percent  in  SY1391,  compared  to  14  percent  in  SY1389),  while  the  share  of  customs  duties/fees is decreasing (34 percent, compared to 26 percent).    3.30.  It  is  furthermore  seen  that  while  collection  for  most  revenue  sources  in  SY1389  (2010/11)  over‐performed,  collection  for  both  tax  revenues  and  customs  duties/fees  in  SY1390  (2011/12)  was  slightly  below  target.  This  was  a  result  of  a  slowdown  in  GDP  growth  (about  6  percent  in  2011  compared  with  over  8  percent  in  2010).  However,  despite  higher  than  expected  growth  in  2012  (estimated  at  about  12  percent),  the  collection  of  tax  revenue  and,  especially,  customs  duties/fees  were  below  target  in  SY1391  (2012),  which  was  only  partly  compensated  by  higher  than budgeted non‐tax revenues.    3.31. The aggregate budget and actual domestic revenue figures are shown below.    Table 3.6: Budgeted and Actual Domestic Revenues (PI‐3)    SY1389 SY1390 SY139122 Afs ‘000 2010/11 2011/12 2012 Budget 71,120,000 96,154,847 87,910,000 Actual 80,477,019 99,396,358 81,771,324 Deviation – Absolute 9,357,019 3,241,511 -6,138,676 Deviation (%) 13.2 3.4 -7.0 Actual as share of the Original Budget (%) 113.2 103.4 93.0 Source: Data from the MoF Revenue Department.                                                                    21 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. 22 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. Afghanistan 30 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 3.32.  Table  3.6  shows  that  while  revenue  collection  over‐performed  in  SY1389  (2010/11)  and  was  more  or  less  on  target for SY1390 (2011/12), it was much below the budgeted revenue figure for SY1391 (2012).    3.33. The domestic revenue data shown above differs from the revenue targets set by the IMF as part of its economic  support  programs  and  the  corresponding  actual  revenue  figures.  This  is  because  the  IMF  does  not  include  one‐off  payments  such  as  spectrum  licenses,  mining  fees  and  royalties,  and  income  from  the  sale  of  land  and  buildings.  However,  the  variation  between  the  IMF  revenue  target  and  actual  revenues,  while  less  pronounced,  has  a  similar  pattern to that presented in Table 3.6 (104.5 percent, 101.4 percent, and 96.1 percent).    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.34.  The  rating  declined  from  A  in  2008  to  C  because  a  new  methodology  was  introduced  for  PI‐3,  which  changed  the  scoring approach from  a minimum  threshold to that  of  applying  a  range.  This has  been done  to  ensure that not  only  under‐performance  in  revenue  collection,  but  also  over‐performance  is  assessed.  That  should  be  done  since  pessimistic  forecasts  can  result  in  the  proceeds  of  over‐realization  being  used  for  spending  that  has  not  been  subjected to the scrutiny of the budget process.    3.35. It is noted that had the old methodology been applied, the rating of PI‐3 would have been A (i.e., similar to that  of 2008).    Reform developments during 2012  3.36.  The  MoF  FPD  in  2012  further  improved  its  revenue  forecasting  procedures  by  including  better  sensitivity  analyses  in  the  MTFF  and  starting  work  on  a  simple  mining  revenue  model  in  collaboration  with  the  MoMP.  Also,  Medium Taxpayer Offices (MTOs) and Large Taxpayer Offices (LTOs) were established in four provinces, and a Policy  & Investment Promotion Directorate was set up in the MoMP to improve transparency in licensing, contracting, and  collection of taxes, royalties, and fees from the extractive industry sector.    PI‐4 Stock and monitoring of expenditure payment arrears    3.37. The indicator measures whether there is a stock of arrears, and the extent to which data is available to monitor  these.  A  high  level  of  arrears  can  indicate  financial  management  problems  (for  example,  inadequate  commitment  controls, inadequate budgeting for contracts, under‐budgeting of specific items, or lack of information).    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-4 Stock and monitoring of expenditure D+ C+ Overall rating based on M1 methodology. payment arrears. (i) Stock of expenditure payment arrears (as a percentage of actual total expenditure for the The stock of arrears is very low (by end-SY1391 0.08 C A corresponding fiscal year) and any recent change percent of total expenditure). in the stock. The MoF has for the past two fiscal years collected data (ii) Availability of data for monitoring the stock of on expenditure payment arrears based on ministry-level D C expenditure payment arrears. surveys that covered the operating budget of all primary budgetary units.           Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 31 August 2013   Dimension  (i)  Stock  of  expenditure  payment  arrears  (as  a  percentage  of  actual  total  expenditure  for  the  corresponding fiscal year) and any recent change in the stock  3.38. Financial Regulations No. 873 states that budgetary units must ensure timely and accurate payment settlement  and  that, unless  determined otherwise,  all payments  due to  creditors  must  be  settled within  30  days  from  the date  of  statement  (Section  4.15).  A  payment  obligation  that  has  not  been  settled  within  30  days  is  thus  considered  an  expenditure payment arrear, which is in line with international best practice.    3.39.  The  stock  of  expenditure  payment  arrears  as  of  end‐SY1390  (March  2012)  and  end‐SY1391  (December  2012)  registered  by  the  MoF  Treasury  Department  is  shown  below.  This  covers  the  operating  budget,  major  codes  21  (Wages and Salaries Expenditure) and 22 (Use of Goods and Services).23    Table 3.7: Arrears as of end‐SY1390 and end‐SY1391    End-SY1390 End-SY139124 Afs ‘000 March 2012 December 2012 Amount % Amount % Ministry of Interior 541,090 61 Ministry of Defense 93,741 11 Ministry of Education 93,701 11 32,417 30.5 Ministry of Justice 62,576 7 Ministry of Higher Education 20,440 2 Attorney General 17,962 2 Wolesi Jirga (National Assembly) 10,896 1 Ministry of Urban Development 10,810 1 Ministry of Refugees & Repatriates 7,621 1 Ministry of Information & Culture 5,961 1 Meshanro Jirga (National Assembly) 5,518 1 Ministry of Energy & Water 4,870 1 High Office of Oversight & Anti-Corruption 2,315 0 Ministry of Foreign Affairs 2,207 0 Ministry of Women Affairs 1,265 0 IARCSC 1,006 0 Ministry of Rural Rehabilitation & Development 156 0 4,914 4.6 Ministry of Agriculture, Irrigation & Livestock 93 0 17,761 16.7 Ministry of Public Health 65 0 51,065 48.0 Ministry of Counter Narcotics - - 202 0.2 Total 882,294 100 106,359 100 Total Operating Budget Expenditure 149,125,000 135,680,000 Arrears as a Share of Operating Expenditure (%) 0.59 0.08 Source: Data provided by the MoF Treasury Department.                                                                    23 Given the assurance of funding under the non-discretionary development budget (donor-funded), project arrears are rare and were not surveyed. Similarly, discretionary development budget expenditures were amply funded in SY1391 (2012) with budget carry forwards from prior years, so no arrears built up. 24 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. Afghanistan 32 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 3.40. Table 3.7 shows that almost two‐thirds of operating budget arrears at end‐SY1390 (March 2012) related to the  MoI  (mainly  unpaid  food  bills  for  police  personnel  –  object  code  21127).  For  other  ministries/agencies  the  arrears  were  spread  more  evenly  across  wages  and  salaries,  goods  and  services,  and  acquisition  of  assets.  As  a  share  of  operating  expenditure,  the  arrears  at  end‐SY1390  amounted  to  0.6  percent.  As  for  the  arrears  at  end‐SY1391  (December 2012), the total approved by the MoF was 0.08 percent.25    3.41. It is noted that the GoA’s cash balance has improved continuously over the past few years due to un‐executed  budgets. By end‐SY1391 (December 2012), the cash balance was Afs 75.5 billion. To the extent that arrears thus exist,  they  would  not  have  been  caused  by  cash  shortages.  Procedural  issues,  such  as  timing  and  accumulation  of  expenditure pressures, could also be possible reasons.    Dimension (ii) Availability of data for monitoring the stock of expenditure payment arrears  3.42.  The  MoF  Budget  Department  and  Treasury  Department  have  during  the  past  two  years  –  i.e.,  for  SY1390  (2011/12)  and SY1391 (2012) –  collected data  on  operating  budget  arrears  from  line  ministries  by  sending  requests  for information. The feedback received has been consolidated by the Treasury Department. It is noted that the data  collection  exercise  for  SY1391  (2012)  had  to  be  undertaken  twice,  as  the  data  received  from  some  ministries  and  agencies following the first request letter lacked specific and detailed data.    3.43.  Expenditure  commitment  management  and  overall  expenditure  control  is  based  on  the  strong  centralized  nature of allotment and payment controls (see PI‐16 and PI‐20) to prevent the build‐up of arrears. However, despite  budgetary  units  being  required  to  record  all  commitments  –  cf.  Section  4.13  of  Financial  Regulations  No.  871  –  “hidden”  arrears  (i.e.,  payments  due  not  presented  to  the  Treasury  Department)  are  not  necessarily  avoided  nor  would they be curtailed with the introduction of a commitment management system. However, no evidence has been  noted that would suggest the existence of “hidden” arrears.    3.44.  AFMIS  uses  a  commitment  functionality  that  facilitates  committing  budgetary  allotments,  as  sought  by  budgetary entities, against specific contracts with actual transaction level codes to which budget spending should be  charged. It thus acts as an additional layer of control over budget execution and budget monitoring by setting aside  the available allotment to the extent it is committed, thereby not allowing the usage of the allotment for any other  spending which could pertain to the same budgetary codes. It is noted, however, that this does not as such address  the issue of arrears as it could be possible that no invoice is submitted against the committed allotment.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.45. The rating improved from D+ in 2008 to C+ because dimension (i) improved from C to A, based on the stock of  arrears  being  established  as  low,  and  dimension  (ii)  improved  from  D  to  C  because  for  the  past  two  years  the  MoF  has been collecting data on operating budget expenditure payment arrears for all primary budgetary units.    Reform developments during 2012  3.46.  While  expenditure  payment  arrears  have  not  been  considered  a  major  issue  by  the  MoF  in  recent  years,  the  coordinated  approach  by  the  Budget  Department  and  the  Treasury  Department  of  requesting  detailed  information  about arrears from ministries/agencies was established in 2011.    B – Comprehensiveness and Transparency    PI‐5  Classification of the budget    3.47.  The  indicator  describes  the  classification  system  used  for  formulation,  execution,  and  reporting  of  the  budget  by  reference  to  international  standards.  The  budget  should  be  presented  in  a  format  based  on  the  most  important  classifications, and reflected in the Chart of Accounts to ensure that transactions can be reported in accordance with  the applied classifications.                                                                    25 The MoF rejected payments claimed by line ministries to be arrears if, for example, it was deemed pertaining to SY1392. It is unclear whether the MoD and MoI had payment arrears for SY1391. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 33 August 2013   Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 Budget formulation and presentation use administrative, economic and program classifications, while functional classification shows ANDS sectors only, not COFOG. Budget PI-5 Classification of the budget. execution (accounting) is based on, or can produce using The classification system used for bridge tables, all classifications. Reporting is done with C C formulation, execution and reporting of the administrative, economic and functional (COFOG) central government’s budget. classifications. The classifications applied for formulation, presentation, execution and reporting thus differ between the different processes.   3.48. According to Article 53 of the PFEM Law, the MoF establishes classification systems for budget and accounting  records based on organization, function, and economic categories. Financial Regulations No. 873 states that the MoF  issues  a  Chart  of  Accounts  containing  classifications  of  budget  and  accounting  records,  taking  into  account  the  requirements of accounting controls as well as reporting budget and financial information (Section 9.3).    3.49. Budget formulation undertaken by the ministries/agencies has been based on integrated forms for traditional  (line  item)  and  program  budgeting  since  the  SY1390  (2010/11)  budget  process.  The  applied  forms  include  major  economic codes per program activity for both operating and development budgets, and economic object codes (five‐ digit level) per program. There are separate forms for revenues (minor group, i.e., three‐digit level) and for provincial  allocations (major economic code for operating and development budgets).    3.50. The budget presentation in the annual budget documents – National Budget (Executive’s budget proposal) and  Budget  Statement  (enacted  budget)  –  for  SY1391  (2012)  and  for  SY1392  (2013)  was  done  using  administrative  classification as well as major economic codes for the operating budget per administrative unit (ministries/agencies).  Development  budget  funding  sources  and  projects  per  administrative  unit  are  also  presented.  Furthermore,  ANDS  sectoral/functional  classification  is  shown  (with  contingency  funds  included  as  a  separate  item/sector)  as  are  revenues in a highly summarized format (and not in line with the economic revenue classification). The MoF Budget  Department  also  annually  prepares  an  overview  regarding  the  provincial  allocations  of  the  projects  in  the  development budget (and the external budget), though this is not a publically available document.    3.51.  Budget  execution  (accounting)  is  based  on  the  Chart  of  Accounts,  which  for  SY1391  (2012)  had  the  following  structure and content:     Organization – This follows the administrative structure of the GoA in terms of the entities receiving funding  from the budget. It covers 59 ministries/agencies and other entities,26 99 sub‐organizations, and 179 units.   Project  –  Codes  for  682  specific  projects  as  well  as  codes  for  30  operating  budget  and  33  development  budget contingency items.   Program  –  Codes  for  programs,  sub‐programs,  and  activities  as  per  the  categorizations  developed  by  the  ministries/agencies  for  the  purpose  of program  budgeting.  The  program and  activity  segments  are used  as  the basis for conversion into functional classifications, cf. below.   Fund  –  There  are  four  fund  types  (general,  discretionary  development,  development  budget  grants,  and  development  budget  loans),  15  fund  codes  for  specific  funding  sources  and  donors,  and  a  large  number  of  sub‐fund  and  fund  component  codes  (268  and  436,  respectively)  that  provide  further  detail  regarding  purpose and donors.   Location  –  Covers  the  34  provinces  as  well  as  one  code  for  central  ministries  and  one  code  for  offshore  payments, and codes for the 368 districts, and 34 provincial capitals.   Object,  Expenditure  –  The  economic  expenditure  classification  consists  of  five  major  codes,  six  sub‐major  codes,  28  minor  groups,  and  188  object  codes.  This  is  broadly  consistent  with  the  IMF’s  GFS  2001  Manual,                                                                    26 Other entities include, for example, Kabul Municipality, Afghanistan Investment Support Agency (AISA), Micro Finance Investment Support Facility for Afghanistan (MISFA), Water Supply and Canalization Corporation, Da Afghanistan Brishna Shirkat (DABS), Independent Board of New Kabul, Independent Commission for Overseeing the Implementation of the Constitution, and Afghanistan Independent Human Rights Commission. Afghanistan 34 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 and  a  conversion  table  is  applied  to  prepare  economic  expenditure  classification  fully  consistent  with  the  GFS.   Object, Revenue – The economic revenue classification consists of eight major codes, eight sub‐major codes,  21  minor  groups,  and  192  object  codes.  It  is  based  on  the  legislation  and  regulation  that  determines  the  specific revenue sources. A conversion table is applied to prepare economic revenue classification consistent  with the GFS.    3.52.  The  Chart  of  Accounts  does  not  have  a  dedicated  functional  classification,  which  is  instead  prepared  using  conversion  tables.  The  ANDS  sector  categorization  is  prepared  according  to  the  three‐digit  program  codes,  while  COFOG  classification  is  prepared  from  the  five‐digit  program  activity  codes.  The  latter  is  used  by  the  Treasury  Department  for  preparing  the  monthly  financial  statements  (that  include  the  COFOG  division  and  group  levels)  and  for reporting to the IMF.    3.53. Reporting is undertaken monthly by the Treasury Department with financial statements that include economic  expenditure  classification  at  major  code  level,  administrative  classification  (revenue  in  a  summarized  format  and  expenditure  per  major  code),  and  COFOG  functional  classification  at  group  and  division  levels.  The  Budget  Department prepares reports based on data from the Treasury Department. The monthly budget execution reports  show operating and development allotments and expenditures against budgets per the administrative classification,  and also contingency fund execution for the operating budget. The quarterly fiscal bulletins cover revenues at minor  group (three‐digit) level and by province as well as object code‐level for selected revenues. Expenditures are reported  per the administrative classification, at minor group (three‐digit) level, for COFOG functional divisions, and – for the  operating budget – for the eight ANDS sectoral/functional classification.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.54. The rating remains unchanged at C because the MoF still does not use functional classification based on COFOG  for budget formulation and presentation.    Reform developments during 2012  3.55. No specific developments noted.    PI‐6 Comprehensiveness of information included in budget documentation    3.56.  The  indicator  assesses  the  completeness  of  information  included  in  the  annual  budget  documentation  as  submitted to Parliament for scrutiny and approval.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-6 Comprehensiveness of information The SY1392 (2013) budget documentation fulfils included in budget documentation. four of nine information benchmarks (macro- Share of nine core pieces of information in the B C economic assumptions, fiscal deficit, debt stock, budget documentation most recently issued by the and explanation of budget implications of new government. policy initiatives).   3.57.  The  PFEM  Law,  Article  30,  states  that  the  annual  budget  prepared  by  the  MoF  must  include  budget  overview  information,  a  revenue  and  expenditure  plan,  assets  and  expenditure  commitments  information,  and  draft  annual  budget  procedures.27  This  is  further  detailed  in  Articles  31‐33  to  include  information  about  the  economic  environment, budget deficit, deficit financing, and debt (loans, guarantees and contingent liabilities).    3.58. The latest available annual budget documents are the National Budget (Executive’s budget proposal) and Budget  Statement  (enacted  budget)  for  SY1392  (2013).28  The  annual  budget  covers  all  GoA  ministries/agencies,  including                                                                    27 The same is stated in Section 2.6 of the Financial Regulations No. 873. 28 The budget preparation and appropriation processes are described under PI-11 and PI-27. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 35 August 2013   their provincial line departments since these are deconcentrated rather than decentralized units, and other entities  receiving  financial  support  from  the  budget.  Some  information  and  data  on  municipal  finances  as  well  as  on debt  is  for informational purposes included in the budget document.    3.59. The comprehensiveness of the information included in the two SY1392 (2013) budget documents vis‐à‐vis the  elements outlined for PI‐6 is shown below.    Table 3.8: Summary of Budget Information provided SY1392 (2013)    Elements of Annual Budget Included Comments Documentation 1. Macro-economic assumptions, Budget Statement: Section 2.3 in “Macro-Economic Indicators: including at least estimates of aggregate Yes Recent Trends and Outlook” outlines assumptions for economic growth, inflation and exchange rate. growth, inflation, exchange rate and balance of payments. 2. Fiscal deficit, defined according to National Budget: The “Development Budget Deficit before Debt GFS or other internationally recognized Yes Financing” presented in Table 3, p. 32, corresponds to the fiscal standard.29 deficit. 3. Deficit financing, describing Information about the expected composition of the deficit (debt) anticipated composition. financing is not included in either document. No Some sources of debt financing are mentioned in the National Budget, Table 4, p. 34, but is incomplete as it would not cover the full deficit. 4. Debt stock, including details at least National Budget: An “Annual Debt Report” overview and for the beginning of the current year. Yes summarized information is provided, pp. 22-24. 5. Financial assets, including details at Information on financial assets is not provided in either least for the beginning of the current No document.30 year. 6. Prior year’s budget out-turn, The budget out-turn for the previous year (SY1390) is not presented in the same format as the No presented in either document. budget proposal. 7. Current year’s budget (either the The current year’s budget (SY1391), as revised budget or year- revised budget or the estimated out-turn), to-date/estimated budget, is not presented in either document. No presented in the same format as the budget proposal. 8. Summarized budget data for both Summarized budget data on the basis of administrative and revenue and expenditure according to the program classifications is not included in either document. main heads of the classification used (ref. The National Budget, p. 21, does include a MTFF table showing PI-5), including data for current and overall revenues (domestic and grants), three of five major previous year. No expenditure codes, and ANDS sector/functional classifications for prior years (SY1389-SY1390), current year (SY1391, supplementary budget) and budget year (SY1392), but this data is not the required “main heads of the classification used”. 9. Explanation of budget implications Budget Statement: Budgetary impacts for revenues is outlined, of new policy initiatives, with estimates including with a sensitivity analysis (Chapter 3), while of the budgetary impact of all major Yes expenditure performance and outlook is focusing mainly on revenue policy changes and/or some security sector growth and P&G reform. major changes to expenditure programs.   3.60.  Table  3.8  shows  that  the  budget  documents  for  SY1392  fulfill  four  of  nine  information  benchmarks  –  namely  macro‐economic  assumptions,  fiscal  deficit,  debt  stock,  and  explanation  of  budget  implications  of  new  policy  initiatives.                                                                    29 The fiscal deficit is understood as the primary deficit (difference between current government spending on goods and services and total current revenue) plus debt service payments. 30 In the context of Afghanistan, financial assets include funds held by the GoA in the Treasury Single Account (TSA), Other Discretionary Bank Accounts, Donor Bank Accounts, Deposits – Letter of Credits, and Receivables. Afghanistan 36 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Comparison of Ratings: 2008 and 2013   3.61.  The  rating  declined  from  B  in  2008  to  C  because  the  last  budget  presented  to  Parliament  (SY1392  (2013))  in  terms of documentation only fulfilled four of nine information benchmarks, as compared with five for the 2008 PEFA  assessment (which covered the SY1386 (2007/08 budget)). It is noted that while two elements were not included in  the  latest  budget  that  were  in  earlier  (deficit  financing,  and  current  year’s  budget),  one  new  element  was  included  (explanation of budget implications of new policy initiatives).    Reform developments during 2012  3.62. No specific developments noted.    PI‐7 Extent of unreported government operations    3.63.  The  annual  budget,  budget  execution  reports  and  year‐end  financial  statements  should  provide  a  complete  overview  of  the  government’s  revenues  and  expenditures.  The  indicator  assesses  (i)  the  level  of  extra‐budgetary  expenditure, i.e., government activities not included in the annual budget and/or fiscal reports, and (ii) donor‐funded  project activities included in the budget, but managed and reported outside the government’s PFM system.31    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-7 Extent of unreported government According to PEFA methodology, when a dimension B+ NR operations. is NR, the overall score is NR. The dimension cannot be rated because expenditure (i) The level of extra-budgetary expenditure (other data related to the Telecommunications than donor-funded projects) which is unreported, B NR Development Fund (TDF) is not (publically) i.e., not included in fiscal reports. available. All funds channeled through the core budget are on- (ii) Income/expenditure information on donor- A A budget and managed using the GoA’s PFM system, funded projects which is included in fiscal reports. including for budgeting, accounting and reporting.     Dimension (i) The level of extra‐budgetary expenditure (other than donor‐funded projects) which is unreported, i.e.,  not included in fiscal reports  3.64.  Extra‐budgetary  expenditure  may  be  the  result  of  appropriated  expenditure  being  spent,  but  not  included  in  fiscal reports. This refers thus to the core budget of the GoA. However, this is not known to exist for the GoA since all  appropriations  are  registered  in  AFMIS,  no  allotment  or  payment  requests  can  be  processed  outside  of  AFMIS,  and  all reporting is based on AFMIS transaction records.     3.65.  In  Afghanistan,  therefore,  extra‐budgetary  spending  can  only  occur  to  the  extent  that  it  is  based  on  revenues  collected, but not included, in the revenue account of the GoA (“unrecorded revenues”). The PFEM Law states, inter  alia,  that  revenues  are  public  money  if  they  are  taxes  or  fees  imposed  in  accordance  with  the  provisions  of  law,  or  proceeds  received  from  leasing  or  selling  any  rights  controlled  by  state  administrations,  including  spectrum  rights  (Article 9).    3.66.  The  Telecommunications  Development  Fund  (TDF)  has  been  identified  as  an  extra‐budgetary  fund.  It  was  set  up  in  2003  and  is  administered,  overseen,  and  controlled  by  the  Afghan  Telecommunications  Regulatory  Authority  (ATRA)  under  the  Ministry  of  Communications  &  Information  Technology  (MoCIT).  Based  on  Article  48  of  the  Telecommunications  Law,  2005,  operators  and  service  providers  of  telecommunication  services  are  obliged  to  contribute  to  the  TDF  (currently  set  by  ATRA  at  2.5  percent  of  net  revenues).  According  to  the  law,  the  funds  are  collected  to  provide  universal  access  to  telecommunication  services  in  rural  areas  and  areas  not  (yet)  covered  by                                                                    31 Donors’ assistance to the government in providing full financial information on project support (including inputs in-kind) is assessed with indicator D-2. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 37 August 2013   telecommunication  services.  It  is  understood  that  the  scope  of  the  TDF  was  later  expanded  to  include  support  for  initiatives that develop access and use of telecommunications broadly (e.g., provision of broadband and network to  schools, hospitals and colleges/universities). The law states that ATRA opens a separate account at a domestic bank  to maintain the funds. It is understood that the TDF bank account is also used by ATRA/MoCIT for depositing payments  by  service  providers  for  the  award  of  spectrum  licenses  (though  it  is  unclear  why  these  licenses  are  not  deposited  directly into an account under the control of the Treasury Department).    3.67. Some project activities are funded directly from the TDF, but specific information about the functioning of the  TDF is not publically available, including how and where resources are used or about contract awards. There is funding  transferred  from  the  TDF  into  the  Treasury  Single  Account  (TSA),32  but  the  MoF  has  no  documentation  to  establish  how  the  transfers  relate  to  total  deposits  or which balance remains  in  the  TDF.33  The  TDF being  off‐budget  appears  to be in conflict with the PFEM Law since the fund receives what appears to be ‘public money’ and therefore should  be part of the GoA’s budgeting and appropriation procedures, and hence subject to legislative scrutiny.    3.68. It is clear that the TDF has unreported expenditure that is not included in the fiscal reports of the GoA, but the  level  of  extra‐budgetary  expenditure  is  uncertain  due  to  the  lack  of  transparency  in  the  finances  of  the  TDF.  It  is  therefore not possible to rate the dimension.    3.69.  Extra‐budgetary  operations  may  in  principle  involve  all  central  government  entities,  which  –  apart  from  ministries/agencies – also includes non‐market non‐profit institutions (NPIs), but excludes sub‐national governments  and  public  enterprises.34  Two  entities  in  Afghanistan  generally  considered  to  be  autonomous  government  agencies  (AGAs) are the:     Microfinance Investment Support Facility for Afghanistan (MISFA) – MISFA is set up under the Commercial  Code, 1955, as an independent, non‐distributive, and limited liability company, which has the MoF as its sole  shareholder.  It  is  governed  by  a  board  which  includes  representatives  from  the  MRRD,  MoF,  NGOs,  and  donors.  MISFA  is  included  in  the  GoA’s  annual  budget  as  it  receives  donor  grants  through  the  non‐ discretionary part of the development budget, but it does not receive financial support from the GoA. MISFA  funds its administration with an activity‐based fee and interest income.   Afghanistan Investment Support Agency (AISA) – AISA was set up in 2003 based on a GoA directive/decree.  In  2004  AISA  prepared  a  charter  (Assasnama)  to  outline  and  govern  its  affairs  (mandate,  activities,  and  organizational  structure)  in  which  it  defined  itself  as  a  “public  institution”.35  AISA  had  its  specifications  publicized  in  the  Official  Gazette  of  the  Ministry  of  Justice,36  but  this  would  not  have  provided  any  legal  or  formal status to AISA. The Law on Private Investment, 2005, established the High Commission on Investment,  comprising seven ministers, as the GoA’s premier authority to develop investment policies. The law assigned  AISA to carry out the administrative duties of the Commission,37 and it was mentioned that it could establish  AISA as a limited liability company though it does not appear that this was done. The legal and administrative  status of AISA is thus unclear, and – functioning outside the GoA system – its finances are off‐budget.38 AISA  is  included  in  the  annual  budget  as  it  receives  donor  funding  for  investment  projects  (e.g.,  for  setting  up  industrial parks) through the non‐discretionary part of the development budget, but the GoA is not funding  AISA.    3.70. Although neither MISFA nor AISA fulfill the criteria for non‐market NPIs (MISFA is not financed by the GoA, while  AISA is not legally a non‐government entity), they are considered part of the GoA since they are controlled by it and                                                                    32 The total receipts in revenue account no. 13213 (Mobile Telephone & Services) were Afs 1.6 billion (US$32.3 million), Afs 3.9 billion (US$83.0 million) and Afs 3,9 billion (US$78.0 million) for SY1389, SY1390 and SY1391, respectively. 33 MoCIT’s website notes: “The TDF fund has grown to 74 million USD so far” [http://mcit.gov.af/en/page/6005], but the statement is un-dated. 34 This follows the IMF GFS definition for central government. Non-market NPIs are controlled and mainly financed by the government and, while legally non-government entities, are considered to be carrying out government policies and effectively are part of the government. 35 The charter in very general terms outlines AISA's objective (to facilitate investment in Afghanistan) and its structure (Article 5) as well as the duties of some officers. It also states that AISA was established with a initial capital of US$3 million. Furthermore, that income should be deposited in a bank account and can be used for expenses (Article 15). 36 This is part of the ordinary process undertaken to register a new company and obtain a Tax Identification Number (TIN). Specifications of all new businesses and investments are collected by the MoCI’s Afghanistan Central Business Registry (ACBR) and sent to the Ministry of Justice for publication in the Official Gazette. 37 However, AISA on its website describes the High Commission on Investment as its “Board of Directors”. 38 AISA’s income consists of user fees charged for company registration and licensing. Afghanistan 38 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 are carrying out its policies. In the context of unreported government operations, MISFA is not relevant since it is not  a state administration, given its registered status as a limited liability company, and hence its expenditures cannot be  considered extra‐budgetary.    3.71.  However,  the  nature  of  AISA’s  tasks  (government  regulation  through  business  registrations  and  issuance  of  permits  within  the  GoA’s  jurisdiction)  combined  with  its  funding  (user  fees),  suggests  that  it  in  fact  has  the  characteristics of a government agency.39 AISA’s expenditures thus should be considered extra‐budgetary. The MoF  receives information from AISA about its finances though the financial statements are not made public.    Dimension (ii) Income/expenditure information on donor‐funded projects which is included in fiscal reports  3.72.  Donor  funding  for  the  GoA’s  core  budget  was  54  percent  of  total  expenditure  in  SY1391  (2012),  similar  to  the  share  in  SY1389  (2010/11).40  All  donor  funds  (both  grants  and  loans)  channeled  through  the  core  budget  are  per  definition on‐budget, and managed through the GoA’s budget and accounting systems. Funding received from donors  and expenditure following from this is thus automatically and fully included in the GoA’s fiscal reports.    3.73.  The  size  of  the  external  budget  continues  to  be  very  significant.  