41455 Informe sobre el Desarrollo Mundial llo Munddia Agricultura para el desarrollo Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008 Agricultura para el desarrollo Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008 Agricultura para el desarrollo Una coedición del Banco Mundial, Mundi-Prensa y Mayol Ediciones, S.A. Una publicación conjunta del Banco Mundial, Mayol Ediciones y Mundi-Prensa. This volume is a product of the staff of the International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessaritly reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Este volumen es producto del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del (los) autor (es) y no reflejan nece- sariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. This work was originally published by the World Bank in English as World Development Report 2008: Agriculture for Development in 2007. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the accuracy of the translation. In case of any discrepances, the original languaje will govern. Publicado originalmente en inglés como World Development Report 2008: Agriculture for Development por el Banco Mundial en 2007. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original. World Development Report 2008: Agriculture for Development © 2008, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank © 2008, Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433 Todos los derechos reservados Para esta edición: © 2008, Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. Calle 131 A No. 59c-62, Bogotá, Colombia PBX (571) 253 4047, Fax: (571) 271 2909 ISBN 978-958-8307-39-8 (Mayol Ediciones S.A.) ISBN 978-84-8476-337-6 (Mundi-Prensa) Traducción al castellano: Ricardo Argüello, Universidad del Rosario, Bogotá (primera y segunda partes) Ignacio Caviedes (tercera parte). Diseño de cubierta: Chris Lester de Rock Creek Strategic Marketing y Bill Pragluski de Critical Stages. Imagen de la cubierta: personal del Banco Mundial. En sentido horario a partir del extremo superior izquierdo: termómetro de leche, por Lillian Foo; trillado de trigo, por Alexander Rowland; vaca holstein, por Lillian Foo; frijoles de supermercado, por Lillian Foo; mujer de la región andina con su bebé en el mercado, por Curt Carnemark/Fototeca del Banco Mundial; planta de algodón, por Arne Hoel. Coordinación editorial: María Teresa Barajas S. Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A. Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia Contenido Prefacio xiii Agradecimientos xv Siglas y notas sobre los datos xix Panorama general 1 ¿Qué puede hacer la agricultura en favor del desarrollo? 2 La agricultura tiene un historial muy favorable en el ámbito del desarrollo 5 ¿Qué herramientas son eficaces a la hora de utilizar la agricultura para el desarrollo? 6 ¿Cuál es la manera más adecuada de llevar a la práctica los programas de agricultura para el desarrollo? 14 PARTE I ¿Qué puede hacer la agricultura en favor del desarrollo? 20 1 Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 20 La transformación estructural 21 Los tres mundos de la agricultura para el desarrollo 23 El potencial de la agricultura para el desarrollo es desaprovechado 31 La economía política de la política agrícola 34 Un nuevo papel para la agricultura en el desarrollo 35 En foco A: La disminución de la pobreza rural ha sido un factor clave en la reducción de la pobreza total 36 2 Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 41 El crecimiento de la productividad en los países en desarrollo determinó el éxito global de la agricultura 41 El crecimiento ha sido desigual entre regiones y países 43 Las diferencias en desempeño reflejan diversas condiciones subyacentes 44 Oportunidades para una nueva agricultura a través de la diversificación 48 Perspectivas futuras: enfrentando desafíos y crecientes incertidumbres 50 Conclusión: un continuo desafío de producción 56 En foco B: Biocombustibles: la promesa y los riesgos 57 3 Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 60 Tres vías complementarias para salir de la pobreza: agricultura, empleo y migración 60 La variación en las estrategias de generación de ingresos de los hogares rurales 62 Ocupaciones rurales y fuentes de ingreso 64 El comportamiento de los hogares cuando los mercados y los gobiernos fracasan: racional a pesar de las apariencias 68 Posición de activos de los hogares rurales: con frecuencia baja e inequitativa 69 vi INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Elevados riesgos y respuestas costosas 74 Los desafíos de los pequeños agricultores para competir 75 Conclusiones 77 En foco C: ¿Cuáles son los vínculos entre la producción agrícola y la seguridad alimentaria? 78 PARTE II ¿Qué puede hacer la agricultura en favor del desarrollo? 81 4 Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 81 Protección agrícola y subsidios en los países desarrollados 81 Cargas fiscales a la agricultura a los países en desarrollo 83 Ganancias estimadas de la liberalización comercial 89 El espacio para lograr ganancias potenciales 93 Apoyo para la transición 96 Inversión pública para el desarrollo de largo plazo 97 Conclusiones 98 5 Llevar la agricultura al mercado 101 Alimentos básicos: mejorando el mercadeo y la administración del riesgo 101 Productos de exportación tradicional a granel: manteniendo la competitividad internacional 105 Mercados urbanos de más alto valor: ligando a los productores con las cadenas de oferta modernas 106 Exportaciones de más alto valor: satisfaciendo los estándares 110 Conclusión 114 En foco D: Agronegocios para el desarrolo 116 6 Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 119 Políticas de tierras para desarrollar derechos seguros y reasignar recursos 119 Servicios financieros para pequeños agricultores 123 Seguros para la administración del riesgo 127 Desarrollo de mercados eficientes para los insumos 129 Organizaciones de productores en un contexto de cadenas de valor y globalización 131 Innovaciones institucionales. Todavía aún trabajo en progreso 134 7 Innovar mediante la ciencia y la tecnología 135 El mejoramiento genético ha sido enormemente exitoso, pero no en todas partes 135 Las tecnologías de administración y sistemas necesitan complementar el mejoramiento genético 139 Invirtiendo más en I&D 141 Arreglos institucionales para incrementar la eficiencia y efectividad de los sistemas de I&D 144 Hacer que la I&D responda más a los agricultores y al mercado 146 Hacer un mejor uso de la tecnología: innovaciones en extensión y en TIC 147 El camino hacia adelante 149 En foco E: Capturando los beneficios de los organismos genéticamente modificados para los pobres 151 8 Hacer los sistemas agrícolas más sustentables ambientalmente 154 Determinantes de la degradación de los recursos 154 Mejorar la administración del agua de uso agrícola 156 Hacer verde la revolución verde 160 Contenido vii Administración de sistemas ganaderos intensivos 161 Revertir la degradación en áreas menos favorecidas 162 Pago por los servicios ambientales 167 Conclusiones 169 En foco F: Adaptación y mitigación del cambio climático en la agricultura 171 9 Ir más allá de la granja 174 Empleo rural: un desafío intimidante 174 Empleo asalariado agrícola 177 Creciente empleo rural no agrícola 180 Salarios e ingresos en el mercado laboral rural 183 Oferta de trabajo: migración y la economía urbana 184 Escolaridad, capacitación y transición hacia el mercado laboral 187 Proporcionar redes de seguridad para reducir la vulnerabilidad 189 Una palabra final sobre mercados laborales rurales y migración: la necesidad de atención de política 191 En foco G: Educación y conocimientos para el desarrollo rural 192 En foco H: La relación doblevía entre agricultura y salud 195 PARTE III ¿En qué forma pueden implementarse mejor los programas de agricultura para el desarrollo? 197 10 Agendas nacionales emergentes para los tres mundos de la agricultura 197 Nuevas posibilidades y desafíos 197 El enfoque propuesto 198 Países basados en la agricultura. Acelerar el crecimiento, reducir la pobreza y proveer seguridad alimentaria 199 Países en transformación. Reducir la brecha rural-urbana de ingresos y la pobreza rural 203 Países urbanizados. Vincular a los pequeños agricultores con los nuevos mercados de alimentos y ofrecer buenos puestos de trabajo 206 Factibilidad política, administrativa y financiera 209 Reconocer los dilemas de las políticas 210 11 Fortalecer la gobernabilidad: de local a global 211 Cambio de papeles: el Estado, el sector privado y la sociedad civil 212 Procesos de políticas agrícolas 213 Reformas a la gobernabilidad para mejor implementación de políticas 216 Revertir las fronteras del Estado 217 Descentralización y gobernabilidad local 219 Desarrollo impulsado por la comunidad 220 Efectividad de la ayuda para los programas agrícolas 220 Progreso en la agenda global 221 Seguir adelante en la mejor gobernabilidad para la agricultura 226 Nota bibliográfica 228 Notas de antecedentes 229 Notas 230 Referencias 243 viii CONTENIDO Indicadores seleccionados 269 Indicadores seleccionados agrícolas y rurales 269 Indicadores seleccionados del desarrollo mundial 269 Notas técnicas 278 Indicadores del desarrollo mundial seleccionados 281 Cuadros 1 Características de los tres tipos de países, 2005 4 5.1 Opciones públicas y privadas para fortalecer el enlace de los agricultores con el mercado 110 1.1 Características demográficas y económicas de los tres tipos de 5.2 Funciones de los sectores público y privado para incrementar países, 2005 25 el cumplimiento con los ESF relacionados con el comercio y la 1.2 Pobreza en los tres tipos de países, 2002 26 capacidad en el manejo de la calidad 113 1.3 El gasto público en los países agrícolas es bajo 33 7.1 Gasto total público enI&D agrícola por región, 1981 y 2000 142 3.1 Cambios en la participación en el mercado entre familias 7.2 Activos de los sectores público y privado para la investiga- agricultoras en Vietnam 61 ción agrobiotecnológica 145 3.2 Tipología de los hogares rurales por estrategia de subsistencia 7.3 Formas de proporcionar y financiar servicios de asesoría en tres tipos de países 63 agrícola 148 3.3 Cambios en el tamaño de la explotación y distribución de la tierra 72 8.1 Los problemas ambientales de la agricultura en la localidad y fuera de ella 155 4.1 Tasas nominales de apoyo por producto en los países en desarrollo (porcentaje) 86 9.1 Las diversas fuentes de ingresos de los hogares rurales 176 4.2 Distribución estimada de los costos de las actuales políticas 9.2 Empleo rural por sector o actividad, países seleccionados 176 comerciales 90 9.3 Años promedio de educación para la población rural entre 18 4.3 Efectos ilustrativos sobre la pobreza, originados de la y 25 años, países seleccionados 189 reforma comercial agrícola en países desarrollados 11.1 Tipos de organizaciones globales y redes pertinentes a la y en desarrollo 92 agricultura 224 Gráficos 1 El número de pobres en Asia meridional y en África 8 La agricultura y la deforestación contribuyen en gran subsahariana ha aumentado entre 1993 y 2002 (línea medida a las emisiones de gases de efecto invernadero 14 de pobreza: US$1 al día) 3 9 Los cuatro objetivos para el programa de agricultura para el 2 La contribución de la agricultura al crecimiento y la desarrollo conforman un rombo de políticas 15 proporción de población rural entre los pobres determinan 10 El crecimiento agrícola en África subsahariana ha la existencia de tres tipos de países: los países agrícolas, aumentado a medida que mejoran las condiciones los que se encuentran en proceso de transformación macroeconómicas 16 y los urbanizados 4 11 La disparidad de ingresos entre zonas rurales y urbanas ha 3 El crecimiento del PIBoriginado en la agricultura beneficia aumentado en la mayoría de los países en proceso de en mayor grado a la mitad más pobre de la población 5 transformación 17 4 El gasto público en el sector agrícola es más bajo en los 12 La gestión de gobierno de los países agrícolas y en proceso países agrícolas, mientras que la proporción de ese sector en de transformación es deficiente 18 el PIB es la más alta 6 1.1 Los rendimientos de los cereales aumentan y la pobreza 5 Los países en desarrollo imponen menos gravámenes a los disminuye en Asia meridional, pero éstos y la pobreza productos agrícolas exportables 9 permanecen estancados en África subsahariana 21 6 El consumo interno y las exportaciones de productos 1.2 Conforme los países se desarrollan, las participaciones de la de alto valor crecen con rapidez en los países en agricultura en el PIBy en la fuerza laboral tienden a desarrollo 10 disminuir, pero con muchos comportamientos 7 Se ha ampliado la brecha en la producción de cereales entre idiosincráticos 22 África subsahariana y otras regiones 12 Contenido ix 1.3 Los países agrícolas, en transformación y urbanizados, grandes 70 constituyen los tres mundos de la agricultura 24 3.6 Las distribuciones del tamaño de las granjas con frecuencia 1.4 Los efectos precio y salario dominaron la elasticidad de son bimodales 73 largo plazo de la pobreza rural a los rendimientos de los 3.7 Los rendimientos en las granjas pequeñas están rezagados cereales en la India, 1958-94 27 con respecto a los de las granjas grandes para los alimentos 1.5 La proporción del procesamiento de alimentos en el valor básicos en Brasil y Chile 76 agregado agrícola aumenta con el ingreso 30 4.1 El avance para reducir el apoyo total a los productores 1.6 La productividad del trabajo ha sido una fuente de agrícolas ha sido lento en los países de la pero ha crecimiento más importante en la agricultura que en los OCDE habido algún cambio hacia el uso de pagos "desconectados" sectores no agrícolas, 1993-2005 32 menos distorsionantes 82 1.7 La política macreconómica y el crecimiento agrícola han 4.2 Para los países agrícolas, la carga fiscal neta a la agricultura mejorado en África subsahariana 32 cayó en 9 de 11 países 85 1.8 La asistencia oficial dirigida a la agricultura disminuyó 4.3 Los países en desarrollo están gravando menos los bienes fuertemente entre 1975 y 2004 34 exportables 86 2.1 Los rendimientos de los cereales aumentaron, excepto en 4.4 De 10, 9 países en transformación incrementaron la África subsahariana 42 protección o redujeron la carga fiscal 87 2.2 Los insumos modernos se han expandido rápidamente, pero 4.5 De 7, 5 países urbanizados aumentaron la protección o se han rezagado en África subsahariana 43 disminuyeron la carga fiscal 87 2.3 El crecimiento en el PIB agrícola para la población agrícola 4.6 Aumentos estimados de los precios internacionales reales como es más bajo en África subsahariana 44 resultado de una completa liberalización comercial 90 2.4 El estancamiento de la agricultura en África subsahariana 4.7 Ganancias en la participación estimada de los países en puede haber terminado 44 desarrollo en el comercio 91 2.5 Hay grandes diferencias en potencial agrícola y acceso a 4.8 Se espera que América Latina y África subsahariana tengan mercados entre regiones 47 un más alto crecimiento del producto agrícola bajo las 2.6 Por el consumo de comida per cápita en los países en reformas comerciales mundiales 92 desarrollo está cambiando a las frutas y las verduras, carne 4.9 En la India los subsidios han aumentado en tanto que las y aceites 50 inversiones en bienes públicos han declinado 98 2.7 Las exportaciones de alto valor se expanden rápidamente 5.1 Los mercados del maíz en Ghana se caracterizan por en los países en desarrollo 51 diversas capas de intermediarios 102 2.8 Se proyecta un menor crecimiento del consumo de cereales 5.2 Los precios mayoristas en Etiopía fluctúan al interior de y carne para los siguientes 30 años 52 una amplia banda de precios de paridad de importación y 2.9 Los países en desarrollo se convertirán en mercados aún exportación 104 mayores para los cereales exportados principalmente por 5.3 Los precios mundiales para las exportaciones tradicionales a países desarrollados 52 granel continúan declinando 106 2.10 La tierra arable y de uso permanente per cápita para la 5.4 Los gastos en consumo de alimentos en Indonesia están población agrícola, está disminuyendo en África cambiando de los cereales a los alimentos de alto valor y subsahariana y en Asia meridional 53 preparados 107 2.11 La escasez de agua afecta a millones de personas en Asia, 5.5 El aumento en los ingresos per cápita determina el Medio Oriente y África septentrional 53 crecimiento de los supermercados 108 2.12 Las tasas de crecimiento de los rendimientos para los 5.6 Transporte, manejo y empaque son los mayores costos para principales cereales están disminuyendo en los países en las exportaciones de guisantes en Bangladesh 111 desarrollo 55 2.13 Las brechas de rendimientos utilizables son altas para el 6.1 Los hogares rurales con restricciones de crédito utilizan maíz en África 56 menos insumos y tienen más bajos ingresos 124 3.1 El ingreso real per cápita varía ampliamente para cada 6.2 Los costos de transporte representan alrededor de una estrategia de subsistencia 64 tercera parte del precio de la úrea en la puerta de la granja 3.2 En la mayoría de países, la gran mayoría de hogares rurales en los países africanos, 2005 130 participa en la agricultura 65 6.3 Más de una tercera parte del presupuesto público para la 3.3 Las fuentes de ingreso varían entre ricos y pobres 66 agricultura en Zambia 2004/05 se destinó a subsidios para 3.4 La participación reportada para las mujeres en el los fertilizantes 130 autoempleo agrícola en relación con los hombres, varía por región 68 7.1 Las variedades mejoradas han sido ampliamente adoptadas, 3.5 Las brechas en el nivel educativo rural-urbano son excepto en África subsahariana 137 x CONTENIDO 7.2 Los retornos estimados a la inversión en I&D agrícola son 9.8 Los salarios son mucho más elevados en el empleo rural no agrí- altos en todas las regiones con un promedio 43% 41 colaqueenelempleoagrícolaen la India,MéxicoyUganda 183 7.3 Los enfoques tradicional y nuevo para financiar servicios de 9.9 Para los trabajadores sin educación, los salarios en el empleo extensión 149 agrícola y rural no agrícola no son muy diferentes 183 9.10 Los salarios agrícolas han estado disminuyendo en la mayor 8.1 La dependencia de la irrigación con aguas subterráneas es parte de países latinoamericanos 184 mayor en el Medio Oriente y en Asia meridional 157 9.11 Los salarios agrícolas han aumentado en la mayor parte de 8.2 Las fuentes de agua subterránea en la India están siendo países asiáticos y africanos 185 agotadas 159 9.12 La productividad en el autoempleo rural no agrícola en 8.3 Con los PSA, las pasturas degradadas se han reconvertido Indonesia es heterogénea 185 para un uso sustentable de la tierra en Nicaragua 169 9.13 El crecimiento del empleo en las manufacturas y los servicios es una función de la distancia a los centros urbanos 9.1 La agricultura no es suficiente para absorber los nuevos de más de 250.000 habitantes 186 trabajadores rurales 175 9.14 Años promedio de educación en áreas rurales según edad 188 9.2 La proporción de trabajadores asalariados en el empleo 10.1 Rombo de políticas para países agrícolas 201 agrícola aumenta con el ingreso per cápita 177 10.2 Rombo de políticas para países en proceso de 9.3 La proporción de trabajo asalariado en el empleo agrícola transformación 206 está aumentando en muchos países 178 10.3 Rombo de políticas para países urbanizados 209 9.4 El empleo formal en la agricultura brasileña se ha hecho más cíclico 178 11.1 Los países agrícolas y en transformación presentan bajos 9.5 Los requerimientos de trabajo son considerablemente más puntajes en gobernabilidad 211 altos para los vegetales que para los cereales 180 11.2 Se requieren buenos ajustes a las condiciones específicas de 9.6 El comercio detallista y los servicios dominan el empleo cada país en los enfoques de los lados de la demanda asalariado no agrícola 181 y la oferta con el fin de mejorar la gobernabilidad del sector 9.7 La mayor parte de las empresas rurales no agrícolas tienen agrícola 217 únicamente uno o dos trabajadores, fundamentalmente autoempleados, Indonesia 2005 181 Recuadros 1.1 Dinámica de la población rural 23 3.2 Construyendo medidas comparables de ingreso entre 1.2 Evidencia transversal del efecto del crecimiento agrícola países 63 sobre la reducción de la pobreza 24 3.3 El desafío de cambios drásticos demográficos generados por 1.3 Los países grandes tienen heterogeneidad regional que la migración selectiva 67 replica los tres mundos de la agricultura 26 3.4 Regreso a la agricultura en Zambia. Agricultura de 1.4 La ventaja comparativa de la agricultura en África subsistencia, SIDA y crisis económica 71 subsahariana 28 3.5 Nuevas tecnologías y políticas de discriminación positiva 1.5 Un papel para la agricultura en los países africanos ricos reducen la desigualdad social en la India 73 en minerales 28 3.6 La precaria subsistencia de los pastores 74 1.6 El apoyo a los agricultores sin una fuerte base fiscal: 3.7 ¿Se están haciendo las granjas demasiado pequeñas? 77 lecciones de Tailandia 29 4.1 Tipos de instrumentos que distorsionan el comercio 82 2.1 La revolución verde en productos alimenticios básicos 4.2 La economía política de las reformas agrícolas de los países que nunca sucedió: la gran variedad de África desarrollados 84 subsahariana 45 4.3 Tasas nominales de apoyo 85 2.2 Densidad de población y las definiciones de "rural" 47 4.4 Significativo progreso en la reducción del sesgo anti- 2.3 ¿Por qué hay regiones rezagadas en países con alto agrícola en China e India 87 crecimiento agrícola? 49 4.5 La economía política de las reformas agrícolas de los países 2.4 La huella ambiental mundial de la expansión pecuaria 51 en desarrollo 88 2.5 Existe un sustancial potencial para expandir, en la forma 4.6 Simulando los efectos de la liberación comercial con correcta, la irrigación en África subsahariana 54 modelos globales 89 4.7 Compradores y vendedores netos de alimentos básicos al 3.1 Determinando la importancia relativa de las diferentes interior de un país 94 vías 62 4.8 Ejemplos de subsidios en la India y Zambia 99 Contenido xi 5.1 Impacto de la infraestructura vial en los mercados y la productividad 103 8.1 Restauración del mar Aral del norte, mediante la duplica- 5.2 Usos innovadores de las tecnologías de información para ción del flujo del Syr Darya 158 conectar a los agricultores y los mercados en la India y 8.2 Degradación de los recursos en los sistemas arroz-trigo del África occidental 104 Asia meridional 160 5.3 Estabilización de precios a través del comercio internacio- 8.3 Manejo integrado de plagas para el control del gusano nal: ahorro de US$200 millones en Bangladesh 105 andino de la papa en Perú 161 5.4 Zambia y Burkina Faso: experiencia contrastante en la 8.4 Administrando la intensificación avícola en Tailandia 162 liberalización del mercado doméstico de algodón 107 8.5 Cuatro trayectorias: bosques en desaparición o 5.5 Conectando los pequeños agricultores con las cadenas de resurgimiento, miseria o crecimiento 164 alto valor: tres perspectivas 111 8.6 La agroforestería en los parques en Níger hace retroceder 5.6 Ganancias de empleo y reducción de la pobreza en Senegal el desierto y restaurar los medios de subsistencia 166 rural 113 8.7 Dos historias de manejo liderado por la comunidad, cuencas y pasturas 167 6.1 Beneficios de la certificación de la tierra liderada por la 8.8 Administrando la sequía y el ganado en áreas de pastoreo comunidad en Etiopía 121 del Medio Oriente y África septentrional 168 6.2 Mejorando la eficiencia de los servicios de administración de tierras en Georgia 121 9.1 Desarrollo hortícola en Maharashtra 180 6.3 Cómo puede el arrendamiento de la tierra aumentar la 9.2 Una cooperativa de mujeres en la India 182 productividad y la equidad en China 122 9.3 Trabajo infantil: común en la agricultura 189 6.4 Mercados de arrendamiento y el impacto de sus 9.4 El cambio gradual pero incompleto hacia la ayuda restricciones en India 123 alimentaria basada en transferencias en efectivo 190 6.5 Banrural S.A: de banco agrario de bajo desempeño a institución financiera público-privada rentable 126 10.1 Los cuatro objetivos de las políticas de la agenda 6.6 Seguro ganadero basado en índices en Mongolia 128 agricultura para el desarrollo forman un rombo 6.7 ¿Existe una justificación para los subsidios a los de políticas 199 fertilizantes? 131 10.2 El Programa Africano de Desarrollo Agrícola Integral 200 6.8 Convirtiendo a los proveedores detallistas de insumos 10.3 El Medio Oriente y África septentrional. Agricultura para rurales en agrodistribuidores en África 132 puestos de trabajo y como red de seguridad 204 6.9 Organizaciones de productores con membresía 10.4 Rasgos especiales de la agricultura en Europa y Asia internacional 133 central 208 7.1 Cuando cero significa mucho: los beneficios de la labranza 11.1 Los conflictos sobre la tierra desplazan a millones de cero en los sistemas arroz-trigo en Asia meridional 139 personas en Colombia 212 7.2 Utilizando legumbres para mejorar la fertilidad del suelo 140 11.2 Convirtiendo la visión en práctica: la opinión de un antiguo 7.3 Más estrictos DPIen los países en desarrollo: efectos sobre ministro sobre el Plan de Modernización de la Agricultura los pequeños agricultores 142 de Uganda 214 7.4 El desafío de la I&D agrícola en África ubsahariana 143 11.3 Facultar a las organizaciones de productores y desarrollar 7.5 Desarrollo de capacidad a largo plazo en Ghana 144 una visión para la agricultura en Senegal 215 7.6 Las opciones de DPI para proporcionar a los pobres acceso a 11.4 El progreso de Vietnam en la coordinación de presupuestos la ciencia moderna 146 y prioridades del sector 216 7.7 Los agricultores mexicanos lideran la investigación a través 11.5 Integración regional: oportunidades y desafíos en África de las Fundaciones Produce 147 occidental 216 7.8 Agregando valor a un cultivo campesino: yuca en Colombia 11.6 Hacer una revolución verde mediante visión y liderazgo 218 y Ghana 148 11.7 Entrega de bienes públicos internacionales 225 7.9 Agronegocios privados y ONG : liderando la provisión de TIC 11.8 Financiación global para la adaptación y reducción del cambio a los agricultores en la India 150 climático. La urgencia de atender las necesidades de los países vulnerables y los agricultores de pequeña escala 226 Mapas 2.1 Zonas agroecológicas en las áreas agrícolas 46 8.1 La sobreexplotación ha causado un severo estrés por agua 2.2 Acceso a mercados en zonas agrícolas de África, Asia y en muchas cuencas de ríos 156 América Latina 46 8.2 Muchos lugares críticos de deforestación se encuentran en áreas tropicales 163 xii CONTENIDO Contenido xiii Prefacio La agricultura es un instrumento de desarrollo fundamental para alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir la proporción de personas que padecen hambre y viven en la extrema pobreza a la mitad para 2015. Éste es el mensaje general del Informe sobre el desarrollo mundial de este año, la entrega número 30 de esta publicación. Tres de cada cuatro personas pobres en los países en desarrollo habitan en zonas rurales y la mayoría depende directa o indirectamente de la agricultura para su subsistencia. El presente infor- me contiene orientaciones destinadas a los gobiernos y la comunidad internacional acerca de cómo diseñar y poner en práctica programas de agricultura para el desarrollo que generen cambios positivos en la vida de cientos de millones de personas pobres en zonas rurales. El informe resalta dos grandes desafíos regionales. En gran parte de África al sur del Sahara, la agricultura constituye una opción sólida para impulsar el crecimiento, superar la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria. El aumento de la productividad agrícola resulta esencial para estimular el crecimiento de otros sectores de la economía. Sin embar- go, para acelerar el crecimiento, se requiere un fuerte aumento de la productividad de los pequeños establecimientos agrícolas junto con un apoyo más eficaz para los millones de personas que se dedican a la agricultura de subsistencia, muchas de las cuales habitan en zonas alejadas. La reciente mejora en los resultados es prometedora, y en este informe se señalan muchos logros incipientes que pueden ampliarse. En Asia, es necesario resolver la creciente disparidad de ingreso entre las zonas rurales y urbanas para superar la pobreza generalizada. Las economías asiáticas en rápido creci- miento continúan albergando a más de 600 millones de habitantes de zonas rurales que viven en la pobreza extrema y, a pesar de la migración masiva a las ciudades, la pobreza rural persistirá durante varios decenios más. Por esta razón, en el Informe sobre el desarrollo mundial la atención se centra en los modos de generar empleo rural mediante la diversifi- cación hacia una agricultura de alto valor y uso intensivo de mano de obra que se vincule con un sector rural no agrícola dinámico. En todas las regiones, con la creciente escasez de agua y tierra y las presiones adiciona- les que impone un mundo globalizado, el futuro de la agricultura está intrínsecamente ligado a una mejor custodia de los recursos naturales. Con las inversiones y los incentivos adecuados, la impronta ambiental de la agricultura puede reducirse y los servicios am- bientales se pueden aprovechar con el fin de proteger las cuencas hidrográficas y la diver- sidad biológica. En la actualidad, la rápida expansión de los mercados internos e internacionales, las innovaciones institucionales de los mercados, las finanzas y la acción colectiva y las revo- luciones producidas en la biotecnología y en las tecnologías de la información ofrecen xiii xiv PREFACIO interesantes oportunidades para utilizar la agricultura como motor del desarrollo. Pero para aprovechar estas oportunidades, se necesitará la voluntad política que permita llevar adelante reformas que mejoren la gestión del sector agrícola. En última instancia, el éxito de esta empresa dependerá de la acción concertada de la comunidad internacional para enfrentar los desafíos que se presentan. Debemos equiparar las condiciones para todos los actores que participan del comercio internacional, brindar bienes públicos globales, como tecnologías para los alimentos básicos de las zonas tropica- les, ayudar a los países en desarrollo a hacer frente al cambio climático y superar amenaza de pandemias en plantas, animales y seres humanos. Están en juego los medios de subsis- tencia de 900 millones de personas pobres en zonas rurales, quienes también merecen ser partícipes de los beneficios de una globalización sostenible e inclusiva. Robert B. Zoellick Presidente Grupo del Banco Mundial Agradecimientos Este informe ha sido elaborado por un equipo básico dirigido por Derek Byerlee y Alain de Janvry e integrado por Elisabeth Sadoulet, Robert Townsend e Irina Klytchnikova. El equipo contó con la colabora- ción de Harold Alderman, Beatriz Ávalos-Sartorio, Julio Berdegué, Regina Birner, Lynn Brown, Michael Carter, Luc Christiaensen, Marie-Hélène Collion, Klaus Deininger, Peter Hazell, Karen Macours, Michael Morris, Paula Savanti y Dina Umali-Deininger, quienes redactaron partes de este informe. El equipo tam- bién fue asistido por Noora Aberman, Jorge Agüero, Shahrooz Badkoubei, Sarah Baird, Leandre Bassole, Benjamin Davis, Nango Dembele, Ashok Gulati, Corinna Hawkes, Tidiane Kinda, Melissa Klink, Alex McCalla, Claudio Montenegro, Stefano Pagiola, Eija Pehu, Catherine Ragasa, Antti Seelaff y John Staatz. El trabajo se realizó bajo la dirección general de François Bourguignon en colaboración con la Red de Desarrollo Sostenible. Bruce Ross-Larson fue el editor principal. Se recibieron muchos y valiosos consejos de Kym Anderson, Hans Binswanger, Karen McConnell Brooks, Mark Cackler, Manuel Chiriboga, Kevin Cleaver, Christopher Delgado, Shantayanan Devarajan, Josue Dione, Gershon Feder, Alan Harold Gelb, Ravi Kanbur, Jeffrey Lewis, Were Omamo, Keijiro Otsuka, Rajul Pandya-Lorch, Prabhu Pingali, Pierre Rondot, Kostas Stamoulis, Erik Thorbecke, C. Peter Timmer, Joachim von Braun, miembros del personal del Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Red de Desarrollo Sostenible del Banco Mun- dial, funcionarios del Rimisp (Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural) y otras personas a las que el equipo agradece sin comprometerlas. Muchos otros, tanto funcionarios del Banco como personas ajenas a él, colaboraron con comentarios valiosos. El grupo de gestión de datos sobre el desarrollo efectuó aportes al anexo y tuvo a su cargo la elaboración de los indicadores seleccionados del desarrollo mundial. El equipo desea también expresar su agradecimiento por el generoso apoyo recibido del fondo fiduciario programático de varios donantes, el Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional, la Fundación Ford, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia, la Plataforma mundial de donantes para el desarrollo rural, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, el Fondo Internacional de Desarrollo Agríco- la, InWEnt (Capacity Building International), el Ministerio de Finanzas del Japón, el Programa Conoci- mientos para el Cambio, el Consejo de Ciencias del Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas Internacionales, el Organismo Sueco de Cooperación para el Desarrollo Internacional, el Organismo Suizo de Desarrollo y Cooperación, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, la Agen- cia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y la Fundación William y Flora Hewlett. El equipo sacó gran provecho de las amplias consultas realizadas. Se celebraron reuniones y talleres regionales en la ciudad de Washington y en Alemania, Australia, Canadá, Francia, India, Italia, Japón, Kenya, Malí, Noruega, Reino Unido y Suecia. Se realizaron también intercambios de opiniones en línea sobre el borrador del informe. El equipo quiere agradecer a los participantes de esos talleres, videoconferencias y debates, en los que intervinieron miembros del sector académico, investigadores, funcionarios públicos y personal de organizaciones no gubernamentales, de la sociedad civil y del sector privado. Rebecca Sugui fue la asistente ejecutiva del equipo, mientras que Ofelia Valladolid se desempeñó como ayudante del programa y Jason Victor y Maria Hazel Macadangdang, como auxiliares del equipo. Evangeline Santo Domingo cumplió la función de auxiliar de la gestión de recursos. xv xvi CONTENIDO Siglas y notas sobre los datos Siglas y abreviaturas AEP Apoyo equivalente al productor IIMA Instituto Internacional para el Manejo del Agua AIE Agencia Internacional para la Energía IM Institución de microfinanzas APP Asociaciones público-privadas IPCC* Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático BAD Banco Asiático de Desarrollo IRI* Instituto Internacional de Investigación sobre el Cli- BAFD Banco Africano de Desarrollo ma y la Sociedad BID Banco Interamericano de Desarrollo IRRI* Instituto Internacional de Investigación sobre el Arroz CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo MDM Meta de Desarrollo del Milenio CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropical Nepad* Nueva Asociación para el Desarrollo de África Cimmyt Centro Internacional para el Mejoramiento del Maíz Nerica* Nuevo Arroz para África y el Trigo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Cirad* Investigación Agrícola para los Países en Desarrollo Económicos Cmnucc Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cam- ODA* Asistencia Oficial para el Desarrollo bio Climático OGM Organismo genéticamente modificado DLC Desarrollo Liderado por la Comunidad OIT Organización Internacional de Trabajo DPI Derechos de propiedad intelectual OMC Organización Mundial del Comercio ES Enfoques sectoriales OMS Organización Mundial de la Salud FAO Organización de Naciones Unidas para la Alimenta- ONG Organización no gubernamental ción y la Agricultura Pcdaa Programa Comprensivo de Desarrollo Agrícola Afri- FATA Fundación Africana para la Tecnología Agrícola cano FIPA Federación Internacional de Productores Agrícolas PIB Producto Interno Bruto FMI Fondo Monetario Internacional PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo GAEZ* Zonas agroecológicas mundiales PSE* Pagos por servicios ambientales Gciai Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola PTF Productividad total de los factores Internacional Safex* Bolsa de Futuros de Suráfrica GTI Gases tipo invernadero SFS* Estándares sanitarios y fitosanitarios VIH SIDA / Virus de inmunodeficiencia humana/Síndrome de SPG Sistema de posicionamiento global deficiencia inmune adquirida TIC Tecnologías de información y telecomunicaciones I&D Investigación y Desarrollo TNA Tasa nominal de apoyo Icarda Centro Internacional de Investigación Agrícola para UE Unión Europea Áreas Secas UN* Naciones Unidas Icraf Centro Internacional de Investigación en Unctad Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Agroforestería Desarrollo IDA* Asociación para el Desarrollo Internacional Usaid* Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Inter- IDM Informe sobre el Desarrollo Mundial nacional IFAD* Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola USDA* Departamento de Agricultura de Estados Unidos IFDC* Centro Internacional para la Fertilidad del Suelo y el WWF* Fondo Mundial para la Naturaleza Desarrollo Agrícola Ifpri* Instituto de Investigación sobre Política Alimentaria Internacional * Por sus iniciales en inglés. xvii xviii SIGLAS Y NOTAS SOBRE LOS DATOS Código de país Nombre del país Código de país Nombre del país AGO Angola MLI Mali ARG Argentina MOZ Mozambique AZE Azerbaiján MWI Malawi BDI Burundi MYS Malasia BEN Benin NER Níger BFA Burkina Faso NGA Nigeria BGD Bangladesh NPL Nepal BGR Bulgaria PAK Paquistán BLR Bielorrusia PER Perú BOL Bolivia PHL Filipinas BRA Brasil PNG Papúa Nueva Guinea CHL Chile POL Polonia CHN China PRY Paraguay CIV Costa de Marfil ROM Rumania CMR Camerún RUS Federación Rusa COL Colombia RWA Ruanda CZE República Checa SDN Sudán DOM República Dominicana SEN Senegal DZA Argelia SLV El Salvador ECU Ecuador SVK República Eslovaca EGY República Árabe de Egipto SYR República Árabe de Siria ETH Etiopía TCD Chad GHA Ghana TGO Togo GIN Guinea THA Tailandia GTM Guatemala TJK Tajikistán HND Honduras TUN Túnez HUN Hungría TUR Turquía IDN Indonesia TZA Tanzania IND India UGA Uganda IRN República Islámica de Irán UKR Ucrania KEN Kenya VEN República Bolivariana de Venezuela KHM Camboya VNM Vietnam LAO República Popular Democrática de Laos YEM República de Yemen LKA Sri Lanka ZAF Sudáfrica MAR Marruecos ZAR República Democrática del Congo MDG Madagascar ZMB Zambia MEX México ZWE Zimbabue Notas sobre los datos Los países incluidos en los grupos regionales y de ingreso en este desarrollo incluye las economías de ingresos bajos y medios y por Informe se listan en la tabla de Clasificación de Economías al final tanto puede incluir economías en transición de la planificación de los Indicadores Seleccionados del Desarrollo Mundial. Las cla- centralizada, por conveniencia. El término países avanzados o países sificaciones por ingreso se basan en el ingreso nacional bruto (PIB) desarrollados puede ser usado por conveniencia para denotar a los per capita; los límites para las clasificaciones por ingresos en esta países de altos ingresos. edición se encuentran en la Introducción a los Indicadores Selec- Las cifras en dólares se refieren a dólares corrientes de Esta- cionados del Desarrollo Mundial. Los promedios de los grupos dos Unidos, a menos que se especifique otra cosa. reportados en las gráficas y las tablas son promedios no pondera- Serbia y Montenegro se emplea en este Informe debido a que dos de los países del grupo, a menos que se mencione lo contrario. bien, el evento discutido ocurrió previamente a la independen- El uso de la palabra países para referirse a las economías no cia de la República de Montenegro en junio de 2006, o porque implica juicio alguno por parte del Banco Mundial acerca del no hay datos disponibles independientes para la República de estatus legal o de otro tipo de un territorio. El término países en Serbia y la República de Montenegro. xviii Panorama general Una mujer africana, inclinada bajo el sol con un niño atado a la En los países principalmente agrícolas, entre los que se cuentan espalda, desmaleza su cultivo de sorgo con un azadón en un terreno la mayoría de los de África subsahariana, la agricultura y las indus- árido: una viva imagen de la pobreza rural. Para su numerosa fami- trias vinculadas a ella son esenciales para el crecimiento y la reduc- lia y millones de personas como ella, el magro botín de la agricultu- ción en gran escala de la pobreza y la falta de seguridad alimentaria. ra de subsistencia es la única posibilidad de sobrevivir. Pero otros, Para utilizar la agricultura como base del crecimiento económico en los países hombres y mujeres, han tomado distintos caminos para salir de la principalmente agrícolas, se requiere una revolución de la productividad de pobreza. Algunos pequeños agricultores se unen a organizaciones de los pequeños establecimientos agrícolas. Dada la particularidad de la agri- productores y firman contratos con exportadores y supermercados a cultura y las instituciones de África subsahariana, dicha revolución quienes les venden las hortalizas que producen utilizando sistemas tendrá que ser distinta de la Revolución Verde que se produjo en de riego. Algunos trabajan como jornaleros para agricultores que Asia. Hallar el modo de llevarla a la práctica después de muchos poseen establecimientos más grandes y logran las economías de es- años de escaso éxito sigue siendo un gran desafío. Pero las condicio- cala necesarias para abastecer a los modernos mercados de alimen- nes han cambiado, y son muchos los resultados favorables que se tos. Y otros pasan al ámbito de la economía rural no agrícola y han logrado en el ámbito local y las nuevas oportunidades a partir establecen pequeñas empresas de venta de alimentos procesados. de las cuales se puede avanzar. Si bien el mundo de la agricultura es amplio, variado y cambia En los países en proceso de transformación, que incluyen la ma- con rapidez, con políticas adecuadas e inversiones que las respalden yoría de los de Asia meridional y oriental y de Medio Oriente y en el nivel local, nacional e internacional, en la actualidad este sec- África septentrional, la creciente disparidad de ingreso entre las zo- tor ofrece nuevas oportunidades para salir de la pobreza a cientos de nas rurales y urbanas y la persistencia de la pobreza extrema en áreas millones de personas de las zonas rurales. Entre los caminos que rurales son importantes fuentes de tensión social y política. El pro- abre la agricultura para dejar atrás la pobreza se encuentran el culti- blema no puede abordarse de un modo sostenible mediante prácti- vo y la cría de animales en pequeños establecimientos, el empleo en cas proteccionistas que aumentan el precio de los alimentos (dado "la nueva agricultura" de productos de alto valor y la actividad em- que un gran número de personas pobres son compradoras netas de presarial y el empleo en la incipiente economía rural no agrícola. alimentos) o a través de subvenciones. Para resolver las disparidades de En el sigloXXI, la agricultura sigue siendo un instrumento fundamental ingreso en los países en proceso de transformación se requiere un enfoque inte- para el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza. Tres de cada gral que abra diversos caminos de salida de la pobreza: el paso a la agricul- cuatro personas pobres en los países en desarrollo viven en zonas tura de alto valor, la descentralización de la actividad económica no agrícola rurales (2.100 millones subsisten con menos de US$2 al día y 880 hacia zonas rurales y el suministro de asistencia para que parte de quienes se millones con menos de US$1 al día) y la mayoría depende de la dedican a la agricultura pasen a otros sectores. Esto requiere iniciativas agricultura para su subsistencia1. Dado el lugar donde se ubican innovadoras y un fuerte compromiso político, pero puede beneficiar estas personas y lo que mejor saben hacer, resulta imperativo pro- a 600 millones de personas pobres de las zonas rurales de todo el mover la agricultura para alcanzar el objetivo de desarrollo del milenio mundo. de reducir la pobreza y el hambre a la mitad para 2015 y continuar En los países urbanizados, que comprenden casi toda América Lati- luchando contra éstos durante varias décadas más. La agricultura na y gran parte de Europa y Asia central, la agricultura puede ayudar a por sí sola no bastará para reducir en forma masiva la pobreza, pero reducir la pobreza rural que aún persiste si los pequeños agricultores se ha demostrado ser especialmente eficiente en abordar la tarea. Dado convierten en proveedores de los mercados modernos de alimentos, si se que el último Informe sobre el desarrollo mundial dedicado a la agricul- generan buenos empleos en la agricultura y la agroindustria y se intro- tura se publicó hace 25 años, es hora de volver a colocar este sector ducen mercados para los servicios ambientales. en el centro del programa del desarrollo, teniendo en cuenta que el Con la creciente escasez de recursos y la acumulación de exter- contexto actual de desafíos y oportunidades es extremadamente dis- nalidades, el desarrollo agrícola y la protección ambiental están ahora tinto2. estrechamente relacionados. La gran impronta ambiental de la agricul- La agricultura se lleva a cabo en tres mundos bien diferenciados: tura puede reducirse, al igual que la vulnerabilidad de los sistemas agríco- uno principalmente agrícola, uno en proceso de transformación y las al cambio climático. También es posible encauzar la agricultura para otro urbanizado. Y en cada uno de ellos, el modo en que el progra- que brinde más servicios ambientales. La solución no consiste en ma de agricultura para el desarrollo procura lograr crecimiento sos- desacelerar el desarrollo agrícola, sino en buscar sistemas de produc- tenible y reducción de la pobreza es diferente. ción más sostenibles. El primer paso es instalar incentivos adecua- 1 2 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 dos fortaleciendo derechos de propiedad y eliminando subsidios que ambientales, todo lo cual convierte al sector en una herramienta fomentan la degradación de los recursos naturales. También resulta singular para el desarrollo. esencial la adaptación al cambio climático, que afectará en mayor medida a los agricultores pobres. Y este impacto será, además, in- · Como actividad económica. La agricultura puede ser una fuente justo, porque la contribución de los pobres a las causas que generan de crecimiento para la economía nacional, crear oportunidades este fenómeno ha sido mínima. de inversión para el sector privado e impulsar en gran medida las La agricultura, entonces, ofrece posibilidades promisorias para el industrias relacionadas con la agricultura y la economía rural no crecimiento, la reducción de la pobreza y la prestación de servicios agrícola. Dos tercios del valor agregado de la agricultura se ge- ambientales, pero para que esas posibilidades se concreten también neran en los países en desarrollo. En los países agrícolas, la activi- hace falta la mano visible del Estado en la tarea de brindar servicios dad es responsable, en promedio, del 29% del producto interno públicos esenciales, mejorar el clima para la inversión, regular la bruto (PIB) y emplea al 65% de la fuerza laboral. Las industrias y ordenación de los recursos naturales y garantizar la obtención de los servicios vinculados con la agricultura en las cadenas de valor resultados sociales deseables. Para llevar adelante los programas de agri- a menudo representan más del 30% del PIB en los países en pro- cultura para el desarrollo, es necesario mejorar la gestión de la agricultura a ceso de transformación y los urbanizados. nivel local, nacional e internacional. El Estado deberá contar con ma- La producción agrícola es importante para la seguridad alimen- yor capacidad para coordinar los diversos sectores y formar asocia- taria, puesto que es una fuente de ingresos para la mayoría de la ciones con actores privados y de la sociedad civil. Los actores del ámbito población rural pobre. Es particularmente crucial en una docena internacional deben lograr resultados en un complejo programa de de países de África subsahariana que en conjunto representan acuerdos interrelacionados y bienes públicos internacionales. La po- aproximadamente 200 millones de personas. Se trata de países tenciación de la sociedad civil, en particular de las organizaciones de cuya producción nacional es sumamente variable y donde los ali- productores, es esencial para mejorar la gestión en todos los niveles. mentos básicos son poco comercializables y las restricciones En el presente informe se abordan tres preguntas principales: cambiarias impiden satisfacer la necesidad de alimentos median- te importaciones. Estos países están expuestos a emergencias · ¿Qué puede hacer la agricultura en favor del desarrollo? La agri- alimentarias recurrentes y a las incertidumbres de la ayuda en cultura ha servido de base para el crecimiento y la reducción de la alimentos. Para ellos es esencial incrementar y estabilizar la pro- pobreza en muchos países, pero muchos más podrían beneficiarse ducción nacional con el fin de garantizar la seguridad alimentaria. si los gobiernos y los donantes desandaran el camino recorrido · Como medio de subsistencia. Se estima que la agricultura es el durante años de desatención en materia de políticas y soluciona- medio de vida del 86% de la población rural. Ofrece empleo a ran el problema de inversiones insuficientes e inadecuadas en el 1.300 millones de pequeños productores y trabajadores sin tie- sector agrícola. rra, brinda "bienestar social financiado por el sector agrícola" en · ¿Qué herramientas son eficaces a la hora de utilizar la agricultura los casos de crisis urbanas y es la base de las comunidades rurales para el desarrollo? Es prioritario incrementar los recursos de los viables. De los 5.500 millones de habitantes del mundo en desa- hogares pobres, elevar la productividad de los pequeños agricul- rrollo, 3.000 millones viven en zonas rurales, es decir, casi media tores (y de la agricultura en general) y crear oportunidades en la humanidad. De esta población rural, aproximadamente 2.500 economía rural no agrícola que los pobres puedan aprovechar. millones pertenecen a hogares que desarrollan actividades agrí- · ¿Cuál es el mejor modo de realizar los programas de agricultura colas y 1.500 millones a hogares de pequeños agricultores3. para el desarrollo? Diseñando políticas y procesos de toma de La reciente disminución de la tasa de pobreza de quienes subsis- decisiones más adecuados para las condiciones económicas y so- ten con US$1 al día en los países en desarrollo (del 28% en 1993 ciales de cada país, movilizando apoyo político y mejorando la al 22% en 2002) se ha debido principalmente a la reducción de la gestión de la agricultura. pobreza rural (del 37% al 29%), mientras que la tasa de pobreza urbana se ha mantenido casi constante (en un 13%). Más del ¿Qué puede hacer la agricultura en favor 80% de la disminución de la pobreza rural puede atribuirse a que del desarrollo? las condiciones en las zonas rurales han mejorado, y no a que los pobres han abandonado esas áreas. En consecuencia, y a pesar de La agricultura posee características que hacen de ella la impresión general, la migración a las ciudades no ha sido el un instrumento singular para el desarrollo principal instrumento para la reducción de la pobreza en las zo- El sector agrícola puede trabajar en coordinación con otros sectores nas rurales (y en el mundo). para generar mayor crecimiento, reducir la pobreza y lograr la La gran disminución del número de pobres en las zonas rurales sostenibilidad del medio ambiente. En el presente informe, el térmi- (de 1.036 millones en 1993 a 883 millones en 2003) se ha limi- no "agricultura" comprende los cultivos, la ganadería, la agrosilvicul- tado a Asia oriental y Pacífico (gráfico 1, página 3). En Asia me- tura y la acuicultura. No incluye la silvicultura ni la pesca comercial ridional y África subsahariana, el número de pobres en las zonas puesto que dichas actividades requieren análisis muy diferentes, pero rurales ha continuado aumentando y es probable que exceda la en los apartados que tratan sobre deforestación, cambio climático y cantidad de pobres de las zonas urbanas para 2040. En estas re- servicios ambientales sí se analizan las interacciones entre la agri- giones, es prioritario movilizar la agricultura en pos de la reduc- cultura y la silvicultura. ción de la pobreza. · Como proveedor de servicios ambientales. Al utilizar los recursos La agricultura contribuye de muchos modos al desarrollo. La agri- naturales (a menudo de un modo inadecuado), la agricultura puede cultura contribuye al desarrollo en su calidad de actividad económi- generar resultados ambientales positivos y negativos. Es con ca, como medio de subsistencia y como proveedora de servicios mucho la actividad que consume más agua, por lo que contribu- Panorama general 3 Gráfico 1. El número de pobres en Asia meridional y en África subsahariana ha aumentado entre 1993 y 2002 (línea de pobreza: US$1 al día) Fuente: Ravallion, Chen y Sangraula 2007. ye a la escasez de este recurso. Tiene un papel preponderante en · Países en proceso de transformación: La agricultura ha dejado de el agotamiento de las aguas subterráneas, la contaminación por ser la fuente principal de crecimiento y contribuye, en promedio, agroquímicos, el desgaste del suelo y el cambio climático mun- sólo un 7% al crecimiento del PIB. Sin embargo, la pobreza afecta dial, dado que es responsable de hasta un 30% de las emisiones desproporcionadamente a las zonas rurales (donde habita el 82% de gases de efecto invernadero. Pero también es un proveedor de la población pobre). Este grupo de países, ejemplificado por fundamental de servicios ambientales, que generalmente no se China, India, Indonesia, Marruecos y Rumania, tiene una pobla- reconocen ni se remuneran, como la retención del carbono, la ción rural de más de 2.200 millones de personas. El 98% de la ordenación de las cuencas hidrográficas y la preservación de la población rural de Asia meridional, el 96% de la de Asia oriental diversidad biológica. Con la creciente escasez de recursos, el cam- y Pacífico y el 92% de la de Medio Oriente y África septentrional bio climático y la preocupación por los costos ambientales, no es vive en países en proceso de transformación. posible continuar con el modo habitual de utilizar los recursos · Países urbanizados: La contribución directa de la agricultura al naturales en la agricultura. Resulta imperioso lograr que los sis- crecimiento económico de estas naciones es aún menor (5% en temas de explotación agrícola de los pobres en las zonas rurales promedio) y la pobreza es principalmente urbana. Aun así, las se vuelvan menos vulnerables al cambio climático. El manejo de zonas rurales albergan al 45% de los pobres, y las agroindustrias los vínculos entre agricultura, conservación de los recursos natu- y el sector de la alimentación representan hasta un tercio del PIB. rales y medio ambiente debe ser parte integral del uso de la agri- En este grupo de países, que comprende 255 millones de habi- cultura para fines de desarrollo. tantes de zonas rurales, se incluyen la mayoría de los países de América Latina y el Caribe y muchos de Europa y Asia central. El Las contribuciones de la agricultura son distintas en los tres mun- 88% de la población rural de ambas regiones pertenece a países dos rurales. El modo en que la agricultura contribuye al desarrollo urbanizados. varía de un país a otro en función de la medida en que recurren a la agricultura como fuente de crecimiento y herramienta para reducir La evolución de los países puede llevarlos de una categoría a otra. la pobreza. La contribución de la agricultura al crecimiento y la re- Durante los últimos 20 años, China e India pasaron de ser países ducción de la pobreza puede observarse al clasificar los países según agrícolas a incorporarse al grupo de los que se hallan en proceso de la proporción del crecimiento agregado generado por la agricultura transformación, mientras que Indonesia se acercó a los urbanizados durante los últimos 15 años, y la proporción actual de la pobreza (gráfico 2). Además, los países presentan disparidades geográficas rural en el total de la pobreza, utilizando como límite la línea de internas muy pronunciadas. Por ejemplo, en muchas naciones urba- pobreza de US$2 al día (gráfico 2). Como resultado, se obtiene una nizadas o en proceso de transformación existen regiones agrícolas categorización de tres tipos de países, esto es, tres mundos rurales (como Bihar en la India o Chiapas en México). diferenciados (cuadro 1). La clasificación de las regiones de los países según su potencial agrícola y su acceso a los mercados muestra que el 61% de la pobla- · Países agrícolas: La agricultura es la principal fuente del creci- ción rural de los países en desarrollo vive en zonas favorecidas, es de- miento y genera, en promedio, el 32% del crecimiento del PIB cir, en zonas con riego, húmedas o semihúmedas con escaso estrés por (principalmente porque la agricultura representa una gran pro- falta de humedad y en las que el acceso a los mercados es entre regular porción del PIB ). La mayor parte de los pobres viven en las zonas y bueno (a menos de cinco horas de distancia de una ciudad de 5.000 rurales (70%). En las zonas rurales de este grupo de países habi- habitantes o más, que oficia de mercado). Sin embargo, dos tercios de tan 417 millones de personas, principalmente en países ubicados la población rural de África subsahariana viven en zonas menos favo- al sur del Sahara. El 82% de la población rural subsahariana ha- recidas, áridas o semiáridas con escaso acceso a los mercados. En cinco bita en países agrícolas. países para los que se cuenta con mapas de pobreza detallados, la tasa 4 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 2. La contribución de la agricultura al crecimiento y la proporción de población rural entre los pobres determinan la existencia de tres tipos de países: los países agrícolas, los que se encuentran en proceso de transformación y los urbanizados Fuente: Equipo IDM 2008. Nota: Las flechas indican la trayectoria de Brasil, China, India e Indonesia. La lista de los códigos de tres letras para los países que representan se encuentran en las páginas de siglas y abreviaciones. Cuadro 1. Características de los tres tipos de países, 2005 Países agrícolas Países en proceso de transformación Países urbanizados Población rural (en millones), 2005 417 2.220 255 Proporción de la población rural (%), 2005 68 63 26 PIB per cápita (US$ de 2000), 2005 379 1.068 3.489 Proporción de la agricultura en el PIB (%), 2005 29 13 6 Crecimiento anual del PIB agrícola, 1993-2005 (%) 4,0 2,9 2,2 Crecimiento anual del PIB no agrícola, 1993-2005 (%) 3,5 7,0 2,7 Población rural pobre (en millones), 2002 170 583 32 Tasa de pobreza rural, 2002 (%) 51 28 13 Fuentes: Ravallion, Chen y Sangraula 2007; Banco Mundial 2006y. Nota: La línea de pobreza es US$1,08 al día, en dólares de 1993 ajustados según la paridad del poder adquisitivo. de pobreza es más alta en las zonas menos favorecidas, pero la mayor mayor parte de los alimentos que producen, por lo que participan en parte de los pobres vive en zonas favorecidas. En consecuencia, para los mercados como compradores de alimentos y vendedores de mano utilizar la agricultura como medio para reducir la pobreza se requiere de obra. La pertenencia a estas categorías está determinada no sólo no sólo invertir en las zonas menos favorecidas de modo de combatir por la posesión de activos, sino también por el género, el origen la pobreza extrema, sino también dirigir los esfuerzos a la gran canti- étnico y la posición social, puesto que estas condiciones suponen dad de pobres que habitan en las zonas favorecidas. diverso grado de capacidad para utilizar los mismos activos y recur- sos a la hora de aprovechar las oportunidades. El mundo rural se caracteriza por la heterogeneidad. La heteroge- La heterogeneidad se observa en el mercado laboral de las zonas neidad económica y social es una característica distintiva de las zo- rurales, que se compone de muchos trabajos agrícolas poco califica- nas rurales. Propietarios de grandes explotaciones comerciales dos y mal remunerados y un pequeño número de empleos altamente coexisten con pequeños agricultores. Esta diversidad se observa tam- calificados que brindan a los trabajadores una salida de la pobreza. bién dentro de este último grupo. Los pequeños agricultores comer- Se observa también en la economía no agrícola de las zonas rurales, ciales llevan los excedentes de su producción a los mercados de donde el empleo por cuenta propia o asalariado de baja productivi- alimentos y participan de los beneficios de la expansión de mercados dad convive con empleos en empresas dinámicas. Y se observa en los para la nueva agricultura de alto valor. Pero muchos otros se dedi- resultados de la migración, que permite a algunas personas de las can a la agricultura de subsistencia, principalmente porque poseen zonas rurales salir de la pobreza, pero conduce a otras a barrios de menos activos y enfrentan condiciones desfavorables. Consumen la tugurios urbanos, donde continúan sumidos en la pobreza. Panorama general 5 Esta heterogeneidad preponderante en la agricultura y en la so- El segundo argumento es que la ventaja comparativa de los ciedad rural tiene importantes consecuencias para las políticas pú- subsectores que pueden comerciar seguirá basándose por muchos blicas en lo que respecta a la utilización de la agricultura para el años en las actividades primarias (agricultura y minería) y en la desarrollo. Es probable que tras una reforma normativa en particu- agroindustria, debido a la dotación de recursos y el clima poco pro- lar haya ganadores y perdedores. Cuando la liberalización del co- picio para las inversiones en el sector de manufacturas. La mayor mercio eleva el precio de los alimentos, perjudica a los compradores parte de las economías depende de una cartera diversa de exporta- netos (el grupo más numeroso de los pobres de las zonas rurales en ciones basadas en productos primarios procesados y sin procesar (in- países como Bolivia y Bangladesh) y beneficia a los vendedores ne- cluido el turismo) para generar divisas. El crecimiento de los sectores tos (el grupo más numeroso de pobres de las zonas rurales de Camboya comercializables y no comercializables de la agricultura también y Vietnam). Es necesario diferenciar las políticas según la situación y genera un sólido crecimiento en otros sectores de la economía me- el contexto de las familias, teniendo en cuenta especialmente las diante efectos multiplicadores. prácticas vigentes relativas al género. Las políticas diferenciadas no Por eso, la estrategia de crecimiento de la mayoría de las econo- se diseñan necesariamente para favorecer a un grupo sobre otro, sino mías que dependen de la agricultura deberá centrarse en activar el para beneficiar a todos los hogares de un modo más eficaz en fun- sector agrícola por muchos años más. Abundan los casos en que la ción de los costos, puesto que se adaptan a sus condiciones y necesi- agricultura fue la base del crecimiento en los inicios del proceso de dades, y en particular, a las de los más pobres. Lograr el equilibrio desarrollo. El crecimiento agrícola fue el precursor de las revolucio- en la atención prestada a los sectores, regiones y hogares favorecidos nes industriales que se difundieron, desde Inglaterra a mediados del y menos favorecidos es uno de los dilemas más difíciles en materia siglo XVIII hasta Japón, a fines del siglo XIX . Más recientemente, el de políticas que enfrentan los países pobres con graves limitaciones rápido crecimiento agrícola de China, India y Vietnam precedió al de recursos. auge industrial. Tal como sucede con la pobreza, la capacidad espe- cial de la agricultura como base para el crecimiento inicial ya ha sido demostrada. La agricultura tiene un historial muy favorable en el ámbito del desarrollo Sin embargo, se ha desaprovechado en gran medida la capacidad La agricultura tiene una capacidad especial para reducir la pobre- de la agricultura para promover el desarrollo. Paralelamente a es- za. El crecimiento agrícola tiene una capacidad especial para reducir tos casos exitosos, son muchos los ejemplos en los que no se utiliza la la pobreza en todos los tipos de países. Estimaciones realizadas sobre agricultura para generar desarrollo. Muchos países agrícolas aún diversos países indican que el crecimiento del PIBoriginado en la exhiben un crecimiento agrícola per cápita mínimo y poca transfor- agricultura es al menos el doble de eficaz en reducir la pobreza que mación estructural (proporción decreciente de la agricultura en el el crecimiento del PIB generado en otros sectores (gráfico 3). En el PIB y mayor porcentaje de la industria y los servicios a medida que caso de China, se calcula que el crecimiento total originado en la aumenta el PIB per cápita). Lo mismo sucede en amplias zonas den- agricultura fue 3,5 veces más eficaz en reducir la pobreza que el tro de países de todas las clases. El rápido crecimiento de la pobla- crecimiento generado en otros ámbitos. En América Latina, fue 2,7 ción, la disminución del tamaño de los establecimientos agrícolas, la veces más eficaz. El rápido crecimiento de la agricultura en la India merma en la fertilidad del suelo y las oportunidades desperdiciadas (como consecuencia de innovaciones técnicas como la difusión de en lo que respecta a la diversificación del ingreso y la migración son variedades de cultivo de alto rendimiento) y en China (a raíz de factores que causan aflicciones, al tiempo que se desaprovecha la innovaciones institucionales, como el sistema de responsabilidad por capacidad de la agricultura para generar desarrollo. La causa de esta contrato familiar y la liberalización del mercado) estuvo acompaña- situación radica en las políticas que gravan excesivamente la agri- do por una significativa reducción de la pobreza rural. Más reciente- mente, en Ghana, los hogares rurales fueron responsables en gran medida de la abrupta caída de la pobreza, generada en parte por el Gráfico 3. El crecimiento del PIB originado en la agricultura beneficia crecimiento agrícola. en mayor grado a la mitad más pobre de la población La agricultura puede ser el motor principal del crecimiento general en los países agrícolas. La agricultura cuenta con un sólido historial como instrumento de reducción de la pobreza. Pero, ¿puede tam- bién ser el motor principal de una estrategia de crecimiento para los países agrícolas? Más allá de la magnitud del sector, son dos los argumentos (aplicados a los países agrícolas de África subsahariana) que respaldan la opinión de que esto es posible. En primer lugar, en muchos de estos países los alimentos no son del todo comercializables debido a los altos costos de transacción y la prevalencia de alimentos básicos que se comercializan escasamen- te, como raíces, tubérculos y cereales autóctonos. Por ende, muchos de estos países deben producir su propio alimento. La productividad agrícola determina el precio de los alimentos, el cual a su vez deter- mina los costos salariales y la competitividad de los sectores que sí Fuente: Ligon y Sadoulet 2007. Nota: Sobre la base de datos correspondientes a 42 países para el período 1981­2003. La participan en el comercio. La productividad de los alimentos básicos diferencia en beneficios es estadísticamente significativa para la mitad inferior de los deciles es, en consecuencia, crucial para el crecimiento. de gastos. 