According  to  MoF’s  2012  Development  Cooperation  Report,  the  donors  in  2011  disbursed  a  total  of  US$12.9  billion  of  which  18  percent  was  provided  on‐ budget  (directly  or  through  trust  funds)  and  hence  82  percent  was  off‐budget.41  For  SY1386  (2007/08),  it  was  estimated that at least 80 percent of the external budget was captured in the Donor Assistance Database (DAD)42 –  which was set up in 2002 by the Aid Management Directorate (AMD) with UNDP support to collect data on aid flows  (both  for  the  core  budget  and  the  external  budget)  and  thereby  facilitate  the  budgeting  processes  as  well  as  to  improve aid effectiveness – and thus included in fiscal reports.43 However, it appears that the DAD in the past year or  two has become non‐functional due to lack of maintenance. External‐budget donor funding is currently not captured  in fiscal reports.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013   3.74. The rating changed from B+ in 2008 to Not Rated (NR) because dimension (i) has not been rated. This is due to  expenditure data for the TDF not being available, and the level of unreported extra‐budgetary expenditure hence not  possible to calculate. This should have been the rating in 2008.    Reform developments during 2012  3.75.  It  is understood  that  a GoA  committee  was  formed  in  late 2012, based  on  a  Cabinet  directive,  which  assessed  AISA’s legal status (concluding that it was not properly defined) and proposed AISA to approach the Ministry of Justice  to resolve the issue. However, the status of this is unclear.    PI‐8 Transparency of inter‐governmental fiscal relations     3.76.  Sub‐national  governments  in  many  countries  have  wide‐ranging  expenditure  responsibilities,  which  require  financing that often involves transfers from the central government. Such fiscal relationships should be transparent  and rules‐based so as to ensure equitable and efficient provision of decentralized public services across sub‐national  governments. In addition, the ability to generate and track budget and spending data is important for monitoring the  system. This indicator measures these different aspects of inter‐governmental fiscal relations.                                                                        39 It is acknowledged though that AISA for historical and practical reasons functions in a semi-autonomous manner. Also, AISA does have tasks, e.g., investment promotion and industrial parks development, that in some countries are carried out outside government. 40 Calculated on the basis of the annual financial statements. 41 MoF (2012): “Development Cooperation Report”, Aid Management Directorate, Table 12, p. 53. 42 Sometimes also referred to as the Development Assistance Database (DAD). 43 World Bank-DFID (2008): “Afghanistan, Public Financial Management Performance Assessment”, Report No. 44622-AF, June, p. 6. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 39 August 2013     Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-8 Transparency of Inter-Governmental Fiscal D A Overall rating based on M2 methodology. Relations. (i) Transparency and objectivity in the horizontal Afghanistan does not have an inter-governmental D NA allocation among sub-national (SN) governments. fiscal transfer system. (ii) Timeliness of reliable information to SN Afghanistan does not have an inter-governmental D NA governments on their allocations. fiscal transfer system The MoF Treasury Department every year collects fiscal data – budgeted and actual revenues and expenditures – from all major municipalities (iii) Extent of consolidation of fiscal data for general (estimated more than 90 percent in terms of value). D A government according to sectoral categories. The data is consolidated and included in the annual IMF GFS statistical report and for a chapter on municipal finance in the annual Budget Statement (enacted budget).   3.77.  As  illustrated  in  Annex  D,  Figure  1,  there  are  only  two  government  levels  in  Afghanistan:  Central  government  (which covers the ministries/agencies in Kabul and their provincial and district administrations) and municipalities. It  is  a  common  misunderstanding  that  provincial  line  departments  in  Afghanistan  constitute  a  separate  level  of  government, which is not the case.    3.78.  It  was  mentioned  in  the  2008  PEFA‐based  PFM  Performance  Assessment  report  that  Afghanistan  –  due  to  its  administrative set‐up,  allocation  of  expenditure  responsibilities,  and  current  fiscal  situation  – did not  have  an  inter‐ governmental fiscal transfer system in the traditional sense.44 It was furthermore noted that municipalities received  funding  mainly  for  infrastructure  projects,  that  the  distribution  between  municipalities  (horizontal  allocation)  was  not rules‐based, and that transfers were not made directly to municipal administrations but rather to line ministries  whose provincial line departments collaborated with the municipalities (the exception being Kabul Municipality as a  separate primary budgetary unit of the GoA).     3.79. It is now clear that Afghanistan does in fact does not currently have an inter‐governmental fiscal transfer system  as  there  is  no  funding  made  available  to  municipalities  for  capital  projects  or  service  delivery.  Sector  ministries  and  other  national  budget  entities  do  carry  out  infrastructure  projects  and  service  delivery  throughout  the  nation,  including  in  municipalities,  in  line  with  their  nation‐wide mandates,  but  these  activities  are  entirely  executed  under  their  direct  responsibility.45  While  the  Municipalities  Act,  2000,  assigns  specific  functions  to  municipalities,  they  are  fiscally self‐sustaining entities that fund the provision of urban services with local revenue collections (e.g., the new  City Charges Act, 2011, lists 79 types of property taxes, local service charges, and retail licenses). The PFEM Law allows  for state assistance to municipalities if a justifiable need exists (Article 23), but no such transfers have been provided  so far.    3.80. It follows from the above that the first two dimensions of PI‐8 – (i) Transparency and objectivity in the horizontal  allocation  among  (sub‐national  (SN)  governments,  and  (ii)  Timeliness  of  reliable  information  to  SN  governments  on  their  allocations  –  at  this  stage  are  not  relevant  for  the  context  of  Afghanistan,  and  hence  cannot  be  meaningfully  applied in the PEFA assessment. The two dimensions are therefore “Not Applicable (NA)”.                                                                        44 Ibid, p. 7. 45 It is noted that PI-8 specifically concerns areas where sub-national government have expenditure responsibilities. Municipalities in Afghanistan do not, neither formally nor effectively, have such responsibility regarding the spending of sector ministries, and the spending thus is not a transfer. Afghanistan 40 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Box 3.1: Defining Municipalities in Afghanistan    Municipalities in Afghanistan are administratively divided into provincial and rural municipalities. The 34 provinces each have a provincial municipality, while there are about 119 rural municipalities with a population of 5,000 or more. Kabul Municipality has a special legal status as it ranks as a ministry and the mayor is directly appointed by the President, which serves as a Cabinet-level position. The exact number of municipalities is unclear; it was in 2007 estimated at 217,46 but the Independent Directorate of Local Governance (IDLG) in 2010 listed a total of 153 municipalities.47 As of September 2012, the municipalities had 7,563 employees (2,446 civil servants and 5,117 contracted staff), which is an increase of 22 percent from the year before.48 For the purpose of government finance statistics, the IMF views municipalities (local governments) as institutional units if they are entitled to own assets, raise funds and can incur liabilities by borrowing on their own account, have some discretion over how funds are spent, and are able to appoint their own officers independently of external administrative control.49 In its guidelines for sub-national PEFA assessments, the PEFA Secretariat adopted the same criteria (with the exception of the borrowing aspect).50 However, a more recent PEFA Secretariat working paper applies a broader definition of sub-national governments,51 which requires that sub-national government entities are:  Corporate bodies (i.e., having a legal status which can sue and be sued);  Perform public functions within their territorial jurisdictions;  Have their own (often elected) political leadership; and,  Prepare and approve their own budgets. The framework within which municipalities in Afghanistan currently function differs slightly from the IMF criteria of local governments and also from the new, broader PEFA Secretariat definition of sub-national governments, cf. below. IMF: According to the Constitution (Article 141), municipalities are set up to administer urban affairs. They can own assets,52 are assigned own revenue sources (City Charges Act), and are permitted to borrow with authorization from the MoF (Financial Regulations No. 873, Section 10.5). Also, they have some discretion over how funds are spent as they prepare their own budgets and implement them directly (though in some provinces it appears that the provincial municipality supervises/controls the activities and finances of rural municipalities). It is not entirely clear to what extent municipalities are free to appoint their own staff, but formally they report to the IDLG, which appoints mayors and approves staff establishments (Tashkeel), and thus determines the organizational structure.53 PEFA Secretariat: Municipalities in Afghanistan are corporate bodies,54 perform public functions within their areas (Municipalities Act, 2000), and have their own political leadership (municipal mayoral and council elections are stated in the Constitution, but until elections are held the IDLG appoints mayors). Municipalities prepare their own budgets, which – according to the Municipalities Act, Article 10 – are approved annually by the MoF. As the above shows, municipalities in Afghanistan fulfill most, but not all, aspects that would define them as sub-national (local) governments following the IMF criteria (it is not clear that municipalities can appoint their own officers independently) and the new PEFA Secretariat definition (municipalities require MoF approval of their annual budgets). However, for the purpose of this PEFA assessment it would seem pragmatic to consider municipalities in Afghanistan as fulfilling the fundamental elements of sub-national governments.                                                                       46 Asia Foundation (2007): “An Assessment of Sub-National Governance in Afghanistan”, April, p. 27. 47 IDLG (2010): “Sub-National Governance Policy“, Annexure III, List of Municipalities, pp. 406-409. 48 MoF (2013): “SY1392 Budget Statement”, p. 67 [Dari version]. 49 IMF (2001): “Government Finance Statistics Manual 2001”, p. 14. 50 PEFA Secretariat (2013): “Supplementary Guidelines for the application of the PEFA Framework to Sub-National Governments”, January, p. 5. 51 Jamie Boex (2013): “PEFA Performance Measurement Framework at Sub-National Government Level – Definitions and Typology”, PEFA Secretariat Working Paper, February 12. 52 This follows implicitly from Section 10.1 of the Financial Regulations No. 873 in that municipalities can sell their fixed assets. 53 Section 10.8 of the Financial Regulations No. 873 prescribes that municipalities must appoint an accounting officer and cashier as well as establish an audit committee (unless – due to their limited financial operations – they request the provincial Mustoufiat to provide these services). 54 IDLG (2010): op.cit., p. 187. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 41 August 2013   Dimension (iii) Extent of consolidation of fiscal data for general government according to sectoral categories  3.81.  Municipalities  must,  according  to Article  25  of the  PFEM  Law, provide  budget  execution  reports at  least  every  six months to the MoF through the Mustoufiat. The same is mentioned in the Financial Regulations No. 873, Section  10.10.    3.82. The Treasury Department of the MoF annually requests municipalities to send a budget execution report, which  covers budgeted and actual revenues and expenditures (but not liabilities). The request is usually sent out about two  months after the end of the fiscal year to allow municipalities sufficient time to reconcile their records and prepare  the  reporting.  Based  on  the  data  received,  the  Treasury  Department  prepares  a  consolidated  overview  that  is  used  as  an  input  to  the  statistical  tables  in  the  annual  IMF  GFS  questionnaire.  The  consolidated  data  is  also  used  by  the  Budget  Department  to  prepare  a  chapter  in  the  annual  Budget  Statement  (enacted  budget)  on  municipal  finance,  which includes aggregates and data on the municipalities with the highest revenues and expenditure (the 10 largest  municipalities account for about 70‐75 percent of the totals).    3.83. Municipalities submit their annual budgets to the MoF based on a requirement in the Municipalities Act (Article  10).  The  Budget  Department  on  the  basis  of  the  approved  municipal  budgets  prepares  a  consolidated  overview  of  the planned municipal expenditures (but not of planned municipal revenues).    3.84.  For  SY1390  (2011/12),  the  Treasury  Department  received  budget  execution  reports  with  fiscal  data  from  142  municipalities within eight months of the end of the fiscal year, and a consolidated report was prepared by January  2013  (i.e.,  within  10  months).  This  would  cover  93  percent  of  the  153  municipalities  listed  by  IDLG.  It  is  generally  believed  that  the  coverage  in  terms  of  value  is  above  90  percent  (since  all  provincial  municipalities  provide  budget  execution  reports).  The  MoF  Budget  Department  processed  SY1391  (2012)  budget  approval  requests  from  150  municipalities,  i.e.,  98  percent  of  the  total  listed  by  IDLG.  This  compares  with  83  percent  (127  municipalities)  for  SY1386 (2007/08). It is unclear if the MoF has processed and approved the municipal budgets for SY1392 (2013).    3.85.  For  SY1391  (2012),  the  Treasury  Department  had  by  mid‐June  2013  received  budget  execution  reports  with  fiscal data from 68 municipalities.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.86.  The  rating  improved  from  D  in  2008  to  A  because  dimensions  (i)  and  (ii),  unlike  in  2008,  now  are  deemed  not  applicable and hence not scored. With hindsight this finding should also have been made in 2008. The overall rating  of PI‐8 is therefore based only on dimension (iii) that, however, has seen a significantly improved rating (from D to A)  since the Treasury Department after 2008 has started collecting budget and expenditure data from the vast majority  of municipalities, and consolidated and reported this fiscal data annually.    Reform developments during 2012  3.87. No specific developments noted.    PI‐9 Oversight of aggregate fiscal risk from other public sector entities    3.88.  The  indicator  measures the  extent  to which the government  monitors  the fiscal  risks  arising  from  its  activities  related  to  Autonomous  Government  Agencies  (AGAs)  and  Public  Enterprises  (PEs).  Monitoring  is  furthermore  relevant where sub‐national governments can generate fiscal liabilities for the central government.      Afghanistan 42 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-9 Oversight of aggregate fiscal risk from D+ D+ Overall rating based on M1 methodology. other public sector entities. The GoA’s monitoring of public enterprises is significantly incomplete. SOEs submit annual balance sheets to the MoF SOE Department, but audits are only done irregularly and audited accounts are not available (i) Extent of central government monitoring of D D with the MoF. No reporting on SOE fiscal risks is AGAs and PEs. undertaken. The SOE Department receives no information from and has no interaction with state corporations, and no central GoA entity monitors these in terms of fiscal risks. (ii) Extent of central government monitoring of Municipalities cannot generate fiscal liabilities for the A A sub-national (SN) governments’ fiscal position. GoA.   Dimension (i) Extent of central government monitoring of AGAs and PEs  3.89.  As  noted  above  under  PI‐7,  there  are  two  entities  which  are  generally  considered  to  be  AGAs,  namely  MISFA  and  AISA.  However,  MISFA  is  registered  as  a  limited  liability  company  and  can  therefore  not  generate  fiscal  responsibilities or risks for the GoA. The uncertainty about AISA’s legal status means that it is unclear whether and to  which extent it potentially could generate fiscal risks for the GoA.    3.90. The GoA is involved in two types of public enterprises: State‐owned enterprises (SOEs) and state corporations.    3.91.  State‐owned  enterprises:  The  SOE  Law  (Tassady  Law),  2005,  defines  SOEs  as  legal  entities  with  independent  balances  operating  with  100  percent  capital  owned  by  the  GoA.  As  of  February  2013,  there  were  30  active  SOEs  operating  in  various  areas  (e.g.,  fuel  import,  coal  mining,  transport,  construction,  hotel,  printing,  grain  storage,  fertilizer production and cotton spinning). The SOEs are owned by the MoF, which has a representative on the SOEs’  Supreme  Council  (Board),  but  the  SOEs  are  formally  controlled  by  their  respective  line  ministries.  According  to  the  SOE Law, the minimum profit levels are to be determined in agreement with the MoF, but it is unclear to which extent  this takes place. About half of the SOEs have remitted dividends of profit to the MoF during 2012/13, but more than  80 percent was remitted by just one SOE (North Coal).    3.92.  The  table  below  provides  an  overview  regarding  the  active  SOEs,  including  their  controlling  ministry,  staffing  number (Tashkeel) and profits for the past three financial years.55                                                                          55 The MoF SOE Department also mentions the Afghan Public Protection Force (APPF) as a new SOE, but no further information or data are available. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 43 August 2013   Table 3.9: State‐Owned Enterprises (SOEs)    Profit (Afs Million) * Tashkeel Sr. No. SOEs Ministry SY1389 SY1390 SY139156 SY1390 2010/11 2011/12 2012 Kabul 1 Macroryan Maintenance 468 8.61 14.25 19.34 Municipality 2 Kabul Silo MAIL 408 0.23 1.99 1.93 3 Improved Seed MAIL 251 0.98 4.35 6.39 4 Pule-e-Khumri Silo MAIL 50 0.05 -0.09 0.12 5 Balkh Silo MAIL 40 0.67 0.87 0.61 6 Azadi Printing MoC 371 5.21 8.18 5.34 7 Afghan Tour MoC 92 23.56 12.73 6.20 8 Hotels MoC 116 38.05 38.35 27.60 9 Balkh Gin & Press MoCI 47 1.48 4.75 3.12 10 Helmand Bust MoCI 235 11.14 4.78 5.37 11 Balkh Textile MoCI 30 -1.67 7.25 0.03 Fuel & Liquid Gas Enterprise 12 MoCIT 1,452 387.02 574.46 563.27 (FLGE) 13 Slaughterhouse MoD 105 25.56 23.66 15.19 14 Construction Material Production MoD 90 3.43 2.74 1.46 15 Education Printing MoE 145 2.64 4.49 3.32 16 Helmand Construction MoEW 232 6.01 7.91 8.35 17 Metal Component Production MoEW 84 2.13 3.55 1.56 18 Security (Sukuk) Printing MoF 140 20.70 29.02 53.34 19 Prison Industry MoJ 26 0.90 7.08 n/a 20 North Coal MoM 450 957.67 707.93 1,316.76 21 Kunduz Spinzar MoM 230 4.01 5.90 3.62 22 Afghan Gas MoM 1,041 89.20 110.38 81.61 23 Mazar Fertilizer MoM 2,246 -67.87 91.73 161.61 24 Jabul Saraj Cement** MoM 250 -3.60 -2.91 -0.99 25 Pharmacy MoPH 202 10.06 4.91 4.84 26 Millie Bus MoTCA 1,686 -7.66 -21.89 8.10 27 Central Transportation MoTCA 327 4.92 8.01 17.24 28 Banayi Construction MoUD 267 8.59 23.94 14.15 29 Afghan Construction MoUD 254 1.82 1.51 1.98 30 Housing Construction MoUD 227 3.88 1.82 12.26 Total 11,562 1,537.70 1,681.66 2,343.72 Source: SOE Department, MoF. n/a: Not available.  * The profit for SY1391 (2012) is based on actual profit for 19 SOEs, expected profit for 10 SOEs (balance sheets not available to SOE Department  as of March 1, 2013) and one SOE without information (Prison Industry).  ** Jabal Saraj Cement has been inactive for several years, but a recently proposed loan (Afs 190 million from North Coal) is expected to re‐establish  the SOE, hence divestment is not planned.                                                                          56 SY1391 was only nine months (March 21, 2012 to December 20, 2012) due to the change in fiscal year. Afghanistan 44 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 3.93.  Table  3.9  shows  that  14  ministries  own  SOEs,  which  in  SY1390  (2011/12)  had  11,562  staff,  though  more  than  half  were  employed by just  four  SOEs.  The reported profits  of  SOEs have  increased  during  the past  three  years,  but  just  two  SOEs  –  Fuel  &  Liquid  Gas  Enterprise  (FLGE)  and  North  Coal–  accounted  for  more  than  80  percent  of  total  profits.    3.94. The MoF in late 2007 listed 65 SOEs with almost 27,000 staff, but since then some were corporatized, including  the national power utility Da Afghanistan Breshna Moassassa (DABS) and the Central Authority for Water Supply and  Sewage  (CAWSS).  Other  SOEs  have  been  divested  (i.e.,  privatized)  or  are  awaiting  parliamentary  approval  in  this  regard  (e.g.,  Food  Stuff),  some  were  integrated  into  their  parent  ministry  (e.g.,  Bagrami  Textile),  a  few  have  leased  their assets on a long‐term basis to private companies,57 and the remaining appear to be “inactive” (though the exact  implication of this latter status is unclear).    3.95. It was originally expected that the GoA would retain only eight SOEs, but the divestment process has been slow.  According to Presidential Decree No. 103, 2005, the MoF has sole responsibility for assessing the economic viability  of SOEs. However, in 2008 the Parliament apparently had a requirement established that restructuring or liquidation  of public enterprises could not be undertaken without its approval,58 but it is not clear exactly how the condition was  ascertained or whether it still applies.59    3.96.  The  SOE  Law  (Article  79)  outlines  financial  and  operational  oversight  tasks  for  the  MoF,  which  are  the  responsibility  of  its  SOE  Department.60  This  includes  reviewing  the  financial  operations  of  the  SOEs  on  the  basis  of  quarterly work progress reports and annual balance sheets. However, it appears that the reporting is lacking in quality  and compliance, and also that the SOE Department lacks analytical capacity and capability to monitor fiscal risks. The  GoA  in  November  2011  stated  that  it  would  strengthen  the  SOE  Department’s  capacity  so  as  to  make  the  MoF’s  control of SOEs more effective,61 but in mid‐2012 it agreed with the IMF that insufficient progress had been made in  terms of draft amendments to the SOE Law.62    3.97. External audit of the SOEs must, according to the SOE Law (Article 80), be carried out annually. The new Audit  Law  (Article  5)  authorizes  the  SAO  to  audit  SOEs.  According  to  the  SOE  Department,  about  one‐third  of  SOEs  were  audited by the SAO during the past five years. However, it is not clear if this information is fully accurate and up‐to‐ date.    3.98.  State  corporations:  The  GoA  also  has  commercial  activities  organized  in  14  state  corporations,  which  are  registered and operate under the Commercial Code, 1955. The state corporations, controlling ministry and the GoA  shares are shown below.63                                                                        57 This includes Ghori Cement and Baghlan Sugar (though for the latter the lease has ended). 58 IMF (2009): “Afghanistan, Fifth Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility”, Country Report No. 09/135, April, p. 8, 10, 14 and 32. 59 The SOE Department has not been able to provide information in this regard. 60 According to IMF’s 2011 Article IV report, MoF had in April 2010, based on structural benchmark, transferred the SOE Department from the Administration Department to the Finance Department or the Office of the Minister [IMF (2011): “Afghanistan, 2011 Article IV Consultation and Request for a Three-Year Arrangement Under the Extended Credit Facility”, Country Report No. 11/330, November, p. 59], but from the MoF it is understood that the SOE Department henceforth refers to the Administration Department. 61 Ibid, p. 58. 62 IMF (2012b): “Afghanistan, First Review Under the Extended Credit Facility Arrangement, Country Report No. 12/245, August, pp. 9-10. 63 The annual budget lists five state corporations as “inactive” – Afghan Nechi (51 percent), Afghan Turk (51 percent), Afghan Teur (98 percent), Aftanto Inactive (N/A), and Handicraft Industry (40 percent). Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 45 August 2013   Table 3.10: State Corporations    Sr. No   State Corporations  Ministry GoA Ownership (%) 1 Ariana Afghan Airlines MoTA 100 2 Hotel Inter-Continental MoC 100 3 Afghan National Insurance Company (ANIC) MoF 100 4 Afghan Telecom MoCIT 100 5 Da Afghanistan Breshna Sherkat (DABS) MoEW 100 6 Afghanistan Urban Water Supply & Sewerage Corporation (AUWSSC) MoUD 100 7 Central Authority for Water Supply & Sewerage (CAWSS) MoUD 100 8 Afghan Card MoCI 92 9 Afghan Textile MoF 90 10 Afsotar MoCI 51 11 Esteras MoCI 51 12 New Afghanistan Project for Cotton & Oil Development (NAPCOD) MoM 42 13 New Baghlan Sugar MoCI 33 14 Afghan Wireless Communication Company (AWCC) MoCIT 20 Source: MoF (2013): “Budget Statement SY1392”, p. 78.  Note:  Some  of  the  state  corporations  in  which  the  GoA  owns  less  than  100  percent  are,  according  to  the  MoF,  inactive  (with  the  exception  of  AWCC).    3.99. Table 3.10 shows that the shares vary between 20 percent and 100 percent, but that only in three corporations  does the GoA not have at least a majority stake.     3.100. The GoA has no coordination or centralized fiscal risk monitoring mechanism in place for state corporations.  The  MoF  SOE  Department  has  no  role  or  responsibility  vis‐à‐vis  the  state  corporations,  which  report  only  to  their  respective ministries (the extent or quality of this is not publically known). The IMF in 2012 noted that the GoA, due  to  the  lack  of  a  sound  oversight  function,  has  insufficient  information  on  the  fiscal  implication  (both  present  and  future) of the operations particularly regarding state corporations.64    3.101.  The  fiscal  relations  between  state  corporations  and  the  GoA  have  been  and  remain  unclear  in  terms  of  subsidies, payment arrears and non‐payment of taxes, and attempts by the IMF to support and further reforms have  been  relatively  unsuccessful.65  The  IMF  in  August  2012  noted  that  state  corporations  pose  large  fiscal  risks  which  require  urgent  action.  A  structural  benchmark  of  the  Extended  Credit  Facility  (ECF)  arrangement  regarding  the  submission  to  the  Ministry  of  Justice  of  draft  legislation  to  bring  state  corporations  under  effective  monitoring  and  oversight of the MoF was met by the GoA as per the deadline (end‐2012).    Dimension (ii) Extent of central government monitoring of SN governments’ fiscal position  3.102. The Financial Regulations No. 873, Section 10.5, states that the MoF may authorize borrowing of municipalities  upon their request, i.e., municipalities require permission to borrow and hence cannot incur liabilities by borrowing  on  their  own  account.  Also,  if  municipalities  borrow,  the  Treasury  Department  must  serve  as  financial  agent,  and  municipalities are prohibited from using other agents for entering into borrowing agreements.    3.103.  Other  possibilities  for  sub‐national  governments  to  generate  fiscal  risks  for  a  central  government  are,  for  example,  by  creating  payment  arrears  (by  running  budget  deficits)  or  through  the  issuance  of  guarantees  to  public  enterprises. However, as noted above under PI‐8, dimension (iii), municipal budgets require approval from the MoF,                                                                    64 IMF (2012a): op.cit., p. 42 . 65 From March 2007 to March 2008, the IMF’s Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) arrangement included a structural benchmark aiming at the adoption of a comprehensive restructuring/divestment plan by the GoA, but it was not implemented. A new benchmark for the MoF to review the fiscal relations between the GoA and three state corporations (Ariana Afghan Airlines, Afghan Telecom and DABS/DABM) and one SOE (FLGE) was thereafter set for end-2008, but later extended and met formally only in October 2010. However, it appears that the reviews have had limited practical use. Afghanistan 46 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 which  means  that  municipalities  ex  ante  must  have  a  balanced  budget.  Also,  municipal  expenditures  are  related  to  salaries which are covered through their revenue collections, and municipal budgets are in most cases small. While it  may in principle be possible for revenue under‐performance to lead to a build‐up of payment arrears in municipalities,  no  such  instances  have  comer  to  the  MoF’s attention.  As  regards  issuance  of  guarantees  to  public enterprises,  only  the MoF is permitted to issue loan guarantees (PFEM Law, Article 20). Furthermore, since sovereign guarantees are  not  yet  tenable  for  Afghanistan,  it  would  seem  very  unlikely  that  any  entities  would  guarantee  issuance  by  municipalities.    3.104. From the limitations on municipalities to incur liabilities by borrowing on their own account, generate payment  arrears  that  become  the  fiscal  responsibility  of  the  GoA,  and  issue  guarantees,  it  follows  that  they  cannot  generate  fiscal liabilities for the GoA.66    Comparison of Ratings: 2008 and 2013   3.105.  The  rating  remains  unchanged  at  D+  because  the  GoA’s  monitoring  of  public  enterprises,  especially  state  corporations, continues to be significantly incomplete (poor in terms of quality and coverage for SOEs, non‐existent  for state corporations) and, as already noted, municipalities cannot generate fiscal liabilities for the GoA.    Reform developments during 2012  3.106. Discussions have been on‐going between the GoA and the IMF about legislation to make the MoF’s control of  SOEs more effective and bring state corporations under effective MoF monitoring and oversight.    PI‐10 Public access to key fiscal information     3.107.  Transparency  in  government  depends  on  whether  information  on  plans,  budgets  and  performance  is  easily  accessible by the public. This indicator measures the public availability of key fiscal information.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 The GoA makes available to the public four of the six PI-10 Public access to key fiscal information. B B listed types of information.   3.108.  The  legislative  and  regulatory  basis  for  public  access  to  the  different  budgetary  and  fiscal  documents  is  as  follows:   Annual budget documentation – The MoF must publish the annual budget upon approval (PFEM Law, Article  52).   In‐year  budget  execution  reports  –  The  MoF  must  submit  quarterly  progress  reports  to  the  GoA  and  the  President, and publish these (PFEM Law, Article 54).   Year‐end  financial  statements  –  The  MoF  must  submit  a  final  budget  reconciliation  report  and  a  set  of  financial  statements  to  the  GoA  and  the  President  within  six  month  of  year‐end,  and  publish  these  (PFEM  Law, Article 55).   External  audit  reports  –  The  SAO  must  prepare  an  annual  audit  report  within  six  months  of  year‐end  and  submit  it  to  the  GoA,  which  submits  it  to  Parliament  whereupon  it  is  to  be  made  publicly  available  (PFEM  Law, Article 59).   Contract  awards  –  Procuring  entities  must  publish  a  contract  award  notice  in  the  mass  media  and  on  the  Internet  (Procurement  Law,  Article  63).  Procuring  entities  must  publish  a  contract  award  notice  for  all  contracts (Rules of Procedure for Public Procurement, Rule 130). A contract award notice must be published  on the procuring entity’s notice board and in the mass media (radio/television), and for contracts above Afs  5  million  (US$100,000)  the  contract  award  must  be  published  on  the  website  of  the  PPU  (Circular  PPU/C012/1386).                                                                    66 It is noted that the PEFA scoring criteria for PI-9, dimension (ii), focuses on whether sub-national governments can generate fiscal liabilities for central government or whether the net fiscal position is monitored at least annually and central government consolidates overall fiscal risk into annual (or more frequent) reports. There is thus no requirement that both aspects must be addressed/fulfilled, which logically follows from the latter not being relevant if the former is not a concern. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 47 August 2013   3.109.  It  is  seen  that  the  publication  requirement  for  procurement  lack  full  consistency  between  the  law,  rules  and  circular. There is no legislative or regulatory requirement for the publication of data/information regarding resources  available to primary service units.    3.110. The table below discusses the elements determining public access to key fiscal information.    Table 3.11: Public Access to Key Fiscal Information    Elements of information Publically Availability and Means available (i) Annual budget documentation: A complete Budget documents are published on the website of the set of documents can be obtained by the public Yes Budget Department after submission to Parliament through appropriate means when it is submitted (www.budgetmof.gov.af), usually within a few days. to the legislature. (ii) In-year budget execution reports: The Monthly financial statements are published on the reports are routinely made available to the public website of the Treasury Department through appropriate means within one month of (www.treasury.gov.af). their completion. Yes Monthly budget execution reports and quarterly fiscal bulletins are published on the Budget Department’s website (www.budgetmof.gov.af). Both types of reports are published within one month of their completion. (iii) Year-end financial statements: The The Qatias (Statements of Budget Execution) for the statements are made available to the public Operating Budget and the Development Budget are through appropriate means within six months of Yes published on the Treasury Department’s website completed audit. (www.treasury.gov.af) after their submission to Parliament, which is done on time. (iv) External audit reports: All reports on SAO’s audit report on the Qatia (annual budget National Government consolidated operations statement) is made public of the latest fiscal year and are made available to the public through Yes within the time prescribed by law (six months), although appropriate means within six months of the compliance audit reports and other audit reports are completed audit. not. All contract awards with a value of more than (v) Contract awards: Award of all contracts with US$100,000 must be published on the PPU’s website value above approximately US$100,000 (www.ppu.gov.af), but the PPU found compliance to be equivalent are published at least quarterly by No only 55 percent for SY1391 (2012).67 appropriate means. Procurement of a value above US$200,000 must be done by the ARDS unless the ministry/agency has a capacity certification from the PPU.68 ARDS publishes all award notifications on its website (www.ards.gov.af). (vi) Resources available to primary service Data on resources used by/available to health clinics is units: Information is publicized through systemically collected by MoPH’s GCMU, but is not appropriate means at least annually, or available published (see PI-23). upon request, for primary service units with No Data on resources available to schools is not systemically national coverage in at least two sectors (such collected or published. as elementary schools or primary health clinics).   3.111. Table 3.11 shows that there is public access to four of the six elements included in the list.                                                                      67 According to the PPU, overall compliance for SY1391 (2012) for all procuring entities and all contract awards was 32 percent. This includes contracts uploaded on the websites of the PPU and the ARDS. 68 Currently five line ministries – MoE, MAIL, MoEW, MoUD, and MoLSAMD – are fully certified by the PPU, and two line ministries partly certified – MoPH (for consultancy services only) and MRRD (National Rural Access Program only). Afghanistan 48 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 3.112.  The  classification  systems  used  for  budget  formulation,  presentation,  execution  and  reporting  are  covered  with  PI‐5,  while  the  comprehensiveness  of  information  in  the  budget  documentation  is  assessed  with  PI‐6.  PI‐11  covers the budget process, while PIs 24 and 25 assess in‐year and year‐end financial reporting.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013   3.113. The rating remains unchanged at B because four of six listed types of key fiscal information is available to the  public.  It  is  noted  though  that,  while  year‐end  financial  statements  have  become  publically  available  since  2008,  contract  award  notification  are  no  longer  considered  publically  available  in  all  cases  (since  some  line  ministries  no  longer publish these despite a legislative and regulatory requirement to do so).    Reform developments during 2012  3.114. No specific developments took place during 2012 regarding the aspects covered by this indicator. However, it  is  noted  that  the  Budget  Department  through  workshops  has  continued  its  communication  with  CSOs  about  the  budget formulation and execution processes. Additionally, the website of the Budget Department was redesigned to  improve access to information.    C – Policy‐Based Budgeting     PI‐11 Orderliness and participation in the annual budget process     3.115. A well‐planned, well‐executed budgeting process is vital for ensuring that the budget – as a policy statement  that applies relative spending levels for a variety of programs and activities – reflects the intended fiscal and sectoral  policies of the government. This indicator therefore measures planning and timing aspects of the budgeting process  (implementation  of  a  budget  calendar),  the  comprehensiveness  of  political  involvement  and  guidance  (through  indicative budget ceilings), and the timely approval of the budget by the legislature.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-11 Orderliness and participation in the B C+ Overall rating based on M2 methodology. annual budget process. A clear annual budget calendar exists, but some (i) Existence of and adherence to a fixed budget delays are experienced in its implementation. The B B calendar. calendar allows ministries reasonable time (four weeks) to complete their detailed estimates on time. Clear and comprehensive Budget Circulars (BCs) were issued to ministries for the SY1392 (2013) (ii) Clarity/comprehensiveness of and political budget process. However, BC2 did not include budget involvement in the guidance on the preparation of B C ceilings, which were formally approved by the Cabinet budget submissions (budget circular or equivalent). only six weeks after the ministries had submitted their budgets to the MoF. (iii) Timely budget approval by the legislature or Parliament has in the last three years approved the similarly mandated body (within the last three C C budget within two months of the start of the fiscal year. years).   3.116.  The  division  of  responsibilities  for  budget  formulation  (Government)  and  budget  approval  (Parliament)  is  stated in the Constitution (Articles 75 and 90). The budget formulation process is outlined in the PFEM Law (Chapter  6), and further detailed in the Financial Regulations No. 873 (Chapter 2).    Dimension (i) Existence of and adherence to a fixed budget calendar  3.117. The budget process for SY1392 (2013) started when the MoF Budget Department issued Budget Circular (BC)  1  to  ministries/agencies  on  March  3,  2012.  It  included  a  budget  calendar  (timetable),  which  inter  alia  outlined  the  following  tasks  and  deadlines  (the  planner  for  the  year  under  preparation  can  be  assessed  at  www.budgetmof.gov.af/images/stories/DGB/BPRD/Plannner):69                                                                       69 According to the Financial Regulations No. 873, Section 2.1, the MoF must consult with the Budget Committee prior to issuing the budget calendar. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 49 August 2013   Table 3.12: Selected Tasks and Deadlines for SY1392 (2013) Budget Process    Tasks Deadline Actual Date Budget Committee approves new priority spending proposals. April 8 July 14 Budget Department submits MTBF (with SY1392-SY1394 budget June 5 September 25 ceilings) to Cabinet for approval Cabinet approves MTBF containing budget ceilings and new initiatives June 11 October 8 Budget Department issues BC2 containing budget ceilings, costing BC2: July 22 June 18 instructions and project development templates Ceilings: October 8 Deadline for BUs for BC2 budget submissions to the Budget August 1 August 23 Department Budget Hearings – Start August 25 September 10 Budget Hearings – End September 16 October 1 Budget Department submits Annual Budget Document to Budget September 29 October 7 Committee Submission of Annual Budget Document to Cabinet October 15 October 17 Budget Department finalizes SY1392 Budget Document (in case of October 31 October 31 changes made by Cabinet) Submission of SY1392 National Budget Document (Executive’s budget November 6 October 31 proposal) to Parliament Submission of SY1392 Budget Statement (enacted budget) to November 20 May 10 (2013) Parliament   3.118.  While  a  clear  and  comprehensive  budget  calendar  was  prepared  for  the  SY1392  (2013)  budgeting  process,  which  took  good  account  of  the  nine‐month  fiscal  year,  Table  3.12  shows  that  delays  were  encountered  during  its  implementation,  especially  in  respect  to  the  Pre‐Budget  Document/Medium‐Term  Budget  Framework  (MTBF)  and  BC2. While the deadline for submitting the budget document to Parliament was met ahead of time, the submission  of  the  Budget  Statement  was  significantly  delayed.  The  lack  of  adherence  to  the  budget  calendar  would  appear  to  indicate that the budget formulation and preparation process, despite having received significant levels of technical  assistance since 2004, is yet to be fully and properly institutionalized within the Budget Department.    3.119. As regards the time allowed for ministries/agencies to prepare their budget submissions, the budget calendar  had  originally  scheduled  six  weeks  (June  18  to  August  1),  but  the  time  actually  available  was  four  weeks  (July  22  to  August 23).    Dimension (ii) Clarity/comprehensiveness of and political involvement in the guidance on the preparation of budget  submissions (budget circular or equivalent)  3.120.  The  Cabinet  is  –  according  to  the  Financial  Regulations  No.  873,  Section  2.5  –  required  to  approve  the  final  budget  ceilings,  while  the  MoF  must  inform  each  primary  budgetary  unit  separately  about  the  breakdown  of  the  approved ceilings as well as on the preparation of the detailed budget requests within the limits of the budget ceilings.    3.121.  BC1  and  BC2  issued  by  the  Budget  Department  on  March  3,  2012  and  July  22,  2012,  respectively,  to  ministries/agencies were comprehensive and clear in terms of their procedural requirements as well as timing for the  tasks to be completed. In particular, the Budget Department emphasized that it – due to the change in the fiscal year,  and hence a three‐month shorter period available for the SY1392 budget preparation process – would undertake the  assessment of existing activity levels (baseline). The ministries/agencies, therefore, in the initial period were to focus  on  undertaking  a  policy  review,  determining  key  outputs  for  the  medium  term,  and  preparing  prioritization  and  costing of new activities. For the later period covered by BC2, the ministries/agencies were to prepare their detailed  and integrated budgets as per the templates issued by the Budget Department, including for provincial allocations.    3.122.  It  was  planned  in  the  budget  calendar  that  BC2  would  be  issued  to  ministries/agencies  together  with  the  Cabinet‐approved  MTBF  budget  ceilings,  i.e.,  including  for  SY1392  (2013).  The  full  Pre‐Budget  Statement/MTBF,  including proposed budget ceilings, had been prepared on time by the Budget Department (June 5, 2012), but it was  Afghanistan 50 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 not  presented  by  the  MoF  to  the  Budget  Committee  until  July  14  and  eventually  to  Cabinet  on  September  25.  The  Budget Department, therefore, had to issue BC2 to ministries/agencies without budget ceilings. The Cabinet’s formal  approval of the budget ceilings took place on October 8, more than six weeks after the BC2 submission deadline.    Dimension (iii) Timely budget approval by the legislature or similarly mandated body (within the last three years)  3.123. There is no formal requirement for when the budget should be submitted by the MoF to Parliament, or when  Parliament must approve it. However, given that Article 97 of the Constitution states that the Wolesi Jirga (House of  People) should consider the draft budget for no more than one month, and the Meshanro Jirga (House of the Elders)  thereafter for no more than fifteen days, it follows that the budget should be submitted to Parliament no later than  six weeks before the start of the fiscal year.    The actual budget approval dates for the past three years are shown in the following table:    Table 3.13: Budget Approval Dates, SY1390‐SY1392 (2011/12‐2013)    Fiscal Year Start of Fiscal Year Budget Approval Date Deviation SY1390 (2011/12) March 21, 2011 May 2, 2011 + 41 days SY1391 (2012) March 21, 2012 April 21, 2012 + 30 days SY1392 (2013) December 20, 2012 January 20, 2013 + 28 days   3.124. Table 3.13 shows that the budget was approved between four weeks and six weeks after the start of the fiscal  year for each for the last three budgets.    3.125.  The  PFEM  Law,  Article  41,  states  that  temporary  appropriations  will  come  into  force  if  the  budget  is  not  approved  before  fiscal  year  start.  This  is  based  on  monthly  appropriations  not  exceeding  1/12  of  the  appropriation  for  the  previous  fiscal  year.  The  temporary  appropriations  lapse  after  the  approval  of  the  annual  budget,  and  expenditures from the temporary appropriation are thereafter charged to the appropriations of the new budget.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013    3.126. The rating declined from B in 2008 to C because dimension (ii) was adversely affected by budget ceilings being  approved  by the  Cabinet  only  six  weeks  after  the  ministries  had  submitted  their  budgets  to the  MoF. The  ratings  of  dimensions (i) and (iii) remain unchanged.    Reform developments during 2012  3.127.  GoA  is  working  on  a  broad  front  to  raise  sub‐national  participation  in  budget  formulation.  The  initial  area  of  focus  was  the  development  budget  where  provincial  administrations  of  line  ministries  would  develop  investment  proposals  under  key  programs  for  which  donors  have  already  committed  funds.  This  is  underway  for  the  EQUIP  project under the Ministry of Education (MoE) and in SEHAT under the Ministry of Public Health (MoPH). Norm‐based  budgeting for operations and maintenance (O&M) costs is the second area of focus. Since Cabinet approved the Sub‐ National  Governance  Policy  in  March  2010,  the  IDLG  has  been  working  with  the  MoF  to  introduce  a  system  of  provincial budgeting and execution in line with the objectives of policy. The goal is that by end‐2014 the budgets of  all of the major spending agencies will incorporate activities planned in provinces within dedicated budget envelopes  allotted  using  transparent,  equitable,  and  norm‐based  allocation  systems.  Norms  have  already  been  developed  for  the  MoE  and  MoPH.  Related  to  this,  the  MoF  has  agreed  with  the  World  Bank  to  develop  a  mechanism  to  enhance  O&M  flows  through  the  Incentive  Program  of  the  ARTF  Recurrent  Window  whereby  sectors  agree  to  adopt  sound  O&M policies, asset management, and budgeting processes to participate in the facility. Provinces will be the primary  beneficiaries of these arrangements through increased O&M flows.    3.128.  Furthermore,  the  detailed  PFM  and  Public  Internal  Financial  Control  (PIFC)  assessments  of  14  key  spending  ministries during 2011‐2012 (funded by the World Bank and undertaken by a private contractor) has provided insights  into specific budget preparation and budget execution methods.  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 51 August 2013   PI‐12 Multi‐year perspective in fiscal planning, expenditure policy and budgeting    3.129. Expenditure policy decisions have multi‐year implications, and therefore must take into account the availability  of  resources  in  the  medium‐term  perspective.  A  medium‐term  outlook  in  the  budget  process  that  includes  both  revenue forecasts and aggregates for mandatory expenditure is thus crucial to ensuring the longer‐term sustainability  of  fiscal  and  sectoral  policies.  This  indicator  assesses  the  link  between  budgeting  and  policy  priorities  within  a  medium‐term perspective and the extent to which the implications of policy initiatives are costed and integrated into  the budget formulation process.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-12 Multi-year perspective in fiscal planning, B C+ Overall rating based on M2 methodology. expenditure policy and budgeting. Forecasts of fiscal aggregates (on the basis of the main categories of economic classification) (i) Preparation of multi-year fiscal forecasts and C C are prepared for at least two years on a rolling functional allocations. annual basis. But the link to subsequent settings of the annual budgets is unclear. (ii) Scope and frequency of debt sustainability A A DSA for external debt is undertaken annually. analysis Costed sector (cluster) strategies exist only for a (iii) Existence of sector strategies with multi-year limited set of NPPs – 17 percent based on B C costing of recurrent and investment expenditure. SY1391 (2012) actual expenditure – and lack consistency vis-à-vis aggregate fiscal forecasts. Budgeting for investment and recurrent (iv) Linkages between investment budgets and expenditures are separate processes with no C D forward expenditure estimates. recurrent cost estimates being calculated from investment projects.   Dimension (i) Preparation of multi‐year fiscal forecasts and functional allocations  3.130. The PFEM Law states that the preparation of the annual budget must be based on a multi‐year framework for  at least the coming two years (Article 27), and that the revenue and expenditure plan must cover at least three years  (Article 32).    3.131. The MoF Fiscal Policy Department (FPD) in 2005 developed the first Medium‐Term Fiscal Framework (MTFF),  which  was  approved  by  Cabinet.  The  MTFF  is  a  well‐developed,  well‐functioning  tool.  It can be  further improved  to  provide  better  assessment  of  fiscal  pressures  by  covering  identification  of  O&M  cost  of  assets  generated  through  donor  investment,  a  detailed  analysis  of  labor  market  pressures  on  the  future  wage  bill,  and  more  realistic  development expenditure forecasts consistent with implementation capacity.70    3.132. The MTFF is regularly updated and used in preparing the annual Pre‐Budget Statement/MTBF (earlier termed  the Fiscal Strategy and Budget Framework Report). The document provides a preliminary draft budget that assesses  the GoA’s existing budget policies and new funding priorities for the next fiscal year and the medium‐term taking into  account  strategic  policy  documents  such  as  the  ANDS  and  NPPs.  Based  on  the  MTFF’s  macro‐economic  forecasts,  aggregate  fiscal  forecasts  and  analyses  presenting  the  overall  fiscal  outlook  for  the  medium  term  as  well  as  projections  on  fiscal  sustainability.  The  document  furthermore  includes  revenue  and  expenditure  analyses  that  provide  the  basis  for  sector  expenditure  reviews  and,  within  these,  calculation  of  budget  ceilings  for  the  primary  budgetary units.                                                                    70 IMF (2012a): op.cit., p. 7. Afghanistan 52 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 3.133. While the Pre‐Budget Statement/MTBF for SY1391‐SY1393 (2012‐2014) was a well‐prepared, well‐presented  document  (although  it  did  not  provide  information  on  programs,  including  how  budget  ceilings  would  apply  across  these),  the  Pre‐Budget  Statement/MTBF  for  SY1392‐SY1394  (2013‐2015)  appears  in  large  part  to  be  updates  of  the  earlier forecasts and analyses, without detailed budget ceiling calculations. However, both documents are distinctive  in  establishing  the  baseline  cost  estimate  (to  maintain  the  existing  level  of  activities  and  services)  separately  from  new spending priorities (so as to clarify the budgetary impact of new actions). The implementation of this approach  is perhaps one of the MoF’s more recent and major achievements in the budget formulation and preparation process.    3.134. It is unclear how the multi‐year estimates have led to, or have been used in, the subsequent setting of annual  budget  ceilings.  It  is  understood  that  the  SY1391  (2012)  budget  ceilings  in  the  Pre‐Budget  Statement/MTBF  for  SY1391‐SY1393  (2012‐2014)  were  those  provided  to  the  ministries/agencies  in  BC2.  However,  no  information  is  provided  in  the  budget  documents  or  elsewhere  on  how  the  actual  budget  appropriations  were  determined.  Comparison of forecast budget ceilings and actual budget appropriations for SY1391 (2012) as well as SY1392 (2013)  shows significant deviations across almost all units.71    Dimension (ii) Scope and frequency of debt sustainability analysis  3.135. The Treasury Department’s Debt Management Unit is carrying out debt management in accordance with the  PFEM Law (Article 7) and the Financial Regulations No. 873 (Section 7.3).    3.136. Only external debt is assessed since the GoA has no domestic debt except a promissory note with the central  bank for the amount of the increase in capitalization required to meet its solvency ratios following its loans and losses  to the Kabul Bank.  Debt Sustainability Analyses (DSAs) for external debt has been conducted annually during the last  three years by the IMF/World Bank.72 The GoA concurs with the findings and recommendations. In early 2013, after  some  delays  due  to  lack  of  technical  assistance,  the  MoF  FPD  started  developing  its  capacity  to  prepare  DSAs.  The  Debt  Management  Performance  Assessment  (DEMPA)  prepared  by  the  World  Bank  in  September  2011,  concludes  that debts records of the central government are complete and that a quarterly debt report is published.    3.137. The Debt Management Unit has significantly strengthened its capacity during the past few years. Its tasks are  mainly monitoring and reporting of the external debt stock, disbursements, and initiating debt service payments. The  unit  has  since  2009  used  the  Commonwealth  Secretariat  Debt  Recording  &  Management  System  (CSDRMS),  which  was  implemented  based  on  a  HIPC  Floating  Completion  Point  Trigger.  This,  together  with  additional  staffing  to  alleviate  human  resource  constraints,  has  helped  to  improve  debt  management  processes,  and  the  unit  now  publishes  a quarterly debt  report  and  annual  report  (included  in  the  annual  National Budget Document  and  Budget  Statement). However, capacity to undertake analysis and risk management is considered still to be relatively weak.    3.138.  In  accordance  with  Section  7.4  of  the  Financial  Regulations  No.  873,  the  Debt  Management  Unit  in  2005  prepared a Debt Strategy that was approved by Cabinet. A Debt Policy – that outlines the requirements for managing  the GoA’s legal and contractual obligations regard debt, provides guidance on the handling of debt‐related matters,  and  determines  conditions  for  incurring  debt  –  has  been  drafted  and  is  expected  to  be  finalized  after  internal  MoF  consultations before end‐2013.    3.139. In order to develop financial markets and improve cash management, it is a structural benchmark in the current  IMF  economic  program  that  the  MoF  submits  to  the  Ministry  of  Justice  (Taqnin)  legislation  for  the  introduction  of  marketable debt instruments (sukuk securities). The original deadline for this was end‐September 2012 to allow for  a  draft  law  to  be  submitted  to  Parliament  by  end‐March  2013.  However,  the  GoA  decided  to  delay  submission  in  order to ensure that it is consistent with Afghan legal tradition and allow for wider consultations with all stakeholders.  It is currently expected that first issuance may take place in early 2014.                                                                          71 It is noted that the IMF in its 2012 assessment report stated that the budget process and resource allocation approach could be further strengthened by aligning the MTBF forward year projections to current year budget ceilings, and conducting an analysis to explain discrepancies across years [IMF (2012a): op.cit., p. 8]. 72 IMF (2010): “Afghanistan, HIPC Initiative Paper”, Country Report No. 10/40, February, pp. 19-29; IMF (2011): op.cit. pp. 112-127; IMF (2012b): op.cit., pp. 85-97. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 53 August 2013   Dimension (iii) Existence of sector strategies with multi‐year costing of recurrent and investment expenditure  3.140.  Sector  strategies  were  earlier  developed  based  on  the  ANDS,  but  have  not  been  updated  or  applied  directly  for  planning  or  costing  purposes  since  2009‐2010.  Since  2010  the  National  Priority  Programs  (NPPs)  have  been  the  main  framework  for  overall  and  program‐level  planning.  While  the  ANDS  consists  of  nine  sectors,  the  NPPs  are  focused on six clusters,73 each of which is chaired by a minister. A total of 20 NPPs have been prepared so far, some  of which were developed from existing initiatives, while others contain new programs and project activities. Although  the  NPP/cluster  approach  may  not  strictly  correspond  fully  with  sector  strategies,  it  would  seem  reasonable  to  consider these as such for the purpose of the PEFA assessment.    3.141. The costing undertaken for the NPPs has not followed a prescribed format, having evolved from a very broad  and tentative approach in 2010 to a more detailed and unit cost‐based approach for the latest approved NPPs. This,  however,  means  that  only  the  NPPs  prepared  for  the  human  resources  development  cluster  in  2011‐2012  can  be  considered  costed  in  the  sense  that  they  include  main  economic  categories  (staff,  O&M,  and  assets),  by  year,  and  state  the  necessary  parameters  and  assumptions.  The  share  of  expenditure  for  the  human  resources  development  cluster/sector of actual total GoA expenditure in SY1391 (2012) was 17.5 percent.     3.142.  The  NPP  costing  exercises  do  not  correspond  with  aggregate  fiscal  forecasts  since  they  include  both  secured  and non‐secured funding requirements.    Dimension (iv) Linkages between investment budgets and forward expenditure estimates  3.143.  The  MoF’s  efforts  to  integrate  the  operating  budget  and  development  budget  was  in  the  late  2000s  driven  mainly by a desire to ensure that operating cost implications of capital investments were identified, calculated, and  included  in  forward  expenditure  estimates.  Later,  efforts  were  made  to  integrate  the  operating  budget  and  development  budget  formats  used  in  the  annual  budget  process,  which  was  done  across  all  ministries/agencies  starting with the SY1390 (2010/11) process.    3.144. While approaches to link investments and operating cost implications were made as part of the ANDS process,  they  were  not  fully  operationalized  since  not  all  ANDS  sector  strategies  had  been  costed.  After  the  adoption  of  the  NPP  approach,  there  does  not  appear  to  have  been  any  emphasis  on  creating  or  ensuring  linkages  between  investment planning and forward expenditure estimates. There are likewise no formal requirements expressed in the  annual  budget  process  to  require  linkages  between  investments  and  their  operating  cost  implications.  Instead,  budgeting  of  development  projects  is  a  separate  process,  and  forward  expenditure  estimates  are  rarely  included  in  the costing. The projects and respective strategic plans are selected by the MoEc, while resources in most cases are  allocated by the Budget Committee during the annual budget hearings.74 The IMF in its 2012 assessment report noted  that  the  SY1390  budget  process  showed  little  consideration  of  future  impacts  on  O&M  expenditure,  and  it  recommended  that  the  process  be  strengthened  to  include  in  budget  submissions  a  summary  of  O&M  implications  for all core budget development projects.75    3.145.  It  noted,  however,  that  donors  and  the  GoA  consider  operating  cost  implications  to  be  important.  It  pointed  out that the O&M of assets created over the last decade has resulted in a significant expenditure burden for the GoA,  which  is  likely  to  continue  during  the  transition  period.  Maintaining  activities  and  services  will  require  difficult  prioritization  decisions  regarding  which assets  could/should  be  maintained,  and  which not.  An  ARTF‐financed O&M  facility was established starting with the SY1392 (2013) budget as part of the Incentive Program of the Recurrent Cost  Window  to  provide  additional  funding.  It  provides   funding  for  all  incremental  O&M  spending  under  major  code  22  (goods and services) and provides an incentive for proper O&M management through a matching grant of 50 percent  of the total incremental spending.                                                                          73 The six clusters are Governance, Infrastructure Development, Agriculture and Rural Development, Human Resource Development, Security, and Private Sector Development. 74 According to the MoF, the projects in most cases are allocated by the Budget Committee based on the following criteria: (i) Large infrastructure projects; (ii) Ongoing projects; (iii) Projects with results; (iv) Better execution rates; (v) Taking account of external budget flows; and (vi) Other policies (e.g., poorest of the poor provinces and higher education scholarships). 75 IMF (2012a): op.cit., p. 21. Afghanistan 54 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.146.  The  rating  declined  from  B  in  2008  to  C  because  practices  worsened  since  2008:  (i)  Costed  sector  (cluster)  strategies now exist for only a limited set of NPPs – 17 percent, based on SY1391 (2012) actual expenditure, compared  to  26  percent  in  SY1387  (2008/09)  –  and  lack  consistency  vis‐à‐vis  aggregate  fiscal  forecasts,  and  (ii)  Budgeting  for  investment  and  recurrent  expenditure  continued  to  be  separate  processes  with  no  recurrent  cost  estimates  being  shared (although efforts were begun in 2008 to address this).    Reform developments during 2012  3.147. The MTFF has been strengthened with sensitivity analyses of domestic revenue projections as well as improved  security sector projections. In addition, O&M costs for the MoE and MoPH were calculated and included in the SY1392  (2013) budgets, and a draft mining revenue model was developed by the FPD and shared with the IMF for comment.  Furthermore, the Debt Management Unit has prepared a draft Debt Policy, which is currently under discussion within  the MoF.    D – Predictability and Control in Budget Execution    PI‐13 Transparency of taxpayer obligations and liabilities    3.148.  Effective  assessment  of  tax  liability  is  subject  to  the  overall  control  environment  that  exists  in  the  revenue  administration system but is also very dependent on the direct involvement and co‐operation of taxpayers from the  individual  and  the  corporate  private  sector.  Contribution  to  the  overall  level  of  compliance  is  encouraged  and  facilitated  by  a  high  degree  of  transparency  of  tax  liabilities,  including  clarity  of  legislation  and  administrative  procedures, access to information in this regard and the ability to contest administrative rulings on tax liability.    Score Dimension Brief explanation of status 2008 2013 PI-13 Transparency of Taxpayer Obligations and Liabilities C C+ Overall rating based on M2 methodology Legislation and procedures for major taxes are comprehensive and clear. However, there is no uniformity in the applied rules (i) Clarity and comprehensiveness of tax C C on the issuance of tax clearance certificates required for the liabilities. annual business licenses hence there is too much discretion by officials over the taxpayers at this stage. Significant efforts and investment have been made to improve taxpayers’ access to information on tax liabilities through both mass media campaigns and more directly-targeted campaigns (ii) Taxpayer access to information on tax in Kabul and provinces, as well as through new special C B liabilities and administrative procedures. information desks. Taxpayers also have easy access to information through brochures and the ARD and ACD websites. The mechanism for appeals which is provided for in the Income Tax Law and the Customs Act has been set up and (iii) Existence and functioning of a tax C C the process is transparent. However, it is not effective, as the appeals mechanism. limited recourse to this mechanism suggests that taxpayers are unaware of it or do not consider it a worthwhile recourse.   Dimension (i) Clarity and comprehensiveness of tax liabilities  3.149.  The  major  taxes  in Afghanistan  comprise  income,  sales  tax  (Business  Receipt  Tax,  or  BRT),  and  fixed  taxes,  in  addition  to  customs  duties.  The  law  for  all  these  taxes  is  presented  in  a  single  act,  the  Income  Tax  Law,  which  was  introduced  with  a  major  revenue  reform  of 2005  and  amended  in 2009 to  eliminate  consumption  and  stamp  taxes.  Customs operates under its own legislation, the Customs Act of 2005. The Afghanistan Revenue Department (ARD) is  responsible  for  the  administration  of  the  Income  Tax  Law  and  the  Afghanistan  Customs  Department  (ACD)  is  responsible for the implementation of the Customs Act, although the ACD collects BRT and fixed tax on imports based  on Income Tax Law. Both operate under the MoF.  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 55 August 2013   3.150.  Following  the  amendment  of  the  Income  Tax  Law,  an  Income  Tax  Manual  was  issued  in  2010  in  which  the  procedures were presented to assist in comprehension and compliance with all aspects of the law. In addition to this  manual, the ARD has issued 15 guidelines on aspects of the tax system.    3.151. The basis for calculation of the tax liabilities is clear, as are the causes and amounts for penalties. The detail in  the Income Tax Law and manuals minimize administrative discretion. However, all firms must obtain a tax clearance  certificate  for  the  required  annual  renewal  of  trading  and  business  licenses.  The  legal  basis  for  the  link  between  license renewal and tax certification is based on Article 109 of the Income Tax Law which stipulates that licenses can  be issued or renewed only if a person or company has fulfilled their “obligations” under the law. The current view of  the  GoA  is  that  a  “tax  clearance”  is  required  before  the  renewal  application  is  processed.  There  are  no  precise,  uniform rules on the pre‐requisites for this tax clearance, thus allowing too much discretion to tax officials. Also, the  decisions of objections rest entirely with the staff of one unit of the ARD.    3.152.  Since  2003,  the  legal  framework  for  customs  has  been  modernized  and  processes  simplified  through  the  adoption  of  the  single  customs  declaration  form  and  the  implementation  of  ASYCUDA  with  the  computerization  of  transit  procedures.  Moreover,  to  support  the  implementation  of  the  Customs  Act,  the  ACD  was  established  and  a  harmonized  system  for  classification  of  goods  adopted.  Nevertheless,  the  ACD  does  not  have  a  clear  mandate  to  manage  the  Afghan  Border  (Afghan  Customs  Territory).  Customs  are  in  essence  both  an  administrative  and  a  law  enforcement  agency,  but  these  functions  are  divided  across  ministries,  and  the  ACD  cannot  effectively  manage  the  borders.  Outside  of  the  Customs  Act,  rules,  regulations  and  requirements,  and  key  policies  for  import,  export,  and  transit  of  goods  are  complex  and  opaque  to  traders,  and  are  inconsistently  applied  across  the  Customs  territory.  There  is  no  consistent  policy  as  to  where  goods  are  to  be  cleared  (i.e.,  at  the  point  of  entry  or  close  to  the  point  of  final  delivery,  which  implies  a  radically  different  control  model,  and  affects  the  needs  for  infrastructure  and  equipment).  Traders  find  it  extremely  difficult,  time  consuming,  and  costly  to  deal  with  a  number  of  agencies  with  overlapping, contradictory, and competing requirements.    Dimension (ii) Taxpayer access to information on tax liabilities and administrative procedures  3.153. All legislation, procedures, guidance as well as samples forms for income and sales taxes are available on the  ARD  website.  Hardcopies  and  CD‐ROM  copies  are  similarly  available  at  the  tax  offices  in  the  two  official  languages  (Pashto and Dari) and English; forms are also issued at ARD offices.    3.154.  Mass  media  tax  education  campaigns  were  conducted  following  the  amendment  to  the  Income  Tax  Law  of  2009. Since then the approach has been more targeted, involving seminars for taxpayers specifically in the provinces,  distribution of guidance material at ARD offices, and the use of client service offices/special information desks to give  first‐hand assistance with compliance both at the ARD offices and at offices which issue business licenses (AISA and  MoCI).    Dimension (iii) Existence and functioning of a tax appeals mechanism  3.155. With the introduction of the Income Tax Law in 2005, the appeals process was clarified both in the law and in  the accompanying procedures. Taxpayers may file a request for amendment of the assessment anytime in the 5 years  following an assessment. Once the taxpayer files such request, ARD has 60 days to reply; if the requested amendment  is not accepted or if no reply is received, then the taxpayer can object to an Objections Review Panel which comprises  officials of the ARD and whose decisions are final. Objections Review Panel decisions are signed by the Director of the  Appeals Division; the only recourse, after this is appeal to the courts.    3.156.  In  the  last  fiscal  year,  SY1391  (2012),  only  28  objections  were  made,  from  approximately  120,000  taxpayers  and  10  of  them  were  decided  in  favor  of  the  taxpayer  whereas  in  the  other  18  cases  the  objection  was  partially  or  fully rejected. The cause of the low incidence of appeals may be that the amended assessments arise from audits and  the auditors are not sufficiently trained for the more sophisticated cases of telecommunications, banking and mining  sectors.  Only  in  two  cases  has  the  taxpayer  resorted  to  the  courts  in  the  last  two  years.  The  extremely  low  rate  of  appeal  may  indicate  that  the  mechanism  is  either  not  known  or  not  considered  a  worthwhile  alternative.  In  the  taxpayer’s  survey  in  2012,  43  percent  of  respondents  indicated  they  had  ‘appealed’  at  some  time.  