6 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 cultura y no destinan inversiones suficientes a ese sector. Esto es ciones tecnológicas e institucionales de gran significación y nuevas reflejo de una economía política en la que prevalecen los intereses de funciones para el Estado, el sector privado y la sociedad civil. La los sectores urbanos. Si se comparan con los países en proceso de nueva agricultura está impulsada por empresarios privados integra- transformación exitosa cuando en ellos el porcentaje del PIB origina- dos en amplias cadenas de valor que vinculan a los productores con do en la agricultura aún era alto, los países agrícolas destinan un los consumidores e incluyen a numerosos pequeños agricultores con porcentaje muy pequeño del gasto público a la agricultura, medido espíritu emprendedor apoyados por sus respectivas organizaciones. como porcentaje del PIBagrícola (4% en 2004 para los países agríco- La agricultura dedicada a cultivos básicos y a las exportaciones de las frente al 10% en 1980 para los países que actualmente están en bienes primarios tradicionales también encuentra nuevos mercados proceso de transformación; véase el gráfico 4). Las presiones impues- a medida que se vuelve más diferenciada para satisfacer las cam- tas por frecuentes crisis de alimentos también inclinan los presu- biantes demandas de los consumidores y los nuevos usos (por ejem- puestos públicos y las prioridades de los donantes hacia la provisión plo, biocombustibles) y se beneficia de la integración en mercados directa de alimentos antes que a inversiones que generen crecimiento regionales. No obstante, la situación de la agricultura presenta gran- y a la seguridad alimentaria producto del aumento de los ingresos. En des incertidumbres difíciles de prever y exige cautela en la gestión los países donde la mayoría de los pequeños agricultores son muje- de la oferta mundial de alimentos (recuadro 1). res, la imposibilidad de desplegar todo su potencial en la agricultura Una nueva visión de la agricultura al servicio del desarrollo constituye un factor que contribuye a la baja tasa de crecimiento y redefine la función de los productores, el sector privado y el Estado. la inseguridad alimentaria. La producción está principalmente en manos de los pequeños agri- El desaprovechamiento de la agricultura como generadora de cultores, que a menudo son los productores más eficientes, en espe- desarrollo no se circunscribe a las naciones agrícolas. En los países en cial cuando cuentan con el apoyo de sus organizaciones. Pero cuando proceso de transformación donde se registra un rápido crecimiento estas organizaciones no logran economías de escala en la producción en sectores no agrícolas, por lo general la reasignación de mano de y la comercialización, la agricultura comercial con mano de obra obra originalmente dedicada a la agricultura ocurre a un ritmo muy intensiva puede ser una forma más adecuada de producción. En es- lento. Debido a ello, muchas personas pobres quedan rezagadas en tos casos, los mercados laborales eficaces y justos son una herra- las zonas rurales y aumenta la brecha de ingresos entre estas zonas y mienta clave para reducir la pobreza en las zonas rurales. El sector las urbanas. La población agrícola exige subsidios y protección, pero privado impulsa la organización de cadenas de valor que acercan el la capacidad fiscal es limitada y no puede sostener transferencias lo mercado a los pequeños agricultores y a los establecimientos agríco- suficientemente cuantiosas como para reducir la brecha de ingresos. las comerciales. El Estado (gracias al fortalecimiento de la capacidad Por otro lado, los centros urbanos continúan demandando alimen- y las nuevas formas de gestión) corrige las fallas del mercado, regula tos a bajo costo. Todo esto crea un dilema para quienes diseñan las la competencia y establece asociaciones público-privadas estratégi- políticas4. El costo de oportunidad de los subsidios (que en la India cas para fomentar la competitividad en el sector agroindustrial y ascienden al triple de la inversión pública en el sector agrícola) es la respaldar la mayor inclusión de los pequeños agricultores y trabaja- disminución de bienes públicos destinados al crecimiento y de los dores rurales. Según esta nueva visión, la agricultura asume una servicios sociales en las zonas rurales. El aumento de los ingresos en función destacada en el ámbito del desarrollo. la agricultura y en la economía rural no agrícola debe ser parte de la solución. ¿Qué herramientas son eficaces a la hora de utilizar la agricultura para el desarrollo? Surgen nuevas oportunidades. El mundo de la agricultura ha cam- biado drásticamente desde la publicación del Informe sobre el desarro- La agricultura puede ser la principal fuente de crecimiento en los llo mundial de 1982 dedicado a ese sector. El nuevo contexto se países agrícolas. Además, puede reducir la pobreza y mejorar el me- caracteriza por la presencia de nuevos mercados dinámicos, innova- dio ambiente en los tres tipos de países, aunque de diversos modos. Gráfico 4. El gasto público en el sector agrícola es más bajo en los países agrícolas, mientras que la proporción de ese sector en el PIB es la más alta Fuente: Fan (en preparación). Panorama general 7 RECUADRO 1. ¿Cuál es el futuro de la oferta mundial de alimentos? La agricultura ha logrado mayormente satisfacer energía y las dudas respecto de los niveles en que se prácticas habituales. El marcado aumento de las la demanda mundial efectiva de alimentos. No adoptarán las nuevas tecnologías son factores que inversiones resulta particularmente urgente en obstante, más de 800 millones de personas presentan enormes desafíos y riesgos que dificultan África subsahariana, donde los progresos en padecen inseguridad alimentaria y la impronta los pronósticos. aumentar la disponibilidad per cápita de alimentos ambiental de la agricultura ha sido enorme. Con el fin de satisfacer la demanda proyectada, siguen siendo lentos y donde se calcula que, de Además, el futuro es cada vez más incierto. para 2030 la producción de cereales deberá continuar con las prácticas actuales, las Los modelos predicen que es posible que los incrementarse casi un 50%, y la de carne un 85% en importaciones de alimentos aumentarán a más del precios de los alimentos en los mercados relación con los valores de 2000. A esto se agrega la doble para 2030, el impacto del cambio climático mundiales reviertan la tendencia a la baja que creciente demanda de materias primas agrícolas para será significativo y la capacidad para enfrentarlo, registran desde hace tiempo, lo que provoca la elaboración de biocombustibles, que ya ha generado mínima. creciente incertidumbre acerca de la seguridad un alza en los precios mundiales de los alimentos. alimentaria mundial. El cambio climático, la Para administrar la respuesta conjunta de la degradación ambiental, la creciente competencia agricultura a la creciente demanda se requerirán por tierra y agua, los elevados precios de la políticas acertadas e inversiones sostenidas, no las Fuente: Rosegrant y colaboradores, 2007. Para esto es necesario mejorar la disponibilidad de activos de los eficientes con el fin de transferir las propiedades a los usuarios más pobres de las zonas rurales, hacer más competitiva y sostenible la productivos y facilitar la participación en el sector rural no agrícola agricultura en los establecimientos pequeños, diversificar las fuentes y la migración a otros sectores. Sin embargo, en muchos países la de ingreso orientándolas al mercado laboral y la economía rural no poca seguridad de los derechos de propiedad, las deficiencias para agrícola, y facilitar la migración exitosa hacia otros sectores. hacer cumplir los contratos y las rigurosas restricciones legales limi- tan el desempeño de los mercados de tierras, con lo que se crean grandes ineficiencias tanto en la reasignación de tierras como de Aumentar el acceso a los activos mano de obra y se refuerzan las desigualdades en el acceso a la tie- Los activos con que cuenta un hogar son factores determinantes de rra. En estos casos, son necesarias las redes de protección social y el la capacidad de sus miembros de participar en los mercados agríco- acceso al crédito para minimizar las ventas forzadas de tierras cuan- las, garantizar los medios de vida en la agricultura de subsistencia, do los agricultores se ven expuestos a crisis. competir como emprendedores en la economía rural no agrícola y La reforma agraria puede promover la incorporación de los pe- encontrar empleo en puestos calificados. Los principales activos son queños agricultores en el mercado, reducir las desigualdades en la la tierra, el agua y el capital humano. Sin embargo, los activos de los distribución de la tierra, aumentar la eficiencia y puede organizarse pobres que habitan en zonas rurales a menudo se ven contrarresta- de modo que se reconozcan los derechos de las mujeres. La dos por el crecimiento de la población, la degradación ambiental, la redistribución de grandes extensiones subutilizadas para que en ellas expropiación que realizan los intereses dominantes y el favoritismo se establezcan pequeños agricultores puede dar resultados positivos social en las políticas y en la asignación de bienes públicos. si va acompañada de reformas que garanticen la competitividad de En ningún sitio es tan grande la falta de activos como en África los beneficiarios, lo cual hasta el momento ha sido difícil de lograr. subsahariana, donde el tamaño de los establecimientos agrícolas En Brasil y en Sudáfrica se emplean subsidios específicos destinados ubicados en muchas de las zonas más densamente pobladas es a facilitar una reforma agraria basada en el mercado. Se deben reco- insosteniblemente pequeño y sigue reduciéndose, la tierra está seria- ger enseñanzas de estas experiencias para su posible aplicación en mente degradada, la inversión en sistemas de riego es nimia y las otros sitios. deficiencias en salud y educación limitan la productividad y el acce- so a mejores opciones. La presión demográfica, junto con la reduc- Agua. El acceso al agua y al riego es un factor determinante de la ción del tamaño de los establecimientos y la escasez de agua, productividad de la tierra y la estabilidad de las cosechas. La pro- constituyen también grandes dificultades en muchas partes de Asia. ductividad de las tierras de regadío es más del doble de la de las Para mejorar la disponibilidad de activos se requieren importantes tierras de secano. En África subsahariana, sólo el 4% de las tierras inversiones públicas en riego, salud y educación. En otros casos, se dedicadas a la producción cuentan con sistemas de riego, mientras trata más bien de lograr desarrollos institucionales, por ejemplo, que la proporción en Asia meridional es del 39% y en Asia oriental asegurando mejor los derechos de propiedad y elevando la calidad del 29%. Ante la mayor incertidumbre respecto de la agricultura de de la administración de tierras. Para incrementar la cantidad de ac- secano y la disminución de la escorrentía de los glaciares como con- tivos también puede ser necesario ejercer la discriminación positiva secuencia del cambio climático, las inversiones destinadas al alma- para equiparar las posibilidades de los grupos desfavorecidos o ex- cenamiento de agua adquirirán cada vez mayor importancia. A pesar cluidos, como las mujeres y las minorías étnicas. de la creciente escasez de agua y del aumento del costo de los siste- mas de riego en gran escala, hay muchas oportunidades de elevar la Tierra. Los mercados de tierras, especialmente de arrendamiento, productividad mejorando los sistemas existentes, ampliando los de pueden elevar la productividad, ayudar a las familias a diversificar pequeña envergadura y aumentando la captación de aguas. sus ingresos y facilitar el pasaje a sectores no agrícolas. A medida que los agricultores envejecen, las economías rurales se diversifican Educación. A pesar de que la tierra y el agua son activos fundamen- y la migración se acelera, es necesario contar con mercados de tierras tales en las zonas rurales, la educación es a menudo el activo más 8 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 valioso con el que cuentan los pobres de estas zonas para aprovechar · Promover la innovación a través de la ciencia y la tecnología (ca- las oportunidades que les brinda la nueva agricultura, obtener em- pítulo 7). pleos calificados, emprender actividades comerciales en la economía · Lograr que la agricultura sea más sostenible y provea servicios rural no agrícola y migrar con éxito. No obstante, los niveles educa- ambientales (capítulo 8). tivos de las zonas rurales suelen ser abrumadoramente bajos en todo el mundo: el promedio es de cuatro años para los adultos varones y Mejorar los incentivos de precios e incrementar la calidad y canti- menos de tres años para las mujeres adultas de las zonas rurales de dad de la inversión pública. Las reformas recientes han mejorado África subsahariana, Asia meridional, Medio Oriente y África sep- los incentivos de precios para los productores agrícolas de los países tentrional. La mejora de la educación básica en estas zonas se ha en desarrollo, reduciendo así (aunque sin eliminar) el sesgo en con- demorado más que en las zonas urbanas. Cuando la demanda de tra de la agricultura que exhibían históricamente sus políticas. En- educación en los hogares rurales sea escasa, ésta se puede incremen- tre 1980-84 y 2000-04, la tributación neta de la actividad agrícola tar mediante transferencias de efectivo condicionadas a la asistencia disminuyó, en promedio, del 28% al 10% en los países agrícolas, a la escuela (como en Bangladesh, Brasil y México). No obstante, del 15% al 4% en los países en proceso de transformación, y de una resulta cada vez más claro que lo que debe mejorar más es la calidad protección marginalmente negativa a una protección neta del 9% de la educación rural. Se entiende a la educación en sentido amplio y en los países urbanizados. No obstante, un bajo nivel de tributación en ella se incluye la formación profesional que puede brindar las neta oculta una protección de productos importables combinada con habilidades técnicas y empresariales que resultan útiles en la nueva impuestos a los productos exportables (especialmente en los países agricultura y en la economía rural no agrícola. agrícolas y los que se encuentran en proceso de transformación), y el nivel de ambos componentes puede ser alto (gráfico 5). En conse- Salud. Las enfermedades ampliamente difundidas y las muertes a cuencia, aún queda un margen considerable para lograr mayor efi- causa del VIH SIDA / y el paludismo pueden reducir en gran medida la ciencia a través de la reforma de las políticas comerciales de los propios productividad agrícola y diezmar los medios de subsistencia. La países en desarrollo. La liberalización de las importaciones de pro- mayoría de las personas afectadas por el VIHtrabajan en la agricul- ductos alimentarios básicos también puede provocar un efecto favo- tura, y las políticas agrícolas ofrecen enormes posibilidades para res- rable en los pobres porque la mayoría de ellos, incluidos los pequeños ponder con más eficacia a la situación que plantea esta enfermedad agricultores, son compradores netos de alimentos. Pero muchos ven- respaldando los ajustes frente a las crisis laborales y la transmisión dedores netos pobres (a menudo, el grupo más numeroso entre los de conocimientos a los huérfanos. En las zonas rurales de Zambia, la pobres) saldrán perdiendo, y será necesario poner en marcha progra- disminución de la población ha sido especialmente grave entre los mas adaptados a las circunstancias particulares de cada país con el adultos jóvenes: se calcula que el 19% de los que en 1990 tenían fin de suavizar la transición hacia la nueva situación del mercado. entre 15 y 24 años (la edad más productiva) había muerto para el Esta situación contrasta en forma notoria con los avances relati- año 2000. Pero la agricultura también representa riesgos para la vamente escasos en lograr la reducción del apoyo a los productores salud de los pobres de las zonas rurales. El riego puede aumentar la de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el incidencia del paludismo y se calcula que la intoxicación con plagui- Desarrollo Económicos (OCDE). El respaldo a los productores dismi- cidas provoca 355.000 muertes por año. Las zoonosis, como la gripe nuyó del 37% del valor de las entradas agrícolas brutas en el perío- aviar, surgidas de la proximidad entre personas y animales, repre- do 1986-88 al 30% en 2003-05. Se han dejado de lado prácticas de sentan una amenaza creciente a la salud humana. Una mayor coor- apoyo directamente relacionadas con los precios de los productos dinación de los programas agrícolas y sanitarios puede generar para adoptar otras formas menos distorsionadoras, como transferen- grandes beneficios para la productividad y el bienestar. cias de efectivo "desconectadas" de la producción, en particular en la Unión Europea. Pero estas transferencias no siempre resultan neu- Lograr que la agricultura en pequeños establecimientos trales para la producción, puesto que reducen la aversión al riesgo se vuelva más productiva y sostenible (efecto de riqueza) y la variabilidad del ingreso agrícola (efecto de seguro) y permiten a los bancos otorgar a los agricultores préstamos Cuando se utiliza la agricultura para generar desarrollo, el principal que en otras circunstancias no concederían. camino de salida de la pobreza consiste en mejorar la productividad, Los impactos estimados de la liberalización completa del comer- la rentabilidad y la sostenibilidad de la explotación agrícola en pe- cio en el bienestar son significativos. Al eliminar el nivel actual de queña escala. ¿Cómo se logra esto? Se puede emplear una amplia protección, los países industriales generarían beneficios anuales en gama de instrumentos de política (muchos de los cuales se aplican el bienestar de los países en desarrollo que, según se calcula, de modo distinto ya sea que se trate de pequeños agricultores co- equivaldrían al quíntuplo del flujo anual de ayuda para la agricultu- merciales o de los que se dedican a la agricultura de subsistencia) ra que se brinda actualmente. Sin embargo, este impacto variaría para lograr lo siguiente: según el producto y según el país. Se estima que con la plena libera- · Mejorar los incentivos de precios e incrementar la calidad y can- lización del comercio, los precios internacionales de los productos tidad de la inversión pública (capítulo 4). básicos agrícolas aumentan en promedio un 5,5%, mientras que los · Mejorar el funcionamiento de los mercados de productos (capí- del algodón suben un 21% y los de las oleaginosas un 15%. Esto es tulos 5 y 6). motivo de especial preocupación en el caso de los países importadores · Ampliar el acceso a los servicios financieros y reducir la expo- de alimentos con fuertes restricciones cambiarias, como Burundi, sición a los riesgos contra los cuales se carece de seguro (capí- Ruanda y Níger. Los países pobres exportadores de algodón u tulo 6). oleaginosas, como Chad, Sudán, Burkina Faso, Malí y Benin, en · Mejorar el desempeño de las organizaciones de productores (ca- cambio, se beneficiarían. Los países que saldrían más beneficiados pítulo 6). serían Brasil, Tailandia y Vietnam. Panorama general 9 Gráfico 5. Los países en desarrollo imponen menos gravámenes a los productos agrícolas exportables Fuente: Anderson (en preparación). Nota: La tasa nominal de asistencia es una medida de los precios internos de la producción en relación con los precios franco frontera, tomando también en cuenta los subsidios a los insumos nacionales. La Ronda de Doha de negociaciones comerciales debe concluir más adecuado del gasto público en la agricultura, el primer paso urgentemente, en especial para eliminar las distorsiones, como las consiste en lograr una mayor difusión y transparencia en la asigna- subvenciones de Estados Unidos al algodón, que son perjudiciales ción presupuestaria y analizar sus impactos. para los países más pobres. Se necesitan políticas y programas com- plementarios (incluida la ayuda para el comercio) para compensar a Mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y de los perdedores (programas de transferencia) y facilitar la adaptación insumos. En vista de los cambios estructurales de gran envergadura rápida y equitativa de los pequeños agricultores a las nuevas venta- producidos en los mercados agrícolas y la aparición de nuevos acto- jas comparativas (inversiones en bienes públicos y reformas institu- res de peso, es fundamental para el desarrollo fortalecer la participa- cionales). ción de los pequeños agricultores y garantizar que el crecimiento La economía política determinará el ritmo y el alcance de las agrícola repercuta en la reducción de la pobreza. Existen diversas reformas ulteriores en lo que respecta al comercio, los precios y el opciones en el espectro de los mercados. gasto público. La incorporación a la Organización Mundial del Comercio (OMC) puede ayudar a inducir reformas y los medios de Mercados de alimentos básicos. Reducir los costos de transacción y información locales pueden hacer públicos los costos para los contri- los riesgos en los mercados de alimentos básicos puede acelerar el buyentes y la incidencia desigual de los beneficios. En algunos casos, crecimiento y beneficiar a los pobres. Más allá de las inversiones en pueden resultar efectivos los mecanismos de compensación para los infraestructura, entre las innovaciones prometedoras se cuentan las perdedores y los acuerdos negociados, como sucedió con las refor- bolsas de productos básicos, los sistemas de información sobre el mas de la política referida al arroz en Japón, las reformas de la Unión mercado por radio y mediante mensajes de texto para las zonas rura- Europea respecto del azúcar y las que llevó adelante México en la les, los resguardos de depósito y las herramientas de gestión de ries- década de 1990 en relación con los alimentos básicos. Si se vinculan gos basadas en el mercado. las reformas agrícolas internas con reformas económicas más am- Un tema particularmente espinoso en relación con estos merca- plias se puede aumentar la probabilidad de éxito, como sucedió en dos es cómo manejar la volatilidad de los precios de alimentos bási- muchos países en desarrollo en las décadas de 1980 y 1990, aunque cos políticamente delicados en países en los que estos productos esas reformas por lo general todavía están incompletas en el sector representan una gran proporción del gasto de los consumidores. Si agrícola. Otras subvenciones, como el suministro gratuito de ener- el alimento básico es comercializable, en ocasiones los riesgos relati- gía eléctrica a los agricultores en la India, permanecen estancadas en vos a los precios pueden mitigarse asegurando dicho producto me- negociaciones basadas en el clientelismo que generan ineficiencia y diante contratos de futuros transados en bolsa. Tal es el caso de los un alto costo ambiental. países o comerciantes del sur de África que utilizan la bolsa de pro- La respuesta a mejores incentivos de precios depende de la inver- ductos básicos sudafricana. La gestión de riesgos también puede sión pública en instituciones, servicios de apoyo e infraestructura de mejorarse con fronteras más abiertas y mayor volumen de comercio mercado. Sin embargo, la calidad del gasto público a menudo es privado, como ocurrió con éxito en Bangladesh en 1998 durante la baja y necesita mejorar. En algunos países, las subvenciones no es- escasez de arroz provocada por las inundaciones. Pero la mayor par- tratégicas representan hasta la mitad del presupuesto público para te de los alimentos básicos de los países agrícolas son sólo parcial- el sector agrícola. Para movilizar apoyo político en favor de un uso mente comercializables, y muchas naciones que sufren frecuentes 10 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 catástrofes climáticas utilizan las reservas públicas de cereales para más dominantes en la venta minorista de productos agrícolas: en reducir la inestabilidad de los precios, con resultados dispares. Los algunos países de América Latina abarcan el 60% del mercado. altos riesgos de volatilidad de los precios persisten tanto para los El impacto de este crecimiento en la pobreza depende del modo agricultores como para los consumidores de muchos países agrícolas en que la población rural participa de los mercados de alto valor, ya y, por ende, seguirá siendo importante contar con redes de protec- sea en forma directa como productores (tal es el caso de Bangladesh) ción eficaces hasta que los ingresos aumenten o mejore el funciona- o a través del mercado laboral (como en Chile). Para aumentar la miento de los mercados. participación de los pequeños agricultores se requiere infraestructu- ra de mercado, mejor capacidad técnica para los agricultores, instru- Exportaciones tradicionales a granel. La tendencia a la baja de los mentos de gestión de riesgo y una acción colectiva canalizada a través precios internacionales de las exportaciones tradicionales como el de organizaciones de productores. Un desafío aún mayor es cumplir café y el algodón que se registra desde hace tiempo constituye una las estrictas normas sanitarias y fitosanitarias que rigen en los mer- amenaza a los medios de subsistencia de millones de productores. La cados internacionales. Para lograrlo, los sectores privado y público disminución de los impuestos y la mayor liberalización de los mer- deberán hacer esfuerzos conjuntos en materia de políticas (legisla- cados de exportaciones han mejorado los ingresos en muchos casos. ción sobre inocuidad de los alimentos), investigación (evaluación de Pero estos mercados liberados requieren que el Estado asuma una riesgo, prácticas recomendadas), infraestructura (establecimientos nueva función, en particular, la de regular las operaciones comercia- para el procesamiento de exportaciones) y supervisión (vigilancia de les para que sean justas y eficientes. En los lugares donde esto se ha enfermedades). hecho, la producción y la calidad han mejorado, como en el caso del algodón en Zambia, donde la producción se triplicó. También es Mercados de insumos. En África subsahariana, las deficiencias de los sumamente importante aumentar la productividad de las exporta- mercados aún son generalizadas, especialmente en el caso de las se- ciones, como se pone de manifiesto en la exitosa experiencia reciente millas y los fertilizantes, debido a los altos costos de transacción, los de Ghana con el cacao. Para algunos pequeños agricultores, la mejo- riesgos y las economías de escala. Como resultado, el escaso empleo ra de la calidad y el comercio justo pueden generar nuevas oportuni- de fertilizantes es uno de los principales obstáculos para el aumento dades de acceder a mercados más rentables. de la productividad en la región. El interés renovado en las subven- ciones a los fertilizantes debe centrarse en procurar soluciones soste- Mercados de alto valor. La participación de los pequeños agriculto- nibles a las deficiencias del mercado. Entre las estrategias innovadoras res en los mercados de alto valor, ya sean internos o internacionales, para impulsar los mercados de insumos agrícolas se incluyen la en- también puede mejorarse, incluso en el contexto de la revolución de trega de vales para que determinados agricultores adquieran insumos los supermercados que se registra en muchos países. Los mercados y se estimule así la demanda en los mercados privados, y fondos de de alto valor para el consumo interno son los mercados agrícolas de contrapartida para solventar algunos de los costos de inicio de las crecimiento más rápido en la mayor parte de los países en desarro- actividades que supondría la incorporación de distribuidores priva- llo: se expanden a un ritmo de hasta el 6% a 7% anual, liderados por dos al mercado de insumos. Como todo subsidio, las subvenciones a los productos ganaderos y la horticultura (gráfico 6). Las frutas y hor- los insumos deben emplearse con cautela puesto que suponen un talizas frescas y procesadas, el pescado y sus derivados, la carne, las alto costo de oportunidad para los bienes públicos productivos y los nueces, las especias y la floricultura representan en la actualidad el gastos sociales y existe el riesgo de que sean utilizadas políticamente 43% de las exportaciones agroalimentarias de los países en desarro- y no se puedan revertir. Pero si se utilizan con sensatez, se pueden llo, y en 2004 ascendían a unos US$138.000 millones. A medida contrarrestar los riesgos que supone la adopción temprana de nue- que aumentan los ingresos, los supermercados se vuelven actores vas tecnologías y lograr economías de escala en los mercados para Gráfico 6. El consumo interno y las exportaciones de productos de alto valor crecen con rapidez en los países en desarrollo Fuente: http://faostat.fao.org, datos obtenidos en junio de 2007, y http://comtrade.un.org. Panorama general 11 reducir los precios de los insumos. Las subvenciones deben formar A pesar de las numerosas iniciativas, poco es lo que se ha logrado parte de una estrategia general destinada a mejorar la productivi- en la agricultura en pequeña escala respecto de la reducción de los dad y se debe disponer de opciones creíbles para su eliminación. riesgos contra los cuales se carece de seguros. Los sistemas de segu- ros administrados por el Estado han sido en gran medida ineficaces. Ampliar el acceso a los servicios financieros y reducir la exposición a Los seguros contra riesgo de sequía basados en índices, que se están riesgos contra los cuales se carece de seguro. Las limitaciones financie- extendiendo gracias a iniciativas privadas en la India y en otros lu- ras del sector agrícola siguen siendo profusas. Además, tienen un alto gares, pueden reducir los riesgos tanto para prestatarios como para costo y su distribución no es equitativa: coartan gravemente la capaci- prestamistas y destrabar el financiamiento agrícola. No obstante, es dad de los pequeños agricultores de competir. Las restricciones finan- improbable que estas iniciativas alcancen la masa crítica a menos cieras tienen origen en la carencia de bienes que puedan servir de que intervenga alguna clase de subsidio, como mínimo para cubrir garantía (racionamiento en función de la riqueza) y en la renuencia a los costos de inicio de actividades. poner en riesgo activos utilizándolos de garantía cuando son elemen- tos esenciales para la subsistencia (racionalización en función del ries- Mejorar el desempeño de las organizaciones de productores. La ac- go).Ladesaparicióndelaslíneasdecréditoespecialesparalaagricultura ción colectiva de las organizaciones de productores puede reducir los otorgadas por medio de programas públicos o bancos estatales ha de- costos de transacción, obtener cierto poder en el mercado e incre- jado enormes falencias en los servicios financieros que aún no se han mentar la participación en los foros sobre políticas a nivel nacional e subsanado a pesar de las numerosas innovaciones institucionales. internacional. Para los pequeños agricultores, estas organizaciones resultan esenciales para lograr competitividad. Se han expandido Financiamiento del sector rural. La revolución de las microfinanzas, con asombrosa rapidez tanto en cantidad como en número de miem- que brindan acceso al crédito sin exigir garantía formal, ha permiti- bros, a menudo en un intento por llenar el vacío que dejó la retirada do a millones de personas pobres, especialmente mujeres, obtener del Estado de los ámbitos de la comercialización, suministro de préstamos, pero no ha alcanzado a la mayoría de las actividades agrí- insumos y crédito, y para aprovechar la apertura democrática que colas, con excepción de las de alta rotación, como la ganadería me- permite una mayor participación de la sociedad civil en la gestión. nor y la horticultura. No obstante, la gama de productos financieros Entre 1982 y 2002, el porcentaje de poblados donde existían orga- de los que pueden disponer los pobres de las zonas rurales se ha nizaciones de productores aumentó de 8% a 65% en Senegal y de ampliado e incluye ahora cuentas de ahorro, transferencias de dine- 21% a 91% en Burkina Faso. La red de cooperativas de productos ro, seguros y opciones de arrendamiento financiero. Con la apari- lácteos de la India cuenta con 12,3 millones de miembros individua- ción de cadenas de suministro integradas y la explotación agrícola les, muchos de ellos campesinos sin tierras y mujeres, que producen por contrato, se está difundiendo la intermediación financiera a tra- el 22% del total de la oferta de leche del país. vés de agentes interrelacionados. Las tecnologías de la información A pesar de los numerosos resultados positivos, la eficacia de las reducen los costos de transacción y de los préstamos para las zonas organizaciones de productores a menudo se ve limitada por las res- rurales, por ejemplo, con la emisión de tarjetas de crédito agrícolas tricciones legales, la escasa capacidad de gestión, el acaparamiento que se utilizan para comprar insumos o los teléfonos celulares para de las organizaciones por las élites, la exclusión de los pobres y la realizar operaciones bancarias. Las centrales de riesgo que elaboran falta de reconocimiento de su calidad de socios plenos por parte del informes sobre solvencia de las instituciones de microfinanciamiento Estado. Los donantes y los gobiernos pueden colaborar facilitándo- y de los bancos comerciales del nivel inferior también ayudan a les del derecho de organizarse, capacitando a sus dirigentes y los pequeños agricultores a capitalizar la reputación que se for- empoderando a los miembros más débiles, en particular a las muje- jan como prestatarios de esas instituciones con el fin de acceder a res y los agricultores jóvenes. Sin embargo, brindar este tipo de ayu- préstamos más comerciales y de mayor volumen. Muchas de es- da sin crear dependencia constituye todo un desafío. tas innovaciones se encuentran aún en etapa experimental y, para que repercutan significativamente en la competitividad de los Promover la innovación a través de la ciencia y la tecnología. Im- pequeños agricultores, hará falta evaluarlas y aplicarlas en mayor pulsada por el rápido crecimiento de la inversión privada en investi- escala. gación y desarrollo, se está ampliando la brecha de conocimientos entre los países industriales y en desarrollo. Si se computan tanto las Gestión del riesgo. La exposición a los riesgos contra los cuales se fuentes públicas como privadas, los países en desarrollo invierten carece de seguro (el resultado de desastres naturales, crisis sanita- tan sólo una novena parte de lo que los países industriales destinan a rias, cambios demográficos, volatilidad de los precios y cambios en la investigación y desarrollo en agricultura como porcentaje del PIB las políticas) supone un alto costo para el bienestar y la eficiencia de agrícola. los hogares rurales. Con el fin de manejar la exposición a estos ries- Para reducir esta brecha, las políticas deben tener como priori- gos, los agricultores deben abstenerse de emprender actividades que dad incrementar considerablemente las inversiones en investigación podrían generarles más ingresos. La venta de activos para sobrevivir y desarrollo. Muchas inversiones nacionales e internacionales en esta a las crisis puede conllevar altos costos a largo plazo, puesto que la área han rendido cuantiosos frutos, con una tasa de rentabilidad descapitalización (venta forzada de tierras o ganado) puede ser irre- interna del 43% en 700 proyectos evaluados en países en desarrollo versible o la recuperación de la propiedad de bienes agrícolas, muy de todas las regiones. Pero las fallas de los mercados y la gestión lenta. Por otro lado, la educación y la salud de los niños pueden tanto a nivel nacional como internacional generan un grave déficit sufrir consecuencias de largo plazo cuando, a causa de las crisis, se de inversiones en investigación y desarrollo y en los sistemas de in- retira a los niños de la escuela o se los expone a períodos de malnu- novación en general, particularmente en los países agrícolas. Mien- trición a temprana edad, con la consiguiente transferencia intergene- tras que, durante los últimos 20 años, las inversiones en investigación racional de la pobreza. y desarrollo agrícola se triplicaron en China y la India, se incremen- 12 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 taron apenas una quinta parte en África subsahariana (y disminuye- bechos, cultivos de cobertura para abono verde, la conservación del ron en cerca de la mitad de los países de la región)5. Los países afri- suelo y el control de plagas basado más en la biodiversidad y el canos tienen la desventaja adicional de que la especificidad de sus control biológico que en el uso de plaguicidas. Dado que la mayor características agroecológicas los vuelve menos aptos que los de otras parte de estas tecnologías son específicas de un determinado lugar, regiones para beneficiarse de las transferencias internacionales de su desarrollo y adopción requieren enfoques más descentralizados y tecnología. Además, el reducido tamaño de muchos de estos países participativos, combinados con la acción colectiva de los agriculto- les impide lograr economías de escala en investigación y desarrollo res y las comunidades. en el ámbito agrícola. Los bajos niveles de inversión en investigación Los avances revolucionarios de la biotecnología ofrecen grandes y desarrollo y la escasa transferencia internacional de tecnología han beneficios potenciales para los productores y consumidores pobres. ido de la mano del estancamiento del rendimiento de las cosechas de Sin embargo, las actuales inversiones en biotecnología, que se con- cereales en África subsahariana. Esto provocó un incremento de la centran en el sector privado y están impulsadas por intereses comer- brecha de producción que la separa del resto del mundo (gráfico 7). ciales, han tenido un impacto limitado en la productividad de los Para estos países resulta esencial que aumente considerablemente la pequeños agricultores del mundo en desarrollo, con la excepción del inversión y la cooperación regional para la investigación y el desa- algodón Bt en China y la India. La escasa inversión pública en rrollo. biotecnología y los lentos progresos en la regulación de los posibles El bajo nivel del gasto es sólo parte del problema. Muchas orga- riesgos para el medio ambiente y la inocuidad de los alimentos han nizaciones públicas de investigación padecen serias limitaciones en limitado el desarrollo de organismos genéticamente modificados que materia de dirigencia, gestión y financiamiento que requieren aten- podrían ayudar a los pobres. Los beneficios potenciales de estas tec- ción urgente. Por otro lado, los mercados de alto valor abren nuevas nologías se desaprovecharán a menos que la comunidad internacio- oportunidades para que el sector privado promueva la innovación nal del desarrollo incremente en forma significativa su respaldo a los en la cadena de valor. Para aprovecharlas a menudo se necesita que países interesados. el sector público, el privado, los agricultores y la sociedad civil for- men asociaciones que puedan financiar, desarrollar y adaptar las in- Lograr que la agricultura sea más sostenible y provea servicios novaciones. En vista de la amplia gama de opciones institucionales ambientales. La impronta ambiental de la agricultura ha sido enor- disponibles en la actualidad, hace falta realizar más evaluaciones me, pero hay muchas oportunidades para reducirla. Desde la Cum- para determinar qué alternativas funcionan adecuadamente y en qué bre para la Tierra celebrada en 1992 en Río de Janeiro, se acepta contextos. ampliamente que las cuestiones ambientales son inseparables de los Otro desafío consiste en reducir las disparidades de ingresos y de temas más generales referidos a la agricultura para el desarrollo. Y la productividad entre las regiones favorecidas y las menos favoreci- el futuro de la agricultura está intrínsecamente ligado a una mejor das. En estas últimas se necesitan mejores tecnologías para la orde- custodia de los recursos naturales de los que depende. nación del suelo, el agua y el ganado, así como sistemas agrícolas Tanto la agricultura intensiva como la extensiva enfrentan pro- más resistentes y sostenibles, incluidas variedades de cultivos más blemas ambientales, aunque de distinto tipo. La intensificación de resistentes a las plagas, enfermedades y sequías. Las estrategias que la agricultura ha generado problemas surgidos de la reducción de la aprovechan los procesos biológicos y ecológicos pueden minimizar diversidad biológica, la mala gestión del agua de riego, la contami- el uso de insumos externos, especialmente de agroquímicos. Entre nación por agroquímicos y daños a la salud y muertes por intoxica- los ejemplos se encuentran la labranza de conservación, mejores bar- ción con plaguicidas. La revolución del ganado tiene sus propios costos, en especial en las zonas densamente pobladas y cercanas a los centros urbanos, debido a la presencia de desechos animales y la Gráfico 7. Se ha ampliado la brecha en la producción de cereales entre África propagación de enfermedades de animales como la gripe aviar. Mu- subsahariana y otras regiones chas zonas menos favorecidas padecen deforestación, erosión del suelo, desertificación y degradación de pastizales y cuencas hidrográficas. En las tierras altas de África oriental, la erosión del suelo puede redundar en pérdidas de la productividad de hasta un 2% a 3% al año, además de generar efectos en otras áreas, como el entarquina- miento de los embalses. La respuesta adecuada no consiste en desacelerar el crecimiento agrícola, sino en hallar sistemas de producción más sostenibles y lograr que la agricultura brinde más servicios ambientales. Muchas innovaciones tecnológicas e institucionales prometedoras pueden dar lugar a una agricultura más sostenible con un mínimo de concesio- nes en lo que respecta al crecimiento y la reducción de la pobreza. Las estrategias de ordenación del agua en las zonas de regadío deben mejorar la productividad de ese recurso, con lo cual se atenderían las necesidades de todos los usuarios (incluido el medio ambiente) y se reduciría la contaminación del agua y la extracción insostenible del agua subterránea. Para poner en marcha estas estrategias será nece- sario eliminar los incentivos que llevan al uso dispendioso del agua, delegar la ordenación de este recurso en las agrupaciones de usuarios Fuente: http://faostat.fao.org, datos obtenidos en junio de 2007. locales, invertir en mejores tecnologías y regular las externalidades Panorama general 13 con más eficacia. La gestión descentralizada de los sistemas de riego climático. El número creciente de cosechas fallidas y muertes entre tiene más posibilidades de resultar exitosa si en los marcos jurídicos el ganado ya representan importantes pérdidas económicas y me- se definen con claridad las funciones y los derechos de las agrupacio- noscaba la seguridad alimentaria de algunas partes de África nes de usuarios y si se fortalece la capacidad de estos grupos de ad- subsahariana, y se agudizarán significativamente a medida que con- ministrar el riego en forma colectiva. tinúe el calentamiento de la Tierra. Las sequías más frecuentes y la La mejora de las tecnologías y de los modos de gestionar los creciente escasez del agua pueden devastar amplias zonas tropicales insumos de los establecimientos agrícolas modernos también puede y perjudicar los sistemas de riego y la provisión de agua potable de volver más sostenible la agricultura de secano. Uno de los mayores comunidades enteras compuestas por personas que ya son pobres y éxitos de la explotación agrícola registrados en las últimas dos déca- vulnerables. La comunidad internacional debe incrementar con ur- das es el sistema de labranza de conservación (denominado también gencia el apoyo que brinda para lograr que los sistemas agrícolas de de cultivo sin laboreo o de cero labranza). Este método se ha aplica- los pobres se vuelvan menos sensibles a las variaciones climáticas, en do con buenos resultados en la agricultura comercial de América particular en África subsahariana, los Himalayas y la región andina. Latina, entre los pequeños agricultores de Asia meridional con siste- Sobre la base del principio de que quien contamina paga, es respon- mas de producción de arroz-trigo y en Ghana. En zonas menos favo- sabilidad de los países más ricos compensar a los pobres por los cos- recidas, las estrategias de ordenación de los recursos naturales por la tos de la adaptación. Hasta el momento, los compromisos mundiales comunidad, como el programa de ordenación de la cuenca asumidos en el marco de los fondos de adaptación existentes han hidrográfica de Anatolia oriental en Turquía, resultan muy prome- sido de una insuficiencia flagrante. tedoras. Como indican los datos de encuestas realizadas en 20 paí- La agricultura y la deforestación de los países en desarrollo son ses, la participación activa de las mujeres en las organizaciones también una de las principales fuentes de emisión de gases de efecto comunitarias mejora la eficacia de la ordenación de los recursos na- invernadero: aportan aproximadamente un 22% y hasta un 30% turales y la capacidad para resolver conflictos. del total de las emisiones, más de la mitad de las cuales proviene de Establecer los incentivos adecuados es el primer paso hacia la la deforestación generada en gran medida por la expansión agrícola ordenación sostenible de los recursos. La adopción generalizada de (se deforestan 13 millones de hectáreas por año en todo el mundo) estrategias más sostenibles a menudo se ve obstaculizada por políti- (gráfico 8)6. Los mecanismos de comercialización de las emisiones de cas inadecuadas de fijación de precios y subvenciones y por la impo- carbono encierran un potencial significativo y aún no aprovechado sibilidad de manejar las externalidades. Fortalecer los derechos de para reducir las emisiones generadas por el cambio en el uso de la propiedad (como en el caso de los parques de agrosilvicultura en tierra en el sector agrícola, en particular si el alcance de dichos me- Níger) y establecer incentivos de largo plazo para una ordenación de canismos se extiende al financiamiento de la deforestación evitada y los recursos naturales cuyos beneficios se extiendan más allá de los a la retención del carbono del suelo (por ejemplo, la labranza de establecimientos agrícolas (como los fondos de contrapartida para la conservación). A menudo, algunas mejoras en las prácticas de orde- conservación del suelo) son tareas necesarias tanto en las zonas de nación de la tierra y el ganado (por ejemplo, la labranza de conser- agricultura intensiva como extensiva. Se deben reducir los incenti- vación y la agrosilvicultura) resultan beneficiosas para todos: luego vos inadecuados que alientan la sobreutilización de los recursos, como de las inversiones iniciales, pueden redundar en sistemas agrícolas los subsidios a cultivos que requieren un uso intensivo de agua y más productivos y sostenibles. generan extracción excesiva del agua subterránea. A menudo encarar las reformas resulta dificultoso desde el punto Biocombustibles: una oportunidad y un desafío. A través de la pro- de vista político. Una mejor medición del agua valiéndose de la tec- ducción de biocombustibles, estimulada por los elevados precios de nología (sensores remotos), una mejor calidad de los servicios de la energía, han surgido nuevas oportunidades prometedoras para riego y mayor rendición de cuentas ante los usuarios pueden generar mitigar el cambio climático y crear nuevos y grandes mercados para el apoyo político necesario para las reformas que se encuentren es- la agricultura. No obstante, muy pocos de los programas actuales tancadas. Los pagos por los servicios ambientales pueden ayudar a de biocombustibles son viables desde el punto de vista económico, y superar las fallas del mercado en el manejo de las externalidades muchos representan riesgos sociales (alza del precio de los alimen- ambientales. tos) y ambientales (deforestación). Hasta la fecha, la producción en La protección de las cuencas hidrográficas y de los bosques gene- los países industriales ha avanzado al amparo de elevados aranceles ra servicios ambientales (agua potable, flujos de agua estables para de protección sobre los biocombustibles y gracias a cuantiosas sub- los sistemas de riego, retención del carbono y protección de la diver- venciones. Estas políticas perjudican a los países en desarrollo que sidad biológica) que los beneficiarios deberían retribuir mediante son, o podrían llegar a ser, productores eficientes en mercados de pagos a quienes los suministran. El interés respecto de esta posibili- exportación nuevos y rentables. Los consumidores pobres también dad ha ido creciendo, en especial en América Latina. En Nicaragua, pagan precios más altos por los alimentos básicos a medida que los estos pagos provocaron una reducción de más del 50% de la super- precios de los cereales aumentan en el mercado mundial como con- ficie de pastizales y cultivos anuales degradados en favor del silvopas- secuencia directa de la utilización de esos productos para la elabora- toreo, practicado por agricultores pobres en la mitad de los casos. La ción de biocombustibles o como resultado indirecto del empleo de la certificación ambiental de los productos también posibilita que los tierra para usos distintos de la producción de alimentos. consumidores paguen por la ordenación ambiental sostenible, tal Brasil es el principal productor de biocombustibles y el más efi- como sucede con el café cultivado a la sombra o el comercializado ciente, gracias a la producción de bajo costo de caña de azúcar. Sin conforme a prácticas de comercio justo. embargo, es probable que sean muy pocos los países en desarrollo que logren ser productores eficientes con las tecnologías actuales. La urgencia de abordar el cambio climático. Las personas pobres En lo que respecta a las políticas sobre biocombustibles, deben dise- que dependen de la agricultura son las más vulnerables al cambio ñarse normas y sistemas de certificación para mitigar el impacto 14 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 8. La agricultura y la deforestación contribuyen en gran medida mayor proporción de trabajadores rurales en el mercado formal y a las emisiones de gases de efecto invernadero eliminar la discriminación entre hombres y mujeres hacen falta nor- mas laborales. La educación, el desarrollo de habilidades y el espíri- tu empresarial son factores que pueden fomentarse, por ejemplo, mediante incentivos para que los padres eduquen mejor a sus hijos, elevando la calidad de las escuelas y brindando oportunidades edu- cacionales que se correspondan con las necesidades de los mercados laborales emergentes. Establecer redes de protección. Brindar asistencia social a las perso- nas que son crónica o temporalmente pobres puede incrementar tanto la eficiencia como el bienestar. Se gana en eficiencia al reducir el Fuente: EquipoIDM2008, sobre la base de los datos proporcionados por la Convención Marco de costo de la gestión del riesgo y el riesgo de descapitalización como las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, www.unfccc.int. respuesta a las crisis. Se gana en bienestar mediante el respaldo a las personas crónicamente pobres a través de ayuda alimentaria o trans- ferencias de efectivo. En Brasil, Sudáfrica y en la mayor parte de los ambiental potencialmente significativo de su producción. Es impor- países de Europa y Asia central, los fondos de pensiones sin afilia- tante contar con un mayor volumen de inversión pública y privada ción para la población rural protegen a los ancianos, permiten que la para desarrollar procesos de producción más eficientes y sostenibles, transferencia de tierras a las generaciones más jóvenes se realice más a partir de materias primas que no constituyan alimentos básicos. tempranamente y relevan a los trabajadores de la carga financiera que supone el hacerse cargo de los ancianos. Estas políticas han de- mostrado tener importantes efectos beneficiosos sobre la salud y la Más allá de la agricultura: una economía rural educación de los nietos de quienes reciben estas pensiones. dinámica y lo que se necesita para participar en ella Las redes de protección, como programas de salario garantizado Generar empleo en las zonas rurales. En vista del rápido crecimien- y ayuda alimentaria o transferencias de efectivo, también funcionan to demográfico de las zonas rurales y la lenta expansión del empleo como un seguro, pues protegen a los sectores más vulnerables en en el sector agrícola, la creación de empleos en estas áreas constituye tiempos de crisis. Estos programas deben estar organizados de modo un desafío enorme y no del todo reconocido. En Asia y en América que no perjudiquen el mercado laboral local ni la economía de los Latina, entre el 45% y el 60% de la mano de obra rural participa del alimentos y no creen desincentivos al trabajo para sus beneficiarios, mercado laboral agrícola y de la economía rural no agrícola. Única- pero sí alcancen a los más necesitados en el momento oportuno. A mente en África subsahariana el empleo por cuenta propia en el partir del cambio producido durante las dos últimas décadas en los sector agrícola sigue siendo con mucho la actividad principal de la programas de los gobiernos y los donantes en favor de un mayor fuerza de trabajo rural, especialmente en el caso de las mujeres. Pero énfasis en las transferencias como instrumento para la reducción de ante el acelerado crecimiento de la población rural y la reducción del la pobreza, y de la mayor atención prestada a las evaluaciones del tamaño de los establecimientos agrícolas, también allí se deberá afron- impacto, se ha aprendido mucho acerca de cómo focalizar y calibrar tar el problema del empleo rural. mejor estos programas para lograr más eficacia. El mercado de mano de obra rural ofrece posibilidades de empleo a la población rural en la nueva agricultura y el sector rural no agrí- ¿Cuál es la manera más adecuada de llevar cola. Pero son las personas capacitadas quienes tienen mejores opor- a la práctica los programas de agricultura para tunidades, y las mujeres con niveles educativos más bajos se el desarrollo? encuentran en desventaja. La migración puede representar un as- censo en la escala de ingresos para los trabajadores bien preparados Para un país, llevar adelante un programa de agricultura para el desa- y capacitados, mientras que para otros puede ser simplemente un rrollo implica definir qué hacer y cómo. Para determinar qué hacer se traslado de la situación de pobreza a un entorno urbano. requiere un marco de políticas asentado en la conducta de los actores: La prioridad en materia de políticas es crear más empleos tanto en los productores y sus organizaciones, el sector privado en las cadenas la agricultura como en la economía rural no agrícola. Los ingredientes de valor y el Estado. Para establecer el cómo, hace falta una gestión básicos de una economía rural no agrícola dinámica son una agricul- eficaz que congregue apoyo político y capacidad de ejecución, tam- tura en rápido crecimiento y un clima favorable para la inversión. Es bién basada en la conducta de los actores: el Estado, la sociedad civil, fundamental vincular la economía local con mercados más amplios el sector privado, los donantes y las instituciones internacionales. mediante la reducción de los costos de transacción, inversiones en in- fraestructura y el suministro de servicios empresariales e información Definir un programa de agricultura para el desarrollo sobre el mercado. Los conglomerados que se basan en actividades agrí- Abrir y ampliar los caminos de salida de la pobreza. Los hogares colas (empresas de una determinada zona geográfica que se coordinan rurales desarrollan una serie de actividades agrícolas y de otro tipo para competir en la atención a mercados dinámicos) han resultado que les permiten capitalizar las diversas capacidades de los miem- eficaces: se han documentado profusamente las experiencias realiza- bros de la familia y diversificar los riesgos. La salida de la pobreza das con exportaciones no tradicionales en el Valle del San Francisco en puede estar en la agricultura minifundista, el empleo asalariado en Brasil y con los productos lácteos en Perú y Ecuador. actividades agrícolas, el empleo asalariado o por cuenta propia en la El verdadero desafío consiste en facilitar la transición de la po- economía rural no agrícola, la migración a zonas urbanas o una com- blación rural a empleos mejor remunerados. Para incorporar a una binación de estas vías. Las diferencias de género en el acceso a los Panorama general 15 bienes y las limitaciones a la movilidad son factores de peso que programas deben adaptarse aún más a las particularidades de determinan cuáles de estas opciones están realmente disponibles. cada país mediante estrategias agrícolas nacionales que incorpo- Con el fin de lograr que la agricultura resulte un instrumento ren la amplia participación de las partes interesadas. más eficaz para respaldar el crecimiento sostenible y reducir la po- · Los programas deben ser sostenibles. Los programas deben ser breza, se debe contar primero con un entorno sociopolítico favora- sostenibles desde el punto de vista ambiental tanto para reducir ble, una gestión de gobierno adecuada y bases macroeconómicas la impronta de la agricultura en el medio ambiente como para sólidas. Luego es necesario definir un programa para cada tipo de sostener el futuro crecimiento agrícola. país, sobre la base de una combinación de cuatro objetivos, que for- · Los programas deben ser viables. Con el fin de que se puedan man un rombo de políticas (gráfico 9): poner en práctica y generen un impacto significativo, las políti- cas y los programas deben ser viables en lo político, accesibles · Objetivo 1. Ampliar el acceso a los mercados y establecer cadenas desde el punto de vista financiero y deben contar con la capaci- de valor eficientes. dad administrativa necesaria. · Objetivo 2. Mejorar la competitividad de los pequeños agriculto- res y facilitarles el ingreso a los mercados. Países agrícolas: lograr el crecimiento y la seguridad alimentaria. · Objetivo 3. Mejorar los medios de vida de quienes trabajan en la Los países de África subsahariana albergan a más del 80% de la agricultura de subsistencia y en empleos rurales no calificados. población rural de los países agrícolas. Dado que sus alimentos son · Objetivo 4. Aumentar el empleo en el sector agrícola y en la eco- comercializables sólo en forma limitada y que su ventaja comparati- nomía rural no agrícola y mejorar las capacidades. va en los subsectores primarios es restringida, el crecimiento econó- mico nacional debe basarse en un aumento de la productividad Si desean emplear la agricultura para el desarrollo, los países de- agrícola, que actuará también como instrumento para la reducción ben formular programas que reúnan las siguientes características: en gran escala de la pobreza y el logro de la seguridad alimentaria. Esto representa un enorme reto para los gobiernos y la comunidad · Deben existir las condiciones previas. Sin paz social, una gestión internacional, pero no existen muchas alternativas para lograr el éxito de gobierno adecuada y bases macroeconómicas sólidas, son po- en esta empresa y han surgido nuevas oportunidades que justifican cos los elementos de un programa agrícola que pueden llevarse a una mirada optimista. la práctica con eficacia. Hasta mediados de la década de 1990, en Con la mejora de las condiciones macroeconómicas de la región y los países agrícolas, especialmente en los de África subsahariana, de los precios de los productos básicos a partir de mediados de la a menudo faltaba la premisa básica. década de 1990 (gráfico 10), el crecimiento agrícola aumentó del · Los programas deben ser integrales. Los programas combinan 2,3% anual en la década de 1980 al 3,8% entre 2001 y 2005. La los cuatro objetivos contenidos en el rombo de políticas, en fun- pobreza rural comenzó a disminuir donde el sector agrícola crecía, ción del contexto de cada país, y en ellos se establecen los pero el rápido aumento de la población está absorbiendo gran parte indicadores que ayudan a analizar y evaluar los avances en rela- de los avances, por lo cual el crecimiento agrícola per cápita se redu- ción con cada objetivo. ce al 1,5%. Ahora es posible acelerar el crecimiento y el ritmo de · Los programas deben ser diferenciados. Los programas varían disminución de la pobreza, pero harán falta compromisos, destrezas según el tipo de país y reflejan las diferencias en las prioridades y y recursos. las condiciones estructurales de los tres mundos agrícolas. Los Las diversas condiciones locales de los países de África subsahariana dan como resultado una amplia gama de sistemas agrícolas y la de- Gráfico 9. Los cuatro objetivos del programa de agricultura para el desarrollo pendencia de muchos tipos de alimentos básicos. Esto implica que el conforman un rombo de políticas camino al crecimiento de la productividad aquí será considerable- mente distinto del de Asia7. Si bien la diversidad dificulta el desarro- llo de nuevas tecnologías, también ofrece un amplio abanico de oportunidades para la innovación. La dependencia de la cantidad de lluvia y del momento en que se producen las precipitaciones aumen- ta la vulnerabilidad a las crisis climáticas y limita la capacidad de utilizar tecnologías ya conocidas para aumentar el rendimiento de los cultivos. No obstante, existe un gran potencial aún no aprove- chado para almacenar agua y utilizarla más eficazmente. Los países pequeños y sin salida al mar no pueden por sí solos lograr las econo- mías de escala en los mercados de productos ni en la investigación y capacitación, por lo que es importante la integración regional. La baja densidad de población que hace aumentar el costo de brindar servicios de infraestructura sumada a la pérdida de recursos huma- nos a causa del VIH SIDA / impone restricciones adicionales. El programa para África subsahariana debe procurar aumentar el crecimiento mejorando la competitividad de los pequeños agricul- tores en zonas de potencial mediano y alto, donde la rentabilidad de las inversiones es más alta, mientras que a la vez se garantizan los medios de vida y la seguridad alimentaria de quienes se dedican a la Fuente: Equipo del agricultura de subsistencia. Para movilizar el sector agrícola, hace IDM2008. 16 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 10. El crecimiento agrícola en África subsahariana ha aumentado a medida que mejoran las condiciones macroeconómicas Fuente: Equipo IDM2008, sobre la base de datos obtenidos de la International Country Risk Guide (Guía internacional de riesgo país), http://www.icrgonline.com. Nota: La calificación macroeconómica representa el promedio de la calificación del saldo presupuestario, la inflación y la estabilidad del tipo de cambio. Cada punto representa un país. falta mejorar el acceso a los mercados y establecer cadenas de abordar la cuestión de las agroecologías y los cultivos particulares de comercialización modernas. Se requiere una revolución de la pro- África, tal como se propone en la Nueva Alianza para el desarrollo ductividad basada en los pequeños agricultores y centrada en los de África. El repunte del crecimiento en la agricultura subsahariana alimentos básicos pero que también incluya exportaciones tradicio- observado recientemente se ha debido a los mejores incentivos de nales y no tradicionales. Se requieren, asimismo, inversiones a largo precios como resultado de las reformas macroeconómicas y sectoria- plazo en la ordenación del suelo y el agua para aumentar la capaci- les y al alza del precio de los productos básicos. Dado que los rápidos dad de adaptación de los sistemas agrícolas, en especial entre quie- beneficios derivados de las reformas de los precios han sido captados nes practican la agricultura de subsistencia en lugares aislados y en en muchos países, el crecimiento futuro deberá apoyarse en mayor condiciones riesgosas. También hace falta capitalizar el crecimiento medida en el aumento de la productividad. La mayor predisposición agrícola para activar la economía rural no agrícola en lo que respec- de los gobiernos, el sector privado y los donantes a invertir en la ta a la producción de bienes y servicios para el mercado interno. En agricultura de la región abre una oportunidad que no se debería el programa se debe reconocer el papel a menudo preponderante de dejar pasar. las mujeres como agricultoras, elaboradoras de productos agrícolas y comerciantes en los mercados locales. Países en proceso de transformación: reducir las disparidades de Las particularidades de África subsahariana requieren que el pro- ingreso entre zonas rurales y urbanas y la pobreza rural. En los grama de agricultura para el desarrollo presente cuatro rasgos dife- países que se encuentran en proceso de transformación, en cuyas renciados. En primer lugar, un enfoque multisectorial debe captar zonas rurales habitan 2.200 millones de personas, de las cuales 600 las sinergias entre las tecnologías (semillas, fertilizantes, razas de millones son pobres, los sectores no agrícolas han registrado el creci- ganado), la ordenación sostenible del agua y el suelo, los servicios miento más veloz de todo el mundo. El principal interés del empleo institucionales (extensión agrícola, seguro, servicios financieros) y el de la agricultura para el desarrollo aquí consiste en reducir las desarrollo del capital humano (educación, salud), todos factores que disparidades de ingreso entre las zonas rurales y urbanas y combatir se relacionan con el desarrollo del mercado. En segundo lugar, las la pobreza rural sin caer en las trampas que constituyen las subven- medidas en pos del desarrollo agrícola deben descentralizarse con el ciones y la protección. Hasta el momento, estos desafíos no han sido fin de poder adaptarlas a las condiciones locales. Entre ellas se inclu- abordados satisfactoriamente (gráfico 11). En vista de la creciente yen las estrategias impulsadas por la comunidad en las que las mu- atención política que reciben estas disparidades de ingreso cada vez jeres, que conforman la mayoría de los agricultores de la región, más amplias, son muy fuertes las presiones para aprovechar mejor juegan un papel fundamental. En tercer lugar, se deben coordinar las posibilidades que ofrece la agricultura para el desarrollo8. los programas de los distintos países con el fin de generar un merca- En estos países, la agricultura está casi exclusivamente en manos do más amplio y lograr economías de escala en servicios como inves- de pequeños productores. Las persistentes presiones demográficas tigación y desarrollo. Cuarto, los programas deben tener como conllevan la rápida disminución del tamaño de los establecimientos prioridad la conservación de los recursos naturales y la adaptación al agrícolas, que se vuelven tan pequeños que corren riesgo de no so- cambio climático para sostener el crecimiento. brevivir a menos que se disponga de oportunidades de obtener in- El programa exigirá estabilidad económica, políticas que mejo- gresos fuera de ellos. La competencia por el acceso al agua es muy ren los incentivos para los productores y el comercio y un considera- grande: las necesidades de este elemento aumentan y su calidad se ble aumento de la inversión pública (en particular en esferas como deteriora a causa de las escorrentías. A medida que aumentan los infraestructura, caminos y comunicaciones), con el fin de mejorar el ingresos derivados de fuentes no agrícolas, la presión por resolver las acceso a los mercados, y en investigación y desarrollo, de modo de disparidades de ingreso entre zonas rurales y urbanas mediante sub- Panorama general 17 venciones podría impulsar la competencia por el gasto fiscal, lo que Países urbanizados: vincular a los pequeños agricultores con los representaría un elevado costo de oportunidad para los bienes públi- mercados modernos de alimentos y generar buenos empleos. El ob- cos y las necesidades rurales básicas. Por otro lado, si estas disparidades jetivo más amplio es capitalizar la rápida expansión de los modernos se abordaran mediante la protección de las importaciones, aumenta- mercados internos de alimentos y los pujantes subsectores agrícolas ría el costo de los alimentos y se perjudicaría a las grandes masas de para reducir en forma drástica la pobreza rural que aún perdura en consumidores pobres que son compradores netos de alimentos. niveles persistentemente altos. Los países urbanizados, con 32 mi- Dadas las presiones demográficas y las restricciones en lo que llones de pobres en las zonas rurales (que representan el 39% del respecta a la tierra, en los países en proceso de transformación, los total de su población pobre), están experimentando la revolución de programas deben utilizar todos los caminos de salida de la pobreza a los supermercados en el comercio minorista de alimentos. Para los la vez: la agricultura, el empleo en este sector y en la economía rural pequeños agricultores, lograr competitividad para abastecer a los no agrícola y la migración. Si se logra concitar la voluntad política supermercados es un gran desafío que requiere cumplir con estrictas necesaria, las perspectivas para la promoción de los ingresos rurales normas de calidad y alcanzar economías de escala en la entrega, para sin caer en las trampas que representan las subvenciones y la protec- lo cual resultan esenciales las organizaciones de productores efica- ción son favorables. Los mercados para productos de alto valor (en ces9. En América Latina, las desigualdades excepcionalmente mar- particular productos hortícolas, aves de corral, pescado y productos cadas respecto de la propiedad de la tierra también restringen la lácteos) se encuentran en rápida expansión y ofrecen una oportuni- participación de los pequeños agricultores. Si se amplía el acceso de dad para diversificar los sistemas agrícolas y desarrollar un sector de los pequeños agricultores a los activos, en particular a la tierra, y se pequeños agricultores competitivo y de uso intensivo de mano de extiende su voz y participación en las sociedades desiguales, se pue- obra. Los países en proceso de transformación también tienen acceso a de incrementar la envergadura y la competitividad de ese sector. los mercados de exportación de productos no tradicionales puesto que Más allá de la agricultura, se están poniendo en práctica estrategias tienen una ventaja comparativa en las actividades que requieren mano territoriales destinadas a promover el empleo local mediante la vin- de obra y gestión intensivas. En muchos países se registran niveles de culación de la agricultura y la agroindustria rural. Estas experiencias pobreza elevados en regiones menos favorecidas que requieren mejor deben analizarse más profundamente para poder extender su aplica- infraestructura y tecnologías adaptadas específicamente. ción. El crecimiento agrícola resulta especialmente importante para Para hacer frente al desempleo en las zonas rurales, se puede plan- mejorar el bienestar en los bolsones de pobreza ubicados en zonas tear como un objetivo complementario fomentar la presencia de un con un buen potencial agrícola. En el caso de las regiones que care- sector rural no agrícola dinámico en las ciudades secundarias, que cen de ese potencial, la transición hacia otros sectores y el suministro esté vinculado tanto con la agricultura como con la economía urba- de servicios ambientales ofrecen mejores posibilidades. Con todo, el na. China ha llevado la industria a los poblados rurales, lo que ha apoyo a quienes practican la agricultura de subsistencia seguirá siendo diversificado los ingresos del sector. Este enfoque podría aplicarse en necesario durante muchos años. otros países en proceso de transformación. En todos los países que pertenecen a esta categoría, debe acelerarse la transferencia de mano Poner en práctica un programa de agricultura de obra a los sectores dinámicos de la economía mediante cuantiosas para el desarrollo inversiones en la capacitación de esta generación y de la próxima. La puesta en marcha del programa de agricultura para el desarrollo Los cambios trascendentales que conlleva esta reestructuración de- presenta dos desafíos. Uno consiste en gestionar la economía políti- ben ir acompañados de programas de protección social eficaces que ca de los programas agrícolas para superar los sesgos y evitar que la permitan a las familias asumir el riesgo de hacer uso de las mejores inversión sea insuficiente o mal empleada. El otro es fortalecer la alternativas que se les presentan. Si se logra resolver con éxito el gestión de gobierno para la puesta en práctica de políticas agrícolas, problema de la disparidad en los países en proceso de transforma- en particular en los países agrícolas o en proceso de transformación ción, el impacto en la pobreza mundial puede ser enorme. donde dicha gestión es deficiente (gráfico 12). Gráfico 11. La disparidad de ingresos entre zonas rurales y urbanas ha aumentado en la mayoría de los países en proceso de transformación Fuente: EquipoIDM2008, sobre la base de encuestas de hogares representativas de los países. 