This  is  likely  to  include  a  large  proportion  of  ‘informal’  appeals  to  staff  in  the  ARD;  objections,  etc.,  and  suggests  a  preference  for  Afghanistan 56 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 informal  review.  Customs  appeals  are  similarly  low;  there  were  just  70  appeals  for  the over  300,000 declarations  in  SY1391 (2012), i.e., three for every 10,000 declarations.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.157. The ratings improved from C in 2008 to C+ because dimension (ii) improved from C to B. There has been fuller  dissemination of information on the tax law in particular, as information on the Income Tax Law, Income Tax Manual  and tariff codes have all been made available on the MoF website, and ARD has conducted public campaign, including  seminars, in Kabul and provinces.    Reform developments during 2012  3.158.  The  GoA  has  committed  under  the  Tokyo  Mutual  Accountability  Framework  (TMAF)  to  raise  the  ratio  of  revenue  collection  to  GDP  from  11  percent  to  15  percent  by  2016,  and  to  19  percent  by  2025.  A  major  tax  policy  reform  to  reach  this  goal  is  the  commitment  to  introduce  a  Value  Added  Tax  (VAT)  by  March  2014;  this  is  to  be  introduced along with a new Tax Administration Law.     3.159. On customs, under the ARTF Incentive Program, the GoA has prepared a draft Customs Action Plan, and agreed  to  make  satisfactory  progress  on  its  implementation  in  SY1392  (2013)  and  SY1393  (2014).  The  Action  Plan  aims  to  empower  ACD  as  the  lead  agency  for  managing  all  cross  border,  transit,  and  clearance  activities  with  detective  and  enforcement powers.    PI‐14 Effectiveness of measures for taxpayer registration and tax assessment    3.160.  Effectiveness  in  tax  assessment  is  ascertained  by  an  interaction  between  registration  of  liable  taxpayers  and  correct  assessment  of  tax  liability  for  those  taxpayers.  Ensuring  that  taxpayers  comply  with  their  procedural  obligations  of  registration  and  declaration  is  usually  encouraged  by  penalties  that  vary  with  the  seriousness  of  the  offence.    Score Dimension Brief explanation of status 2008 2013 PI-14 Effectiveness of measures for taxpayer registration and tax C C+ Overall rating based on M2 methodology. assessment The coverage of registered taxpayers continues to increase and since 2008 this has been reinforced by linkages with other (i) Controls in the Taxpayer Registration systems. Such linkages ensure that there are not many C B system. businesses or individuals who are liable for tax that can operate without tax numbers, with the exception of fixed taxpayers who have been allowed to make tax payments without a tax number. The Income Tax Law is clear on penalties. Failure to register with the tax authorities, however, carries only a modest penalty and there is poor compliance as many small business which pay (ii) Effectiveness of penalties for non- fixed taxes do not register. Tax penalties came to 1.1 percent of compliance with registration and C C income taxes in SY1391 (2012). Nevertheless, compliance declaration obligations. continues to be an issue with 16 percent non-compliance with medium sized firms and an undetermined proportion of small firms and individuals not filing on time. There is a continuous program of audits for income taxes based (iii) Planning and monitoring of tax audit on clear risk assessment criteria, but only for LTO and MTO. The C C and fraud investigation programs. ARD is inadequately resourced to apply the risk-based approach effectively to the rest of the income taxpayer base.     Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 57 August 2013   Dimension (i) Controls in the taxpayer registration system  3.161. Article 86 of the Income Tax Law of 2009 requires that all persons, organizations and firms which are required  under the Income Tax Law or the Customs Act to pay taxes or duties, or withhold taxes, and anyone wishing to open  a  bank  account,  obtain  a  Taxpayer  Identification  Number (TIN).  To obtain  a  TIN,  the  individual  or  firm  must  register  and  will  appear  in  one  of  the  distributed  databases  of  the  TINs.  Procedures  and  forms  to  obtain  a  TIN  are  available  on  the  ARD  website.  For  Kabul  and  two  zonal  offices,  the  TINs  are  generated  and  stored  through  the  identification  module  of  SIGTAS76  for  all  three  taxpayer  categories,  i.e.,  Large  Taxpayers  Office  (LTO),  Medium  Taxpayers  Office  (MTO), and Small Taxpayers Office (STO). With the record of the TIN, the ARD records the basic taxpayer information.  The TINs for the balance of provinces are issued manually and kept in distributed databases.    3.162. SIGTAS is an automated tax information system with modules for all phases and aspects of tax administration  and can be applied to income and sales tax. A VAT module is planned for the introduction of VAT. To date the taxpayer  identification module has been implemented for Kabul and two zonal offices. The documents module has been also  been implemented for the LTO and MTOs in Kabul, while the collections module is under implementation.    3.163.  The  full implementation  of core  system  modules  (e.g.,  returns  processing,  audit, and collections)  have yet  to  be  implemented.  This  is  greatly  limiting  the  capacity  of  the  tax  administration  offices  to  significantly  improve  the  time‐  and  cost‐efficiency  of  tax  administration  oversight  activities,  as  well  as  the  ability  of  the  tax  authorities  to  develop  a  strategically  focused  audit  and  enforcement  strategy.  It  is  also  limiting  the  ARD’s  ability  to  effectively  minimize  direct  contact  between  taxpayers  and  tax  administration  officials,  a  core  element  of  the  tax  enforcement  strategy.     Table 3.14: Registered Tax Payers (Kabul and two Zones), February 2013    Firms Individuals Total Large Tax Payers 368 6 374 Medium Tax Payers 17,399 21,442 38,841 Small Tax Payers 18,765 45,712 64,477 Total 36,532 67,160 103,692   3.164.  Registration  is  reinforced  by  the  ACD,  which  requires  a  TIN  in  order  to  process  any  import  or  export,  by  the  MoCI and AISA,  which  require  a  TIN before processing business  and  trading  licenses,  and  the banks  which  require  a  TIN in order to open a bank account for an individual or firm.    3.165. All filings with tax and customs authorities are required to quote this reference number which is critical for the  attribution of the payment received at the DAB to the individual taxpayer. The registration is supported by a paper‐ based file in all cases with the related filings and tax receipts information.     3.166.  There  is  good  compliance  with  the  registration  and  use  of  the  TIN  with  the  exception  of  the  numerous  fixed  taxpayers who are allowed to submit tax and obtain the related certificates even if they are not assigned a TIN. Since  these taxes  are  not creditable  to  other  liabilities  there  is  no  overwhelming  reason  to  track  the  historic payments by  taxpayer and applying the TIN requirement would delay collections and produce arrears.    Dimension (ii) Effectiveness of penalties for non‐compliance with registration and declaration obligations  3.167. The Income Tax Law and regulations are clear on penalties for failure to register and for late filing or payment.  Failure  to  register  with  ARD,  however,  carries  a  modest  penalty  and  there  is  poor  compliance  as  many  small  businesses  which  pay  fix  taxes  do  not  register.  Late  taxes  are  charged  3  percent  a  month  which  should  encourage                                                                    76 Standard Integrated Government Tax Administration System. Afghanistan 58 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 timely  filing  and  payment  and  income  tax  penalties  came  to  1.1  percent  of  income  taxes  collected  in  the  last  fiscal  year.  Nevertheless,  compliance  continues  to  be  an  issue;  with  16  percent  non‐compliance  with  medium  sized  firms  and  an  undetermined  proportion  of  small  firms  and  individuals  failing  to  file  annual  tax  returns.  Given  the  largely  manual  records  and  processes  in  place,  estimates  of  noncompliance  are  not  reliable;  this  will  be  addressed  by  the  planned automation.     Dimension (iii) Planning and monitoring of tax audit and fraud investigation programs  3.168. The income and sales tax systems rely on self‐assessment, however the audit function in place provides limited  support  for  this  approach.  The  LTO  has  formulated  a  formal  tax  audit  process  which  operates  on  the  basis  of  a  Compliance  Strategy  Committee  (CSC)  where  all  tax  returns  are  reviewed  against  red  flag/risk  criteria  to  arrive  at  a  risk  score  to  prioritize  cases  recommended  for  audit.  Coverage  in  SY1390  (2011/12)  and  SY1391  (2012)  was  17.5  percent  and  13.6  percent,77  respectively,  out  of  the  374  LTO  taxpayers.  The  current  goal  for  LTO  is  a  20  percent  coverage while a holistic risk identification process for future case selections based on risk management principles is  under  development.  The  MTO  similarly  applies  a  risk  scoring  system  based  on  10  un‐weighted  risk  indicators.  However,  with  limited  resources,  only  70  case  managers  and  45  auditors  for  38,841  taxpayers  less  than  1  percent  were  subject  to  audit  in  SY1391  (2012).  In  the  STO,  during  SY1391  (2012),  there  were  3,752  audits,  which  is  100  percent  coverage  of  tax  returns  filed  during  the  nine‐month  fiscal  year;  obviously  not  a  risk‐based  plan.  Customs  similarly effects inspection on 100 percent of cases and is not risk‐based.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.169.  The  rating  improved  from  C  in  2008  to  C+  because  dimension  (i)  “controls  in  taxpayers  registered  system”  improved as the issuance of the unique tax number, TINs, which was not linked with other government agencies now  has good linkages.    Reform developments during 2012  3.170.  To  support  the  implementation  of  the  Income  Tax  Law  and  improve  tax  administration  in  general,  the  implementation of SIGTAS is underway. ARD, with technical assistance from DFID and USAID, is working toward better  tax  compliance,  building  management  and  technical  capacity,  and  establishing  the  institutions  for  the  implementation of a VAT. Additional SIGTAS modules to include assessment and collections are being implemented  and  seven  zonal  centers  are  being  established  to  support  assessment  and  audit  functions  in  the  provinces.  A  risk‐ based  compliance  program  is  also  being  developed  and  support  is  in  place  to  support  taxpayer  awareness  and  education and improve taxpayer services. Most significantly, support for the legislative process of the VAT is planned  along  with  stakeholder  coordination.  Preparations  are  underway  for  the  organizational  changes  and  systems  to  support  VAT  introduction.  On  customs,  under  the  ARTF  Incentive  Program  the  GoA  has  prepared  a  Customs  Action  Plan, mentioned under PI‐13, and agreed to make satisfactory progress on its implementation in SY1392 (2013) and  SY1393 (2014). The action plan aims to empower ACD as the lead agency for managing all cross border, transit, and  clearance activities with detective and enforcement powers.    PI‐15 Effectiveness in collection of tax payments    3.171.  Accumulation  of  tax  arrears  can  be  a  critical  factor  undermining  high  budget  out‐turns,  while  the  ability  to  collect tax debt lends credibility to the tax assessment process and reflects equal treatment of all taxpayers, whether  they pay voluntarily or need close follow‐up. Aggregate reporting on tax assessment, collection, arrears and transfer  to  Treasury  should  take  place  regularly  in  order  to  ensure  that  tax  collection  system  works  as  intended,  that  tax  arrears are monitored and the revenue float is minimized.                                                                        77 SY1391 (2012) was only nine months, so there was less time for audits; annualized this would be 18.2 percent. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 59 August 2013   Score Dimension Brief explanation of status 2008 2013 PI-15 Effectiveness in the collection of tax According to PEFA methodology, when a dimension D+ NR payments is NR, the overall score is NR.78 (i) Collection ratio for gross tax arrears, being the percentage of tax arrears at the beginning of a fiscal There is insufficient information to calculate the ratio D NR year, which was collected during that fiscal year of collection to gross arrears for the aggregate. (average of the last two fiscal years). Taxes and customs duties are paid by taxpayers and importers directly into designated revenue accounts (ii) Effectiveness of transfer of tax collections to the B A (separately for income taxes and customs) at the Treasury by the revenue administration. DAB branches located in Kabul, in provincial capitals and at border crossings. While there is a good reconciliation of collections to (iii) Frequency of complete accounts reconciliation receipts in the Treasury Department there is no between tax assessments, collections, arrears D D reconciliation between assessments less collections records, and receipts by the Treasury. to give arrears in aggregate.     Dimension  (i)  Collection  ratio  for  gross  tax  arrears,79  being  the  percentage  of  tax  arrears  at  the  beginning  of  a  fiscal  year, which was collected during that fiscal year (average of the last two fiscal years)  3.172. Arrears are the balance of due (assessed) and unpaid taxes. There are few statements on arrears in the Income  Tax Law and in practice ARD cannot precisely identify in aggregate tax due, although this is done in provincial offices  and  STOs,  or  the  collections  made  against  these.  The  introduction  of  the  Collections  Module  in  SIGTAS  and  its  application to all taxpayers would be required to make this distinction.    3.173. Since it is therefore not possible to determine the average debt collection ratio overall, i.e., payments in a year  against the amount of arrears at the beginning of the year, this dimension is not rated.    Dimension (ii) Effectiveness of transfer of tax collections to the Treasury by the revenue administration  3.174.  Taxes  and  customs  duties  are  paid  by  taxpayers  and  importers  directly  into  designated  revenue  accounts  (separately  for  income  taxes  and  customs)  at  the  DAB  branches  located  in  Kabul,  in  provincial  capitals  and  at  the  border crossings. The account number of the related bank account appears on the standard forms issued by the GoA  for the tax submission or import processing. All tax revenue and custom duties are deposited into DAB accounts under  the  control  of  the  Treasury  Department.  These  accounts  are  periodically  swept  into  consolidated  bank  accounts  in  the  Kabul  branch.  For  those  branches  operating  under  the  Core  Banking  System  (CBS)  these  sweeps  should  occur  daily;  these  represent  85  percent  of  total  receipts.  Of  the  balance  of  the  accounts  (six  provinces),  four  should  be  swept weekly and two monthly. Since deposits are made to accounts under the control of the Treasury Department,  there  is  no  delay  in  the  transfer,  but  there  may  be  delays  in  the  consolidation  and  in  due  accreditation  because  of  classification errors/omissions    Dimension (iii) Frequency of complete accounts reconciliation between tax assessments, collections, arrears records,  and receipts by the Treasury.  3.175.  Although  there  is  good  reconciliation  of  collections  in  ARD  records  and  receipts  in  the  Treasury  Department,  there  is  no  comparison  of  assessments  with  collections  to  show  the  aggregate  arrears.  The  self‐assessments  are  presented  to  the ARD  offices  (LTO, MTO, STOs, or  the  zonal  offices  and Mustoufiats) accompanied  by  evidence  of a  deposit to the related designated account in the DAB. There are deposits for which the tax type is not identified, but  these are posted to suspense accounts. These revenue ledgers are reconciled to receipts in the Treasury Department,                                                                    78 PEFA Fieldguide, page 16, indicates: NR on one dimension would lead to NR on the indicator (irrespective of M1 or M2) . However, there is an exception in the case of an M1 indicator with 3 or 4 dimensions and one is rated “D”, one is rated NR and the other(s) rated ”C” or above: here the overall rating could be “D+”, but for consistency NR may be preferable. 79 Arrears for the purposes of this indicator does not refer to the tax gap, which in Afghanistan should be extremely large and is now subject to a dedicated study in ARD, but rather to the balance of due and unpaid taxes which are assessed. Afghanistan 60 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 booked  on  the  basis  of  bank movement,  monthly  with 30  days  of  month‐end. As  such,  collections  are  reconciled  to  transfers  to  the  Treasury  Department’s  consolidated  accounts,  the  amounts  posted  to  suspense  accounts  are  considered in this reconciliation.    3.176. However, the record of assessments based on either the self‐assessments or amendments to these amounts,  via ARD decision and communications, and related collections by taxpayers is kept in paper files and spreadsheets for  STO/MTOs  filers  and  in  an  electronic  media  for  LTOs.  However,  this  information  is  not  aggregated,  or  at  least  not  beyond individual tax offices, with the result that there is no reconciliation of assessments of collections and arrears.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.177.  The  rating  changed  from  D+  in  2008  to  Not  Rated  (NR)  because  dimension  (i)  has  not  been  rated  in  this  assessment since the data required to calculate the ratio of collections to gross arrears is not available. The rating in  2008  also  should  have  been  NR.  Dimension  (ii),  on  the  other  hand,  showed  improvement  as  all  receipts  were  deposited in Treasury Department accounts.    Reform developments during 2012  3.178.  Additional SIGTAS  modules  to  include  assessment and  collections  are  being  implemented  in  Kabul  LTO,  MTO  and  seven  zonal  centers  to  support  assessment  and  collections  functions.  With  this  rollout,  both  the  calculation  of  arrears  from  the  aggregation  of  assessments  and  accurate  tracking  of  collections  against  these  should  be  possible.  This will also enable the reconciliation of ending arrears in assessments and collections.    PI‐16 Predictability in availability of funds for commitment of expenditures    3.179.  Effective  execution  of  the  budget,  in  accordance  with  the  work  plans,  requires  that  the  spending  ministries,  departments, and agencies (MDAs) receive reliable information on availability of funds within which they can commit  expenditure  for  recurrent/operating  and  capital/development  inputs.  Predictability  is  facilitated  by  effective  cash‐ flow planning, monitoring, and management by the Treasury. This should be based on regular and reliable forecasts  of cash inflows and of major, atypical outflows which are linked to the budget implementation and commitment plans  for  individual MDAs,  and  incorporates  the planned  in‐year  borrowing  to  ensure  adequate  liquidity  at  any time.  This  indicator assesses the extent to which the MoF provides reliable information on the availability of funds to MDAs.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-16 Predictability in the availability of B+ B+ Overall rating based on methodology M1. funds for commitment of expenditures Cash flows are prepared at the beginning of each fiscal year (i) Extent to which cash flows are forecast A A and are updated at least fortnightly on the basis of actual cash and monitored. movement. (ii) Reliability and horizon of periodic in- Budget units of MDAs are able to plan and commit year information to MDAs on ceilings for B B expenditures at least quarterly in advance in line with the expenditure commitment. budgeted appropriations. (iii) Frequency and transparency of Significant in-year budget adjustments to budget allocations adjustments to budget allocations, which B B took place only once or twice during SY1391 (2012), and in a are decided above the level of transparent manner. management of MDAs.       Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 61 August 2013   Dimension (i) Extent to which cash flows are forecast and monitored  3.180.  At  the  beginning  of  each  fiscal  year,  the  Treasury  Department  produces  a  forecast  of  cash  flows,  in  line  with  budget appropriations and revenue estimates, and by using information available in the financial plans submitted by  line  ministries.  The  line  ministries  prepare  the  financial  plans  based  on  expected  realisation  of  procurements  plans  and  operating  costs.  The  cash  flow  statement  is  updated  at  least  fortnightly  by  the  Cash  Management  Unit  (CMU),  using data on actual inflows/outflows and revisions to ministry financial plans. The statement of cash flows includes  expenditure estimates for all discretionary budget as well as donor‐funded projects (non‐discretionary). Expenditures  forecast  for  the  development  budget  is  updated  based  on  allotments  and  commitments  issued  against  specific  contracts, and posted in AFMIS.80    3.181.  Revenue  information  is  initially  taken  from  the  GoA’s  fiscal  targets,  and  distributed  over  the  year  based  on  information  from  the  ARD  and  trends  of  prior  year  revenue  collections.  The  Treasury  Department  prepares  a  daily  report on the total year‐to‐date expenditures and revenues, available cash resources and shortfalls in realization from  discretionary  sources.  This  report  is  used  for  making  decisions,  in  line  with  overall  cash  position.  The  monthly  cash  forecast reports are shared in the monthly meetings of the Cash Management Committee,81 where the cash forecasts  are deliberated and issues impairing cash collections and cash management are addressed and resolved. The CMU’s  cash flow forecasts are also passed on to the DAB, in line with good practice which aid DAB’s own liquidity projections.    3.182. Forecast for donor contributions to the operating budget and other budget support are determined based on  donor  commitments  and  expected  incurrence and  reimbursement  of  eligible  expenditures,  in consultation  with  the  Aid  Management  Directorate  (AMD).  Donor  contributions  to  the  development  budget  are  assumed  to  be  equal  to  the  expenditures  planned  against  these  non‐discretionary  loans  and  grants  due  to  binding  arrangements  with  the  donors for the funding.    Dimension (ii) Reliability and horizon of periodic in‐year information to MDAs on ceilings for expenditure commitment  3.183.  For  the  operating  budget,  annual  budget  ceilings  for  the  MDAs  are  set  by  the  budget  appropriations  by  administrative unit and major expenditure codes. On the development budget, the appropriations provided also set  for  organizations,  specific  funding  sources,  projects  and  major  expenditure  codes.  Both  of  these  budgets  are,  for  information purposes, distributed by the MDAs on a province by province basis.    3.184. For the operating budget, the budgetary units propose a quarterly distribution to the provinces for each major  expenditure code which is reviewed by the Budget Department following consultation with the Treasury Department  on the availability of funds. Total allotments are set after the Treasury Department forecasts cash levels at different  times in the quarter. On this basis, the Budget Department approves allotment requests for the provinces and central  ministries  which  are  uploaded  to  AFMIS  after  which  the  budget  entities  request  disbursements  as  the  funding  is  assumed  to  be  guaranteed  for  the  respective  quarter.  The improvements  in  cash  forecasting  and a  decision  to  limit  allotments  to  within  estimates  set  by  the  Treasury  Department,  along  with  the  decision  to  use  AFMIS  as  the  single  reference  for  determining  spending  authority,  have  contributed  to  a  highly  reliable  basis  for  expenditure  commitments. Where commitments taken under the quarterly allotments are not settled in the same quarter, savings  vis‐à‐vis the quarterly allotment occur which are then available to the ministries in subsequent quarter.     3.185.  The  Treasury  Department  meets  the  disbursements  for  these  allotments  on  the  operating  budget  from  the  central  Treasury  Single  Account  (TSA)  for  making  payments  related  to  central  ministries  and  Kabul  province.  For  provincial  budget  execution,  the  Treasury  Department  transfers  sufficient  funds  to  Mustoufiats  against  allotments  issued for specific provinces under each line ministry. Transfers to the provinces are made monthly or at more regular  intervals based on estimated expenditures reflected in approved allotments for the provinces.     3.186.  Core  development  budget  appropriations,  on  the  other  hand,  have  funds  already  committed  by  the  donors  and are thus available at any given point of time. Allotments are sought by the MDAs based on contracts and approved  procurement plans against the relevant funding source. Allotments are issued by the Budget Department and posted  in AFMIS. As such, funds are effectively blocked and guaranteed for specific commitments. The MDAs have access to                                                                    80 AFMIS is administered by the MoF Treasury Department and supports Budget Controls, General Ledger, Accounting, Cash Sales, Payments and Financial Reporting through the FreeBalance Financial Accountability Suite (version 6.2/6.5). 81 The Cash Management Committee was established in SY1386 (2007/08) as a meeting forum by the MoF and DAB. Afghanistan 62 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 AFMIS  to  review  allotment  information  and  balance  of  appropriations.  Further,  the  status  of  the  allotments  and  execution  for  the  year  reported  in  the  monthly  AFMIS  reports  are  reconciled  and  confirmed  by  the  MDAs.  Where  disbursements  are  to  be  made  in  the  provinces,  funds  are  first  required  to  be  committed  against  specific  provinces  (and entered in AFMIS) and the funding source. Thereafter, equivalent funds are transferred to the Mustoufiats upon  request  from  the  MDAs.  Payments  from  these  funds  are  made  based  on  payment  requests  submitted  to  the  Mustoufiats by the provincial line departments, and are charged and monitored against the relevant commitment.     Dimension (iii) Frequency and transparency of adjustments to budget allocations, which are decided above the level  of management of MDAs  3.187.  Adjustments  to  appropriations,  within  the  authority  of  the  MDAs  can  be  made  during  the  year  including  the  assignment  of  contingency  funds  to  budgetary  units.  Contingency  funds  are  available  in  the  appropriations  to  deal  with unforeseen demands, but these must be re‐appropriated to specific budgetary units prior to issuing allotments  against the contingency funds. Annexes to the Budget Decree82 specify the permitted uses, including the authority to  use such funds. The MoF undertakes a mid‐year review of the budget that seeks to reallocate budgets, although for  SY1391 (2012) there was no mid‐year review process. The MoF may, after consultation with the Budget Committee,  authorize the transfer of amounts between appropriations for a ministry provided the transferred amount does not  exceed 5 percent (Article 47 of the PFEM Law). Where the Executive’s authority is surpassed, i.e., ceiling of budget is  raised or reassignment among line ministries exceeds 5 percent, the revised budget must be sent to the Parliament  for  approval.  There  are  frequent  adjustments  done  within  the  authority  of  the  budgetary  units;  however,  changes  above  the  authority  of  the budgetary units  are  only done  at  the  mid‐year  review  (outside  of  the use  of  contingency  funds). A year‐end budget adjustment via Presidential Decree is used to adjust appropriations to actual in the limited  cases of overruns.     Comparison of Rating: 2008 and 2013  3.188. No change.    Reform Developments during 2012  3.189. The expansion of online access to AFMIS for all provinces has enhanced the predictability of funding since the  integrity  of  extant  allotment  information  is  guaranteed  with  only  one,  central  source  being  used  and  because  the  state of expenditure and commitments, on the development budget at least, is now more current and reliable given  that all transactions are vetted via automated AFMIS controls before expenditure/commitment is incurred.     3.190. Current plans to develop ancillary applications for purchases and asset management will contribute further to  the  accuracy  of  forecast  of  cash  availability  by  recording  sooner  and  in  an  aggregated  manner  commitments  and  control these against allotments.    PI‐17 Recording and management of cash balances, debt and guarantees    3.191.  Debt  management  in  contracting,  servicing  and  repayment,  and  the  provision  of  government  guarantees  is  often  a  major  element  of  overall  fiscal  management.  The  maintenance  of  such  a  debt  data  system  and  regular  reporting  on  main  features  of  the  debt  portfolio  and  its  development  are  critical  for  ensuring  data  integrity.  An  important requirement for avoiding unnecessary borrowing and interest costs is that cash balances in all government  bank accounts are identified and consolidated.                                                                         82 “Miscellaneous Codes” in the tables of the annual National Budget document. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 63 August 2013   Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-17 Recording and management of B+ B+ cash balances, debt and guarantees Scoring based on M2 methodology. Debt records are maintained in a computerized system and are complete, updated, reconciled on a monthly basis, and data is (i) Quality of debt data recording and B A of high integrity. Comprehensive management and statistical reporting reports are produced quarterly and are published on the website of the Treasury Department. Daily cash balances are calculated and consolidated by the (ii) Extent of consolidation of the Treasury Department, and are available to the management. B B government’s cash balances However, some extra-budgetary funds and the Special Fund ledger sub-accounts remain outside of the arrangement (iii) Systems for contracting loans and Contracting of loans and guarantees is within the authority given issuance of guarantees A B to the MoF, but set by limits established in the budget documents.   Dimension (i) Quality of debt data recording and reporting   3.192. The Debt Management Unit (DMU) within the MoF Treasury Department is responsible for maintaining records  of  all  debts  contracted  by  the  GoA,  within established  ceilings.  This  unit carried  out a  debt  reconciliation  in  2007  as  part  of  the  Heavily  Indebted  Poor  Country  (HIPC)  process  and  on  this  solid  foundation  has  kept  record  of  debt  movement,  initially  in  spreadsheets  but  now  via  a  debt  register  using  the  CS‐DRMS  that  was  implemented  in  2009.  The CS‐DRMS is used to maintain records of debt terms, movements on principal and debt service, and the running  balance payable maintained in the currency of the debt. Additional debt management functionalities available in the  system  include  debt  servicing  schedules,  loans  and  disbursements  forecast  and  scenario  analysis.  There  is  only  one  domestic debt instrument which is controlled separated.    3.193.  The  DMU  also  receives  a  copy  of  all  loan‐executed  agreements  which  form  the  basis  for  establishing  a  new  entry  in  the  debt  system.  The  system  is  updated  with  new  disbursements  based  on  advices  received  from  creditors  and  from  consulting  the  web  sites  of  the  creditors  where  all  disbursements  on  specific  loans  can  be  viewed.  The  information  is  also  confirmed  with  the  DAB,  in  case  the  disbursement  is  received  in  a  special  account  pertaining  to  the  loan.  Loans  are  currently  financed  by  institutions  such  as  the  World  Bank  and  the  German  Development  Bank,  but in the form of grants to the GoA. The issuance of Treasury Bills is in the planning stage.    3.194.  The  Treasury  Department  initiates  debt  transactions  pertaining  to  the  core  budget  by  processing  loan  disbursement  requests  from  implementing  line  ministries.  Transactions  are  recorded  in  AFMIS  at  the  time  of  processing  the  requests,  while  the  DMU  recognizes  the  debt  on  the  date  of  actual  disbursement.  The  DMU  seeks  budget  allotment  and  prepares  a  request  for  debt  service  payments  using  the  reports  from  the  CS‐DRMS  and  repayment advice from lending agencies. Payments for servicing debts are made through AFMIS.    3.195. The debt management system implemented in the Treasury Department provides data of high integrity and is  reconciled  on  a  monthly  basis  with  the  debt  disbursement  statements  received  from  lending  agencies.  The  DMU  prepares  a  quarterly  debt  report  that  is  published  on  the  website  of  the  Treasury  Department  ((http://www.treasury.gov.af/),  which  includes  loan  disbursements,  repayments,  service  charge  capitalization  and  debt stock at the end of the reporting period.    Dimension (ii) Extent of consolidation of the government’s cash balances  3.196.  Management  of  public  funds  and  cash  resources  is  the  responsibility  of  the  Treasury  Department,  although  much  of  the  collection  of  GoA  revenues  and  execution  of  the  budget  takes  place  in  the  provinces  through  the  Mustoufiats. The primary tools for cash management are the TSA mechanism and AFMIS, which are managed by the  Treasury Department. Public funds are maintained in accounts under the control of the Treasury Department, which  include  the  TSA  (Afs),  TSA  (US$),  special  accounts  for  donor  funds,  revenue  collection  accounts,  and  expenditure  accounts (provinces). These operate under a policy of no overdrafts (deficit financing by DAB) and the use of budget  Afghanistan 64 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 support  concessionary  terms  loans  from  multilateral  financial  institutions  to  finance  the  shortfall  between  planned  operating expenditure and domestic revenue.    3.197. In line with the Financial Regulations, all public revenues for the GoA are consolidated in the TSA maintained  with  the  DAB.  These  include  collections  by  MDAs  in  the  centre  and  provinces,  deposits  made  directly  to  the  DAB  relating to revenue collections and deposits from donors.     3.198. The CMU in the Treasury Department prepares a daily report on available cash balance (Available Cash Balance  Report),  which  provides  information  on  the  consolidated  discretionary  funds  in  the  custody  of  the  Treasury  Department.  Discretionary  funds  are  those  not  tied  by  contract  with  donors  to  specific  inputs,  and  as  such  can  be  assigned to any budget need, except for a negative list attached to the funding agreement. The report provides the  opening bank balance, receipts, payments and ending available balance.    3.199. There are some funds/accounts that are outside of the consolidation process. These include extra‐budgetary  funds and the Special Fund ledger sub‐accounts.83    Dimension (iii) Systems for contracting loans and issuance of guarantees  3.200.  Authorization  and  negotiation  of  debt  is  the  responsibility  of  the  MoF,  with  new  debt  specifically  authorized  through  provisions  in  the  annual  budget.  For  new  debt  negotiated  after  the  budget  approval,  the  Cabinet  and  the  Parliament  need  to  provide  specific  authorization  as  there  is  no  provision  in  the  budget  to  incur  debt  beyond  the  operations specified. Article 31 of the PFEM Law specifies that the annual budget documentation should include how  the  annual  appropriations  will  be  financed  and  Article  33  indicates  that  information  in  the  budget  should  include  limits on borrowing and guarantees that can be made. DMU is also the repository for the debt legal agreements. The  National Budget document presents a comprehensive list of loans with terms, committed amount, disbursed amount  and  balance.  Transparent criteria  are  used  to  contract  loans  as  seen  from  the  GoA having a debt  strategy  and  loans  being included in the budget document.     3.201. Afghanistan reached the HIPC completion point in 2010 and thus received debt relief under the (HIPC Initiative  and the Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI)). The debt relief brought down the public external debt significantly  after Paris Club creditors agreed to provide 100 percent debt relief beyond HIPC. The GoA has incurred very little new  debt since 2008.    Comparison of Rating: 2008 and 2013  3.202.  No  change  in  the  overall  rating.  However,  there  was  an  improvement  in  dimension  (i)  which  is  rated  A,  compared to B in 2008 because debt records of the DMU now are reconciled monthly to the Treasury Department’s  accounting records in AFMIS as opposed to quarterly in 2008. Dimension (iii), on the other hand, is rated B because  the contracting of debt can only be made to limits set in the budget documents. In 2008, the dimension was rated A,  because the “no borrowing policy” in place was considered transparent criteria and a fiscal target.    Reform Developments during 2012  3.203. The key reforms in debt management have taken place with the establishment of current, accurate records on  debt and the implementation of the debt register on the basis of the CS‐DRMS. The Treasury Department is seeking  to establish some interface between AFMIS and this system under the technical assistance consultant contract of the  PFMRII.     PI‐18 Effectiveness of payroll controls    3.204. The payroll is underpinned by a personnel database which provides a list of all staff, who should be paid every  month  and  which  can  be  verified  against  the  approved  establishment  list  and  the  individual  personnel  records  (or  staff files). The link between the personnel database and the payroll is a key control. This indicator is concerned with  the payroll for public servants only and does not encompass procedures for contract staff.                                                                       83 Special Fund (waja khas) ledger sub-accounts established for donor-funded Development Budget projects as per Article 16 of the PFEM Law. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 65 August 2013   3.205. For the GoA, wages are the most significant cost element in the operating budget, representing more than 72   percent of the recurrent costs incurred in SY1391 (2012).      Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-18 Effectiveness of payroll C+ B Overall rating based on methodology M1. controls (i) Degree of integration and Personnel data and payroll data are not directly linked, but the payroll is reconciliation between payroll and B B supported by full documentation for all changes made to personnel personnel. records. Required changes to personnel records and payroll are updated, but (ii) Timeliness of changes to B B this may take up to 3 months although affecting only a minority of personnel and payroll. changes. (iii) Internal controls of changes to Authority and basis for changes to personnel records and payroll are B B personnel records and payroll. clear. (iv) Existence of payroll audits to Payrolls audits, in stages, have been effected on all central government identify control weaknesses and/or C B entities at once in the last three years. ghost workers.     Dimension (i) Degree of integration and reconciliation between payroll and personnel  3.206. The Independent Administrative Reform and Civil Service Commission (IARCSC) is responsible for oversight of  appointments  and  promotions  (for  positions  at  grade  2  and  above),  civil  service  management,  and  administrative  reform. Under the Civil Servants Law (May 2008) every public employee has a personnel grade and civil servant wage  rates  and  pay  policy  are  established  centrally  for  all  public  employees  (based  on  a  pay  scale  annexed  to  the  Civil  Servants  Law).  Implementation  of pay  and grading  system  started  in  September  2008,  which has been  rolled  out to  90  percent  of  non‐uniformed  public  service  employees.  Under  this  system,  there  are  8  grades  each  containing  five  steps.  Additionally,  some  special  programs  such  as  Super  Scale,  Capacity  Building  for  Results  (which  replaced  the  Management Capacity Program), are extended to a very limited number of staff and allow higher pay rates, based on  a clear vision of core responsibilities, structural reorganization, and merit‐based appointments.    3.207. Payroll is prepared from the personnel and attendance records maintained by the individual payroll processing  units,  which  may  be  the  Head  Office  Administrative  Department,  Provincial  Line  Department  of  a  Ministry,  or  even  individual service delivery units – although Mustoufiats or provincial line departments may prepare payroll for many  of  the  provincial  offices  or  service  delivery  units.  The  related  payroll  journals  support  check  requisitions  which  are  processed  by  the  Mustoufiats  and  recorded  in  AFMIS.  The  disbursement  takes  place  either  as  bank  instructions  for  direct  deposit  to  bank  accounts  of  the  staff  or  a  transfer  to  a  bonded  agent  who  effects  the  individual  payments.  Furthermore,  a  small  number  of  staff  receive  their  salaries  through  M‐Paisa,  a  payment  facility  developed  and  operated  by  a  private  mobile  phone  service  provider.  This  decentralization  of  personnel  management  and  payroll  preparation supports timely updating of personnel records and facilitates the related updating of payrolls.    3.208.  Nowhere  in  the  government  is  payroll  preparation  properly  integrated  with  personnel  files.  However,  for  all  payrolls  prepared  under  the  Verified  Payroll  Program  (VPP),  which  by  the  end  of  2012  covered  75  percent  of  the  public  sector  employees,84  payrolls  are  processed  in  automated  payroll  systems  with  some  interface  to  an  identity  card database of verified and vetted personnel. The link limits additions to the payroll system to staff who have been  duly vetted and entered in the personnel data base which is centralized in the MoF or under the control of the head  offices of the MoE, MoI and the MoD. Payroll for the balance of the civil and other services in the public services are  calculated  manually.  Furthermore,  changes  to  payroll  are  generally  supported  by  and  checked  to  the  changes  in  personnel records.                                                                          84 VPP includes 504,000 staff with active bank accounts, out of a total civil and uniformed service of 666,000. Afghanistan 66 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Dimension (ii) Timeliness of changes to personnel records and the payroll  3.209.  Given  the  decentralized  nature  of  personnel  management  and  payroll  processing  the  required  changes  to  personnel  records  and  payroll  can  be  expedited  at  least  within  three  months.  Some  delay  may  occur  as  the  requirements  for  the  VPP  must  be  met,  which  includes  the  intervention  of  centralized  authorities  in  which  case  retroactive adjustments are applied.     Dimension (iii) Internal controls of changes to personnel records and payroll  3.210.  Controls  over  payroll  are  based  first  on  the  staffing  establishments  (Tashkeels)  which  are  proposed  by  the  ministries and approved by the Office of Administrative Affairs (OAA) during the annual budget process. The Tashkeel  provides  the  organizational  chart  for  the  ministry,  detailing  staffing  positions  and  levels.  In  the  absence  of  a  centralized  nominal  roll,  actual  total  headcount  is  determined  through  a  database  kept  in  MoF  by  the  ARTF  Monitoring Agent on the basis of summary reports of monthly payrolls in the provinces and detailed reports provided  by the central ministries in Kabul, which accompany the payroll payment requests.     3.211.  All  payroll  payments  and  accounting  are  concentrated  under  the  Treasury  Department.  It  establishes  that  payroll  payment  requests  are  supported  by  quarterly  budget  allotments  for  specific  MDAs,  that  the  payroll  request  is properly supported by a payroll journal, and that this is duly approved by the responsible budgetary unit authorities.    3.212.  In  the  payroll  processing  units,  the  payroll  journal  is  usually  prepared  by  the  accounting  unit  from  the  attendance report which is prepared in the HR Departments and is supported by the personnel records also kept in  the HR Department. Changes from one period to another in attendance records, and changes in pay rates, are verified  against the due authorization by the budgetary unit head for staffing increases and employment contract.    3.213.  The  Finance  Controllers  placed  in  line  ministries,  who  are  employees  of  the  Treasury  Department,  or  the  provincial Mustoufiats, review in detail the payment request for documentary support, accuracy and authorizations.  This  review  examines  the  sufficiency  of  the  attendance  records,  changes  to  the  personnel  records  and  the  payroll  calculation, including applicable deductions before authorizing any payroll payment.     3.214.  Although  there  is  no  automated  reconciliation  by  the  Treasury  Department  or  the  budgetary  units  of  the  changes  in  payroll,  in  staffing  or  pay  levels,  manual  checks  ensure  that  changes  in  payroll  are  linked  to  authorized  changes in the personnel records.    3.215.  Information  from  independent  examinations  by  the  ARTF  Monitoring  Agent  of  compliance  in  SY1391  (2012)  with  authorizations  and  approvals  indicate  that  rate  of  exceptions  is  low,  although  there  is  a  high  incidence  of  ineligibility because, in many cases, documents were not made available for review.    Dimension (iv) Existence of payroll audits  3.216. Because controls are manual and personnel and payroll processing is decentralized, there is a critical need for  centralized  controls  on  the  application  of  controls.  The  GoA  established  three  independent  reviews  of  payroll  costs  for this purpose, in addition to internal and external audit.     3.217.  The  first  is  the  VPP  which  the  MoF  applies  in  three  stages  of  oversight:  Stage  1:  witnessing  by  independent  staff  the  payroll  distribution;  Stage  2:  verification  of  employment  and  registration  of  employees  in  a  centralized  identity system with payment at the DAB; and, Stage 3: direct deposit to employee bank accounts.     3.218. The VPP, including the version implemented by the Ministries of Education, Interior and Defense, now covers  75  percent  of  public  sector  employees,  including  uniformed  and  non‐uniformed  government  personnel.  The  other  two  reviews  are  after  the  fact  and  carried  out  by  the  ARTF  Monitoring  Agent  on  all  civilian  salaries,  and  by  the  Law  and  Order  Trust  Fund  (LOTFA)  carried  out  by  its  Monitoring  Agent  on  police  salaries.  ARTF  and  LOTFA  monitoring  agents  conduct  site  visits  throughout  the  year  to  the  budgetary  units  and,  on  a  sample  basis,  verify  payroll  journal  entries  to  the  attendance  records,  personnel  files  and  meets  the  relates  staff  member.  The  combination  of  these  three  reviews  covers  all  payrolls  except  Ministry  of  Defense  and  General  Directorate  of  National  Security.  Internal  audit  is  now  operational  in  most  ministries  and  include  payroll  audits.  Similarly,  the  SAO  also  carries  out  reviews  across government, including payroll audits.   Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 67 August 2013   Comparison of Rating: 2008 and 2013  3.219.  The  overall  rating  improved  from  C+  to  B  as  dimension  (iii)  improved  from  C  to  B  as  internal  audit  is  now  operational in most line ministries and since LOTFA has since 2008 employed an independent Monitoring Agent.    Reform Developments during 2012  3.220. The MoF is supporting the expansion of the VPP across the GoA so that all public servants receive their salary  through  a  direct  transfer  to  individual  bank  accounts  under  tight  payroll  controls  integrated  to  human  resources  procedures.  The  aim  is  to  improve  the  GoA’s  payroll  systems  and  procedures  including  the  integration  of  payroll  to  overall  workforce  planning  and  approval  (Tashkeel)  and  day‐to‐day  human  resource  procedures  (e.g.,  recruitment,  termination, promotion, etc.). In particular, MoF will diversify banking services available for payroll distribution.    PI‐19 Transparency, competition and complaints mechanisms in procurement    3.221.  Significant  public  spending  takes  place  through  the  public  procurement  system.  A  well‐functioning  procurement system ensures that money is used effectively for achieving efficiency in acquiring inputs for, and value  for money in, delivery of programs and services by the government. The principles of a well‐functioning system need  to be stated in a well‐defined and transparent legal framework that clearly establishes appropriate policy, procedures,  accountability and controls. One of the key principles established by the legal framework is the use of transparency  and competition as a means to obtain fair and reasonable prices and overall value for money.     3.222. Public dissemination of information through appropriate means (e.g., government‐ or agency‐level websites,  procurement  journals,  national  or  regional  newspapers,  on  demand  from  procurement  bodies)  on  procurement  processes and its outcomes are key elements of transparency. In order to generate timely and reliable data, a good  information system will capture data on procurement transactions and be secure.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-19 Transparency, competition and B B+ Overall rating based on M2 methodology. complaints mechanisms in procurement (i) Transparency, comprehensiveness, and Afghanistan has a well-structured procurement law, competition in the legal and regulatory - A supported by implementing regulations and standard bidding framework. documents. Open Competition is the default method of procurement under the procurement law, with justification being required in (ii) Use of competitive procurement methods - B all cases where direct contracting or single source selection are used. (iii) Public access to complete, reliable, and - A All procurement opportunities are advertised widely. timely procurement information (iv) Existence of an independent There is an independent procurement system under the administrative procurement complaints - B procurement law system.     i) Transparency, comprehensiveness, and competition in the legal and regulatory framework.  3.223.  Public procurement  in Afghanistan  is currently governed  by  the  Procurement  Law  of  2008  (replacing the  law  of  2005)  and  since  amended  in  2009.  The  law  is  supplemented  by  “Rules  of  Procedures  for  Public  Procurement  in  Afghanistan”, originally from 2007 and now updated to reflect the provisions of the law of 2008, as amended in 2009.  These  are enacted  under  Article  95  of  the  law.  In  addition,  the  Procurement  Policy Unit  (PPU)  has  issued  a  series  of  circulars providing supplementary guidelines and implementing procedures under its functions set out in the law. The  precedence therefore is clearly defined and the structure of regulatory framework is adequate. The legal framework  Afghanistan 68 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 is applicable to all procurement of goods, works and services (including consultancy services) undertaken by entities,  municipalities and other  units  using  public funds.  The  law,  rules  and circulars  are  all published  at  the PPU’s  website  (www.ppu.gov.af) and are easily accessible to public at no cost.    3.224.  The  law  clearly  defines  the  permissible  procurement  methods  and  the  circumstances  under  which  each  method  is  appropriate.  The  permissible  procurement  methods  for  procurement  of  goods,  works,  and  non‐ consultancy  services  are  Open  Tendering,  Restricted  Tendering,  Request  for  Quotations,  and  Single‐Source  Procurement. The latter may only be used in limited circumstances with the approval of the Award Authority (a higher  official  within  the  procuring  entity  itself).  The  law  makes  open,  competitive  tendering  the  default  method  of  procurement.    3.225.  In  terms  of  international  tendering,  the  2008  law  has  removed  the  value  threshold  triggering  international  tendering  proceedings  which  appeared  in  the  2005  law,  so  that  it  now  applies  only  where  goods,  works  or  services  are not available in Afghanistan or where national tendering has not secured an acceptable bidder. This is no longer  consistent  with  international  standards.  In  other  respects,  the  standards  of  international  competitive  tendering  are  specified in the law and are acceptable.     3.226 Consultancy services and the procedure for their procurement are defined in the law but the detailed provisions  are contained only in Chapter V of the rules. There is also a manual dealing specifically with consultancy services.    3.227. The law prohibits fractioning of contracts to limit competition (Article 16). Information related to procurement  and procurement opportunities is published on a central PPU website. The information is easily accessible and covers  the whole range of procurement activities of relevance to interested parties.    3.228.  Article  62  on  transparency  commits  the  GoA  to  make  publically  available  procurement  plans,  bidding  documents, calls for bids and results of procurement processes. In accordance with the provisions of Article 72, the  PPU has established a review mechanism and has adopted a Manual of Procedure for Procurement Appeal & Review.  The manual requires that the decisions are deliberated on the basis of available evidence submitted by the parties to  the Review Board, which has the authority to issue final decision that is binding on the parties on confirmation by the  PPU.     (ii) Use of competitive procurement methods  3.229. The law makes open competitive tendering the default method of procurement (Article 23). The law provides  for single‐source procurement (Article 28) under conditions defined in the law.    3.230  A  written  justification  shall  be  placed  in  the  record  of  the  procurement  proceedings  stating  the  reasons  for  employing  any  procurement  method  other  than  open  tendering.  It  defines  the  situations  in  which  other  less  competitive  methods  can  be  used  and  clearly  specifies  in  Annex‐A  the  approval  levels  for  initiating  as  well  as  approving the procurement for each method. Hence, the discretion of individual entities and procurement officials is  reasonably  controlled  to  minimize  the  use  of  methods  that  limit  competition.  For  SY1390  (2011/12)  and  SY1391  (2012), 88 percent of procurements were carried out using competitive methods and 12 percent using single‐source  selection or direct contracting with appropriate justification.    (iii) Public access to complete, reliable, and timely procurement information.  3.231.  As  mentioned,  the  PPU  has  created  a  website  which  is  presently  functioning  (www.ppu.gov.af).  The  “static”  component  of  the  website  providing  for  the  dissemination  of  procurement  related  information  is  complete  and  includes  full  documentation  related  to  the  law,  rules,  circulars,  standard  bidding  documents  (SBDs)  and  review  procedures. Information related to procurement and procurement opportunities is published and the information is  easily accessible and covers the whole range of procurement activities of relevance to interested parties.    3.232.  The  “dynamic”  component,  relating  to  bidding  opportunities,  although  provided  for,  is  dependent  on  the  inputs provided by procuring entities. All bidding opportunities are either advertised on the PPU, ARDS or procuring  entities websites, as well as being advertised in newspapers of wide circulation, providing access to the public to all  bidding  opportunities.  All  contract  awards  with  a  value  of  more  than  US$100,000  must  be  published  on  the  PPU’s  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 69 August 2013   website (www.ppu.gov.af), but the PPU found compliance to be only 55 percent for SY1391 (2012). Procurement of  a value above US$200,000 must be done by the ARDS unless the ministry/agency has a capacity certification from the  PPU.85 ARDS publishes all award notifications on its website (www.ards.gov.af). It is estimated that the gap between  US$100,000 and US$200,000 represents less than 10  percent of operations by value.    (iv) Existence of an independent administrative procurement complaints system.  3.233.  The  law  (Chapter  IX)  provides  for  a  review  mechanism.  It  establishes  (a)  the  right  to  review;  (b)  the  matters  that  are  subject  to  review;  (c)  the  timeframe  for  such  reviews;  and  (d)  the  different  steps  in  the  review  process.  It  provides for a time‐bound response for a request to review at the level of procuring entity level before conclusion of  the  procurement  process  and  award  of  contract.  It  also  makes  a  provision  for  appeal  against  the  response  or  the  failure  to  respond  by  the  procuring  entity  to  an  independent  Administrative  Review  Committee.  After  award  of  the  contract,  an  application  for  review  may  be  filed  with  the  Review  Committee  which  has  the  authority  to  grant  a  remedy. The review committee is chaired by the Director General Budget of the MoF, and comprises three members  from the PPU, a sector specialist, and two members from the Chambers of Commerce.    3.234 An application for review must be submitted within 10 working days after the applicant knew about the alleged  violation.  No  fee  is  charged  for  the  application.  A decision  on  the  application  for  review  shall  be  issued  by  the  head  of  the  procuring  entity  within  one  week  after  its  submission.  The  decision  of,  or  the  failure  to  decide  within  the  required time by, the head of the procuring entity may be appealed to the Administrative Review Committee in PPU  within  10  working  days  after  either  the  decision  or  the  expiry  of  the  time  for  issuing  the  decision.  The  Chairman  of  the Administrative Review committee shall appoint a Review Board which shall decide one week after its receipt an  appeal, or application for review. During the hearing of the appeal, and pending a decision, the procurement process  remains suspended.    3.235. No precise methods of enforcement of decisions are indicated but it appears that all decisions have so far been  implemented correctly.     3.236.  In  accordance  with  the  provisions  of  Article  72  of  the  law,  the  PPU  has  established  a  review  mechanism  and  has  adopted  a  Manual  of  Procedure  for  Procurement  Appeal  &  Review.  The  manual  requires  that  the  decisions  are  deliberated on the basis of available evidence submitted by the parties to the Review Board, which has the authority  to  issue  final  decision  that  is  binding  on  the  parties  on  confirmation  by  the  PPU.  So  far,  all  decisions  have  been  correctly implemented.    3.237.  The  PPU  serves  as  the  appellate  authority  because  it  not  only  has  to  confirm  the  order,  but  also  it  has  the  power to reopen a review where, in its opinion, it is necessary for the proper conduct of the case.    3.238. The time limits for submission and review of complaints and issuing of decisions are prescribed in the law such  that it does not unduly delay the procurement process. To date, 24 cases of appeal have been received by the Review  Board, of which 22 have been decided and two are under process. The decisions are available on the PPU website.    Reform Developments during 2012  3.239. In line with provisions of the Procurement Law that was promulgated in October 2005, and the responsibilities  of the PPU that was established 2006 as a monitoring, legal and regulatory body. The “Rules of procedures for Public  Procurement  in  Afghanistan”  were  issued  on  April  12,  2007  (in  Dari  and  English)  and  the  Special  Procurement  Commission (SPC) set up to approve the projects valued above the thresholds of the Award Authorities established,  In  2012  an  Appeal  and  Review  Mechanism:  Administrative  Review  Committee  was  established  to  handle  complains  of  bidders  for  alleged  breaches  of  the  provision  of  the  law.  To  facilitate  adherence  to  the  law,  STDs  continue  to  be  developed and updated along with Procedural Circulars in English and Dari.    3.240. Capacity building comprising training in basics and advanced procurement has reached than 5,000 staff to be  sustained by the appointment 30 Procurement Capacity Building Officers (PCBOs), all civil servants, to key ministries.                                                                    85 Currently five line ministries – MoE, MAIL, MoEW, MoUD and MoLSAMD – are fully certified by the PPU, and two line ministries partly certified – MoPH (for consultancy services only) and MRRD (National Rural Access Program only). Afghanistan 70 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 3.241.  Institutional  development  has  been  undertaken  in  22  ministries  and  six  provinces,  and  a  management  information system under PPU is under development.     Comparison of 2008 and 2013  3.242.  As  noted  the  methodology  for  PI‐19  was  revised  in  2011  and  as  such,  the  scores  for  2008  and  2013  are  not  fully  comparable.  Nevertheless,  on  the  dimensions  used  for  2008  the  overall  rating  was  B  and  on  the  dimensions  required for this 2013 update, the overall rating is B+ so a positive trend is set.    PI‐20 Effectiveness of internal controls for non‐salary expenditure    3.243.  An  effective  internal  control  system  is  one  that  (a)  is  relevant  (i.e.,  based  on  an  assessment  of  risks  and  the  controls  required  to  manage  the  risks),  (b)  incorporates  a  comprehensive  and  cost  effective  set  of  controls  (which  address  compliance  with  rules  in  procurement  and  other  expenditure  processes,  prevention  and  detection  of  mistakes and fraud, safeguard of information and assets, and quality and timeliness of accounting and reporting), (c)  is widely understood and complied with, and (d) is circumvented only for genuine emergency reasons.     Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-20 Effectiveness of internal C+ C+ Overall rating based on M1 methodology. controls for non-salary expenditure. Comprehensive commitment controls are in place, between the (i) Effectiveness of expenditure B A budget unit and the centralized systems, to limit commitments to commitment controls. cash availability and appropriations. Internal control rules and procedures for non-salary expenditure (ii) Comprehensiveness, relevance and incorporate a comprehensive set of controls, which are widely understanding of other internal control C B understood, but may in some areas be excessive (e.g., through rules/ procedures. duplication in approvals) and lead to inefficiency in staff use and unnecessary delays (iii) Degree of compliance with rules for Rules are complied with in a significant majority of transactions, C C processing and recording transactions. but exceptions are still a concern.   Dimension (i) Effectiveness of expenditure commitment controls  3.244. Article 6 of the PFEM law, along with the Financial Regulations, assigns each budgetary unit the responsibility  for controls in their operations, including expenditure commitment control. As defined in the Financial Regulations,  a  commitment  is  “any  order  placed,  contract  awarded,  service  received  or  similar  transaction  that  will  require  payment  as  a  settlement”  (Section  1.2).  In  practice,  commitments  set  aside  funds  within  an  allotment  for  contracts  signed, purchase orders places or any other encumbrances.     3.245. The MoF contracted a private firm in 2012 to carry out an assessment of PFM and internal controls of 14 line  ministries  (comprising  expenditures  of  over  70  percent  of  the  budget).  These  reports  document  the  presence  and  reliability of the manual commitment controls in these ministries as commitments that result from purchase orders,  advances  and travel  orders  are  controlled by  line  ministries  using  the  Allotment  Control  Ledger.  This  ledger  records  the  quarterly  allotment  granted  to  the  respective  budget  unit  as  a  credit  and  reduces  the  balance  by  the  commitments taken on.  This  effectively provides  a  control  of  commitments  against cash  availability, which  is  set  by  the  Treasury  Department  through  the  authorized  allotments  and  appropriations  since  allotments  are  controlled  to  stay  within  the  appropriation totals  by  the automated  controls  AFMIS.  The  commitment  is  reduced  by payments  or  cancellations in the same ledger.    3.246.  For  contracts  that  arise  under  the  development  budget,  the  ministries  need  to  record  commitments  in  the  AFMIS Commitment Module. The recording of these in AFMIS ensures that these funds are set‐aside and cannot be  used  for  any  other  purchases  or  expenditures.  The  commitments  for  the  Development  Budget  are  automatically  reduced  in  AFMIS  when  the  payment  is  effected  against  the  same  coding  block  as  the  commitment.  Where  these  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 71 August 2013   contracts  are  for  longer  than  one  fiscal  year,  the  commitment  is  set  only  for  the  amount  anticipated  to  be  spent  in  the given year.    3.247. As such, commitment controls for the operating budget rely on the controls in each budget unit, the Allotments  Ledger, while AFMIS provides additional controls and reporting for the commitments under the development budget  only.     Dimension (ii) Comprehensiveness, relevance and understanding of other internal control rules/procedures.  3.248.  The  PFEM  law  and  the  Financial  Regulations  along  with  circulars  from  the  Treasury  Department  provide  a  comprehensive  framework  for  internal  control  as  roles  and  authorities  are  made  clear  and  the  procedures  for  transaction processing are provided. This framework is supported by an Accounting Manual, issued in 2012, and the  arrangements  under  which  accounting  and  payments  are  centralized  in  the  Treasury  Department  and  processed  through AFMIS. The manual steps leading up to the transactions are processed throughout the GoA using the same  forms, which have been in place for over 10 years, so processes are well understood.    3.249. Similarly, the GoA has a well‐structured Procurement Law, supported by implementing regulations and SBDs.  The  control  framework  also  has  the  support  of  a  centralized  procurement  facilitating  unit  (ARDS)  for  civilian  procurement  and  support  of  the  PPU  and  its  Procurement  Controllers,  who  are  deployed  to  most  agencies  for  the  purposes of monitoring the implementation of the annual procurement plans.    Dimension (iii) Degree of compliance with rules for processing and recording transactions.  3.250. Internal audits done to an acceptable standard are only conducted on operations under the MoF. Therefore,  the  degree  of  compliance  with  rules  for  processing  and  recording  transactions  should  be  drawn  from  the  results  of  the  monitoring  of  eligibility  of  the  civilian  recurrent  costs  by  the  ARTF  Monitoring  Agent.  The  Monitoring  Agent  conducts  an  independent  review  of  compliance  with  a  wide  array  of  eligibility  criteria,  including  compliance  with  national law and procedures.    3.251.  The  Monitoring  Agent’s  report  on  the  eligibility  for  the  transactions  in  the  first  six  months  of  SY1391  (2012),  i.e.,  six  of  the  nine  months  of  that  fiscal  year  were  available  for  review.  Eligibility  is  reported  separately  for  four  categories,  one  of  which  is  non‐salary  expenditures.  Non‐compliance  from  a  representative  sample  of  transactions  of  non‐salary  expenditure,  presented  by  type  of  exception  below,  indicates  that  the  rate  of  non‐compliance  is  significant.    Table 3.15: Rate of Compliance with Internal Control    Type of Non-Compliance % of sample of transactions found to be non-compliant Procurement rules / processes not followed 23 Files not available / missing documents 18 Error in budget coding 1   Comparison of Rating: 2008 and 2013  No change in rating.    Reform Developments during 2012  3.252.  The  Treasury  Department  has  introduced  the  role  of  an  assurance  function  for  its  department  whereby  a  Management  Assurance  Officer  will  be  recruited  reporting  directly  to  the  Director  General  of  Treasury  to  provide  comprehensive  periodic  reports  on  the  identified  control  points  for  measuring  treasury  performance,  identify  potential weaknesses in the internal control framework and provide recommendations for risk mitigation.    Afghanistan 72 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 PI‐21 Effectiveness of internal audit    3.253. Regular and adequate feedback to management is required on the performance of the internal control systems  through  an  internal  audit  function  (or  equivalent  systems  monitoring  function).  Such  a  function  should  meet  international  standards  such  as  the  International  Standards  for  the  Professional  Practice  in  Internal  Audit  (ISPPIA),  issued  by  the  Institute  of  Internal  Auditors.  The  function  should  focus  on  reporting  on  significant  systemic  issues  in  relation  to:  reliability  and  integrity  of  financial  and  operational  information;  effectiveness  and  efficiency  of  operations; safeguarding of assets; and compliance with laws, regulations and contracts.     Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-21 Effectiveness of Internal Audit C C Overall rating based on methodology M1. The IA function within MoF is operational, undertakes some systemic reviews and meets recognized professional standards. (i) Coverage and quality of internal It carried out system reviews in 10 line ministries in the last two C C audit function fiscal years. While the function is operational in some key central government entities, there is little or no systemic review and the work does not meet recognized professional standards Reports are issued regularly for all audited entities/departments, (ii) Frequency and distribution of reports C C but not necessarily submitted to the MoF and SAO (iii) Extent of management responses to A reasonable degree of corrective action is taken by many C C IA findings managers on major issues, but often with delay   Dimension (i) Coverage and quality of internal audit function  3.254. Legal and Institutional Framework – Article 61 to the PFEM Law 2005 gave the MoF IAD the responsibility and  authority for the internal audit function across government. But, in November 2012 this article was amended to limit  the MoF IAD’s purview to the MoF’s operations; so it now covers only the budgetary units of MoF at the center, the  work  of  the  Financial  Controllers,86  the  Mustoufiats,  and  the  ACD  offices  in  the  provinces.  