18 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 12. La gestión de gobierno de los países agrícolas y en proceso de transformación es deficiente Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi 2006. La insuficiente atención a estos desafíos (economía política y ges- Nuevas funciones del Estado. El mercado presenta deficiencias ge- tión de gobierno) fue una de las razones fundamentales por las cua- neralizadas, en especial en los países agrícolas, y se requieren políti- les no se llevaron a la práctica acabadamente varias recomendaciones cas públicas para garantizar la obtención de los resultados sociales clave del Informe sobre el desarrollo mundial de 1982, en especial las deseados. El Estado desempeña un papel importante en el desarrollo referidas a liberalización del comercio, el aumento de las inversiones del mercado (suministrando bienes públicos esenciales, generando en infraestructura y en investigación y desarrollo en África, y mejo- un clima propicio para las inversiones del sector privado) y en la res servicios de salud y educación para la población rural. mejora de la ordenación de los recursos naturales mediante la intro- ducción de incentivos y la asignación de derechos de propiedad. El futuro de la agricultura para el desarrollo se muestra más Para poner en práctica los programas de agricultura en favor del promisorio. Las perspectivas son más favorables ahora que en 1982. desarrollo, resulta imperioso fortalecer la capacidad del Estado en El sesgo antiagrícola de las políticas macroeconómicas se ha reduci- sus nuevas funciones de coordinador de sectores y de socio del sector do gracias a la introducción de reformas económicas más amplias. privado y la sociedad civil. En la mayor parte de los países, hace Es probable que la agricultura se beneficie con otras reformas gene- falta emprender reformas de gran magnitud en los ministerios de rales en materia de gestión de gobierno que en la actualidad se con- agricultura con el objeto de redefinir sus funciones y desarrollar nuevas sideran prioritarias, como la descentralización y las reformas de la capacidades. Han comenzado a surgir nuevos modelos. Uganda fue gestión del sector público. No obstante, aún resta poner en marcha pionera en la contratación de terceros para la provisión de servicios en forma generalizada reformas específicas destinadas a utilizar la de asesoría en el ámbito agrícola y en permitir a las organizaciones agricultura para promover el desarrollo. de productores participar en la adjudicación de esos contratos. También hay indicios de que la economía política ha cambiado a favor de la agricultura y el desarrollo rural. Tanto las organizaciones Fortalecimiento de la sociedad civil y la democracia. El "tercer sec- de la sociedad civil de las zonas rurales como el sector privado que tor" (comunidades, organizaciones de productores y otros interesa- participa en las cadenas de valor agrícolas son más fuertes en la ac- dos y organizaciones no gubernamentales) puede mejorar la tualidad que en 1982. La democratización y la mayor participación representación de los pobres de las zonas rurales y, con ello, la ges- en la formulación de políticas han aumentado las posibilidades de tión de gobierno. Las organizaciones de productores pueden hacer que los pequeños agricultores y los pobres de las zonas rurales hagan oír la voz de los pequeños agricultores en cuestiones políticas y exi- oír su voz en el ámbito político. El sector agroindustrial privado ha gir cuentas a las autoridades y a los organismos de ejecución a través cobrado dinamismo, en especial en los países en proceso de transfor- de su participación en la formulación y aplicación de las políticas mación y los urbanizados. En las cadenas de valor agrícolas se han agrícolas y el seguimiento del presupuesto. En Senegal, el Conseil incorporado nuevos y poderosos actores que, por razones económi- National de Concertation et de Coopération des Ruraux, una entidad que cas, tienen interés en el desarrollo de un sector agrícola dinámico y reúne a varias organizaciones de productores, participa activamente próspero, y además tienen voz en los asuntos políticos. No obstante, en la formulación y la aplicación de las estrategias y políticas agríco- estas mejoras en las condiciones no son garantía por sí solas de que las nacionales. La libertad de asociación, la libertad de prensa y la el empleo de la agricultura para promover el desarrollo resulte más inversión en el capital social de las organizaciones rurales, incluidas exitoso. Los pequeños agricultores deben hacer oír su voz en las cues- las que agrupan a mujeres, son factores importantes para este tipo tiones políticas y los donantes y los encargados de formular políticas de estrategias destinadas a mejorar la gestión y que actúan sobre la deben aprovechar las nuevas oportunidades que se presentan. demanda. Panorama general 19 Combinación de servicios centralizados y descentralizados. Al acer- sidad biológica del mundo y mitigar el cambio climático y adaptar- car el gobierno a la población rural, la descentralización tiene la se a él. Por su estrecho enfoque sectorial, las instituciones interna- capacidad de abordar los aspectos heterogéneos y localizados de la cionales creadas durante el siglo XX para promover la agricultura, si agricultura, en especial en el caso de los servicios de extensión agrí- bien han obtenido numerosos logros, no están adecuadamente pre- cola. Pero no todos los servicios agrícolas deberían descentralizarse, paradas para abordar los problemas de la actualidad (que están rela- puesto que algunos, como la investigación científica y la vigilancia cionados entre sí y son de carácter multisectorial). Se requieren de enfermedades de animales, tienen importantes economías de es- reformas e innovaciones institucionales para facilitar la coordina- cala. La existencia de instituciones descentralizadas debe resolver el ción entre diversos organismos internacionales y con los nuevos ac- problema de su acaparamiento por parte de las élites locales y de la tores del escenario mundial, como la sociedad civil, el sector exclusión social que a menudo prevalecen en las sociedades agrarias. empresarial y las entidades filantrópicas. En la India, la instauración de un cupo de bancas asignadas a muje- Para llevar adelante un programa mundial se necesita una com- res en los consejos locales ha contribuido a dirigir las inversiones binación de mecanismos institucionales. Las entidades especializa- públicas con mayor precisión a la atención de necesidades relaciona- das, como el Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas das específicamente con el género. En otros lugares, se ha reducido Internacionales, la Organización de las Naciones Unidas para la la corrupción mediante sistemas de seguimiento por la comunidad, Agricultura y la Alimentación y el Fondo Internacional de Desarro- auditorías gubernamentales cuyos resultados se difunden en los llo Agrícola, pueden brindar apoyo y expresar su compromiso a lar- medios de información y el uso de tecnologías de la información y go plazo mejorando su eficacia y la coordinación con otros las comunicaciones para llevar registros e intercambiar información. organismos. Las redes sectoriales y dedicadas a temas específicos El desarrollo impulsado por la comunidad puede sacar provecho pueden responder a las emergencias con rapidez, por ejemplo, para del potencial de las comunidades locales: sus conocimientos, creati- el control de la gripe aviar, y aprovechar nuevas oportunidades, como vidad y capital social. La descentralización y el desarrollo impulsado la biofortificación en cultivos enriquecidos con nutrientes. En otros por la comunidad por lo general contribuyen al programa de la agri- casos, puede dar mejores resultados incorporar ciertas prioridades cultura para el desarrollo en forma escalonada, al centrarse en un mundiales (como la adaptación al cambio climático) en el aumento principio en los servicios básicos y en los bienes públicos y empren- de la ayuda de los donantes al sector agrícola. Lograr avances en el der luego actividades generadoras de ingresos una vez que las nece- programa internacional no sólo es cuestión de interés particular, que sidades básicas han sido satisfechas. El desarrollo territorial puede se difunde ampliamente en un mundo globalizado, sino también de ayudar a gestionar proyectos económicos con un alcance más am- equidad y justicia entre el mundo desarrollado y en desarrollo y en- plio que el enfoque del desarrollo impulsado por la comunidad. tre la generación actual y las futuras. Mayor eficacia de los donantes. En los países agrícolas, los donantes tienen una influencia muy notable. En 24 países de África subsa- ¿Y ahora qué? Los próximos pasos para la puesta hariana, las contribuciones de los donantes representan al menos el en práctica 28% del gasto en desarrollo agrícola y en algunos otros más del Si el mundo tiene la firme determinación de reducir la pobreza y 80%. Las estrategias agrícolas impulsadas por los países y las estra- lograr el crecimiento sostenible, debe desplegarse la capacidad de la tegias generales de reducción de pobreza brindan un marco en el agricultura para fomentar el desarrollo. Pero no existen soluciones que los donantes pueden coordinarse y hacer converger sus progra- mágicas. La utilización de la agricultura como instrumento para el mas de apoyo al sector agrícola, utilizando los sistemas guberna- desarrollo es un proceso complejo. Se requieren amplias consultas en mentales de gasto público y adquisiciones como mecanismos para la los países con el fin de adaptar los programas y definir las estrategias ejecución de los programas. En el nivel regional, el Programa gene- de ejecución. También es necesario que el sector agrícola funcione en ral para el desarrollo de la agricultura en África establece priorida- concierto con las otras esferas y con actores en el nivel local, nacional des para coordinar las inversiones de los donantes. Si bien estos e internacional. Hay que fortalecer la capacidad de los pequeños esfuerzos a nivel nacional y regional brindan marcos institucionales agricultores y de sus organizaciones, las agroindustrias privadas y el para el apoyo de los donantes a la agricultura, el progreso en la Estado. Se requieren instituciones que ayuden a la agricultura a po- ejecución ha sido lento. nerse al servicio del desarrollo y tecnologías para utilizar los recursos naturales en forma sostenible. Reforma de las instituciones internacionales. El programa de agri- Y es necesario movilizar apoyo político, capacidades y recursos. cultura para el desarrollo no se puede llevar a cabo si no se cuenta Los gobiernos y los donantes reconocen cada vez más ampliamente con más y mejores compromisos internacionales. Además, las tareas que la agricultura debe ser una parte fundamental del programa del primordiales que enfrenta el mundo en el siglo XXI (poner fin al desarrollo, ya sea para generar crecimiento en los países agrícolas o hambre y la pobreza, lograr un medio ambiente sostenible, brindar para reducir la pobreza rural y abordar los problemas ambientales seguridad y combatir las pandemias) no podrán realizarse sin la agri- en todo el mundo. La mayor cantidad de oportunidades y la mayor cultura. Las cuestiones pendientes en relación con la agricultura en disposición a invertir en agricultura que se observan en la actualidad el ámbito internacional presentan dimensiones múltiples: establecer justifican la visión optimista de que los programas de agricultura reglas justas para el comercio internacional, lograr acuerdos sobre para el desarrollo pueden llevarse adelante. No debe desperdiciarse normas para los productos y derechos de propiedad intelectual, ofrecer la oportunidad que se presenta, puesto que el éxito brindará enor- nuevas tecnologías para beneficiar a los pobres, evitar externalidades mes beneficios para la consecución de los objetivos de desarrollo del perjudiciales como las enfermedades del ganado, conservar la diver- milenio y aún más allá. 20 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 PARTE I Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres ¿Qué puede hacer la agricultura en mundos agrícolas favor del desarrollo? 1 Tres de cuatro personas pobres en los países en desarrollo ­883 millones de personas­ vivían en zonas rurales en 2002.1 La mayoría dependían directa o indirectamente de la agricultura capítulo para su subsistencia. Por tanto, una agricultura más dinámica e inclusiva podría reducir dramáticamente la pobreza rural, ayudando a alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio relacionada con la pobreza y la nutrición. Hay muchas historias exitosas de la agricultura como motor del crecimiento en las etapas tempranas del proceso de desarrollo y de la agricultura como una fuerza fundamental para la reducción de la pobreza. Más recientemente, el rápido crecimiento de la agricultura en Chi- na, debido al sistema de responsabilidad de los hogares, a la liberalización de los mercados y al rápido cambio tecnológico, ha sido en buena medida responsable por la disminución de la pobreza rural de 53% en 1980 a 8% en 2001 (ver En foco A). El crecimiento agrícola fue el precursor de la aceleración del crecimiento industrial, de forma muy parecida a la manera como las revoluciones agrícolas antecedieron a las revoluciones industriales que se expandie- ron a lo largo del mundo, con estaciones desde Inglaterra a mediados del siglo XVIII, hasta Japón a finales del siglo XIX.2 La agricultura ha ofrecido también atractivas oportunidades de negocio, como los pro- ductos de alto valor para los mercados domésticos (las explotaciones de lácteos en Kenya, la acuacultura en Bangladesh, los vegetales para supermercados en América Latina) y para los mercados internacionales (cafés especiales en Ruanda, horticultura en Chile, Guatemala y Senegal). Ha habido también éxitos en cultivos tradicionales con demandas nuevas, como las exportaciones de maíz para la alimentación animal de Laos hacia China y la caña de azúcar para biocombustibles en Brasil. Paralelo a estos éxitos hay numerosos fracasos en conseguir que la agricultura se desarrolle. Uno de los más impactantes es el insatisfactorio desempeño de la agricultura en los países de África subsahariana, especialmente cuando se contrasta con la revolución verde en el Asia meridional (gráfico 1.1). A mediados de la década de 1980, los rendimientos en los cereales eran comparativamente bajos y la pobreza era elevada. Quince años más tarde, en Asia meri- dional los rendimientos se vieron incrementados en más del 50% y la pobreza había declinado en 30%. En África subsahariana los rendimientos y la pobreza permanecieron sin cambio. La seguridad alimentaria sigue siendo un desafío en la mayor parte de países de África, dado su bajo crecimiento agrícola, el rápido crecimiento poblacional, la debilidad de los ingresos de divisas y los altos costos de transacción para ligar los mercados domésticos e internacionales. Importantes desafíos persisten para la agricultura en otras regiones igualmente. En los lugares donde el crecimiento de los sectores no agrícolas se ha acelerado, especialmente en Asia, la reasignación de trabajo hacia fuera de la agricultura se ha retardado, concentrando la pobreza en zonas rurales y ampliando las disparidades de ingresos rurales y urbanos. Esto se convierte en una fuente mayor de tensiones políticas y de inseguridad. En los lugares en donde la participación de la agricultura en la economía se ha reducido significativamente, como en América Latina, vincular a los hogares rurales pobres con los nuevos sectores agrí- colas dinámicos, bien sea en calidad de pequeños propietarios o de trabajadores, sigue siendo un desafío. Adicionalmente, en todas partes la agricultura es un importante usuario y con frecuencia una causa de deterioro de los recursos naturales. A través de un mejor uso del agua y de la tierra y de proveer servicios ambientales, como la administración de cuencas, la agricultura podía hacer que el crecimiento fuera más ambientalmente sostenible. 20 Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 21 Gráfico 1.1 Los rendimientos de los cereales aumentan y la pobreza disminuye en Asia meridional, pero éstos y la pobreza permanecen estancados en África subsahariana Fuentes: Ravallion y Chen 2004; Banco Mundial 2006y. Este capítulo toma una perspectiva macro, para mostrar que en el caso de Brasil. Esto es consistente con la urbanización de la pobre- muchas dimensiones es justificado rebalancear los incentivos que en- za observada en estas dos regiones. En contraste, la reasignación del frentan la agricultura, las manufacturas y los servicios e invertir mejor trabajo hacia fuera de la agricultura ha sido lenta en China, en parte y más en la agricultura. Para el diseño apropiado de políticas dife- debido a las restricciones sobre la movilidad laboral, la cual, dado el renciales en diversos medios, este capítulo presenta una tipología de rápido desarrollo en el sector no agrícola, es consistente con un au- países basada en la contribución de la agricultura al crecimiento y a mento de la brecha rural-urbana.3 la reducción de la pobreza: países agrícolas, países en proceso de transformación y países urbanizados. El capítulo revisa patrones de La esencial pero declinante contribución de la inversión y políticas pasadas e introduce un marco de análisis para agricultura al crecimiento a medida que los países entender la economía política que se halla detrás de la toma de deci- se desarrollan siones en materia agrícola. Muchos países pobres aún muestran altas participaciones de la agri- cultura en el PIB y en el empleo (en promedio 34% y 64%, respecti- La transformación estructural vamente, en África subsahariana.4 En los países en el rango de El proceso de desarrollo económico es un proceso de continua US$400 a US$1.800 de PIB per cápita, muchos de ellos en Asia, la redefinición del papel de la agricultura, la industria manufacturera agricultura representa el 20% del PIBy el 43% de la fuerza laboral. y los servicios. Dos regularidades empíricas caracterizan esta trans- Estas participaciones declinan al 8% y al 22% respectivamente, en formación estructural. Primero, a bajos niveles de desarrollo la pro- países que se encuentran en el rango entre US$1.800 y US$8.100 porción de la agricultura en el producto interno bruto (PIB) y en el per cápita, muchos de ellos en Europa oriental y América Latina. empleo es grande (hasta 50% y 85%, respectivamente), pero ésta Adicionando los enlaces de la agricultura hacia adelante y hacia atrás declina a medida que los países se desarrollan (gráfico 1.2). Segun- (agricultura extendida), típicamente incrementa la proporción de do, hay una gran y persistente brecha entre la proporción de la agri- ésta en la economía en 50% o más, especialmente en los países de cultura en el PIB y la proporción de la agricultura en la fuerza de ingresos medios.5 trabajo. Estos dos hechos estilizados sugieren un papel esencial, pero La gran participación de la agricultura en las economías más po- en evolución, para que la agricultura impulse el crecimiento y la bres, sugiere que un crecimiento fuerte de la agricultura es crítico reducción de la pobreza. para impulsar el crecimiento económico en general. A medida que Estos patrones de transformación estructural han sido observa- el PIBper cápita aumenta, la participación de la agricultura declina y dos históricamente en la mayoría de los países desarrollados y ac- lo mismo hace su contribución al crecimiento económico. Esto suce- tualmente ocurren en los países en desarrollo que experimentan de en tanto que el producto agrícola aumenta simultáneamente en crecimiento. Sin embargo, hay notorias desviaciones. En la mayor valor absoluto, debido a que los sectores no agrícolas crecen más parte de los países al sur del Sahara, a lo largo de los últimos 40 rápidamente. años, la proporción del trabajo y la agricultura ha disminuido dra- Cada vez más, la agricultura contribuye a dar forma a la soste- máticamente, a pesar de que prácticamente no hay crecimiento en el nibilidad ambiental del proceso de crecimiento a lo largo del espec- PIB per cápita, como lo ilustra el caso de Nigeria (gráfico 1.2). Lo tro del desarrollo. Es un usuario importante de recursos naturales mismo es cierto para América Latina desde 1980, como lo muestra escasos (utiliza alrededor del 85% del agua fresca de los países en 22 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 1.2 Conforme los países se desarrollan, las participaciones de la agricultura en el PIB y en la fuerza laboral tienden a disminuir, pero con muchos comportamientos idiosincráticos Fuente: Grupo IDM 2008, con base en datos de Banco Mundial 2006y. Nota: La lista de los códigos de tres letras para los países que representan se encuentran en las páginas de siglas y abreviaciones. desarrollo y del 42% de su tierra) y un, esencialmente no reconoci- con una rápida urbanización, se espera que el mundo en desarrollo do, proveedor de servicios ambientales (captación de carbono, ad- siga siendo predominantemente rural en la mayoría de regiones has- ministración de cuencas fluviales y reducción de la deforestación). ta alrededor del año 2020 (recuadro 1.1) y se proyecta que la mayo- ría de los pobres continúen viviendo en áreas rurales hasta 2040.6 La persistente concentración de la pobreza (absoluta y relativa) El poder de la agricultura para reducir la pobreza en áreas rurales ilustra la dificultad para redistribuir el ingreso genera- Las grandes y persistentes brechas entre la participación de la agri- do fuera de la agricultura y la profunda inercia en la transformación cultura en el PIB y en el empleo, sugieren que la pobreza está concen- ocupacional de las personas, conforme las economías se reestructuran. trada en la agricultura y en la zona rural y que, en la medida en que La migración desde la agricultura hacia las áreas urbanas es con fre- el crecimiento de los sectores no agrícolas se acelera, muchos de los cuencia bloqueada por carencia de información, costos, brechas de pobres rurales siguen siendo pobres. conocimiento, edad y lazos familiares y sociales. En consecuencia, Que la incidencia de la pobreza entre los hogares agrícolas rura- muchas personas permanecen en áreas rurales con expectativas insa- les es persistentemente más alta, es algo que se confirma a través de tisfechas para el mejoramiento de sus vidas, generando tensiones polí- la micro evidencia proporcionada por numerosos estudios de país ticas y sociales que pueden poner en peligro el proceso de desarrollo. sobre la pobreza, realizados por el Banco Mundial (ver En foco A). Un crecimiento de base amplia de la economía rural, parece esencial Además, en los lugares donde el crecimiento no agrícola se ha acele- para reducir tanto la pobreza absoluta como la relativa. rado, las disparidades del ingreso rural y urbano se amplían; por De hecho, a partir de una descomposición simple, es posible de- ejemplo, en el Asia oriental la razón de la pobreza rural a la urbana terminar que el 81% de la reducción de la pobreza rural a nivel ha aumentado de alrededor de 2:1 a más de 3,5:1 entre 1993 y mundial, entre 1993-2002, puede ser adjudicada al mejoramiento 2002, a pesar de un sustancial declive de la pobreza absoluta. Aún de las condiciones de vida en las zonas rurales. La migración respon- Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 23 RECUADRO 1.1 Dinámica de la población rural Se estima que 2.500 millones de los 3.000 población rural continúe creciendo hasta 2020 y Pero las áreas rurales en América Latina y Asia millones de habitantes rurales están involucrados decline posteriormente, debido al más bajo oriental han comenzado ha perder población desde en la agricultura: 1.500 millones de ellos viven en crecimiento de la población y a la rápida urbanización 1995. Sin embargo, la proporción de población que hogares que son pequeños propietarios y 800 en la mayoría de países (gráfico abajo). El Asia vive en áreas rurales está declinando en todos los millones trabajan en pequeñas propiedades. meridional comenzará tal declinar sólo después de continentes, incluyendo África. Se espera que el tamaño de la 2025 y África después de 2030, por temprano. Las poblaciones en los países en desarrollo seguirán siendo predominantemente rurales hasta 2020 Fuente: Naciones Unidas 2004. dió solamente por 19% de la reducción.7 La ventaja comparativa del ral. La creciente brecha de ingresos rural-urbana, conjuntamente con crecimiento agrícola para reducir la pobreza, es apoyada también expectativas insatisfechas, crea tensiones políticas.8 El crecimiento por estudios econométricos. Evidencia econométrica de corte trans- en la agricultura y en la economía rural no agrícola es necesario para versal entre países, indica que el crecimiento del PIB generado en la reducir la pobreza rural y disminuir la división rural-urbana. agricultura trae grandes beneficios para los pobres y es al menos dos En las economías urbanizadas (en su mayor parte en Europa del veces más efectivo para reducir la pobreza de lo que lo es el creci- este y América Latina), la agricultura contribuye solamente un poco miento generado por otros sectores, controlando por el tamaño del al crecimiento. La pobreza no es más un fenómeno predominante- sector (ver recuadro 1.2). Sin embargo, en la medida en que los paí- mente rural, aunque la incidencia de la pobreza, medida por el crite- ses se vuelven más ricos, la superioridad de crecimiento originado en rio de US$2 por día, es 63% más alta que en las zonas urbanas. La la agricultura para proveer beneficios a los pobres, parece disminuir. agricultura actúa como cualquier otro sector transable competitivo y predomina en algunas localidades. En estas economías, la agricul- tura puede reducir la pobreza rural remanente, por medio de la in- Los tres mundos de la agricultura para el desarrollo clusión de los pobres rurales como productores directos y mediante A la luz del cambiante papel de la agricultura para incentivar el la creación de buenos trabajos para ellos. crecimiento y reducir la pobreza, los países son clasificados en este No hay una ruta única para que un país se mueva del Estado informe como agrícolas, en proceso de transformación, o urbaniza- basado en la agricultura al urbanizado y, finalmente, al de país de dos, a partir del porcentaje del crecimiento que se origina en la agri- alto ingreso. Sin embargo, las rutas recorridas por China (1981-85 a cultura y de la proporción de la pobreza en general (US$2,15 por 1996-2001), India (1965-70 a 1989-94), Indonesia (1970-76 a 1990- día) en el sector rural. Tres grupos de economías estructuralmente 96) y Brasil (1970-75 a 1990-96), son ilustrativas (gráfico 1.3). Tanto diferentes emergen, cada uno con diferentes desafíos para el diseño China como India se movieron desde la categoría de basados en la de política agrícola (gráfico 1.3 y cuadros 1.1 y 1.2). En las econo- agricultura a la de en transformación en el curso de 15 a 25 años, mías agrícolas (la mayor parte de ellas en África subsahariana , la pero con poco cambio en la participación de las zonas rurales en la agricultura contribuye significativamente al crecimiento y los po- pobreza. Indonesia, que estaba ya en la categoría de en transforma- bres están concentrados en las áreas rurales. El desafío central de ción en la década de 1970, redujo aún más la proporción de pobreza política es ayudar a la agricultura a jugar su papel de motor del rural, así como lo hizo Brasil, un país en la categoría urbanizada. crecimiento y de reducción de la pobreza. Los tres tipos de países capturan las principales características En las economías en transformación (la mayor parte en Asia, África distintivas del papel de la agricultura para el crecimiento y la reduc- septentrional y el Medio Oriente), la agricultura contribuye menos ción de la pobreza, entre el espectro de países, y proporcionan un al crecimiento pero la pobreza sigue siendo predominantemente ru- marco de análisis útil para enfocar la discusión y ayudar a formular 24 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 1.2 Evidencia transversal del efecto del crecimiento agrícola sobre la reducción de la pobreza Entre 42 países en desarrollo a lo largo de 1981- sobre la pobreza absoluta y con base en Las ganancias de bienestar provenientes del 2003, un crecimiento del 1% originado en la observaciones para 80 países durante el período crecimiento originado en la agricultura son agricultura, aumentó el gasto de los tres deciles 1980-2001, Christiaensen y Demery (2007) reportan sustancialmente más grandes para los hogares en los cinco deciles de gasto más pobres más pobres de la población en al menos 2,5 veces que la ventaja comparativa de la agricultura declinó la magnitud en que lo generó el crecimiento de ser 2,7 veces más efectiva en reducir la incidencia originado en el resto de la economía (gráfico). de la pobreza, medida por un dólar por día, entre el Similarmente, Bravo-Ortega y Lederman 25% más pobre de los países en la muestra, a dos (2005) encuentran que un aumento en el PIB veces más efectiva en el cuarto más rico de los general originado en la productividad del trabajo países. Utilizando regresiones de corte transversal agrícola, es en promedio 2,9 veces más efectivo entre países por región y observando la pobreza para aumentar el ingreso del quintil más pobre de definida por US$2 por día, Hasan y Quibriam (2004) la población en los países en desarrollo y 2,5 encuentran mayores efectos del crecimiento agrícola veces más efectivo en los países de América sobre la reducción de la pobreza en África Latina, que un aumento equivalente en el PIB subsahariana y al sur de Asia, pero más grandes originado en la productividad del trabajo en el efectos de reducción de la pobreza originados en sector no agrícola. Concentrándose, en cambio, otros sectores en el Asia oriental y América Latina. Fuente: Ligon y Sadoulet 2007. Nota: Las dos curvas son significativamente diferentes a un nivel de confianza del 95% para los cinco deciles de gastos más bajo. Gráfico 1.3 Los países agrícolas, en transformación y urbanizados, constituyen los tres mundos de la agricultura Fuente: Grupo IDM, 2008. Nota: La contribución de la agricultura al crecimiento se define como la tasa de crecimiento de la agricultura, multiplicada por la participación promedio del sector durante el período, dividida por la tasa del crecimiento del PIB(calculada del DDP del Banco Mundial, 2006). La participación de las zonas rurales en la pobreza, señaladas con un círculo verde, provienen de Ravallion, Chen y Sangraula (2007), utilizando la línea de pobreza de US$2,15 por día. La participación de las zonas rurales en la pobreza, señaladas con un diamante naranja, son estimadas utilizando una regresión de la proporción de la participación de las zonas rurales en la pobreza, en la participación de las zonas rurales en la población, la participación de la agricultura en elPIB, el logaritmo delPIBper cápita en dólares de 2000 y dummies para las regiones. Las sendas dinámicas son tomadas de Ravallion y Chen (2004) para China; Banco Mundial (2000b) para India, la Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe; (http//www.eclac.org) para Brasil; y la Oficina Central de Estadísticas (http//www.bps.go.id) para Indonesia; siendo las tasas de pobreza calculadas a partir de las líneas de pobreza nacionales. Las flechas muestran las sendas para Brasil, China, India e Indonesia. La lista de los códigos de tres letras para los países que representan se encuentran en las páginas de siglas y abreviaciones. Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 25 una más amplia guía de política. Aún así sigue habiendo variaciones gundo, la economía alimentaria doméstica permanece aislada de los sustanciales entre (y al interior) de los países pertenecientes a cada mercados mundiales debido a los altos costos de transporte y merca- tipo (recuadro 1.3). deo, especialmente en las zonas rurales altas9 y en los países sin cos- tas. En Etiopía, el precio del maíz puede fluctuar, desde alrededor de Países agrícolas US$75 por tonelada (el precio de paridad de exportación) a US$225 por tonelada (el precio de paridad de importación), sin que se pro- En los países agrícolas, la mayor parte de ellos en África subsahariana, duzca comercio internacional. Este sector alimenticio no transable la agricultura representó alrededor de una tercera parte del creci- representa el 60% de la producción agrícola en Malawi y 70% en miento total durante 1993-2005. Más de quinientos millones de Zambia y Kenya.10 personas viven en estos países, 49% de ellas con menos de US$1 por Cuando el sector de cultivos alimenticios es grande y no día y 68% en las zonas rurales (cuadros 1.1 y 1.2). Simplemente por transable, las ganancias en productividad para estos cultivos au- su tamaño, el sector agrícola es crítico para el desarrollo al menos en mentan la oferta agregada de alimentos y reducen sus precios. Esto el mediano plazo. Tanto los sectores de cultivos alimenticios como la mantiene los salarios nominales de los trabajadores no calificados, agricultura para la exportación, juegan importantes pero diferentes así como los precios de todos los insumos que tienen un gran con- papeles para impulsar el crecimiento y reducir la pobreza. El sector tenido de trabajo, en niveles bajos, ayudando por tanto a hacer de cultivos alimenticios es típicamente el sector más grande y pro- competitivo el sector transable no alimenticio.11 Para los principa- duce fundamentalmente para el mercado doméstico. El sector de les cultivos alimenticios en África, hay evidencia de una correla- cultivos no alimenticios, típicamente produce para la exportación y ción negativa entre la producción per cápita y el precio del maíz en es con frecuencia dominado por productos tradicionales, pero Etiopía y Ghana; sorgo en Burkina Faso, Mali y Sudán; yuca en crecientemente incluye también nuevos subsectores dinámicos de Ghana; y (débilmente) millo en Burkina Faso, Mali y Sudán. Sola- productos de alto valor, como vegetales, flores y pescado. mente Kenya, con su significativa intervención en los precios, no sigue este patrón. Sin embargo, este mecanismo de transmisión El sector de cultivos alimenticios no transables. Aún con la globa- lización, el sector de cultivos alimenticios sigue siendo fundamen- será sostenible solamente si las ganancias derivadas de la producti- talmente no transable en partes sustanciales de los países agrícolas vidad total de los factores aumentan más rápidamente de lo que por dos razones. Primero, los productos cultivados localmente, como declinan los precios de los alimentos, de forma que la rentabilidad yuca, camote, sorgo, millo y teff, que no son comercializados de los agricultores se mantenga. Si no, los agricultores pueden internacionalmente (aunque algunas veces son regionalmente co- abandonar las tecnologías que indujeron, en principio, las ganan- mercializados), con frecuencia predominan en las dietas locales. Se- cias de productividad. Cuadro 1.1 Características demográficas y económicas de los tres tipos de países, 2005 Países agrícolas Países en transformación Países urbanizados Población Total (millones) 615 3.510 965 Rural (millones) 417 2.220 255 Porcentaje de la población rural (%) 68 63 26 Tasa de crecimiento anual de la población 1993-2005 (%) 2,5 1,4 1,0 Distribución geográfica de la población rural (%) África subsahariana 82,2 13,6 4,2 Asia meridional 2,2 97,8 0 Asia oriental e islas del Pacífico 0,9 96,1 2,9 Medio Oriente y África septentrional 8 92 0 Europa y Asia central 0 12 88 América Latina y el Caribe 2,2 9,7 88,1 Fuerza de trabajo (en 2004) Total (millones) 266 1.780 447 Agricultura (millones) 172 1.020 82 Porcentaje de la agricultura (%) 65 57 18 Economía PIBper cápita (US$ de 2000) 379 1.068 3.489 Crecimiento anual del PIB, 1993-2005 (%) 3,7 6,3 2.6 Agricultura Valor agregado agrícola per cápita (US$ de 2000) 111 142 215 Porcentaje de la agricultura en el PIB(%) 29 13 6 Contribución de la agricultura al crecimiento, 1993-2005 (%) 32 7 5 Crecimiento anual del PIB agrícola, 1993-2005 (%) 4 2,9 2,2 Crecimiento anual del PIB no agrícola, 1993-2005 (%) 3,5 7 2,7 Fuentes: Datos de fuerza de trabajo: FAO 2006a. Otros datos: Banco Mundial 2006y. Nota: Los promedios son ponderados y se basan en 74 países con al menos 5 millones de habitantes, excepto por el valor agregado en la agricultura, el cual se basa en 71 países debido a falta de información. Los datos son para 2005 a menos que se mencione lo contrario. 26 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Cuadro 1.2 Pobreza en los tres tipos de países, 2002 menor gasto en alimentos, que exceden las pérdidas que tienen a través de un menor ingreso salarial. Los productores pobres que son vendedo- Países Países en Países res netos de alimentos, en contraste, ganan únicamente si la productivi- agrícolas transformación urbanizados dad crece más rápido de lo que los precios disminuyen. Dado que la Población (millones) demanda por cultivos alimenticios es usualmente inelástica al precio, Total 494 3.250 888 los productores probablemente perderán. Aún así, aumentar la produc- Rural 335 2.100 251 tividad de los cultivos alimenticios usualmente reduce la pobreza en Pobreza (US$2,15 por día) general, debido a que en adición a los pobres urbanos, más de la mitad Tasa total de pobreza (%) 80 60 26 de los hogares rurales pobres son típicamente compradores netos de Número de pobres rurales (millones) 278 1.530 91 alimentos, un hecho usualmente poco apreciado (capítulo 4). Participación de los pobres rurales en la pobreza total (%) 70 79 39 La micro evidencia proveniente de Madagascar es ilustrativa. Aun- Tasa de pobreza rural (%) 83 73 36 que el arroz es usualmente transable, se ha visto que éste es efectiva- Tasa de pobreza urbana (%) 73 35 22 mente no transable en las zonas rurales de Madagascar, debido a los Pobreza (US$1,08 por día) altos costos de transporte. El análisis de datos de censos comunales, Tasa total de pobreza (%) 49 22 8 muestra que una duplicación de los rendimientos del arroz reduce el Número de pobres rurales (millones 170 583 32 porcentaje de inseguridad alimentaria en la comunidad en 38 pun- Participación de los pobres rurales tos porcentuales y disminuye el período de hambruna en 1,7 meses en la pobreza (%) 70 82 45 Tasa de pobreza rural (%) 51 28 13 (o una tercera parte). La declinación en los precios del arroz y el Tasa de pobreza urbana (%) 45 11 6 aumento en los salarios nominales para los trabajadores agrícolas, incrementaron los salarios reales beneficiando a los más pobres que Fuente: Ravallion, Chen y Sangraula, 2007. Nota: Los promedios son ponderados y se basan en 60 países entre aquellos incluidos en el son con frecuencia oferentes de trabajo y compradores netos de arroz. cuadro 1.1, para los cuales la pobreza está documentada en la fuente. Las líneas de pobreza Los vendedores netos pobres también se beneficiaron, en la medida están definidas en dólares de 1993 a paridad de poder adquisitivo. en que las ganancias de productividad excedieron la caída en los precios de los alimentos.13 Estudios econométricos para India para el Los efectos de reducción de la pobreza de incrementar la producción período 1958-94, donde muchos de los pobres rurales no tienen tie- en el sector agrícola, dependen de la posición neta de mercado de los rra, reportan que los efectos de precio y salario de la productividad pobres y de la elasticidad precio de la demanda por alimentos.12 Los de los cultivos alimenticios son más importantes para reducir la po- hogares pobres que son compradores netos de alimentos, se benefician breza rural en el largo plazo, que los efectos directos de los ingresos de menores precios en la medida en que obtienen ganancias por un no agrícolas, los cuales dominaron en el corto plazo (gráfico 1.4). RECUADRO 1.3 Los países grandes tienen heterogeneidad regional que replica los tres mundos de la agricultura En los países muy grandes, los estados Pradesh y Bihar y unos pocos estados urbanizados En contraste con esta heterogeneidad, todos los individuales pueden caer en diferentes categorías. (figura abajo). De manera semejante, México, un país estados de Brasil califican como urbanizados y en India, en conjunto un país en transformación, en general urbanizado, también tiene algunos estados China todas las provincias, excepto Hainan, están también tiene estados agrícolas, como Uttar en transformación y dos estados agrícolas. en transformación. India, en proceso de transformación, tiene estados agrícolas y urbanizados, y México, urbanizado, tiene estados en transformación y agrícolas. Fuentes: Organización Central de Estadísticas y Comisión de Planificación para India, Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (Inegi) para México. Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 27 Gráfico 1.4 Los efectos precio y salario dominaron la elasticidad de largo plazo das por la agricultura transable, el crecimiento de la agricultura puede de la pobreza rural a los rendimientos de los cereales en la India, 1958-94 estimular el crecimiento en otros sectores a través de enlaces en el consumo y la producción. Cuando los ingresos agrícolas se gastan en bienes y servicios no transables producidos domésticamente, éstos estimulan la demanda para la industria y los servicios domésticos. Los enlaces en la producción se dan hacia adelante, a través de im- pulsar el crecimiento en la industria de agro-procesamiento y del mercadeo de alimentos y, hacia atrás, a través de la demanda por servicios e insumos intermedios. La disponibilidad de recursos (empresarialidad, exceso de capacidad) y un clima de inversión favo- rable que permiten la respuesta de la oferta desde el sector no agrí- cola, son críticos para la efectividad de tales enlaces. La evidencia empírica confirma estos efectos multiplicadores.17 La fortaleza de los multiplicadores agrícolas difiere dependiendo de la estructura económica del país. Las pequeñas economías con gran- des sectores transables (por ejemplo Lesotho), tienen multiplicadores más pequeños que las economías grandes con una alta proporción de la agricultura no transable en los servicios (por ejemplo, Camerún, Nigeria y Tanzania). La mayor parte de estos efectos ocurre a través del comercio y los servicios. Por tanto, la globalización y las impor- Fuente: Datt y Ravallion 1998a. Nota: El efecto del ingreso directo incluye el originado en más altos rendimientos y empleo. taciones baratas de bienes manufacturados hacia los mercados rura- les ­por ejemplo originarias de China, probablemente tendrán efectos limitados sobre la fortaleza de esos enlaces. También hacen El sector agrícola transable. La globalización y los nuevos produc- posible que nuevas exportaciones basadas en el sector agrícola creen tores dinámicos (por ejemplo café en Vietnam) han aumentado la enlaces. competencia para las exportaciones tradicionales. No obstante, el reciente auge de la producción de cacao por parte de pequeños pro- La agricultura como motor del crecimiento en etapas tempranas. ductores en Ghana (de 390.000 toneladas en 2001 a 740.000 tone- La agricultura es un efectivo motor de crecimiento para la mayor ladas en 2006)14, a través de nuevas plantaciones, nuevas variedades parte de los países agrícolas, debido a que éstos necesitan producir la y mejoramiento genético, como respuesta a los más altos precios del mayor parte de sus propios alimentos y a que probablemente tienen mercado internacional, sugiere que muchos países africanos son com- ventaja comparativa en la agricultura, a menos en el mediano plazo. petitivos en productos agrícolas primarios. El té en Kenya es otro Consideremos la producción de alimentos en primer lugar. En países ejemplo y existe un buen potencial para aumentar aún más los rendi- de bajos ingresos, la demanda por alimentos básicos está determina- mientos. También se han abierto nuevos mercados para las exportacio- da por un rápido crecimiento de la población y una alta elasticidad nes tradicionales, como para los cafés especiales y para los productos del ingreso. En África, la demanda por alimentos se espera que al- agrícolas no tradicionales de alto valor, como los vegetales (de cance US$100.000 millones en 2015, el doble de su nivel en 2000.18 Senegal), pescado (de Uganda) y flores (de Kenya).15 Dado que los alimentos básicos son esencialmente no transables y La contribución macroeconómica clave de la agricultura transable que se presentan frecuentes escaseces de divisas para importar cerea- al crecimiento en general son las divisas, las cuales permiten las im- les sustitutos, la producción de alimentos en los países agrícolas tie- portaciones de insumos y de bienes de capital. Los países con recur- ne que mantener el paso con la demanda doméstica (ver En foco C). sos minerales, como Zambia, obviamente dependen menos de sus Consideremos ahora las exportaciones. Además de Mauricio y, exportaciones agrícolas. Pero la mayor parte de las economías agrí- más recientemente, los textiles de Kenya y Madagascar bajo acuer- colas dependen de la agricultura para una gran proporción de sus dos preferenciales de comercio (especialmente de la Ley para el ingresos de divisas, como es el caso de las exportaciones de tabaco en Crecimiento y las Oportunidades Africanas), las exportaciones ma- Malawi. nufactureras no han despegado en África subsahariana. Las exporta- Los efectos de reducción de la pobreza del desarrollo de la agri- ciones africanas se concentran en productos primarios no procesados, cultura transable, dependen de la participación de los pequeños pro- en agudo contraste con los bienes manufacturados exportados por ductores y hogares pobres en la producción. Las exportaciones no los países en transformación de Asia. Mientras parte de esta diferen- tradicionales intensivas en trabajo, también pueden tener sustancia- cia se relaciona con políticas macro y comerciales, la composición les efectos locales de reducción de la pobreza mediante la generación del comercio corresponde esencialmente a las ventajas comparativas de empleo, como sucede en Kenya y Senegal,16 a pesar de que los de la mayor parte de países africanos (recuadro 1.4). Por tanto, la cada vez más estrictos estándares alimenticios y las cada vez más estrategia de crecimiento para las economías agrícolas para muchos verticalmente integradas cadenas de mercadeo, tienden a favorecer de los años por venir, tiene que estar basada en el mejoramiento de las granjas de tamaño medio (capítulo 5). la productividad agrícola. ¿Qué muestra la historia? Una mayor productividad en la agricul- Enlaces con sectores fuera de la agricultura tura, que genera excedentes, es gravada para financiar el desarrollo Adicionalmente a los canales macroeconómicos que operan a través industrial y posibilita más bajos precios para los alimentos, se en- de los precios de la agricultura no transable y de las divisas obteni- contraba en la base del desarrollo temprano de Europa occidental, 28 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 1.4 La ventaja comparativa de la agricultura en África subsahariana La ventaja comparativa de la agricultura viene de (vías, electricidad, comunicaciones) y las Las economías agrícolas han perdido en gran tres fuentes: instituciones (legales, financieras, regulatorias), que medida la expansión de las industrias Primero, de la dotación de factores. La mayor influencian la eficiencia de las operaciones de firmas manufactureras intensivas en trabajo, que parte de las economías agrícolas de África son e industrias. El ambiente de negocios es más impulsaron el crecimiento de Asia en la década de relativamente ricas en recursos naturales pero importante para las manufacturas y los servicios de 1980. Aún hay debate acerca de la probabilidad de pobres en trabajo calificado, sugiriendo ventaja alto valor, debido a que éstos emplean estos factores que África surja como un exportador significativo comparativa en productos primarios no más intensivamente. Las encuestas del Banco de bienes manufacturados. No obstante, con base procesados. En algunos países, una combinación Mundial sobre el clima de inversión, apoyan la idea de en la ventaja comparativa actual y en aparición, un de dotación de recursos naturales y de capital que los costos indirectos inherentes a un pobre diverso portafolio de exportaciones primarias humano, apunta hacia una ventaja comparativa ambiente de negocios son más elevados en promedio procesadas y no procesadas (incluyendo servicios en bienes primarios procesados, aun cuando otros en África que en sus países competidores en el como el turismo), seguirá siendo la principal opción factores pueden haber impedido el desarrollo del mundo en desarrollo. para generar divisas en el mediano plazo. sector procesador a la fecha. Tercero, de las economías de escala dinámicas. Segundo, de las diferencias en productividad La mera existencia de economías de escala, coloca a y en costos. Éstas son determinadas por el los entrantes tardíos en desventaja, al competir con Fuente: Collier y Venables (en preparación); Effert, Gelb y ambiente para los negocios, la infraestructura países que han desarrollado ya su base industrial. Ramachandran, 2005; Wood y Mayer, 2001. Estados Unidos y Japón y, posteriormente, en Taiwán, China, y la senta alrededor del 30% de la economía y emplea el 57% de la fuer- República de Corea.19 Más recientemente, el rápido crecimiento de la za de trabajo. A pesar del rápido crecimiento y la disminución de las productividad agrícola en China e India ha sido ampliamente acredi- tasas de pobreza en muchos de estos países, la pobreza sigue siendo tado con la iniciación de la industrialización y la generación de rápidas extendida y es esencialmente rural ­más del 80% de los pobres vive reducciones en la pobreza.20 La enseñanza crítica proveniente de estas en zonas rurales. Los recursos naturales también están cayendo bajo experiencias exitosas, es que los efectos adversos de la extracción de una creciente presión por la agricultura y sufren por la competencia excedentes de la agricultura, cada vez fueron balanceados (o precedi- por la tierra y el agua, por parte de las rápidamente crecientes po- dos) por inversión pública en investigación científica para el desarrollo blaciones urbanas y de los sectores no agrícolas. de tecnologías agrícolas y en infraestructura, incluyendo irrigación. La prematura e inadecuadamente alta extracción de excedentes a Administrando la división rural-urbana. Una característica dis- través de un sesgo de política hacia lo urbano, combinada con la tintiva de las economías en transformación es la ampliación de la falta de inversión pública en la agricultura, a pesar de su buen po- brecha entre los ingresos rurales y urbanos. En China, la incidencia tencial de crecimiento, se subrayan en la siguiente sección como las razones fundamentales para el pobre desempeño de la agricultura en muchos países basados en ésta. El crecimiento y la reducción de RECUADRO 1.5 Un papel para la agricultura en los países la pobreza en Ghana, en la década de 2000, sugiere que un robusto africanos ricos en minerales crecimiento agrícola es factible aún hoy día (ver En foco A). En paí- ses o regiones dentro de países, con pobres condiciones agroecológicas, La agricultura representa una tercera parte de las economías de los países las contribuciones de la agricultura al crecimiento serán limitadas. africanos ricos en minerales. Entre 1985 y 1999 la agricultura ha Aún así, la agricultura puede jugar un papel complementario im- contribuido, en promedio, el doble de lo que lo ha hecho la industria al portante en la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la segu- crecimiento general.21 Sin embargo, la pobreza ha sido extendida, a pesar ridad alimentaria (ver En foco C). La intensificación de la agricultura de que el PIBper cápita promedio es más alto que en los países pobres en minerales. Las contrastantes experiencias de Indonesia y Nigeria antes de será también crítica para reversar la degradación de los recursos na- 1997, ambos países grandes exportadores de petróleo, es diciente. turales, especialmente tierra y bosques, como base para el crecimiento Indonesia apoyó la agricultura, indirectamente a través de sustentable de la misma. Como es ilustrado por las contrastantes devaluaciones regulares de la tasa de cambio, que proporcionaron experiencias de Indonesia y Nigeria, ambos grandes países incentivos para sus productores de bienes transables agrícolas y exportadores de petróleo, el impulso del crecimiento agrícola es apro- directamente a través de la inversión de parte de los ingresos piado para reducir la pobreza también en países ricos en minerales extraordinarios del petróleo, en infraestructura rural, irrigación, crédito (recuadro 1.5). agrícola y subsidios a los fertilizantes. Nigeria, en contraste, explotó la agricultura directamente a través de juntas de mercadeo, e indirectamente a través de su tasa de cambio fija, la cual gravó fuertemente las Países en transformación exportaciones agrícolas y subsidió las importaciones baratas. Más de 2.000 millones de personas, alrededor de tres cuartas partes En Indonesia, la pobreza, medida por un dólar por día, disminuyó del de la población rural en los países en desarrollo, vive en las zonas 47% en 1981 al 14% en 1996. En Nigeria, ésta aumentó del 58% al 70% rurales de las economías en transformación, que comprenden la mayor en el mismo período.22 El diferente tratamiento dado a la agricultura explica parte del sur y Asia oriental, África septentrional y el Medio Oriente en buena parte estos ampliamente divergentes resultados. y algo de Europa y Asia. Aunque la agricultura contribuyó única- Fuentes: Mwabu y Thorbecke 2004; Banco Mundial 1982. mente con 7% al crecimiento durante 1993-2005, ésta aun repre- Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 29 de la pobreza urbana disminuyó dos veces mas rápido que la pobre- za rural entre 1980 y 2001; en Indonesia, 2,5 veces más rápido a lo RECUADRO 1.6 El apoyo a los agricultores sin una fuerte base largo del mismo período y en Tailandia 3,7 veces más rápido entre fiscal: lecciones de Tailandia 1970 y 1999.23 Los sectores no agrícolas ahora responden por la mayor parte del Antes de la década de 1960, Tailandia fue un país agrícola en el cual el arroz representaba la mayor parte de sus ingresos por exportaciones. Las crecimiento económico. Pero la transición de la población fuera de exportaciones de arroz eran fuertemente gravadas, principalmente a través la agricultura y de las zonas rurales no mantiene el ritmo con la de un impuesto proporcional a las cantidades exportadas (la prima del arroz), reestructuración de las economías en los sectores distintos a la agri- que alcanzó alrededor del 30% hacia finales de la década de 1970. Este cultura. En China, impedimentos de política de vieja data a la movi- impuesto servía al doble propósito de aumentar el ingreso del gobierno lidad laboral,24 mantuvieron a la población rural rezagada en tanto dedicado a la inversión y asegurar alimentos baratos para los consumidores que las economías urbanas se expandían rápidamente. En India, el urbanos. En la medida en que el PIB per cápita se duplicó y las exportaciones bajo nivel y calidad de la educación de la mayor parte de los traba- originadas en manufacturas intensivas en trabajo aumentaron (40% al final jadores rurales, es el principal responsable de su inhabilidad para de la década de 1970), las más amplias disparidades rural-urbanas encontrar trabajos en la creciente economía de los servicios. presionaron a los políticos para implementar medidas visibles de apoyo a los Una respuesta de política es facilitar una más rápida absorción de agricultores. Después de alguna inestabilidad política, el fondo de ayuda a los la fuerza de trabajo agrícola en la economía urbana, a través de in- agricultores se estableció en 1974, alimentado en gran parte con los versión en políticas de capital humano y del mercado laboral, como ingresos de la prima del arroz, derivados de fuertes incrementos en el precio la capacitación vocacional, los servicios de transporte y la búsqueda mundial del grano durante la crisis mundial de alimentos de 1973-75. El de empleo (ver capítulo 9). Sin embargo, el rezago en el tiempo para fondo adelantó varios programas de apoyo a los agricultores, incluyendo la educación de la población es sustancial. Adicionalmente, las mis- apoyo a los precios a través de las compras gubernamentales de arroz. Sin mas políticas también hacen a la migración más atractiva, aumentado embargo el programa finalizó rápidamente, en buena medida debido a que los el inventario de desempleados urbanos y llevando hacia la conges- ingresos generados por la prima del arroz cayeron a medida que declinaron tión urbana y la urbanización de la pobreza. La complementación de los precios mundiales del grano después de la crisis alimentaria. estas políticas con aquellas que impulsan el crecimiento del ingreso Este episodio ejemplifica el dilema que existe en la formulación de agrícola y retrasan la migración fuera del sector tradicional, puede políticas sostenibles para enfrentar las disparidades rural-urbanas. El proporcionar importantes sinergias.25 programa fue contradictorio porque trataba de apoyar a los agricultores, con base en el ingreso obtenido de gravarlos, sin contar con una fuerte base El crecimiento del ingreso rural puede hacer mucho por la reduc- fiscal fuera de la agricultura. Aún si el programa hubiera funcionado, el ción de la pobreza en los países en transformación (ver En foco A). aumento en los precios del arroz hubiera encontrado fuerte resistencia por Por ejemplo, entre el 75% y el 80% de la dramática disminución de parte de los consumidores urbanos pobres. la pobreza nacional en China entre 1980-2001, fue el resultado de A medida que la economía de Tailandia progresó, la prima del arroz fue la reducción de la pobreza en zonas rurales. Un patrón similar se reducida de manera gradual y finalmente abolida en 1986. Nuevos observó en Indonesia, donde el surgimiento de pueblos rurales ("ur- programas de apoyo han sido introducidos desde entonces, como el banización sin migración") fue aún más enfatizado.26 programa de crédito a los productos agrícolas. Préstamos gubernamentales de bajo interés son otorgados contra una garantía en arroz, siendo el objetivo de ésta la cancelación de la deuda si el precio del grano no llega al Reducción de la pobreza rural mediante la nueva nivel objetivo. Sin embargo, es improbable que tales programas sean agricultura y el empleo no agrícola sostenibles o suficientemente generosos para cerrar las brechas de ingreso. Históricamente ha habido numerosos intentos de reducir la pobreza Fuente: Hayami 2005. rural y enfrentar la creciente brecha de ingresos, mediante el au- mento de la protección agrícola, frecuentemente con limitado éxito. El actual llamado para implementar subsidios a la agricultura en situaciones de débil capacidad fiscal en los países en transformación, El impacto del crecimiento del sector agrícola sobre la pobreza, es improbable que proporcione una solución sostenible a la pobreza entonces, depende cada vez más de que los pobres estén enlazados rural masiva (recuadro 1.6). con estos nuevos procesos de crecimiento, bien sea como pequeños El aumento en la productividad agrícola, incluyendo los rendi- productores o como trabajadores. Las cadenas de oferta verticalmente mientos de los alimentos básicos, será crítico para contrarrestar las integradas imponen particulares desafíos para ellos (ver capítulo 5), presiones a favor de la protección agrícola. Los alimentos básicos son aunque reciente evidencia de China sugiere que los agricultores pe- aún el más grande subsector agrícola (un poco más de una tercera queños y pobres toman un papel activo en la economía hortícola en parte del producto en China e India y ligeramente superior a la mi- rápida expansión en ese país.28 tad en Vietnam). En algunos países que son grandes jugadores en los mercados internacionales, continuar enfocándose en los alimen- Empleo no agrícola. La agricultura sola no puede aliviar la pobreza tos básicos es también necesario para asegurar la seguridad rural; el empleo rural no agrícola es también importante. El poten- alimentaria nacional. Sin embargo, el aumento de los ingresos des- cial de la agricultura para contribuir a la reducción de la pobreza plaza la composición del gasto en alimentos desde los alimentos bá- rural difiere entre países. En China, donde la tierra es relativamente sicos y no procesados hacia dietas más variadas que incluyen alimentos distribuida en forma equitativa, la reducción de la pobreza origina- procesados (capítulo 2). De esta manera, el crecimiento de la agri- da en el crecimiento del PIB a partir de la agricultura fue casi 4 veces cultura es cada vez más determinado por una demanda en rápida más alta que a partir del crecimiento del PIB originado en la indus- expansión por productos de origen animal y cultivos de alto valor, tria o los servicios.29 El rápido desarrollo de la agricultura también que también son más intensivos en el uso de trabajo.27 contribuyó sustancialmente a la dramática a reducción de la pobre- 30 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 za en Vietnam a lo largo de los últimos 15 años y es probable que se servicios ambientales ­teniéndose que los nuevos mercados para los mantenga como una importante vía para salir de la pobreza para biocombustibles, el comercio de captura de carbono y la preserva- muchos de los pobres en ese país.30 En India e Indonesia, sin embar- ción de la biodiversidad, abren oportunidades que están en buena go, el crecimiento de los servicios rurales se estima que contribuyó al medida aún por aprovechar. La principal división es ahora entre el menos tanto como el crecimiento de la agricultura hacia la reduc- sector tradicional rural y los sectores modernos rural y urbano. La ción de la pobreza.31 Los efectos de reducción de la pobreza del cre- presión para proteger a la agricultura se mantiene. cimiento de la economía no agrícola en India, son mayores en los Siendo la mayor parte de la agricultura transable, los precios no estados con más altos niveles iniciales de productividad agrícola y de disminuyen a raíz del crecimiento en la productividad y los propie- estándares de vida rural.32 tarios de la tierra capturan la mayor parte del excedente. La distri- En muchos casos, el crecimiento en el empleo rural no agrícola bución de la tierra y la intensidad de uso del trabajo en la producción, sigue estando fuertemente ligado al crecimiento en la agricultura, determinan los efectos de reducción de la pobreza. Cada vez más, la en la medida en que ésta se convierte en un más importante oferente pobreza se reduce a través del empleo del trabajo no calificado. Bue- de bienes intermedios a otros sectores, como el de alimentos procesa- na parte de la expansión del PIB agrícola de Chile, puede ser atribui- dos (enlaces hacia adelante) (gráfico 1.5). El comercio y el transpor- do al auge de las agroexportaciones intensivas en trabajo a lo largo te rurales, frecuentemente de alimentos, representan alrededor del de las últimas dos décadas. Los pobres rurales se benefician indirec- 30% del empleo rural no agrícola.33 Estimaciones econométricas para tamente, a través del empleo por parte de agricultores de gran esca- China rural, sugieren también significativos efectos entre sectores la y agroprocesadores, siendo la mayor parte de los trabajos tomados que van del crecimiento en la agricultura hacia el de ciertas activida- por mujeres. El impacto de reducción de la pobreza ha sido sustan- des no agrícolas, habiendo una menor evidencia de enlaces en el cial, a pesar de la existencia de cadenas de oferta verticalmente inte- sentido contrario.34 gradas. Cada punto porcentual de expansión del producto agrícola y Pero con la urbanización y la globalización, el crecimiento en el de agroprocesamiento, se estima que reduce la pobreza nacional en- empleo rural no agrícola ocurre cada vez más de forma independiente tre 0,6 y 1,2%.39 de la agricultura. En India, las regiones que tienen los más bajos cre- Sin embargo, el éxito en la agricultura no siempre reduce la po- cimientos en la productividad agrícola tuvieron el más grande au- breza. Brasil experimentó un dramático crecimiento en la agricultu- mento en el sector transable rural no agrícola.35 Cuando el capital y ra durante la década de 1990, a continuación de su liberalización los bienes son móviles, los inversionistas buscan oportunidades de sa- comercial y de mejoras en los incentivos de precios. Pero no es claro larios bajos, en áreas que no incrementen sus ingresos a través de una que tanto de este auge redujo la pobreza rural, debido a que el em- más alta productividad agrícola. La congestión urbana y los más altos pleo agrícola disminuyó y se desplazó hacia los trabajadores asala- costos laborales urbanos, también estimulan la subcontratación urba- riados de más alta calificación, en la medida en que la producción se na-rural en varios sectores a través del Asia oriental, tanto para el hizo más intensiva en capital. La reducción en la pobreza rural fue consumo doméstico como para la exportación.36Sin la rápida expan- predominantemente el resultado de transferencias de ingreso y del sión del empleo rural no agrícola a través de la subcontratación en los empleo en la economía rural no agrícola.40 poblados orientados a las exportaciones y en las empresas localizadas El desafío de utilizar la agricultura para el desarrollo en los países en las villas, la pobreza y la desigualdad rurales habrían sido mucho urbanizados, es crear oportunidades para los pequeños agricultores más altas en la provincia central de Hubei en China. 37 para que ofrezcan producto a los mercados modernos de alimentos y La reducción de la pobreza a través del empleo rural no agrícola, con frecuencia es indirecta. En India y Bangladesh, relativamente Gráfico 1.5 La proporción del procesamiento de alimentos en el valor agregado pocos de los pobres tienen acceso a los empleos no agrícolas.38 Sin agrícola aumenta con el ingreso embargo, a través de atraer trabajadores asalariados agrícolas no pobres, el empleo no agrícola hace presión hacia el alza en los sala- rios agrícolas, beneficiando a los pobres. Países urbanizados La agricultura representa únicamente el 6% de las economías urba- nizadas y contribuye más o menos proporcionalmente al crecimien- to, pero los agronegocios y la industria alimentaria y los servicios pueden representar alrededor del 30% del PIB. Aunque casi tres cuar- tas partes de la población de los países urbanizados vive en áreas urbanas, 45% de los pobres está en zonas rurales y 18% de la fuerza de trabajo aún labora en la agricultura. La mayor parte de países en América Latina y muchos en Europa y Asia central pertenecen a esta categoría. La agricultura: un buen negocio, con potencial para reducir la po- breza. En los países urbanizados la agricultura actúa como cual- quier otro sector transable, siendo con frecuencia económicamente importante en subregiones específicas. Proporciona oportunidades Fuente: Banco Mundial 2006y; Unido Base de Datos de Estadísticas Industriales, 2005. Nota: La lista de los códigos de tres letras para los países que representan se encuentran en las de crecimiento en subsectores con ventaja comparativa, así como páginas de siglas y abreviaciones. Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 31 crear buenos trabajos en la agricultura y en la economía rural no Además, la productividad total de los factores (PTF) ha aumenta- agrícola (capítulo 10). La rápida concentración que se presenta en do más rápidamente en la agricultura que en la industria en muchos los agronegocios y en el mercadeo al detal de los alimentos hace más casos. Para 50 países de ingreso bajo y medio entre 1967 y 1972, el agudo este desafío (capítulo 5). crecimiento promedio de la PTF fue de 0,5 a 1,5 puntos porcentuales más alto en la agricultura que en los sectores no agrícolas, habién- dose observado diferencias comparables a lo largo de todo el espec- El potencial de la agricultura para el desarrollo tro del desarrollo.42 es desaprovechado Estos hallazgos no deben ser tomados para sostener la superioridad La conexión entre la agricultura y el desarrollo, puesta de presente del crecimiento de la PTF de la agricultura a lo largo de las últimas por la evidencia revisada acá, muy frecuentemente no ha sido explo- décadas, sino para refutar la idea de que la agricultura es un sector tada. Ciertamente, la agricultura puede aún desempeñarse como un retrasado, en el cual la inversión y las políticas son automáticamente motor del crecimiento en la mayor parte de países al sur del Sahara, menos efectivas para generar crecimiento. Brasil y Chile ­donde los donde las poblaciones se están urbanizando lentamente sin que haya bienes agrícolas se han convertido predominantemente en transables y una reducción en la pobreza. Aún en los países en transformación, donde el crecimiento de la agricultura ha excedido el de los sectores no los desafíos de la pobreza rural y de la desigualdad de ingresos, si- agrícolas durante más de una década­ confirman que la agricultura guen siendo elevados a pesar del espectacular crecimiento de algu- puede ser un sector dinámico. Pero en muchos países donde la agricul- nos de ellos. tura es menos transable, es probable que crezca más lentamente que los Cuatro hipótesis podrían explicar esta brecha entre promesa y sectores no agrícolas dada la Ley de Engel (a medida que el ingreso realidad: aumenta, la proporción de gasto hecha en alimentos disminuye). · El crecimiento de la productividad agrícola es intrínsecamente lento, haciendo difícil materializar el potencial de crecimiento y ¿Discriminan las políticas macroeconómica, de precios de reducción de pobreza de ésta. y comercial, contra la agricultura? · Las políticas macroeconómicas, de precios y comercial, discrimi- Hay importante evidencia de que un menor crecimiento de la agri- nan indebidamente contra la agricultura. cultura se relaciona con un sesgo en la política macro y sectorial · Ha existido un sesgo urbano en la asignación de la inversión pú- contra ésta. El trabajo pionero de Krueger, Schiff y Valdés (1991)43 blica, así como una mala inversión al interior de la agricultura. documentó claramente cómo 18 países gravaban a la agricultura en · La ayuda oficial para el desarrollo, dirigida a la agricultura, ha relación con otros sectores. Estas intervenciones indujeron una dis- declinado. minución del 30% en el precio relativo de los bienes agrícolas con respecto al índice de precios de los bienes no agrícolas. Este sesgo de ¿Es el sector agrícola menos productivo? política fue mayor en los países agrícolas en África subsahariana, Algunos hacen referencia al frecuentemente observado menor creci- con tasas de cambio sobrevaluadas, altos niveles de protección co- miento de la agricultura, comparado con el resto de la economía, para mercial a la industria e impuestos a las exportaciones agrícolas, que sostener que ésta es inherentemente menos dinámica. El argumento contribuían conjuntamente a este sesgo. Se estimó que una reduc- va hacia atrás, tan lejos como hasta Adam Smith, quien planteó que la ción del 10% en la tasa impositiva total al sector, incrementaría el productividad estaba limitada a crecer más lentamente en la agricul- crecimiento general anual en 0,43 puntos porcentuales. tura que en la manufactura, debido a los mayores impedimentos para Desde entonces, la mayor parte de los países en desarrollo ha la especialización en la división del trabajo en la producción agrícola. mejorado sustancialmente en su política macroeconómica y reduci- Más recientemente se ha argumentado, especialmente para África, do sus sesgos contra la agricultura (capítulo 4). Un índice compues- que el rápido crecimiento de la agricultura será difícil debido a una to integrado por los tres elementos básicos de una adecuada política intrínsecamente desfavorable base agroecológica, la rápida degrada- macroeconómica (fiscal, monetaria y cambiaria) muestra una clara ción del suelo, la baja densidad de población, los mercados con inade- mejora desde mediados de la década de 1990 en la mayor parte de cuados niveles de desempeño y la competencia del resto del mundo.41 países africanos al sur del Sahara (gráfico 1.7). Se observa también En este debate es importante distinguir la tasa de crecimiento en una asociación positiva entre la mejora en este índice y el desempe- el producto (o valor agregado) de la agricultura, de la tasa de creci- ño de la agricultura. miento de alguna medida de la productividad, tal como la producti- La evidencia econométrica a nivel de país, muestra que períodos de vidad del trabajo o la productividad total de los factores. Al comparar rápido crecimiento en la agricultura y de sustancial reducción en la la tasa y fuentes de crecimiento del valor agregado de la agricultu- pobreza se han dado a continuación de las reformas. En Uganda, el ra y de los sectores no agrícolas durante los últimos 15 años, se aumento en los precios del café ­en buena medida determinado por la muestra que existen diferentes patrones en los tres mundos de la liberalización del mercado doméstico, pero también por la devalua- agricultura (gráfico 1.6). En los países en transformación, el extraor- ción de la tasa de cambio y precios mundiales favorables­ redujo dinario dinamismo del sector no agrícola se refleja en su alto creci- sustancialmente la pobreza rural entre 1992 y 2000 mediante el in- miento sostenido, basado tanto en un aumento en el empleo como centivo a la respuesta de la oferta. Se estima que un incremento de en la productividad del trabajo ­como es evidente de esta descom- 10% en el precio del café, reduce la tasa de incidencia de la pobreza en posición del crecimiento. Pero las tasas de crecimiento en la agricul- 6 puntos porcentuales.44En China, el 60% de la dramática expansión tura y en el sector no agrícola son similares en los países agrícolas y del producto agrícola y el 51% de la reducción en la pobreza rural de urbanizados. Adicionalmente, la productividad del trabajo en la agri- 33 a 11 puntos porcentuales entre 1978 y 1984 ha sido atribuido a las cultura aumentó más rápidamente que en los sectores no agrícolas reformas institucionales, especialmente al sistema de responsabilidad en cada una de estas dos categorías de países. de los hogares y a las reformas de precios.45 32 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 1.6 La productividad del trabajo ha sido una fuente de crecimiento más importante en la agricultura que en los sectores no agrícolas, 1993-2005 Fuente: FAO(2006a). a. Tasa de crecimiento anual del sector (igual a la suma de las tasas de crecimiento del empleo y la productividad laboral). Aún en los casos en que las políticas macroeconómicas y de pre- ¿Está el gasto público sesgado hacia las necesidades urbanas? cios han sido reformadas, las políticas comerciales internacionales Los países exitosos han invertido en la agricultura antes de gravarla ­especialmente la protección y los subsidios de los países miembros (directa e indirectamente) para financiar el desarrollo industrial.46 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Ha sido la fuerte explotación de la agricultura antes de que se hayan (OCDE)­ siguen imponiendo sustanciales costos sobre la agricultura hecho significativas inversiones (públicas) en el desarrollo agrícola, de los países en desarrollo. En conjunto, las políticas comerciales la que ha probado ser letal, especialmente en África. Con frecuencia, deprimen los precios de los productos agrícolas en los mercados in- el ganso ha sido asesinado antes de que pudiera poner su huevo de ternacionales en promedio en un 5% (capítulo 4). A la fecha, sólo se oro. La proporción del gasto público en la agricultura en los países ha hecho modesto progreso en la reforma de estas políticas y mucho agrícolas (especialmente en África), es significativamente menor (4% depende de un resultado exitoso de la Ronda de Doha de las nego- en 2004) que en los países en transformación durante su período de ciaciones comerciales. crecimiento basado en la agricultura (10% en 1980) (cuadro 1.3). Gráfico 1.7 La política macreconómica y el crecimiento agrícola han mejorado en África subsahariana Puntaje macroeconómico Tasa de crecimiento de la agricultura, % por año 10 6 5 8 4 6 3 2 4 1 2 1984­95 0 1995­2005 0 ­1 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 ­0,2 0 0,2 0,4 0,6 Cambio anual promedio en el puntaje macroeconómico Fuente: http://www.icrgonline.com. Nota: El puntaje macroeconómico es el promedio de los puntajes en el balance presupuestal, la inflación y la estabilidad para la tasa de cambio, proporcionado por la Guía Internacional de Riesgo- País. Cada punto representa un país. Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 33 Cuadro 1.3 El gasto público en los países agrícolas es bajo Países agrícolas Países en transformación Países urbanizados 1980 2004 1980 2004 1980 2004 Gasto público en la agricultura como proporción del gasto público total (%) 6,9 4,0 14,3 7,0 8,1 2,7 Gasto público en la agricultura como proporción del PIBagrícola (%) 3,7 4,0 10,2 10,6 16,9 12,1 Porcentaje de la agricultura en elPIB(%) 28,8 28,9 24,4 15,6 14,4 10,2 Fuente: Fan (en preparación). Nota: Los datos para los países agrícolas corresponden a 14 países (12 de África subsahariana), los de los países en transformaciones provienen de 12 países y los de los países urbanizados provienen de 11 países. Los bajos niveles de gasto en la agricultura en África subsahariana, décadas pasadas, desde un tope de alrededor de 18% en 1979 hasta son insuficientes para un crecimiento sostenido. El reciente llamado 3,5% (gráfico 1.8). También disminuyó en términos absolutos, des- por parte del nuevo programa económico para el desarrollo africa- de un máximo de alrededor de 8.000 millones de dólares (de 2004) no, para aumentar el gasto agrícola a 10% del presupuesto nacio- en 1985 a 3.400 millones en 2004. La más fuerte disminución se nal, está orientado a reversar esta tendencia y llevaría el gasto a un originó en las instituciones financieras multilaterales, especialmente nivel que es más cercano al que generó el éxito en los países ahora en el Banco Mundial. Al final de la década de 1970 y comienzo de la de proceso de transformación. 1980, el grueso de la AOD agrícola se dirigió a Asia, especialmente Para evaluar la asignación óptima de inversión pública entre secto- India, en apoyo de la revolución verde, aunque ésta disminuyó dra- res, idealmente se necesita que los retornos al gasto entre éstos sean máticamente con posterioridad. La AOD total para la agricultura en comparados sistemáticamente. La realización de este ideal está plaga- Africa,54 aumentó un tanto en la década de 1980 pero está de nuevo da de problemas conceptuales, metodológicos y de datos, indicando la de regreso a su nivel de 1975, cercano a 1.200 millones de dólares. importancia de la continuidad de una agenda de investigación en este Esta disminución en la atención hacia la agricultura es muy aspecto. Se han documentado altos retornos a la extensión y la inves- impactante, debido a que sucedió en tanto que la pobreza rural au- tigación agrícola y un meta-análisis reporta tasas de retorno en el ran- mentaba. go de 35% (África subsahariana) a 50% (Asia) para un conjunto de Un grupo complejo de razones explica la disminución en el apo- 700 estudios, retorno muy superior al costo del dinero al cual tienen yo de los donantes a la agricultura y al desarrollo rural: (1) la caída acceso los países en desarrollo (ver capítulo 7).47 En tanto que los pro- en los precios internacionales que hicieron a la agricultura menos yectos de irrigación en África subsahariana fueron con frecuencia rentable para los países en desarrollo; (2) el aumento en la compe- inefectivos en las décadas de 1970 y 1980, los retornos actuales a este tencia al interior de la AOD , especialmente para los sectores sociales; mismo tipo de proyectos frecuentemente alcanzan el rango del 15% (3) las respuestas de emergencia a numerosas crisis; (4) la oposición al 20% comúnmente obtenido en el resto del mundo (capítulo 2).48 La de los agricultores en algunos países donantes a apoyar la agricultu- evidencia de las zonas rurales de Uganda muestra que la I&D agrícola ra en los principales mercados de destino de sus exportaciones; y (5) y el desarrollo de vías rurales son inversiones rentables.49 oposición de los grupos ambientales que percibían a la agricultura La disminución de la financiación pública para la agricultura en como un contribuyente a la destrucción de los recursos naturales y a Asia y América Latina, refleja en parte la decreciente importancia de la contaminación ambiental. ésta en la economía (cuadro 1.3). Ha habido recientes reversiones en El fracaso de ciertos esfuerzos para el desarrollo de la agricultura varios países, sin embargo, incluyendo China, India y México,50 también influenció las expectativas de los donantes. El "agro-escep- motivadas por la necesidad de combatir la pobreza y de disminuir la ticismo" de muchos donantes puede también haber estado relacio- brecha de ingresos rural-urbana. nado con su experiencia respecto a infructuosas intervenciones pasadas El gasto agrícola con frecuencia ha estado sesgado hacia el subsi- en la agricultura, como los proyectos de gran escala de desarrollo dio a los bienes privados (fertilizantes, crédito) y a hacer transferen- rural integrado y de sistemas de extensión por capacitación y visitas, cias socialmente regresivas. Estas son en general sustancialmente que fueron promovidos fuertemente por el Banco Mundial.55 Una menos productivas que las inversiones en bienes públicos clave, como pobre compresión de la dinámica agrícola, una débil gobernanza y inversión agrícola, infraestructura rural, educación y salud.51 El ses- la tendencia de los donantes a buscar fórmulas de talla única, contri- go hacia los bienes privados con frecuencia empeora a la medida que buyeron a estos fracasos. Las dificultades para la implementación el son especialmente desafiantes en la agricultura, con una débil gober- PIB per cápita de los países aumenta, como en India, donde los subsidios agrícolas aumentaron de 40% del gasto público agrícola nanza y alta dispersión espacial de los programas. Esta experiencia en 1975 a 75% en 2002 (capítulo 4). La subinversión en la agricul- subraya la necesidad de fortalecer la capacidad de los donantes y de tura, especialmente pronunciada en las economías agrícolas, se mez- los países recipientes para el diseño de los programas y para invertir cla adicionalmente con la mala inversión, especialmente en los países en gobernanza y en instituciones adecuadas para una efectiva imple- en proceso de transformación y urbanizados. mentación (capítulo 11). Desde 2001, el interés de los gobiernos y de los donantes en la agricultura ha aumentado, al menos en el discurso y modestamente La asistencia para el desarrollo dirigida a la agricultura en el apoyo. Esto está sucediendo debido a una reversión de las razo- disminuyó dramáticamente nes para la disminución del apoyo a la agricultura, como altos pre- El porcentaje de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) dedica- cios internacionales para los bienes agrícolas; alta prioridad para la do a la agricultura52, disminuyó fuertemente a lo largo de las dos 53 agricultura por parte de los gobiernos de los países en desarrollo; y, 34 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 1.8 La asistencia oficial dirigida a la agricultura disminuyó fuertemente entre 1975 y 2004 AOD para la agricultura por región, Proporción y nivel de la AOD para la agricultura Fuente de la AOD para la agricultura miles de millones de dólares 2004 Miles de millones de dólares de 2004 Porcentaje Miles de millones de dólares de 2004 Miles de millones de dólares de 2004 10 20 5 5 % de la AOD para la agricultura Multilateral (eje derecho) Asia 8 16 4 4 Bilateral 6 12 3 3 África 4 AOD para la agricultura 8 2 2 (eje izquierdo) 2 4 1 1 América Latina 0 0 0 0 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Fuente:OCDE , 2006a. Nota: Datos suavizados mediante regresiones ponderadas localmente. nuevas perspectivas de proyectos de desarrollo agrícola fundamen- rior.57 Indonesia (bajo Suharto) es un ejemplo de un régimen de par- tadas en la descentralización, participación y asociaciones público- tido único que lanzó una revolución verde. privadas con una mayor probabilidad de éxito. Aparentemente, los regímenes autoritarios en África han tenido menores incentivos políticos para apoyar a la agricultura de peque- ña escala. Los estados africanos utilizaron tanto la conversión como La economía política de la política agrícola el apoyo estratégico de los agricultores grandes, para eliminar la En tanto que las creencias sobre una baja productividad de la agri- oposición a las políticas de precios agrícolas que gravaban la agri- cultura pueden estar cambiando bajo el peso de la evidencia y que el cultura.58 Hay también numerosos casos en los cuales los estados contexto macroeconómico definitivamente ha mejorado, se necesita africanos hicieron serios esfuerzos para intensificar la producción una mejor comprensión de la economía política de la política agríco- agrícola pero, a diferencia de Asia, muchos se enfocaron en la pro- la, para enfrentar la continuación del rechazo, la subinversión y la ducción de gran escala, sin un éxito sostenible.59 mala inversión en el sector. Este entendimiento será utilizado en los Las crisis económicas pueden proporcionar más autonomía a los capítulos 4 a 8 para interpretar los resultados de política y en los hacedores de política para embarcarse en reformas que serían difíci- capítulos 10 y 11 para diseñar agendas de agricultura para el desa- les en tiempos normales. Muchas reformas del papel del Estado en rrollo, que satisfagan el criterio de factibilidad política. la agricultura, fueron introducidas como parte de los ajustes estruc- turales que se hicieron inevitables a raíz de la crisis de la deuda ­por El proceso de toma de decisiones de política agrícola ejemplo, el desmantelamiento de las juntas de mercadeo en Uganda La toma de decisiones de política agrícola puede ser vista como el (ver recuadro 4.4). resultado de una negociación política entre los políticos y sus ciuda- Con mayor frecuencia, los hacedores de política buscan maximizar danos.56 Los ciudadanos pueden ser individuos atomísticos que de- el apoyo político dentro de sus restricciones de recursos. El apoyo mandan acción política a cambio de apoyo político (votos) o pueden político está usualmente relacionado con los cambios en bienestar estar organizados en grupos de presión que defienden intereses espe- inducidos por la política. Por tanto, los políticos pueden conseguir ciales. apoyo a través de favorecer grupos que están perdiendo terreno en relación con otros. Los subsidios a la agricultura fueron introducidos Objetivos del Estado y definición de política. Los políticos gozan de en la década de 1930 en Estados Unidos, cuando los ingresos agrí- diferentes grados de autonomía. Ellos tienen sus propios objetivos, colas cayeron un 50% más que aquellos de sus contrapartes urba- por ejemplo ser reelegidos o mantener legitimidad, mejorar el bienes- nas. Los subsidios a la electricidad en la India, se mantienen en parte tar de sus constituyentes o perseguir alguna visión para el país. Las como una compensación por la creciente disparidad de ingresos en- instituciones, como la estructura de la burocracia, las formas alter- tre los sectores agrícola y no agrícola. Las adecuadas reformas nativas de representación, los mecanismos de definición de intereses instauradas por China en 1978, respondían al imperativo de restau- y los sistemas de recompensa, condicionan sus preferencias y poder rar la independencia alimentaria de China y un estándar de vida en el juego político. Hay muchos ejemplos de importantes reformas mínimo para todos sus ciudadanos. En las democracias, el voto de de política dirigidas por un estado con considerable autonomía en la los agricultores puede ser muy influyente. Las elecciones de 2004 en toma de decisiones. La revolución verde en Asia, por ejemplo, ocu- India, por ejemplo, fueron ganadas por una coalición de partidos rrió tanto en sistemas políticos democráticos como no democráticos. que prometieron solucionar el "desarreglo agrario".60 En India, la fuerza determinante de la revolución verde fue la volun- tad política de tener autosuficiencia alimentaria, una vez el gobier- Acción colectiva y decisiones de política. Los grupos organizados de no de Estados Unidos decidió, a mediados de la década de 1960, ciudadanos pueden tener una fuerte influencia sobre el proceso polí- utilizar la ayuda alimentaria como un instrumento de política exte- tico. El poder de los grupos de presión depende de su habilidad para Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres mundos agrícolas 35 superar los costos de organizarse y para contrarrestar a quienes se es atractiva al sentimiento nacionalista de los votantes, a que los benefician sin incurrir en estos costos. Una extensa evidencia empí- agricultores temen a un excesivamente visible estigma "bienestarista" rica muestra que a los grupos pequeños y más concentrados y a que la información sobre el costo directo de las transferencias geográficamente les va mejor, así como a los grupos más organiza- puede llevar a subsiguientes reversiones en la política. Algunos ins- dos con un liderazgo fuerte. Los grupos de presión necesitan recur- trumentos tienen beneficios que son más fáciles de focalizar hacia sos financieros para ser efectivos ­por ejemplo, para contribuir a las los clientes políticos, como los proyectos de inversión o la ayuda campañas políticas. También necesitan capital humano, como suce- alimentaria. Los ampliamente distorsionantes impuestos a las ex- de con la habilidad para tener influencia en la política. Finalmente, portaciones pueden, por tanto, mantenerse para proporcionar in- y muy importante, necesitan capital social, tal como organizaciones gresos fiscales que son susceptibles de ser utilizados para recompensar con una fuerte membresía, que puedan ser movilizadas para hacer a los clientes políticos y a los grupos étnicos de apoyo.63 Algunos manifestaciones y ejercer presión. En las economías en desarrollo, instrumentos tienen costos que son fáciles de ocultar ­por ejemplo, los costos de transacción de los agricultores para la acción colectiva impuestos al comercio, en oposición a impuestos a la tierra y al valor son altos, debido al hecho de que son grupos numerosos, de natura- agregado. El costo social neto es intercambiado por la factibilidad leza dispersa, con altos costos de transporte e información, pobres y política y las ganancias redistributivas. con fuertes relaciones de patronaje con la clase terrateniente, que La inhabilidad para hacer compromisos creíbles en un proceso puede perseguir intereses opuestos. Por esta razón, los intereses de político dinámico, puede forzar aún más al gobierno hacia el uso de los pequeños agricultores tienden a ser pobremente representados y políticas sub-óptimas. Los grupos que pierden de la reforma, antici- la política a ser sesgada hacia los intereses urbanos y los de la élite pan que estarán peor en el largo plazo aunque en el momento les sea que posee tierra. prometida una compensación. La carencia de un mecanismo de com- Los pobres urbanos, en contraste, no necesitan un alto grado de promiso que garantice la compensación, cuando hay un rezago en- organización para montar una protesta pública, como es ilustrado tre la implementación de la política y sus efectos redistributivos, es por las revueltas alimentarias en relación con el precio del pan en un obstáculo mayor para la toma de decisiones de política. Egipto. Los grupos industriales usualmente tienen más recursos fi- El sesgo resultante hacia el statu quo ha sido utilizado para expli- nancieros para influir en la política y con frecuencia pertenecen a las car la oposición a las reformas comerciales y a la eliminación de élites sociales cuyo capital social facilita el ejercicio de la presión. En subsidios, a cambio de un mejor futuro para los servicios públicos. la medida en que los países se urbanizan y se industrializan, los agri- La descentralización y una mayor proximidad entre el electorado y cultores enfrentan menores desafíos para la acción colectiva. Su nú- los tomadores de decisiones de política pueden ser parte de la res- mero disminuye y su acceso a los recursos aumenta, en tanto que la puesta. El aumento de la autonomía de las agencias compensatorias creciente brecha de ingreso entre los sectores agrícola y no agrícola o ligar las compensaciones a la legislación ­tal como en el programa les proporciona una causa para la acción. Históricamente, en las eco- Procampo en México, para hacer las negociaciones del acuerdo de nomías industriales los agricultores han formado grupos de presión Libre Comercio en Norteamérica políticamente aceptables para los sorprendentemente efectivos para buscar la protección a la agricul- productores de bienes que compiten con las importaciones­ han sido tura y el otorgamiento de subsidios, los cuales han demostrado ser utilizadas exitosamente, con el riesgo de que haya irreversibilidad extremadamente difíciles de desmantelar a pesar del rápidamente una vez los subsidios hayan sido introducidos. decreciente número de agricultores (ver capítulo 4).61 En muchos países en desarrollo, la democratización ha aumenta- Un nuevo papel para la agricultura en el desarrollo do las posibilidades de los pequeños agricultores para conformar or- ganizaciones e influir en la política. En África occidental, por ejemplo, El argumento para usar el poder de la agricultura para la reducción las organizaciones de productores y los parlamentos están crecien- de la pobreza y como un motor para el crecimiento en los países temente involucrados en la formulación de estrategias y políticas agrícolas, sigue vivo en la actualidad. Su uso efectivo requiere del agrícolas (ver capítulo 11).62. Ellos han influenciado en la toma de ajuste de las agendas de política a cada tipo de país, e igualmente al decisiones de política en Senegal y Mali. Si estas políticas agrícolas interior de los países. A pesar de sus convincentes éxitos, la agricul- podrán aumentar la asignación de recursos hacia la agricultura, es tura no ha sido utilizada en su completo potencial en muchos países, algo que está por verse. debido a los sesgos contra la agricultura en la toma de decisiones de política y a la subinversión, frecuentemente mezclada con la mala in- versión y el rechazo de los donantes, a un alto costo de sufrimiento ¿Por qué utilizar instrumentos ineficientes de política? humano. Existen nuevas oportunidades para la realización de este La información imperfecta acerca de los efectos de bienestar, implica potencial, pero surgen también nuevos desafíos, particularmente en que algunos instrumentos de política son políticamente más efectivos la búsqueda de una perspectiva de crecimiento agrícola liderada por que otros, aun si son menos eficientes económicamente. Ya que los po- los pequeños productores, que reconcilie las funciones económica, líticos maximizan su apoyo político de corto plazo antes que el bie- social y ambiental de la agricultura. Los siguientes capítulos explo- nestar de sus constituyentes, ellos prefieren los primeros instrumentos ran los instrumentos disponibles para utilizar la agricultura para el a los últimos. Por ejemplo, el apoyo a los precios es escogido sobre desarrollo y la forma de definir e implementar agendas específicas las transferencias directas de ingreso, debido a que la autosuficiencia para cada tipo de país. 36 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 En foco A La disminución de la pobreza rural ha sido un factor clave en la reducción de la pobreza total Las tasas de pobreza en las zonas rurales han disminuido a lo largo de la última década, especialmente debido a las impresionantes ganancias en China. Sin embargo, 75% de los pobres del mundo aún viven en zonas rurales y las tasas de pobreza rural siguen siendo persistentemente altas en el Asia meridional y África subsahariana. La reducción de la pobreza rural contribuyó más del 45% a la reducción de la pobreza total entre 1993 y 2002, debiéndose solamente una pequeña proporción de ésta a la migración rural-urbana. Las brechas en los ingresos rural-urbanos se han disminuido en la mayor parte de regiones, excepto en Asia, donde la ampliación de esta brecha es una fuente de tensiones políticas y un motivo de nuevos esfuerzos para estimular el desarrollo agrícola y rural. L a pobreza está concentrada en las zonas la: por ejemplo, el crecimiento agrícola de Boli- en 2030.2 A esa tasa, la proporción de pobreza rurales: con una línea internacional de po- via y Brasil, concentrado en un dinámico sector urbana medida por US$1,08 por día ­actual- breza de US$1,08 por día, el 75% de los orientado a las exportaciones, compuesto por mente en 25%­ llegará a 39% en 2030.3 Estas pobres en los países en desarrollo viven en áreas explotaciones grandes. En otros países, la dismi- proyecciones son sólo aproximaciones, debido rurales, en tanto que solamente el 58% de la nución de la pobreza rural no ha estado relacio- a que el ritmo de la urbanización dependerá población es rural. nada con la agricultura, como sucede en El de la medida y patrón del crecimiento econó- Las tasas de pobreza en las zonas rurales han Salvador y Nepal, donde ésta disminuyó princi- mico en el futuro. Sin embargo, de lo que se disminuido durante los últimos diez años, pero palmente debido al crecimiento de los ingresos conoce actualmente, es muy probable que la siguen siendo extremadamente altas (gráfico A.1). no agrícolas y a las remesas.1 mayoría de los pobres del mundo permanezca Éstas disminuyeron de 37% en 1993 a 30% en Se espera que la proporción de población en las zonas rurales por muchas décadas. 2002 para el mundo en desarrollo en conjunto, urbana en el mundo en desarrollo llegue a 60% utilizando una línea de pobreza de US$l,08 por día (recuadro A.1). Fuera de China, sin embar- go, los resultados son menos impresionantes, con Gráfico A.1 Tasa de pobreza rural y número de pobres rurales (línea de pobreza de US$1,08 por día) un declive de 35% a 32%. El número de perso- nas pobres en las zonas rurales cayó solo ligera- mente de 1.000 millones a 900 millones de personas. Con una línea de pobreza más alta (US$2,15 por día), las tasas de pobreza disminu- yeron de 78% a 70% y el número de personas pobres disminuyó ligeramente de 2.200 millo- nes a 2.100 millones de personas. Estas tendencias mundiales esconden gran- des variaciones en la evolución de la pobreza en- tre regiones y países. Las tasas de pobreza rural siguen siendo frustrantemente altas y tenaces en el Asia meridional (40% en 2002) y África subsa- hariana (51%) y el número absoluto de pobres en estas regiones ha aumentado desde 1993. Muchos países que han tenido tasas de creci- miento agrícola considerablemente altas, han mostrado reducciones sustanciales en la pobreza rural: Vietnam con la reforma agraria y la libera- lización comercial y de precios; Moldavia, con la distribución de tierras; Bangladesh, con crecien- tes ingresos agrícolas y rurales no agrícolas y un Fuente: Ravallion, Chen y Sangraula 2007. menor precio para el arroz, resultante para nue- vas tecnologías; y Uganda, con reformas econó- micas y un auge resultante en la producción de RECUADRO A.1 Una reestimación de los niveles internacionales de pobreza café. La agricultura ha sido fundamental tam- bién para la masiva y sin precedentes reducción Las estadísticas sobre pobreza rural y urbana agregada en el mundo son, sin sorpresa, más mundiales para el período 1993 a 2002, han sido altos que estimativos previos en alrededor del en la pobreza rural en China y para la menor, estimadas consistentemente por primera vez por 10%. Con la línea de pobreza de US$1,08, la pero aún sustancial, disminución de largo plazo un equipo del Banco Mundial (Ravallion, Chen y pobreza agregada en 2002 se estima ahora en en India (recuadros A.2 y A.3). Ghana está rom- Sangraula 2007). La metodología incluye un 1.183 millones, comparada con 1.067 millones piendo la historia de África subsahariana, con una ajuste de las líneas de pobreza de US$1,08 y reportados previamente. La reciente disminución reducción de la pobreza a lo largo de los últimos US$2,15 por día a paridad de poder adquisitivo en la pobreza agregada, publicada en otros 15 años, siendo la disminución en la pobreza ru- de 1993 (PPA), para contabilizar el más alto documentos del Banco Mundial, no se refleja en ral su más grande componente (recuadro A.4). costo de vida en las zonas urbanas. Con este este informe debido a que la desagregación rural Sin embargo, en algunos países la pobreza rural ajuste, los nuevos estimativos de la pobreza urbana no está disponible más allá de 2002. no ha disminuido a pesar del crecimiento agríco- 36 La disminución de la pobrezaCrecimientosidoreducción declavepobrezareduccióntresdemundos agrícolas rural ha y un factor la en la en los la pobreza rural 37 RECUADRO A.2 La reducción sin precedentes de la pobreza rural en China La reducción de la pobreza en China durante los 25 productividad agrícolas aumentaron dramáticamente, China tiene una relativamernte más alta desigualdad de años anteriores, no tiene precedentes. Estimativos en parte debido a la adopción por parte de los los ingresos en las zonas rurales que en las urbanas por Ravallion y Chen (2007) indican que la pobreza agricultores de variedades híbridas de arroz de alta (Ravallion y Chen 2007). También, hay grandes cayó del 53% en 1981 al 8% en 2001, sacando productividad (Lin 1992). Los ingresos rurales desbalances regionales y sectoriales. Las restricciones alrededor de 500 millones de personas de la aumentaron en 15% por año entre 1978 y 1994 (Von sobre la migración interna del trabajo, las políticas pobreza. La pobreza rural bajó del 76% en 1980 al Braun, Gulati y Fan 2005) y el grueso de la reducción industriales que favorecieron las áreas costeras contra las 12% en 2001, representando tres cuartas partes de la pobreza nacional entre 1981 y 1985 puede ser regiones pobres del interior y sesgos en la oferta de del total. Sin embargo, la evolución de la pobreza atribuido a este conjunto de reformas agrarias. servicios, que permitieron que la educación rural china y ha sido muy desigual a lo largo del tiempo. La más El papel del crecimiento agrícola en la reducción de los sistemas de salud se deterioraran, son todos ejemplos fuerte reducción se dio a comienzos de la década la pobreza siguió siendo importante en los años de políticas que han contribuido a las disparidades en el de 1980, con algunas reversiones a finales de esa siguientes, en la medida en que las reformas crearon un desempeño económico, regional y sectorial. década y comienzos de la de 1990. sector rural no agrícola, el cual proporcionó empleo e ingreso a millones de personas cuyo trabajo no era ya Pobreza urbana y rural en China El papel del cambio institucional necesario en las granjas. La proporción del sector rural en la reducción de la pobreza no agrícola en el PIBaumentó desde cerca a cero en La fuerte disminución en la pobreza de 1981 a 1985, 1952 a más de una tercera parte en 2004 (Von Braun, fue generada por las reformas agrícolas iniciadas en Gulati y Fan 2005). Considerando el período completo, 1978. El sistema de responsabilidad de los hogares, Ravallion y Chen (2007) concluyen que el crecimiento que asignaba fuertes derechos de propiedad a las de la agricultura hizo más para reducir la pobreza que lo parcelas de tierra individuales a los hogares rurales, que contribuyeron la industria o los servicios. el incremento de los precios de compra utilizados por el gobierno y una parcial liberalización de precios, Desigualdades en aumento tuvieron todos un fuerte y positivo efecto sobre los Los más altos ingresos de grandes partes de la población, incentivos para los agricultores individuales. En los se dieron a costa de un aumento en la desigualdad. A años iniciales de las reformas, la producción y diferencia de la mayor parte de países en desarrollo, Fuente: Ravallion y Chen 2007. RECUADRO A.3 Reducción de la pobreza rural en India El papel del cambio tecnológico en India, el crecimiento ha sido desigual. De 1980 a relativamente bajo nivel de desigualdad del ingreso. en la reducción de la pobreza 2004, los estados inicialmente pobres crecieron más Sin embargo, a pesar del impresionante crecimiento y En las décadas de 1960 y 1970, la introducción de lentamente, resultando en una divergencia en el reducción de la pobreza en la década de 1990, el variedades semienanas de trigo y arroz ­en la ingreso tanto en términos absolutos como relativos. panorama de las ganancias agregadas de bienestar no revolución verde­ llevaron a dramáticos saltos en la La rápida liberalización comercial en la década de es claro, debido a que los resultados de salud no han producción agrícola y aumentaron el ingreso de los 1990 ha diferenciado fuertemente los impactos mejorado. Las recientes reformas en la India, a agricultores, especialmente en la zona noreste de la regionales. Los distritos rurales con una más amplia diferencia de las de China, no fueron dirigidas a la India. La pobreza rural cayó del 64% en 1967 al 50% concentración de industrias golpeadas por la agricultura. En la actualidad, hay una renovada en 1977 y al 34% en 1986. Una gran proporción de liberalización, han tenido un más lento progreso en la focalización de la política económica en la agricultura en las ganancias vino del aumento en los salarios reales y reducción de la incidencia y profundidad de la la India, debido a que muchos creen que el completo de la disminución en los precios de los cereales. El pobreza, debido a la extremadamente limitada potencial de reducción de la pobreza que tiene la crecimiento en el sector agrícola redujo la pobreza movilidad del trabajo entre regiones e industrias. agricultura aún debe ser liberado. tanto en las áreas urbanas como rurales. Esto, es Los ingresos y gastos urbanos también aumentaron cierto también para el crecimiento del sector servicios, más rápidamente que los ingresos rurales, resultando en un Fuentes: Banco Mundial 2000b, Burgess y Pande, 2005; pero el crecimiento industrial no redujo la pobreza. La aumento sostenido de la razón del consumo real promedio Chaudhuri y Ravallion, 2006; Von Braun, Gullati y Fan, reforma agraria, el crédito rural y las políticas urbano a rural, desde un poco menos de 1,4 en 1983 hasta 2005; Topalova, 2005; Ravallion y Dart, 1996; y Dart y educativas, también jugaron su papel en las décadas 1,7 en 2000. Aun entonces, la India ha tenido un Ravallion 1998a. de 1970 y 1980, aunque estos programas se hayan dado al costo de algo del crecimiento económico. Pobreza urbana y rural en India A comienzos de 1991, India instituyó ambiciosas reformas macroeconómicas y comerciales, que impulsaron un impresionante crecimiento en los sectores de las manufacturas y, especialmente, en el de servicios. Los datos de pobreza para 2004, comparados con los datos de 1973, muestran una continua declinación de las tasas de pobreza. Patrones divergentes y un escenario mixto de bienestar rural Si bien hay un patrón consistente de reducción de la Fuentes: Banco Mundial 2000b; Encuesta de Muestra Nacional (EMN) 2007, Gobierno de la India. pobreza a través de la mayor parte de los estados Nota: Tasas de pobreza con datos en la EMN y la línea oficial de pobreza. 38 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO A.4 Ghana: el éxito africano en reducción de la pobreza El crecimiento y reducción de la pobreza en Ghana a El crecimiento agrícola se ha debido, sostenible de los recursos naturales. La producción de lo largo de los últimos 15 años, es la nueva e fundamentalmente, a la expansión de las áreas, siendo cultivos alimenticios y de las actividades pecuarias importante historia de éxito en África. ElPIBreal ha el aumento en los rendimientos apenas de un modesto necesita ser intensificada para mantener las actuales crecido a más del 4% por año desde 1980 y a más 1%. Desde 2001 una parte significativa de las tasas de crecimiento y para beneficiar a la mayor parte del 5% desde 2001. La tasa de pobreza cayó de ganancias de productividad se han dado en el cacao. La de la población. El crecimiento de la productividad total 51,7% en 1991-92 a 39,5 en 1998-99 y a 28,5 en producción de cacao, aunque representa solamente el de los factores y del trabajo y el aumento en el uso de 2005-06. La pobreza cayó en alrededor de 17 10% de los valores de producción de los cultivos y las los fertilizantes durante los últimos 10 años son puntos en las zonas urbanas y de 24 en las rurales. actividades pecuarias anuales, contribuyó en alrededor indicadores positivos de este proceso. Si se asume que todos los migrantes rural-urbanos del 30% al crecimiento de la agricultura. Ghana son pobres, se estima que un 59% de la reducción también se ha beneficiado de un fuerte crecimiento en Pobreza urbana y rural en Ghana de la pobreza total se debió a la disminución de la la horticultura (casi el 9% de las exportaciones totales pobreza rural. Sin embargo, ha habido un aumento en 2006), determinado, principalmente, por la piña. en la desigualdad (el coeficiente de Gini aumentó de Tanto el cacao como la piña son cultivados 0,35 a 0,39 a lo largo de los últimos 15 años), fundamentalmente por pequeños agricultores y la particularmente en el nivel regional, siendo Accra y reducción de la pobreza asociada con su reciente las zonas boscosas las que experimentaron la mayor crecimiento parece ser particularmente fuerte entre los reducción en la pobreza comparadas con las cultivadores de tipo comercial. A pesar de esto, los sabanas rurales del norte. recursos y la base de exportación de la economía El acelerado crecimiento de Ghana es el siguen siendo poco amplios y son altamente vulnerables resultado de mejores políticas económicas y un a choques externos. Ghana es uno de los pocos países mejor clima de inversión, así como de mayores al sur del Sahara que registran un crecimiento positivo precios para los productos básicos. Entre 2001- sostenido en la producción per cápita de alimentos y 05, la agricultura superó el desempeño del sector que muestran una tendencia hacia la baja de los precios servicios, creciendo al 5,7 por año, una tasa mayor de los alimentos desde 1990. Sin embargo, hay Fuentes: Bogetic y otros, 2007; Coulombe y Wodon, 2007; a la del crecimiento general del PIBde 5,2%. evidencia de degradación ambiental y de un uso no Jackson y Acharya, 2007. La brecha de ingresos rural-urbana ¿A qué se debió la disminución Si la migración es neutra a la pobreza ­esto es, es grande y creciente en la mayoría de la pobreza en zonas rurales? los pobres y no pobres migran en la misma propor- de las economías en transformación ¿Desarrollo rural o migración? ción­ la auténtica disminución de la pobreza de los habitantes rurales es igual a la disminución obser- En casi todas partes del mundo, las tasas de po- Los más altos ingresos urbanos han atraído flujos vada en la tasa de pobreza rural. Pero si los no po- breza rural son más altas que las urbanas y la de migración del campo a la ciudad. Pero ¿en bres tienen una mayor probabilidad de migrar profundidad de la pobreza es, usualmente, ma- qué medida las reducciones que se observan en ­como se documenta en muchos países­ la reduc- yor. En 2002, la tasa de pobreza para la zona la pobreza rural han sido ocasionadas por la mi- ción en la pobreza entre los no migrantes es más rural en los países en desarrollo (30%) fue más gración o por una auténtica disminución de la alta que la disminución observada en la pobreza. Si del doble de la correspondiente a las zonas urba- pobreza entre los no migrantes que permanecen se asume que todos los migrantes son pobres, esto nas (13%), usando la línea de pobreza de US$ en las zonas rurales? La respuesta depende del establece un límite inferior para la auténtica reduc- 1,08 por día.4 Aunque la brecha se ha estado ce- patrón de migración. ción de la pobreza en las áreas rurales.6 rrando en muchas partes del mundo, se ha abierto, dramáticamente, en Asia oriental y permanece Gráfico A.2 La desigualdad del ingreso urbano y rural ha aumentado en la mayor parte de países estable en el Asia meridional. en transformación Las diferencias en ingresos entre las zonas ur- banas y rurales ilustran el problema de dispari- dad rural-urbana. En una muestra de casi setenta países, el ingreso urbano medio (consumo) es al menos 80% más alto que el ingreso rural en la mitad de los países. Las diferencias han estado aumentando en muchos países. Este aumento es más notable en el Asia en rápida transformación (gráfico A.2). En la India, los ingresos rurales y urbanos eran bastante similares en 1951, pero la brecha se ha ampliado sustancialmente desde en- tonces (recuadro A.3). En China, la brecha entre los ingresos urbanos y rurales disminuyó a co- mienzos de la época de los años de la reforma, cuando el rápido crecimiento rural lideró el cre- cimiento económico, pero se ha abierto de nuevo (recuadro A.2).5 Fuente: Grupo IDM 2008 a partir de encuestas de hogares representativas nacionalmente. La disminución de la pobrezaCrecimientosidoreducción declavepobrezareduccióntresdemundos agrícolas rural ha y un factor la en la en los la pobreza rural 39 Si todos aquellos que migran son pobres, el Cuadro A.1 Aun asumiendo que todos los migrantes son pobres, la mayor parte de la reducción 81% de la reducción en la pobreza rural (6,9 de de la pobreza en zonas rurales se debe a la reducción de la pobreza entre los residentes rurales una reducción de 8,5 puntos porcentuales) se Tasa de pobreza rural Cambio en la tasa de pobreza debe a la reducción de la pobreza entre los habi- (Línea de pobreza de US$2,15 por día) rural para los no migrantes tantes rurales y no a la migración (cuadro A.1). De hecho, casi la totalidad de la disminución en Migración neutral Todos los migrantes el Asia meridional y oriental se debe a una au- Región 1993 2002 a la pobreza pobres téntica disminución de la pobreza en las zonas África subsahariana 85,2 82,5 ­2,8 ­1,5 rurales. Aun cuando China sea excluida de la Asia meridional 87,6 86,8 ­0,8 ­0,4 muestra, el 67% de la reducción en la pobreza India 91,5 88,6 ­2,9 ­2,7 rural se debe a causas diferentes a la migración. Asia oriental y Pacífico 85,1 63,2 ­21,9 ­20,0 Hay que notar, sin embargo, que esta descom- China 88,6 65,1 ­23,6 ­22,1 posición es un ejercicio contable y no explica las Medio Oriente y África septentrional 35,8 37,6 ­1,9 6,1 formas indirectas en las cuales la migración y el Europa y Asia central 19,8 18,7 ­1,1 ­0,3 crecimiento urbano contribuyen a la reducción América Latina y Caribe 47,3 46,4 ­0,9 7,8 de la pobreza rural (como las remesas). Total 78,2 69,7 ­8,5 ­6,9 Excepto China 73,7 71,3 ­2,4 ­1,6 Las zonas rurales contribuyen en Fuente: Cálculos IDM, con base en datos de Ravallion, Chen y Sangraula 2007. una gran proporción a la Nota: Las tasas de pobreza fueron estimadas utilizando la línea de pobreza de US$2,15 para 1993. disminución de la pobreza nacional Entonces, ¿cuál es la contribución de la reduc- composición proporciona un límite inferior para significativa para muchas naciones. Se afirma co- ción de la pobreza rural a la reducción de la po- la auténtica reducción de la pobreza agregada múnmente que las inversiones agrícolas y rurales breza total? Hay dos formas de descomponer el que es conseguida en zonas rurales. deberían estar dirigidas a las áreas menos favore- cambio agregado en la pobreza entre 1999 y El límite inferior para la contribución del sec- cidas debido a que los pobres se concentran en 2002 entre la contribución rural, la contribu- tor rural a la disminución de la pobreza en con- ellas. Otros están en desacuerdo con esto.8 Re- ción urbana y un componente de cambio de la junto es de 45% y su más probable contribución cientes avances en los sistemas de información población (cuadro A.2).7 es superior al 55% (cuadro A.2). Fuera de Chi- geográfica proporcionan nuevas oportunidades En la primera descomposición, la contribución na, la contribución de las zonas rurales es proba- para responder preguntas básicas acerca de la dis- rural es la reducción en la tasa de pobreza rural ble que sea del 80% (ciertamente no menos del tribución espacial de la pobreza rural en relación aplicada a la población rural en 2002. La contri- 52%) y en África subsahariana es más del 80%. con la agricultura. Los métodos para estimar el bución urbana es la reducción en la taza de po- El desarrollo rural es, entonces, esencial para re- bienestar a nivel de las pequeñas comunidades, a breza urbana aplicada a la población urbana de ducir la pobreza y alcanzar las Metas de Desa- los que frecuentemente se hace referencia como 2002 (la población urbana de 1993 más los rrollo del Milenio de reducir la tasa de pobreza "mapas de pobreza", proporcionan información migrantes). La contribución de la migración rural total a la mitad. básica acerca de la localización de los pobres. Esta urbana es la reducción de la pobreza correspon- información puede ser superpuesta con informa- diente a la transición de los migrantes de la tasa ción geográfica sobre las condiciones agroecoló- de pobreza rural a la tasa de pobreza urbana. Heterogeneidad al interior del país: gicas y el acceso a los mercados, como se reporta Una segunda especificación asume que to- áreas menos favorecidas y pobreza en el capítulo 2. dos los migrantes son pobres. Atribuyendo la Más allá de la brecha de ingresos rural-urbana, AnálisisparaBrasil,Ecuador,Tailandia,Malawi máxima contribución de la migración a la re- la heterogeneidad de la pobreza al interior de los y Vietnam, muestran que las tasas de pobreza tien- ducción de la pobreza en áreas rurales, esta des- países, entre zonas rurales, es una preocupación den a ser más altas en las zonas remotas que en las Cuadro A.2 Contribución del sector rural al cambio en la pobreza agregada Tasa de pobreza agregada Contribución del sector rural al cambio (Línea de pobreza de US$2,15 por día) en la pobreza agregada Región 1993 2002 Cambio 1993-2002 Migración neutral a la pobreza Todos los migrantes son pobres África subsahariana 79,8 77,5 ­2,2 81,1 44,6 Asia meridional 85,1 83,4 ­1,7 32,8 17,4 India 89,1 85,6 ­3,5 60,7 56,0 Asia oriental 70,6 45,6 ­25,0 53,4 48,8 China 72,8 44,6 ­28,3 52,0 48,8 Medio Oriente y África septentrional 23,5 23,5 0,1 n.a. n.a. Europa y Asia central 16,6 13,6 ­3,0 14,1 3,5 América Latina y Caribe 29,6 31,7 2,1 ­10,3 88,1 Total 63,3 54,4 ­8,8 55,5 45,1 Excepto China 59,6 57,9 ­1,8 78,8 52,4 Fuente: CálculosIDM con base en datos de Ravallion, Chen y Sangraula 2007. Nota. Las tasas de pobreza fueron estimadas utilizando la línea de pobreza de US$2,15 para 1993. n.a. = no aplica. 40 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 zonas con mayor accesibilidad (gráfico A.3). La po- pacto sobre la pobreza puede conseguirse a tra- desafío es mejorar la estabilidad y perdurabilidad breza es también más profunda y más severa en las vés de incentivar el crecimiento en las regiones de las formas de ganarse la vida en esas regiones. áreas remotas, pero al nivel de desagregación utili- más favorecidas, donde la mayor parte de la po- Una preocupación con las zonas marginales es la zado para la pobreza, no hay una relación general blación pobre vive; especialmente crecimiento posible existencia de trampas de pobreza geo- entre las tasas de pobreza y el potencial agrícola.9 que genere ingreso para los pequeños agriculto- gráficas. Evidencia sobre tal tipo de trampas se Los patrones espaciales en el número de perso- res y cree empleo. Con todo, los pobres extremos ha generado para China, por ejemplo.11 En tal nas pobres (densidad de la pobreza) son, sorpren- localizados en las zonas más marginales son es- caso, la reducción de la pobreza rural requiere dentemente, diferentes de aquellos para las tasas pecialmente vulnerables y hasta que la migra- bien una perspectiva regional de gran escala o el de pobreza. En todos los países estudiados, la ma- ción proporcione oportunidades alternativas, el apoyo a la migración de la población. yoría de los pobres rurales viven en localidades con buen acceso, como se observa en Brasil (grá- Gráfico A.3 Incidencia de la pobreza y características geográficas, Brasil fico A.3).10 Esto se debe, esencialmente, a que las zonas menos favorecidas son típicamente menos densamente pobladas que las zonas más favorecidas. En Brasil, por ejemplo, el 83% de la población rural vive en un radio de dos horas de distancia de una gran ciudad. En contraste, no hay un patrón claro entre los países para la dis- tribución de la población pobre y el potencial de la agricultura. Mientras que en Brasil más per- sonas pobres (75%) viven en zonas con potencial agrícola bajo y medio, en Tailandia y Camboya entre 70 y 80% viven en zonas de buen poten- Fuente: Buys y otros, 2007. cial agrícola. Nota: Las áreas con alto agro-potencial son aquellas con una clasificación alta o muy alta bajo enGAEZ (Global Agro Ecological Donde la incidencia de la pobreza no coinci- Zones), la cual tiene en cuenta clima, suelo, terreno y uso de la tierra, creada por la Organización para la Alimentación y la de con la densidad de la pobreza, hay importan- Agricultura eIIASA 2000. Las áreas de agro-potencial medio son aquellas con una clasificación medio o moderada en GAEZ. Las áreas con agro-potencial bajo son aquellas clasificadas como bajas, marginales o muy marginales en GAEZ. Buen acceso se define tes compensaciones en la focalización regional de como un tiempo de viaje de no más de dos horas a la ciudad más cercana que tenga una población de 100 mil habitantes o más. las intervenciones de política. El más grande im- La proporción de la población pobre se calcula para las zonas rurales a nivel de distrito. 2 Desempeño, diversidad capítulo e incertidumbres de la agricultura Una pregunta importante en la época en que se hizo el último Infor- nes para la producción agrícola subraya la complejidad de estos de- me sobre el Desarrollo Mundial dedicado a la agricultura, en 1982, era safíos. si ésta sería capaz de proporcionar suficiente alimento para la cre- ciente población mundial. Veinticinco años después, es claro que la El crecimiento de la productividad en los países en agricultura mundial ha satisfecho la demanda global de alimentos y desarrollo determinó el éxito global de la agricultura fibras. Tanto la creciente producción per cápita, como la más alta productividad y los menores precios de los productos básicos atesti- El desempeño de la agricultura ha sido impresionante. Entre 1980 y guan este éxito. Sin embargo, una adecuada oferta mundial no sig- 2004, el producto interno bruto (PIB) de la agricultura se expandió a nifica que los países o los hogares tengan suficiente comida ­el poder nivel mundial al 2% por año en promedio, más que el crecimiento de compra importa más que la disponibilidad (ver En foco C). Ade- de la población de 1,6 por año. Este crecimiento, determinado por más, el futuro de la oferta mundial de alimentos puede ser incierto: una productividad en aumento, llevó a una baja de los precios reales la creciente escasez de recursos, los mayores riesgos generados por el para los cereales en los mercados mundiales, de alrededor del 1,8% cambio climático, más altos precios para la energía, la demanda por por año durante el mismo período. biocombustibles y dudas acerca de la velocidad del progreso técnico, tienen todos implicaciones para el progreso de la agricultura. Los países en desarrollo han liderado el crecimiento Adicionalmente, el mejor desempeño de la agricultura no ha sido de la agricultura uniforme a lo ancho del mundo. Se tienen que dar mejoramientos Los países en desarrollo alcanzaron un crecimiento de la agricultura para estimular el crecimiento en los países agrícolas, especialmente más rápido (2,6% por año) que el de los países industriales (0,9% en África subsahariana, para permitirles alcanzar una transforma- por año) entre 1980 y 2004. De hecho, los países en desarrollo pre- ción estructural sostenida (capítulo 1). Con frecuencia los costos sentaron un impresionante 79% de crecimiento general de la agri- ambientales han sido altos, comprometiendo la sostenibilidad de la cultura durante este período. Su participación en el PIB agrícola producción futura y afectando los ecosistemas naturales y la salud mundial aumentó de 56% en 1980 a 65% en 2004. En contraste, humana. solamente representaron el 21% del PIBno agrícola en 2004.1 El pobre desempeño de la agricultura en algunas zonas, se rela- Las economías en proceso de transformación de Asia, representa- ciona con las difíciles condiciones agroclimáticas o las bajas inversio- ron las dos terceras partes del crecimiento de la agricultura en el nes en infraestructura, que restringen el acceso a los mercados. El mundo en desarrollo.2 El factor que más contribuyó al crecimiento desafío de la agricultura en estas áreas menos favorecidas es intensi- en Asia, y en el mundo en desarrollo en general, fueron las ganan- ficar sustentablemente la producción, mediante diversos sistemas cias en productividad antes que la expansión de la tierra dedicada a agrícolas, en tanto que se mejoran la infraestructura y los mercados. la agricultura. Los rendimientos de los cereales en Asia oriental au- En las zonas con alto potencial, que han llevado a un aumento en mentaron en un notable 2,8% por año en el período de 1961- la producción mundial de alimentos, especialmente en los países en 2004, cifra mucho mayor que el crecimiento de 1,8% en los países proceso de transformación en Asia, el desafío es diferente: el sosteni- industriales (gráfico 2.1). Debido a la creciente productividad, los miento del crecimiento de la productividad y el ingreso, frente a precios han disminuido para los cereales ­especialmente para el arroz, menores precios para los cereales y para las exportaciones tropicales el mayor producto básico del mundo en desarrollo­ y para los pro- tradicionales. El aumento de la demanda para la horticultura y los ductos de exportación tradicional de los países en desarrollo, como bienes pecuarios de alto valor en estas economías en rápido creci- el algodón y el café. miento, ofrece a los agricultores oportunidades para diversificarse hacia nuevos mercados. Este capítulo subraya las tendencias, oportunidades y restriccio- Una mejor tecnología y una mejor política han sido nes que surgen y que estarán determinando el desempeño futuro de las principales fuentes de crecimiento la agricultura, en respuesta a cuatro desafíos: el potencial para una Desde la década de 1960, los crecientes rendimientos de los cereales revolución de la productividad en África subsahariana, opciones para han estado determinados por el más amplio uso de la irrigación, las las áreas menos favorecidas, diversificación en las áreas favorecidas e variedades mejoradas de cultivos y los fertilizantes (gráfico 2.2). incertidumbres mundiales. La considerable diversidad de condicio- Aunque las mejoras en los cultivos se han extendido más allá de las 41 42 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 2.1 Los rendimientos de los cereales aumentaron, excepto en África subsahariana Fuente:FAO2006a. zonas con irrigación, hasta inmensas áreas de agricultura sin riego, mos quince años, liderada por un incremento anual del 7% en la los países de África subsahariana no han participado de este éxito producción de aves. agrícola. La combinación de estos logros produjo un crecimiento sostenido Por milenios, la agricultura de Asia ha sido intensificada a través de la productividad total de los factores (PTF), especialmente en Asia, de la irrigación, la que continúa expandiéndose durante la década a tasas del 1% al 2% por año.7 El crecimiento de la PTF fue responsable de 1990 y hacia la década de 2000. En la actualidad, el 39% del de la mitad del crecimiento del producto después de 1960 en China e área cultivada en Asia meridional es irrigada, el 29% en Asia orien- India y del 30% al 40% del aumento del producto en Indonesia y tal y Pacífico, pero, únicamente, el 4% en África subsahariana. Tailandia, reduciendo enormemente la presión sobre una tierra cada Las variedades modernas de cultivos de cereales comenzaron a vez más escasa.8Las inversiones en investigación científica, vías y capi- ser ampliamente adoptadas en la década de 1960. El área dedicada tal humano hechas a partir de la década de 1960, combinadas con a las variedades mejoradas ha continuado expandiéndose y para 2000 mejores políticas e instituciones, fueron los principales factores que estos cereales fueron sembrados en alrededor del 80% del área culti- hicieron posible las ganancias en productividad agrícola.9 vada en Asia meridional y oriental, incrementándose desde menos Las descomposiciones de las ganancias de productividad consisten- del 10% en 1970. Después de un comienzo tardío, África subsaha- temente señalan a la inversión en investigación y desarrollo (I&D) riana está también expandiendo el uso de variedades mejoradas de como la mayor fuente de crecimiento.10 Se estima que únicamente el cereales, las cuales cubrieron el 22% del área de cereales en la zona arroz híbrido ha contribuido en la mitad de las ganancias de rendi- en 2000.3 miento del arroz en China entre 1975 y 1990.11 Las variedades El uso de fertilizantes químicos también se ha expandido significa- mejoradas contribuyeron un 53% a las ganancias de productividad tivamente en la mayor parte del mundo en desarrollo, excepto en total de los factores en el Punjab paquistaní entre 1971 y 1994. Aun África subsahariana. La participación de los países en desarrollo en en África subsahariana, el impacto de la I&D ha sido identificado el uso mundial de fertilizantes ha aumentado de alrededor del 10% como importante en su (limitado) crecimiento de la productividad.12 en la década de 1960 a más del 60% en la actualidad. Los agriculto- La infraestructura, especialmente los caminos, ha sido también un res asiáticos son los mayores usuarios, con un uso que se ha incremen- factor importante en el crecimiento agrícola en Asia. En la India, la tado fuertemente desde un promedio anual de seis kilogramos por inversión en vías rurales contribuyó en alrededor del 25% al creci- hectárea en 1961-63 a 143 kilogramos por hectárea en 2000-02,4 miento en el producto agrícola en la década de 1970, con una alta más que en los países desarrollados. El mayor uso de los fertilizantes rentabilidad.13 Se ha mostrado repetidamente que la inversión en representó al menos el 20% del crecimiento de la agricultura en el capital humano ­mejor educación, salud y nutrición­ aumenta la mundo en desarrollo (excluyendo la agricultura en zonas secas) a lo productividad agregada.14 Un estudio para África subsahariana en- largo de las últimas tres décadas.5 contró un impacto positivo y significativo de la disponibilidad de La expansión de las actividades pecuarias también ha contribui- calorías sobre la productividad agrícola, proporcionando evidencia do a las altas tasas de crecimiento de la agricultura. Las actividades de la interdependencia entre la mala nutrición, la hambruna y el pecuarias son uno de los sectores de más rápido crecimiento en los crecimiento de la agricultura.15 países en desarrollo, donde ya representan una tercera parte del PIB Los cambios de política e institucionales son también, probable- agrícola.6 La producción de carne se ha duplicado durante los últi- mente, una fuente importante de crecimiento de la productividad, Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 43 Gráfico 2.2 Los insumos modernos se han expandido rápidamente, pero se han rezagado en África subsahariana Fuente: Evenson y Gollin 2003;FAO2006a. aunque pocos estudios han cuantificado explícitamente sus impac- en China. El crecimiento en África subsahariana ha promediado al- tos. Un estudio de este tipo se relaciona con el muy bien documen- rededor del 3% durante los últimos 25 años, cercano al promedio tado impacto del sistema de responsabilidad de los hogares en China, para todos los países en desarrollo. El crecimiento per cápita de la en el cual la reforma institucional y de política fue el factor domi- población agrícola en África subsahariana (una medida burda del nante para promover el crecimiento agrícola y reducir la pobreza ingreso agrícola) ha sido únicamente 0,9%, menos de la mitad que rural entre 1978 y 1984.16 en cualquier otra región y bien por debajo de la región de mejor A pesar de este progreso, el crecimiento de la productividad en el desempeño, Asia oriental y Pacífico con 3,1%. América Latina tuvo largo plazo podría haber sido mayor y los costos sobre los ecosistemas un menor crecimiento agrícola que África subsahariana, pero con su y la salud reducidos, si se hubieran evitado los costos ambientales de declinante población rural, el crecimiento per cápita de la población la tecnología moderna. Tanto como una tercera parte de las ganancias agrícola en esta región ha promediado un saludable 2,8% por año en productividad originadas del progreso técnico en China y Pakistán, (gráfico 2.3). han sido anuladas por la degradación del suelo y del agua y esto no En la mayor parte de los casos, los países con altas tasas de incluye los costos de la contaminación fuera de las zonas agrícolas.17 crecimiento del valor agregado agrícola per cápita de la pobla- ción agrícola ­como China (tasa de crecimiento anual de 3,5%), El crecimiento ha sido desigual entre regiones Malasia (3,1%) y Vietnam (2,4%)­ tuvieron también un buen y países desempeño en reducción de la pobreza rural (ver En foco A). Pero El avance en el crecimiento agrícola en los países en desarrollo ha Brasil (tasa de crecimiento promedio anual 5,3%) y Pakistán sido dominado por las significativas ganancias en Asia, especialmente (2,4%) han sido menos exitosos en reducir la pobreza, debido 44 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 principalmente a la muy alta desigualdad de la propiedad y del Gráfico 2.4 El estancamiento de la agricultura en África subsahariana puede acceso a los activos productivos, como la tierra y el agua de irri- haber terminado gación.18 (Crecimiento en el PIBagrícola per cápita de la población agrícola en África La característica distintiva de crecimiento en África subsahariana subsahariana) es la alta variabilidad entre países y a lo largo del tiempo. Durante los últimos 25 años, únicamente Nigeria, Mozambique, Sudán y Sudáfrica mantuvieron tasas de crecimiento agrícola per cápita de la población agrícola por encima del 2% por año, mientras que siete países tuvieron tasas por debajo del 1% por año, y otros seis países tuvieron un crecimiento per cápita negativo. Muchos países tuvie- ron significativos períodos de crecimiento negativo asociados con conflictos o crisis económicas. La tasa de crecimiento del PIBagrícola per cápita de la población agrícola para la región fue cercana a cero durante el comienzo de la década de 1970 y negativa a lo largo de la década de 1980 y co- mienzos de la de 1990. Sin embargo, con tasas de crecimiento posi- tivas durante los últimos diez años, esta tendencia se ha reversado, sugiriendo que el estancamiento de la agricultura en África subsa- hariana es cosa del pasado (gráfico 2.4). Las mejoras en el desempeño de la agricultura coinciden con mejores políticas macroeconómicas y más altos precios de los pro- ductos básicos (capítulo 1). Sin embargo, la producción de alimen- tos está aún rezagada (recuadro 2.1). Fuente:FAO 2006a, Banco Mundial 2006y. Nota: La línea corresponde a datos suavizados por regresiones pesadas localmente. Otra característica de África subsahariana son sus generalmente pobres rendimientos para los productos alimenticios básicos, aun en el período más reciente. El salto de los rendimientos de los cereales Las diferencias en desempeño reflejan diversas durante la revolución verde, que inició el crecimiento de la agricul- condiciones subyacentes tura y de la economía en general en Asia en las décadas de 1960 y Los diferentes desempeños de los países y regiones, reflejan en parte 1970 no ha alcanzado al África subsahariana, donde la adopción de la amplia diversidad de los sistemas de producción agrícola ­su po- insumos que aumentan la productividad ha sido lenta (gráfico 2.2). tencial agroclimático, su densidad de población, su infraestructura. Hay muchas razones para esto: dependencia de la agricultura sin Muchos de estos factores pueden ser ahora rápidamente cuantifica- riego, diversidad de cultivos alimenticios, pobre infraestructura, dis- dos y mapeados contra las áreas agrícolas y la población, utilizando criminación de la política contra la agricultura y baja inversión (re- sistemas de información geográfica. cuadro 2.1). Tanto las condiciones agroecológicas como los mercados son importantes Gráfico 2.3 El crecimiento en el PIBagrícola para la población agrícola es más bajo en África subsahariana El potencial de la agricultura, especialmente el de la agricultura sin riego, es altamente sensible a la calidad de los suelos, la temperatura y las lluvias. Dos terceras partes (1.800 millones) de la población rural en el mundo en desarrollo vive en áreas con un potencial agroecológico favorable, esto es zonas irrigadas (42% de la pobla- ción rural) o áreas húmedas o semihúmedas con una humedad confiable (26% de la población rural) (mapa 2.1 y gráfico 2.4).19 Pero una tercera parte (820 millones de personas) vive en regiones sin riego, menos favorecidas, caracterizadas por frecuente humedad que limita la producción agrícola (zonas áridas y semi­áridas del mapa 2.1). Aunque estas áreas menos favorecidas representan el 54% del área agrícola (45% del área cultivada), producen únicamente el 30% del valor de la producción agrícola total. América Latina, el Medio Oriente, y África septentrional y África subsahariana, tienen todas unas relativamente altas porciones de la población rural en áreas húmedas. El desempeño también se relaciona con el acceso a los mercados y servicios. Las zonas rurales, por definición, son especialmente disper- sas, lo cual afecta los costos de transporte, la calidad de los servicios públicos y la dependencia en la producción de subsistencia. En los países en desarrollo, el 16% de la población rural (439 millones de Fuente:FAO2006a, Banco Mundial 2006y. personas) vive en áreas con mal acceso a los mercados, requiriendo Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 45 RECUADRO 2.1 La revolución verde en productos alimenticios básicos que nunca sucedió: la gran variedad de África subsahariana La expansión de la producción de alimentos ha al momento de la revolución verde. Los países de de nutrientes del suelo, es de 52 kilogramos de tomado rutas bastante diferentes en Asia y en África subsahariana son pequeños, muchos de ellos nitrógeno-fósforo-potasio por hectárea por año, África subsahariana, donde los aumentos en los sin costas y las barreras al comercio son cinco veces la aplicación promedio de diez alimentos básicos fueron alcanzados, relativamente altas debido a los altos costos de kilogramos por hectárea de nutrientes a través de básicamente, a través de la expansión en el área transporte. Como ya se mencionó, la inversión en fertilizantes químicos.22 La extracción de nutrientes cultivada como se muestra en el gráfico. irrigación en África subsahariana (4% del área del suelo es mayor en las áreas con una alta Densidad de población: ¿baja? En alguna cultivada) es solamente una fracción de la que existe densidad de población. Por ejemplo, la pérdida anual medida, la intensificación que se presentó en en Asia (34% del área cultivada). de productividad estimada en las zonas altas de África subsahariana refleja diferencias con Asia Geografía y agroecología: diversas. Otras Etiopía, causada por la degradación del suelo, es del en términos de la densidad de población y razones para las diferencias en el crecimiento de la 2% al 3% del PIB agrícola por año.23 Claramente, la disponibilidad de tierra. La densidad de población productividad agrícola incluyen las características declinación de la fertilidad del suelo es en buena de 29 personas por kilómetro cuadrado en África agroecológicas intrínsecamente diferentes de África medida la razón por la cual los rendimientos en subsahariana, es únicamente una décima parte de subsahariana. Los principales cereales de la África subsahariana son bajos; luego reversar esa la que existe en Asia meridional. Con todo, la revolución verde en Asia fueron el trigo y el arroz, en tendencia debe ser de alta prioridad. densidad de población en muchas áreas de África muy buena medida con riego. Las variadas Políticas: históricamente distorsionadas. subsahariana, ha alcanzado niveles a los cuales el agroecologías sin riego de África subsahariana, Para reducir los riesgos y aumentar la rentabilidad, crecimiento a través de la expansión de la tierra utilizan un amplio espectro de sistemas agrícolas y Asia proporcionó crédito, apoyo en precios y bajo condiciones sin riego, no es sostenible. un gran número de productos básicos (desde yuca en subsidios a los insumos a los agricultores. En Cuando la densidad de población se ajusta de la parte oeste y central de África al millo y el sorgo África subsahariana, los gobiernos también han acuerdo con la calidad de la tierra, las densidades en el Sahel). ¿Qué significan tales heterogeneidades intervenido fuertemente en los mercados, pero la en buena parte de África subsahariana son en la producción y en las condiciones agricultura ha sido gravada más que en otras similares a las de Asia. Por ejemplo, la densidad agroecológicas? En África subsahariana se regiones ­y lo sigue siendo (capítulo 4). Aunque de población ajustada por la calidad de la tierra necesitarán variedades mejoradas para muchos Kenya, Malawi, Zambia y Zimbabue iniciaron en Kenya se estima que es más alta que en productos diferentes para incrementar la revoluciones basadas en el maíz, utilizando Bangladesh.20 productividad. Las tecnologías extranjeras con semillas híbridas y fertilizantes, los programas han Infraestructura: subdesarrollada. África frecuencia no son directamente transferibles y se sido difíciles de sostener debido a los altos costos subsahariana es notablemente desaventajada en requerirán tecnologías específicas para África para fiscales y frecuentes choques climáticos. Las infraestructura, lo cual aumenta los costos de mejorar la productividad agrícola de la región políticas macroeconómicas y un mucho más bajo transacción y el riesgo de mercado. En parte (capítulo 7). Con todo, la tendencia en el gasto en gasto público en la agricultura de lo que ha debido a las bajas densidades de población, hay I&D estuvo estancada durante la década de 1990. sucedido en Asia, frecuentemente han reducido los menos vías y son menos desarrolladas en África Uso de fertilizante: bajo. Esencialmente debido incentivos a los agentes privados y han limitado la subsahariana de lo que lo eran en Asia a la presencia de mercados poco desarrollados, el uso oferta de bienes públicos, como la I&D y las vías de fertilizantes en África subsahariana ha (capítulo 1). La expansión de la producción de cereal ha permanecido estancado a niveles muy bajos, siendo ¿Pasando la página? Reciente evidencia seguido distintos caminos en África esta una de las principales razones para la baja sugiere que África subsahariana puede estar subsahariana y Asia productividad agrícola en la región en relación con doblando la página. Hay muchos éxitos locales en Asia. En promedio, los agricultores de África la producción de alimentos, como el maíz en varios subsahariana deben vender alrededor del doble de países de África occidental, los fríjoles en África grano que los agricultores en Asia y América Latina oriental y la yuca en varios países, la expansión para comprar un kilogramo de fertilizante, dado su del uso de fertilizantes en los cultivos de maíz en alto precio.21 Los bajos volúmenes de producción, los Kenya determinada por las necesidades del altos precios, los altos costos de transporte y la falta mercado y muchas innovaciones tecnológicas de desarrollo de mercados privados para los insumos, prometedoras que se encuentran en las primeras son las principales barreras para el uso de los etapas de adopción (capítulo 7). El desafío es fertilizantes en África subsahariana (capítulo 6). cómo alcanzar ganancias en la productividad en Suelos: degradados. La combinación de cortos diversos sistemas sin riego, mediante la períodos de descanso de la tierra, la expansión hacia coordinación de inversiones en la tecnología, con tierras más frágiles, determinada por el crecimiento inversiones en instituciones e infraestructura, para de la población y la falta de uso de fertilizantes, promover el desarrollo de los mercados para los están degradando los suelos en África subsahariana. insumos y los bienes finales. Alrededor del 75% de la tierra agrícola está afectada por una severa extracción de los nutrientes del suelo. Fuentes: Borlaun y Dowsell 2007; Cummings 2005; Djurfeld Fuente:FAO 2006a. De acuerdo con un informe reciente del Centro y otros 2006; Harrigan 2003, Consejo Interacadémico Nota: Cada punto representa un promedio de 5 años, Internacional para el Desarrollo de Fertilizantes, la 2004; Johnson, Hazell y Gulati 2003; Mosley 2002: comenzando con 1961-65 =100. tasa promedio de extracción Sánchez 2002; Spencer 1994. cinco o más horas de viaje para llegar a un mercado de 5.000 o más Medio Oriente y África septentrional, el porcentaje de población rural habitantes (mapa 2.2). Alrededor de la mitad del área agrícola en con pobre acceso a los mercados es mucho más alto, más del 30% estas zonas remotas tiene un buen potencial agrícola pero carece de (gráfico 2.5). En Asia meridional sólo el 5% de la población vive en infraestructura para integrarse a la economía. En África subsahariana, zonas remotas y en Asia oriental y Pacífico el 17%. Un bajo acceso a 46 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Mapa 2.1 Zonas agroecológicas en las áreas agrícolas Fuente: Sebastian 2007, basado en datos de clima de GAEZ de FAO/Iiasa; los datos de áreas irrigadasGMIAprovienen de laFAOy los datos de cultivos y áreas en pasto de Ramankutty/SAGE. Nota: Las zonas agrícolas incluyen a aquellas con al menos un 10% de tierra irrigada, cultivada o con pastos. Mapa 2.2 Acceso a mercados en zonas agrícolas de África, Asia y América Latina Fuente: Sebastian 2007, basado en datos de acceso a mercados de A. Nelson y extensión de la agricultura de Ifpri. Nota: Las zonas agrícolas incluyen a aquellas con al menos un 10% de tierras irrigadas, cultivadas o con pastos. No se muestran datos para Australia, Canadá, Europa y Estados Unidos. los mercados se refleja en baja inversión en infraestructura, con fre- o alto a los mercados. El 65% de la población rural vive en estas áreas. cuencia debida a una baja densidad de población (recuadro 2.2). Las áreas menos favorecidas son de dos tipos ­restringidas por pobre acceso a los mercados y limitadas por las lluvias. Casi dos terceras partes de la población rural en África subsahariana se encuentra en Definiendo las áreas menos favorecidas áreas menos favorecidas, bien sea con un bajo potencial agrícola o con La combinación del potencial agroclimático y del acceso a los merca- un bajo acceso a los mercados, comparada con sólo el 25% para el dos, proporciona una definición de trabajo de las áreas que son menos Asia meridional. Por supuesto, muchos elementos adicionales de las favorecidas para la agricultura, al menos para la producción orientada áreas menos favorecidas podrían ser considerados también, incluyen- al mercado. En este informe, las regiones favorecidas son aquellas que do la fragilidad de la base de recursos naturales (capítulo 8) y las con- tienen irrigación o una buena precipitación pluvial, y acceso mediano diciones sociales. Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 47 RECUADRO 2.2 Densidad de población y las definiciones de "rural" El acceso al mercado está cercanamente Las diferencias en densidad de población y hace más barata la provisión de servicios públicos, relacionado con la densidad de población. A nivel distancia a los mercados implican muy diferentes como vías. Una baja densidad de población aumenta mundial, hay una enorme heterogeneidad en desafíos para la infraestructura, la oferta de servicios el costo de tales inversiones, pero suaviza las densidades de población. En la India, menos del y el desarrollo rural. Una alta densidad de población restricciones a los recursos de la tierra. 1% de la población vive en áreas con menos de 50 habitantes por kilómetro cuadrado, La distribución de la población dentro de un país varía ampliamente comparada con el 20% en Brasil y el 60% en Zambia (ver gráfico). La distribución de la población en Zambia es bastante desigual mientras que en Camboya es bastante similar.25 Esto también significa que las definiciones nacionales de "rural" pueden tener muy diferentes significados en distintos países. Las áreas rurales pueden ser definidas por el tamaño de los asentamientos, la densidad de población, la distancia a las áreas metropolitanas, la división administrativa y la importancia del sector agrícola. Brasil utiliza la división administrativa y reporta un 19% de su población como rural. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) usa una densidad de población de 150 personas por kilómetro cuadrado para definir rural. Aplicar esta definición a Brasil, incrementaría su población rural al 25%. India reporta el 72% de su población como rural, pero la definición de la OCDE la reduciría a únicamente el 9%. Aun áreas fuertemente agrícolas de la India no serían Fuentes: Red de información del Centro Internacional de Ciencias de la Tierra (Ciesin) 2006; los datos sobre la proporción de rurales bajo la definición de laOCDE. la población rural son de Naciones Unidas, 2004. Gráfico 2.5 Hay grandes diferencias en potencial agrícola y acceso a mercados entre regiones Fuente: Sebastian 2007. 48 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Estas diferencias determinan la escogencia de estrategias y siste- globales para muchos de ellos. Los sectores hortícola, de semillas mas agrícolas. Por ejemplo, en Etiopía una fracción desproporcionada oleaginosas y pecuario, se están expandiendo con mayor rapidez, de la producción de vegetales se encuentra en zonas de alto acceso aunque también aparecen nuevos mercados para granos forrajeros, (63% de la producción, pero sólo el 38% de la población rural), ganados y biocombustibles. La mayoría de los productos alimenti- mientras que los cereales están concentrados en las áreas menos fa- cios en esta nueva agricultura son perecederos y los estándares de vorables, bien sea definidas por lluvia o por acceso a mercados.24 calidad y de seguridad son más altos, incrementando, por tanto, la Estas características no son inmutables. La inversión puede con- integración vertical de los sistemas alimentarios. vertir las zonas menos favorecidas, con una baja precipitación o es- casez de vías, en zonas de alto potencial. El factor más común es la La revolución hortícola irrigación, que ha hecho que algunos de los desiertos en el mundo Las frutas y los vegetales son uno de los mercados agrícolas de ma- florezcan, transformando los sistemas agrícolas o las formas de vida. yor crecimiento en los países en desarrollo, cuya producción aumen- Igualmente, la inversión en infraestructura de transporte ha permi- tó a una tasa de 3,6% por año para las frutas y de 5,5 para los tido que los estados del interior de Brasil entren en los mercados vegetales durante 1980-2004.26 Durante este período, el 58% del mundiales para la soya y otros cultivos. aumento en la producción hortícola mundial provino de China, el Para buena parte de África subsahariana, un bajo acceso a los 38% del resto de países en desarrollo y el 4% restante de los países mercados es una restricción casi tan importante (34% de la pobla- desarrollados, sugiriendo que el auge de la horticultura está benefi- ción rural) como la lluvia (45% de la población rural). En Etiopía, el ciando especialmente a los países en desarrollo. En la India, las fru- 68% de la población rural vive en áreas con niveles de lluvia medio tas y los vegetales fueron el sector con el más importante crecimiento a alto, pero las familias agricultoras se encuentran, en promedio, a en la producción en la década de 1990.27 10 kilómetros de la vía más cercana y a 18 kilómetros del medio de La revolución hortícola impulsa los ingresos y el empleo. En rela- transporte público más cercano. El desafío en estos contextos es en- ción con los cereales, la horticultura aumenta los retornos a la tierra contrar una secuencia de inversiones eficientes en áreas que tienen alrededor de diez veces y genera considerable empleo a través de la una baja densidad de población y poca actividad comercial. Una producción (alrededor de dos veces el uso de trabajo por hectárea opción es focalizar las inversiones geográficamente, para incentivar que tienen los cereales) y de una mayor demanda por trabajos fuera el desarrollo de polos de crecimiento. de la agricultura en el procesamiento, empaque y mercadeo (capítu- Adicional a la infraestructura, la inversión agrícola en nuevas lo 9).28 Las mujeres obtienen muchos de estos nuevos trabajos. variedades para mejorar la estabilidad de los rendimientos y en la Pero la horticultura también requiere que los productores se ajus- administración de recursos naturales, puede ser efectiva para las zo- ten. Es intensiva en administración, implica una variedad de culti- nas menos favorecidas (capítulo 8). En el largo plazo, las inversiones vos, un fuerte uso de insumos que emplean efectivo y químicos. Es en capital social y humano (educación, salud y fortalecimiento riesgosa, debido tanto a apariciones de plagas como a la volatilidad institucional) para aumentar la diversificación del ingreso e incentivar de los precios y la producción de frutas requiere la inversión de va- la migración hacia fuera de las zonas rurales, pueden ser la mejor rios años para recuperar los costos. También puede infringir consi- opción para muchas áreas (capítulo 9). derable daño al medio ambiente. Los cultivos hortícolas representan Aunque el sentido común es que la mayor parte de los pobres alrededor del 28% del consumo mundial de pesticidas.35 están en regiones menos favorecidas, la superposición de los mapas La revolución hortícola, a diferencia de la revolución verde, ha de potencial agroclimático y de acceso a los mercados y los mapas de sido jalonada fundamentalmente por el sector privado y el mercado. pobreza, indica que esto no es así (ver En foco A). Aunque la tasa de Esto tiene implicaciones para la organización de las cadenas de va- pobreza es con frecuencia más alta en las zonas más marginales, el lor, en las cuales los agronegocios especializados y los supermerca- mayor número de gente pobre vive en las zonas más favorecidas. Las dos están incrementando su participación, especialmente en los países regiones rezagadas con altas tasas de pobreza, se encuentran aún al urbanizados. Las clasificaciones y los estándares hacen más difícil interior de países con rápido crecimiento económico (recuadro 2.3). para los pequeños agricultores actuar aisladamente para participar en estos mercados, dando lugar a la agricultura por contrato y a la Oportunidades para una nueva agricultura a través acción colectiva o por parte de organizaciones de productores (capí- de la diversificación tulo 5). Los agricultores en áreas de buen potencial agrícola y con acceso a los mercados ­alrededor del 60% de la población rural en el mundo Las revoluciones pecuaria y de acuicultura en desarrollo­ tienen buenas oportunidades en nuevos mercados. Las revoluciones pecuaria y de acuicultura han sido más notables en Mediante la diversificación hacia productos de alto valor, ellos pue- los países en proceso de transformación y urbanizados, en Asia y den compensar el deterioro en los precios de los cereales y de las América Latina, y han estado determinadas por el aumento de la exportaciones tradicionales. demanda por aves, carne de cerdo, peces y huevos, a medida que los Los cambios en el consumo ­provocados por el rápido crecimien- ingresos aumentan. La producción de carne de res y leche ha aumen- to del ingreso y la creciente urbanización­ están determinando la tado sostenidamente en los países con rápido crecimiento. En India, diversificación. Especialmente en las economías en transformación y el consumo de leche prácticamente se dobló entre comienzos de la urbanizadas, los patrones de consumo están desviándose de los ce- década de 1980 y finales de la década de 1990.36 reales, las raíces, tubérculos y granos hacia los productos pecuarios, La producción pecuaria está cambiando de ser extensiva (pasto- aceites vegetales, frutas y vegetales (gráfico 2.6). Las preferencias de reo) a intensiva (aves, cerdos y ganado de leche en confinamiento), los consumidores en países industriales por productos especiales y aumentando la demanda por granos forrajeros, incluyendo las semi- por una oferta permanente de hortalizas frescas, crean mercados llas oleaginosas. En los países en desarrollo, el 28% del consumo de Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 49 RECUADRO 2.3 ¿Por qué hay regiones rezagadas en países con alto crecimiento agrícola? Aún países con un fuerte crecimiento general de de sus ecosistemas y un elevadamente desigual Bihar en India: satisfaciendo los desafíos la agricultura tienen regiones rezagadas, donde la acceso a la tierra. Cerca de las dos terceras partes de gobernanza en áreas con alto potencial productividad agrícola y el ingreso de la de su suelo no son aptas para la agricultura, agrícola productividad son bajos. En muchos casos estas situación que es agravada por centurias de uso (en Bihar, bien dotado con tierra fértil y recursos regiones tienen un más bajo potencial agrícola o particular para ganadería) que degradaron los suelos hídricos, tiene el potencial de alcanzar niveles de un más pobre acceso a mercados que otras y limitaron su capacidad para absorber la lluvia. productividad equivalentes al de los estados más regiones en el mismo país. Pero las áreas desarrollados de India.33 Pero el desempeño rezagadas pueden ser también el resultado de Andes peruanos: zonas aisladas que no han agrícola en este estado se ha rezagado procesos sociales, mediante los cuales territorios participado del rápido crecimiento agrícola marcadamente del resto del país. La agricultura específicos son dejados de lado por las políticas El reciente crecimiento económico de Perú ha sido del Estado emplea el 80% de la fuerza de trabajo y públicas o el mal gobierno. Las regiones más determinado por los sectores minero y agrícola, con genera cerca del 40% de su PIB, pero se ha difíciles son aquellas que combinan pobres tasas anuales de crecimiento del 7,9 y 3,8%, desempeñado de una manera particularmente dotaciones agroecológicas, aislamiento y respectivamente, entre 1997 y 2004. El crecimiento pobre y ha declinado a comienzos de la década de marginación social. en estos sectores ayuda a explicar por qué las áreas 1990 en un 2% por año y crecido menos del 1% rurales parecen haberse desempeñado mejor que las por año desde 1995 ­la mitad del promedio El noreste brasileño: bajo potencial agrícola urbanas en cuanto a reducción de la pobreza después nacional. cercano a una zona rica de la crisis económica de 1998­99. Pero la reducción El sector agrícola de Bihar ha estado El crecimiento de la agricultura en Brasil, del de la pobreza en zonas rurales ha sido desigual entre plagado por baja productividad, lenta 5,3% por año entre 1990 y 2004, fue liderado regiones geográficas. diversificación hacia cultivos de alto valor, una por las exportaciones agrícolas del sur y centro La pobreza rural parece responder más al pobremente desarrollada infraestructura rural, del país. El crecimiento del PIB agrícola en estas crecimiento en las regiones de la costa (elasticidad entre inadecuadas inversiones para expandir y zonas fue impresionante ­Mato Grosso 14,8% ­0,9 y ­1,3) y menos en la región de la sierra mantener el área bajo sistemas de irrigación, por año, Goiás 6,8%, Paraná 6,7% y Mato (elasticidad entre ­0,6 y ­0,9).31 Esto puede ser granjas pequeñas y fragmentadas con una Grosso do Sul 5,3% por año. Pero este explicado por la geografía de la región andina, que aisla extendida tenencia ilegal de la tierra, poca desempeño no refleja la totalidad del país. A lo a los poblados del resto de la economía. El terreno transparencia en el mercadeo de los productos e largo del Brasil rural que es líder mundial en montañoso aumenta los costos de construcción de vías. inadecuados servicios de investigación pública y varias exportaciones agrícolas, hay otro Brasil En algunas áreas es necesario caminar varias horas para extensión. Bihar se enfrenta a serios desafíos rural con una extendida pobreza y deprivación, llegar al mercado, el centro de salud o la escuela pública. para mejorar el crecimiento y fortalecer la que afectan a millones de personas en la La distancia a los mercados incentiva la administración pública, la oferta de servicios y agricultura de semisubsistencia. agricultura de subsistencia, que utiliza muy pocos el clima de inversión. Los esfuerzos del gobierno El noreste de Brasil tiene las tasas de insumos comprados, destina un 22% del producto al para atender las necesidades de los agricultores pobreza rural más altas del país (76%) y la más consumo personal, utiliza intercambios de trabajo y ofrecer servicios de apoyo, han tenido poco grande concentración de pobres rurales en caracterizados por la reciprocidad y tiene pocas éxito, fundamentalmente debido a una poco América Latina.29 Los estados en el noreste se oportunidades de acceso a ingreso no agrícola a clara estrategia, a una débil capacidad encontraban entre aquellos con el más bajo pesar de la baja productividad de la tierra. institucional y a la escasa rendición de cuentas, desempeño agrícola del país para el período Estas zonas aisladas tienen las más altas tasas así como a preocupaciones acerca de la 1999­2004, algunos con tasas de crecimiento de pobreza en el país (más del 65% con una línea de seguridad y la ausencia de ley. La causa de agrícola negativo (Ceará ­4,3% por año, Río pobreza de US$1 por día). 32Aun cuando el ingreso estos problemas: una estructura social semi­ Grande Do Norte ­2,3% y Sergipe ­0,5%).30 agrícola representa más del 75% del ingreso total en feudal dividida por castas. El involucramiento de La escasez de recursos naturales y la las áreas de los Andes, estas regiones no se han la comunidad y la transferencia de inestabilidad climática del noreste (con sequías beneficiado del reciente crecimiento agrícola que se responsabilidades a ésta para ofrecer tecnología que ocurren en promedio cada cinco años), ha concentrado fundamentalmente en las regiones agrícola y áreas con irrigación están gozando de son acentuadas por un frágil equilibrio irrigadas de la costa. algún éxito.34 granos fue destinado a alimentación animal en 2005. Pero el uso de mundial. La acuicultura puede proporcionar una importante fuente cereales para alimentación animal está creciendo más lentamente de sustento para los pobres rurales, generando ingreso a través de que el incremento en la producción de carne, debido a que otros ventas directas de productos y empleo en la producción de los peces forrajes, como tortas de semillas oleaginosas y yuca, están sustitu- y servicios, especialmente en el procesamiento. En Asia, más de 12 yendo a los cereales y la proporción de carne de aves en la produc- millones de personas están directamente empleadas en la acuicultura. ción total de carnes está aumentando. (La carne de ave requiere En Bangladesh y Vietnam más del 50% de los trabajadores de los únicamente de 2 a 3 kilogramos de alimento por kilogramo de car- estanques de peces y de las plantas de procesamiento son mujeres; ne, comparada con diez kilogramos para la carne de res).37 aunque los salarios son aún bastante bajos, son significativamente La acuicultura es el sector de producción de alimentos de más más altos que los correspondientes a las actividades agrícolas. rápido crecimiento en el mundo, creciendo a una tasa promedio anual Las revoluciones pecuaria y de la acuicultura están incrementando de 10% desde mediados de la década de 1980. La acuicultura repre- la oferta de proteínas y proporcionando dietas más diversificadas. senta ahora más del 30% de la producción total de peces. Más del Pero los métodos intensivos de producción y las crecientes concen- 90% de la producción de la acuicultura se lleva a cado en países en traciones de animales cerca a las áreas urbanas y periurbanas de los desarrollo y solamente China representa el 67% de la producción países en desarrollo, pueden aumentar la contaminación residual y 50 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 2.6 El consumo de comida per cápita en los países en desarrollo está crecido fuertemente tanto en Europa (ventas al detal de US$10.500 cambiando a las frutas y las verduras, carne y aceites millones en 2003) como en Estados Unidos (US$12.000 millones).41 Existe un considerable espacio para expandir las exportaciones hacia estos mercados en crecimiento (capítulo 5). Biocombustibles: ¿una revolución en proceso? Los biocombustibles pueden ser la siguiente revolución. Con base en maíz, azúcar, yuca, aceite de palma y otros vegetales, los biocom- bustibles ofrecen nuevos y potencialmente grandes mercados para los productores agrícolas. Algunos países han incentivado agresiva- mente la producción de agrocombustibles, en la medida en que los precios del petróleo han aumentado y las preocupaciones acerca de la seguridad energética y del medio ambiente han aumentado. Sin embargo, la economía actual, las preocupaciones ambientales y las perspectivas de tecnologías alternativas y los alimentos para anima- Fuente:FAO2006a. les, hacen del crecimiento futuro de los biocombustibles algo incier- to (ver En foco B). la incidencia de enfermedades como la tuberculosis y la fiebre aviar. El movimiento de animales vivos y de productos acuáticos hace más Perspectivas futuras: enfrentando desafíos probable la diseminación accidental de enfermedades. La globa- y crecientes incertidumbres lización puede aumentar aún más la impronta ambiental que pro- A pesar de que los sistemas agrícolas y alimentarios han sido exitosos ducen la actividad pecuaria (recuadro 2.4) y acuícola, generando la a nivel mundial a lo largo de las últimas cuatro décadas, ¿pueden necesidad de políticas para prevenir consecuencias irreversibles (ca- abastecer la demanda probable de alimentos a lo largo de los próxi- pítulo 8). mos 25 o 50 años? ¿Pueden responder a una rápida urbanización y cambiantes dietas? Y ¿pueden hacerlo de una manera sustentable y amistosa con el medio ambiente? ¿Cuáles son las principales incerti- Diversificación mediante los mercados de exportación dumbres que pueden dificultar el éxito? Los productos de alto valor representan también una proporción rápidamente creciente del comercio internacional de productos agrí- colas. Las exportaciones de productos hortícolas, pecuarios, peces, Escenario "todo sigue igual" flores cortadas y productos orgánicos, representan ahora el 47% de Las proyecciones de oferta y demanda futuras de alimentos están las exportaciones de todos los países en desarrollo, cifra bastante siempre sujetas a un amplio margen de error y generalmente influen- superior al 21% de los productos tropicales tradicionales, como café, ciadas por las condiciones de mercado actuales: cuando los precios te y algodón (gráfico 2.7). A través de un amplio rango de produc- son considerablemente altos, como lo son actualmente, las proyec- tos de exportación no tradicionales, los países en desarrollo están ciones tienden a ser más "pesimistas".42 Tanto la Organización de las ganando una mayor participación en el mercado ­en 2004 represen- Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) como taron el 43% del comercio mundial de frutas y vegetales (excluyen- el Instituto de Investigación sobre Política Alimentaria (Ifpri) han do los bananos y los cítricos). divulgado recientemente proyecciones del tipo "todo sigue igual" para Brasil, Chile, China y México dominan los mercados de exporta- el período 2025-30 y para 2050, que muestran tendencias consisten- ción agrícola no tradicional. Pero muchos países, incluyendo algu- tes en general.43Estas proyecciones son inherentemente conservado- nos de África subsahariana (por ejemplo Kenya), están ahora ras: asumen que no hay mayores cambios en las políticas (como el aumentando su participación en algunos mercados seleccionados. comercio) o respuestas de política a las condiciones de mercado (como Los países de menor desarrollo tienen una muy limitada participa- mayor inversión en I&D inducida por los más altos precios. Las pro- ción ­solamente Nigeria es significativa, con un 2,6% de las expor- yecciones del impacto del cambio climático y los precios de la ener- taciones mundiales en valor de fríjol verde39­ pero ha habido otros gía son especialmente difíciles dada las actuales incertidumbres ­la éxitos recientes, como las flores cortadas de Etiopía. A pesar de la línea de base del Ifpri usa escenarios "medios" para ambos.48 expansión de las exportaciones no tradicionales, los precios se han En los modelos del Ifpri, la proyección general es que el consumo mantenido bastante altos en términos reales. Estimaciones de la elas- mundial de alimentos se incrementará más lentamente en el futuro. ticidad ingreso de las exportaciones para los productos de exporta- El aumento en el consumo de cereales disminuirá de 1,9% por año ción no tradicional, indican que hay espacio para una mayor expansión entre 1969 y 1999 a l,3% por año entre 2000 y 2030. El crecimien- de los mercados.40 to en el consumo de carne también crecerá más lentamente, de 2,9% Aún las exportaciones de productos tradicionales proporcionan por año a 1,7% por año (ver gráfico 2.8).49 Esta desaceleración refle- oportunidades para entrar a los mercados de alto valor. Los mercados ja dos factores: una desaceleración general del crecimiento de la po- para productos de calidad premiun, como café, orgánicos y productos blación a 1% por año (casi todo el crecimiento se encuentra en los de Comercio Justo, han crecido considerablemente desde la última países en desarrollo) y los niveles medio a alto de consumo per cápita década, comenzando desde una base muy baja. El mercado de Comer- de alimentos que se han alcanzado ya en algunos de los países más cio Justo está más desarrollado en Europa y un poco menos en Japón poblados (China, por ejemplo). y en Estados Unidos. Pero el mercado para hortalizas orgánicas ha En general, para los países en desarrollo el consumo per cápita de cereales para alimentación caerá ligeramente. Conjuntamente con Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 51 de los precios de los cereales, de 1,6% por año observada en las RECUADRO 2.4 La huella ambiental mundial de la expansión décadas previas. Se proyecta que los precios de los cereales aumen- pecuaria ten marginalmente a una tasa de 0,26% por año hasta 2030 y se aceleren a 0,82% por año entre 2030 y 2050.50Esta ligera tendencia A lo largo de la década de 1994­2004 el comercio mundial de soya se al aumento en los precios de los cereales es una reversión significati- duplicó. El 70% del aumento global de las exportaciones se dirigió hacia China, donde la producción total de carne aumentó de 45 a 74 millones de va con respecto a las predicciones previas ­la escasez de tierra y de toneladas a lo largo de ese período, generando una rápida expansión en la agua, combinadas con un lento progreso técnico (discutido adelan- demanda por granos forrajeros. Argentina y Brasil respondieron rápidamente te) explican esta reversión. a esa oportunidad de mercado, proporcionando más de dos terceras partes Las proyecciones mundiales ocultan amplios desbalances de ofer- de las mayores exportaciones mundiales de soya. ta y demanda en los países en desarrollo. Las importaciones netas de El rápido crecimiento de las exportaciones de Argentina y Brasil ha sido cereales para los países en desarrollo en Asia, África y América Lati- apoyado por la introducción de nueva tierra al cultivo, frecuentemente a na, se proyecta que aumenten a 265 millones de toneladas en 2030, expensas de las selvas y de los bosques. En la región de Salta, al norte de comparadas con 85 millones de toneladas en 2000. Esto refleja la Argentina, la mitad del área bajo cultivos de soya en 2002­2003 estaba continuación de una alta dependencia de las importaciones en Me- previamente cubierta por vegetación natural. Buena parte de esta área dio Oriente y en África septentrional y unos fuertes aumentos en las incluía el altamente amenazado ecosistema del Chaco. 44 En Brasil, los estados de Goias, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul duplicaron el área de importaciones en Asia y en África subsahariana (gráfico 2.9). cultivos de soya entre 1999­2000 y 2004­2005 cultivando 54.000 Estas tendencias aumentan enormemente la importancia de los kilómetros cuadrados adicionales ­un área mayor que la de Costa Rica­ la países en desarrollo en los mercados mundiales de alimentos. Los mayor parte de ésta desplazando la ecológicamente importante sabana principales países exportadores son los países desarrollados y Brasil boscosa (cerrado) y la selva.45 La tasa anual promedio de deforestación en el y Argentina. Se proyecta que algunos países en Europa y Asia cen- Amazonas entre 2000 y 2005 (22.392 kilómetros cuadrados por año) fue tral se conviertan en exportadores. Únicamente en África subsa- un 18% más alta que en los cinco años previos (19.018 kilómetros hariana, con altos costos de transporte y escasez de divisas extranjeras, cuadrados por año), en parte por la expansión agrícola.46 Debido a que los es de preocupación para la seguridad alimentaria la creciente brecha árboles son quemados para crear tierras abiertas en los estados de frontera en las importaciones. De nuevo, el mayor desafío se encuentra en de Pará, Mato Grosso, Acre y Rondonia, Brasil se ha convertido en uno de África subsahariana, en donde aún en 2030 el consumo per cápita los principales emisores de gases de tipo invernadero en el mundo. Para mitigar los impactos ecológicos negativos, una alianza de compañías promedio de calorías se espera que esté alrededor de 2.500, inferior privadas, organizaciones no gubernamentales y el gobierno de Brasil, a las más de 3.000 calorías en otras regiones. firmaron una moratoria de dos años para la compra de soya obtenida de Los supuestos subyacentes a estas proyecciones muestran que las tierra generada por nueva deforestación en el Amazonas.47 restricciones de oferta de tierra, agua y energía, la creciente variabi- lidad del clima y el cambio climático y la persistencia de los bajos niveles de inversión en investigación, determinan importantes desa- la continuación de la tendencia en la eficiencia para convertir granos fíos para satisfacer la futura demanda de alimentos. Estos factores forrajeros en carne, el consumo per cápita de cereales para todos los sugieren una creciente incertidumbre y el potencial para que existan usos en los países en desarrollo se incrementará únicamente en 0,1% más grandes y más frecuentes choques a los precios mundiales de por año. El menor crecimiento de la demanda lleva a un más bajo alimentos. crecimiento de la producción de cereales en todas las regiones. El consumo de carne también disminuye fuertemente, excepto en el Inminentes limitaciones de tierra Asia meridional y África subsahariana, donde el consumo de carne se incrementará a una tasa ligeramente más alta, pero partiendo de A través de la mayor parte de la historia, la agricultura creció me- unos niveles muy bajos de consumo per cápita. diante la utilización de una mayor cantidad de tierra, determinada A pesar de la disminución en el crecimiento del consumo, las por el crecimiento de la población y la expansión de los mercados. proyecciones actuales reversan la tendencia a la baja de largo plazo Pero en las más densamente pobladas zonas del mundo la frontera agrícola se ha cerrado. En Asia, la escasez de tierra se ha hecho agu- da en la mayor parte de los países y la rápida urbanización está redu- Gráfico 2.7 Las exportaciones de alto valor se expanden rápidamente en los países en desarrollo ciendo el área disponible para la agricultura.51 Los países urbanizados de América Latina y Europa y Asia cen- tral son relativamente abundantes en tierra, debido a la más baja densidad de población y a una población agrícola en retroceso (ver gráfico 2.10). En América Latina hay aún espacio para una mayor expansión de la tierra agrícola, incentivada por los mercados de ex- portación, pero esto se da frecuentemente a expensas de disminuir selvas tropicales y subtropicales y zonas boscosas.52 En África subsahariana el alto crecimiento de la población rural determina la expansión hacia tierra en bosques o en pasturas (creando conflictos con los usuarios tradicionales) o hacia áreas que son susceptibles de generar enfermedades humanas y animales. A pesar de esto, existe un considerable espacio para la expansión en el uso de la tierra en Fuente: Base de datos de Estadísticas Comerciales de Naciones Unidas (Comtrade). algunos países de África subsahariana, pero esto requerirá de gran- Notas: Las exportaciones tradicionales incluyen cacao, té, café, caucho, tabaco, azúcar, algo- dón y especias. des inversiones en infraestructura y en el control de enfermedades 52 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 2.8 Se proyecta un menor crecimiento del consumo de cereales y carne para los siguientes 30 años Fuente: Rosegrant y otros 2006b. a. Incluye alimentos, forrajes y otros usos. b. No hay datos disponibles sobre consumo de carne para Europa y Asia central en 1969-99. humanas y animales para convertir estas tierras para una agricultura Gráfico 2.9 Los países en desarrollo se convertirán en mercados aún mayores productiva. para los cereales exportados principalmente por países desarrollados Aún la tierra que es utilizada actualmente para la agricultura se encuentra amenazada. El crecimiento de la productividad de la tie- rra disponible está con frecuencia amenazado por la contaminación, la salinización y degradación de los suelos, debido a un inadecuado manejo de la intensificación, factores que reducen el potencial de los rendimientos (capítulo 8). Algunas fuentes sugieren que a nivel mundial cinco a diez millones de hectáreas de tierra agrícola se están perdiendo anualmente, debido a una severa degradación.53 La de- gradación de los suelos a través de la extracción de nutrientes es un problema importante en África subsahariana, a pesar de lo cual bue- na parte de ésta es reversible mediante un mejor manejo del suelo y el uso de fertilizantes (ver recuadro 2.1). Fuente: Rosegrant y otros 2006b. Notas: Los valores negativos indican importaciones netas de cereales y los positivos indican Aguda escasez de agua exportaciones netas de cereales. La agricultura utiliza el 85% del agua fresca empleada por los países en desarrollo y la agricultura irrigada representa alrededor del 40% rápidamente; 1.500 millones adicionales sufren de inadecuado acce- del valor de la producción agrícola en el mundo en desarrollo.54 so al agua por carencia de infraestructura o de capital humano y Sin irrigación, el aumento en los rendimientos y en el producto, financiero para aprovechar los recursos disponibles (capítulo 8). que han alimentado a la creciente población mundial y estabilizado la Medio Oriente y África septentrional y Asia enfrentan las mayores producción de alimentos, no hubieran sido posibles. La demanda por escaseces de agua, aunque hay localidades donde hay una severa agua, tanto para usos agrícolas como no agrícolas, está aumentando y escasez de agua en todas las demás regiones. la escasez de agua se está haciendo aguda en buena parte del mundo Grandes áreas en China, Asia meridional y en Medio Oriente y en desarrollo, limitando el futuro de la expansión de la irrigación. No África septentrional, se encuentran ahora bajo producción de ali- se espera que aumente la disponibilidad de agua para la agricultura mentos con riego, que utiliza extracciones de agua de ríos y del con irrigación en los países en desarrollo, debido a la competencia de subsuelo que son insostenibles.57La tasa de extracción de agua sub- los sectores industriales y de la población en rápido crecimiento.55 El terránea excede el 25% en China y el 56% en partes del noroeste de desarrollo de nuevas fuentes de agua es costoso, limitando el potencial la India.58Con la expectativa de que continúe en aumento el uso de para la expansión y la construcción de nuevas represas y con frecuen- agua subterránea, frecuentemente determinada por el uso subsidiado cia implica altos costos ambientales y de reasentamiento humano. o gratuito de la electricidad, la degradación de los acuíferos subte- De acuerdo con la "Evaluación comprensiva del manejo del agua rráneos debido al exceso de bombeo y a la contaminación, es eviden- en la agricultura",56 aproximadamente 1.200 millones de personas te que se hará más severa (capítulo 8).59 viven en cuencas de ríos con una escasez absoluta de agua (gráfico Tanto África subsahariana como América Latina tienen grandes 2.11); 478 millones viven en cuencas donde la escasez se aproxima fuentes de agua sin utilizar para la agricultura. Pero aún en África Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 53 Gráfico 2.10 La tierra arable y de uso permanente per cápita para la población agrícola, está disminuyendo en África subsahariana y en Asia meridional Fuente:FAO 2006a. Nota: La tierra cultivada representa tanto la tierra arable como la cultivada permanentemente. subsahariana, casi una cuarta parte de la población vive en países peratura y la precipitación, más frecuentes e intensas sequías e inun- con escasez de agua y la proporción está aumentando.60 Aún así, en daciones y una reducida disponibilidad de agua para la irrigación, la actualidad hay muchas oportunidades para la inversión económi- pueden ser devastadores para la agricultura en muchas regiones tro- ca en irrigación en África subsahariana (recuadro 2.5) y el área irri- picales (ver En foco F). Un tercio de la población en riesgo de gada se proyecta que se duplicará para 2030. hambruna se encuentra en África, un cuarto en Asia occidental y En otras regiones, el énfasis en el agua para irrigación se ha des- alrededor de una sexta parte en América Latina.64 plazado ya hacia el aumento de la productividad de la extracción Se predice que el impacto del cambio climático sobre los precios actual de agua a través de reformas institucionales y de la remoción de los alimentos a nivel mundial será pequeño hasta 2050. Algu- de distorsiones de política en la agricultura y en el sector del manejo nos modelos predicen efectos más sustanciales del cambio climático del agua (capítulo 8). Con el crecimiento de la productividad y un después de 2050, con mayores incrementos en la temperatura.65 modesto incremento de las áreas irrigadas, del 0,2% anual, la pro- No obstante, se esperan mayores impactos en los niveles regiona- ducción irrigada se proyecta que representará cerca del 40% del au- les. En relación con un escenario sin cambio climático, el PIB agrí- mento de la producción agrícola en el mundo en desarrollo para cola en África subsahariana (la región con el más alto impacto del 2030. cambio climático) puede contraerse en una cifra entre el 2% y el 9%.66 Los efectos inciertos del cambio climático El calentamiento global es una de las áreas de mayor incertidumbre Gráfico 2.11 La escasez de agua afecta a millones de personas en Asia, Medio para la agricultura. Si las emisiones continúan al ritmo actual, la Oriente y África septentrional temperatura mundial promedio es probable que aumente en 2° a 3°C durante los próximos 50 años, con implicaciones sobre las llu- vias y la frecuencia e intensidad de los eventos climáticos extremos.61 Los efectos no se distribuyen uniformemente. Mientras muchas re- giones se han hecho ya más húmedas, partes del Sahel, el Mediterrá- neo, África meridional y partes del Asia meridional, se están haciendo más secas y esta tendencia continuará. La escasez de agua se incrementará en muchas áreas, particularmente en las secas zonas de África y en las zonas donde el deshielo glacial es una fuente im- portante de agua para la irrigación. Con un moderado calentamiento, se espera que los rendimientos de los cultivos aumenten en las zonas temperadas y disminuyan en los trópicos. Los modelos climáticos y de cultivos predicen un au- mento en la producción mundial avícola, en escenarios de calenta- miento suave a medio de menos de 3°C.63 Pero los efectos combinados Fuente: Instituto Internacional para Manejo del AguaIIDA, análisis realizado para la Evaluación de más altas temperaturas promedio, mayor variabilidad de la tem- comprensiva del manejo del agua en la agricultura (2007) usando el modelo Watersim. 54 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 2.5 Existe un potencial sustancial para expandir, en la forma correcta, la irrigación en África subsahariana África subsahariana tiene un gran potencial inversiones fallidas en irrigación y en parte Estos retornos económicos se pueden hacer desaprovechado para la irrigación. Solamente el debido a pocas oportunidades de mercado y a los efectivos únicamente si una proporción 4% del área total cultivada se encuentra bajo mayores costos de inversión comparados con otras significativa del área es cultivada con productos irrigación y, solamente, cuatro millones de regiones. Pero con la nueva generación de proyectos de alto valor. Eso subraya la necesidad de hacer hectáreas fueron añadidas en los últimos 40 de irrigación, mejor diseñados, los costos son inversiones complementarias en caminos, servicios años, mucho menos que en cualquier otra región. comparables con aquellos en otras regiones, debido a de extensión y acceso a los mercados. La 62 La inversión en proyectos de irrigación las mejoras en instituciones, tecnología y irrigación de pequeña escala también ha mostrado disminuyó de manera sostenida en la década de oportunidades de mercado para productos de alto éxitos recientes, especialmente en Níger y en el 1980, en parte como respuesta a las muchas valor (ver tabla). programa Fadama en Nigeria (capítulo 8). Retornos a la irrigación en África subsahariana 1970-74 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 África subsahariana Número de proyectos 3 3 11 15 4 3 Costo por hectárea (US$ de 2000) 4.684 24.496 11.319 7.669 8.287 8.347 Tasa promedio de retorno económico (%) 10 2 6 16 17 30 Resto del mundo Número de proyectos 21 66 75 41 49 6 Costo por hectárea (US$ de 2000) 3.433 4.152 5.174 2.252 3.222 3.506 Tasa promedio de retorno económico (%) 19 15 15 18 21 17 Fuentes: Banco Africano de Desarrollo y otros 2007; Carter y Danel 2007 e IFAD2005a; Instituto Internacional para Manejo del Agua (IIMA) 2005; Banco Mundial 2006t. Nota: Tasas de retorno para proyectos de irrigación financiados externamente en África subsahariana y en el resto del mundo (dos terceras partes de los cuales fueron en Asia) entre 1970­99. Las mayores implicaciones del cambio climático se generan para subsidiarán u ordenarán la producción de biocombustibles (ver En la distribución de la producción agrícola. En un mundo globalizado, foco 2). parte de la adaptación se puede suplir a través del comercio si se Desde el ángulo de la demanda, la mayor parte de la producción implementan medidas que aseguren la existencia de formas alterna- agrícola actual es bastante intensiva en el uso de energía, ocurriendo tivas de sustento para aquellos que son más afectados. Pero en bue- esto en mayor medida en el mundo desarrollado que en el mundo en na parte de los trópicos, especialmente en las áreas al sur del Sahara desarrollo. Estimativos de la FAO indican que se utilizan 6.000 afectadas negativamente por el cambio climático, el comercio puede megajoules (MJ) de energía fósil ­igual a 160 litros de petróleo­ llenar sólo parcialmente esa brecha. para producir una tonelada de maíz en Estados Unidos. Una tonela- da de maíz cultivada en México, bajo métodos tradicionales utiliza únicamente 180 MJ de insumos de energía, equivalentes a 4,8 litros Altos precios de la energía: presión sobre los precios de petróleo.70 de los alimentos desde dos ángulos La energía se requiere de forma directa para la operación de la Aunque hay considerable incertidumbre acerca de los precios futu- maquinaria e indirectamente para los fertilizantes y otros químicos. ros de la energía,67 hay poca duda acerca de que los precios de ésta Los precios de los fertilizantes, por ejemplo, están ligados a los pre- serán más altos que durante los últimos 20 años y que esto incre- cios de la energía debido a que el gas natural, un componente pri- mentará los costos de producción de la agricultura, haciendo pre- mario en la producción de los fertilizantes con nitrógeno, representa sión hacia el alza en los precios de los alimentos. entre un 35% y un 90% de los costos de producción.71 En Estados Desde el lado de la demanda, la mayor incertidumbre se encuen- Unidos, los costos de energía representaron el 16% de los costos de tra en el ritmo de expansión de los biocombustibles que utilizan producción agrícola en 2005. Alrededor de una tercera parte para forrajes agrícolas para responder a los altos precios de la energía. La combustible y electricidad y dos terceras partes, indirectamente, para magnitud de la expansión del uso de los forrajes y su impacto sobre la energía necesaria para producir fertilizantes y químicos.72Análisis los precios de los alimentos es incierta. Recientes proyecciones indi- econométricos sugieren que los precios de los granos en Estados can incrementos en los precios reales de hasta el 40% para el maíz Unidos (que determina los precios mundiales) aumentarán entre 18% en 2020, con efectos derivados sobre granos sustitutos (trigo) dado y 20% de cualquier incremento en los precios del petróleo crudo, sin el alto crecimiento de la demanda68 por biocombustibles. Pero en incluir los efectos desde el lado de la demanda a través de los el largo plazo, los precios de productos como el maíz y el azúcar no biocombustibles.73 pueden aumentar más rápidamente que los precios reales de la En los países en desarrollo, los costos de los fertilizantes son una energía si los biocombustibles tienen que ser competitivos, de ma- proporción creciente de los costos de producción ­18% de los costos nera que los impactos deben ser bastante más bajos.69Las principa- variables para el trigo irrigado en el Punjab Indio en 2002 y 34% les incertidumbres, entonces, se relacionan con el precio del petróleo, del costo de la soya en Mato Grosso, Brasil.74 Unos precios marca- el progreso técnico en la eficiencia de conversión de los productos damente más altos para los fertilizantes, podrían tener efectos im- agrícolas y la biomasa, y en el alcance con el cual los gobiernos portantes sobre la agricultura en los países en desarrollo ­haciendo Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 55 disminuir las tasas de aplicación de los fertilizantes y los rendimien- ­especialmente mercados funcionales para los insumos y los produc- tos de los cultivos y aumentando los precios de los alimentos­ a tos, acceso al crédito e instrumentos para manejar riesgos­ que los menos que se hagan rápidos progresos para aprovechar fuentes de agricultores necesitan para adoptar la tecnología (capítulos 5 y 6). nutrientes que no dependen de los combustibles fósiles, como la El mundo se encamina hacia una nueva revolución tecnológica fijación biológica del nitrógeno a través de la inclusión de legum- en agricultura, mediante el uso de nuevas herramientas de biotec- bres en los sistemas agrícolas o de los avances biotecnológicos que nología para generar significativas ganancias de rendimientos (capí- fijan el nitrógeno en los cereales (capítulo 7). tulo 7). En la actualidad, 100 millones de hectáreas de cultivos o Más allá de la puerta de la granja, otros insumos de la produc- alrededor del 8% del área cultivada, se siembran con semillas ción de alimentos que dependen de la energía, como el transporte y transgénicas (frecuentemente conocidas como organismos genética- los costos de refrigeración, se verán afectados por los altos precios de mente modificados, OGM ). Pero hay una considerable incertidumbre la energía. El 4% de los costos de los alimentos en Estados Unidos se acerca de si esta revolución se convertirá en una realidad para la atribuyen a los gastos de transporte únicamente.75El transporte aé- producción de alimentos en el mundo en desarrollo, debido a los reo de larga distancia para los mercados alimenticios mundiales puede bajos niveles de inversión pública en esta tecnología y a las contro- ser el más afectado ­el combustible para aviación representa alrede- versias acerca de sus posibles riesgos (ver En foco E). Sin embargo, dor del 7% del precio detallista de una canasta de productos de alto las aplicaciones de biotecnología utilizando genómica y otras herra- valor en un supermercado en el Reino Unido.76 Estos costos están mientas no son controversiales y sus costos en descenso y más am- estimulando el interés en los mercados locales de alimentos en los plia aplicación, deberían asegurar la continuidad de las ganancias en países industriales, para minimizar el "kilometraje de los alimen- rendimientos a través de una mejor resistencia a las enfermedades y tos"; sin embargo, no hay siempre una asociación fuerte entre la tolerancia a la sequía y otras fuentes de estrés (capítulo 7). distancia que viajan los alimentos y el uso combinado de energía no renovable en la producción de éstos y en su transporte.77 La línea base: ¿un futuro más incierto? Las tendencias futuras podrían verse acentuadas si varios resultados ¿Responderá la ciencia? adversos tienen lugar. Los altos precios de la energía, combinados Con una creciente escasez de recursos, la futura producción de ali- con una mayor producción de biocombustibles a partir de alimen- mentos depende más que nunca del aumento en los rendimientos de tos, podrían llevar a grandes aumentos en los precios de los alimen- los cultivos y de la productividad de las actividades pecuarias. Pero tos mediante efectos tanto en la oferta como en la demanda. El la perspectiva del progreso tecnológico tiene tanto elementos positi- calentamiento global podría ocurrir más rápido de lo esperado y vos como negativos que aumentan la incertidumbre. Para los princi- acentuar la escasez de agua, golpeando la agricultura irrigada con pales cereales ­arroz, trigo y maíz­ las tasas de crecimiento de los más bajos rendimientos y aumentando el riesgo en la agricultura sin rendimientos en los países en desarrollo se han desacelerado rápida- irrigación. El rápido crecimiento del ingreso en los países asiáticos mente desde la década de 1980 (gráfico 2.12); las ganancias fáciles con limitaciones de tierra y de recursos de agua, puede llevar a un obtenidas por el uso de insumos de la revolución verde se han logra- aumento en la importación de alimentos que, combinados con más do ya, excepto en África. Los desarrolladores de nuevas variedades altos precios para la energía y los fertilizantes, hagan aumentar los de plantas continúan incrementando el potencial de los rendimien- precios de los alimentos. O, las tres cosas pueden suceder conjunta- tos para trigo en alrededor del 1% por año, pero la cifra es menor mente. para el más importante cultivo alimenticio, el arroz.78 La disminu- La interdependencia, también, implica probables balances entre ción en el gasto en I&D en muchos países, despierta preocupación pobreza, seguridad alimentaria y sustentabilidad ambiental. Por ejem- acerca del ritmo de las ganancias futuras (capítulo 7). plo, las restricciones a la tierra se pueden aliviar en varias regiones Históricamente, una significativa parte de las ganancias en los en respuesta a los más altos precios, pero sólo a un significativo cos- rendimientos ha sido conseguida a través de cerrar la brecha entre to ambiental. los rendimientos promedios en las granjas y el potencial de rendi- mientos experimentales de los cultivos, hasta el punto en que los rendimientos promedio en las granjas alcanzan alrededor del 80% Gráfico 2.12 Las tasas de crecimiento de los rendimientos para los principales de los rendimientos en los campos experimentales. Las principales cereales están disminuyendo en los países en desarrollo provincias productoras de arroz en China y la mayor parte del trigo y el maíz producidos en los países industriales han alcanzado ya este punto, de manera que la brecha se está cerrando.79 Otras zonas pro- ductoras de arroz en Asia se encuentran bien por debajo del 80% de los rendimientos de los campos experimentales y su crecimiento en los rendimientos ha disminuido debido al deterioro del suelo y la calidad del agua y los desbalances en el uso de los nutrientes.80 Las brechas aprovechables en los rendimientos son especialmente altas en las zonas con potenciales medios a altos en los países agrí- colas. Las demostraciones en granjas que utilizan las mejores "apues- tas tecnológicas", sugieren una amplia brecha de rendimientos para el maíz en África subsahariana (gráfico 2.13). Pero el cierre de esas brechas no solamente se logra a través de transferir estas tecnolo- Fuente:FAO2006a. gías a los agricultores, sino de establecer estructuras institucionales Nota: Datos suavizados mediante regresiones pesadas localmente. 56 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 2.13 Las brechas de rendimientos utilizables son altas para el maíz ducción agrícola y alimentaria y sus desafíos en este capítulo, sugie- en África re cuatro razones por las cuales el problema de la producción aún hace parte de la agenda para el desarrollo. El primero es el rezago en el desempeño de los países agrícolas, especialmente en África subsahariana, en relación con el crecimien- to de la población, en un contexto en el cual la producción de ali- mentos es importante para la seguridad alimentaria (capítulo 1). Con una limitada transabilidad, debida al tipo de alimentos consu- midos y a los altos costos de transacción, la necesidad de África subsahariana de alimentarse a sí misma, basada esencialmente en su propia producción, sigue siendo una dura realidad. Este pobre des- empeño es una fuente de inseguridad alimentaria, únicamente par- cialmente compensada por las importaciones de alimentos y la ayuda alimentaria. Fuente: Sasakawa, África, comunicación personal. El más rápido crecimiento de la producción de la agricultura en Notas: Número de parcelas en paréntesis. Variedades mejoradas de polinización abierta en África subsahariana, es también esencial para el crecimiento en gene- todos los casos, excepto Nigeria la cual utiliza híbridos. Datos para 2001 para Etiopía, Mozambique, Nigeria y Uganda; 2002 para Malawi y un promedio para 2001, 2002 y 2004 ral y para la reducción de la pobreza en la región, como se vio en el para Malí. capítulo 1. El reciente progreso para acelerar el crecimiento en África subsahariana, debe sostenerse en los países que ya experimentan un crecimiento rápido y ampliado hacia países que aún no han participa- Debido a estas incertidumbres, los choques a la producción mun- do (con frecuencia en conflicto o en situación de posconflicto). dial, nacional y local, pueden hacerse más frecuentes. Los países ne- La segunda razón para una continuada atención a la producción cesitarán aumentar su capacidad para manejar los choques a través agrícola, es el débil desempeño de la agricultura en áreas que tienen de la reducción de los riesgos en la producción (mejor control del difíciles condiciones agroclimáticas o una inadecuada infraestructu- agua o variedades resistentes a las sequías), el comercio y los seguros ra que restringe el acceso a los mercados, en todos los tipos de paí- (capítulo 5). Los países con ingresos en aumento tendrán una mejor ses. En estas regiones, las formas de subsistencia dependen de la posibilidad de manejar estos choques, debido a que los más altos producción agrícola, bien sea como fuente de ingreso o de alimentos precios de los alimentos tendrán un menor impacto sobre sus ingre- para el autoconsumo. El desafío es mejorar la productividad de la sos reales. Los países menos desarrollados serán golpeados más fuer- agricultura de subsistencia, diversificarla hacia nuevos mercados temente. donde sea posible y abrir oportunidades para trabajos no agrícolas y la migración como rutas para salir de la pobreza (capítulo 3). ¿Una brecha creciente entre regiones? La tercera razón es que aún las áreas de alto potencial, que han liderado el aumento mundial en la producción de alimentos (como Se proyecta que persistan las diferencias entre países en el desem- en los países en proceso de transformación en Asia) están enfrentan- peño de la agricultura y, aún, que se hagan más profundas bajo un do un triple desafío de producción. Ellas deben sostener el creci- escenario de "todo sigue igual"; especialmente entre los países agrí- miento de la productividad y del ingreso, en condiciones de precios colas y el resto. Al interior de África subsahariana, el continuo a la baja para los granos y para las exportaciones tropicales tradicio- crecimiento de la población rural, superior al 1,8% por año en nales; deben aprovechar la oportunidad de diversificar hacia la hor- algunos países, se añade a una ya seria presión sobre la tierra dis- ticultura de alto valor y los productos pecuarios, en respuesta a una ponible.81 Conjuntamente, con unos escasos recursos naturales y una demanda doméstica e internacional en rápido crecimiento; y deben alta dependencia de la agricultura doméstica, los riesgos de insegu- reducir el efecto ambiental que tienen los sistemas intensivos de cul- ridad alimentaria en los países sin costas, como Burundi, Etiopía y tivo y de explotación pecuaria. Níger, aumentarán de manera importante a menos que se hagan La última razón es más especulativa, pero importante. Aún a esfuerzos masivos para intensificar la producción en la tierra exis- tente.82Las proyecciones del Ifpri subrayan la estrecha relación entre nivel mundial, el éxito futuro de la agricultura puede verse compro- metido por una mayor escasez de recursos, mayores riesgos por el la productividad de la agricultura y los resultados nutricionales en cambio climático, más altos precios de la energía, competencia por África subsahariana ­y la urgencia de aumentar la inversión para alcanzar la Meta de Desarrollo del Milenio de disminuir el hambre a la tierra entre los alimentos y los biocombustibles y una baja inver- la mitad. sión en el progreso técnico. Por primera vez desde la crisis mundial alimentaria de la década de 1970, los modelos globales predicen la posibilidad de que los precios de los alimentos aumenten. La oferta Conclusión: un continuo desafío de producción mundial de alimentos requiere una estrecha vigilancia y nuevas in- ¿Significa el éxito para satisfacer la rápidamente creciente demanda versiones para acelerar el crecimiento de la productividad, hacer los por alimentos durante las últimas tres décadas, que la producción sistemas de producción más sostenibles y adaptarse al cambio de éstos no es un problema? La revisión de las tendencias de la pro- climático. Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura 57 En foco B Biocombustibles: la promesa y los riesgos Los biocombustibles ofrecen una fuente potencial de energía renovable y posiblemente nuevos mercados de gran tamaño para los productores agrícolas. Pero pocos de los actuales programas de biocombustibles son viables económicamente y la mayoría tienen costos sociales y ambientales: presionan al alza los precios de los alimentos, intensifican la competencia por la tierra y el agua y posiblemente la deforestación. Las estrategias nacionales sobre biocombustibles necesitan basarse en una completa evaluación de éstas oportunidades y costos. Los biocombustibles pueden y pongamia y de otros cultivos en India.3 Aun- gobierno a través de subsidios directos hasta convertirse en grandes mercados que las evaluaciones del potencial económico épocas recientes para desarrollar una industria para la agricultura, con riesgos mundial de los biocombustibles apenas comien- competitiva, a pesar de las muy particularmente zan, las actuales políticas de biocombustibles favorables condiciones para el cultivo de la caña, Con los precios del petróleo cercanos a los nive- podrían, de acuerdo con algunos estimativos, lle- así como a una bien desarrollada infraestructura les más altos en la historia y pocos combustibles var a quintuplicar la participación de los biocom- y un alto nivel de sinergia entre la producción de alternativos para el transporte, Brasil, la Unión bustibles en el consumo de energía mundial para azúcar y de etanol. Los productores domésticos Europea, Estados Unidos y varios otros países, el transporte ­partiendo de apenas un poco más en la Unión Europea y en Estados Unidos reci- han apoyado activamente la producción de de 1% actualmente a alrededor de 5% a 6% para ben apoyo adicional a través de altos aranceles a biocombustibles líquidos (etanol y biodiesel).1 Los 2020.4 la importación de etanol. impactos económicos, ambientales y sociales de ¿Son los biocombustibles económicamente los biocombustibles son ampliamente debatidos. viables sin subsidios y protección? El precio de Como fuente de energía renovable, los biocom- La viabilidad económica de los equilibrio para que un biocombustible dado sea bustibles pueden ayudar a mitigar el cambio biocombustibles y su impacto económico de producir, es función de varios climático y reducir la dependencia del petróleo sobre los precios de los alimentos parámetros. Los factores determinantes más im- en el sector del transporte. También pueden ofre- Los gobiernos proporcionan apoyo sustancial a portantes son el costo del petróleo y el de los cer importantes mercados nuevos para los pro- los biocombustibles, de manera que éstos pue- productos agrícolas, los cuales constituyen más ductores agrícolas, que podrían estimular el dan competir con la gasolina y el diesel conven- de la mitad de los actuales costos de produc- crecimiento rural y los ingresos agrícolas. En el cional. Estos apoyos incluyen incentivos al ción. lado negativo, se encuentran los riesgos ambien- consumo (reducciones en los impuestos a los com- La producción de biocombustibles ha impul- tales y el alza en los precios de los alimentos. bustibles), incentivos a la producción (incentivos sado los precios de algunos productos agrícolas Estos impactos, que dependen del tipo de mate- fiscales, garantías para créditos, pagos directos al alza. El más claro ejemplo es el maíz, cuyo rial cultivado (materia prima), el proceso de pro- de subsidios) y mandatos de requerimiento de precio aumentó en 23% en 2006 y en alrededor ducción y los cambios en el uso de la tierra, tienen consumo obligatorio. De acuerdo con recientes de 60% durante los últimos dos años, principal- que ser cuidadosamente evaluados antes de ex- estimativos, más de 200 medidas de apoyo cues- mente debido al programa de etanol de Estados tender el apoyo público a los programas de tan alrededor de US$5.500 a 7.300 millones por Unidos.6 Impulsado por los subsidios y la ley so- biocombustibles de gran escala. año en Estados Unidos, iguales a US$0,38 a bre el estándar de combustibles renovables emiti- De la producción mundial de etanol combus- US$0,49 por litro equivalente de petróleo para da en 2005, Estados Unidos ha estado destinando tible, alrededor de 40.000 millones de litros en el etanol y a US$0,45 a US$0,57 para el biodiesel. más maíz para la producción de etanol. Debido a 2006, cerca del 90% fue producido en Brasil y Aun en Brasil se requirió un apoyo sostenido del que es el mayor productor de maíz en el mundo, Estados Unidos y de la producción mundial de biodiesel, un poco más de 6.000 millones de li- tros, el 75% fue producido en la Unión Europea Gráfico B.1 La producción de etanol combustible y biodiesel está altamente concentrada ­principalmente en Francia y Alemania (gráfico B.1). Brasil es el productor más competitivo y tiene el más largo historial de producción de etanol (remontándose a la década de 1930), uti- lizando alrededor de la mitad de la producción de caña de azúcar para generar etanol y haciendo obligatorio su consumo. Con incentivos fiscales, subsidios y consumo obligatorio para la produc- ción de biocombustibles, Estados Unidos utilizó el 20% de su cosecha de maíz para producir etanol en 2006 (estimativo).2 Nuevos jugadores están emergiendo. Muchos países en desarrollo están lanzando programas de biocombustibles basados en productos agrícolas: biodiesel de palma de aceite en Indonesia y Malasia, etanol de caña de azúcar en Mozambique y varios países centroamericanos, y etanol de caña Fuente: F.O. Licht Consulting Company, comunicación personal, julio 17, 2007. de azúcar y biodiesel de plantas como la jatropha Nota: Porcentajes de la producción mundial de etanol combustible y biodiesel en 2006. 57 58 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 la expansión de los biocombustibles en Estados y biocombustibles, asociados con las varias medi- rro de emisiones de GTI "por décadas".17 La re- Unidos ha contribuido a una disminución en los das de apoyo a la producción de éstos, son justifi- ducción de riesgos ambientales potenciales, que inventarios de granos a un nivel bajo y ha hecho cados, depende de los beneficios y riesgos surgen de la producción a gran escala de los presión al alza sobre los precios mundiales de los ambientales y sociales y de la contribución de los biocombustibles, podría ser posible a través de cereales. Principalmente debido a la producción biocombustibles a la seguridad energética. esquemas de certificación que midan y hagan vi- de biodiesel, han ocurrido similares aumentos de Potencial para fortalecer la seguridad energética: sible el desempeño ambiental de los biocombus- precios para los aceites vegetales (palma, soya y los biocombustibles producidos con la actual tec- tibles (por ejemplo, un índice de biocombustibles colza).7 Es probable que la oferta de cereales se nología pueden aumentar la seguridad alimentaria verdes para reducciones de GTI).18 Estándares si- mantenga restringida en el corto plazo y que los únicamente de forma marginal en países indivi- milares existen para los productos orgánicos y precios reciban presión hacia el alza debido a duales, debido a que, con pocas excepciones (por para la producción sostenible de productos del nuevos choques sobre la oferta.8 Sin embargo, ejemplo el etanol en Brasil), las cosechas domés- boque (Consejo para el Cuidado de las Selvas). suponiendo que no hay otro aumento importan- ticas de los cultivos necesarios satisfacen sólo una Pero la efectividad de los esquemas de certifica- te en los precios de la energía, es probable que pequeña parte de la demanda para combustibles ción para reducir los riesgos ambientales a partir los precios de los productos agrícolas aumenten usados en el transporte. En 2006-07, alrededor de los biocombustibles, requerirá la completa menos en el largo plazo, en la medida en que los de una quinta parte de la cosecha del maíz en participación de los principales productores y agricultores respondan a los más altos precios Estados Unidos fue utilizada para producir etanol, compradores, así como la existencia de fuertes (capítulo 2) y la producción de biocombustibles pero desplazó únicamente alrededor del 3% del sistemas de monitoreo. se vea moderada por unas menores ganancias consumo de gasolina.12 De acuerdo con recientes Beneficios para los pequeños agricultores: los debido a los mayores precios de los productos proyecciones, el 30% de la cosecha de maíz en biocombustibles pueden beneficiar a los peque- agrícolas.9 Estados Unidos sería utilizada para producción ños agricultores a través de la generación de em- El aumento en los precios de los cultivos, ori- de etanol en 2010, pero aún así representaría pleo y más altos ingresos rurales, pero es muy ginado en la demanda por biocombustibles, se menos del 5% del consumo de gasolina.13 Las probable que el alcance de estos impactos sea limi- ha colocado en el frente del debate acerca del tecnologías de segunda generación podrían po- tado. La producción de etanol con las actuales tec- potencial conflicto entre alimentación y combus- tencialmente hacer una mayor contribución a la nologías, requiere bastantes grandes economías de tibles. El grano requerido para llenar el tanque seguridad energética. escala e integración vertical y puede hacer poco de combustible de un vehículo deportivo utilita- Efectos ambientales potenciales: los beneficios para ayudar a los productores agrícolas de peque- rio con etanol (240 kg de maíz para 100 litros de ambientales mundiales de usar combustibles re- ña escala. En algunas partes de Brasil, sin embar- etanol), podría alimentar a una persona por un novables ­reduciendo la emisión de gases de tipo go, las cooperativas de productores han sido año, de manera que la competencia entre alimen- invernadero (GTI)­ se citan frecuentemente como exitosas en asegurar la participación de los pe- tación y combustibles es real. El aumento en los razón al apoyo político a la producción de biocom- queños agricultores.19 Es probable que los bio- precios de los cereales tendrá un impacto negati- bustibles. Aunque posiblemente son significativos, combustibles de segunda generación, utilizando vo sobre muchos países importadores de alimen- estos beneficios no pueden tomarse como garan- tecnologías para transformar la celulosa, requie- tos. Aun en el corto plazo, los más altos precios tizados. Las emisiones generadas por el cultivo ran aún mayores economías de escala, con costos para los alimentos básicos pueden generar signi- de productos agrícolas (incluyendo las emisiones de inversión en el orden de cientos de millones de ficativas pérdidas de bienestar para los pobres, la hechas para producir fertilizantes), la manufactu- dólares únicamente para construir una planta. mayor parte de los cuales son compradores netos ración de los biocombustibles y el transporte de Aunque la mayor parte de la producción de de estos productos.10 Sin embargo, muchos pro- éstos a los centros de consumo, así como aquellas biocombustibles es de gran escala, la producción ductores pobres podrían beneficiarse de precios originadas en el cambio en el uso de la tierra, tam- de biodiesel en pequeña escala con las actuales más altos (capítulo 4). bién tienen que ser evaluadas.14 tecnologías, podría satisfacer la demanda local La futura tecnología para los biocombustibles Utilizando la tierra agrícola existente, se esti- de energía (por ejemplo, el biodiesel utilizado para puede depender del desarrollo de cultivos espe- ma que la caña de azúcar brasileña reduce las emi- los generadores estacionarios de electricidad). Para cialmente dedicados a la producción de energía siones de gasolina en alrededor de 90%. El mercados más amplios y para el biodiesel de uso y de desechos de la producción agrícola y de ma- biodiesel es también relativamente eficiente, re- para el transporte, la satisfacción de manera consis- dera en lugar de cultivos alimentarios, reducien- duciendo los GTI entre 50% y 60%. En contraste, tente de los estándares de calidad por parte de la do potencialmente la presión sobre los precios de la reducción de GTI debida al etanol generado a producción en pequeña escala es problemática.20 los alimentos y contribuyendo a la oferta de partir de maíz en Estados Unidos, se encuentra biocombustibles líquidos más amistosos con el únicamente en el rango de 10% a 30%.15 En ta- medio ambiente. Pero la tecnología para desdo- Definiendo políticas públicas para les casos, es probable que las medidas de eficien- blar la celulosa en azúcares destilados para pro- los biocombustibles cia por el lado de la demanda en el sector de ducir etanol o la gasificación de la biomasa no es transporte, sean mucho más eficientes que los A la fecha, la producción en los países industria- aún viable comercialmente ­y no lo será por va- biocombustibles en la reducción de GTI. El costo les se ha desarrollado al abrigo de alta protección rios años.11 Adicionalmente, es probable que siga de reducir una tonelada de emisiones de dióxido arancelaria para los biocombustibles y con gran- teniendo lugar alguna competencia por el uso de de carbono (CO ) a través de la producción y uso des subsidios. Estas políticas son costosas para 2 la tierra y el agua, entre cultivos dedicados a la de etanol producido de maíz, puede ser tan alto aquellos países en desarrollo que son o podrían producción de energía y los alimentarios. como US$500 por tonelada, o 30 veces el costo de ser productores potencialmente eficientes en nue- eliminar una tonelada de CO a través de la bolsa vos mercados de exportación que sean rentables. 