It  did  however  carry  out  system reviews in 10 line ministries in the last two fiscal years. The unit operates under a Director General and reports  to  the  minister.  Most  line  ministries  have  their  own  internal  audit  unit  which  is  responsible  for  the  internal  audit  activities within that ministry. These internal audit units are organized along similar lines to the MoF IAD.    3.255.  Audit  Activities  –  Internal  audit  in  the  MoF  continues  to  advance  significantly  and  show  progress,  and  is  working  to  a  recognized  acceptable  standard.  The  audits  are  planned  using  a  risk‐based  approach  focusing  on  systemic  issues,  and  internal  controls  are  reviewed  during  the  audit.  The  MoF  IAD  has  a  Code  of  Ethics,  Standards,  Internal  Audit  Committee  Charter,  and  an  Internal  Audit  Activity  Charter,  which  collectively  form  “Mandatory  Guidance”. There is an Internal Audit Operations Manual that provides technical guidance to carry out the audit using  a risk‐based approach, based on the Institute of Internal Auditors’ (IIA) standards. As the MoF IAD is required to plan  audits focusing on systemic issues, considerable amount of staff time (between 20 percent and 50 percent) is spent  on such issues. As regards the internal audit units in line ministries, the function is operational but the work does not  follow a risk‐based approach, is not to a recognized standard and there is little systemic review. In the last two fiscal  years,  however,  miscellaneous  revenue  audits  were  conducted  in  eight  key  line  ministries  (systems  reviews)  with  technical  assistance  of  the  MoF  IAD.  Annual  audit  plans  were  submitted  to  the  SAO,  but  this  will  no  longer  be  the  case  under  the  new  Audit  Law  (February  2013).  The  focus  is  on  identification  of  irregularities  and  investigation  of  potential  corruption  and  fraud.  Review  of  internal  control  processes  is  not  carried  out  and,  as  a  result,  the  external  auditors do not place reliance on the work done by the internal auditors.     3.256.  Audit  Capacity  –  The  capacity  of  the  MoF  IAD  has  significantly  improved  over  the  years  through  technical  assistance to improve internal processes and develop manuals, class room training, and on‐the‐job training under a  series  of  World  Bank‐funded  PFM  projects.  Audit  experts  were  recruited  to  help  IAD  staff  with  on‐the‐job  training.                                                                    86 Financial Controllers are the delegates of Treasury department in the line ministries. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 73 August 2013   Under  the  ongoing  PFMRII,87  the  internal  audit  capacity  will  be  further  developed  through  a  program  of  training  of  trainers and staff of line ministries.     3.257.  The  capacity  of  the  IADs  in  the  line  ministries  is  remarkably  weak,  although  a  few  key  line  ministries  have  marginally  better  capacity  than  most.  Many  staff  have  little  formal  education  or  professional  training  in  the  area  of  internal audit. There have been limited training opportunities and the ability of the staff to absorb the technicalities  of  a  modern  internal  audit  approach  is  also  limited.  Furthermore,  they  lack  IT  knowledge  and  skills,  so  the  use  of  computer‐aided  audit  techniques  is  practically  nil.  With  the  amendment  of  Article  61  of  the  PFEM  Law  limiting  the  MoF IAD’s purview, a plan has been devised to redirect resources under PFMRII to support the internal audit units of  the five key line ministries to bring them to acceptable standards.     3.258.  Another  capacity‐building  initiative  for  the  line  ministries  also  has  been  through  the  investment  projects.  In  recent  years,  an  element  of  capacity  building  has  been  introduced  as  and  when  new  projects  are  prepared,  where  feasible  for  internal  audit  (in  addition  to  financial  management)  through  hiring  of  internal  audit  consultants.  The  internal audit consultants have dual responsibilities of performing internal audits, building the capacity of the internal  audit  staff  by  engaging  them  in  the  audits,  and  training.  Many  key  ministries88  are  part  of  this  initiative;  however,  visible positive results of such capacity building efforts are yet to materialize.    Dimension (ii) Frequency and distribution of reports  3.259.  The  MoF  IAD  carries  out  quarterly  audits  as  per  the  annual  audit  plan  and  reports  are  issued  with  the  same  frequency.  The  reports  are not  submitted  to SAO, but they are  made  available  to  the  external  auditors  undertaking  field level audit. As regards the internal audit units in the line ministries, the frequency of audits varies from quarterly  to  bi‐annual.  The  reports  are  issued  with  the  same  frequency  mostly,  although  sometimes  with  delays.  However,  these reports are not submitted to the MoF but were distributed to the SAO; under the new Audit Law this practice  may change.     Dimension (iii) Extent of management response to internal audit findings  3.260.  As  regards  the  MoF,  the  audited  units  respond  by  spelling  out  their  action  plans  to  implement  audit  recommendations.  Some  managers  take  action  on  major  issues,  but  most  often  there  is  delay  in  implementing  remedies.  In  SY1390  (2011/12),  a  total  of  651  recommendations  were  made,  of  which  only  203  were  implemented  within  12  months  (31  percent  compliance).  In  the  line  ministries,  actions  are  taken  on  major  issues,  but  most  often  with delays.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.261. No change in ratings.    Reform developments during 2012  3.262. Under both the Afghanistan PFM Roadmap and the ARTF Incentive Program, the GoA committed to build the  capacity of internal audit founded on the mandate of the MoF IAD to conduct audits and coordinate internal audits  across government. Technical assistance has been in place since 2006 to build this capacity. Specifically, an incentive  was paid to GoA in SY1390 (2011/12) under the ARTF Incentive Program for clarifying and endorsing this mandate.     3.263.  Unfortunately,  in  2012  Parliament  amended  the  PFEM  Law’s  Article  61  to  limit  the  MoF  IAD  purview,  thus  setting  back  internal  audit  capacity  within  the  GoA  and  sub‐optimizing  the  capacity  of  the  MoF,  which  had  made  progress in this regard under technical assistance agreements with the World Bank and the US Treasury.     3.264.  In  an  effort  to  continue  pursuing  efforts  to  strengthen  management  oversight  through  internal  audits,  the  technical assistance  activities  are  being  re‐directed  to provide  assistance  to  five  key  line ministries  to  build  capacity  to conduct internal audit to acceptable standards and to train auditors in all line ministries.                                                                      87 Public Financial Management Reform Project II 88 For example, Ministry of Education and Ministry of Energy and Water. Afghanistan 74 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 E – Accounting, Recording and Reporting    PI‐22 Timeliness and regularity of accounts reconciliation    3.265.  Reliable  reporting  of  financial  information  requires  constant  checking  and  verification  of  the  recording  practices  of  transactions.  Timely  and  frequent  reconciliation  of  data  from  different  sources  is  fundamental  for  data  integrity  and  reliability.  This  includes  two  critical  activities:  (i)  reconciliation  of  accounting  data,  held  in  the  government’s books, with government bank account data held by central and commercial banks; and (ii) clearing and  reconciliation of suspense accounts and advances.   Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-22 Timeliness and regularity of B B Overall rating based on M2 methodology. accounts reconciliation Bank reconciliation for all treasury bank accounts take place at (i) Regularity of bank reconciliations B B least monthly, usually within four weeks from the end of the month. (ii) Regularity of reconciliation and Reconciliation and clearance of advances takes place at least clearance of suspense accounts and B B annually within two months of end of period, with some un-cleared advances balances brought forward     3.266. In Afghanistan, line ministries maintain records of their revenue collections, which are deposited with the TSA,  and  for  all  expenditure  payments  authorized  by  check  requisitions.  The  accounting  and  payments,  however,  are  performed by the Treasury Department (for Kabul operations) and at the Mustoufiats (for provincial operations). The  accounting of these operations is done in AFMIS that covers all budget operations, including those at provincial level.  All  line  ministries  have  online  access  to  AFMIS  account  balances,  and  they  perform  a  monthly  reconciliations,  or  confirm miscellaneous income and expenditure figures.    Dimension (i) Regularity of bank reconciliations  3.267.  All  bank  accounts  supporting  the  execution  of  the  core  budget  are  under  the  control  of  the  Treasury  Department; these comprise the TSA for the ordinary budget, the accounts for the GoA’s discretionary development  budget, and the designated accounts used for donor‐funded development projects. All these accounts are reconciled  at  least  monthly,  with  some  transactions  being  reconciled  more  frequently.  There  is  a  bank  account  in  the  central  government that is not related to budget operations, i.e., the account for the Telecommunications Development Fund  (TDF) of ATRA.89 The review could not establish the status of the TDF’s bank reconciliation.    Dimension (ii) Regularity of reconciliation and clearance of suspense accounts and advances  3.268. Advances: All advances are recorded in assigned codes for advances in AFMIS and these are tracked on a daily  basis. The advance unit prepares a daily report for the management, which includes all un‐liquidated advances that  are  outstanding  in  excess  of  60  days.  Line  ministries  are  required  to  acquit  the  outstanding  advances  prior  to  the  release  of  any  fresh  advance,  which  happens  systematically  to  a  large  extent  on  the  operating  budget.  The  un‐ liquidated advances are reconciled each month with the budgetary units. The advances are tracked separately for the  operating budget and the development budget, and also by line ministries. Some accounts have outstanding balances  brought forward. There are no suspense accounts.                                                                       89 Telecommunications Development Fund (TDF) was established in 2003 and is administered, overseen and controlled by the Afghan Telecommunications Regulatory Authority (ATRA) under the Ministry of Communications & Information Technology (MoCIT). Based on Article 48 of the Telecommunications Law, operators and service providers of telecommunication services are obliged to contribute to the TDF (currently set by ATRA at 2.5 percent of net revenues). Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 75 August 2013   3.269.  For  the  operating  budget,  Afs  3.4  billion  was  given  in  advances  in  SY1391  (2012)  of  which  Afs  885.5  million  were outstanding at year‐end. For the development budget, Afs 10.2 billion were given in advances in SY1391 (2012)  of which Afs 5.5 billion were outstanding at year‐end.    Comparison of Rating: 2008 and 2013  3.270. No change in rating.    Reform developments during 2012  3.271.  Since  2008,  great  advances  have  been  made  in  the  coverage  of  access  to  AFMIS,  as  the  Mustoufiats  now  process all their operations online. This eliminates the time lag that caused discord between accounting records and  bank balances.     PI‐23 Availability of information on resources received by service delivery units    3.272. The indicator measures the availability of information on the provision of resources to frontline service delivery  units  –  schools  and  health  clinics  –  which  were  intended  for  their  use.  Information  on  the  receipt  of  resources  by  service units is critical to ensure that funding becomes available as required and in a timely manner.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 The MoPH (GCMU) collects data regularly on PI-23 Availability of information on resources operating expenditures (salaries, O&M, capital received by service delivery units. projects) from health care facilities in most provinces (31 of 34), but the information is not compiled into Collection and processing of information to D C reports. demonstrate the resources that were actually received by primary schools and primary health The MoE does not budget at the level of schools, and clinics. school-level resource data is not collected or calculated by the MoE.   3.273.  The  annual  budget  is  appropriated  by  Parliament  at  the  level  of  primary  budgetary  units  (economic  classification  for  the  operating  budget,  and  projects  for  the  development  budget).  The  budget  documents  thus  include  information  on  resources  at the  level  of  ministries/agencies,  while  a  provincial breakdown  is presented  in a  separate document.    3.274. The budget is authorized through the issuance of allotments by the Budget Execution Directorate (within the  MoF Budget Department). This is done to provide expenditure control in the budget execution process, and involves  reviewing  and  approving  requests  from  the  primary  budgetary  units  to  expend  their  funds  as  appropriated.  The  lowest level to which allotments can be made is for provinces.    3.275. The location codes in the Chart of Accounts can be used to register transactions down to the level of districts,  but  they  do  not  include  service‐delivery  units.  Any  data  at  this  level  would  thus  have  to  be  separately  collected  through  systems  other  than  AFMIS.  However,  no  Public  Expenditure  Tracking  Surveys  (PETS)  have  been  carried  out  in Afghanistan in recent years (in fact, the only PETS was for the education sector, undertaken by the World Bank as  part of the 2005 PEFA assessment).90    3.276. The MoE does not provide information to primary schools about the resources that is allocated to them, except  that  teachers  employed  at  the  schools  are  aware  that  their  salaries  are  included  in  the  MoE’s  overall  operating  budget. The MoE likewise does not collect information about the resources that were expended per primary school  during the fiscal year. The lowest level of expenditure registration is for districts.    3.277. The provision of services at local health clinics is supported by three donors (EU, USAID, and the World Bank)  based  on  the  Basic  Package  of  Health  Services  (BPHS),  implemented  by  NGOs.  Although  the  donors  have  adopted                                                                    90 World Bank (2005): “Afghanistan, Managing Public Finances for Development, Vol. I”; Report No. 34582-AF, p. 54. Afghanistan 76 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 different  management  approaches  in  their  implementation  support,91  they  all  require  regular  reporting  of  detailed  accounting  data  on  actual  spending  (i.e.,  resources  received)  at  the  level  of  health  facilities.  The  MoPH  Grant  &  Contract  Management  Unit  (GCMU)  therefore  every  quarter  collects  and  reports  to  the  donors  on  operating  expenditures  (salaries,  O&M,  capital  projects)  of  health  care  facilities  in  all  provinces.  Also,  in‐kind  resources  are  captured  through  information  on  contributions  (EU)  or  detailed  asset  registers  (USAID  and  World  Bank).  However,  the collected data is not being compiled into reports.    3.278. The annual and multi‐year budget formulation processes have generally not been (directly) based on detailed  calculation  of  the  resource  requirements  of service  delivery  units  (e.g.,  on  a per‐unit  cost  basis).  However,  an O&M  costing exercise was carried out in 2012 for the MoE and MoPH (central hospitals), the results of which were included  in the budget for SY1393 (2013). The MoF plans to conduct similar exercises for other ministries during 2013.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.279. The rating improved from D in 2008 to C because routine (quarterly) data collection is now undertaken by the  MoPH  (GCMU).  This  produces  reliable  information  on  resources  received  in  the  form  of  operating  expenditures  (salaries, O&M, capital projects) at the level of health clinics across most of the country (31 of 34 provinces).    Reform developments during 2012  3.280. No specific developments noted.    PI‐24 Quality and timeliness of in‐year budget reports     3.281. To “bring in” the budget requires timely and regular information on actual budget performance to be available  to the MoF (and the Cabinet), to enable it monitor performance and if necessary take action to get the budget back  on track, and to the MDAs to enable them to manage the affairs for which they are accountable. The indicator focuses  on  the  ability  to  produce  comprehensive  reports  from  the  accounting  systems  on  all  aspects  of  the  budget;  flash  reports on the release of funds to MDAs are not sufficient.     Score  Indicator / Dimension  Brief explanation of status  2008  2013  PI-24 Quality and timeliness of in-year budget C+ C+ Overall rating based on M1 methodology. reports The GoA’s in-year budget execution reports are generated from AFMIS every month in the same (i) Scope of reports in terms of coverage and structure as the budget, giving high quality information C C compatibility with budget estimates. at all levels of the budget. Non-recording of expenditure at commitment level by MDAs remains a major deficiency to improve score. Reports are produced every month from AFMIS within four weeks. Information is available to all financial (ii) Timeliness of the issue of reports. A A managers of primary budgetary units on-line as transactions occur. The GoA’s in-year budget reports are generated from AFMIS every month, giving detailed information of (iii) Quality of information. A A budget and actual spending. Data is considered credible and accurate and is confirmed by periodic reconciliation by line ministries.                                                                         91 The EU covers 10 provinces and awards competitive contracts to NGOs that are reimbursed according to their spending on inputs. USAID covers 13 provinces through an implementing agency that contracts NGOs and provides payment for budgeted line items. The World Bank covers 11 provinces using performance-based agreements that provide a lump sum for NGOs to deliver the BPHS and with the NGOs making most spending decisions. The MoPH contracts staff on terms broadly similar to those of NGOs the remaining three provinces. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 77 August 2013   Dimension (i) Scope of reports in terms of coverage and compatibility with budget estimates  3.282. The PFEM Law stipulates that the MoF must submit quarterly progress reports on the budget to the GoA and  the President (Article 54). Through the centralization of accounting and payments in the Treasury Department as well  as  the  use  of  AFMIS,  the  MoF  is  able  to  produce  comprehensive,  timely  and  reliable  statements  on  the  budget  execution  and  on  the  GoA’s  financial  position.  All  tax  and  customs  receipts,  as  well  as  miscellaneous  income  in  the  line ministries, are recognized on actual cash deposit into the revenue collection accounts maintained by the Treasury  Department.  Expenditure  of  funds  are  recorded  in  AFMIS  at  the  payment  stage  for  the  entire  budget  and  at  the  commitment  stage  for  the  investments  (development  budget),  which  is  less  than  50  percent  of  expenditure.  The  entire development budget is controlled and executed based on commitments entered into AFMIS out of allotments  issued  against  the  budget  appropriation  of  each  fiscal  year.  These  commitments  correspond  to  disbursements  that  are  expected  to  be  made  in  the  year  against  the  contract  for  which  the  budget  is  appropriated.  However,  although  the  budgetary  units  maintain  largely  manual  controls  over  commitments  for  the  operating  budget  in  allotment  ledgers, there is no recording or reporting on commitment for the operating budget.    3.283.  All  primary  budgetary  units  now  have  on‐line  access  to  the  AFMIS,  so  the  budget  execution  reports  are  available  to  them  in  real‐time.  Moreover,  the  MoF  prepares  monthly  reports  on  budget  execution  against  appropriations and allotments (warrants) by organizational units and major cost classification determined on a cash  basis.  Confirmation  of  the  charges  in  the  monthly  reports  are  provided  by  the  budgetary  units  within  30  days  of  month‐end  after  which  these  are  locked  and  the  reports  published  on  the  website  of  the  Treasury  Department  (http://www.treasury.gov.af/).    Dimension (ii) Timeliness of the issue of reports  3.284. All transactions are processed online in AFMIS and the monthly in‐year budget execution reports are prepared  from these records and posted on the website of the Treasury Department by the 28th of the following month based  on a reconciliation of the charges by the budgetary units. Revenue collections are similarly reflected in these reports  and comprise both central and provincial collections.    Dimension (iii) Quality of information  3.285.  The  centralization  of  payments  and  accounting  in  the  Treasury  Department  has  contributed  greatly  to  the  reliability of records. The Treasury Department has the means to review the proposed charges for any payment and  process  these  in  AFMIS,  which  validates  against  appropriations,  allotments  and  vetted  vendors.  Furthermore,  the  AFMIS  records  are  reconciled  by  the  line  ministries  monthly  to  their  authorizations  of  changes  to  appropriations,  allotments  and  expenditures.  Reconciliation  between  AFMIS  and  Budget  Department  records  of  appropriations  occurs only at year‐end. Revenue classification to final accounts is also mostly done by month‐end, but this contains  a significant share of unclassified receipts.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.286. The rating remains unchanged.    Reform developments during 2012  3.287. Many financial management applications are in use outside FreeBalance and there is no automated integration  of  data  between  AFMIS  and  related  non‐core  systems,  or  data  warehousing  to  support  integrated  reporting  capability. Technical assistance provided by the ARTF‐funded PFMRII is in place to achieve seamless integration with  other  GoA  IT  systems,  specifically  with  DAB  and  Banking  Systems,  Debt  Management  System,  State  Budget  Preparation System (SBPS), DAD, where practical and economical.     3.288.  As  AFMIS  functionality  is  developed, Treasury procedures  are  also being  reformed  to  achieve the  full benefit  of  the  enhanced  AFMIS  to  support  more  efficient  delivery  of  Treasury  functions  alongside  strengthened  internal  controls  and  improved  reliability  and  relevance  of  government  financial  information.  Under  PFMRII,  functional  expansion of AFMIS is supported to implement non‐core applications for Procurement/Purchasing, payroll, and Fixed  Asset/Inventory Management and Accounting in the line ministries to improve budget management.    Afghanistan 78 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 3.289.  Treasury  has  also  attained  the  capacity  to  process  payments  in  multiple  currencies  within  AFMIS,  thus  eliminate  the  dependence  on  a  separate  customized  application  which  was  formerly  used  to  generate  payment  instructions in foreign currencies.    PI‐25 Quality and timeliness of annual financial statements    3.290. Consolidated year‐end financial statements are critical for transparency. To be complete, they must be based  on  details  of  all  ministries,  independent  departments  and  de‐concentrated  units.  The  ability  to  prepare  year‐end  financial  statements  in  a  timely  fashion  is  a  key  indicator  of  how  well  the  accounting  system  is  operating  and  the  quality of records maintained.     Score Indicator / Dimension Brief explanation of status 2008 2013 PI-25 Quality and timeliness of annual B+ C+ Overall rating based on M1 methodology. financial statements The annual financial statements are comprehensive of all (i) Completeness of financial statements. B A revenue and expenditures under the budget and information on financial assets and liabilities is provided. The year-end financial statements are published on the website of the Treasury Department within six months of (ii) Timeliness of submission of the financial B A year-end. Separately, the budget reconciliation statement is statements. submitted for audit and sent to Parliament within six months of year-end. The annual financial statements are presented in a (iii) Accounting standards used. A C consistent format over time and basis of accounting is disclosed.   Dimension (i) Completeness of the financial statements  3.291. Monthly financial reports, published on the website of the Treasury Department, are drawn from AFMIS, which  is used to control the budget. The report comprises a Statement of Receipts and Payments, a concentrated balance  sheet  and  notes  to  the  statements  including  a  note  on  the  accounting  policies.  The  reporting  entity  covered  by  the  statements is the GoA and all funds entrusted to it and controlled by the annual national core budget. The statements  are  thus  comprehensive  of  all  budget  operations  which  cover  practically  all  revenue  and  expenditure  in  the  central  government. The last month of the fiscal year’s statement of expenditure and revenue, confirmed by the respective  budgetary units, is considered the annual financial statements. This Statement of Receipts and Payments is prepared  with line items, headings and sub‐totals in line with the administrative structure of the GoA, and in line with revenue  and  expenses  classifications  that  reflect  the  nature  of  the  transactions.  The  schedules  also  include  a  statement  of  classified expenses based on COFOG. The Treasury Department publishes separately a monthly statement on debt.    3.292. The basis of the annual audit and the statement sent to Parliament is the budget reconciliation, or Statement  of Budget Execution (Qatia), which is a very detailed version of the Statement of Receipts and Payments.    Dimension (ii) Timeliness of submission of the financial statements  3.293. For SY1389 (2010/11) and SY1390 (2011/12), the annual financial statements were published on the website  of the Treasury Department within six months of the year‐end and the Qatia, which is the basis for the annual external  audit, was submitted for audit and sent to Parliament within six months of year‐end.     Dimension (iii) Accounting standards used  3.294. Article 55 of the PFEM Law commits the MoF to publish both a set of financial statements which comply with  international  accounting  principles,  and  the  Qatia,  or  budget  reconciliation  statement.  There  are  no  national  standards for public financial reporting. The International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) require, in the  case of cash basis accounting, a statement of cash receipts and payments, and the presentation of accounting policies  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 79 August 2013   and explanatory notes. The standards also require that all entities controlled by the reporting entity be consolidated  and  reflected  in  the  statements  and  that  third  party  transactions  be  disclosed  separately.  The  annual  financial  statements  comply  with  some  of  the  IPSAS  standards,  but  they  do  not  comprise  the  results  and  cash  position  of  controlled  entities  and  third  party  payments,  which  for  the  GoA  represent  approximately  10  percent  of  budget  expenditures. These are not disclosed separately. The statements, however, are presented in consistent format over  time  with  good  disclosure  of  the  accounting  standards  with  the  authorization  date  and  the  authority  under  which  these are issued is disclosed.     Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.295. The overall rating deteriorated, with the lowest dimension now C. The rating of dimension (i) improved from  B in 2008 to A as the annual financial statements comply with the current detailed guidance on the coverage that the  statements should have. The rating of dimension (ii) improved from B to A since the annual statements and the Qatia  were produced within six months of year‐end. In 2008, the annual financial statements were issued nine months after  year‐end. Dimension (iii) was rated A in 2008 because of the annual statement for SY1385 (2006/07) were prepared  specifically  to comply  with  IPSAS,  although not  on  a consolidated basis.  For  the  last  three  fiscal years,  however,  the  annual statements were not prepared on this basis.     Reform developments during 2012  3.296.  The  MoF  is  committed  to  improving  the  timeliness  and  quality  of  annual  audited  financial  statements  submitted to the legislature and donors, and technical assistance for this is in place under the ARTF‐funded PFMRII.  Under  the  predecessor  project,  PFMR,  the  MoF  had  committed  to  prepare  financial  statements  compliant  with  international standards (IPSAS), as required in the PFEM Law. However, technical difficulties around compliance with  cash  basis  IPSAS  are  now  widely  recognized,  as  there  is  limited  guidance  for  the  implementation  of  the  cash  basis  IPSAS, which was first issued in January 2003. In fact, no government anywhere in the world has been able to adopt  this  standard.  Consequently,  the  MoF  is  not  committed  under  the  current  technical  assistance  to  prepare  IPSAS‐ compliant annual financial statements.    F – External Scrutiny and Audit    PI‐26 Scope, nature and follow‐up of external audit    3.297. For  the government  to  fulfill  its  fiduciary  responsibility,  external  audit  has  to  be carried  out using  acceptable  standards.     Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-26 Scope, nature and follow up of C C+ Overall rating based on M1 methodology. external audit All GoA entities, including provincial budgetary agencies and Kabul municipality, are covered by the financial audit. SAO’s audit coverage is at least 75 percent,92 and covers revenue and expenditures. SAO applies the ISSAI Level 3 principles, but not the Level 4 standards that translate the principles into more (i) Scope/nature of audit performed C C specific, detailed and operational guidelines that could be used in the day-to-day conduct of auditing tasks. While compliance audits are done, performance audit is still at a nascent stage and no performance audits were conducted in SY1390 (2011/12) and SY1391 (2012).                                                                   92 This percentage refers to the amount of expenditures and revenues of the entities covered by the annual audit activities. It does not refer to the sample of transactions selected by the auditors for examination within those entities. Afghanistan 80 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 (ii) Timeliness of submission of audit The financial audit report is submitted to the legislature within C B reports to legislature six months from the end of the audit period.93 Although the number of entities that respond timeously and effectively to audit observations have significantly improved over the years, there are still some entities that do not respond on (iii) Evidence of follow up on audit C C time and/or do not implement all recommendations. This results recommendations in some issues recurring in the following year’s audit. It is also noted that on compliance audit, not all recommendations are implemented by the management. Note: Dimensions (i) and (ii) refer to the audit report on budget execution.    Dimension (i) Scope/nature of audit performed  3.298.  Article  98  of  the  2004  Constitution  mandates  the  Executive  to  present  to  the  Parliament  accounts  of  the  previous  fiscal year.  The  PFEM  Law  requires  the  SAO  to  prepare  and  submit  an  independent  report on  the previous  fiscal  year’s  financial  statements  within  six  months  from  the  end  of  the  year.  For  this  purpose,  in  February  2013  Parliament approved a new Audit Law that represents a great step forward subject to minor caveats that the re‐audit  (Article  20)  and  auditor  violation  (Article  22)  clauses  could  operate  to  frustrate  the  independence  principles.  Reporting publicly seems to be generally unfettered except for reasonable restrictions on specified audit types. The  more  generous  independent  resourcing  arrangements  in  some  SAIs  is  not  included,  nor  is  the  involvement  of  the  Parliament  in  the  selection  or  dismissal  of  the  Auditor  General.  While  these  omissions  are  deviations  from  the  principles, they are reasonable to expect from a developing legislature such as that of Afghanistan.    3.299.  The  SAO  carries  out  financial,  compliance  and  performance  audits;  performance  audits  are  in  very  nascent  stage  and  were  limited  by  the  prior  legal  framework.  For  SY1390  (2011/12),  the  financial  audit  covered  both  expenditures  and  revenue  for  all  central  and  provincial  budgetary  entities  and  Kabul  municipality.  The  compliance  audit  covered  all  central  and  provincial  agencies,  SOEs,  municipalities,  tax  and  revenue  agencies.  No  performance  audit was conducted in the last two fiscal years.     3.300. Significant capacity‐building and training measures have been put in place through technical assistance under  donor‐funded  projects.  The  capacity  and  technical  competence  level  of  civil  service  at  the  SAO  is  improving,  but  is  not  yet  sufficient  to  conduct  audits  on  its  own  to  satisfy  international  standards.  The  SAO  applies  the  ISSAI  Level  3  principles,  but  not  the  Level  4  standards  that  translate  the  principles  into  more  specific,  detailed,  and  operational  guidelines that can be used on a daily basis in the conduct of auditing tasks. The audit report on the Qatia of SY1390  (2011/12) was recently published, but compliance audit reports are not published.    Dimension (ii) Timeliness of submission of audit reports to Legislature  3.301. The SAO completed the audit of the GoA financial statements of SY1390 (2011/12) and submitted the report  to Parliament within the prescribed timeline of six months from the end of the year.    Dimension (iii) Evidence of follow up on audit recommendations  3.302. There is a process of follow‐up on audit recommendations of the project audits, but this is not very streamlined  or  systematic.  Although  the  number  of  entities  that  respond  timeously  and  effectively  to  audit  observations  have  significantly  improved  over  the  years,  there  are  still  entities  that  do  not  respond  on  time  or  do  not  implement  recommendations,  resulting  in  some  of  the  issues  being  repeated  in  the  following  year’s  audit.  The  MoF  plays  an  active  role  in  following  up  with  ministries  to  respond  to  SAO  audit  reports.  On  compliance  audit,  the  SAO  forwards  Inspection Reports to the respective entity and normally three months’ time is recommended for implementation of  the  recommendations.  Thereafter,  follow‐up  is  done  by  the  SAO  on  the  status  of  recommended  actions.  However,  while  not  all  recommendations  are  implemented  by  the  management,  the  SAO  includes  the  status  of  those  in  the  following reports.                                                                          93 Under existing practice, there is no specific mandate for submission of compliance audit report to the legislature. However, the newly approved Audit Law stipulates submission of the compliance audit report to the legislature by the end of the year, following the previous year covered under the audit. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 81 August 2013   Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.303.  The  overall  rating  for  external  audit  improved  from  2008  because  for  the  2013  update  the  timeliness  of  presentation to Parliament (within six months) of the audit of the Qatia only was considered. In 2008, the donor grant  audits were also considered, but recent PEFA guidance on PI‐26 makes it clear that only the budget execution should  be considered. Effectively performance on external audit is the same as 2008 although there is now a clearer, modern  legal framework in place to support this function.    Reform developments during 2012  3.304. The SAO has technical assistance in place, under the ARTF‐funded PFMRII, to support capacity building and the  implementation of the new audit methodology for regulatory audits and carry‐out the mandate of the proposed audit  legislation.  Human  capacity  is  being  developed  by  training  in  general  audit  and  management  skills  and  in  the  application  of  international  auditing  standards.  The  primary  focus  of  extant  and  planned  technical  assistance,  however,  is  on  in‐source  capacity  so  that  donor  grant  audits  are  done  to  an  acceptable  standard.  Funding  is  also  available to extend this approach to include regularity audits of key line ministries.     3.305. A new audit was approved by Parliament in March 30,  2013, which supports the establishment of the SAO as  a modern external audit entity.     PI‐27 Legislative scrutiny of the annual budget law     3.306. The power to give the government authority to spend rests with the legislature, and is exercised through the  passing  of  the  annual  budget  law.  Assessing  the  legislative  scrutiny  and  debate  of  the  annual  budget  law  will  be  informed by consideration of several factors, including the scope of the scrutiny, the internal procedures for scrutiny  and debate and the time allowed for the process.     3.307.  In‐year  budget  amendments  constitute  a  common  feature  of  annual  budget  processes.  In  order  not  to  undermine  the  significance  of  the  original  budget,  the  authorization  of  amendments  that  can  be  done  by  the  Executive  must  be  clearly  defined,  including  limits  on  extent  to  which  expenditures  budgets  may  be  expanded  and  re‐allocated  and  time  limits  for  the  Executive’s  presentation  of  amendments  for  retro‐active  approval  by  the  legislature.     Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-27 Legislative Scrutiny of Annual B+ B+ Overall rating based on M1 methodology. Budget Law The legislature’s review covers details of expenditures and revenue and the fiscal policies. Although the MTFF is included in (i) Scope of the legislature’s scrutiny A B the budget document submitted to the Parliament, this is not discussed. The discussion predominantly focuses on the year in question. Procedures exist for the legislature’s budget review and are (ii) Extent to which legislature’s respected. The procedures are comprehensive and are mandated procedures are well established and B A in the internal ToR of the Parliament. Specialized committees and respected joint committees also exist for review. (iii) Adequacy of time for review by As per the Constitution and the PFEM Law, 45 days are provided B B legislature to the legislature for review. (iv) Rules for in-year amendments to Clear rules exist for the in-year budget amendments by the the budget without ex-ante approval by A B Executive and are usually respected, but they allow extensive the legislature administrative reallocations.       Afghanistan 82 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Dimension (i) Scope of the legislature’s scrutiny  3.308.  The  2004  Constitution  provides  the  legal  authority  for  budget  formulation,  approval  and  execution.  Responsibilities are clearly established between the government (for formulation) and the bicameral legislature (for  approval). As per Article 27 of PFEM Law, the Executive is required to prepare the budget based on multi‐year national  development  and  security  programs,  and  economic  framework  for  following  two  years  in  addition  to  the  year  in  question.  The  budget  is  submitted  through  the  Upper  House  (Meshrano  Jirga)  with  an  advisory  comment  for  consideration in the Lower House (Wolesi Jirga) where the final approval rests. The SY1391 (2012) budget discussions  also focused on the DAB recapitalization which covered an eight‐year timeframe, well beyond the mid‐term, but the  MTFF  specifically  was  not  covered.  One  schedule  on  the  MTFF  is  part  of  the  budget  document  submitted  to  the  Parliament for SY1391 (2012), however in the last four years the pre‐budget statement/MTBF was not submitted to  Parliament,  so  neither  the  Budget  Committee  nor  other  committees  discussed  the  MTFF.  It  is  to  be  noted,  though,  that  submission  of  pre‐budget  statement/MTBF  to  the  Parliament  is  not  required  by  law.  This  is  one  of  the  reform  areas in the PFM report.    Dimension (ii) Extent to which the legislature’s procedures are well established and respected  3.309.  In  the  Lower  House,  the  Budget  and  Finance  Committee  carries  out  the  analysis  of  the  budget  proposal.  The  legislative  review  procedures  are  comprehensive  and  are  mandated  in  the  Terms  of  Reference  of  the  Parliament.  There  are  18  specialized  committees,  as  also  joint  committees  of  the  18  committees.  Their  review  concentrates  on  the detailed final proposals for revenue and expenditure. There is also a parliamentarian group which provides insight  on  the  development  issues  and  long‐term  growth  aspects.  The  role  and  mandate  of  the  legislature  is  clear,  and  the  procedures are respected.     Dimension  (iii)  Adequacy  of  time  for  the  legislature  to  provide  a  response  to  budget  proposals  both  the  detailed  estimates  and,  where  applicable,  for  proposals  on  macro‐fiscal  aggregates  earlier  in  the  budget  preparation  cycle  (time allowed for all stages combined)  3.310. Article 98 of the Constitution and Article 39 of the PFEM Law calls on the Executive to send the annual budget  document to Parliament at least 45 days in advance of the beginning of the fiscal year.94 For the last completed fiscal  year (SY1391), the draft budget was first submitted to the Parliament on 12/11/1390 (little over 45 days in advance  of  the  new  fiscal  year),  and  the  Parliament  took  about  the  same  time  allowed  as  per  the  law  to  review  it.  The  Parliament  rejected  the  budget  on  28/12/1390  based  on  the  first  review.  The  budget  was  submitted  a  second  time  on  29/12/1390  and  again  rejected  on  21/01/1391.  The  third  submission  was  made  on  21/01/1391  and  the  budget  was finally approved on 02/02/1391.     Dimension (iv) Rules for in‐year amendments to the budget without ex‐ante approval by the legislature  3.311. The PFEM Law95 provides guidance for in‐year budget amendments. More specific guidance is provided as part  of  the  approved  Budget  document  every  year.96  The  MoF  may  authorize  the  transfer  of  amounts  between  appropriations  for  a  ministry  provided  the  transferred  amount  does  not  exceed  5  percent.  Even  though  the  PFEM  Law allows for over 5 percent adjustments/transfers, such transfers are normally limited in practice due to the strict  controls in place. Additionally, the government limits transfer of funds between the major expenditure codes (21, 22  and  25).  However,  additional  appropriations  that  may  be  required,  transfers  of  appropriations  within  a  budgetary  unit  which  exceed  five  percent  of  appropriation  and  transfers  of  appropriations  between  budget  units  must  all  be  approved  by  Parliament.  Further,  in  the  event  of  urgent  or  unforeseen  circumstances,  appropriations  out  of  contingencies to a purpose of a program are possible and may be proposed by MoF to the President. To this extent,  extensive administrative reallocations are possible.     Comparison of ratings: 2008 and 2013  3.312. No change.     Reform Developments during 2012  3.313.  In  order  to  improve  the  functioning  of  the  Parliamentary  budgetary  institutions  such  as  the  Budget  and  Economic  Committees  and  the  Budget  Office,  and  enhance  the  budget  review  and  oversight  processes  through                                                                    94 There are plans to increase the number of days to 60 in the coming year, providing 15 days to the Upper House and 45 days to the Lower House. 95 Refer Articles 42, 43, 46 and 47 of PFEM Law. 96 Budget execution guidelines which are part of the approval Budget Law for SY1391 (2012). Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 83 August 2013   effective coordination with the MoF and the SAO, several study trips have been conducted in the past few years for  Members of Parliament, the Auditor General and SAO staff, and top officials of the MoF. These included study trips  to the US, South Korea, India, France, and Australia, funded by the World Bank and USAID.97    3.314.  The  advances  in  budget  transparency,  reported  in  the  Open  Budget  Index  report  of  2012,  can  be  further  consolidated  through  more  structured  and  predictable  budget  review  and  oversight  by  Parliament,  improved  coordination and communication between the MoF and Parliament and a more independent SAO and forging a better  working relationship with Parliament on audit and oversight functions.    3.315.  During  the  study  trips,  the  delegations  had  a  chance  to  see  and  learn  about  effective  budgetary  institutions  and  processes  in  the  countries  visited.  The  following  are  the  some  of  the  results  oriented  institutions  and  practices  that are implemented in the countries visited.    PI‐28 Legislative scrutiny of external audit reports    3.316.  The  legislature  has  a  key  role  in  exercising  scrutiny  over  the  execution  of  the  budget  that  it  approved.  A  common  way  in  which  this  is  done  is  through  legislative  committee(s)  or  commission(s)  that  examines  the  external  audit reports and questions responsible parties about the findings of the reports. The operation of the committee(s)  will depend on adequate financial and technical resources, and on adequate time being allocated to keep up‐to‐date  on reviewing audit reports. Two types of audit reports are send to Parliament: the annual Qatia and the compliance  audit reports.    Score Indicator / Dimension Brief Explanation 2008 2013 PI-28 Scope, nature and follow up of C+ C+ Overall rating based on M1 methodology. external audit The legislature usually takes about four months to review. (i) Timeliness of examination of audit B C However, for SY1390 (2011/12), the legislature took more than reports by the legislature six months to review the audit reports.98 There is in-depth review and the extent of hearings has been (ii) Extent of hearings on key findings C C exhaustive for SY1390 (2011/12). The members of the undertaken by the legislature Executive have been asked to respond to key findings. The audit report on the budget execution statement (Qatia) will (iii) Issuance of recommended actions not be accepted by the legislature unless recommendations for by the legislature and implementation B B correction to the accounts are acted upon. However, not all by the Executive recommended actions in this audit report are implemented in a consistent manner.     Dimension (i) Timeliness of examination of audit reports by the Legislature.  3.317. Only the  Qatia  audit  reports  are  discussed by  the  legislature,  the compliance  reports  are  not. The  legislature  usually took about four months to review the audit reports, however for SY1390 (2011/12), the legislature continued  to examine the Qatia audit report for longer than six months.    Dimension (ii) Extent of hearings on key findings undertaken by the legislature.  3.318.  The  Qatia  reports  are  subject  to  in  depth  review  by  the  legislature.  The  observations  and  recommendations  are  first  examined  by  the  Budget  and  Finance  Committee,  and  thereafter  by  the  full  legislature.  During  these  discussions, hearings with responsible officers from concerned entities are included. The extent of hearings has been  exhaustive for SY1390 (2011/12).                                                                      97 See annexes for the list of participants and programs. 98 Only Qatia audit reports are discussed and examined by the legislature. Compliance audit reports are not at present discussed by the legislature. Afghanistan 84 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Dimension (iii) Issuance of recommended actions by the legislature and implementation by the Executive.  3.319.  Where  the  legislature  finds  any  deviation  in  the  preparation  or  presentation  of  the  Qatia  accounts,  the  recommendation  for  any  corrections/modifications  to  be  made  are  implemented  by  the  Executive.  Without  such  correction, the Qatia accounts are not accepted by the legislature. There are other recommendations issued on the  Qatia report as well as project audits, however not all recommendations are consistently acted upon.     Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.320. No change in the overall rating. Dimension (i), however, on timeliness was rated as C in this assessment, down  from B in 2008, as the review of the audit report for the most recent report was not carried out within six months.    Reform developments during 2012  3.321.  In  order  to  improve  the  functioning  of  the  parliamentary  budgetary  institutions  such  as  the  Budget  and  Economic  Committees  and  the  Budget  Office  and  enhance  the  budget  review  and  oversight  processes  through  effective coordination with the MoF and the SAO, several study trips have been conducted in the past few years for  members of Parliament, the SAO, and officials of the MoF. These included study trips to the US, South Korea, India,  France, and Australia, funded by the World Bank and USAID.     G – Donor Practices    D‐1 Predictability of direct budget support    3.322. Direct budget support constitutes an important source of revenue for the government. Poor predictability of  inflows  of  budget  support  affects  the  government’s  fiscal  management  in  much  the  same  way  that  external  shocks  impact on domestic revenue collection.     Score Dimension Brief explanation of status 2008 2013 D-1 Predictability of Direct Budget Support B+ B+ Overall rating based on M1 methodology. (i) Annual deviation of actual budget support Donors provide estimates of budgetary support at least from the forecast provided by donor agencies at six weeks before budget approval budget. Support fell least six weeks prior to the government B B between 90 percent and 95 percent of the forecast in two submitting its budget proposals to the of the last three fiscal years legislature. (ii) In-year timeliness of donor disbursements Quarterly/monthly disbursement estimates are agreed A A (compliance with aggregate quarterly estimates) with donors, which are substantially complied with.   Dimension  (i)  Annual  deviation  of  actual  budget  support  from  the  forecast  provided  by  donor  agencies  at  least  six  weeks prior to the government submitting its budget proposals to the legislature.  3.323.  Direct  budget  support  for  the  purposes  of  this  analysis  is  considered  to  be  all  on‐budget  donor  assistance  outside  of  the  project  financing;  this  comprises  recurrent  cost  funding  under  ARTF,  LOTFA  and  US  Department  of  Defense  support  (Combined  Security  Transition  Command‐Afghanistan  (CSTC‐A)).  Forecast  of  this  support  is  expressed in the annual budget and the discretionary development budget support.     3.324.  The  comparison  of  actual  donors  receipts  to  the  forecasts  provided  to  the  Treasury  Department  of  the  last  three  fiscal  years  indicate  that  total  receipts  from  the  related  sources  came  to  came  to  94.7  percent  in  SY1388  (2009/10), 93.6 percent in SY1389 (2010/11), and exceeded forecast in SY1390 (2011/12).    Dimension (ii) In‐year Timeliness of Donor Disbursements.  3.325. Donor Grant Agreements for the ARTF Recurrent Cost Trust Fund and LOTFA hold the donors to advance funds  and replenish the advance when the related expenditures are presented in line with funding availability. The annual  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 85 August 2013   cash  plan  reflects  this.  The  practice  in  the  last  three  years  has  been  for  funds  to  be  disbursed  in  line  with  the  agreements and budget execution. CSTC‐A provides an annual forecast.    3.326.  The  rating  is  A  because  quarterly  disbursement  estimates  for  direct  budget  support  have  been  agreed  with  donors at the beginning of the year and actual disbursement delays from these targets have not exceeded 25 percent  in two of the last three years.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.327. No change in rating.    Reform developments during 2012  3.328. No developments were observed.    D‐2 Information from donors for budgeting and reporting on project/program aid    3.329.  Predictability  of  disbursement  of  donor  support  for  projects  and  programs  affects  the  implementation  of  specific  line  items  in  the  budget.  Project  support  can  be  delivered  in  a  wide  range  of  manners  with  varying  degrees  of government involvement in planning and management of resources.     Score Dimension Brief explanation of status 2008 2013 D-2 Financial information provided by donors for budgeting and reporting on D D+ Overall rating based on M1 methodology. project and program aid Donors provide significant information to the MoF on development assistance through ad hoc discussions but also in the annual donor consultation meetings as part of budget (i) Completeness and timeliness of budget preparations whereby individual donors meet in person with estimates by the donor for project support the AMD of the MoF on their plans for the coming year. D A Following analysis and agreements, this information is stored in an ad hoc data base and used as reference against the individual line ministry submissions. Effectively, all on-budget project funding is dealt with and reflected in the data base and rolled up in the annual budget. While there are periodic donor financial reviews and there are agreements with three donors to provide information (ii) Frequency and coverage of aid flow by D D quarterly, the reporting on disbursements within two months donors of each quarter-end is made for less that 50 percent of the estimates so the rating on this dimension is D.   Dimension (i) Completeness and timeliness of budget estimates by donors for project support.  3.330. Donors provide significant information to the MoF on development assistance through ad hoc discussions but  also  in  the  annual  donor  consultation  meetings  as  part  of  budget  preparations  whereby  individual  donors  meet  in  person  with  the  AMD  of  the  MoF  on  their  plans  for  the  coming  year.  Following  analysis  and  agreements,  this  information  is  stored  in  ad  hoc  temporary  data  base99  and  used  as  reference  against  the  individual  line  ministry  submissions of the development budget portion of the budget, which includes US$700 million in security assistance.  Effectively,  all  on‐budget  project  funding  is  dealt  with  and  reflected  in  the  database  and  rolled  up  in  the  annual  budget.                                                                           99 The Donor Assistance Database which operated on a customized software application by the Aid Management Directorate and contained all the detail of both core budget and external budget projects was being overhauled and was not available during the last two fiscal years but will operate for the current fiscal year. An ad hoc temporary data base was established to record donor plans. Afghanistan 86 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 (ii) Frequency and Coverage of Reporting by Donors on Actual Flows for Project Support.  3.331.  While  there  are  periodic  donor  financial  reviews  and  agreements  with  three  donors  to  provide  information  quarterly, the reporting on disbursements within two months of each quarter‐end is made for less that 50 percent of  the estimates so the rating on this dimension is D.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.332. The rating improved from D to D+ because dimension (ii) improved from D to A. Donors now provide significant  information  to  the  MoF  on  development  assistance  through  ad  hoc  discussions  and  also  in  the  annual  donor  consultation, which is an improvement over 2008. Effectively, all on‐budget project funding is dealt with and reflected  in the database and rolled up in the annual budget.    Reform developments during 2012  3.333. No developments were observed.    D‐3 Proportion of aid that is managed by use of national procedures    3.334.  National  systems  for  management  of  funds  are  those  established  in  the  general  legislation  (and  related  regulations) of the country and implemented by the mainstream line management functions of the government. The  requirement  that  national  authorities  use  different  (donor‐specific)  procedures  for  the  management  of  aid  funds  diverts capacity away from managing the national systems. This is compounded when different donors have different  requirements.  Conversely,  the  use  of  national  systems  by  donors  can  help  to  focus  efforts  on  strengthening  and  complying with the national procedures also for domestically‐funded operations.    Score Dimension Brief explanation of status 2008 2013 Total on-budget aid receipts in the nine months to D-3 Proportion of aid that is managed by use December 20, 2012 (truncated year or SY1391) came to D D of national procedures US$2.03 billion which is less that 50 percent of estimated total assistance.   Dimension (i) Overall portion of aid funds to central government that are managed through national procedures.  3.335.  Total  on‐budget  aid  receipts  in  the  nine  months  to  December  20,  2012  (truncated  year  or  SY1391)  came  to  US$2.03 billion. Off‐budget ODA is estimated to be US$2.7 billion, which would be much greater if security assistance  were  added.  On‐budget  assistance  is  set  out  in  the  budget  approved  by  Parliament  and  the  funds  are  entrusted  to  the  Treasury  Department,  while  the  operations  are  implemented  by  the  sector  ministries  and  managed  through  national  systems.  This  implies  that  these  funds  are  subject  to  national  procurement  procedures,  which  recognize  donor guidelines where applicable, payments are processed entirely through the Treasury Department’s accounting  procedures and are reported as part of national budget operations. The receipt, use and reporting of these funds are  subject  to  review  by  the  national  audit  authorities.  The  GoA’s  oversight  of  operations  under  donor  responsibility  is  limited.  Thus,  as  regards  budget  implementation,  some  recurrent  spending  and  most  public  investment  occurs  outside  national  budgetary  channels  and  procedures.  The  GoA’s  control  over  planning  of  total  public  spending,  implementation  of  public  spending,  and  reporting  on  its  execution  is  rendered  more  difficult  by  the  large  portion  occurring  outside  of  GoA  control.  Donors  are  not  required  through  their  donor  agreements  to  plan,  report,  and  operate in line with GoA procedures. The rating for this indicator is D because less than 50 percent of aid funds to the  central government are managed through national procedures.    Comparison of Ratings: 2008 and 2013  3.336. No change in rating.    Reform developments during 2012  3.337. No developments were observed.      Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 87 August 2013           Afghanistan 88 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013       Chapter 4: Government Reform Process            4.1.  This  chapter  describes  the  overall  reform  efforts  made  by  the  GoA  in  improving  PFM  performance,  and  provides  some  forward‐looking  perspective  on  the  factors  that  are  likely  to  affect  future  PFM  reform  planning,  implementation, and monitoring.    4.2.  It  is  noted  that  the  report  –  as  per  PEFA  guidance  –  does  not  make  recommendations  for  the  GoA’s  PFM  reform  program  and  does  not  include  a  judgment  as  to  whether  the  reform  program  addresses  the  right  PFM  weaknesses or if the proposed reform measures are adequate.    4.1. Description of recent and ongoing reforms    4.1.1.  At  the  Kabul  Conference  in  July  2010,  the  GoA  presented  the  PFM  Roadmap  that  set  out  its  intentions  to  strengthen PFM based on a three‐year framework with four components:    A. Strengthening the budget in driving effective delivery of key priority outcomes – An improved MTFF to better  forecast, plan, and prioritize expenditures and domestic revenues;  B. Improving  budget  execution  –  Increased  by  10‐20  percent  annually  over  the  medium  term,  compared  to  SY1388 (2010/11);  C. Increasing accountability and transparency – Improved Open Budget Index rating to 30 percent for SY1390  (2011/12); and  D. Increasing the capacity of line‐ministries to implement programs effectively and efficiently.    4.1.2.  The  background  for  developing  the  PFM  Roadmap  was  the  London  Conference  in  January  2010  where  donors committed to increase the share of development aid delivered through the GoA to 50 percent over two years.  This was based on the GoA agreeing to present a credible plan at the Kabul Conference for further PFM strengthening.  However,  it  was  also  recognized  from  the  outset  that  PFM  reform  would  be  needed  for delivering  broader  benefits  critical for transition in 2014 as well as the subsequent transformation decade.    4.1.3.  The PFM Roadmap document outlined reform objectives and time bound actions for each sub‐component,  while an action plan further detailed activities and sub‐activities. Implementation across the GoA was to be overseen  at  the  strategic  level  by  a  Steering  Committee  (group  of  deputy  ministers)  and  program  management  led  by  a  Secretariat (placed at the Office of the Deputy Minister Finance). This planned delivery structure was not established,  but  progress  reports  were  to  be  coordinated  by  the  Office  of  the  Deputy  Minister  for  Finance  (on  a  somewhat  irregular basis). The process was administered by the Governance Cluster.     4.1.4.  With  the  development  of  the  GoA’s  cluster/NPP  approach,  the  PFM  Roadmap  became  a  NPP  under  the  Governance  Cluster.  The  funding  required  to  implement  the  three‐year  PFM  Roadmap  –  covering  all  MoF  departments,  the  MoM  and  the  SAO  –  was  in  December  2010  estimated  at  US$117  million.  The  GoA’s  operating  budget  was  to  cover  US$33.1  million  (28  percent)  and  existing  donor  activities  US$17.7  million  (15  percent),  while  US$66.2  million  (57  percent)  was  unsecured  funding.  An  update  in  August  2011  estimated  the  funding  need  at  US$125.13 million.  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 89 August 2013   4.1.5.  As noted above, the PFM Roadmap covers four components and a number of sub‐components and activities.  A brief overview of the initiatives planned and results achieved since August 2010 is provided below. More detailed  information is provided in Chapter 3 as and where relevant for the various PEFA Performance Indicators (PIs).    4.1.6.  Within  the  area  of  aid  management,  most  activities  planned  with  the  PFM  Roadmap  were  eventually  implemented,  though  some  experienced  significant  delays.  This  includes  the  development  of  an  aid‐effectiveness  monitoring framework which, as part of the new aid management policy, was presented at the Tokyo Conference in  July  2012.  Improvements  to  the  DAD  were  delayed  due  to  drawn‐out  negotiations  between  the  UNDP  and  an  IT  contractor,  so  training  materials  were  only  prepared  by  mid‐2012.  Aid  coordination,  however,  was  strengthened  through a more consultative and reformed Donor Financial Review (DFR) process, and an assessment of PFM capacity  in budgetary units was conducted by a private contractor with funding from the World Bank.    4.1.7.  The  PFM  Roadmap  included  a  number  of  activities  related  to  the  revenue  and  customs  administrations,  which have experienced some implementation delays. Despite the delays, the MoF approved Value‐Added Tax (VAT)  legislation in late 2011, a tax administration law was prepared in early 2012, and amendments to the Income Tax Law  were  prepared  and  forwarded  to  the  MoJ  for  review  in  mid‐2012.  Also,  the  staffing  of  MTOs  and  LTOs  was  strengthened. However,  agreement between  the MoF,  MoI  and  MoCI  to  improve  revenue  collection  at  the  borders  is  yet  to  be  achieved.  The  introduction  of  VAT  by  March  2014,  for  which  a  new  Tax  Administration  Law  is  being  prepared, will be a major tax policy reform aimed at raising the revenue‐to‐GDP ratio.    4.1.8.  Specifically  for  the  mining  sector,  the  PFM  Roadmap  included  initiatives  to  set  up  an  Extractive  Industries  Transparency  Initiative  (EITI) secretariat,  which took  place in  late  2010,  and  the publication  of  executive  summaries  of  major  natural  resources  contracts  awarded.  The  first  EITI  revenue  report  was  prepared  in  mid‐2011.  Further  initiatives  undertaken  in  2011  included  a  review  of  the  consistency  of  the  Income  Tax  Law  and  the  Minerals  &  Hydrocarbons  Laws,  establishment  of  the  Policy  and  Investment  Promotion  Directorate  in  the  MoM  (to  increase  transparency in the mechanism of licensing, contracting, and collection revenues), and the preparation of a concept  paper for the establishment of a separate TSA account for mining revenues.    4.1.9.  The  MoF’s  reform  of  the  medium‐term  fiscal  strategy  has  been  successful,  and  included  improvements  to  the  MTFF  (inclusion  of  fiscal  pressures  such  as  security  and  P&G  costs),  sensitivity  analyses  of  domestic  revenue  projections,  establishment  of  a  FPD‐MoM  working  group  to  assess  mining  revenues  and  a  simple  mining  revenue  model  developed,  and  incorporation  of  future  year  O&M  costs  for  two  ministries  (MoE  and  MoPH)  in  the  MTFF.  Moreover,  the  MTFF  results  are  now  included  in  both  the  Pre‐Budget  Statement/MTBF  and  the  annual  Budget  Statement (enacted budget). Further on‐going initiatives include strengthening fiscal sustainability analysis to clearly  distinguish  between  recurrent  and  capital  spending,  establishing  a  formal  process  to  prioritize  individual  projects  developed  as part  of  the  NPPs;  strengthening  planning  and  management  of  the capital  investment  program  to  take  account  of  the  multi‐year  commitments  of  capital  projects  in  the  MTFF  and  issuing  capital  investment  ceilings  to  ministries, and establishing an inventory on on‐going capital projects.    4.1.10.  Program  budgeting  by  SY1390  (2012)  was  included  with  budget  submissions  in  a  single  format  and  performance measurement targets aligned to the ANDS. Also, guidelines were developed to support Cabinet’s Budget  Committee  in  assessing  program  budget  submissions  (end‐2010),  and  an  improved  communication  strategy  to  further  support  program  budgeting  vis‐à‐vis  key  stakeholders  was  implemented  (end‐2011).  Implementation  of  program budgeting capacity building measures in line ministries was adversely affected, however, by the decision of  USAID in early 2011 to significantly reduce funding. However, since then some progress has taken place, for example  by  simplifying  the  program  budgeting  process  through  a  clearer  focus  on  establishing  basic  expenditure  goals  and  related  performance  targets  tied  to  core  developmental  objectives.  The  MoF  is  also  seeking  to  ensure  better  implementation  across  ministries  (where  progress  has  been  uneven)  by  various  initiatives,  including  continued  capacity building of managers. Appropriation by program is not being pursued at present.    4.1.11.  Budget execution in terms of transparency, time‐effectiveness, and accountability has improved noticeably  in  recent  years  with  the  expansion  of  AFMIS  coverage,  that  facilitates  orderly  processing  and  tracking  of  budgetary  allocation,  allotment,  and  payments  processes  at  the  national  and  sub‐national  levels.   All  budget  operations,  from  changes in appropriations and granting of allotments, to payments and accounting for receipts and budget uses are  Afghanistan 90 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 processed  online  via  AFMIS,  for  both  the  central  ministries  and  provincial  operations.  These  operations  are  vetted  against the approved budget classification and data base of registered vendors. Given the comprehensive nature of  the GoA budget, AFMIS provides reliable information on the GoA, which is made public in a timely fashion. The MoF  furthermore  plans  to  improve  coordination  between  the  Budget  and  Treasury  Departments  in  issuance  of  in‐year  allotments, empower line ministries to process allotments on‐line via AFMIS, further training across all ministries (in  public  procurement,  contract  management  and  financial  management)  and  streamlining  approval  processes  within  the MoF for all line ministry budget and payment requests.    4.1.12.  A  number  of  provincial  budgeting  reform  measures  were  planned  to  further  improve  budget  execution,  but  only some – including facilitation of communication between line ministries, provincial line department and donors  to  better  understand  provincial  needs,  as  well  as  capacity  building  in  14  provinces  –  were  implemented.  Other  activities  have  been  delayed  –  e.g.,  assistance  to  selected  Provincial  Development  Councils  (PDCs)  to  enhance  their  Provincial  Development  Plans  (PDPs),  and  assessing  the  impact  of  the  new  sub‐national  governance  policy  on  the  PFM  framework  –  while  some  have  not  been  implemented  (consultation  and  coordination  with  Provincial  Reconstruction  Teams  (PRTs)  to  reinforce  GoA  PFM  standards,  and  the  piloting  of  a  norms‐based  budget  allocation  process for the MoE (due to a lack of technical assistance). Pilot programs involving five line ministries (MAIL, MRRD,  MoE,  MoPH  and  IDLG)  are  underway  to  engage  provincial  and  community  councils  in  planning  for  development  expenditure consistent with established NPP priorities. Further initiatives such as making recurrent budget allocations  more rules‐based are also being pursued.    4.1.13.  Improving budget execution also focused on procurement reform, which has covered a number of activities  including  undertaking  of  certification  of  seven  line  ministries  by  the  PPU  which  allows  them  to  effect  independent  procurement,  that  is  without  the  prior  clearance  of  ARDS,  setting  up  of  a  joint  advisory  committee  to  oversee  line  ministry  procurement,  Procurement  Management  Information  System  (PMIS)  piloting  in  line  ministries,  training  of  600 officials, and recruitment and training of specialists for the Appeals Review Committee. However, delegation of  procurement  authority  to  the  provincial  level  is  pending  the  enactment  of  a  new  procurement  law  which  supports  this  delegation.  Also,  an  assessment  of  options  for  establishing  an  integrated  purchasing  and  asset  registration  information system is only now underway under the PFMRII in the Treasury Department.    4.1.14.  Performance  monitoring  has  focused  on  improving  budget  execution  by  requiring  the  19  largest  ministries  to submit detailed financial plans that incorporate cash flows from procurement plans, and monitoring financial and  output performance against program budget submissions. This has improved predictability and consistency of budget  allotment  planning  and  facilitated  better  cash  management  processes.  The  quality  of  submitted  reports  was  addressed  though  guidance  and  training  by  the  MoF.  Also,  the  Budget  Department  has  since  mid‐2011  monitored  budget  execution  of  the  top  50  development  projects  and  organizing  meetings  with  the  top  spending  ministries  to  discuss budget execution.    4.1.15.  Other PFM reform activities to improve budget execution include payroll (e.g., documenting procedures for  updating the payroll system, and working with the Civil Service Commission to ensure alignment of human resources  system  and  payroll  data  structures),  Verified  Payroll  Program  (e.g.,  completing  registration  of  provincial  staff,  and  expanding  salary  payments  to  individual  bank  accounts),  cash  management  (e.g.,  Cash  Management  Committee  endorsement  of  Medium‐Term  Cash  Management  Improvement  Plan,  and  improving  variance  analyses),  and  debt  management  (e.g.,  review  of  MoF  requirements  to  commence  market  instruments,  and  revising  the  external  debt  policy).  However,  some  planned  activities  –  e.g.,  assessment  of payroll  systems  and  procedures  in  the MoE and  the  MoI,  and  the  drafting  of  a  Public  Debt  Law  –  did  not  take  place  due  to  lack  of  technical  assistance,  while  the  development  of  DSAs  is  awaiting  training  of  the  Debt  Management  Unit  staff  (it  is  noted  though  that  the  FPD  at  present is undertaking DSA training).    4.1.16.  The Roadmap plan for internal audit did not anticipate the amendment to the PFEM Law’s Article 61, which  now  limits  the  purview  of  the  Internal  Audit  of  MoF  to  its  own  ministry.  While  the  MoF  IAD  did  conduct  risk‐based  internal  audits  of  four  ministries  by  March  2011  and  of  the  seven  largest  line  ministries  by  September  2011  as  planned, the capacity to provide this management oversight is now limited until the capacity of each line ministry is  developed which is expected to take three years or so. This effort required a redesign of technical assistance agreed  with the World Bank in the PFMRII.  Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 91 August 2013   4.1.17.  The PFM Roadmap included a number of external audit reform activities including enactment of a new Audit  Law  which  was  approved  by  Parliament  in  February  2013  (planned  for  2010/11)  although  the  law  is  yet  to  be  implemented.  While  Parliament  is  yet  to  establish  a  Public  Accounts  Committee  (PAC)  to  exercise  oversight  and  review audit reports, this activity is effectively being managed by the Budget and Finance Committee. Also, the SAO  has established two of five zone branches (initially planned for 2011/12). Related to reforms on internal and external  audit, the GoA undertook commitments under the ARTF Incentive Program with benchmarks for SY1391, SY1392, and  SY1393 (fiscal years ending Dec 20, 2012, 2013, and 2014) specifically for the conduct of internal audits and external  audits to acceptable standards of targeted percentage of total expenditure. While the internal audit benchmark for  FY 2012 was met, work towards the target for both FY 2013 and 2014 have been hindered by the amendment to the  PFEM Law’s Article 61 in the case of internal audit and in the late mobilization of technical assistance for compliance  audits in the case of external audit.    4.1.18.  Public enterprises reform activities include meeting key DABS revenue targets as per ARTF Incentive Program  benchmarks  for  SY1390  (2011/12),  extending  the  SOE  Department’s  financial  oversight  and  legal  authority  to  cover  state corporations (as per draft legislation submitted to the MoJ for review), and preparing restructuring and business  plans  of  four  entities  (FLGE,  Afghan  Telecom,  Ariana  Afghan  Airlines,  and  DABS).  However,  carrying  out  a  financial  viability  analysis  and  preparing  plans  to  corporatize,  privatize  or  liquidate  SOEs  (including  FLGE,  Afghan  Gas,  North  Coal,  Mazar  Fertilizer  and  Azadi  Printing  to  be  considered  for  corporatization)  did  not  take  place.  Additionally,  capacity building of SOE Department staff has not been undertaken as planned.    4.2. Institutional factors supporting reform planning and implementation    4.2.1.  Institutional  factors  deemed  important  in  supporting  PFM  reform  planning  and  implementation  processes  for an effective PFM reform process in Afghanistan are briefly discussed below.    Government Leadership and Ownership  4.2.2.  While  the  PFM  Roadmap  was  developed  following  a  GoA‐donor  agreement  about  the  need  for  a  credible  plan for PFM strengthening, the concrete process of developing the PFM Roadmap was led and owned by the GoA as  was  the  task  of  creating  an  enabling  environment  to  support  the  process.  The  MoF  applied  a  change  management  approach  based  on  a  diagnosis  of  existing  PFM  strengths  and  weaknesses,  following  from  which  tangible  reform  objectives and activities were identified. Emphasis was placed on the need for improving transparency by increasing  the quantity and quality of information, keeping strategies and plans simple, and ensuring transfer of responsibilities  from  donors  to  line  ministries  so  as  to  support  sustainable  change.  The  outcome  was  a  PFM  Roadmap  and  implementation plan that in terms of key reform themes and priority areas was very relevant.    4.2.3.  The  costing  undertaken  for  the  PFM  Roadmap  –  US$117  million,  later  increased  to  US$125.13  million,  of  which  about  60  percent  was unsecured  funding,  did  not match  expected  donor  funding,  in  particular,  since funding  needs  were  identified  in  aggregate  rather  than  for  specific  and  prioritized  activities.  However,  implementation  planning was not amended, and it is unclear which effect the potential lack of funding overall has had.    Coordination across the GoA  4.2.4.  The  PFM  Roadmap  document  highlighted  that  PFM  reform  implementation  in  earlier  years  had  been  adversely  affected  by  a  lack  of  coordination,  and  stressed  that  the  consolidated  PFM  roadmap  in  itself  was  a  step  toward improved coordination. However, there have been some shortcomings regarding coordination; for example,  the Customs and Revenue Departments in June 2011 (one year after the launch of the PFM Roadmap) were still not  fully  engaged  in  the  process  although  it  is  noted  that  efforts  were  made  to  ensure  improved  and  effective  coordination, including through a dedicated communications strategy.    4.2.5.  The  organizational  structure  outlined  for  implementation  of  the  PFM  Roadmap  –  a  Steering  Committee  (group of deputy ministers) to lead the strategic level and a Secretariat (placed at the Office of the Deputy Minister  Finance) to undertake program management – was not established. Coordination of progress reporting was in effect  through the Office of the Deputy Minister Finance, but otherwise the structural support for the process was limited,  especially  after  the  first  year  of  implementation  (i.e.,  after  mid‐2011).  Overall,  progress  monitoring  has  become  somewhat  weak  and  irregular,  and  the  PFM  Roadmap  implementation  status  as  of  May  2013  is  not  clear.  It  was  Afghanistan 92 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 understood  that  the  MoF  currently  is  taking  stock  of  the  Roadmap  and  would  review  it  after  the  Senior  Officials  Meeting and possibly against the 2013 PEFA assessment.     Sustainable Reform Process  4.2.6.  While there is progress implementing the PFM Roadmap (cf. section 4.1 above), a number of challenges have  also  been  observed.  At  a  working  session  in  June  2011  it  was  noted  that  poor  co‐ordination  and  communication  among stakeholders, coupled with changing goals has meant that the reform process can be difficult. Also, a review  of the PFM Roadmap implementation process carried out in May 2012 found that:    • Communications efforts in general had declined after the first six months.  • Focus had moved from driving progress of activities to collection of progress information.  • Monitoring focus had moved from high‐level goals to the activity‐level.  • Heads of implementing units often did not prioritize progress meetings and instead assigned their staffs  to attend on their behalf.  • Some activities ware out of date, e.g., reforms that had since become routine activities, while in other  areas new activities should be added to reflect new policy initiatives.  • Attempts to secure donor financing had not been successful.    4.2.7.  It is noted that many organizational entities within the MoF – notably the Budget Department and the   FPD – remain heavily dependent on technical assistance and donor funding for staff salaries. There continues to be a  lack of focus on ensuring capacity building and retention of civil servants (Tashkeel), which implies low sustainability.    4.2.8.  The MoF has indicated that it intends to review and update the PFM Roadmap and implementation plan in  mid‐2013, taking into account the results of this PEFA assessment.      Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 93 August 2013       Afghanistan 94 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Annex A: Summary of PEFA Performance  Indicators    2008  2013  Method  Scoring  Dimension  Dimension  Performance Indicators  Overall  Overall  Ratings  Ratings  Rating  Rating  i  ii  iii  iv  i  ii  iii  iv  A – Credibility of the Budget      Aggregate  expenditure  out‐turn  compared  to  PI‐1  M1  D        D  C        C  original approved budget  Composition  of  expenditure  out‐turn  compared  to  PI‐2  M1  D        D  D  A      D+  original approved budget  Aggregate  revenue  out‐turn  compared  to  original  PI‐3  M1  A        A  C        C  approved budget  Stock  and  monitoring  of  expenditure  payment  PI‐4  M1  C  D      D+  A  C      C+  arrears  B – Comprehensiveness and Transparency      PI‐5  Classification of the budget  M1  C        C  C        C  Comprehensiveness  of  information  included  in  PI‐6  M1  B        B  C        C  budget documentation  PI‐7  Extent of unreported government operations  M1  B  A      B+  NR  A      NR  PI‐8  Transparency of inter‐governmental fiscal relations  M2  D  D  D    D  NA  NA  A    A  Oversight  of  aggregate  fiscal  risk  from  other  public  PI‐9  M1  D  A      D+  D  A      D+  sector entities  PI‐10  Public access to key fiscal information  M1  B        B  B        B  C – Policy Based Budgeting      Orderliness  and  participation  in  the  annual  budget  PI‐11  M2    B  B  C    B    B  C  C    C+  process  Multi‐year  perspective  in  fiscal  planning,  PI‐12  M2  C  A  B  C  B  C  A  C  D  C+  expenditure policy and budgeting  D – Predictability and Control in Budget Execution      PI‐13  Transparency of taxpayer obligations and liabilities  M2  C  C  C    C  C  B  C    C+  Effectiveness  of  measures  for  taxpayer  registration  PI‐14  M2  C  C  C    C  B  C  C    C+  and tax assessment  PI‐15  Effectiveness in collection of tax payments  M1  D  B  D    D+  NR  A  D    NR  Predictability  in  the  availability  of  funds  for  PI‐16  M1  A  B  B    B+  A  B  B    B+  commitment of expenditures  Recording  and  management  of  cash  balances,  debt  PI‐17  M2  B  B  A    B+  A  B  B    B+  and guarantees  PI‐18  Effectiveness of payroll controls  M1  B  B  B  C  C+  B  B  B  B  B  Transparency,  competition  and  complaints  PI‐19  M2  B  B  B    B  A  B  A  B  B+  mechanism in procurement  Effectiveness  of  internal  controls  for  non‐salary  PI‐20  M1  B  C  C    C+  A  B  C    C+  Expenditure  PI‐21  Effectiveness of internal audit  M1  C  C  C    C  C  C  C    C  E – Accounting, Recording and Reporting      PI‐22  Timeliness and regularity of accounts reconciliation  M2  B  B      B  B  B      B  Availability  of  information  on  resources  received  by  PI‐23  M1  D        D  C        C  service delivery unit  PI‐24  Quality and timeliness of in‐year budget reports  M1  C  A  A    C+  C  A  A    C+  Quality  and  timeliness  of  annual  financial  PI‐25  M1  B  B  A    B+  A  A  C    C+  statements      Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 95 August 2013   2008  2013  Method  Scoring  Dimension  Dimension  Performance Indicators    Overall    Overall  Ratings  Ratings  Rating  Rating  i  ii  iii  iv  i  ii  iii  iv  F – External Scrutiny and Audit        PI‐26  Scope, nature and follow‐up of external audit  M1  C  C  C    C  C  B  C    C+  PI‐27  Legislative scrutiny of the annual budget law  M1    A  B  B  A  B+  B  A  B  B  B+  PI‐28  Legislative scrutiny of external audit reports  M1    B  C  B    C+  C  C  B    C+  G – Donor Practices          D‐1  Predictability of direct budget support  M1    B  A      B+  B  A      B+  Financial  information  provided  by  donors  for  D‐2  M1    D  D      D  A  D      D+  budgeting and reporting on project and program aid  Proportion of aid that is managed by use of national  D‐3  M1    D        D  D        D  procedures        Afghanistan 96 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Annex B: List of References      Legislation and Regulations   Audit Law, February 2013.   Financial Regulations No. 873 of July 27, 2006.   Public Finance and Expenditure Management (PFEM) Law, SY1384.   Telecommunications Law, 2005.    Budget Documents   MoF (2010): “National Budget 1389” [Fiscal Year 2010/11].   MoF (2011a): “1390 National Budget” [Fiscal Year 2011/12].   MoF (2011b): “1390 National Budget Statement” [Fiscal Year 2011/12].   MoF (2012a): “National Budget Procedures Fiscal year 1391” [Fiscal Year 2012].   MoF (2012b): “Budget Statement FY1391”, November 12 [Fiscal Year 2012].   MoF (2013a): “1392 National Budget” [Fiscal Year 2013].   MoF (2013b): “1392 Budget Statement” [Fiscal Year 2013].    Accounting and Audit Documents   Treasury Accounting Manual, MoF, January 2012.   Budget Execution (Qatia) Audit Report SY1390 (2011/2012).   Financial Statements on Budget Operations SY1390 (2011/2012), SY1391 (2012/2013).    PFM Roadmap Documents   MoF (2010): “PFM Roadmap”, July 14.   PFM Roadmap Progress Reports 1‐7 (August 2010 to August 2012).    IMF Reports   IMF (2001): “Government Finance Statistics Manual 2001”.   IMF (2009): "Afghanistan, Fifth Review Under the Three‐Year Arrangement Under the Poverty Reduction and  Growth Facility", Country Report No. 09/135, April.   IMF (2010): "Afghanistan, HIPC Initiative Paper", Country Report No. 10/40, February.   IMF (2011): "Afghanistan, 2011 Article IV Consultation and Request for a Three‐Year Arrangement Under the  Extended Credit Facility", Country Report No. 11/330, November.   IMF (2012a): "Advancing Public Financial Management Reforms", April.   IMF  (2012b):  "Afghanistan,  First  Review  Under  the  Extended  Credit  Facility  Arrangement,  Country  Report  No. 12/245, August.    World Bank Reports   World Bank (2005): “Afghanistan, Managing Public Finances for Development, Vol. I”; Report No. 34582‐AF.   ARTF Incentive Program Memorandum of Understanding SY1391‐SY1392.   World  Bank  (2011):  “Project  Paper  on  a  Proposed  ARTF  Grant  TF10024  for  a  Second  Public  Financial  Management Reform Project (PFMR II)”, Project P120427, May 5.   World Bank (2013): “Afghanistan Economic Update”, April.   World Bank‐DFID (2008): “Afghanistan, Public Financial Management Performance Assessment”, Report No.  44622, June.   World  Bank‐Ministry  of  Economy  (2010):  "Poverty  Status  in  Afghanistan  –  A  Profile  based  on  the  National  Risk and Vulnerability Assessment (NRVA) 2007/08", July.        Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 97 August 2013   Other Reports   Asia Foundation (2007): “An Assessment of Sub‐National Governance in Afghanistan”, April.   IDLG (2010): “Sub‐National Governance Policy“.   Jamie Boex (2012): “Exploring Afghanistan’s Subnational Fiscal Architecture: Considering the Fiscal Linkages  between  Villages, Districts,  Provinces  and  the  Center”,  Policy  Brief,  Urban  Institute  Center  on  International  Development and Governance, November.   Jamie  Boex  (2013):  "PEFA  Performance  Measurement  Framework  at  Sub‐National  Government  Level  –  Definitions and Typology”, PEFA Secretariat Working Paper, 12 February.   MoF (2012): “Development Cooperation Report”, Aid Management Directorate.   PEFA  Secretariat  (2013):  “Supplementary  Guidelines  for  the  application  of  the  PEFA  Framework  to  Sub‐ National Governments”, January.   Paul Davis (2012): “Budget Execution Reform in Afghanistan”, USAID, Final Report, July.    Websites   Afghanistan Reconstruction and Development Services (ARDS) – http://www.ards.gov.af/   IMF, Afghanistan Country page – http://www.imf.org/external/country/AFG/index.htm   Ministry of Communications & Information Technology – http://mcit.gov.af/en   Ministry of Finance – http://mof.gov.af/en   Ministry of Finance, Budget Department – http://www.budgetmof.gov.af/   Ministry of Finance, Customs Department – http://www.acd.afghanistan.af/   Ministry of Finance, Internal Audit Department – http://mof.gov.af/en/page/411   Ministry of Finance, Revenue Department – http://www.ard.gov.af/   Ministry of Finance, Treasury Department – http://www.treasury.gov.af/   Supreme Audit Office – http://sao.gov.af/en   The Kabul Process – http://www.thekabulprocess.gov.af/          Afghanistan 98 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Annex C: List of Persons Consulted      Ministry of Finance, Budget Department   Mr Ahmad Masood Kamal – Director General.   Mr Hamid Rohilai – Team Leader, DFID‐funded project.   Mr Jawid Omar – Manager, Aid Reporting & Information Management Unit, Aid Management Directorate.   Mr  Neak  Mohammad  Mohibi  –  Sector  Manager,  Infrastructure  &  Natural  Resources  Sector,  Budget  Execution Directorate.   Mr Paul Banerjee – Adviser to DM Finance.   Mr Peter Muir – Adviser to DG Budget, DFID‐funded project.   Mr Richardo Silva‐Morales – Advisor, DFID‐funded project.   Mr Zia Ur Rahman Haleemi – Director, Budget Policy & Reform Directorate.    Ministry of Finance, Revenue Department   Mr Adbul Wali Noori – Director of Objection Review.   Dr Ahmad Shah Zamanzai – Director General Revenue.   Mr Najeeb Ahmadzai – Director Corporate Services & Systems.   Mr Subhanullah Fahimi – Director of Large Taxpayer’s Office.   Mr Zubir Ahmad Salehi – Director of Medium Taxpayer’s Office.   Ms Adri Hearn – Advisor, DFID‐funded project.   Mr Andrew Patching – Advisor, DFID‐funded project.   Ms Jane M Novovic‐Tait – Advisor, DFID‐funded project.   Mr Mark Olsen – Tax Law and Policy Advisor, DFID‐funded project.   Mr Naresh P. Duggal – Revenue Reporting & Forecasting Advisor, DFID‐funded project.   Mr Owen Clancy – Advisor, DFID‐funded project.   Ms Susan Olsen – Advisor, Revenue Project, DFID‐funded project.    Ministry of Finance, Customs Department   Mr Bismellah Kamawie – Director General Customs.   Mr Muhammad Umar – Director, Support & Development.   Mr Shamsulahad Alkozal – Head of Projects & Development.    Ministry of Finance, Fiscal Policy Department   Mr Abdul Rahman Rahimi – Revenue Policy Analyst.   Mr Basir Abassi – Fiscal Policy Analyst.   Mr Habiburahman Sahibzada – Tax Policy Analyst.   Mr Hafizullah Momandi – Senior Fiscal Policy Analyst.   Mr Mohammad Zia – Economic Advisor.   Mr Peter Dovciak – Fiscal Policy Adviser, DFID‐funded project.   Mr Shamsulhaq Noor – Fiscal Policy Analyst.    Ministry of Finance, Internal Audit Department   Mr Mahood Qadri – Director of Internal Audit.   Mr Danny Athanasaw – Advisor, US Treasury.    Ministry of Finance, SOE Department   Mr Hamid Jabarkhil – Secretary of SOEs, SOCs & Joint Corporations Directorate.   Mr Mirweis Azizi – Adviser.   Mr Yosuf Osman – Director General.    Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 99 August 2013   Ministry of Finance, Policy Department   Ms Naheed Sarabi – Director, ANDS    Ministry of Finance, PPU   Mr Anwar Raufi – Liaison Officer.    Ministry of Finance, Treasury Department   Mr Abdul Rahim – Manager, Debt Management Unit.   Mr Brijesh Bamalwa – Advisor, MoF Treasury.   Mr Mohammad Aqa – Director General.   Mr Robert Jelnick – Debt Management Adviser, Debt Management Unit / US Treasury.   Mr Vishal Gandhi – Advisor, MoF Treasury.    Ministry of Economy, Afghanistan Reconstruction and Development Services (ARDS)   Mr Raj Kamal – Team Leader, ARDS.    Line Ministries and Agencies   Mr Abdul Baqi Popal – Director, General Directorate of Municipal Affairs, IDLG.   Mr Fariduallah Mirzad – Development Budget & AFMIS Manager, Finance & Accounting Department, MoE.   Dr Haseena Sadat – Director, Health Economics & Financing Directorate (HEFD), MoPH.   Dr  Mohammad  Hassan  –  Grant  Consultant,  Performance‐Based  Partnership  Agreement  (PPA),  Directorate  of Grant & Service Contract Management, MoPH.   Mr Zia ul‐Haq Safi – Finance Director, Finance & Accounting Department, MoE.    Supreme Audit Office (SAO)   Mr Arvind Acharya – Advisor.   Mr Hoveyda Abbas – Advisor.   Mr M. Mehdi Hussaini – Deputy Auditor General.    International Monetary Fund (IMF)   Mr Wabel Khanjar Abdallah – Resident Representative.    Parliament   Mr Raju Kalidindi – Chief of Party, Afghanistan Parliamentary Assistance Program (USAID).   Mr Attaullah Asim – Deputy Team Leader, Budget Team.    Donors   Mr Mark Bailey – AusAid.   Mr Darian Clark – AusAid.   Ms Bianca Jinga – DfID.   Ms Ayako Oi – Embassy of Japan.   Mr Robbin Burkhardt – USAID.   Mr Leslie Schafer – USAID.   Mr Roy Fenn – USAID.     Ms Theodora Dell – USAID.   Mr Dennis Wesner – USAID.   Mr Giacomo Miserocchi – European Union.    Others   Mr  Jamie  Boex  –  Senior  Research  Associate,  Urban  Institute  Center  on  International  Development  and  Governance.    Afghanistan 100 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013   Annex D: Administrative Structure of the  Government of Afghanistan    According  to  Chapter  8  of  the  Constitution,  the  public  sector  in  Afghanistan  is  generally  organized  in  a  unitary  and  centralized manner. The administration is based on central and local administrative units. The central administration  is divided into administrative units, each headed by a minister. The Constitution provides the primary legal foundation  for the public sector’s sub‐national administrative structure.     With  respect  to  the  assignment  of  responsibilities  to  the  different  levels,  the  Constitution  states  that  “the  government,  while  preserving  the  principle  of  centralism,  shall  delegate  certain  authorities  to  local  administration  units  for  the  purpose  of  expediting  and  promoting  economic,  social,  and  cultural  affairs,  and  increasing  the  participation of people in the development of the nation” (Chapter 8, Article 2).    Provincial  councils  are  elected  and  should  perform  their  duties  in  cooperation  with  the  provincial  administration.  Effectively,  however,  most  service  delivery  throughout  the  country  occurs  under  the  provincial  line  departments  of  the ministries, while municipalities deal with city services and property taxes.     Figure D.1: Public Sector Profile, Afghanistan100                                                                          100 Jamie Boex (2012): “Exploring Afghanistan’s Subnational Fiscal Architecture: Considering the Fiscal Linkages between Villages, Districts, Provinces and the Center”, Policy Brief, Urban Institute Center on International Development and Governance. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 101 August 2013   Annex E: Data for PI‐1 and PI‐2    Table E.1: Data for Year  SY1389 (2010/11)            Afs '000    Original  Adjusted  Absolute  Administrative or Functional Head  Actual Exp.  Deviation  Percent  Budgets  Budget  Deviation  Ministry of Interior  21,925,430  28,254,104  24,702,212  3,551,892  3,551,892  14.4  Ministry of Education  18,310,256  19,363,610  20,629,189  ‐1,265,579  1,265,579  6.1  Ministry of Defence  14,125,975  27,671,898  15,914,982  11,756,916  11,756,916  73.9  Ministry of Energy and Water  6,308,982  2,391,111  7,107,993  ‐4,716,882  4,716,882  66.4  Ministry of Public Works  3,762,481  2,637,219  4,238,987  ‐1,601,768  1,601,768  37.8  Ministry of Public Health  3,313,885  2,851,896  3,733,577  ‐881,681  881,681  23.6  General Direct of National Sec  2,778,534  2,958,420  3,130,426  ‐172,006  172,006  5.5  Ministry of Higher Education  2,620,981  2,111,089  2,952,919  ‐841,830  841,830  28.5  Ministry of Foreign Affairs  2,570,775  2,134,664  2,896,355  ‐761,691  761,691  26.3  Ministry of Finance  2,268,403  3,669,654  2,555,689  1,113,965  1,113,965  43.6  Indep Direct of Local Gov  2,140,130  2,105,973  2,411,170  ‐305,197  305,197  12.7  Ministry of Communication  1,789,866  1,812,011  2,016,546  ‐204,535  204,535  10.1  Ministry of Agriculture  1,779,257  1,227,251  2,004,593  ‐777,342  777,342  38.8  President’s Office  1,565,971  1,372,177  1,764,295  ‐392,118  392,118  22.2  Ministry Rural Rehab and Dev  1,331,814  666,782  1,500,483  ‐833,701  833,701  62.6  Ministry of Justice  1,275,285  1,754,669  1,436,796  317,873  317,873  24.9  Min Mrtyrs,Dsabld Scial Aff  6,324,196  5,077,126  7,125,134  ‐2,048,008  2,048,008  32.4  Ministry of Urban Development  1,042,147  715,827  1,174,131  ‐458,304  458,304  44.0  Ministry Mines and Industries  998,589  670,668  1,125,056  ‐454,388  454,388  45.5  Supreme Court  888,196  1,116,026  1,000,683  115,343  115,343  13.0  21 (= sum of rest)  9,804,587  9,905,348  11,046,305  ‐1,140,958  1,140,958  11.6  Allocated expenditure  106,925,734  120,467,523  120,467,523  0  33,711,978    Contingency  32,118,568  0          Total expenditure  139,044,302  120,467,523          Overall (PI‐1) variance (%)            13.4  Composition (PI‐2) variance (%)            28.0  Contingency share of budget (%)            0.0        Afghanistan 102 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013       Table E.2: Data for Year  SY1390 (2011/12)            Afs '000    Original  Adjusted  Absolute  Administrative or Functional Head  Actual Exp.  Deviation  Percent  Budgets  Budget  Deviation  Ministry of Defence             43,272,888  40,185,743  44,352,957  ‐4,167,214  4,167,214  9.4  Ministry of Interior            36,164,665  37,391,410  37,067,316  324,094  324,094  0.9  Ministry of Education           22,713,375  23,371,480  23,280,289  91,191  91,191  0.4  Ministry of Public Works        4,198,097  4,319,125  4,302,879  16,246  16,246  0.4  General Direct of National Sec  4,148,499  4,493,261  4,252,044  241,217  241,217  5.7  Ministry of Public Health       3,581,660  3,100,372  3,671,056  ‐570,684  570,684  15.5  Ministry of Higher Education    2,796,233  2,423,322  2,866,025  ‐442,703  442,703  15.4  Ministry of Energy and Water    2,617,204  3,450,930  2,682,528  768,402  768,402  28.6  Ministry of Foreign Affairs     2,565,188  2,891,706  2,629,214  262,492  262,492  10.0  Ministry of Finance             2,395,523  6,454,827  2,455,314  3,999,513  3,999,513  162.9  Ministry of Justice             2,191,063  1,649,006  2,245,750  ‐596,744  596,744  26.6  Indep Direct of Local Gov       1,997,434  1,933,179  2,047,289  ‐114,110  114,110  5.6  Ministry of Commerce            1,990,451  1,797,316  2,040,132  ‐242,816  242,816  11.9  President’s Office               1,780,848  1,676,941  1,825,297  ‐148,356  148,356  8.1  Ministry of Agriculture         1,637,716  2,321,448  1,678,593  642,855  642,855  39.3  Ministry of Communication       1,537,626  1,528,695  1,576,004  ‐47,309  47,309  3.1  Supreme Court                   1,305,047  1,344,667  1,337,620  7,047  7,047  0.5  Ministry Rural Rehab and Dev    1,209,402  782,614  1,239,588  ‐456,974  456,974  37.8  Min Mrtyrs,Dsabld Scial Aff     7,284,395  8,480,172  7,466,210  1,013,962  1,013,962  13.9  Ministry of Info and Culture    1,121,376  734,816  1,149,365  ‐414,549  414,549  37.0  21 (= sum of rest)  11,726,414  11,853,539  12,019,099  ‐165,560  165,560  1.4  Allocated expenditure  158,235,104  162,184,568  162,184,568  0  14,734,039    Contingency  10,644,568  0          Total expenditure  168,879,672  162,184,568          Overall (PI‐1) variance (%)            4.0  Composition (PI‐2) variance (%)            9.1  Contingency share of budget (%)            0.0        Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 103 August 2013         Table E.3: Data for Year  SY1391 (2012)            Afs '000    Original  Adjusted  Absolute  Administrative or Functional Head  Actual Exp.  Deviation  Percent  Budgets  Budget  Deviation  Ministry of Defence             36,598,747  37,502,680  35,510,499  1,992,181  1,992,181  5.6  Ministry of Interior            33,457,238  36,307,020  32,462,402  3,844,618  3,844,618  11.8  Ministry of Education           21,061,873  20,508,410  20,435,607  72,803  72,803  0.4  Ministry of Public Works        7,530,713  4,049,248  7,306,791  ‐3,257,543  3,257,543  44.6  Ministry of Energy and Water    5,750,140  2,011,160  5,579,162  ‐3,568,002  3,568,002  64.0  General Direct of National Sec  5,297,971  5,125,329  5,140,438  ‐15,109  15,109  0.3  Ministry of Public Health       3,874,340  2,789,625  3,759,138  ‐969,513  969,513  25.8  Ministry of Higher Education    3,396,782  2,990,884  3,295,780  ‐304,896  304,896  9.3  Ministry of Agriculture         2,068,443  2,147,174  2,006,939  140,235  140,235  7.0  Ministry of Foreign Affairs     2,013,147  2,453,216  1,953,287  499,929  499,929  25.6  Ministry Transport  Aviation   1,921,800  1,193,559  1,864,656  ‐671,097  671,097  36.0  Ministry of Counter Narcotics   1,843,729  135,597  1,788,907  ‐1,653,310  1,653,310  92.4  Indep Direct of Local Gov       1,807,792  1,860,643  1,754,038  106,605  106,605  6.1  Ministry of Finance             1,542,775  6,404,515  1,496,901  4,907,614  4,907,614  327.9  Ministry Mines and Industries   1,368,440  1,040,516  1,327,750  ‐287,234  287,234  21.0  AISA  1,342,385  0  1,302,470  ‐1,302,470  1,302,470  97.0  President’s Office               1,332,411  1,532,251  1,292,792  239,459  239,459  18.0  Ministry of Communication       1,286,534  1,171,344  1,248,279  ‐76,935  76,935  6.0  Min Mrtyrs,Dsabld Scial Aff     7,026,548  7,539,168  6,817,617  721,551  721,551  10.3  Supreme Court                   987,773  1,062,518  958,402  104,116  104,116  10.5  21 (= sum of rest)  13,619,546  12,691,573  13,214,575  ‐523,002  523,002  3.8  Allocated expenditure  155,129,127  150,516,430  150,516,430  0  25,258,222    Contingency  13,056,750  0          Total expenditure  168,185,877  150,516,430          Overall (PI‐1) variance (%)            10.5  Composition (PI‐2) variance (%)            16.8  Contingency share of budget (%)            0.0    Debt service payments are excluded for all three years, as are budgeted pensions under Contingency Items.        Afghanistan 104 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013 Annex F: International PEFA Scores    The data used for the international comparison in the Executive Summary are based on public assessments available  from  the  PEFA  Secretariat.  This  data  set  consists  of  119  assessments  carried  out  between  December  2005  and  July  2012  for  85  countries.  This  covers  four  countries  with  three  assessments  each,  25  countries  with  two  assessments  each, and 56 countries with one assessment each.    Table F.1: Public PEFA Assessments    Lower Upper LICs HICs Total Countries MICs MICs Africa region 35 12 7 0 54 34 East Asia and the Pacific 1 10 2 0 13 11 Eastern Europe and Central Asia 3 9 7 0 19 12 Latin America and the Caribbean 2 6 9 1 18 15 Middle East and North Africa 0 3 3 0 6 5 South Asia Region 4 3 1 0 8 7 Western Europe 0 0 0 1 1 1 Total 45 43 29 2 119 85 Countries 26 34 23 2 85 - Note: Economies are divided into income groups according to 2009 Gross National Income (GNI) per capita, calculated using the World Bank Atlas  method.101  The  groups  are:  Low  Income,  US$995  or  less;  Lower  Middle  Income,  US$996‐US$3,945;  Upper  Middle  Income,  US$3,946‐US$12,195;  and High Income, US$12,196 or more.    Table  F.1  shows  that  PEFA  assessments  are  available  mostly  for  Middle  Income  Countries  (MICs),  with  a  total  of  57  assessments  –  34  for  Lower  MICs  and  23  for  Upper  MICs.  There  are  26  assessment  from  Lower  Income  Countries  (LICs), and just two from Higher Income Countries (HICs).    For the purpose of the international comparison in this report, the countries were divided into three groups: Fragile  States, LICs, and MICS. For countries where more than one assessment is available, only the newest assessment was  applied.102    The Fragile States were identified according to the World Bank’s “Harmonized List of Fragile Situations FY13”.103 These  countries,  for  which  PEFA  assessments  have  been  carried  out,  are  Burundi,  Central  African  Republic,  Democratic  Republic of Congo, Guinea Bissau, Liberia, Sierra Leone, Togo, Republic of Congo, Cote d'Ivoire, Sudan, Timor‐Leste,  Haiti, West Bank and Gaza, Yemen, and Nepal.104    The country assessment data sets used for the international comparison with 2013 Afghanistan PEFA assessment are  shown in the next table.                                                                        101 The Atlas Method is explained at: http://data.worldbank.org/about/country-classifications/world-bank-atlas-method. 102 There were two exceptions: For Togo (a LIC and Fragile State), the PEFA assessors, as part of the quality control procedure, had raised issues of comparability about the latest assessment, from March 2009; as a result, the assessment from June 2006 was used instead. Similar issues were raised about the January 2010 PEFA for Sao Tome & Principe (a Lower MIC), with the result that the assessment from June 2007 was used instead. The reasons for the comparability issues are not stated in the documentation. 103 See: http://siteresources.worldbank.org/EXTLICUS/Resources/511777-1269623894864/FCSHarmonizedListFY13.pdf. 104 Two countries for which PEFA assessments exist – Kosovo and Solomon Islands – were not included for comparison with Afghanistan. Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 105 August 2013   Table F.2: Applied Public Country PEFA Assessments    Fragile States LICs MICs LICs Lower MICs Total Africa region 7 3 10 20 15 East Asia and the Pacific 1 0 1 1 9 Eastern Europe and Central Asia 0 0 0 2 10 Latin America and the Caribbean 0 1 1 1 9 Middle East and North Africa 0 2 2 0 5 South Asia Region 1 0 1 2 4 Western Europe 0 0 0 0 0 Total 9 6 15 26 52   Table F.2 shows that 15 country assessments were used for the Fragile States group, 26 for the LIC group, and 52 for  the MIC group.    The results of the comparisons arising from the applied data sets are depicted in Graph F.1 below.105    Graph F.1: Dimension‐Level Scores vis‐à‐vis Fragile States, LICs, and MICs    A. Credibility  of the   budget 4.00 3.50 3.00 2.50 F. External  scrutiny  and  B. Comprehensiveness and  audit 2.00 transparency 1.50 1.00 0.50 0.00 E. Accounting,  recording  C. Policy‐ based  budgeting and reporting  Afghanistan 2013 15 Fragile States D. Predictability  and  26 LICs control  in  budget  52 MICs execution   The results are discussed in the Summary Assessment.                                                                    105 The assessment data were quantified using the following conversion for each Performance Indicator (PI): A = 4, B+ = 3.5, B = 3, C+ = 2.5 C = 2, D+ = 1.5 and D = 1. This is based on first calculating the dimension-level average for each country, and thereafter the average for each dimension for each country group. Afghanistan 106 Public Financial Management and Accountability Assessment   August 2013   Afghanistan Public Financial Management and Accountability Assessment 107 August 2013   The World Bank Group