2 Los beneficios no derivados climática europea.16 Los consumidores pobres pueden pagar mayores del mercado y específicos a su De acuerdo con la estrategia de biocombus- precios por los alimentos básicos, en la medida contexto deben ser evaluados tibles de la Unión Europea para 2006, un cam- en que los precios de los granos aumenten en los La respuesta a la pregunta de si los costos finan- bio en el uso de la tierra, tal como talar bosques o mercados mundiales. Los precios de los alimen- cieros, las pérdidas de eficiencia y las compensa- drenar tierras anegadas para producir cultivos tos pueden aumentar directamente debido a la ciones que se dan entre la producción de alimentos como la palma de aceite, pueden cancelar el aho- desviación de granos hacia los biocombustibles, Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura Biocombustibles: la promesa y los riesgos 59 o indirectamente debido a la conversión de tierra tróleo y potencialmente eficientes productores de desplazar actividades alternativas con más altos re- de su uso actual para producir alimentos hacia la caña de azúcar, los altos costos del transporte po- tornos­eimplementarregulacionesqueincentiven producción de biocombustibles, cuando ésta es drían hacer económicamente viable la producción la creación de sistemas de certificación para reducir inducida por políticas distorsionantes. de biocombustibles aun con las actuales tecnolo- los riesgos ambientales. Los gobiernos necesitan ¿Pueden los países en desarrollo, aparte de Brasil, gías.22 Los mayores beneficios potenciales de las evaluar cuidadosamente los beneficios económi- beneficiarse de la producción de biocombustibles? Proba- tecnologías de segunda generación, incluyendo la cos, ambientales y sociales y su potencial para in- blemente es muy poco común que, con las tecno- producción en pequeña escala de biodiesel, justifi- crementar la seguridad energética. Otras formas, logías de primera generación, existan condiciones can sustanciales inversiones en investigación, fi- frecuentemente más eficientes, de generar benefi- económicas favorables y grandes beneficios socia- nanciadas privada y públicamente. cios ambientales y sociales necesitan ser conside- les y ambientales que justifiquen el otorgamiento El desafío para los gobiernos de los países en radas, especialmente a través de mejoramientos en de subsidios significativos. En algunos casos, como desarrollo, es evitar el apoyo a los biocombustibles la eficiencia de los combustibles. en países sin costas que son importadores de pe- a través de incentivos distorsionantes que puedan 60 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 3 Los hogares rurales y sus capítulo alternativas para salir de la pobreza La agricultura es una de las principales fuentes de subsistencia para Ellos pueden no utilizar estos términos, pero ciertamente entienden las personas en los países en desarrollo; sin embargo, las zonas rura- las restricciones. Sus estrategias pueden reflejar el proceso conjunto les son un gran recipiente de pobreza. Para entender cómo puede el de toma de decisiones entre los hombres y mujeres del hogar, o puede crecimiento agrícola reducir la pobreza rural, este capítulo identifica ser el resultado de una negociación cuando cada uno de los miembros tres vías para salir de la pobreza, caracteriza las estrategias de subsis- del hogar busca su propia ventaja. Pero sus estrategias compensan tencia de los hogares rurales e identifica los desafíos para derrotar la únicamente parte de las restricciones bajo las cuales operan, dejando pobreza rural a través de estas vías.1 un importante papel para el mejoramiento a su acceso a los activos y Muchos hogares rurales salen de la pobreza a través de la empre- al contexto en el cual los utilizan.2 La clave, entonces, es fortalecer la sarialidad agrícola; otros a través del mercado laboral rural y de la acción colectiva y movilizar las políticas públicas, para maximizar la economía rural no agrícola y otros, migrando a los poblados, ciuda- probabilidad de éxito de los hogares rurales para viajar a lo largo del des u otros países. Estos tres caminos son complementarios: los in- camino para salir de la pobreza. gresos no agrícolas pueden aumentar el potencial de la agricultura Los diseñadores de política, por tanto, enfrentan desafíos monu- como ruta para salir de la pobreza y la agricultura puede facilitar las mentales. Las dotaciones de activos de los hogares rurales han sido vías del mercado laboral y la migración. bajas durante generaciones y continúan declinando en algunos lu- El examen de lo que los individuos y hogares hacen en las zonas gares. Son extendidas las fallas del mercado y del gobierno que afec- rurales, ayuda a despejar dos frecuentes concepciones erradas acerca tan los retornos a estos activos. La presencia de choques adversos de la población rural. La primera es la creencia de que los hogares con frecuencia erosiona los ya limitados activos, y la poca habilidad rurales son todos agricultores o están todos diversificados. Al con- de los hogares para hacer frente a los choques les induce a adoptar trario, hay una considerable heterogeneidad en lo que éstos hacen y actividades de bajo riesgo y bajo retorno. Recientes cambios en el en la importancia relativa de las cosas que hacen para obtener sus mercado alimentario mundial, en la ciencia y la tecnología, y en el ingresos. La gran mayoría de los hogares rurales está involucrada en rango de instituciones que afectan la competitividad, están creando alguna forma de actividad agrícola, pero muchos derivan una gran también nuevos desafíos para la competitividad de los pequeños parte de su ingreso de actividades no agrícolas y de la migración. Los agricultores. Entender estos desafíos es esencial para el diseño de individuos participan en un amplio rango de ocupaciones, pero la políticas públicas que pueden ayudar a hombres y mujeres rurales a diversidad ocupacional no necesariamente se traduce en una signifi- salir de la pobreza. Los desafíos difieren a través de los países y las cativa diversidad de ingresos para los hogares. regiones y al interior de éstos y por tanto demandan programas es- La segunda concepción equivocada, es la creencia de que el tipo pecíficos a sus contextos para reducir la pobreza rural. de actividades que los hogares realizan determina su éxito para salir de la pobreza. Esto no es así, debido a la considerable heterogenei- dad que existe al interior de las actividades. Las estrategias de sub- Tres vías complementarias para salir de la pobreza: sistencia en la agricultura, se caracterizan por el dualismo entre los agricultura, empleo y migración pequeños propietarios orientados al mercado y los pequeños propie- Las tasas de pobreza rural han disminuido en muchos países (ver En tarios que están principalmente involucrados en la agricultura de foco A). Pero, ¿como ha ocurrido esto exactamente? ¿Es que los ho- subsistencia. Hay un dualismo paralelo en el mercado laboral entre gares pobres abandonan las áreas rurales o que las generaciones más los trabajos calificados y no calificados y entre la migración de altos viejas y más pobres son reemplazadas por generaciones jóvenes y y bajos retornos. Tampoco es siempre la diversificación un síntoma menos pobres? ¿Han sido capaces de escapar a la pobreza hogares de éxito. El capítulo 9 analiza los factores que determinan la hetero- particulares mediante el mejoramiento gradual de sus ingresos en geneidad en los resultados del mercado laboral y la migración, con cualquier cosa que sea lo que hagan? O, ¿ha sucedido esto por un énfasis en las medidas de política que permiten mejorar estos resul- cambio drástico en sus actividades? Las historias exitosas ayudan a tados para los pobres rurales. ilustrar cómo los hogares rurales han salido de la pobreza a través de Los hogares rurales diseñan estrategias de subsistencia que sean tres vías: la agricultura, el empleo y la migración. apropiadas a sus dotaciones de activos y tengan en cuenta las restric- En Tanzania, aquellos que fueron más exitosos para salir de la ciones que les son impuestas por las fallas del mercado, las fallas del pobreza, fueron los agricultores que diversificaron sus actividades a Estado, las normas sociales y la exposición al riesgo no asegurado. través del cultivo de alimentos para su propio consumo y cultivos 60 Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 61 comerciales no tradicionales (vegetales, frutas, vainilla), así como la tes de ingreso fuera de la agricultura, en tanto que sus tasas de po- crianza de ganado. La gente que permaneció en la pobreza fueron breza disminuían también. aquellos que se apegaron a los sistemas agrícolas más tradicionales. En la India, el ingreso originado en el sector no agrícola ­el cami- En Uganda, salir de la pobreza estuvo ligado al mejoramiento de la no laboral para salir de la pobreza­ fue un importante determinante productividad de la tierra y a la diversificación hacia los cultivos del crecimiento en las áreas rurales entre 1970 y 2000. El empleo no comerciales. Evidencia cualitativa para Níger, muestra que los des- agrícola también ha tenido importantes efectos indirectos a través del plazamientos hacia prácticas de cultivo más sostenibles por parte de aumento de los salarios agrícolas. En Indonesia, los hogares agrícolas agricultores de pequeña escala, llevó a una mejor conservación del que se desplazaron hacia la economía no agrícola entre 1993 y 2000 suelo, un mayor ingreso de las actividades agroforestales y una me- tuvieron la posibilidad de salir de la pobreza. En Tanzania, los nego- nor vulnerabilidad.3 cios y el comercio proporcionaron una importante vía para salir de la Algunas reformas de política han aumentado enormemente la pobreza, pero sólo para aquellos que tenían redes en comunidades capacidad de los pequeños empresarios agrícolas para salir de la po- bien conectadas. Adicionalmente, las remesas, tanto de la migración breza. Esta claramente fue una de las claves para la exitosa historia doméstica como internacional, han reducido la pobreza rural como ha de la agricultura china (ver En foco A). En Malawi, las reformas que sucedido en China y Nepal.5 La migración puede ofrecer un camino redujeron la protección diferencial a las grandes propiedades, cam- para salir de la pobreza para aquellos que permanecen (capítulo 9). biaron dramáticamente la estructura de la producción agrícola. Los Con frecuencia varios caminos operan a la vez. En Bangladesh y pequeños agricultores se diversificaron rápidamente hacia los culti- Tanzania, las vías agrícola, del empleo no agrícola y de la migración, vos comerciales y ahora producen 70% del tabaco burley, un impor- fueron todas exitosas. En Indonesia, algunas personas salieron de la tante cultivo de exportación. La expansión ayudó a muchos hogares pobreza a través de la vía agrícola y otros a través de las vías no agrí- a ascender en la escala socioeconómica. Otros se beneficiaron de un colas. En 35 poblados del estado de Andhra Pradesh, la diversificación mayor comercio en cultivos alimenticios.4 de las fuentes de ingreso está correlacionada con salir de la pobreza.6 En Vietnam, la liberalización de los mercados agrícolas indujo a Estos cuidadosos estudios, utilizando datos longitudinales, han muchos agricultores de subsistencia a volverse más orientados hacia arrojado luz acerca de las fuertes relaciones potenciales entre la re- el mercado (cuadro 3.1). Dos tercios de los pequeños agricultores ducción de la pobreza y cada uno de estos caminos. Sin embargo, que estaban previamente involucrados en la agricultura de subsis- establecer causalidad es difícil y no hay evidencia sistemática acerca tencia entraron al mercado. Sus tasas de pobreza cayeron drástica- de la importancia relativa y del éxito de estas estrategias, un resulta- mente y sus ingresos casi se duplicaron, en tanto que la producción do de los desafíos conceptuales para comprender la dinámica de la de cultivos industriales y de alto valor aumentó. Las ventas agrícolas pobreza (recuadro 3.1). aumentaron más para los hogares con una mayor dotación de tierra y para aquellos que estaban más cercanos a los mercados o que te- Con frecuencia las vías se retroalimentan unas a otras nían industrias no agrícolas en sus comunidades. Los hogares involucrados en la agricultura de subsistencia que no entraron al Los efectos complementarios de las actividades agrícolas y no agrí- mercado, tuvieron una mayor probabilidad de diversificar sus fuen- colas pueden ser fuertes. En Bangladesh y Ecuador los hogares agrí- Cuadro 3.1 Cambios en la participación en el mercado entre familias agricultoras en Vietnam Orientados a la subsistencia Entrando al mercado Orientado al mercado 6ª 13ª 28ª Características del hogar 1992/3 1997/8 1992/3 1997/8 1992/3 1997/8 Activos Tierra poseída (ha) 0,37 0,43 0,50 0,57 0,60 0,72 Tierra utilizada (ha) 0,55 0,43 0,59 0,58 0,71 0,75 Educación del jefe de la familia (años) 4,6 ­ 6,3 ­ 6,3 ­ Contexto Mercado en la comunidad (%) 31 ­ 40 ­ 47 ­ Empresa comercial en la comunidad (%) 34 ­ 43 ­ 42 ­ Resultados Ingreso real per cápita (miles de dong 1998) 893 1.702 1.138 2.042 1.359 2.978 Porcentaje del ingreso agrícola en el ingreso total (%) 80 62 83 66 83 73 Porcentaje de hogares por debajo de la línea de pobreza (%) 86 62 73 48 64 37 Porcentajes del ingreso agrícola bruto por tipo de cultivo Alimentos básicos (%) 78 73 70 61 63 54 Cultivos de alto valor e industriales 14 13 21 31 29 39 Fuente: Grupo del IDM 2008. Utilizando VLSS 1992/93 y 1997/98. Nota: Los hogares agricultores orientados a la autosubsistencia se definen como aquellos que venden menos del 10% de su producción agrícola en ambos años; los hogares que están entrando al mercado vendieron menos del 10% en 1992/93 y más del 25% en 1997/98; y los hogares orientados al mercado venden más del 25% en ambos años. Los hogares rurales agrícolas son aquellos que reciben más del 50% del ingreso de la agricultura. a. Porcentaje de hogares rurales agrícolas ­ = no disponible. 62 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 colas con mejor acceso a los mercados o en áreas con un mayor po- tencial agrícola, ganan más de la agricultura pero también se diversi- RECUADRO 3.1 Determinando la importancia relativa de las diferentes vías fican más hacia actividades no agrícolas. En Asia, las altas tasas de ahorro que surgieron de un mayor ingreso durante la revolución Salir de la pobreza es un proceso que puede tomar un tiempo muy largo. verde, generaron un capital disponible para inversión en actividades Muchos choques pueden ocurrir a lo largo de ese tiempo y las fluctuaciones no agrícolas.7 La diversificación hacia actividades no agrícolas puede en el ingreso de un hogar pueden ser similares en magnitud a los cambios relajar las restricciones de crédito y liquidez para la producción agrí- que tiene su ingreso en el largo plazo. Igualmente, en el corto plazo es muy cola en las granjas propias y ampliar la competitividad de la granja poco frecuentemente claro si los cambios observados en el ingreso reflejan familiar para aprovechar el camino agrícola. movimientos transitorios hacia adentro o hacia fuera de la pobreza o Las vías agrícola, de empleo y de migración, se han retroalimen- tendencias de largo plazo. Solamente a través de entrevistar los mismos tado con frecuencia. En Filipinas, la revolución verde permitió que hogares muchas veces durante un período largo, puede ser posible medir la los hijos de los beneficiarios de la reforma agraria y los grandes agri- importancia relativa de las diferentes vías en un contexto particular. Considere el caso de tratar de capturar los efectos completos de la vía cultores ­especialmente las hijas­ alcanzaran altos niveles de educa- de la migración sobre aquellos que han migrado. Cuando la gente migra, ción. Estos jóvenes altamente educados están ahora enviando grandes típicamente desaparece de las encuestas a menos que uno atine a rastrearla transferencias hacia sus hogares agrícolas. En Pakistán, las remesas en sus nuevas localizaciones, lo cual puede ser difícil. Adicionalmente, una de los emigrantes temporales han tenido un gran impacto sobre las buena parte de la migración es realizada por gente joven, antes de que compras de tierra agrícola y los emigrantes que regresan tienen una conformen hogares independientes. Por tanto, no es posible conocer si mayor probabilidad de establecer negocios no agrícolas.8 hubieran sido pobres en caso de no haber migrado En tanto que las transferencias de los emigrantes hacia los hoga- (ver En foco A). Esto es particularmente importante debido a que muchos res rurales pueden aliviar las restricciones de capital y de riesgo, la migrantes son bastante más educados que aquellos que permanecen relación entre la migración y la productividad agrícola es compleja. en el campo y probablemente no se hubieran encontrado entre los más La ausencia (temporal) de miembros del hogar, reduce la oferta de pobres. Tampoco es fácil desentrañar por qué los hogares escogen una trabajo agrícola. La productividad agrícola puede, por tanto, caer en estrategia particular a partir de la cual se construye la vía exitosa. Más el corto plazo, pero aumentar en el largo plazo en la medida en que hogares empresariales podrían haber escogido "mejores estrategias", pero los hogares con migrantes se mueven hacia cultivos o actividades de también podrían haber sido más exitosas para salir de la pobreza cría de animales, que son menos intensivos en trabajo pero posible- independientemente de las estrategias que escogieran. Algunos estudios de mente igual de rentables.9 La emigración de los hombres puede trans- migración han abordado este tema de la selección y establecido los efectos ferir la responsabilidad de la administración de las granjas hacia las de la migración sobre el nivel de pobreza de los miembros del hogar que han mujeres. En la medida en que las mujeres tienen menos acceso al cré- permanecido en el campo. Pero hacer esto para las otras vías sigue siendo dito, a los servicios de extensión y a los mercados, como es frecuen- un problema no resuelto. temente el caso, la productividad agrícola puede caer como resultado. La transferencia de responsabilidad puede también ser sólo parcial, limitando la posibilidad de que las mujeres tomen ventaja de las des son bajos y la diversidad de ocupaciones no siempre se traduce en oportunidades que surgen para mejorar la competitividad. unadiversificacióndelingreso:unaactividadesconfrecuencialafuente predominante de ingreso. La variación en las estrategias de generación Para diseñar políticas que ayudan a los hogares a lo largo de ru- de ingresos de los hogares rurales tas exitosas para salir de la pobreza, es crucial entender cuáles estra- tegias de ingreso utilizan en la actualidad y por qué las escogen. Contrario a la imagen típica de los pequeños agricultores como agri- Esto permite evaluar si las políticas deben enfocarse hacia reforzar cultores puros, los hogares con tierra rural se apoyan en muchas sus actuales estrategias o ayudarles a encontrar estrategias más re- actividades y fuentes de ingresos. Aparte de la agricultura, ellos par- munerativas. Adicionalmente, entender por qué algunos hogares si- ticipan en los mercados laborales agrícolas, en el autoempleo o em- guen siendo pobres a pesar de escoger estrategias que son óptimas, pleo asalariado en la economía rural no agrícola y pueden recibir dados sus activos y restricciones, ayuda a identificar las opciones de transferencias de miembros del hogar que ha emigrado. política. La diversificación tiene varias dimensiones que no deben confun- dirse. La economía rural es diversificada, aun si muchas actividades no agrícolas están indirectamente ligadas con la agricultura. Dentro de Una tipología de los hogares rurales esta economía rural diversificada, una gran parte de la diversificación Los hogares rurales se involucran en la agricultura, el mercado de del ingreso de los hogares proviene de la combinación de ingresos de trabajo y la migración, pero una de estas actividades usualmente diferentes miembros del hogar, cada uno especializándose en una ocu- predomina como fuente de ingreso. Se pueden distinguir cinco es- pación. En Malawi, el 32% de los hogares agrícolas tiene dos fuentes trategias de supervivencia. Algunos hogares agrícolas derivan la de ingreso y el 42% tiene tres o más, pero entre los jefes de hogar sólo mayor parte de su ingreso de involucrarse activamente en los merca- el 27% se involucra en más de una actividad. En China, el 65% de los dos agrícolas (pequeños agricultores orientados al mercado).11Otros hogares rurales opera tanto en el sector agrícola como no agrícola, en dependen fundamentalmente de la agricultura para su subsistencia, tanto que solamente un tercio de los individuos lo hacen.10 Estos pa- pero utilizan la mayor parte de su producto para el autoconsumo trones implican que la diversificación de los ingresos de los hogares (agricultores de subsistencia).12 Otros derivan la mayor parte de su puede fluctuar considerablemente a lo largo del ciclo de vida de los ingreso del trabajo asalariado en la agricultura y en la economía hogares y con el número de individuos en edad de trabajar que hay en rural no agrícola o del autoempleo no agrícola (hogares orientados el hogar. Adicionalmente, los retornos para muchas de estas activida- al mercado de trabajo). Algunos hogares pueden escoger abandonar Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 63 el sector rural por completo, o depender de la transferencias de miem- bros que han migrado (hogares orientados a la emigración). Final- RECUADRO 3.2 Construyendo medidas comparables de ingreso mente los hogares diversificados combinan ingreso de la agricultura, entre países el trabajo no agrícola y la migración. Las fuentes de ingreso pueden ser utilizadas para clasificar los El análisis de las fuentes de ingreso rural presentado acá, se basa en hogares rurales de acuerdo con las cinco estrategias de subsistencia información sobre ingresos agregados, de la base de datos de Actividades (cuadro 3.2 y recuadro 3.2). La importancia relativa de cada una Generadoras de Ingresos Rurales. Para cada país, los componentes de difiere a lo largo de los tres tipos de países: agrícolas, en proceso de ingresos incluyen salarios (separadamente para la agricultura y la no agricultura), autoempleo, cultivos, actividades pecuarias, transferencias y transformación y urbanizados. También difiere entre regiones al in- una categoría final para todas las fuentes restantes no relacionadas con terior de los países. Las estrategias lideradas por la agricultura son el trabajo (incluyendo las rentas imputadas), como se reporta en cada particularmente importantes en los países basados en ésta, donde la cuestionario de país. Todos los agregados se estiman en moneda local y actividad agrícola es la principal fuente de ingreso para una gran son anualizados y ponderados. Algunos de los resultados de país pueden proporción de los hogares rurales, tanto como el 71% en Nigeria y diferir de resultados previamente publicados en las evaluaciones de el 54% en Ghana y Madagascar. Muchos de estos hogares están pobreza y de otros informes sobre los países, debido a los esfuerzos que orientados hacia la autosubsistencia. se han hecho para asegurar la comparabilidad entre países en los En los países en proceso de transformación y urbanizados, son resultados que se presentan acá. Los análisis que se basan en los más comunes los hogares orientados al mercado de trabajo y la emi- ingresos agregados a partir de diferentes fuentes, utilizando diversas gración. Variando la proporción de hogares orientados al mercado metodologías, hacen imposible comparar los resultados entre distintos países. de trabajo entre 18% en Vietnam y 53% en Ecuador.13 Entre estos Mientras los cálculos estandarizados entre países aumentan la hogares, los salarios originados en el trabajo no agrícola con fre- comparabilidad, el análisis de las fuentes del ingreso rural está restringido cuencia contribuyen con una gran proporción del ingreso promedio por la extendida debilidad de los datos de ingreso bruto en muchas de las por trabajo (como en Indonesia, Pakistán y Panamá), mientras que encuestas analizadas. Muchas encuestas de hogares probablemente los ingresos por autoempleo no agrícola son más importantes en los subestiman el ingreso debido a falta de reporte, a malos reportes sobre el hogares orientados al mercado de trabajo en Ghana y Vietnam. En valor del autoconsumo, estacionalidad del ingreso y a la dificultad de Bulgaria, Ecuador y Nepal, los salarios agrícolas son importantes obtener datos confiables de ingreso de los hogares que usualmente no para el ingreso de los hogares orientados al mercado de trabajo. A cuantifican sus fuente de ingreso. pesar de la importancia de la vía del mercado de trabajo en los países Ver Davis y otros (2007) y www.fao.org/es/esa/riga para una mayor en transformación, los hogares agrícolas orientados al mercado si- información sobre la metodología. guen siendo el grupo más importante en Vietnam. Cuadro 3.2 Tipología de los hogares rurales por estrategia de subsistencia en tres tipos de países Orientados a la agricultura Orientados al Orientados a la Orientados al Orientados a mercado autosubsistencia Total mercado laboral la migración Diversificados Total País Año (Porcentaje de hogares rurales en cada grupo) Nigeria 2004 11 60 71 14 1 14 100 Madagascar 2001 ­ ­ 54 18 2 26 100 Países Ghana 1998 13 41 54 24 3 19 100 agrícolas Malawi 2004 20 14 34 24 3 39 100 Nepal 1996 17 8 25 29 4 42 100 Nicaragua 2001 18 4 21 45 0 33 100 Vietnam 1998 38 4 41 18 1 39 100 Pakistán 2001 29 2 31 34 8 28 100 Países en proceso Albania 2005 9 10 19 15 10 56 100 de transformación Indonesia 2000 ­ ­ 16 37 12 36 100 Guatemala 2000 4 7 11 47 3 39 100 Bangladesh 2000 4 2 6 40 6 48 100 Panamá 2003 1 5 6 50 6 37 100 Países Ecuador 1998 14 11 25 53 2 19 100 urbanizados Bulgaria 2001 4 1 5 12 37 46 100 Fuente: Davis y otros 2007. Nota: Hogar orientado a la agricultura: más del 75% del ingreso total proviene de la agricultura. Hogar agrícola orientado al mercado: más del 50% de la producción agrícola es vendida en el mercado. Hogar agrícola orientado a la autosubsistencia: 50% o menos de la producción agrícola es vendida en el mercado. Hogar orientado al mercado de trabajo: más del 75% del ingreso total proviene de salarios o del autoempleo no agrícola. Hogares orientados a la migración­transferencias: más del 75% del ingreso total proviene de transferencias u otras fuentes no laborales. Hogar diversificado, ni la agricultura, ni el empleo, ni la migración son fuentes de ingreso que proporcionan más del 75% del ingreso total. ­ = no disponible. 64 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Aun si la mayor parte de los hogares son especializados ­esto millones de personas mundialmente, el 87% de las cuales se encuen- es, derivan la inmensa mayoría de ingresos de sólo una de las tres tra en países en desarrollo.16 También es una fuente importante de fuentes de ingreso, agricultura, trabajo o migración, una porción ingreso para los hogares rurales. Entre el 60% y el 99% de los hoga- sustancial del resto de los hogares tiene estrategias diversificadas res rurales deriva ingreso de la agricultura en 14 países con datos de ingresos. En los 15 países del cuadro 3.2, del 14% al 56% de comparables (gráfico 3.2). En los países agrícolas en el gráfico 3.2, los hogares no derivan más del 75% de su ingreso de una de estas el ingreso de la agricultura y la crianza de ganado y los salarios tres fuentes sino que, en cambio, tienen un portafolio de ingresos agrícolas, generaron entre el 42% y el 75% del ingreso rural. El más diversificado.14 Estos hogares diversificados derivan entre el ingreso agrícola proviene tanto de la producción para el autoconsumo, 20% (en Bangladesh) y el 46% (en Ghana, Malawi y Vietnam) de como de las ventas de productos agrícolas al mercado. En los países su ingreso de la agricultura. en proceso de transformación y urbanizados, el porcentaje de ingre- so rural que se obtiene de las actividades y los salarios agrícolas, se Heterogeneidad de las estrategias de los hogares encuentra entre 27% y 48%. Así, la participación en las actividades agrícolas no siempre se traduce en una alta participación del ingreso La estructura de ingresos de un hogar no indica si éste está utilizan- por concepto de la agricultura. do una estrategia exitosa de generación de ingresos. Cada una de las Para los hogares más pobres, el ingreso y los salarios agrícolas estrategias puede convertirse en un camino para salir de la pobreza, típicamente representan una mayor parte del ingreso que para los pero muchos hogares no logran mejorar su situación a lo largo del hogares más ricos, oscilando entre el 77% en Ghana y el 59% en tiempo, reflejando la marcada heterogeneidad en cada una de las Guatemala (gráfico 3.3). En Asia, América Latina y algunos países actividades y el hecho de que el ingreso varía ampliamente para de África (Malawi y Nigeria), los salarios agrícolas son más impor- cada una de las estrategias (gráfico 3.1).15 tantes para los hogares de bajos ingresos que para los de altos ingre- sos. El ingreso agrícola con frecuencia disminuye a medida que el Ocupaciones rurales y fuentes de ingreso gasto total aumenta (en Ghana, Guatemala y Vietnam, por ejem- plo), pero es más importante para los hogares ubicados en la mitad La heterogeneidad de cada una de las estrategias de los hogares, refle- de la distribución del ingreso en Nepal. ja diferencias en los retornos a las diferentes actividades que realizan En la mayoría de países hay un marcado dualismo en el sector de loshogareseindividuosrurales.Lasactividadeseconómicasylasfuentes los pequeños propietarios, entre quienes son orientados al mercado de ingreso en sí mismas, también difieren sustancialmente entre re- y aquellos que están involucrados en la agricultura de subsistencia. giones, entre hogares ricos y pobres, entre hogares con diferentes do- Solamente una pequeña proporción de todos los productos agrícolas taciones de activos y entre hombres y mujeres. que se comercializan es producida por los hogares orientados a la autosubsistencia. En Malawi, los agricultores de autosubsistencia La agricultura: una ocupación importante para los venden alrededor del 9% de los productos agrícolas comercializa- hogares rurales, especialmente los pobres dos, pero en Nepal y Vietnam es menos del 2%.17 El dualismo en las La Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agri- estrategias agrícolas de los hogares, usualmente refleja diferencias cultura (FAO) estima que la agricultura proporciona empleo a 1.300 en las dotaciones de activos. Los agricultores con mayores dotacio- Gráfico 3.1 El ingreso real per cápita varía ampliamente para cada estrategia de subsistencia Fuente: Davis y otros 2007. Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 65 Gráfico 3.2 En la mayoría de países, la gran mayoría de hogares rurales participa en la agricultura Fuente: Davis y otros 2007. nes de tierra tienen una mayor probabilidad de estar orientados al igualmente en el autoempleo agrícola19 (gráfico 3.4). En Mozam- mercado. Los agricultores orientados al mercado poseen casi el do- bique, Ruanda, Uganda y Egipto, las mujeres tienen una mayor pro- ble de tierra que los agricultores de autosubsistencia en Nicaragua y babilidad de participar en el autoempleo agrícola. En contraste, en Panamá y 4 veces más en Pakistán. Las dotaciones de capital humano América Latina y Asia meridional, se reporta que las mujeres traba- de los hogares rurales también están correlacionadas con su orienta- jan menos como autoempleadas agrícolas. Pero en estas regiones, ción al mercado. Los jefes de familia educados tienen más probabili- como sucede en África, las mujeres han ampliado y profundizado su dad de vender una mayor proporción de sus productos, en tanto que involucramiento en la producción agrícola en las últimas décadas.20 los hogares con mujeres jefes producen con mayor frecuencia para el A pesar de esto, muchas políticas de desarrollo continúan asumien- autoconsumo. do erróneamente que los agricultores son hombres. El importante Con todo, las dotaciones de factores no siempre son un buen papel que juegan las mujeres en la agricultura en muchas partes del predictor de la orientación al mercado. Las diferencias en las dota- mundo, llama a prestar una mayor y urgente atención a las restric- ciones de tierra entre los agricultores orientados al mercado y los de ciones que hay a la producción y al mercadeo que son específicas de autosubsistencia son mucho menos pronunciadas en Bangladesh, género. Guatemala y Malawi. En Ghana y Nigeria, los hogares con mujeres jefes tienen una mayor probabilidad de ser orientados al mercado Diversificación del ingreso y especialización en empleo que a la autosubsistencia. Esto muestra que la orientación al merca- asalariado y autoempleo no agrícola do también puede ser condicionada por muchos otros factores, como la calidad de la tierra, el acceso a los mercados o la productividad o Los pequeños agricultores orientados al mercado pueden ser altamen- el potencial agrícola, que afecta la productividad y escogencia de te exitosos en los mercados alimentarios y en la nueva agricultura. cultivos y actividades pecuarias. Pero para muchos pequeños agricultores, la agricultura es una forma Al interior del hogar, la orientación al mercado puede diferir con de vida que ofrece seguridad y complementa los ingresos que se obtie- el género del cultivador, teniendo las mujeres una mayor probabili- nen en el mercado laboral y por las migraciones. Otros hogares ru- dad de estar involucradas en la agricultura de subsistencia y una rales se especializan en el empleo asalariado o en el autoempleo no menor probabilidad de sembrar cultivos comerciales. Sin embargo, agrícola. Los hogares en regiones agrícolas prósperas pueden diver- la producción a gran escala de exportaciones agrícolas no tradicio- sificarse hacia actividades no agrícolas para aprovechar oportunida- nales y de alto valor, ha aumentado el salario de las mujeres en el des atractivas. Aquellos en ambientes menos favorecidos pueden campo y en las actividades de procesamiento y empaque. Esto, sin cambiarse hacia actividades no agrícolas de bajo valor para enfrentar embargo, no sucede en todas partes. En China, por ejemplo, la evi- los riesgos que sufren. Los hogares con buenas dotaciones de activos dencia sugiere que no hay feminización de la agricultura.18 pueden aprovechar las oportunidades remunerativas que aparecen Más en general, la participación de las mujeres en el autoempleo en el sector no agrícola. Aquellos que carecen de tierra o de ganado agrícola difiere entre regiones. En África, Europa, Asia central y pueden ser empujados hacia el empleo no agrícola de bajo valor. El algunos países de Asia oriental, las mujeres y los hombres trabajan ingreso obtenido en el mercado laboral puede ser también impor- 66 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 tante, en lugares donde la presión de la población sobre limitados todos. Los altos costos de la migración, con frecuencia impiden que recursos de la tierra es elevada o donde el ingreso estacional origina- los más pobres de los pobres migren, o limita su migración a zonas do en la agricultura es insuficiente para la subsistencia fuera de esta- cercanas donde los retornos pueden ser bajos. ción, posiblemente debido a los déficit crónicos de lluvia, los precios La migración responde a las brechas de ingreso entre las zonas de o enfermedades.21 origen y de destino. Esto puede ocurrir debido a que la gente se ve El ingreso no agrícola puede ser importante tanto para los hoga- expulsada de las zonas rurales por choques negativos o por una base res pobres como para los ricos. Sin embargo, los ricos con frecuencia de recursos en deterioro ­o es jalonada por atractivas oportunidades dominan los nichos más lucrativos de negocios. Los pobres, care- de empleo en otros lugares. En Chile, la tasa de desempleo local está ciendo de acceso al capital, educación e infraestructura, no son los positivamente correlacionada con la emigración, pero la expansión del principales beneficiarios de las más lucrativas fuentes de ingreso no empleo agrícola y los trabajos en el sector de agroprocesamiento han agrícola. Esto se da, en parte, debido al acceso diferenciado a los disminuido la migración. Análisis de cohortes con los censos de pobla- empleos calificados y no calificados (capítulo 9). Los adultos analfa- ción entre 1990 y 2000 para Ecuador, México, Panamá y Sri Lanka, betos tienen una mayor probabilidad de ser asalariados agrícolas y sugieren que la gente se mueve fuera de las localidades que son más autoempleados. Los adultos alfabetos tienen una mayor probabili- remotas, con menor infraestructura y con más pobres condiciones de dad de tener trabajos asalariados no agrícolas. Las cohortes más vie- vida. A pesar de esto, las áreas con alto potencial agrícola pueden jas tienen una menor probabilidad de trabajar como empleados tener también una alta emigración, como sucede en Guatemala. Los asalariados no agrícolas que las cohortes más jóvenes.22 migrantes rurales con frecuencia se van al exterior o a zonas urbanas que ofrecen mejores oportunidades de ingreso. Sin embargo, muchos escogen migrar a las zonas urbanas que están relativamente cerca o se Escape, superación y adquisición de capital a través mueven hacia otras zonas rurales (recuadro 3.3).24 de la migración El ingreso obtenido de las remesas enviadas por antiguos miem- En los lugares donde el acceso al empleo no agrícola es limitado o bros del hogar, con frecuencia aumenta la tierra, el ganado y la base donde el clima (o la tecnología) impide el cultivo continuo, la mi- de capital humano de los miembros del hogar rural que permanecen gración estacional puede complementar el ingreso, suavizar el con- en el campo. Las remesas pueden también compensar por choques de sumo y proteger las bases de activos de los hogares durante la estación ingreso, protegiendo la base de activos productivos del hogar. Eviden- baja. Los trabajadores migran estacionalmente hacia otras regiones cia originada en el programa Oportunidades de México, sugiere que las en su mismo país, con frecuencia atraídos por las grandes explota- transferencias publicas pueden igualmente llevar hacia inversiones en ciones dedicadas a la exportación, que proporcionan ingreso fuera actividades productivas para el enfrentamiento del riesgo.25 de temporada o durante emergencias. También pueden migrar a tra- Las transferencias públicas y privadas representan una sorpren- vés de las fronteras, siendo una parte importante de la migración dentemente alta proporción del ingreso rural, particularmente en sur-sur de carácter estacional.23 las economías en proceso de transformación y urbanizadas. En algu- Donde la migración es más o menos permanente, el ingreso deri- nos países ha habido incrementos sustanciales en las transferencias. vado de ésta depende del éxito del migrante y de la razón para mi- En Bulgaria, los hogares se volvieron más dependientes de las trans- grar; de manera que la migración no es una vía garantizada para ferencias públicas a medida que el gasto del gobierno en protección salir de la pobreza (capítulo 9). Tampoco es una vía disponible para social aumentó para compensar las dificultades económicas. En Bra- Gráfico 3.3 Las fuentes de ingreso varían entre ricos y pobres Fuente: Davis y otros 2007. Nota: Para cada país, las columnas representan los quintiles de la distribución de gastos. Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 67 RECUADRO 3.3 El desafío de cambios drásticos demográficos generados por la migración selectiva La migración puede ser una fuente importante de Casi una cuarta parte de la cohorte entre 15-24 años para 1990 había abandonado el México rural ingreso por remesas (el dinero enviado a casa por para 2000 los miembros del hogar que se han ido para buscar trabajo), pero con frecuencia cambia drásticamente la población rural. Esto puede plantear sus propios desafíos para el desarrollo rural, debido a que la migración es selectiva. Aquellos que se van son generalmente más jóvenes, mejor educados y con mayor calificación.26 La migración, por tanto, puede disminuir la empresarialidad y el nivel de educación entre la población que permanece.27 Adicionalmente al cambio en la composición de la calificación y la edad de aquellos que permanecen, la migración puede cambiar la composición étnica de las poblaciones rurales. Las tasas de migración de las poblaciones nativas con frecuencia son más bajas debido a que están apegados a la tierra como territorio ancestral y debido a que pueden ser discriminados en contra Fuente: Buck y otros (2007). A partir de información de la muestra del 10% del censo mexicano (1990 y 2000). en los mercados laborales. También hay claras Nota. Las columnas representan en la misma cohorte de personas observada en los censos de 1990 y 2000, al interior de una diferencia de edad de 10 años. La población reportada para 1990 se ha corregido por localización y por la tasa de mortalidad diferencias de género en la migración, pero éstas específica de la edad de la década. El cambio residual es por tanto debido a la migración neta. difieren entre países aun dentro de la misma región. La migración internacional desde las áreas rurales es dominada por los hombres en Ecuador los hombres (el primer gráfico abajo). Casi una cuarta que entre los nativos (25% versus 28%). Hasta y México, pero es dominada por las mujeres en la parte de aquellos en edades entre 15 y 24 años en 2000, las mujeres eran más inclinadas a migrar República Dominicana, Panamá y Filipinas.28 1990, habían abandonado el México rural para 2000, hacia centros semiurbanos y urbanos al interior Los análisis de los censos de población de migrando hacia centros urbanos o hacia el exterior del país y los hombres hacia Estados Unidos. La Brasil y México ilustran algunas de estas (ver el otro gráfico abajo). Entre las cohortes más migración de los nativos tiene su propia dinámica, regularidades. En Brasil, entre 1995 y 2000, las viejas la migración fue elevada también, alcanzando respondiendo a los ciclos agrícolas al interior de mujeres y los hombres rurales en edades de 20 a de 6% a 12%. La emigración rural es mucho más México, aunque la migración internacional entre 25 años tenían una mayor probabilidad de común entre los hombres mexicanos que entre las los grupos nativos aumentó sostenidamente en la emigrar y las mujeres jóvenes migraban más que mujeres (27% versus 21%) y entre los no nativos década de 1990. Las mujeres brasileñas jóvenes emigran más que los hombres jóvenes, y las menos educadas emigran menos Fuente: Buck y otros 2007; López-Calva 2007; a partir de información disponible sobre residencia en 1995 en Censo de 2000 en Brasil. sil y México, las transferencias condicionales de efectivo se han vuel- La migración urbana-rural subraya el papel de la agricultura como to más importantes para el ingreso de los hogares rurales y son un una red de seguridad social, mostrando que muchos habitantes ur- contribuyente importante a la reducción de la pobreza rural. banos siguen siendo parte de una más amplia red de relaciones rura- 68 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 les. Durante la crisis financiera de 1997 en Indonesia y Tailandia y mercados, fuertemente correlacionados con los costos de transacción durante los primeros años de la transición en el Cáucaso y Asia cen- y la información asimétrica, también determina las estrategias de tral, la migración inversa ayudó a la gente a enfrentar los choques los hogares. Con buena información, los agricultores están mejor económicos. Hay también evidencia de una migración de retorno en equipados para tomar las decisiones pertinentes y conocer acerca de algunas partes de África, relacionada con choques económicos y la las oportunidades adicionales de empleo diversificado. Las nuevas epidemia de Sida. La agricultura entonces proporciona "una red de tecnologías de la información pueden ayudar a enfrentar algunas de bienestar financiada agrícolamente" en los lugares en donde los ser- estas desventajas informativas (capítulo 7). vicios de bienestar público son deficientes o no existen.29 Cuando las fallas del mercado coinciden, los hogares necesitan considerar sus necesidades de consumo al tomar sus decisiones de producción y viceversa. Esto puede explicar muchos aspectos de las El comportamiento de los hogares cuando estrategias de supervivencia de los hogares rurales, incluyendo algu- los mercados y los gobiernos fracasan: racional nas que pueden de otra manera lucir irracionales.31 Consideremos a pesar de las apariencias unos pocos ejemplos. Los hombres y mujeres rurales determinan sus estrategias de subsis- Los hogares agrícolas que producen alimentos y cultivos comer- tencia en un contexto de mercados fallidos. Muchos mercados en el ciales, no siempre son capaces de responder a un aumento en el pre- ambiente rural no generan resultados eficientes debido a altos cos- cio de los cultivos comerciales. Cuando los costos de transacción en tos de transacción, insuficiente y desigual acceso a la información, los mercados de alimentos y los mercados labores funcionan de ma- competencia imperfecta, externalidades y fallas del Estado para pro- nera imperfecta, un hogar puede no ser capaz de emplear más fuerza veer bienes públicos. Con tales fallas del mercado y del Estado, las de trabajo para aumentar la producción de cultivos comerciales, a la dotaciones iniciales de activos afectan la eficiencia del uso de los vez que mantiene la producción de alimentos necesaria para su pro- recursos y por tanto el bienestar de los hogares. Vivir en un área pia seguridad alimentaria.32 Por tanto, queda restringido a respon- rural pobre puede ser en sí mismo un factor causal en perpetuar la der a los incentivos de precios a través del cambio tecnológico o pobreza debido a externalidades geográficas.30Las estrategias de los mediante un mayor uso de fertilizantes, pero la existencia de merca- hogares rurales están condicionadas por el potencial agrícola y la dos imperfectos para el capital puede limitar estas posibilidades. disponibilidad de recursos naturales en su ambiente (capítulo 2). Como resultado, la respuesta a los incentivos de precios en los culti- Reciente trabajo sobre la geografía de la pobreza, arroja luz acerca vos comerciales es con frecuencia limitada, disminuyendo los bene- de cómo estos factores se relacionan con las estrategias y la pobreza ficios que se pueden obtener de las políticas de precios y comerciales, rural (ver En foco A). La densidad de población y el acceso a los que aumentan los incentivos a los productores (capítulo 4).33 Gráfico 3.4 La participación reportada para las mujeres en el autoempleo agrícola en relación con los hombres, varía por región. Fuente: Promedios regionales basados en encuestas de hogares disponibles para 66 países (edades de 15 a 64 años). Nota: El grupo omitido incluye los individuos que se encuentran fuera de la fuerza de trabajo y los individuos cuya actividad económica no está definida. La actividad se refiere a la actividad principal de los individuos. Para una explicación más detallada, ver la nota final 19. Ver también grupo IDM 2008, 2007. Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 69 Las imperfecciones del mercado, combinadas con diferencias en les estrategias de los hogares o abrir el potencial para nuevas y exitosas las dotaciones de activos, incluyendo el capital social, pueden tam- estrategias. bién arrojar luz sobre el proceso de adopción de tecnología (capítulo 7). Evidencia originada en Ghana, India y Monzambique, sugiere Influencia mutua de las estrategias de los hogares que el aprendizaje social puede ser importante para la adopción de y las normas sociales nuevas tecnologías. Las decisiones de los agricultores están influen- ciadas por las experiencias de éstos al interior de su red social, la cual Las normas sociales con frecuencia tienen una fuerte influencia sobre puede reducir la información asimétrica acerca de las nuevas tecnolo- las estrategias de los hogares y sobre el papel de los hombres y las gías. Las nuevas tecnologías con frecuencia involucran incertidumbres mujeres en el hogar. En Costa de Marfil, las normas sociales no sola- acerca de la forma apropiada de ser aplicadas o de si son adecuadas mente determinan que los cultivos alimenticios deben ser realizados para un medio ambiente en particular. En consecuencia, los patro- por las mujeres y los cultivos comerciales por los hombres, sino tam- nes de adopción pueden ser lentos en la medida en que los agriculto- bién influyen sobre el uso de las ganancias obtenidas de los diferen- res individuales obtienen ganancias de esperar y aprender de los tes cultivos para los gastos del hogar.37 Las normas sociales con errores de otros. Algunas veces todos los agricultores pueden consi- frecuencia determinan que la mayor parte del cuidado de los hijos, derar que los costos de evaluación son muy altos o inciertos, esco- la atención de la cocina y los deberes domésticos, sean responsabili- giendo permanecer en el statu quo, comportamiento que puede parecer dad de las mujeres, limitando su potencial para aprovechar las opor- ineficiente a un extraño. Reciente evidencia de Kenya, sugiere que tunidades que ofrece la nueva agricultura, el empleo rural y la los hogares pueden tener también un problema para comprometerse migración, reforzando las desigualdades. También sucede que el au- a ahorrar y, por tanto, no reservar dinero después de la cosecha para mento en la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, comprar fertilizante para la siguiente estación, otra explicación para combinado con estos roles tradicionales que tienen en el hogar, sig- la limitada adopción de estrategias que de otra manera serían renta- nifica días laborales muchos más largos para las mujeres que para bles.34 los hombres. El hogar es el dominio de complejas interacciones de cooperación Sin embargo, en algunos contextos los salarios de las mujeres y el y juegos de poder. El poder de una mujer está afectado por su parti- ingreso que generan, pueden cambiar el balance de poder y ejercer cipación en la actividad económica, la cual en sí misma depende de influencia al interior del hogar. El empleo de las mujeres en la cre- su dotación de activos (incluyendo el capital humano) y su acceso a ciente industria de exportación de flores en Ecuador, aumentó la los activos del hogar. Las diferencias al interior del hogar en cuanto participación de los hombres en los trabajos domésticos.38 Los tradi- al control de los activos y del efectivo pueden, por tanto, afectar las cionales patrones de asignación del tiempo también pueden verse decisiones de cultivo y de tecnología, así como la orientación del afectados cuando los hogares se mueven hacia la producción de cul- hogar hacia el mercado. Un estudio en la parte sur de Ghana, en- tivos comerciales orientados hacia el mercado. Las divisiones de los contró que la fertilidad del suelo, la seguridad de la tenencia de las cultivos de acuerdo con el género pueden cambiar con las tecnolo- parcelas y la participación en el mercado de crédito, eran menores gías nuevas, como ocurrió con el cultivo de arroz en Gambia. En para las mujeres que para los hombres; en consecuencia, las mujeres Guatemala, las escaseces de trabajo asociadas con la producción de tenían una menor probabilidad de cultivar piña que los hombres. exportaciones de alto valor, forzaron a las mujeres a reducir el tiempo Las piñas eran más rentables que los cultivos de subsistencia que las que dedicaban a las actividades independientes de generación de in- mujeres tendían a cultivar. Evidencia de Burkina Faso sugiere que la gresos, o al cultivo de productos bajo su propio control. Las restriccio- producción de los cultivos plantados tanto por hombres como muje- nes laborales también influenciaron el tiempo que las mujeres podían res puede aumentar en un 6% si una parte del trabajo y del fertili- asignar a los cultivos de alimentos. Cuando los hombres controlan el zante orgánico fuera reasignado hacia las parcelas de las mujeres.35 ingreso de los cultivos comerciales, los desbalances de poder en el En la medida en que estos factores impiden que los hogares man- hogar se pueden ver reforzados cuando se abren nuevas oportunida- tengan la fertilidad del suelo o de otra manera adopten prácticas des de mercado.39 Los cambios en las estrategias de los hogares, que sustentables, pueden tener importantes repercusiones para el mane- pueden llevar hacia rutas para salir de la pobreza, no son neutrales al jo de los recursos naturales. También pueden producirse resultados género. insostenibles a raíz de problemas de acción colectiva, en los cuales la "tragedia de los comunes" se cierne sobre los hogares en los casos en que su subsistencia depende del acceso abierto a los recursos (capí- Posición de activos de los hogares rurales: tulo 8). La evidencia empírica sugiere, sin embargo, que con fre- con frecuencia baja e inequitativa cuencia el manejo cooperativo de los recursos surge en ambientes Las posiciones de activos de los hogares determinan su productivi- como éstos.36 dad. Más en general, las dotaciones de activos de los hogares condi- En muchos casos la sola acción colectiva no es capaz de corregir cionan sus estrategias de subsistencia. El estatuto de educación y las fallas del mercado; por tanto hay un papel crucial para las políti- salud afecta el potencial de una persona para involucrarse en traba- cas y el Estado. Sin embargo, en muchos países en desarrollo el Esta- jos no agrícolas de alto valor, así como los retornos a la agricultura. do ha fracasado para jugar este papel. Al contrario, muchas políticas La educación puede facilitar el aprendizaje de nuevas tecnologías y, han ido en detrimento de las formas de vida de los hogares rurales. dada la intensidad física de la mayor parte de trabajo agrícola, la Gravar fiscalmente al sector agrícola, los sesgos de política favora- nutrición y la salud pueden aumentar la productividad agrícola. bles a las explotaciones más grandes y el fracaso para proporcionar El tamaño y calidad de las granjas condicionan la escogencia de servicios de educación y salud, restringen severamente el potencial cultivos y de tecnología y el potencial de producir un excedente de los hogares rurales para salir de la pobreza a través del camino de comercializable. Los hogares que no tienen acceso a la tierra se ven la agricultura. La reversión de tales políticas puede apoyar las actua- excluidos de la vía de la agricultura. La posesión de animales de 70 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 trabajo puede afectar la oportunidad de las prácticas de cultivo. Las El acceso a servicios de salud de calidad es mucho más bajo en las estrategias de subsistencia descansan en las redes sociales para la zonas rurales. En muchos países el desbalance entre las zonas rurales generación de confianza, aprendizaje social y acción colectiva. en términos de trabajadores calificados en el sector salud es extre- La carencia de una mínima dotación de activos puede, entonces, mo. En África, solamente la mitad de la población rural tiene acceso atrapar a los hogares en una situación de pobreza de largo plazo. Las a agua potable o a condiciones aceptables de saneamiento, y en Asia dotaciones de activos de muchos hogares rurales han sido bajas por únicamente el 30%.41 Una salud deficiente reduce la actividad agrí- generaciones, explicando la persistencia de la pobreza rural y la ex- cola y algunas prácticas agrícolas contribuyen a la generación de plotación más intensa de los activos para muchos pequeños agricul- problemas de salud como la malaria, el envenenamiento con pestici- tores que desafía su posibilidad de subsistencia. Incrementar la base das y las enfermedades de origen animal (ver En foco H). de activos de los pobres es un desafío mayor para los diseñadores de El SIDA tiene un fuerte impacto sobre la población rural en África, política al momento de implementar una estrategia agrícola para el donde la mortalidad entre los adultos jóvenes aumenta rápidamen- desarrollo. te. La expectativa de vida está declinando en muchos países ­en Malawi por ejemplo, de 46 años en 1987 a 37 años en 2002. La Dotación de capital humano incidencia del VIH en la etapa temprana de la epidemia es con fre- cuencia más alta entre la población educada, disminuyendo el capi- La dotación de capital humano de los hogares rurales tiende a ser tal humano.42 El SIDA también reduce la capacidad de los adultos desesperanzadoramente baja. Las brechas rural-urbanas en el logro para trabajar, desvía el trabajo de otros hacia el cuidado de los enfer- educativo y en los resultados de salud, siguen siendo grandes en la mos y rompe la transmisión intergeneracional del conocimiento. mayoría de regiones. Los promedios regionales para África Todos estos factores pueden resultar en una más reducida produc- subsahariana, Asia meridional, Medio Oriente y África septentrional, ción agrícola. La evidencia originada en la zona rural de Kenya, su- muestran que los hombres adultos rurales tienen alrededor de 4 años giere que los tratamientos antirretrovirales pueden mantener la fuerza de educación y las mujeres rurales entre 1,5 y 4 años (gráfico 3.5). de trabajo adulta, llevando a una menor cantidad de trabajo infantil Sólo en Europa y Asia central los niveles de educación son notable- y a mejores resultados de nutrición para los niños.43 mente más altos. La desigualdad en el acceso a la educación según El SIDA también puede afectar severamente el perfil demográfico grupo étnico, es también alta en muchos países. Las diferencias entre de la población rural, a través de sus efectos directos sobre la morta- las áreas rurales y urbanas son aún más grandes, teniendo los hombres lidad y a través de la migración que ayuda a que la población en- adultos en África y América Latina rurales alrededor de 4 años menos frente este flagelo. En su Informe Mundial sobre la Salud 2003, la de educación que sus contrapartes urbanas (gráfico 3.5). Organización Mundial de la Salud (OMS) (2003) reportó un despla- En algunos países, como México, los programas de educación de zamiento de los huérfanos hacia las zonas rurales. Los análisis basa- adultos han aumentado las tasas de alfabetismo rural. En muchos dos en los censos de población, sugieren que los países africanos con países, las tasas de matrículas en las escuelas han aumentado consi- una alta prevalencia del SIDA (Botsuana, Suazilandia y Zimbabue) derablemente durante las últimas décadas. Con todo, las diferencias tienen más altas tasas de dependencia de lo que sería predecible dado en asistencia a la escuela para los niños según categoría de riqueza y su nivel de desarrollo.45 Estos cambios en la composición de los ho- grupos étnicos, siguen siendo grandes y las diferencias de género son gares rurales es probable que afecten las estrategias de generación aún significativas en la mayoría de países. En América Latina, los de ingresos de los hogares, así como el potencial de los hogares rura- retornos a la educación fueron menores para los grupos nativos; les para beneficiarse del crecimiento agrícola y rural. Estos cambios adicionalmente, la calidad de la educación es con frecuencia tienen también implicaciones para el papel de la agricultura de sub- drásticamente más baja en las áreas rurales (capítulo 9).40 sistencia en la supervivencia de los hogares (recuadro 3.4). Gráfico 3.5 Las brechas en el nivel educativo rural-urbano son grandes Fuente: Grupo IDM2008. Nota: Niveles promedio de educación para las poblaciones adultas, de 25 a 64 años de edad para países en cada región. Cálculos basados en 58 países (excluyendo China e India) que cuentan con datos de encuestas de hogares recientes, con información sobre los años de educación, ponderados con la población en 2000. Ver nota de soporte por el GrupoIDM2008 (2007) para más detalles. Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 71 La presión sobre la tierra y la persistencia de con alta densidad de población en África, los tamaños promedio de distribuciones bimodales de ésta afectan la propiedad las granjas también han estado disminuyendo. Tal presión sobre la de la tierra por los hogares tierra en economías que se soportan aún fuertemente en la agricul- En la medida en que la tierra se divide a través de la herencia en una tura, es una fuente importante de pobreza rural y pueden también población en crecimiento, los tamaños de las granjas se hacen más producir tensiones sociales, contribuyendo al conflicto civil.46 Esto pequeños. En la India, el tamaño promedio de la propiedad cayó de es cierto aun si la división de las propiedades puede haber tenido un 2,6 hectáreas en 1960 a 1,4 hectáreas en 2000 y sigue disminuyen- efecto igualitario, como sugieren la disminución de los coeficientes do. Datos de panel que hicieron el seguimiento de jefes de hogar y de Gini para la tierra (menos desigualdad) para la India, Malawi y sus hijos en Bangladesh, Filipinas y Tailandia en un período de alre- Tanzania (ver cuadro 3.3). dedor de 20 años, muestran disminuciones en los tamaños prome- En contraste, la tierra agrícola está aún en expansión en algunos dio de las granjas y aumentos en la falta de tierra. En muchas áreas países africanos y de América Latina, y los tamaños de las propieda- RECUADRO 3.4 Regreso a la agricultura en Zambia. Agricultura de subsistencia, SIDA y crisis económica El análisis de cohortes con los datos del censo de el tamaño declinante de cada cohorte, indicado por (19% para aquellos en edades de 15 a 24 años Zambia, arroja luz acerca de los cambios de la las tasas de disminución tanto en las áreas urbanas en 1990), indicando altas tasas de mortalidad composición de edad de las poblaciones urbanas como rurales, indica una alta mortalidad. para estos grupos.51 Análisis similares de y rurales en un país con altas tasas de En la Zambia urbana ocurrieron importantes población, sugieren también altas tasas de prevalencia del SIDA . declinaciones de la población en todos los grupos de mortalidad entre la población alfabeta, La observación más impactante es la alta edad, excepto los más jóvenes. Esto contrasta con la confirmando tendencias observadas en otros tasa de mortalidad entre 1990 y 2000. Debido Zambia rural donde las disminuciones son lugares de África. a que la migración internacional es muy baja, especialmente grandes entre los adultos jóvenes Los choques económicos que indujeron la migración doméstica, ayudan a explicar las El seguimiento de las cohortes de población de 1990 a 2000 muestra altas tasas de mortalidad, diferencias entre los patrones rural y urbano. En particularmente entre los adultos jóvenes 2000, muchos más residentes rurales, de todos los grupos de edad, reportaron haberse desplazado desde las zonas urbanas. En contraste, más pocos residentes urbanos tenían orígenes rurales, particularmente entre los grupos de mayor edad (gráfico abajo). Esto indica que la migración neta se revirtió de rural a urbana en 1990, a urbana a rural en 2000. La migración rural a urbana se desaceleró considerablemente entre 1990 y 2000, pero la migración urbana- rural aumentó. Estos patrones han sido ligados a la carencia de oportunidades de empleo en los poblados y ciudades y al estancamiento en la (principalmente urbana) industria minera del cobre, provocada por la caída mundial en los Fuente: Grupo precios de este producto. IDM 2008, con base en censo de población de Zambia. Nota: Las columnas representan las mismas cohortes de personas observadas en los censos de 1990 y 2000, con una diferen- Otra explicación para las diferencias en las cia de 10 años de edad. La disminución entre las dos observaciones incluye tanto la emigración neta como la muerte. Las tasas de declinación rural-urbana entre adultos, edades se refieren a las de las cohortes en 1990. es la migración de retorno de gente afectada por elSIDA . Una alta proporción de los hogares rurales Los patrones de migración se han revertido, con un aumento reciente de la migración rural a urbana tiene jefes de edad avanzada (12,9% versus 4,8%) en zonas urbanas. Estos hogares dependen más de la agricultura de autosubsistencia y tienen considerablemente menos acceso al ingreso de fuentes no agrícolas, incluyendo las transferencias, que otros hogares rurales. La mayoría de los hogares rurales ancianos tiene huérfanos (generados por el SIDA) viviendo en ellos en promedio 0,8 huérfanos por cada hogar anciano. Nota: Las columnas representan el número de personas de la misma cohorte de edad y nacimiento en áreas urbanas (rurales) que Fuente: Ports 2005; Banco Mundial 2005p; cálculos del vivían en áreas rurales (urbanas) en 1990 y 2000. La diferencia entre las dos observaciones incluye tanto migración como equipo IDM2008 a partir del censo de población de muerte. Zambia. 72 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 des están aumentando (cuadro 3.3 y capítulo 2). En las regiones al capital y a otros mercados de insumos o de productos. De mane- dedicadas a los cultivos comerciales en Mozambique, se ha encon- ra más general, la desigualad en muchas sociedades rurales es per- trado que tal expansión del área reduce la pobreza.47 Un mayor ac- petuada a través de la captura de los servicios públicos por parte ceso a la tierra para los pobres rurales, particularmente en los lugares de las élites; de las transferencias intergeneracionales de la pobreza en donde el ingreso no agrícola y las oportunidades de migración a través de una baja educación, pobre salud y pobre nutrición, y están ausentes, es un instrumento importante para utilizar la agri- una muy profundamente arraigada cultura de la pobreza (recua- cultura para el desarrollo. dro 3.5).52 En América Latina y algunos países de África y Asia meridio- Con frecuencia, el acceso de las mujeres a la tierra está limitado nal, el desigual acceso a la tierra con frecuencia se ve perpetuado a por leyes conyugales y de herencia desfavorables, normas familiares través de mecanismos sociales ­dejando a muchos hogares, fre- y comunitarias y desigual acceso a los mercados. Las mujeres tienen cuentemente minorías étnicas y pobladores nativos, sin acceso a la una menor probabilidad de poseer tierra y las propietarias de tierra tierra o con porciones de ésta demasiado pequeñas para satisfacer tienden a tener una menor cantidad que los hombres. Evidencia ori- sus necesidades. La mayoría de la tierra se concentra en grandes ginada en la muestra de países latinoamericanos, muestra que úni- propiedades, mientras que la mayor parte de las propiedades son camente del 11% al 27% de todos los propietarios de tierra son pequeñas.48 Este patrón bimodal se ha incrementado en Brasil a lo mujeres. En Uganda las mujeres representan la proporción más gran- largo de los últimos 30 años, donde el número de propiedades de de de la producción agrícola pero poseen únicamente el 5% de la tamaño mediano disminuyó, en tanto que el número de propieda- tierra y con frecuencia tienen derechos inseguros de tenencia sobre des pequeñas y muy grandes aumentó. Las pequeñas propiedades la tierra que utilizan.53 controlan una porción declinante de la tierra, en tanto que las gran- Ejemplos de algunos países arrojan luz acerca de varios de los des controlan una proporción en aumento (gráfico 3.6). En mecanismos subyacentes. Hasta un reciente cambio legal, una mu- Bangladesh, el número de propiedades se duplicó en 20 años y el jer en Nepal no podía heredar la tierra de sus padres. En Malawi, las número de propiedades menores de 0,2 hectáreas aumentó más viudas pueden perder su tierra debido a que es arrebatada por la que proporcionalmente ­pero la mayoría de la tierra se encuentra familia del esposo. Los derechos de las mujeres a la tierra bajo regí- en grandes propiedades.49 Adicionalmente, una gran proporción menes de tenencia tradicional, son mucho más débiles que los de los de los hogares rurales en estas regiones, no tienen ningún acceso a hombres. Evidencia de Ghana sugiere que los cambios en la propie- la tierra.50 La concentración de la tierra, entonces, contribuye a la dad individual en tales contextos, pueden en algunas ocasiones for- disminución de los activos de los pequeños agricultores y de los talecer los derechos de las mujeres a la tierra. Sin embargo, en otros hogares sin tierra. casos, los programas de titulación, a través de conferir los títulos al Los mecanismos que perpetúan la inequidad en la propiedad de jefe masculino del hogar, contribuyen a la ruptura del sistema tradi- la tierra incluyen los mercados de tierra segmentados, cuando los cional que ayuda a garantizar que las mujeres casadas tengan acceso derechos de propiedad son inseguros, así como el desigual acceso a la tierra.54 Cuadro 3.3 Cambios en el tamaño de la explotación y distribución de la tierra Distribución de Tamaño promedio Cambio en el Cambio en Definición la tierra de la granja número total el área utilizada (Gini) (hectáreas) de granjas total de tamaño de País Período Comienzo Final Comienzo Final % % la granja a Más pequeño tamaño de granja, más desigualdad Bangladesh 1977-96 43,1 48,3 1,4 0,6 103 ­13 Total Pakistán 1990-2000 53,5 54,0 3,8 3,1 31 6 Total Tailandia 1978-93 43,5 46,7 3,8 3,4 42 27 Total Ecuador 1974-2000 69,3 71,2 15,4 14,7 63 56 Total Menor tamaño de granja, menor desigualdad India 1990-95 46,6 44,8 1,6 1,4 8 ­5 Total Egipto 1990-2000 46,5 37,8 1,0 0,8 31 5 Total Malawi 1981-93 34,4 33,2b 1,2 0,8 37 ­8 Cultivado Tanzanía 1971-96 40,5 37,6 1,3 1,0 64 26 Cultivado Chile 1975-97 60,7 58,2 10,7 7,0 6 ­31 Agrícola Panamá 1990-2001 77,1 74,5 13,8 11,7 11 ­6 Total Mayor tamaño de granja, más desigualdad Botswana 1982-93 39,3 40,5 3,3 4,8 ­1 43 Cultivado Brasil 1985-96 76,5 76,6 64,6 72,8 ­16 ­6 Total Mayor tamaño de granja, menos desigualdad Togo 1983-96 47,8 42,1 1,6 2,0 64 105 Cultivado Algeria 1973-2001 64,9 60,2 5,8 8,3 14 63 Agrícola Fuente: Anríquez y Bonomi (2007). Cálculos basados en censos agrícolas. a. Área total de tierra, área de tierra agrícola (arable) o área cultivada (plantada) . b. Desigualdad obtenida de la encuesta de hogares de Malawi 2004/05. Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 73 Gráfico 3.6 Las distribuciones del tamaño de las granjas con frecuencia son bimodales Fuente: Estimaciones basadas en censos agrícolas (Anríquez y Bonomi 2007). Nota: El tamaño de la granja está en escala logarítmica. RECUADRO 3.5 Nuevas tecnologías y políticas de discriminación positiva reducen la desigualdad social en la India Las desigualdades entre grupos culturales, habitadas por los pobres. De hecho, muchos programas Nuevas tecnologías que enlazan a las aldeas con sociales y étnicos, con frecuencia reflejan del gobierno indio requieren que los fondos se gasten en la producción, consumo y gobernanza mundiales, diferencias en acceso a las oportunidades las viviendas de las castas no privilegiadas. reducen aún más la dependencia de las normas económicas. Considere la persistencia de las Investigaciones recientes sugieren que tales mandatos tradicionales. La televisión y las comunicaciones han desigualdades basadas en casta en la economía aseguran un mayor nivel de inversión en las viviendas cambiado las preferencias de los consumidores india. Los miembros de las castas y tribus no pobres. Sin embargo, también muestran que estas locales. Los cambios tecnológicos en la agricultura, privilegiadas típicamente viven en habitaciones políticas no pueden reducir significativamente el sesgo las tecnologías de información, comercio y subnormales de las aldeas, geográficamente que prevalece en los gobiernos de las aldeas, en el transporte, han expandido las oportunidades para separadas de la aldea principal. La segregación sentido de destinar una mayor cantidad de recursos mucha población rural. El acceso a las nuevas residencial significa que los bienes públicos hacia los complejos en las aldeas principales. El reciente tecnologías no necesariamente se correlaciona con consumidos por los miembros de las castas y cambio hacia el sistema de gobierno local panchayat, las jerarquías sociales tradicionales, de manera que tribus desaventajadas ­como instalaciones de incluye reservar algunos puestos en el consejo para las también puede ayudar a romper las trampas sanidad, agua potable, vías locales y aun mujeres y los miembros de las tribus y castas no tradicionales de desigualdad. Pero también puede escuelas­ son distintos de aquellos consumidos privilegiadas. El nuevo énfasis en el enfoque participativo llevar a nuevas desigualdades, en la medida en que el por las castas en mejores condiciones y son y comunitario, ha creado posibilidades para que los acceso a la información y al capital comienzan a generalmente de muy pobre calidad. grupos marginales ganen poder, desafiando las normas importar más que las normas tradicionales. Los gobiernos pueden reducir las desigualdades culturales en tanto que se transforman las estructuras mediante la focalización de fondos hacia áreas de la autoridad tradicional. Fuentes: Mochar 2007; Rao 2007. hogares rurales. En los ambientes áridos y semiáridos de África y El ganado: un activo clave para los más pobres, Asia, el ganado puede ofrecer la única estrategia agrícola viable para particularmente en ambientes áridos y semiáridos los hogares (recuadro 3.6). En estos contextos, el bienestar de los El ganado es con frecuencia el activo más importante, diferente a la hogares depende del tamaño del hato y de los choques que puedan tierra, en el portafolio de activos de los hogares rurales. En Burkina Faso afectarlo. La demanda en rápido crecimiento por productos pecua- y Etiopía, el ganado representa más de la mitad de la riqueza de los rios en los países en desarrollo, refuerza el valor del ganado como 74 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 parte del portafolio de activos de los hogares y su potencial para En Senegal, las mujeres participan más que los hombres en las orga- reducir la pobreza.55 nizaciones de productores. En Blangladesh y la India, los grupos de En 14 países analizados, la mayoría de los hogares rurales poseen autoayuda y de micropréstamos consisten primariamente de muje- algo de ganado, en proporciones superiores al 80% en Albania, Ecua- res. En Andhra Pradesh los programas de reducción de la pobreza, dor, Nepal y Vietnam. Aun entre los hogares más pobres, más del que alcanzan a más de 8 millones de mujeres, se han construido a 40% posee ganado, excepto en Pakistán. Muchas posesiones de ga- partir de tales grupos de autoayuda y se han afianzado, incrementando nado consisten únicamente en especies menores. Menos del 40% de el acceso a los créditos que otorgan los grupos y al mercadeo colec- los hogares rurales poseen ganado vacuno. La proporción de ganado tivo de los productos agrícolas y de los insumos.59 que es poseído por el quintil superior de los dueños de ganado, varía entre 42% y 93%, indicando que la tenencia de ganado tiende a ser Elevados riesgos y respuestas costosas bastante desigual. De hecho, estas desigualdades son similares a aquellas que se presentan para la propiedad de la tierra.56 La agricultura es uno de los sectores más riesgosos de la actividad económica y hay una severa carencia de instrumentos efectivos para reducirlos. Los choques negativos pueden destruir los activos a tra- Acceso diferencial al capital social formal e informal vés de ventas de emergencia de la tierra y del ganado. Puede tomar La membresía en organizaciones formales e informales ­y en redes un largo tiempo a los hogares recuperarse de tal tipo de pérdidas. comunitarias o étnicas­ es un activo importante para los pobres ru- Cuando los choques de ingreso y de activos coinciden, los hogares rales. Es importante para el acceso a los mercados de insumos y tienen que escoger entre reducir el consumo o disminuir sus acti- productos, a los mecanismos de seguro, para generar confianza en vos.60 Esto sugiere un papel para los instrumentos de política, para las transacciones e influir en las decisiones políticas. Las redes socia- incrementar la habilidad de los hogares para administrar el riesgo y les también pueden impulsar la adopción de tecnología a través del para enfrentarlo cuando se ven golpeados por un choque negativo. aprendizaje social. La exclusión de tales redes puede limitar severa- Los hogares rurales con frecuencia identifican los choques rela- mente las posibilidades de muchos y los pobres son los que tienen la cionados con el clima y con la salud como sus riesgos más grandes. mayor probabilidad de ser excluidos. El capital social no es solamen- Las pérdidas inmediatas de producción asociadas con la sequía pue- te importante para los agricultores; también determina las oportu- den ser sustanciales. En Kilimanjaro, Tanzania, los agricultores que nidades en el sector no agrícola (para los comerciantes o para ser han reportado patrones de lluvia considerablemente por debajo de referido laboralmente) y para la migración. Para los trabajadores lo normal en el año previo a la realización de encuestas, experimen- agrícolas en grandes propiedades (con frecuencia aisladas) en Sri Lanka tan una reducción del 50% en sus ingresos agrícolas y una reducción y en otros lugares, la carencia de redes es una restricción importante del 10% en su nivel de consumo. Las enfermedades y los accidentes para la movilidad ascendente.57 en una familia, simultáneamente reducen el ingreso debido al tiem- Las organizaciones de productores pueden ser parte del capital po de trabajo perdido y agotan los ahorros de los hogares debido a social de muchos pequeños agricultores, contribuyendo a su compe- los gastos en los tratamientos médicos. Estudios realizados para Áfri- titividad. Entre 1982 y 2002, la proporción de poblados con organiza- ca, Asia y América Latina, sugieren que los choques de salud contri- ciones de productores aumentó de 8% a 65% en Senegal y de 21% buyen en más de la mitad del descenso de hogares previamente no a 91% en Burkina Faso. En conjunto, el 69% de los hogares rurales pobres a situaciones de pobreza crónica. Los agricultores tienen tam- de Senegal y el 57% de los de Burkina Faso son ahora miembros de bién una causa de preocupación en los cambios abruptos en las re- organizaciones de productores. Los datos para otros países africanos glas para la posesión de la tierra o en las regulaciones para el comercio; y de América Latina, aunque fragmentarios, indican también un para ellos, el Estado puede ser una fuente adicional de riesgo no rápido aumento en el número de tales organizaciones locales.58 asegurado. La violencia política rural y el crimen también pueden La exclusión de las redes formales, típicamente afecta a las muje- ser la causa de pérdidas considerables de productividad agrícola, como res más que a los hombres, y las mujeres tienen una menor probabi- sucede en Colombia.61 lidad de ser miembros de organizaciones de productores, estando su La falta de acceso a los mercados de crédito y de seguros hace que membresía restringida por normas culturales. Pero hay excepciones. los productores agrícolas sean particularmente vulnerables. Los ho- RECUADRO 3.6 La precaria subsistencia de los pastores El pastoreo y el agropastoreo son los principales la disponibilidad de agua y de pastos, ha Mauritania y Níger) han venido promoviendo sistemas de producción agrícola en las áreas evolucionado a lo largo de los siglos y está bien reformas de política orientadas al secas, proporcionando la base para la subsistencia adaptado para el sostenimiento de la vida en áreas reconocimiento legal de los derechos de los de 100 a 200 millones de personas en el mundo. El donde la precipitación pluvial es impredecible. Con pastores y al mejoramiento de la administración número de pastores y agropastores en pobreza todo, la subsistencia de los pastores permanece de los recursos de las sabanas. Pero recientes extrema se estima entre 35 y 90 millones. Más del estrechamente ligada a las condiciones del clima y esfuerzos para reservar extensas áreas de 40% de los pastores vive en África subsahariana, por tanto es particularmente vulnerable. Las tierras marginales como parques naturales y 25% en el Medio Oriente y África septentrional, estrategias pastoriles de diversidad de los hatos, reservas de biodiversidad, particularmente en 16% en Asia oriental, 8% en el Asia meridional y flexibilidad y movilidad, reflejan mecanismos África, presentan nuevos desafíos para el 4% tanto en América Latina como en Europa y racionales y cruciales de subsistencia en pastoreo. Asia central. ambientes impredecibles. Tales estrategias pueden El pastoreo itinerante, la movilización de ser fortalecidas mediante acciones de política y animales de un lugar a otro para seguir algunos países del Sahel (Burkina Faso, Mali, Fuentes: Blech 2001; Rass 2006; Thornton y otros 2002. Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 75 gares, entonces, reducen con frecuencia su riesgo de consumo me- gares en una comunidad aislada en Zimbabue perdieron el 80% de diante la escogencia de actividades de bajo riesgo o baja tecnología, su ganado vacuno en la sequía de 1992. Para 1997 el hato promedio la cuales típicamente tienen menores retornos. En las áreas rurales se había recuperado al 50% de los niveles pre-sequía, pero había de la India semiárida, tal tipo de autoaseguramiento produce retor- muy poca recuperación para los hogares que habían perdido por nos para los pobres que son un 35% inferiores de los que tendrían si completo sus hatos.65 no se autoaseguraran.62 La recuperación después de los choques con frecuencia se da a Los choques pueden ser idiosincrásicos ­cuando la experiencia de expensas de la inversión en la siguiente generación. En adición a la un hogar está débilmente relacionada, si lo está de alguna manera, más alta mortalidad infantil en los años de sequía, con frecuencia los con la de los hogares vecinos­ o covariados ­cuando los hogares en sobrevivientes se encuentran desnutridos, lo cual a su turno afecta el una misma zona geográfica o red social sufren todos choques simila- futuro logro educativo y los ingresos durante el ciclo de vida. Fre- res. Los choques idiosincrásicos pueden surgir de variaciones micro cuentemente, los hogares rurales también responden ante los cho- climáticas, daños ocasionados por la fauna local o infestación de pla- ques por bajas lluvias y desempleo, mediante el retiro de los niños gas, enfermedad y pérdida de propiedad a raíz de incendios o hurtos. de la escuela o la disminución de su asistencia, de manera que pue- Tal tipo de choques puede, en principio, ser administrado por seguros dan ayudar en el hogar y en los cultivos. Los niños retirados de la al interior de la localidad. En contraste, los choques covariados, sur- escuela, aun por un corto período de tiempo, tienen una menor pro- giendo de la guerra, los desastres naturales, la inestabilidad de pre- babilidad de regresar a ésta.66 cios o las crisis financieras, son difíciles de asegurar localmente y Los choques negativos pueden tener efectos diferenciales según requieren alguna respuesta externa coordinada. A pesar de esto, aun el género, y con frecuencia las mujeres (o niñas) en los hogares po- el riesgo idiosincrásico con frecuencia tiene efectos considerables, se- bres cargan el peso más grande. La satisfacción de las necesidades ñalando el potencial que tiene un mejor manejo local de los riesgos. actuales de consumo, después de un choque, también puede degra- ¿Están aumentando los riesgos agrícolas? Reciente evidencia dar el medio ambiente a costo de la subsistencia futura. Los choques empírica sugiere que una mayor volatilidad atribuible a aparentes pueden intensificar las presiones sobre las propiedades comunes, in- incrementos en la variabilidad del clima (sequía, inundación y otros crementar la caza furtiva y las intrusiones en áreas protegidas y au- desastres naturales) se ha compensado por una menor volatilidad mentar los conflictos entre las comunidades pastorales y agrícolas.67 generada por el mayor uso de la irrigación y del ganado.63 No obs- De suerte que proteger a los hogares rurales contra los riesgos no tante, los costos de cada evento meteorológico o de otro desastre asegurados es un área de política de gran atención (capítulo 6). natural, aumentan, reflejando la expansión de la población y de los cultivos hacia área más vulnerables. Adicionalmente, los costos eco- Los desafíos de los pequeños agricultores nómicos de los eventos climáticos extremos se incrementan a medi- para competir da que los sistemas de producción utilizan más capital, a menos que el capital permita el uso de tecnología que reduzcan el riesgo. Así, El potencial de la agricultura para contribuir al desarrollo y la re- las mayores inversiones pueden aumentar la exposición al riesgo en ducción de la pobreza, depende de la productividad de las pequeñas los activos, un obstáculo para expandir el uso del crédito entre los granjas. La vasta mayoría de agricultores en los países en desarrollo hogares pobres. Esto también ayuda a explicar por qué muchos agri- son pequeños y se estima que el 85% de ellos cultivan menos de 2 cultores que no son pobres siguen siendo vulnerables ante los cho- hectáreas. En países tan diversos como Bangladesh, China, Egipto y ques, en ausencia de medidas que mitiguen el riesgo. Malawi, el 95% de las granjas son de menos de dos hectáreas, y en Las áreas pobres generalmente son también las más riesgosas. muchos otros países la gran mayoría de las granjas tiene menos de Los precios tienden a ser más variables en las áreas más remotas, con dos hectáreas.68 La literatura que relaciona la dotación de activos de frecuencia las regiones más pobres, debido al limitado acceso a los los hogares con la productividad agrícola, ha enfatizado durante lar- mercados y a que los mayores costos de llegar al mercado hacen más go tiempo la existencia de una relación inversa entre el tamaño de la difícil compensar los choques locales de oferta y demanda. Los ho- granja y la productividad de los factores. Tanto la teoría como la gares pobres tienen menores medios para asegurarse contra el mal evidencia empírica han mostrado que tal relación es común cuando clima y enfrentan más desastres relacionados con éste ­agravados las imperfecciones tanto en el mercado de tierra como en el de tra- por la desigualdad en la cobertura y efectividad de la infraestructu- bajo son grandes.69 Esta relación inversa es una motivación poderosa ra. Las personas en países de bajos ingresos tienen una probabilidad para la implementación de políticas de acceso a la tierra que cuatro veces mayor de morir en desastres naturales que aquellos que redistribuyan hacia los pequeños propietarios, aumentando tanto la viven en países de altos ingresos.64 Los riesgos no asegurados y la eficiencia como la equidad. pobreza, pueden entonces crear tendencias hacia una situación de La agricultura de pequeña escala ­también conocida como agri- empobrecimiento permanente. cultura familiar, una granja de pequeña escala operada por un hogar con limitada fuerza de trabajo contratada­ sigue siendo la más co- mún forma de organización en la agricultura, aun en los países in- Carencia de seguros y agotamiento de activos dustriales. La evidencia acerca de la superioridad de la agricultura La inhabilidad para proteger un hogar de los choques a los ingresos familiar como forma de organización es sorprendente. Muchos paí- y los activos, puede resultar en consecuencias de largo plazo a través ses trataron de promover una agricultura de gran escala, creyendo de generaciones, mediante la reducción de inversiones en salud, nu- que la agricultura de pequeña escala es ineficiente, atrasada y resis- trición y educación. En muchas circunstancias, la recuperación de tente al cambio. Los resultados no fueron satisfactorios y algunas un choque es lenta y con frecuencia incompleta para el momento en veces fueron desastrosos. Los esfuerzos liderados por el Estado para que el siguiente choque ocurre. Después de un choque de ingresos, intensificar la producción agrícola en África subsahariana, particu- los pobres se recuperan más lentamente que los no pobres. Los ho- larmente en el período colonial, se focalizaron sobre la agricultura 76 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 de gran escala, pero no fueron sostenibles. En contraste, los países En tanto que puede haber retornos constantes a escala en la pro- asiáticos que finalmente decidieron promover las pequeñas granjas ducción, las economías de escala en la "nueva agricultura" con fre- familiares, fueron capaces de lanzar la revolución verde. Éstos co- cuencia son clave para la obtención de insumos, tecnología e menzaron a apoyar la agricultura de pequeña escala después de que información y para colocar los productos en el mercado. En la medi- las granjas colectivas fracasaron para proporcionar incentivos adecua- da en que la agricultura se hace más liderada por la tecnología y el dos para producir, como en la colectivizacion de las granjas chinas, o acceso a los consumidores está mediado por los agroprocesadores y estuvieron al borde de una crisis de alimentos, como en la India o los supermercados, las economías de escala representan un desafío Indonesia. Los países que promovieron la agricultura de pequeña es- mayor para la futura competitividad de los pequeños productores. cala ­ por varias razones políticas­ utilizaron la agricultura como un Todos estos diferentes mecanismos pueden revertir la ventaja labo- motor de crecimiento y como la base de su industrialización. ral de las pequeñas granjas, o hacerla irrelevante, llevando a un poten- Aun si los agricultores pequeños utilizan sus recursos más eficien- cial declive de la granja familiar (recuadro 3.7). La "crisis" percibida temente que los agricultores grandes, puede haber desventajas en de la agricultura de pequeña escala, ha sido ejemplificada por la suce- ser pequeño. Mientras que los pequeños agricultores tienen una ven- sión de suicidios de agricultores altamente endeudados en la India, el taja en superar los problemas de supervisión de los trabajadores, estancamiento de largo plazo de la productividad de los cultivos de otros factores pueden eliminar su ventaja comparativa. Los ren- alimentos en África, el papel de los agricultores pobres (nativos) en la dimientos en la tierra asignada a cultivos pueden ser mayores en inestabilidad política de muchos países latinoamericanos y en las cre- las granjas más grandes, las cuales tienden a aplicar más fertilizantes cientes disparidades de ingreso rural-urbano en el sur y este de Asia. y otros insumos. La brecha puede incrementarse a lo largo del tiem- Pero hay muchos instrumentos de política para ayudar a los pequeños po. Por ejemplo, las ganancias en los rendimientos de los cereales agricultores a aumentar su competitividad, a condición de que los en granjas pequeñas, se encuentran rezagadas con respecto a las ga- gobiernos no inclinen el campo de juego en contra de ellos. nancias en granjas más grandes tanto en Brasil como en Chile (grá- fico 3.7). Empresarios de pequeña escala y cooperación Las brechas de rendimientos pueden surgir debido a imperfeccio- nes en los mercados de crédito y de seguros, que impiden a los pe- La heterogeneidad en el sector de pequeños productores implica que queños agricultores la adopción de técnicas intensivas en capital que es probable que un grupo de pequeños productores empresariales son más productivas, o vincularse a la producción de productos de responda cuando los mercados ofrecen nuevas oportunidades. El más alto valor. La evidencia de Brasil indica que los cambios que se mejor acceso a los mercados, nuevas tecnologías y mejores incenti- han dado en los precios a continuación de la liberalización de los vos, pueden permitir a un número mayor de pequeños propietarios mercados, favorecieron a los productores tecnológicamente más avan- participar del mercado de productos básicos y de alto valor. zados, quienes tuvieron una mejor capacidad para enfrentarse a la Los pequeños propietarios pueden actuar colectivamente para variabilidad de precios y de rendimientos y para satisfacer las de- superar los altos costos de transacción, a través de la conformación mandas del agroprocesamiento. Las imperfecciones en el mercado de organizaciones de productores (capítulo 6). La cooperación entre de capital y de seguros, combinadas con los costos de transacción, grandes agricultores comerciales y pequeños agricultores es otra también pueden impedir que las ventas y arrendamientos en los posibilidad. Los pequeños propietarios con frecuencia pueden tam- mercados de tierras asignen ésta a los usuarios más eficientes.70 bién beneficiarse de las economías de escala en los mercados de Adicionalmente, la competencia imperfecta en estos mercados pue- insumos o de productos, a través del alquiler de su tierra y de traba- de favorecer la concentración de la tierra en grandes propiedades. jar en las explotaciones de mayor tamaño.71 El aumento del poder Estas complejidades indican la necesidad de considerar conjunta- de negociación de los pequeños agricultores en este tipo de arreglo, mente políticas que se enfoquen hacia la tierra, el capital y el riesgo puede ayudar a asegurar que los beneficios son compartidos entre para los pequeños agricultores (capítulo 6). los pequeños agricultores y los agricultores más grandes. Gráfico 3.7 Los rendimientos en las granjas pequeñas están rezagados con respecto a los de las granjas grandes para los alimentos básicos en Brasil y Chile Fuente: Anríquez y Bonomi 2007. Los hogares rurales y sus alternativas para salir de la pobreza 77 RECUADRO 3.7 ¿Se están haciendo las granjas demasiado pequeñas? La presión de la población, la desigualdad en la La relevancia de estos argumentos depende en la intervención del gobierno en los mercados de posesión de la tierra y las normas de herencia que parte de la disponibilidad de fuentes alternativas de arrendamiento de tierra, preserva las granjas favorecen la fragmentación, están llevando a una ingreso y del valor de las pequeñas granjas como red pequeñas e ineficientes. En China, se ha adjudicado rápida declinación de los tamaños de las de seguridad. Una cuestión relacionada es si la a la mayor seguridad en la tenencia de la tierra explotaciones en muchas partes de Asia y África. declinación en los tamaños de las granjas amplía las facilitar el cambio hacia la economía no agrícola. En China y Bangladesh, el tamaño promedio de brechas de ingreso rural-urbanas. En tanto que los Sin tal cambio de política, la tendencia a la las granjas es de alrededor de 0,5 a 0,6 salarios urbanos aumentan en muchos países declinación en los tamaños de la tierra en China hectáreas y en Etiopia y Malawi de alrededor de asiáticos, la productividad del trabajo en la hubiera continuado. 0,8 hectáreas. ¿Se han hecho "demasiado agricultura tiene que aumentar para evitar la En otros lugares se ha considerado la pequeñas" las granjas? ampliación de esta brecha. Una forma de lograr estas consolidación de la tierra mediante cambios en la El debate sobre el tamaño de las granjas está ganancias de productividad puede ser a través de la política. No obstante, las ventajas no son siempre motivado en un cierto número de preocupaciones. consolidación de las granjas y la mecanización. claras, debido a que algunos hogares pueden perder Primero, algunos argumentan que la relación Las políticas que activan los mercados para el su acceso a la tierra.72 Pero donde la consolidación inversa entre tamaño de la granja y eficiencia, arriendo y venta de la tierra, pueden promover tal ocurre a través del mercado de arrendamiento de la puede no mantenerse cuando el tamaño de las consolidación. Aumentos en la desigualdad de la tierra tierra, pueden suceder situaciones gana-gana. granjas es muy pequeño, o, aun, que si tales y en la carencia de ésta, pueden coincidir con un Alternativamente, el aumento de la productividad de granjas son eficientes éstas pueden ser muy proceso de cambio pro pobre, como en Vietnam, donde las pequeñas granjas ­a través de cultivos de alto pequeñas para que los hogares rurales escapen el desarrollo económico rural y la mayor diversificación valor o tecnologías de altos rendimientos para los de la pobreza a partir del ingreso generado por la de las fuentes de ingreso disminuyó pronunciadamente cultivos alimenticios­ puede aumentar los ingresos granja únicamente. Otros argumentan que las la pobreza. Al contrario, la inseguridad en la tenencia obtenidos de éstas. pequeñas granjas disfrazan el desempleo en los de la tierra puede impedir la reasignación de ésta a casos en que los mercados labores no funcionan través de los mercados de venta o de arriendo, Fuente: Anríquez y Bonomi 2007; Deininger y Jin 2003; apropiadamente. haciendo inobtenibles tales ganancias. En Japón, Otsuka 2007; Ravallion y Van de Walle, en preparación. Conclusiones La heterogeneidad de los pequeños agricultores, algunos orienta- La agricultura de pequeña escala, el trabajo agrícola fuera de las dos al mercado y algunos a la agricultura de autosubsistencia, requie- granjas y la economía rural no agrícola y la migración, son tres ca- re de políticas agrícolas diferenciadas que no favorezcan a un grupo minos poderosos y complementarios para salir de la pobreza. Los sobre el otro, pero que sirvan las necesidades únicas de todos los hoga- siguientes capítulos discuten las políticas y programas que pueden resentantoqueaceleranelpasodesdelaagriculturadeautosubsistencia abrir y ampliar estas vías, para que los pobres rurales aumenten sus hacia la orientada al mercado. Recientes cambios en el mercado mun- niveles de activos y mejoren el medio que determina el nivel y dial de alimentos, en la ciencia y la tecnología y en un amplio rango volatilidad de los retornos a sus activos. Los capítulos 4 a 8 exploran de instituciones que afectan la competitividad, están creando nuevos la manera como la agricultura puede hacerse más efectiva para pro- desafíos para los pequeños empresarios agrícolas. También están abriendo porcionar una vía para salir de la pobreza. El capítulo 9 mira hacia nuevas oportunidades. Enfrentando estos desafíos y aprovechando estas las posibilidades que ofrece el mercado laboral agrícola, la economía oportunidades, los pequeños agricultores pueden escapar de la pobre- rural no agrícola y la migración. za a través de la vía agrícola, especialmente cuando las políticas revier- ten los sesgos tradicionales en contra de los pequeños agricultores. 78 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 En foco C ¿Cuáles son los vínculos entre la producción agrícola y la seguridad alimentaria? En la actualidad el mundo tiene alimentos más que suficientes para todos; sin embargo, 850 millones de personas tienen inseguridad alimentaria. El logro de la seguridad alimentaria requiere unas adecuadas disponibilidad, acceso y uso de los alimentos. La agricultura juega un papel importante para generar (1) la disponibilidad mundial de alimentos (y nacional y local en algunos países agrícolas); (2) una fuente importante de ingreso para la compra de alimentos, y, (3) alimentos con un alto estatus nutricional. A mediados de la década de 1970, en la vés de la biofortificación, que mejora el contenido La más alta incidencia de la desnutrición está medida en que los precios en rápido nutritivo de los productos. Las contribuciones que en África subsahariana, donde una de cada tres crecimiento causaron una crisis alimen- la agricultura hace a la seguridad alimentaria personas sufre de hambre crónica (gráfico C.1). tariamundial,laseguridadalimentariasurgiócomo necesitan ser complementadas por programas de El más grande número de desnutridos se encuen- concepto. La atención se fijó en primer lugar sobre mediano plazo para aumentar los ingresos de los tra en Asia meridional (299 millones), seguido la disponibilidad de alimentos, pero rápidamente pobres, así como por redes de seguros y de asis- de cerca por Asia oriental (225 millones). se movió hacia el acceso y el uso de éstos ­y, más tencia, incluyendo la ayuda alimentaria, para Asia oriental ha reducido la prevalencia de la reciente, al derecho humano a una adecuada proteger a los pobres crónicos y transitorios (ca- desnutrición en la última década en más de 1,3% alimentación. La Carta Internacional sobre los pítulo 9). por año y Asia meridional en un 1,7% por año, Derechos Económicos, Sociales y Culturales, pero el fracaso para reducir el número absoluto de ratificada por 153 Estados, obliga a éstos a desa- Mundo seguro, hogares inseguros desnutridos sigue siendo una causa de preocupa- rrollar progresivamente el derecho a la alimenta- El mundo en general tiene seguridad alimentaria, ción. En la década de 1970, 37 millones de perso- ción. produciendo alimentos suficientes para satisfa- nas salieron del estado de desnutrición y 100 La definición comúnmente aceptada de segu- cer las necesidades alimenticias de la población millones adicionales lo hicieron en la década de ridad alimentaria es: mundial actual ­aunque la futura seguridad 1980,peroen1990sólo3millonesdejarondeserlo. alimentaria mundial no debe ser tomada como ¿Qué es lo que determina que existan estos mi- cuando toda la gente, todo el tiempo, tiene ac- garantizada, debido a las incertidumbres que sur- llones de individuos en un estado de inseguridad ceso físico, social y económico a alimentos sufi- gen por la creciente escasez de los recursos y el alimentaria? La seguridad alimentaria depende de cientes, sanos y nutritivos, para satisfacer sus cambio climático (capítulo 2). Con todo, 850 una disponibilidad adecuada y estable de alimen- necesidades dietarias y preferencias alimentarias, millones de personas siguen estando desnutridas.2 tos, acceso a alimentos adecuados y apropiados y para mantener una vida activa y saludable.1 En consecuencia, la primera meta del desarrollo un uso y salud adecuados, que aseguren que los consumidores individuales disfrutan de los benefi- Las personas en inseguridad alimentaria cró- del milenio, incluye el objetivo de disminuir a cios nutricionales completos de los alimentos dis- nica nunca tienen suficiente para comer. Quie- la mitad el hambre, expresada a través de la me- nes padecen de inseguridad alimentaria estacional dición de la desnutrición proporcionada por la ponibles y asequibles. La disponibilidad es necesaria se enfrentan, durante la temporada baja, a nive- Organización de las Naciones Unidas para la Ali- pero no es suficiente para asegurar el acceso, el cual les de consumo de alimentos que son inferiores a mentación y la Agricultura (FAO).3 es necesario pero no suficiente para un uso efectivo. los adecuados. Quienes sufren de inseguridad alimentaria transitoria, tienen niveles de consu- Gráfico C.1 La desnutrición es más alta en África subsahariana mo de alimentos que se encuentran por debajo del nivel aceptable, como resultado de un cho- que económico o natural, como las sequías, al- gunas veces con consecuencias de largo plazo. Las inversiones en la agricultura son impor- tantes para aumentar la seguridad alimentaria. Los canales son complejos y múltiples, la mayor productividad aumenta los ingresos rurales y dis- minuye los precios de los alimentos, haciendo éstos más accesibles a los pobres. Otras inversio- nes ­como mejor irrigación y variedades toleran- tes a las sequías­ reducen la variabilidad de los precios y de ingresos a través de la mitigación del impacto de las sequías. Las ganancias de pro- ductividad son clave para la seguridad alimentaria en países con escasez de divisas extranjeras o con una infraestructura limitada para la importación de alimentos. Lo mismo aplica a los hogares con un pobre acceso a los mercados de alimentos. Los Fuente: http://faostat.fao.org;FAO 2006c. cultivos nutricionalmente mejorados proporcio- Nota: El tamaño de las burbujas representa millones de personas desnutridas. AOP: Asia oriental y Pacífico.ALC: América Latina nan acceso a mejores dietas, en particular a tra- y el Caribe.AM : Asia meridional.AS: África subsahariana.MOAS: Medio Oriente y África septentrional.EAC: Europa y Asia central. 78 ¿Cuáles son los vínculoshogareslarurales y susagrícola y la para salir alimentaria? Los entre producción alternativas seguridad de la pobreza 79 Disponibilidad de alimentos. miendo que no hay ayuda alimentaria) para man- mitad de la población con hambre son pequeños Producir suficiente para comer tener sus actuales niveles. Adicionalmente, una agricultores; una quinta parte carecen de tierra; caída del 9% en la producción, que ocurre en pro- y una décima parte son agropastoriales, pescado- Los aumentos de precios de la crisis de alimentos medio cada 6 años, no podría ser compensada por res artesanales y usuarios de los productos de los de mitad de la década de 1970, fueron exacerba- una duplicación de las importaciones. Pero en la bosques; la restante quinta parte vive en áreas dos por unas bajas reservas de divisas extranje- ausencia de ayuda alimentaria, Etiopía estaría urbanas.6 En la actualidad, la habilidad de la agri- ras, que limitaron las importaciones de alimentos gastando ya 16% de sus ingresos de moneda ex- cultura para generar ingresos para los pobres, particu- en muchos países con déficit alimentario. Este tranjera en importaciones de alimentos, dejando larmente las mujeres, es más importante para la aumento en los precios llevó a muchos países a mi- muy poco espacio para el necesario aumento en seguridad alimentaria que su habilidad para aumen- rar hacia adentro, procurando la autosuficiencia las importaciones. tar la oferta local de alimentos. Las mujeres, más alimentaria a través de la producción doméstica. Casi todos los países agrícolas son importa- que los hombres, gastan su ingreso en alimentos. Pero en la actualidad, con más profundos mer- dores netos de alimentos básicos, importando en En Guatemala, la cantidad gastada en alimentos cados internacionales, menores precios reales y promedio un 14% de su consumo total a lo largo por los hogares cuyos ingresos provenientes de más países con tasas de cambio convertibles, el de los últimos diez años y alcanzando altos nive- las exportaciones agrícolas no tradicionales son comercio puede estabilizar la disponibilidad y los les de dependencia, superiores al 40% en Gui- controlados por las mujeres, fue el doble que el precios de los alimentos, para la mayor parte de nea-Bissau, Haití y la República de Yemen. Con de los hogares en los cuales los hombres contro- países (capítulo 5). También, la mayor parte de tales niveles de dependencia y con importaciones lan los ingresos.7 los países han diversificado sus bases de exporta- de alimentos que con frecuencia representan más La India se ha movido de tener déficit alimen- ciones, aumentado su capacidad para importar. del 20% de la disponibilidad de divisas extranje- tariosasuperávit;reduciendolapobrezasignificati- Sin embargo, la disponibilidad de alimentos es ras, las fluctuaciones de los precios mundiales vamente y alcanzando un nivel de ingreso per aún una preocupación en varios países agrícolas. colocan un estrés adicional sobre la capacidad de cápita más alto que la mayor parte de lugares en Muchos países tienen una producción doméstica importar y, por tanto, sobre la disponibilidad África subsahariana. Sin embargo, sigue siendo el per cápita de alimentos básicos en disminución.4 doméstica de alimentos. La variabilidad de los hogar de 210 millones de personas desnutridas y Burundi, Etiopía, Kenya, Madagascar, Nigeria, precios internacionales sigue siendo alta, con un del 39% de los niños del mundo con bajo peso. Sudán, Tanzania y Zambia, tuvieron todos tasas coeficiente de variación de alrededor de 20%. Bangladesh, la India y Nepal, ocupan tres de las negativas de crecimiento anual per cápita de ali- Debido a la baja elasticidad precio de la de- cuatro más altas posiciones en el escalafón mun- mentos básicos del orden de ­1,0 a ­1,7% para manda para los alimentos básicos y a la poca pro- dial de niños con bajo peso. Etiopía es el cuarto, 1995-2004. Adicionalmente, la producción de fundidad de los mercados, los problemas de con la misma incidencia de niños de bajo peso de alimentos básicos en muchos países agrícolas de- disponibilidad de alimentos (debidos a la baja la India. Muchos consideran que el estatus infe- pende esencialmente de las lluvias y experimen- producción doméstica o a la carencia de importa- rior de las mujeres en el Asia meridional, en algu- ta grandes fluctuaciones debido a la variabilidad ciones) se traducen en altos picos en los precios na medida ha anulado los beneficios de seguridad del clima. En Sudán, por ejemplo, el coeficiente domésticos y en reducciones en los ingresos rura- alimentaria generados por la reducción en la po- de variación de la producción doméstica de ali- les de los consumidores pobres (muchos de los breza que se ha dado a raíz del desarrollo agrícola. mentos básicos es 25%. Esto significa que una cuales son agricultores). Aun en países que están caída de al menos el 25% en la producción pro- involucrados en el comercio, los costos de trans- Uso de los alimentos. Acabando medio ocurre cada 6 años. Muchos otros países porte y de mercadeo resultan en una gran brecha el hambre oculta tienen igualmente altos coeficientes. Níger y entre los precios de paridad de importación y ex- Malawi, 18%; Ruanda, 15% y Burkina Faso, La utilización de los alimentos traduce la seguri- portación, entre los que los precios domésticos Chad, Kenya, Uganda y la República de Yemen dad alimentaria en seguridad nutricional. La mala fluctúan sin que se active el comercio. La variabi- más de 10%. nutrición tiene significativas consecuencias eco- lidad de precios, que es ya alta aun en las ciuda- El estancamiento o la disminución de la pro- nómicas, que llevan a pérdidas de productividad des capitales con la mayor parte de mercado ducción doméstica y las grandes fluctuaciones, individual equivalentes al 10% de las ganancias liberalizado, es acentuada en las regiones inter- claramente aumentan el problema potencial de durante del ciclo de vida y a pérdidas del pro- nas y más remotas. la disponibilidad de alimentos a nivel nacional. ducto interno bruto (PIB) de entre 2% y 3%, en ¿Puede este problema ser enfrentado a través de los países más afectados.9Pero la desnutrición no Acceso a los alimentos. Tener las importaciones? En muchos países la respues- es únicamente una consecuencia del limitado ac- suficiente para comer ta es sí. En otros países, sin embargo, los princi- ceso a calorías. Los alimentos no solo deben estar pales alimentos básicos consumidos tienen un Sin embargo, para la mayor parte de la población disponibles y accesibles sino que también deben bajo nivel de transabilidad y son difícilmente desnutrida, la carencia de acceso a los alimentos ser de la calidad y diversidad adecuadas (en tér- cormecializados internacionalmente (capítulo 1). es un problema mayor que la disponibilidad de minos de energía y micronutrientes), deben ser La carencia de infraestructura impone altos cos- éstos. Amartya Sen, premio Nobel de Literatura, preparados de manera adecuada y consumidos por tos para que los alimentos lleguen a las zonas escribió: "el hambre consiste en que algunas per- un cuerpo saludable, en la medida en que las en- aisladas, aun cuando la ciudad capital y las ciu- sonas no tienen suficiente alimento para comer y fermedades disminuyen la habilidad del organis- dades costeras pueden ser bien atendidas por los no en que no haya suficientes alimentos para co- mo para convertir el consumo de alimentos en mercados internacionales. mer".5 La ironía es que la mayor parte de quienes una nutrición adecuada. Aparte de los problemás de transabilidad ­con padecen inseguridad alimentaria viven en áreas La carencia de diversidad dietaria y una po- adecuada infraestructura y bienes comercializa- rurales en donde los alimentos son producidos. bre calidad de la dieta, llevan a una mala ingesta dos internacionalmente­ la baja disponibildad de Sin embargo, ellos son compradores netos antes de micronutrientes o al hambre oculta,10 aun divisas internacionales con frecuencia limita la que vendedores netos (capítulo 4). La pobreza cuando el consumo de energía sea suficiente. El capacidad para importar. Considere el caso de restringe su acceso a los alimentos en los merca- hambre oculta puede causar enfermedad, cegue- Etiopía, que tendría que importar en promedio dos. De acuerdo con el grupo de trabajo de Na- ra y muerte prematura, así como impedir el de- el 8% de su consumo de alimentos básicos (asu- ciones Unidas sobre el hambre, alrededor de la sarrollo cognitivo de quienes sobreviven. En el 80 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Biocombustibles: la promesa y los riesgos 80 curso de los siguientes 12 meses, la desnutrición la agricultura ahora ofrece un camino adicional de la inseguridad alimentaria. Puede mantener e matará a 1 millón de niños antes de llegar a la para enfrentar el hambre oculta. La bioforti- incrementar la producción mundial de alimen- edad de 5 años.11 La deficiencia de hierro entre ficación está ampliando las variedades de alimen- tos, asegurando la disponibilidad de éstos. Pue- las trabajadoras agrícolas femeninas en Sierra tos básicos y mejorando la calidad de la dieta con de ser el medio primario para generar ingreso para Leona costará a la economía 100 millones de dó- más altos niveles de vitaminas y minerales, a tra- los pobres, asegurando su acceso a los alimentos. lares en los próximos 5 años.12 vés de la producción convencional de nuevas va- También puede, a través de nuevas y mejoradas Auque la mayor producción de bienes hor- riedades y la biotecnología. variedades de cultivos, mejorar la calidad y la di- tícolas y pecuarios ha sido el principal camino de En el futuro, la agricultura continuará jugan- versidad de la dieta y reforzar el enlace entre la la agricultura para mejorar la calidad de la dieta, do un papel central para enfrentar el problema seguridad alimentaria y la seguridad nutricional. PARTE II Reformar las políticas de comercio, de precios ¿Qué puede hacer la agricultura en y de subvenciones favor del desarrollo? 4 La agricultura es causa de conflicto en las negociaciones comerciales internacionales, así como en los debates domésticos sobre políticas de precios y subvenciones. Con frecuencia es capítulo la causa de demoras en las negociaciones multilaterales, como ha sido en las Rondas de Uruguay y Doha. Es una fuente de tensión política, especialmente en países en proceso de transformación y es un área desafiante para el diálogo político con los interesados en el desarrollo, particularmente en los países más pobres. Las reformas son usualmente sensibles desde el punto de visto político, tocan intereses arraigados y, por tanto, son con frecuencia difíciles de lograr. Sin embargo, se pueden obtener significativas ganancias al conseguir una mayor reforma en las políticas comercial, de precios y de subvenciones. Tales ganancias, no obstante, no se obtienen fácilmente dado que las reformas requieren el abordaje de difíciles decisiones de política económica. Las reformas generan tanto ganadores como perdedores. Las políticas agrícolas varían ampliamente entre países. Estos, históricamente han tendi- do a cambiar de gravar de manera neta a subsidiar la agricultura a medida que el ingreso per cápita aumenta (capítulo 1).1 Los países de bajos ingresos tienden a imponer relativamente altas tasas de impuestos a la agricultura en el sector exportador, como una importante fuen- te de ingreso fiscal, en tanto que los países desarrollados tienen a subsidiar fuertemente a los agricultores. Estas diferencias pueden crear frecuentemente un sesgo político en contra de los pobres tanto en los mercados domésticos como internacionales. Los costos económicos y sociales de las actuales políticas comerciales, de precios y de subvenciones, en la agricultura mundial, son elevados. Éstos presionan a la baja los precios internacionales en alrededor de un 5% en promedio (mucho más para algunos bienes) y actúan en contra del crecimiento del producto agrícola para los países en desarrollo. Estas políticas consumen una proporción importante del presupuesto del gobierno y lo desvían de la realización de inversiones que pueden incentivar el crecimiento. Aunque se han reducido a lo largo de las últimas dos décadas, especialmente en los países en desarrollo, estos costos económicos y sociales siguen siendo significativos y perpetúan las disparidades mundiales del ingreso. La corrección de estas fallas de política y de inversión puede acelerar el creci- miento y reducir la pobreza. Este capítulo revisa los recientes cambios de política en los países desarrollados y en desarrollo; las ganancias potenciales de unas mayores reformas; quiénes ganan y quiénes pierden con las reformas, y el ritmo, secuencia y apoyo complementarios, necesarios para avanzar estas reformas de manera que se fortalezca el crecimiento y se reduzca la pobreza. El marco de economía política del capítulo 1 ayuda a entender los determinantes de las decisio- nes de política para algunos casos seleccionados ­y las formas de mejorar aún más los incen- tivos comerciales y de precios, y la eficiencia del gasto público. Protección agrícola y subsidios en los países desarrollados Se ha prestado mucha atención a reducir los impactos negativos de las políticas de los países desarrollados sobre los países en desarrollo ­particularmente a través de esfuerzos para abrir los mercados y para eliminar las políticas de subsidios de los países desarrollados, que han inducido una mayor producción y hecho disminuir los precios mundiales (recuadro 4.1). El aumento en la protección agrícola en los países desarrollados y las preocupaciones acerca de su impacto sobre los países en desarrollo más pobres, impulsó esfuerzos internacionales en la 81 82 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 década de 1980 para reducir las distorsiones de precios en los merca- dos mundiales. Al comienzo de la Ronda Uruguay de negociaciones RECUADRO 4.1 Tipos de instrumentos que distorsionan el comercio comerciales en 1986, algunos países exportadores agrícolas confor- maron el Grupo de Cairns y se aseguraron de que los miembros del Hay tres tipos de instrumentos de política que distorsionan el comercio: Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) colocaran el acceso a mercados, subvenciones a la exportación y apoyo doméstico. comercio agrícola y la reforma de subsidios como una de las priori- Acceso a mercados: éstos incluyen los aranceles y cuotas a la dades de la Agenda de la Ronda Uruguay. Los países en desarrollo importación que protegen a los productores locales de la competencia con también conformaron el Grupo G-20 para el momento de la confe- las importaciones. La protección induce que la producción local sea más rencia ministerial de Cancún en la Ronda de Doha en 2003, para grande de lo que sería a precios de mercado, a expensas de los productores asegurar reducciones en la protección de los países desarrollados. y exportadores internacionales. Subvenciones a la exportación: éstos incluyen los pagos gubernamentales que cubren algunos de los costos de los exportadores, El avance en la reforma es lento y hay poco cambio como los gastos de mercadeo, los costos de transporte doméstico especial en las medidas de apoyo en general y los pagos a los exportadores domésticos, que hacen que la producción Los países miembros de la Organización para la Cooperación y el local sea competitiva. Desarrollo Económicos (OCDE) están reformando sus políticas agrí- Apoyo doméstico: éste incluye el apoyo directo a los productores, colas, pero al avance es lento. El apoyo promedio a los productores ligado al tipo, precio y volumen de la producción. Dependiendo del nivel de agrícolas ha caído del 37% del valor bruto de los ingresos agrícolas apoyo, la producción local es usualmente más alta y las importaciones que compiten más bajas de lo que serían en ausencia de subsidios. en 1986-88 (al comienzo de la Ronda Uruguay) al 30% en 2003- 05. Este estimativo, referido como el Subsidio Equivalente al Pro- ductor (SEP) mide el valor monetario anual de las transferencias brutas de los consumidores y contribuyentes hacia los productores agríco- Africanas, que ofrece acceso preferencial a los productos africanos al las, medido a nivel de la granja, como proporción del valor bruto de mercado de Estados Unidos. La Unión Europea continúa proporcio- los ingresos de ésta. Se origina en las medidas de política que apoyan nando extensivo acceso preferencial no recíproco a sus mercados para la agricultura, independientemente de su naturaleza, objetivos o im- los países de África subsahariana, el Caribe y el Pacífico, bajo el acuer- pactos, sobre la producción o el ingreso agrícola.2 En tanto que la do de Cotonou. En 2001 la Unión Europea también proporcionó ac- disminución de 7 puntos porcentuales en este nivel de apoyo es un ceso libre de impuestos y de cuotas a sus mercados a los países avance, la cantidad de apoyo ha aumentado a lo largo del mismo denominados por Naciones Unidas como de menor desarrollo, bajo la período de US$242.000 millones a US$273.000 millones. iniciativa "Todo menos armas", aunque excluyó los servicios y dilató Más del 90% del valor en dólares del apoyo agrícola en los países la apertura de mercados sensibles como el de banano, arroz y azúcar. de la OCDE es proporcionado por la Unión Europea (ella sola propor- El apoyo a los precios para los agricultores en los países de la ciona alrededor de la mitad), Japón, Estados Unidos y la República OCDE genera incentivos para producir más. El reciente cambio para de Corea. En los cuatro casos, el SEP sigue siendo alto (gráfico 4.1). separar o desconectar el apoyo proporcionado del tipo, volumen y En contraste, dos países de la OCDE ­Australia y Nueva Zelanda­ precio de los productos generados, es un esfuerzo para reducir los proporcionan muy poco apoyo a sus agricultores. efectos distorsionantes del comercio sobre la producción actual o Los países de la OCDE han incrementado el acceso preferencial a sus futura, en tanto que se mantiene el apoyo a los agricultores. El 28% mercados, para algunos países en desarrollo. Por ejemplo, en 2000, del SEP en 2003-05 fue desconectado de la producción y el uso de Estados Unidos firmó la Ley para el Desarrollo y las Oportunidades insumos, un aumento con respecto al 9% en 1986-88 (gráfico 4.1). Gráfico 4.1 El avance para reducir el apoyo total a los productores agrícolas ha sido lento en los países de la OCDE pero ha habido algún cambio hacia el uso de pagos "desconectados" menos distorsionantes Fuente: OCDE 2006b. Nota: Los pagos conectados incluyen el apoyo a los precios de mercado y los atados al nivel de producto y al uso de insumos. Los países de laOCDEincluyen la Unión Europea, Australia, Canadá, Islandia, Japón, República de Corea, México, Nueva Zelanda, Noruega, Suiza, Turquía y Estados Unidos. a. Transferencias a los productores agrícolas como porcentaje del valor bruto de los ingresos agrícolas. Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 83 Los pagos desconectados son menos distorsionantes que las for- tura, a través de tasas de cambio sobrevaluadas y protección indus- mas de apoyo que están ligadas a la producción, como la protección trial, fue casi tres veces el valor del impuesto directo sobre el sector, arancelaria, pero pueden aún influenciar la producción. Éstos pue- al momento del último Informe sobre el Desarrollo Mundial dedica- den reducir la aversión de los agricultores al riesgo (efecto riqueza) do a la agricultura (1982). En un estudio que incluyó 16 países ac- y reducir la variabilidad del ingreso agrícola (efecto seguro). Con tualmente en desarrollo desde la década de 1960 hasta mediados frecuencia los bancos ofrecen a los agricultores préstamos que no de la década de 1980, se estimó que las cargas fiscales directas pro- harían a otros prestatarios, manteniendo a los agricultores en el ne- medio eran equivalentes al 12% de los precios a los productores gocio.4 agrícolas, y que las cargas indirectas eran 24%. Las altas tasas con La mayoría de los programas de pagos desconectados no tiene que se grava la agricultura han sido asociadas con el bajo crecimien- límite de tiempo, como sucede en la Unión Europea y Turquía. Es- to del sector ­y un menor crecimiento de la economía en general.5 tados Unidos tenía un programa con un tiempo límite en la Ley Los países en desarrollo más pobres han gravado más la agricultura, Agrícola de 1996, pero esto no se hizo cumplir. El programa de y la reinversión de los ingresos fiscales en la agricultura fue baja e ayudas desconectadas de México inicialmente tenía un límite de tiem- ineficiente (capítulo 1). po; éste se suponía que expiraría cuando el proceso de implementación Con las reformas de las décadas de 1980 y 1990 para restaurar el del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte fuera finaliza- balance macroeconómico, mejorar la asignación de recursos y recu- do en 2008, pero el gobierno ha anunciado ya que el programa será perar el crecimiento en muchos de los países más pobres, tanto las mantenido de alguna manera. A menos que estos programas tengan cargas directas como indirectas se redujeron. Las reformas de las límites en el tiempo y un compromiso creíble por parte de los go- tasas de cambio sobrevaluadas, que gravaban las exportaciones agrí- biernos para adherir a ellos, los pagos desconectados corren el riesgo colas (usualmente exportadas a la tasa oficial) y subsidiaban las im- de convertirse en más distorsionantes y más costosos de lo que es portaciones de alimentos, se reflejan en la enorme reducción de la comúnmente asumido. Adicionalmente, los programas de apoyo li- prima asociada a las divisas extranjeras en los mercados paralelos en gados a la producción, que continúan simultáneamente con los pro- los países en desarrollo. Para 59 países en desarrollo, la prima pro- gramas desconectados, pueden disminuir significativamente los medio, ponderada por comercio, cayó de más de 140% en la década efectos menos distorsionantes de los programas desconectados. de 1960 a 80% en las de 1970 y 1980 y a sólo 9% a comienzos de la El avance que se ha hecho para desconectar las ayudas ha variado década de 1990, encontrándose altas variaciones entre países.6 significativamente entre productos, encontrándose el mayor progre- so en los granos ­aunque recientes iniciativas para expandir el uso Los países agrícolas están gravando menos la agricultura de biocombustibles en países de la OCDE pueden revertir indirecta- mente algo de este avance. En la actualidad se necesita un cambio En los países basados en la agricultura, las reformas, particularmen- rápido hacia el apoyo menos distorsionante de tipo desconectado te en África subsahariana, han reducido a menos de la mitad las para los productos de exportación que son importantes para los paí- cargas netas a la agricultura, desde el 28% hasta el 10% entre 1980- ses en desarrollo, en particular el algodón. Ha habido algunos cam- 84 y 2000-04 (promedio simple de los países incluidos en la gráfica bios recientes en las políticas para arroz, azúcar y algodón en Japón, 4.2). La metodología utilizada para medir el cambio en el nivel de la Unión Europea y Estados Unidos, respectivamente, y todos se cargas fiscales netas en los países en desarrollo, utiliza el cálculo de encuentran en una etapa temprana de implementación. una tasa nominal de apoyo a los agricultores (recuadro 4.3). Nueve de los once países en un estudio reciente, tenían menores cargas ne- Los factores de economía política son importantes tas en el segundo período (gráfica 4.2). Sólo Nigeria y Zambia te- para una mayor reforma nían más altas cargas netas entre los dos períodos, siendo la más alta la de 2000-04 en Costa de Marfil (alrededor de ­40% la tasa nomi- Los factores de economía política en cada país han determinado el nal de apoyo). ritmo y alcance de las reformas. Las políticas algodoneras de Estados A pesar del ajuste macroeconómico, los precios domésticos reales Unidos, del azúcar en la Unión Europea y del arroz en Japón, indi- para las exportaciones agrícolas, en estos países, no cambiaron mu- can que el impacto de la Organización Mundial de Comercio (OMC) cho en promedio durante la década de 1980, en la medida en que las para inducir la reforma es real y que la presión de los medios de mejoras macroeconómicas escasamente compensaron las disminu- comunicación puede complementarlo (recuadro 4.2). Los casos mues- ciones en los precios mundiales para los bienes agrícolas básicos. La tran que las reformas no son fáciles y con frecuencia requieren com- situación cambió durante la década de 1990 ­cuando precios inter- promisos negociados y esquemas de compensación para los nacionales más favorables, la continuación de las reformas macroeco- perdedores, para poder alcanzar un acuerdo acerca de ulteriores re- nómicas y las reformas en el sector agrícola, condujeron a mayores ducciones de los altos niveles de protección agrícola (como en las aumentos en los precios domésticos reales para las exportaciones reformas a la política arrocera en Japón y a la política azucarera en la agrícolas.7 Los más fuertes incentivos de precios explican parte del Unión Europea). más alto crecimiento agrícola en muchos de los países desde media- dos de la década de 1990 (capítulo 1). Cargas fiscales a la agricultura en los países Las tasas nominales agregadas de apoyo, enmascaran significati- en desarrollo vas diferencias en las cargas y la protección entre las importaciones y Las políticas en los países en desarrollo también han obstaculizado las exportaciones agrícolas y entre productos. Una tasa nominal de los incentivos para los productores agrícolas. Históricamente, las asistencia promedio cercana a cero a nivel del país, simplemente políticas macroeconómicas han gravado a la agricultura más que lo indica que no hay cargas netas, pero puede ser el resultado del uso que las políticas agrícolas lo han hecho, pero las dos han sido impor- de altos aranceles que compensan altos impuestos a las exportacio- tantes en los países más pobres. El gravamen indirecto a la agricul- nes. En promedio, entre 1980-84 y 2000-04, los países agrícolas 84 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 4.2 La economía política de las reformas agrícolas de los países desarrollados Los subsidios y aranceles agrícolas para el arroz los grupos no agrícolas están ganando capital Europea para los países en desarrollo. La reforma y el azúcar, agregados para todos los países, se político en este terreno. se hizo imperativa. estima que representan alrededor del 20% y En tanto que la reforma parece inevitable, la En tanto que el equilibrio político se volteó 18%, respectivamente, del costo mundial de oposición por parte de las cooperativas agrícolas contra los productores de azúcar, se todas las políticas comerciales agrícolas ­los japonesas, lleva a un compromiso acerca de la implementaron medidas para enfrentar la pérdida más altos entre todos los productos. Aunque el cobertura del esquema de pagos directos, expandido esperada de ingresos que la reforma introduciría y costo equivalente mundial de los subsidios y para incluir pagos directos a agricultores de tiempo para compensar la oposición de los productores. aranceles para el algodón es mucho más bajo, parcial si están organizados en alguna unidad La financiación de la compensación y la el costo absoluto para los países en desarrollo es agrícola colectiva. Aunque sea percibido como un reestructuración (hecha parcialmente por los alto y se estima en US$283 millones por año. debilitamiento de los esfuerzos para el cambio productores) para incentivar a los productores no Para África subsahariana, los subsidios y estructural, pareció necesario llegar a un acuerdo competitivos a abandonar la industria, se acordó aranceles al algodón en los países desarrollados, para un programa de reforma en tanto que no minara, en febrero de 2006. Se espera que los agricultores representan alrededor del 20% del costo total de aunque posiblemente hiciera más lento, el cambio que de la Unión Europea reciban una compensación por las políticas comerciales para todas las debe darse al final hacia una producción de mayor el equivalente a un promedio del 62% de la mercancías. escala. Los agricultores de mayor escala están ya disminución de los precios, que será eliminada a lo abandonando el sistema de mercadeo de las largo de un período de cuatro años. Reforma de la política arrocera japonesa: cooperativas agrícolas japonesas y se espera que El fondo de reestructuración para cuatro años compromisos negociados para acordar un estas deserciones se aceleren bajo el efecto del tiene tres objetivos principales: incentivar a los apoyo desconectado programa de pagos directos, reduciendo el poder productores menos competitivos a dejar la Japón protege a los productores de arroz, una político de las cooperativas agrícolas y su resistencia industria, enfrentar los impactos sociales y fuente tradicional de apoyo político, a través de a la reforma. ambientales de los cierres de fábricas y ayudar a un arancel ad valorem equivalente del 78% a las las regiones más afectadas a desarrollar nuevos importaciones. En 2007, Japón introdujo un pago Reforma de la política azucarera de la Unión negocios, que se encuentren en línea con los directo a los agricultores que es menos Europea: compensación y reestructuración fondos de la Unión Europea para el Desarrollo distorsionante, vinculado al tamaño de la granja y para complementar la reforma Estructural y Agrícola. Los países de África, el no a la producción. Se espera que este pago sea Los precios domésticos del azúcar de la Unión Caribe y el Pacífico, que recibieron precios negociado contra una disminución de los Europea ­apoyados por altos aranceles­ son tres superiores a los del mercado mundial por su cuota aranceles ­haciendo los pagos un poco más veces más altos que los niveles de los mercados de azúcar producida para venta en el mercado de grandes de un cierto tamaño, de manera que se mundiales, aumentando los incentivos para producir la Unión Europea, fueron elegibles para un plan de focalicen sobre los agricultores "de tiempo azúcar en la Unión Europea y deprimiendo el precio asistencia por 40 millones de euros en 2006. completo" antes que sobre los de "tiempo mundial de este producto a expensas de muchos parcial". El nuevo esquema es percibido como una exportadores de países en desarrollo. Sin embargo, Reforma de la política algodonera en Estados alternativa menos distorsionante a la protección algunos países de África, el Caribe y el Pacífico se Unidos: la presión de la OMC y de los medios en frontera y como un mecanismo para inducir benefician de estos mayores precios, bajo los de información locales para contrarrestar una mayor escala de producción. acuerdos comerciales "Todo menos armas". el poder del cabildeo de la industria ¿Por qué los políticos estuvieron de acuerdo La Unión Europea acordó reformar su régimen Estados Unidos representa el 40% de las con el esquema propuesto a pesar del aparente azucarero en febrero de 2006; las reformas exportaciones mundiales de algodón y el 20% de la riesgo de que éste minara el apoyo político que comenzaron el julio de 2006 y se extienden por un producción mundial. Los subsidios han sido obtienen de las zonas rurales? Por tres factores. período de cuatro años. Si se implementan equivalentes en valor a alrededor de dos terceras Primero, las cada vez más fuertes voces de los completamente, las reformas cambiarían partes el valor de mercado de la producción sectores no agrícolas de la economía. Segundo, radicalmente el régimen azucarero, que ha estado en durante el período 2000-05. La producción la presión de los medios de comunicación: el pie por casi cuarenta años. Durante años, la política adicional de Estados Unidos, incentivada por estos temor a un creciente aislamiento de Japón en la se ha enfrentado al descontento de la industria subsidios, se estima que ha reducido el precio comunidad económica global debido a sus procesadora de alimentos, que paga tres veces el mundial del algodón entre 10% y15%, a un costo políticas arroceras. Finalmente, la percepción de precio mundial del azúcar. Sin embargo, dos factores significativo para los países en desarrollo. que la agricultura debe ser parte de más amplias han llevado al inicio de las reformas. Primero, el Las políticas algodoneras de Estados Unidos reformas económicas. sistema de subsidios a las exportaciones de azúcar de están fuertemente influenciadas por un poderoso El sistema de protección de la agricultura se la Unión Europea, no cumplía con los compromisos grupo de interés, el Consejo Algodonero de ha mantenido en pie gracias a una fuerte adquiridos ante la OMC. Segundo, la iniciativa "Todo América (que representa los 24.721 cultivadores coalición proagrícola del Ministerio de menos armas" fue introducida en 2001 para abrir su de algodón, de acuerdo con el censo de 2002, así Agricultura, Bosques y Pesca; el gobernante mercado azucarero a las importaciones sin aranceles como los hiladores, exportadores, banqueros y/o Partido Democrático Liberal y las cooperativas y sin cuota, originadas de los cincuenta países menos proveedores). El Consejo es uno de los cuerpos de agrícolas japonesas, las cuales implementan los desarrollados del mundo a partir de 2009. Se cabildeo más poderosos en Estados Unidos a nivel programas de subsidios a la agricultura. Pero el esperaba que esto llevara a un aumento en las de producto, obteniendo un apoyo Ministerio de Agricultura, Bosques y Pesca ha importaciones y a la desestabilización del régimen desproporcionadamente más alto en relación con cambiado gradualmente hacia la adopción de azucarero de la Unión Europea a menos que el precio otros sectores, particularmente desde que se políticas más orientadas al mercado. El Partido de la azúcar se redujera. Adicionalmente a estos instauró la ley agrícola de 1996 (un promedio Liberal Democrático ha cambiado su balance de factores determinantes se suma la campaña de una equivalente a US$120.000 por año por interés hacia las áreas urbanas, debido al coalición de organizaciones no gubernamentales agricultor). creciente apoyo que ha recibido de las ciudades internacionales, que enfatizó acerca de los efectos Cuatro países productores de algodón en el en elecciones recientes, una indicación de que negativos de la política azucarera de la Unión oeste africano (Benin, Burkina Faso, Chad y Malí) Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 85 elevaron una propuesta conjunta a la OMC en disputas de la OMC determinó que Estados Unidos tenía En tanto que la reducción en los subsidios al mayo de 2003, a través de la cual demandaban que colocar sus medidas de subsidios al algodón en algodón en Estados Unidos fue una respuesta al la eliminación del apoyo al sector algodonero en línea con sus obligaciones ante la OMC . Estados Unidos caso legal elevado ante la OMC, los medios de Estados Unidos, China y la Unión Europea, y el hizo ajustes en respuesta a la decisión de laOMC , pero comunicación en Estados Unidos y grupos inclinados pago de compensación por los daños recibidos en diciembre de 2006 Brasil expresó formalmente su a la reforma, presionaron también al Congreso para hasta que se eliminara por completo el apoyo. insatisfacción con el alcance de los cambios de política reducir este apoyo. Brasil inició un caso comprensivo contra Estados y pidió el establecimiento de un panel en la OMC para Unidos por no cumplir con su obligación ante la determinar si ese país se encontraba "fuera de Fuentes: Anderson, Martin y Van der Mensburgghe 2006a; Anderson y Valenzuela, en preparación; Masayoshi Honma, OMC , en materia de subvenciones en algodón. cumplimiento con el fallo original". La etapa de Yujiro Hamai, Dan Sumner, Don Mitchell y John Baffes, En marzo de 2005, el cuerpo de resolución de cumplimiento de este caso está en curso actualmente. todos comunicación personal, 2007. disminuyeron la protección para los bienes agrícolas importables, RECUADRO 4.3 Tasas nominales de apoyo desde un arancel equivalente al 14% hasta el 10% y ha habido una significativa reducción en los impuestos a los exportables, desde 46% La tasa nominal de apoyo a los agricultores, se define como el precio de su hacia 19% (gráfico 4.3). producto en el mercado doméstico (más cualquier subsidio directo a la La mayor parte de la disminución en las cargas es el resultado de producción) menos su precio en frontera, expresado como porcentaje del mejores políticas macroeconómicas. Para los países agrícolas, el ta- precio en frontera (ajustando por los costos de transporte, diferencias de baco, ciertas nueces y el cacao, eran aún fuertemente gravados du- calidad, etc). La tasa nominal mide las diferencias en los precios de la rante 2000-04. Las cargas netas para el café disminuyeron de 53% a producción, pero puede haber también distorsiones por el lado de los 7% y para el algodón han disminuido de 32% a 15% entre los dos insumos. Para capturar estas distorsiones donde son importantes, la tasa nominal se ajusta (expresada como un precio equivalente de la producción) períodos. El azúcar ha cambiado de ser fuertemente gravado (tasa para reflejar los subsidios directos a los insumos y las diferencias entre los nominal de apoyo de ­36% en 1980-84) a ser fuertemente protegi- precios internacionales de éstos y los precios que los agricultores pagan por do (72% en 2000-04) (cuadro 4.1). ellos. Si un país distorsiona su mercado de divisas, se hacen esfuerzos para contabilizar la diferencia entre la tasa de cambio utilizada por los Los países en proceso de transformación y urbanizados importadores (que se asume igual a la tasa de cambio paralela) y los están protegiendo más la agricultura exportadores (un promedio ponderado de la tasa de cambio paralela y la Las cargas netas en los países en proceso de transformación disminu- oficial) y una tasa de cambio de equilibrio estimada. yeron en promedio del 15% al 4%, aunque con significativas varia- Fuente: Anderson (en preparación). ciones entre ellos (promedio simple para los países incluidos en el gráfico 4.4). Algunos países cambiaron hacia una mayor protección del sector (Indonesia, la India, Malasia y Tailandia), en tanto que otros continuaron gravándolo aunque a menores niveles que en la Gráfico 4.2 Para los países agrícolas, la carga fiscal neta a la agricultura cayó década de 1980 (como en Egipto y Senegal) (gráfico 4.4). Zimbabue en 9 de 11 países es el único país de este grupo que tenía una alta carga de tasas netas sobre el sector, debido principalmente a una muy elevada sobreva- luación de la moneda. También ha habido un cambio significativo en la tasa relativa de apoyo a la agricultura versus el sector no agríco- la en algunos países, que enfrentan el desafío de mantener los sesgos sectoriales bajo control (recuadro 4.4). También hay diferencias entre importaciones y exportaciones agrí- colas. En promedio, entre 1980-84 y 2000-04, los países en trans- formación redujeron ligeramente sus niveles de protección para los bienes importables agrícolas, desde un arancel equivalente del 13% hasta el 11% y redujeron los impuestos a los exportables del 29% al 13% (gráfico 4.3). En los países urbanizados, las cargas netas promedio se modifica- ron de ser marginalmente negativas en 1980-84 a una tasa de pro- tección neta de 9% en 2000-04 (promedio simple de los países incluidos en el gráfico 4.5) El estimativo de la carga neta para los países de América Latina, particularmente en el primer período, puede subestimar el nivel real de las cargas debido a que la sobrevaluación de la moneda no fue incluida en los estimativos.8 (La tasa de cambio oficial fue utilizada para ambos períodos). Cinco de siete países ana- lizados (Argentina, Chile, Colombia, República Dominicana y Fili- pinas) tenían más alta protección o menores cargas en 2000-04 que en 1980-84 (gráfico 4.5). El arroz y el azúcar son los productos con Fuente: Anderson (en preparación). los mayores niveles de protección en los países urbanizados (cuadro 86 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 4.1). Entre 1980-84 y 2000-04, los países urbanizados disminuye- ción es en parte consecuencia del acceso a la Unión Europea por ron moderadamente sus niveles de protección para los productos parte de muchos de estos países durante el período analizado, resul- agrícolas importables desde un arancel promedio equivalente de 26% tando en un cambio hacia los más altos niveles de protección usados al 23% y se movieron de un impuesto a los exportables del 40% a por ésta. un subsidio equivalente al 2% (gráfico 4.3). Los países urbanizados en Europa oriental y central han incre- Aún hay espacio para más ganancias de eficiencia mentado en promedio la protección agrícola.9 (Las estadísticas com- En tanto que en la actualidad hay una menor explotación de los paradas no se incluyen en los gráficos, debido a que los datos agricultores por parte de las políticas de precios domésticos en los disponibles más antiguos son de 1992). La protección neta ha au- países en desarrollo que en la década de 1980, ésta no ha desapare- mentado en promedio de 4% en 1992-93 a 31% en 2000-23 (pro- cido. Las cargas netas a la agricultura son bajas en casi todos los medio simple entre países).10 Hay grandes diferencias entre éstos; países. Pero la desagregación de las cargas netas entre productos por ejemplo, Estonia, Letonia y Lituania, impusieron al sector un exportables y competidores con las importaciones, muestra que las impuesto equivalente de alrededor de 30% en 1992-93, mientras exportaciones siguen siendo fuertemente gravadas en muchos países que Eslovenia lo protegió. Entre 1992-93 y 2002-03, la protección en tanto que algunas importaciones son fuertemente protegidas. Esto a las importaciones agrícolas aumentó de un arancel equivalente sugiere que hay espacio para más ganancias de bienestar. La amplia- promedio de 13% al 38%. Las exportaciones fueron gravadas como ción de las reformas debería diseñarse en el contexto del nivel de promedio en 2% en 1993 pero en 2002-03 fueron protegidas con desarrollo de un país. Muchos países en desarrollo, donde la agricul- un arancel equivalente promedio de 24%. El aumento en la protec- tura constituye una proporción elevada del producto interno bruto Gráfico 4.3 Los países en desarrollo están gravando menos los bienes exportables Fuente: Anderson (en preparación). Nota: Los países utilizados para cada categoría se muestran en los gráficos 4.2, 4.4, y 4.5, respectivamente. Los agregados son promedios simples no ponderados. Los promedios ponderados muestran un patrón similar, aunque la TNApara los exportables en los países en transformación en 2000-04 fue cercana a cero, dado el dominio de China en las ponderaciones. La ponderación por valor también redujo lasTNA para los importables en los países urbanizados entre los dos períodos. Cuadro 4.1 Tasas nominales de apoyo por producto en los países en desarrollo (porcentaje) Agrícolas En proceso de transformación Urbanizados Producto 1980-84 2000-04 1980-84 2000-04 1980-84 2000-04 Azúcar ­36 76 33 35 ­11 52 Arroz ­4 5 ­12 4 ­4 44 Trigo ­12 ­3 ­4 8 8 ­8 Café ­53 ­7 ­ ­ ­38 4 Maíz ­11 ­7 ­23 8 ­14 ­1 Algodón ­32 ­15 ­20 ­2 ­ ­ Cacao ­51 ­36 ­ ­ ­ ­ Cacahuetes ­19 ­38 9 9 ­ ­ Tabaco ­49 ­50 ­ ­ ­ ­ Fuente: Anderson (en preparación). Nota: La tasa nominal de apoyo está ponderada por el valor de la producción entre países, al interior de cada una de las tres categorías, y los estimativos han sido incluidos únicamente si se contaba con información para tres o más países. ­ = no disponible. Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 87 Gráfico 4.4 De 10, 9 países en transformación incrementaron la protección Gráfico 4.5 De 7, 5 países urbanizados aumentaron la protección o redujeron la carga fiscal o disminuyeron la carga fiscal Fuente: Anderson (en preparación). Fuente: Anderson (por aparecer). (PIB), necesitarán seguir gravando la agricultura (aunque no despro- Los factores de economía política son importantes porcionadamente) para generar un excedente utilizable para más para una ampliación de la reforma amplios programas de desarrollo (ver la sección sobre apoyo de tran- Las reformas agrícolas en muchos de estos países, particularmente sición). para los agrícolas, se dieron después de las reformas macroeconómicas RECUADRO 4.4 Significativo progreso en la reducción del sesgo antiagrícola en China e India En la medida en que los países en desarrollo se avanzadas del noreste de Asia cuando éstas tenían ascendente en ambos países. China consolidó sus hacen más ricos, generalmente protegen más la niveles de ingreso pér capita comparables, las aranceles agrícolas a niveles relativamente bajos agricultura. Tanto China como la India han tendencias son sorprendentemente similares. China cuando accedió a la OMC en 2001. El desafío reducido sustancialmente su sesgo antiagrícola a ha reducido su sesgo antiagrícola en una etapa de ahora es mantener los sesgos sectoriales en un lo largo de las tres últimas décadas, no sólo directa desarrollo económico posterior que India, pero el nivel bajo y no seguir la tendencia hacia proteger sino indirectamente, a través de disminuciones en apoyo a la agricultura en relación con los sectores fuertemente la agricultura como lo han hecho la protección a la industria (gráficos abajo). no agrícolas (medido a través del índice de tasa otros países cuando alcanzaron niveles similares Cuando se comparan con las economías más relativa de apoyo [TRA]) ha tenido una tendencia de desarrollo. Fuente: Anderson (en preparación). Nota: La tasa relativa de apoyo a la agricultura es 100* [(100 + TNA agt) / (100 +TNAnoagt)­1] en dondeTNA agt es la tasa nominal de apoyo a los productores de bienes agrícolas transables y TNAnoagt es la tasa nominal de apoyo a los transables no agrícolas (principalmente minería y manufacturas). El índice está limitado por abajo en ­100 y toma valor cero cuando los sectores transables agrícolas y no agrícolas tienen idénticas tasas nominales de apoyo. 88 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 4.5 La economía política de las reformas agrícolas de los países en desarrollo Tres ejemplos, uno para cada categoría de y de provisión de insumos manejados por el Estado. resultado con la negociación del Acuerdo Nacional países, ilustran la economía política de la reforma En respuesta, la economía rural despegó, la para el Campo, que aumentó enormemente los en los países en desarrollo. En Uganda (agrícola) agricultura floreció y la productividad casi se duplicó. recursos públicos canalizados hacia las zonas y China (en transformación) la carga fiscal neta a El número de pobres rurales cayó de más de 300 rurales. la agricultura disminuyó significativamente entre millones a menos de 50 millones. Las reformas de la década de 1990 eliminaron 1980­84 y 2000­04, en tanto que en México ¿Por qué fue China capaz de tomar estas difíciles las empresas comercializadoras del Estado para (urbanizado) hubo un cambio hacia la protección decisiones cuando los líderes en muchas otras los productos agrícolas y los mecanismos de a lo largo del mismo período. naciones dudan? apoyo a los precios. En cambio, proveyeron a los Buena parte de la presión para la reforma se originó productores comerciales con servicios de Uganda: liderazgo y una ventana en el fracaso de las políticas y en el pobre desempeño de mercadeo y de información de mercados para el de oportunidad la agricultura. Los líderes chinos estaban comprometidos manejo del riesgo en los precios e instituyeron Las reformas agrícolas en Uganda eliminaron los con la meta de convertirse en un país seguro e precios de apoyo con pagos compensatorios monopolios de la Junta de Mercadeo de Café y de independiente. Había también el imperativo de basados en ingresos objetivo. El gobierno la Junta de Mercadeo de Hilasa en 1991 y de la preocuparse acerca de la equidad y proporcionar a los complementó el apoyo a los mercados con pagos Junta de Mercadeo de Productos Frescos en ciudadanos un estándar mínimo de vida. La planificación desconectados por hectárea a los productores de 1993 ­todas habían gravado fuertemente la central estaba probando que no era eficiente. granos básicos y semillas oleaginosas, bajo un agricultura. Se eliminaron también las Las reformas de descentralización de China programa nuevo llamado Procampo. Igualmente, el restricciones a la movilización de productos entre significativamente ataron la suerte de los líderes gobierno fortaleció los derechos a la propiedad de distritos. Las reformas aumentaron locales al éxito de la economía local. Por tanto, las la tierra en las áreas rurales. Importantes significativamente la proporción del precio en iniciativas de política que estaban atadas a los transferencias de fondos y programas basados en frontera que recibían los agricultores y ingresos locales, al gasto local en inversión y que crédito subsidiado, apoyaron la transición del contribuyeron a la amplia disminución que se ataban los salarios a los aumentos en el producto sector agrícola hacia una mayor eficiencia y presentó en la década de 1990 en el porcentaje agrícola y a la transformación de la economía hacia competitividad mundial, a través de la Alianza de personas que se situaban por debajo de la la industrialización rural, tenían apoyo local. El hecho Contigo. En 2004, aproximadamente el 80% de los línea nacional de pobreza. de que las reformas fueran introducidas en un US$3.700 millones de presupuesto del Ministerio Estas reformas siguieron a un conjunto más proceso gradual de experimentación y aprendizaje de Agricultura fueron dedicados al apoyo en el amplio de reformas macroeconómicas, llevadas a local redujo los riesgos políticos asociados con éstas. mercadeo, Procampo y la Alianza Contigo. cabo por el gobierno del Movimiento Nacional de Adicionalmente, la presión de las bases, desarrollada Aproximadamente una tercera parte del gasto Resistencia, que llegó al poder en 1986. Las en el proceso, ayudó a los reformadores en el público mexicano para el desarrollo rural. reformas macroeconómicas (a través de la gobierno chino a ganar la batalla contra los críticos Las reformas no han eliminado las reducción de una moneda sobrevaluada) tuvieron conservadores de las reformas. distorsiones en la asignación de factores de un mayor impacto sobre los precios de los producción. Las intervenciones en el mercado bajo productos agrícolas que las reformas agrícolas, México: balance delicado entre programas el nuevo régimen de política, en tanto que han aunque las dos fueron significativas. A complementarios para facilitar la reforma de la aumentado de manera importante el papel del continuación de una lucha armada por el poder, la política agrícola y la trampa de la protección sector privado, han perpetuado, o aun exacerbado, legitimidad popular conformó la base del régimen, Durante la década de 1990, a continuación del tales distorsiones, impidiendo el ajuste hacia un permitiendo al presidente la búsqueda de Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, que uso más eficiente de los recursos públicos y reformas difíciles y potencialmente impopulares, estableció la (gradual) eliminación de aranceles y privados. Aunque las intervenciones fueron incluyendo la de la agricultura. Los grupos con barreras no arancelarias a las importaciones inicialmente implementadas como medidas intereses inveterados en asuntos de mercadeo agrícolas para 2008, el gobierno mexicano temporales para facilitar el ajuste hacia un sector perdieron su peso político en el cambio de implementó amplias reformas de política agrícola, alimentario basado en el mercado, los intereses régimen. orientadas hacia el mercado. Las reformas se económicos creados por estas intervenciones y los diseñaron de manera que debilitaran una oposición subsidios a la exportación en los países China: ligando el éxito de los líderes locales política importante por parte de los productores desarrollados, han hecho no factible políticamente al éxito de la economía local agrícolas domésticos, que contaban con significativo para los políticos mexicanos justificar una China implementó un amplio pero gradual poder político. estrategia de salida. conjunto de reformas en 1978, primero El poder de las organizaciones de agricultores aumentando los precios de los bienes agrícolas, en México fue evidente en 2002. Cuando una Fuente: Avalos-Sartorio 2006; Huang, Rozelle y Rosegrant luego descolectivizando la producción agrícola, intrusión a caballo en el edificio del Congreso 1999; Lin 1992; McMillan, Waley y Zhu 1989; Opolot y Kuteesa 2006; Qian y Wingast 1996; Robinson 2005; haciendo responsable al hogar agrícola; y mexicano fue realizada como una forma de Rosenzweig 2003; Rozelle 1996; Swinnen y Rozelle 2006; finalmente comenzando un lento pero sostenido influenciar en la política. El mensaje, reminiscente Banco Mundial 2002a; Yan 1996; Yunez-Naude y Barceinas desmantelamiento de los sistemas de compras de la Revolución Mexicana de 1910, tuvo Paredes 2004; Zahinser 2004. de la década de 1980. Éstas fueron fuertemente apoyadas por do- local, construir sobre el apoyo local, utilizar el acceso a la OMC (como nantes externos a través de la asesoría de política y los préstamos en China) y la negociación de políticas complementarias para apo- condicionales. Otros elementos importantes de las reformas, refle- yar el libre comercio (como en México). jando la economía política de los países (recuadro 4.5), incluyen el Las reformas no son fáciles, debido a que como consecuencia de liderazgo y el aprovechamiento de una ventana de oportunidad (como ellas hay tanto ganadores como perdedores. La reducción de las al- en Uganda), atar la suerte de los líderes locales a la de la economía tas cargas fiscales y de los sesgos de protección en los países de desa- Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 89 rrollo, requiere comprender los aspectos de economía política de la cifra mucho más alta que el porcentaje que el comercio mundial de reforma. El poder de los actores externos es real, como se demuestra productos agrícolas y alimentos procesados tiene en el PIB mundial, a través del impacto del acceso a la OMC sobre la protección en los que es del orden del 6% y 9%, respectivamente. En tanto que estos países en proceso de transformación y urbanizados y a través del im- costos son una proporción modesta del PIB para los países en desa- pacto de la asistencia extranjera sobre las cargas fiscales en los países rrollo, los mismos son sustanciales en relación con los actuales flujos agrícolas. Sin embargo, cambios duraderos ocurren únicamente con de ayuda para el desarrollo agrícola. Las políticas agrícolas de los el apoyo de una fuerte base doméstica. El fortalecimiento de las países desarrollados cuestan a los países en desarrollo alrededor de bases locales para construir coaliciones para impulsar las reformas US$17.000 millones por año ­un costo equivalente a alrededor de de política faltantes puede ayudar ­particularmente en la medida cinco veces los actuales niveles de la ayuda internacional para el de- en que los sistemas políticos se hacen más abiertos y competitivos. sarrollo destinada a la agricultura.12 Se estima que los países en desarrollo tienen una participación Ganancias estimadas de la liberalización comercial del 30% en los costos de bienestar de las actuales políticas comercia- les, bien sean originados en las políticas agrícolas o en las de otros La reforma de la política agrícola, tanto en países desarrollados como sectores (cuadro 4.2). Estos relativamente más bajos costos absolu- en desarrollo, ofrece significativas ganancias potenciales de bienestar, tos para los países en desarrollo, se traducen en un porcentaje más incluida la reforma comercial. La magnitud de los costos de las actua- alto del ingreso debido a que sus economías son más pequeñas. Como les políticas comerciales y las correspondientes ganancias potenciales grupo, el costo estimado para 2015 es de 0,8% del PIB real ­pero de unas mayores reformas, han sido cuantificadas a través de simula- para algunos países se estima que pueden ser mucho más altos: 5,2% ciones con modelos mundiales de equilibrio general computable. Esos para Vietnam y 3,2% para Tailandia. Tanto para la liberalización modelos se basan en una representación simplificada pero consistente agrícola como no agrícola, la mitad de los costos que recaen en los de la producción, ingreso y demanda en cada país o grupo de países y países en desarrollo se estima que se originan en las políticas de los de los mercados internacionales. Aunque los modelos necesitan de países desarrollados y la otra mitad en las políticas de los países en fuertes supuestos, siguen siendo una poderosa herramienta para el desarrollo como grupo (cuadro 4.2). análisis de los escenarios del comercio mundial (recuadro 4.6). Se estima que más del 90% de los costos mundiales se originan en restricciones en el acceso a mercados, a través de aranceles, antes Los costos de las actuales políticas comerciales para que en subsidios a la exportación o en ayudas domésticas. Sin em- los países en desarrollo son sustanciales bargo, su importancia relativa varía significativamente por produc- Los costos mundiales de bienestar de las actuales políticas comerciales to.13 Por ejemplo, lo contrario es cierto para el algodón, donde el recaentantoenlospaísesdesarrolladoscomoendesarrollo.Estimativos 89% de los costos se espera que se originen de los subsidios a la recientes muestran que los costos mundiales de los aranceles y subsidios exportación y los programas de ayudas domésticas y el 11% se ori- al comercio, alcanzarían entre US$100.000 millones y US$300.000 mi- gine en los aranceles.14 llones por año para 2015.11 Alrededor de dos terceras partes de los Las reformas comerciales ofrecen un espacio significativo para costos se estima que se originan de los aranceles y subsidios agrícolas reducir los costos mundiales de las actuales políticas, mediante el (el resto originándose de aranceles y subsidios en otros sectores), aumento de los precios agrícolas internacionales, los cuales se espera RECUADRO 4.6 Simulando los efectos de la liberación comercial con modelos globales Los modelos de equilibrio general utilizados en en relación con los ajustes en los cambios en las evidencia empírica sobre la cual basar la diferentes estudios para analizar los escenarios políticas comerciales que son determinados por especificación de los efectos de inversión y del comercio mundial son conceptualmente elasticidades clave de oferta y demanda, para las productividad y por tanto éstos son esencialmente similares: desagregan el mundo en un cierto cuales la validación empírica es con frecuencia ignorados (aunque presumiblemente podrían ser número de países o grupos de países, modelan la inadecuada. Algunas de las características clave de importantes). El nivel de desagregación por grupo oferta y la demanda para un número importante los modelos son el grado de transabilidad de los de ingreso dentro de los países también tiende a de productos, derivan la demanda por productos en cada país, el cual determina la ser bajo, si hay alguno. Como lo reconocen los importaciones y la oferta de exportaciones y transmisión de los precios internacionales hacia los autores, los diferentes supuestos que subyacen a hallan los precios de equilibrio mundiales que domésticos; la respuesta de la oferta a los cambios estos modelos, pueden llevar a grandes sobre o vacían el mercado internacional. El modelo de precios, la cual depende de la disponibilidad de subestimaciones de los impactos de las reformas Linkage, por ejemplo, comprende 27 regiones o recursos en el país y de la flexibilidad para reasignar al comercio de bienes sobre el ingreso real neto de países, con un enfoque hacia la identificación de recursos entre los sectores de producción, y la los hogares, aunque hay mucho más consenso los más grandes exportadores e importadores de caracterización de la estructura competitiva del acerca de los impactos estructurales. Con todo, no productos y cuenta con 25 sectores, de los mercado. hay una alternativa real al uso de estos modelos cuales 13 son agrícolas o alimentarios. Una de Se presta particular atención a la modelización de las cuando se trata de analizar reformas que tienen las grandes fortalezas de los modelos de fuentes de distorsiones de precios, incluyendo los muchos efectos indirectos y la comparación entre equilibrio general es que imponen consistencia: aranceles bilaterales y los subsidios domésticos a la los resultados de distintos modelos es importante todas las exportaciones son importadas por algún agricultura, pero la modelización de los efectos para tener algun sentido acerca de su validez. país, el empleo total nunca excede la oferta de distorsionantes de medidas específicas como los trabajo y todo el consumo es satisfecho por aranceles cuota, varias formas de restricciones producción o importaciones. Sin embargo, deben cuantitativas y el así llamado apoyo desconectado es Fuente: François y Martin, 2007; Hertel y otros 2006; Van apoyarse en fuertes supuestos ­particularmente extremadamente difícil a un nivel global. Hay poca der Mensbrugghe 2006. 90 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Cuadro 4.2 Distribución estimada de los costos de las actuales políticas oleaginosas (gráfico 4.6), conjuntamente con ganancias significati- comerciales vas en el comercio para los países que exportan estos productos (grá- (porcentaje de los costos de las actuales políticas comerciales en 2015 en relación fico 4.7). Se estima que la liberalización del algodón y las semillas con el escenario de completa liberalización comercial) oleaginosas induciría un cambio en la producción mundial hacia los Distribución de costos de bienestar países en desarrollo, con aún mayor cambio en la participación en las exportaciones. Se estima que la participación de los países en Países en Países desarrollo en las exportaciones aumentaría de 49% a 83% para el desarrollo desarrollados Total algodón y del 55% al 82% para las semillas oleaginosas. La direc- Fuente de los costos de bienestar: ción del cambio en los precios internacionales es clara, pero la mag- Políticas de países en desarrollo nitud de los cambios en precios difiere entre estudios. Por ejemplo, Agricultura y alimentos 9,8 6,6 16,4 una revisión de 11 estudios que estiman cambios en los precios in- Otros sectores 5,2 23,0 28,2 ternacionales del algodón generados a partir de una completa libe- Políticas de países desarrollados Agricultura y alimentos 9,1 38,0 47,0 ralización comercial, sugiere un aumento promedio del precio del Otros sectores 5,9 2,4 8,4 10%16(cifra más baja que el 21% estimado en el estudio de 2006 del Políticas comerciales de todos Banco Mundial) y los estimativos de los aumentos en los precios de los países (suma de las anteriores) 30,0 70,0 100,0 los cereales oscilan entre 4% y 8%.17 Costo en PIB real 0,8 0,6 0,7 Los subsidios a la producción de semillas oleaginosas en la OCDE y los aranceles a la importación en algunos países en desarrollo, son Fuente: Anderson, Martin y van der Mensbrugghe 2006a. Nota: El escenario de completa liberalización comercial se basa en estimativos de los aranceles las principales causas de la pérdida de participación en el comercio bilaterales y de los subsidios domésticos y a las exportaciones en 2001. Las preferencias mundial para los países en desarrollo como grupo. En tanto que los comerciales bilaterales están incluidas. aranceles de los países de la OCDE para las semillas oleaginosas son bajos, muchos países proporcionan apoyo a la producción doméstica a través de subsidios agrícolas. La India y China, los más grandes que aumenten la participación que tienen los países en desarrollo en importadores de semillas oleaginosas, imponen significativos aran- el comercio agrícola y las tasas de crecimiento de la producción agrí- celes a las importaciones. La completa liberalización comercial se cola en conjunto. Sin embargo, no todos los países en desarrollo estima que aumentaría los precios internacionales de las semillas ganarán. oleaginosas, y la producción en América Latina y África subsahariana reduciría la producción de estos bienes en los países de laOCDE (debi- De las reformas comerciales se esperan importantes do a la eliminación de los subsidios), teniendo un reducido efecto aumentos en los precios para algunos productos: ganancia agregado en el sur y este de Asia, como quiera que los efectos de para los exportadores, pérdida para los importadores unos más bajos aranceles a la importación sobre los precios (princi- De acuerdo con un estudio del Banco Mundial en 2006, se estima palmente en la India y China) serían compensados por unos más que la completa liberalización comercial aumentará los precios in- altos precios internacionales.18 ternacionales en promedio 5,5% para los productos agrícolas bási- Los subsidios a la producción de algodón en la OCDE , principal- cos y 1,3% para los alimentos procesados.15Se estima que los países mente en Estados Unidos, reducen de manera significativa la parti- en desarrollo ganen 9 puntos porcentuales en su participación en las cipación de las exportaciones de algodón originadas en los países de exportaciones agrícolas mundiales ­aumentando de 54% a 65%. desarrollo. Muchos países en desarrollo proporcionan también una Pero en estos resultados agregados se esconden grandes diferen- significativa ayuda a los productores de algodón (por ejemplo, Chi- cias entre productos y, por tanto, entre países. Los más grandes au- na) y aplican aranceles a la importación de hasta el 10% (Argentina, mentos estimados en los precios son para el algodón y las semillas Brasil, Egipto, la India y Uzbekistán).19 La completa liberalización Gráfico 4.6 Aumentos estimados de los precios internacionales reales como resultado de una completa liberalización comercial Fuente: Anverso, Martin y Van der Mensbrugghe 2006a. Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 91 Gráfico 4.7 Ganancias en la participación estimada de los países en desarrollo en el comercio Fuente: Anverso, Martin y Van der Mensbrugghe 2006a. comercial aumentaría los precios internacionales y la producción en sar a estos países por las pérdidas de divisas generadas en las impor- África subsahariana. Se estima que las exportaciones de algodón del taciones de cereales. Existen, sin embargo, países importadores ne- oeste de África aumentarían en un 60%.20 La eliminación de los tos de alimentos que producen muy poco o ningún algodón y semillas subsidios al algodón en Estados Unidos únicamente, se calcula que oleaginosas ­como Burundi, Kenya, Níger y Ruanda­ y éstos segui- aumentaría los ingresos de los productores de este producto en el rían siendo vulnerables a los aumentos en los precios de los cereales. oeste de África entre el 8% y el 20%.21 También que la producción Se podrían necesitar inversiones adicionales en la agricultura do- en los países de la OCDE disminuiría significativamente en la ausen- méstica para aumentar la producción de alimentos básicos en el caso cia de los actuales subsidios a la producción. de los países más vulnerables. Con la expectativa de que los precios mundiales de los alimentos incrementarían, existe una particular preocupación por los países en desarrollo que son importadores netos de alimentos.22 Debido a que Un más rápido crecimiento del producto agrícola muchos de los países más pobres dedican la mayor parte de sus in- en América Latina y África subsahariana gresos a las importaciones de cereales, éstos pueden sufrir de pérdi- En el estudio del Banco Mundial, se estima que el crecimiento del das generales de bienestar a pesar de las ganancias que se obtienen producto agrícola en los países en desarrollo aumentaría de una tasa de los aumentos en los precios en los bienes no alimenticios, como el anual de 3,9% en el escenario base, a una de 4,2% en el escenario de algodón.23 completa liberalización comercial, un aumento del 8% en la tasa de Casi todos los países agrícolas son importadores netos de cerea- crecimiento o un aumento de 4,3% en el producto agrícola a lo les, gastan una proporción importante de sus ingresos por exporta- largo de un período de 10 años. América Latina y África subsahariana, ciones en importar cereales ­más del 10% durante los últimos 10 comparten las mayores ganancias en tanto que los países desarrolla- años en Benin, Burundi, Etiopía, Mozambique, Níger, Ruanda y dos, Asia meridional y Europa y Asia central se estima que en pro- Sudán y 20% en Burkina Faso. Un aumento en los precios de los medio perderían (gráfico 4.8). cereales de alrededor del 5% (el cambio esperable de una completa Se estima que la mayoría de las ganancias para los países en desa- liberalización comercial) afectaría negativamente a estos importadores rrollo se originarían en ganancias de deficiencia.24Por tanto, se nece- de cereales. El cambio esperado en los precios en el largo plazo es sitará apoyo en inversiones complementarias para facilitar los ajustes pequeño en relación con los movimientos de los precios de los cerea- requeridos para aprovechar estas ganancias de eficiencia originadas les en el corto plazo, como sucede en el caso del maíz en el cual ha en las reformas comerciales. habido un aumento de más del 50% en los precios internacionales durante los últimos 2 años. Un aumento en los precios de los cerea- les también podría acentuar los problemas asociados con las fluctua- La pobreza disminuye en muchos países, pero no en todos ciones en la producción doméstica (con un enfoque a la seguridad No todos ganarán de la liberalización del comercio agrícola; habrá alimentaria). Con todo, muchos de los mismos países son exportadores ganadores entre y al interior de los países en desarrollo. Rastrear los netos de semillas oleaginosas y algodón. Sudán recibe un promedio efectos generales de bienestar originados en la reforma comercial del 12% de sus divisas extranjeras de las exportaciones de semillas hacia la pobreza, requiere una perspectiva comprensiva que vincula oleaginosas y un 7% de sus exportaciones de algodón. En el curso de un modelo de equilibrio general amplio con datos detallados de en- los últimos 10 años, las exportaciones de algodón han representado cuestas de hogares. Un estudio reciente de 15 países en desarrollo en promedio el 40% de las exportaciones totales de Benin, 25% de toma esta vía.25 las de Chad y Malí (aunque estas participaciones han estado dismi- Varias regularidades generales surgen del estudio. La remoción nuyendo) y de 30% a 60% para Burkina Faso. Las reformas comer- de las políticas agrícolas distorsionantes del comercio en los países ciales que aumentan el precio del algodón y las semillas oleaginosas desarrollados, tiene efectos mixtos en los términos de intercambio simultáneamente con el de los cereales, parecerían más que compen- para los países en desarrollo. Los términos de intercambio mejoran 92 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 4.8 Se espera que América Latina y África subsahariana tengan un más alto crecimiento del producto agrícola bajo las reformas comerciales mundiales Fuente: Derivado de Anderson, Martin y Van der Mensbrugghe 2006a. a. Diferencia entre el crecimiento promedio anual estimado para la agricultura en 2015 bajo completa liberalización en 2005 y la línea de base sin liberalización. para los países en desarrollo que exportan productos que son actual- La transmisión de las reformas al comercio mundial hacia la reduc- mente protegidos por los países desarrollados, pero empeoran para ción de la pobreza, involucra muchos canales y los efectos específicos los importadores netos de estos productos. Los restantes cambios en son tan variados como los países mismos. Se estima que algunos países el bienestar nacional, usualmente siguen la dirección de estos cam- en desarrollo se beneficiarán de importantes mejoras en los términos bios en los términos de intercambio, pero los cambios en la pobreza de intercambio, surgidas a raíz de las reformas en los países desarrolla- con frecuencia no siguen este patrón. Una disminución en la pobre- dos, como Brasil (que es competitivo en productos agrícolas fuerte- za puede ocurrir aun cuando los términos de intercambio empeoren mente protegidos, como azúcar, semillas oleaginosas y carnes) y (como se estima para Bangladesh) y viceversa (como se estima para Tailandia (un exportador de arroz) (cuadro 4.3). Las mejoras en los Vietnam) (cuadro 4.3). En contraste con el dominio que tienen los términos de intercambio se traducen en niveles más altos de bienestar efectos en los términos de intercambio originados en las reformas de en Tailandia que en Brasil, conforme el primero depende más del co- los países desarrollados, las ganancias originadas en las reformas al mercio. Se estima que los términos de intercambio empeoren para comercio agrícola de los países en desarrollo se estima que se origi- países como Bangladesh (importador de algodón, trigo y semillas nan principalmente en ganancias de deficiencia a partir de la refor- oleaginosas) y Mozambique (importador de trigo y arroz, y un ma en sus propios países. Se estima que estas ganancias tienen efectos exportador de productos marinos, cuyo precio internacional se espera positivos para la reducción de la pobreza. Sin embargo, la magnitud que disminuya con las reformas comerciales mundiales. de estos efectos varía entre países, dependiendo del tamaño de las El efecto sobre la pobreza de los cambios en los términos de in- distorsiones que existen actualmente. tercambio originados en las reformas agrícolas de los países desa- Cuadro 4.3 Efectos ilustrativos sobre la pobreza, originados de la reforma comercial agrícola en países desarrollados y en desarrollo Brasil Tailandia Vietnam México Mozambique Bangladesh Los países desarrollados liberalizan Cambio en: Términos de intercambio (%) 4,9 1,1 0,3 ­0,2 ­0,4 ­0,5 Bienestar (%) 0,7 0,8 0,2 ­0,2 ­0,6 ­0,2 Pobreza (%) ­1,8 ­6,6 0,2 0,3 0,1 ­0,2 Los países en desarrollo liberalizan Cambio en: Términos de intercambio (%) 0,6 0 ­0,4 ­0,3 ­0,6 ­0,4 Bienestar (%) 0,1 0,5 1,1 0,1 1,8 0,3 Pobreza (%) ­0,2 ­4,6 ­1,7 0,6 ­1,1 ­0,2 Tanto los países desarrollados como en desarrollo liberalizan Cambio en: Pobreza medida por 1 dólar por día (%) ­1,9 ­11,2 ­1,5 0,9 1,0 ­0,3 Pobreza medida por 1 dólar por día (miles de personas) ­445 ­133 ­23 86 ­62 ­128 Fuente: Hertel y otros, 2007. Nota: Seis de los 15 países se presentan en el cuadro arriba, seleccionados para ilustrar las diferentes magnitudes de transmisión desde los términos de intercambio hacia el bienestar y la reducción de la pobreza entre países. De los 15 países estudiados, se estimó que dos experimentan un aumento en la pobreza a raíz de la liberalización en el comercio agrícola tanto en países desarrollados como en desarrollo. Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 93 rrollados, depende de dónde estén localizados los pobres, qué hagan variabilidad de los precios domésticos puede ser explicada por cam- para ganar su subsistencia y qué consumen. Por ejemplo, se estima bios en los precios internacionales.27 Los cambios en los precios a que hay pequeños cambios en los términos de intercambio para nivel de los hogares determinan la magnitud de los impactos de Tailandia pero que éstos llevarán a unos impactos mayores sobre la bienestar.28 pobreza, si se comparan con Brasil. La razón: una tercera parte de Más allá de los efectos de primer orden de los precios de los ali- quienes que viven en pobreza extrema (con menos de un dólar por mentos, la liberalización comercial afecta a los pobres a través de la día) en Brasil, viven fundamentalmente de las transferencias y pier- creación y pérdida de mercados y a través de efectos de empleo y den de los incrementos en los bienes de los alimentos, los cuales salario, inducidos por los cambios en los precios.29 En muchos paí- más que compensan las ganancias de empleo y de ingreso de las ses, como Malí y Burkina Faso, un gran número de pequeños pro- otras dos terceras partes de quienes se encuentran en pobreza ex- ductores produce tanto alimentos como bienes para la exportación y trema, principalmente trabajadores agrícolas no calificados y auto- puede beneficiarse de la liberalización comercial, la cual puede re- empleados. En contraste, quienes están en pobreza extrema en sultar en el aumento de los precios de los cereales y del algodón. La Tailandia, son predominantemente hogares rurales con fuentes de habilidad de los agricultores para responder a las nuevas oportuni- ingresos diversificadas y se estima que ganarán de los aumentos en dades del mercado, depende de factores diferentes al precio, como la los precios. En Bangladesh, la pérdida estimada en los términos de infraestructura de mercadeo, las instituciones y los servicios. En Viet- intercambio, se traduce en más bajos niveles de pobreza en la me- nam, una reforma comercial amplia a comienzos de la década de dida en que los pobres dependen fuertemente del ingreso asalaria- 1990, indujo una gran respuesta en la oferta y una ganancia de bien- do no calificado y se benefician de unos más bajos precios para los estar para los agricultores pobres.30 alimentos. Los cambios al alza o a la baja en los precios de los alimentos Se estima que las reformas al comercio agrícola en los países en básicos y de otros productos agrícolas, también pueden inducir cam- desarrollo tengan un impacto mucho más bajo sobre sus propios bios en el empleo y en los salarios. La dirección y magnitud de estos términos de intercambio que los cambios en las políticas de los paí- efectos son específicos a los casos y dependen de las condiciones del ses desarrollados (cuadro 4.3). La eliminación de los aranceles de los mercado laboral. En países con una alta proporción de población países en desarrollo, disminuye el precio de los alimentos para los rural sin tierra que trabaja de manera asalariada en la agricultura, consumidores pobres y el ingreso de los productores excedentarios como en Asia meridional, los impactos en el mercado laboral pue- de alimentos. Por ejemplo, se estima que la pobreza de los hogares den ser significativos. Un estudio sobre Bangladesh concluyó que el rurales en México aumentará a raíz de las disminuciones en los aran- hogar promedio sin tierra pierde a raíz del aumento en el precio del celes domésticos. En contraste, en Vietnam tanto los ingresos reales arroz en el corto plazo, pero gana en el largo plazo a medida que los agrícolas como los salarios reales se estima que aumentarán como salarios aumentan a lo largo del tiempo.31 Un resultado opuesto se resultado de las reformas, generando reducciones amplias en la po- obtiene en México, donde las reformas de la década de 1990 induje- breza. ron una disminución en los salarios del trabajo no calificado y de los En conjunto, cuando las reformas comerciales agrícolas para los ingresos de las ganancias agrícolas, que eliminaron las ganancias países desarrollados y en desarrollo se toman conjuntamente, la di- obtenidas de precios más bajos para los bienes de consumo.32 Des- mensión en la cual la pobreza disminuye tiende a verse aumentada composiciones del ingreso en Vietnam, Bangladesh y Uganda, reve- lan que los efectos en el mercado laboral son canales efectivamente ­y la proporción de la población que estaba en una situación de importantes a través de los cuales las reformas comerciales afectan el pobreza disminuye. bienestar.33 Ganadores y perdedores entre los pobres al interior de los países El espacio para lograr ganancias potenciales El avance de la liberalización comercial mundial no es fácil, como lo Una preocupación particular con las políticas comerciales para los demuestran las rondas de negociaciones comerciales de Uruguay y bienes alimenticios básicos, es su potencial impacto de bienestar so- Doha. Los intereses creados defienden con fortaleza muchas políti- bre los pobres. En tanto que la mayoría de los pobres son comprado- cas actuales y son resistentes al cambio. La mayor parte de las refor- res netos de alimentos, otros son vendedores netos. Cualquier cambio mas de política en el pasado se han originado en esfuerzos de reforma en el precio, por tanto, producirá ganadores y perdedores entre los unilateral, los cuales continuarán siendo importantes en el futuro, pobres. Considerar únicamente el efecto sobre la pobreza media (como pero los acuerdos multilaterales y regionales seguirán siendo instru- se presenta en el cuadro 4.3) puede ocultar importantes consecuen- mentos importantes para eliminar las distorsiones en los mercados cias de la reforma de política sobre la pobreza entre hogares (recua- internacionales y regionales.34 dro 4.7). La distribución de los ganadores y perdedores es especifica para los países. Acuerdos multilaterales: la Ronda de Doha El grado en que se transmiten los precios internacionales hacia los hogares rurales es importante para la evaluación del impacto La Ronda para el Desarrollo de negociaciones comerciales de Doha, de los precios de los alimentos sobre el bienestar de los hogares. El proporciona la oportunidad de conseguir al menos parte de las ga- grado de transmisión varía significativamente entre países, siendo nancias potenciales de una completa liberalización comercial. Mien- afectado por los costos de transacción y la transabilidad al interior tras las ganancias potenciales de una completa liberalización del país. Por ejemplo, un reciente estudio sobre ocho países en comercial, como proporción del PIB, son mayores para los países en desarrollo indica una baja transmisión de precios hacia los agricul- desarrollo que para los países desarrollados (recuadro 4.2), los im- tores en Colombia, Egipto, Ghana, Indonesia y Madagascar. Sin pactos estimados de un potencial acuerdo de Doha sugieren que las embargo, en Argentina, Chile y México, alrededor del 60% de la ganancias serían más pequeñas para los países en desarrollo.35 Parte 94 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 4.7 Compradores y vendedores netos de alimentos básicos al interior de un país La vulnerabilidad de los pobres ante los aumentos de arroz. Los pobres en Bangladesh son los más en que las ventas de arroz (y de maíz en en los precios de los alimentos varía entre países vulnerables a aumentos en los precios del arroz. Madagascar) representan una alta proporción del (cuadro abajo). En Bolivia y Etiopía, la dieta Únicamente el 8% de los pobres son vendedores ingreso de los hogares en estos países ­hasta incluye alimentos básicos como papa, soya y teff netos de alimentos, de manera que el efecto 70% en Madagascar­ los vendedores netos son que no son comercializados por estos países en agregado sobre el bienestar de un cambio en los sensibles a cualquier cambio en los precios del los mercados internacionales. Como resultado, precios del arroz, está dominado por su impacto arroz. Las ganancias en el ingreso agregado para los pobres son menos vulnerables a los precios de sobre los compradores netos. Zambia tiene pocos los vendedores, de un aumento en los precios del los cereales importados. En los otros cinco países pobres sin tierra pero muchos pequeños arroz más que compensan las pérdidas para los en la tabla, los productos transables (arroz, trigo, productores que son compradores netos y se compradores. Similarmente, el 35% de los hogares maíz y fríjol) representan entre el 40% y el 64% ven afectados por cambios en los precios de maíz rurales pobres en Marruecos son vendedores netos del gasto en alimentos. En Bangladesh más del y trigo importados. y pierden más en el agregado que los compradores 50% de los pobres pertenecen a hogares rurales En contraste, Camboya, Madagascar y Vietnam, netos a raíz de disminuciones en los precios de los sin tierra y gastan un 27% de su presupuesto tienen muchos pequeños agricultores que son cereales.26 total en las compras vendedores netos de alimentos básicos. En la medida La mayoría de los pobres rurales no son vendedores netos de alimentos básicos transables Bolivia Etiopía Bangladesh Zambia Camboya Madagascar Vietnam 2002 2000 2001 1998 1999 2001 1998 Participación de los productos básicos comercializados internacionalmente en el consumo de alimentos de los pobres (%) 25,5 24,1 41,2 40,4 56,3 62,7 64,4 Distribución de los pobres (%) Urbanos (compradores) 50,9 22,3 14,9 30,0 8,4 17,9 6,1 Rurales sin tierra (compradores) 7,2 ­ 53,3 7,4 11,5 14,8 5,8 Pequeños productores compradores netos 29,1 30,1 18,8 28,8 25,8 18,9 35,1 Pequeños productores autosuficientes 7,1 39,5 4,6 20,8 18,0 27,3 19,4 Pequeños productores vendedores netos 5,6 8,0 8,4 13,0 36,3 21,1 33,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Proporción de compras netas a las ventas de alimentos básicos, por grupos específicos de pobres (% del gasto total de los grupos específicos) Compra por comprador neto urbano 12,0 9,4 22,7 11,5 5,9 4,8 13,1 Compra por comprador neto rural 12,9 28,4 27,3 18,9 20,8 10,7 19,9 Compra por vendedor neto 37,6 35,1 39,7 21,0 39,0 70,3 37,4 Proporción de compras netas en las ventas conjuntas de alimentos básicos para todos los pobres (% del gasto total para todos los pobres) Compra por todos los pobres compradores netos 11,3 10,2 22,0 10,3 8,1 3,6 8,8 Ventas por todos los pobres vendedores netos 1,4 2,8 4,0 2,3 14,4 18,4 12,5 Fuente: Cálculo de los autores con base en datos proporcionados por Ataman Aksoy y Alyn Isik-Dikmelik, comunicación personal. Nota: Los datos pertenecen únicamente a la población por debajo de las líneas nacionales de pobreza. Los bienes básicos transables incluyen arroz, trigo, maíz y fríjol, se excluyen alimentos básicos como yuca, papa, plátano, sorgo y teff. ­ = no disponible. de la razón descansa en que la Ronda de Doha hace un mayor énfasis Un acuerdo en la Ronda de Doha. El contenido es importante. en la eliminación de los subsidios a las exportaciones y en la reduc- El mejor resultado sería un acuerdo sobre ulteriores reformas, parti- ción de las subvenciones domésticas que en la reducción de los arance- cularmente sobre productos agrícolas que son importantes para los les tanto en los países desarrollados como en desarrollo. Se espera países más pobres, como el algodón. El impacto dependería de lo que la reducción en los aranceles tenga un mayor impacto sobre el siguiente: bienestar mundial y la reducción de la pobreza, que la reducción de los subsidios en los países desarrollados, aunque las dos son impor- · La medida en la cual los aranceles aplicados o reales se encuen- tantes.36 Hay excepciones (por ejemplo, algodón), en las cuales la tran por debajo de sus tasas máximas acordadas ante la OMC . Las reducción en los subsidios a la exportación se espera que tenga ma- actuales tasas aplicadas están generalmente debajo de las tasas yores impactos y donde se obtendrían importantes ganancias a par- límite, requiriendo mayores recortes en las tasas límite para que tir de la Ronda de Doha.37 se produzcan reducciones efectivas en las tasas aplicadas. Los aran- LasuspensióndelasnegociacionescomercialesdelaRondadeDoha celes promedio consolidados son casi el doble que los niveles de entre julio de 2006 y enero de 2007 y el escaso progreso que ha segui- aranceles aplicados en los países desarrollados y alrededor de dos do a la reanudación de las conversaciones, hacen surgir importantes y media veces los aranceles aplicados en los países en desarrollo.38 preguntas acerca de las perspectivas para una mayor reforma a través · El nivel de reducción a los subsidios en los países desarrollados de los acuerdos multilaterales. Hay varios posibles escenarios. para algunos productos clave de exportación, como el algodón. Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 95 En la medida en que los programas de apoyo doméstico repre- formas. Un mayor número de acuerdos bilaterales y regionales de sentan alrededor del 89% de los costos mundiales de bienestar comercio para la agricultura serían menos eficientes y más costosos para la política comercial del algodón, la reducción de estos sub- que una mayor reforma mundial, posiblemente dilatándola y com- sidios podría representar una ganancia importante para los paí- plicándola. Pero los acuerdos regionales pueden con frecuencia ser ses en desarrollo, particularmente para los países productores útiles para abordar temas que no se encuentran en la agenda de algodón en África subsahariana. De nuevo, los límites acor- multilateral (ver más adelante). dados en la OMC exceden enormemente los actuales niveles de El peor resultado del fracaso de la Ronda de Roha sería un retro- apoyo. ceso hacia la protección mundial, incluyendo los países en desarro- · El tratamiento a los "productos sensibles", el cual si no es fuerte- llo, echando atrás las pasadas ganancias de eficiencia y los impactos mente restringido puede hacer perder el impacto de las reformas. sobre la reducción de la pobreza. Los subsidios en la OCDEestán ya Los países desarrollados están buscando menores reducciones de induciendo a algunos países en desarrollo a argumentar a favor de aranceles y de subsidios para productos sensibles autoselec- mayores tasas de protección para un conjunto de productos agríco- cionados, que las que implicaría un recorte a través de una fór- las (como sucedió en la cumbre de seguridad alimentaria en África mula general. Los estimativos muestran que si solamente el 1% subsahariana en 2006). de todas las posiciones arancelarias en la Unión Europea fueran excluidas, la reducción general promedio en aranceles estimada Acuerdos regionales de comercio bajo la Ronda de Doha, sin excepción, podría reducirse a la mi- tad.39 La propuesta de Estados Unidos es limitar los productos Como quiera que el comercio entre países en desarrollo es una pro- sensibles al 1% del total de líneas arancelarias, en tanto que la porción creciente de su comercio total, el mejoramiento del acceso propuesta de la Unión Europea es 8%. de los países en desarrollo a los mercados de estos mismos países · El tratamiento a los "productos especiales". Los países en desa- puede tener un impacto significativo. rrollo están buscando menores reducciones de aranceles, o no re- Los acuerdos regionales pueden abordar problemas de acción co- ducciones en absoluto, para productos especiales ­considerados lectiva regional que no se encuentran en la agenda de las discusiones importantes para la seguridad alimentaria, para la subsistencia y multilaterales de comercio. Por ejemplo, los acuerdos regionales el desarrollo rural. El impacto potencial de cualquier excepción pueden reducir las tensiones políticas y tomar ventaja de las econo- es probable que sea específico al país. Los compradores netos de mías de escala para la provisión de infraestructura. Una mayor inte- alimentos, especialmente los muy pobres, muy probablemente se gración regional y apertura de los mercados regionales, pueden ser verán perjudicados por los aranceles a los bienes alimentarios, importantes en regiones con muchos países pequeños (por ejemplo, que aumentan sus precios por encima de lo que sería sin éstos África subsahariana).41 (recuadro 4.7). Los vendedores netos se beneficiarían. Algunos Más de una tercera parte del comercio mundial es entre países países en desarrollo que exportan productos que pueden ser con- que tienen alguna forma de acuerdo regional recíproco de comer- siderados "especiales" por otros países, se preocupan acerca de las cio.42 Estos acuerdos han sido usualmente más fáciles de lograr que potenciales restricciones que habría para al acceso al mercado los acuerdos multilaterales, debido a que tienen un menor número para estos productos en los países en desarrollo. Estos factores de participantes involucrados y a que usualmente van más allá de las necesitan ser considerados en cualquier acuerdo de productos es- reducciones de aranceles, hacia la reducción de impedimentos asocia- peciales. (Ver también la sección sobre apoyo a transición). dos con el cruce de fronteras, regulaciones y estándares. No todos · El trato especial y diferenciado para los países en desarrollo. A los estos acuerdos crean nuevos comercio e inversión ­algunos en cambio países en desarrollo se les requiere realizar menores reducciones lo desvían. (Por ejemplo, países con una alta protección externa en en protección que a los países desarrollados bajo la actual ronda frontera pueden efectivamente reducir el comercio de los miembros de negociaciones internacionales (bajo los acuerdos de trato espe- en general, aunque el comercio dentro del grupo se aumente). cial y diferenciado). En tanto que la reforma al comercio agrícola Los países africanos tienen cuatro acuerdos regionales de comer- en los países desarrollados es probable que tenga un mayor im- cio en promedio y los países latinoamericanos tienen siete, agregan- pacto sobre muchos países que las reformas de los países en desa- do una gran complejidad al comercio. Una reciente revisión del Banco rrollo, estas últimas pueden reducir potencialmente la pobreza Mundial a los acuerdos regionales, concluyó que los acuerdos que de una manera más consistente entre un mayor número de países tienen una mayor probabilidad de aumentar los ingresos nacionales en desarrollo ­y las dos son importantes.40 son aquellos con un arancel externo de "nación más favorecida" bajo, menores excepciones sectoriales y de productos, reglas no restricti- Como se sigue de lo anterior, un acuerdo de Doha podría capturar vas para las normas de origen, medidas para facilitar el comercio, algunos de los beneficios de una completa liberalización si el acuerdo reglas para la regulación de la inversión y la propiedad intelectual disminuyera los aranceles significativamente por debajo de sus niveles que son apropiadas para su contexto de desarrollo y cronogramas de actuales, si redujera los subsidios de los países desarrollados en los implementación que se efectúan conforme a lo programado.43 La puntos donde importan más para los países en desarrollo (como el implementación de los acuerdos ha probado ser difícil en muchos algodón), limitara el número de posiciones arancelarias para produc- países: cantidades de documentos formales legalizan el libre movi- tos sensibles y reflejara el estatus de comprador neto de los pobres en miento de los bienes a través de las fronteras, pero la implementación los acuerdos para productos especiales. sigue siendo débil. Se necesitan esfuerzos para asegurar una armoni- zación de políticas, reducir las barreras no arancelarias, reducir las Escenarios en ausencia de un acuerdo. En ausencia de un acuerdo formalidades en frontera y la corrupción, enfrentar los problemas de para la Ronda de Doha, los países en desarrollo podrían necesitar el transferencias de divisas y capitalizar las economías de escala en la uso de acuerdos bilaterales y regionales para hacer progresar las re- provisión de infraestructura. 96 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Apoyo para la transición (ver recuadro 4.7). Segundo, la pobreza y un poder de compra in- Se puede necesitar apoyo de transición para facilitar mayores refor- suficiente, antes que la carencia de alimentos, es usualmente la mas y el ajuste del sector. Temas importantes son el papel de la principal causa de la inseguridad alimentaria, aunque hay impor- protección de transición, la habilidad para cambiar hacia formas al- tantes excepciones en los países agrícolas (En foco C). Por ejemplo, ternativas de generación de ingresos y el necesario gasto público en 2004 Indonesia instituyó una prohibición temporal para importar para apoyar la transición. arroz ­que ahora se ha convertido en permanente­ para aumentar la producción doméstica. Dos terceras partes de los pobres son consu- midores netos de arroz y se ven perjudicados por los aumentos en el Argumentos a favor y en contra de la protección precio del grano, inducidos por la prohibición. Los impactos de esta a los alimentos básicos en países en desarrollo prohibición han sido identificados como la principal causa para el Políticas de la OCDE . Ha habido recientes llamados por parte de al- incremento de la tasa de pobreza del 16% en 2005 al 18% en 2006.45 gunos países en desarrollo para implementar protección transitoria Si una industria está ya protegida, una rápida liberalización para ante las importaciones, en respuesta a las actuales políticas comer- un sector que constituye una parte grande y transable de la economía, ciales de laOCDE . Los argumentos consisten en que la protección en puede generar un significativo desempleo y dificultades en el corto laOCDE reduce los precios internacionales por debajo de su tendencia plazo, especialmente para los pobres, quienes carecen de los activos o de largo plazo, lo cual perjudica la competitividad de los sectores el conocimiento para tomar ventaja de las nuevas oportunidades.46En alimenticios que compiten con las importaciones y lleva a una este caso, es imperativo incluir ayuda de transición para los grupos descapitalización de la agricultura y hacia la migración rural-urba- vulnerables, con el fin de asegurarse que se beneficien del crecimien- na. Por tanto, se argumenta, la protección ante las importaciones se to y que mantienen el apoyo político para la reforma comercial (ver justifica para mantener las industrias domésticas. más adelante). Para aquellos con activos productivos, este apoyo Sin embargo hay varios contraargumentos. La distorsión prome- transicional debería ser provisto no solamente como apoyo al ingre- dio en los precios mundiales originada en las políticas comerciales, so (como en Procampo en México), sino también facilitar la transi- es de alrededor del 5% para los alimentos básicos, como se discutió ción hacia actividades competitivas. en otra parte en este capítulo. Este efecto de largo plazo es pequeño en relación con los recientes cambios en los precios, reflejados en el Políticas de salvaguardia. Los gobiernos que puedan requerir una aumento de más del 50% del precio mundial del maíz a lo largo de red de seguridad para aumentar su nivel de bienestar cuando libe- los últimos dos años. Adicionalmente, debido a los costos de infraes- ralizan sus mercados y reducen los aranceles aplicados, pueden consi- tructura y transporte, la transmisión de los precios mundiales de los derar la utilización de bandas de precios para reducir la exposición a la alimentos básicos hacia los productores domésticos es muy imper- variabilidad de los precios mundiales, si tales políticas de salvaguardia fecta, especialmente en los países agrícolas.44 De hecho, la mayor son permitidas en la nueva ronda de negociaciones de la OMC. Los parte de los alimentos básicos en la mayoría de países agrícolas, no precios piso implementados a través de un incremento temporal en son comercializados internacionalmente, sino sólo localmente y en los impuestos a las importaciones, pueden ayudar a prevenir una la región (ver En foco C). De manera que el efecto general de las presión extrema para los productores en los años en que los precios distorsiones comerciales sobre los ingresos agrícolas de los produc- mundiales son extremadamente bajos. Análogamente, la reducción tores de alimentos básicos en los países en desarrollo más pobres, es temporal en aranceles puede implementarse cuando los precios mun- probable que sea pequeño. diales son muy altos. (Debe reconocerse, sin embargo, que la habili- En el caso de los productos alimenticios básicos transables con dad de este mecanismo para reducir significativamente la volatilidad una alta transmisión de precios, se puede justificar la argumenta- de los precios hacia arriba es limitada, a menos que haya una signi- ción por una mayor protección de corto plazo, donde quiera que ficativa protección arancelaria inicial, la cual no es probable que sea exista una alta probabilidad de que una mejor protección de los ni eficiente ni equitativa.) Para minimizar los costos económicos de mercados mundiales en el corto a mediano plazo, podría llevar a que tales esquemas de impuestos variables y para asegurar que no se los precios aumenten y donde la industria doméstica podría ser cla- conviertan en aumentos permanentes en la protección, es importan- ramente competitiva si no hubiera precios distorsionados. Pero aún te tener reglas claramente definidas para las intervenciones de salva- en estos casos, la protección sería modesta (esto es, de una magnitud guardia, que impidan que puedan ser capturadas por intereses cercana al aumento esperado de los precios mundiales, que para el particulares y aseguren que los aumentos temporales en los arance- caso de los cereales es entre 5% y 10%). Las dificultades políticas les sean infrecuentes y de corta duración.47 A la fecha, hay unos para ajustar los instrumentos de política una vez las distorsiones pocos, si alguno, ejemplos exitosos de utilización de tal tipo de sal- comerciales se han eliminado, deben ser tomadas en consideración. vaguardias y algunos ejemplos en los cuales éstas no han funcionado En consecuencia, se deben especificar estrategias creíbles de salida si bien. En resumen, la política comercial para los productos básicos se introducen medidas de protección. debe reconocer que la protección a la producción doméstica no es pro-pobre. La protección tampoco es tan eficiente en ayudar a los Seguridad alimentaria. Aparte de los argumentos acerca de los pre- agricultores como políticas alternativas como el aumento en el acce- cios mundiales distorsionados, en ocasiones se argumenta a favor de so a los activos y la inversión en investigación que incrementa la proteger las industrias domésticas de bienes alimenticios básicos a productividad, la educación, los servicios de extensión y la infraes- nombre de la seguridad alimentaria. Esto debe ser considerado con tructura rural. Sin embargo, reconociendo la sensibilidad política de cuidado. Primero, los consumidores sufren el costo de la protección, estos mercados y la especificidad de los impactos de política a los particularmente los consumidores pobres que gastan una alta pro- distintos países, proporcionar flexibilidad dentro de las reglas de co- porción de su ingreso en alimentos básicos y muchos habitantes ru- mercio tiene sentido si esto es hecho de manera que incentiva el rales pobres son compradores netos de alimentos en diferentes países cambio hacia la liberalización de los mercados. Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 97 La transición hacia formas fiscales alternativas ción). Es necesario reconocer la heterogeneidad de los grupos ad- Una mayor reducción de la protección frente a las importaciones y versamente afectados, examinar sus características demográficas y de los impuestos a las exportaciones de productos agrícolas, puede geográficas distintivas y analizar la magnitud de las pérdidas y plantear un dilema fiscal para muchos países agrícolas que depen- ganancias potenciales. El apoyo de transición puede incluir lo si- den de estos ingresos para la inversión pública. En África subsa- guiente: hariana, los impuestos al comercio representan alrededor de una · Donaciones para facilitar los cambios en la producción. Un ejemplo es cuarta parte del total de ingresos del gobierno; en los países en desa- el programa turco para la reducción de los subsidios agrícolas. Se rrollo de Asia y el Pacífico, éstos representan alrededor del 15%.48 pagaron ayudas por hectárea a los agricultores, para facilitar su La agricultura sigue siendo el sector dominante en la mayor parte de transición de la producción de tabaco y avellanas hacia alternati- países agrícolas y por tanto deberá continuar contribuyendo al in- vas más eficientes como maíz, soya, girasol y vegetales. Se pro- greso de los gobiernos nacionales y locales ­de manera consistente porcionó apoyo complementario para mejorar la eficiencia de los con su actual nivel de desarrollo económico. Cuatro principios clave canales de mercadeo cooperativo.52 para orientar las cargas fiscales a la agricultura, resaltadas en un aná- · Transferencias en efectivo y redes de seguridad social. Para apoyar a lisis previo para África, siguen siendo válidos:49 deben ser no discri- quienes se encuentran en pobreza extrema y financiar los necesa- minatorias, reducir las pérdidas de eficiencia, considerar la efectividad rios ajustes, el gobierno puede realizar pagos en efectivo y pro- de la recolección de ingresos fiscales y la capacidad de implemen- porcionar redes de seguridad social, como lo ha hecho México a tación. través del programa Procampo (ver recuadro 4.5).53 Sin embargo, La agricultura no debe ser gravada a una tasa más alta que otros las transferencias en efectivo para compensar a los perdedores son sectores y los impuestos a la agricultura deben ser integrados con los insuficientes para inducir un respuesta en la oferta. Se necesitan ingresos generales al valor agregado, a las ganancias y al ingreso. inversiones focalizadas como infraestructura y servicios de exten- Los impuestos a la producción y a los insumos deben ser minimiza- sión, para mejorar la productividad o la educación y facilitar la dos. Los impuestos a la tierra pueden minimizar las pérdidas de efi- transición (ver siguiente sección).54 ciencia e inducir la producción, aunque éstos generalmente no existen en los países agrícolas. Los impuestos a la producción pueden ser El desafío es asegurar un adecuado balance entre el apoyo com- reemplazados por impuestos al consumo (impuestos a las ventas o al plementario al ingreso para la transición y los programas públicos valor agregado), en países con la capacidad administrativa para centrales que impulsan el crecimiento agrícola de largo plazo y la implementarlos.50 La capacidad para implementar nuevos sistemas reducción de la pobreza. Los riesgos de caer en la protección y en las deberá ser construida a lo largo de muchos años. Entre tanto, puede trampas de subsidios, inducidos por una atención dominante al apo- ser necesario apoyarse parcialmente en los impuestos a los productos yo de transición a expensas de crecimiento de largo plazo son eleva- y a los insumos para obtener ingresos fiscales. dos. Los programas de gobernanza que pueden limitar la capacidad Evidencias recientes muestran un cuadro mixto acerca de cam- para implementar estos programas también deben ser abordados biar esas fuentes alternativas de ingreso fiscal, pero proporcionan (capítulo 11). lecciones acerca de cómo lidiar con las pérdidas de ingreso por co- mercio. Los países desarrollados han recuperado todo el ingreso per- Inversión pública para el desarrollo de largo plazo dido por las anteriores reformas comerciales. Los países de ingreso medio han recuperado de 45 a 60 centavos por cada dólar de ingreso La magnitud de la respuesta de la oferta de los pequeños agriculto- perdido. Los países de bajos ingresos han recuperado únicamente 30 res a las reformas comercial y de precios depende, entre otros facto- centavos por cada dólar de ingreso perdido. La experiencia entre res, de la infraestructura rural (irrigación, vías, transporte, energía y países de bajos ingresos varía ampliamente. Malawi, Uganda y telecomunicaciones), mercados, finanzas rurales e investigación.55 Senegal, han logrado recuperar la mayor parte de las pérdidas de Donde éstas son deficientes, se necesitarán inversiones complemen- ingreso. ¿Qué ha hecho esto posible? Los esfuerzos para ampliar la tarias para tomar ventaja de las reformas comerciales. Igualmente, base fiscal mediante la reducción de las excepciones, la simplifica- si estos factores, diferentes a los precios, se han implementado, pero ción de las estructuras impositivas y el mejoramiento de la adminis- las políticas macroeconómica y sectoriales domésticas deprimen los tración de los ingresos pueden ayudar, así como lo hacen los impuestos incentivos para producir, la respuesta de la oferta puede ser limita- a las ventas y al valor agregado con una base amplia.51 En contraste, da. En muchos países, particularmente los agrícolas, estos factores los sistemas al valor agregado con múltiples tasas y excepciones y diferentes a los precios se encuentran poco desarrollados y necesitan una débil capacidad administrativa han llevado a una baja recupera- una inversión significativa, particularmente en la infraestructura de ción. La reforma comercial puede necesitar ser secuencial, con refor- mercados, instituciones, investigación y extensión y administración mas complementarias a los impuestos domésticos y con significativos de recursos naturales. En el largo plazo, estas inversiones es proba- mejoramientos en la calidad del gasto público en la agricultura. ble que sean más importantes que las reformas comerciales para uti- lizar la agricultura para el desarrollo. Los detalles sobre las prioridades de inversión serán el tema de los capítulos siguientes. Políticas y gasto público para apoyar la transición Con frecuencia el gasto público ha sido desviado de estas necesa- Con frecuencia se discute sobre la liberalización comercial sin consi- rias inversiones de largo plazo hacia los subsidios agrícolas. Los sub- derar el importante papel de las políticas y programas complementa- sidios son usualmente ineficientes desde el punto de vista económico rios, para facilitar la transición y apoyar a los perdedores. Las políticas y con frecuencia promueven el desperdicio de los recursos a un alto complementarias incluyen la inversión pública y otras políticas que costo para los agricultores, en términos de crecimiento e ingresos faciliten su respuesta ante las nuevas señales del mercado, para conse- perdidos. En los lugares donde las inversiones de capital de largo guir un crecimiento de largo plazo (discutido en la siguiente sec- plazo han sido realizadas, muy pocos recursos se han asignado a su 98 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 operación y mantenimiento, de forma que se asegure la sostenibilidad nómicas conjuntamente, dan forma al tamaño y calidad del gasto de estas inversiones. público. Un factor que afecta la calidad es la información. La caren- Los subsidios a la agricultura se definen acá como los pagos he- cia de un programa formal de evaluaciones del gasto ­combinado chos del presupuesto público para proveer bienes esencialmente de con la falta de acceso a la información pública sobre los gastos y sus tipo privado como los insumos agrícolas. Los subsidios pueden ayu- beneficiarios­ diluyen la efectividad de cualquier mecanismo de ren- dar a superar fallas temporales del mercado como parte de una es- dición de cuentas que pudiera haber sido provisto por la presencia trategia más amplia, superar los costos fijos de la infraestructura y de supervisión y corrección políticas, una prensa libre, u organiza- reducir el riesgo (capítulo 6). Pero muy raramente han sido utiliza- ciones de la sociedad civil bien intencionadas. Con tales brechas de dos para estos propósitos, han beneficiado sobre todo a los agricul- información, los debates públicos acerca de las políticas públicas tien- tores más ricos y con frecuencia son difíciles de eliminar una vez se den a ser manipulados por los grupos de intereses especiales. Las han establecido ­todo esto llevando a un uso ineficiente e inequitativo evaluaciones rigurosas, su amplia disminución y su creciente trans- de los recursos. Por tanto, la calidad del gasto público ­la eficiencia parencia podrían reducir esta brecha de información. del uso de los recursos­ es con frecuencia un tema aún más impor- Los grupos especiales de interés también influencian los patrones tante que abordar a este nivel. de gasto público. En América Latina, la proporción de subsidios rurales proporcionada por los gobiernos es mayor donde hay una mayor desigualdad del ingreso.59 Los sectores económicos o los gru- La ineficiencia del gasto actual pos de productores que controlan una gran proporción de las rique- Una alta proporción del gasto público ha sido utilizada para la pro- za nacional, también tienen los medios para influenciar las políticas porción de bienes privados a un alto costo. Las revisiones realizadas públicas para su beneficio. Si la falta de efectividad del gasto públi- sobre el gasto público, sugieren que las asignaciones de presupuesto co es un resultado de la influencia de los grupos de intereses especia- agrícola hacia los bienes privados son altas: 37% en Argentina (2003), les, la solución puede ser ligar la implementación del presupuesto a 43% en Indonesia (2006), 75% en la India (2002) y 75% en Ucrania un sistema de toma de decisiones participativas, en el cual los hoga- (2005). Las transferencias a las agencias paraestatales y los subsidios res rurales pobres tengan participación (capítulo 11). Esto podría en Kenya en 2002/03 y en Zambia en 2003/04 alrededor del 80% funcionar mejor para los gastos locales, donde la descentralización del gasto distinto a salarios, se destinó a subsidios a los agricultores administrativa acompaña a la democratización política.60 Con todo, para los fertilizantes y los precios del maíz. el desafío es evitar la captura por parte de las élites y hasta ahora la La asignación de subsidios con frecuencia desvía los fondos de evidencia del efecto de la descentralización sobre la corrupción es inversiones de alto retorno en bienes públicos. En Zambia, solamen- mixta.61 te el 15% del presupuesto agrícola en 2003/04 fue asignado a inves- tigación, servicios de extensión e infraestructura rural ­inversiones que han mostrado altos niveles de retorno (capítulo 7). La reasig- Conclusiones nación del gasto hecho en subsidios privados para la producción de Recientes reformas de política han mejorado los incentivos de pre- bienes públicos puede aumentar el crecimiento.56 Sin embargo, aun- cios para los productores agrícolas en los países en desarrollo. Las que estos subsidios son económicamente ineficientes, con frecuencia cargas netas a la agricultura entre estos países, en promedio han son políticamente útiles. Por tanto, el mejoramiento y la eficiencia disminuido fuertemente. Entre 1980-84 y 2000-04, éstas disminu- del uso de los recursos requieren abordar las presiones originadas en yeron del 28% al 10% en los países agrícolas, del 15% al 4% en los la economía política que determina la asignación de los recursos (re- países en transformación y de ser marginalmente negativas a una cuadro 4.8). protección neta del 9% en los países urbanizados. Pero los cambios En la India, la tendencia ha sido retirarse de las inversiones en en la carga fiscal neta en algunos países, son el resultado del aumen- bienes públicos y moverse hacia los subsidios. Los gastos públicos to en la protección de las importaciones agrícolas y de la continua- para la agricultura en general han permanecido a un nivel del 11% ción de las cargas fiscales para las exportaciones. Estas diferencias del PIBagrícola, en tanto que la proporción de subsidios para fertili- sugieren que existe un considerable espacio para mayores mejoras zantes y electricidad (ver recuadro 4.8) y para el apoyo a los precios de los cereales, el agua y el crédito, ha aumentado permanentemen- Gráfico 4.9 En la India los subsidios han aumentado en tanto que las te ­a expensas de la inversión en bienes públicos, como la investiga- inversiones en bienes públicos han declinado ción y el desarrollo, la irrigación y las vías rurales. El gasto agrícola es alrededor de cuatro veces más alto en subsidios que en bienes públicos (gráfico 4.9). Adicionalmente, los retornos a los subsidios en la India han disminuido.57 Estos hallazgos y los resultados de un estudio relacionado, sugieren que existe el potencial para obtener significativas ganancias de eficiencia de la reasignación de los gastos públicos para la agricultura en la India.58 Reformas para mejorar la eficiencia del gasto público rural Entender por qué el gasto público rural es asignado a intervenciones improductivas, requiere comprender la economía de las políticas gubernamentales. Las variables institucionales, demográficas y eco- Fuente: Chand y Kumar 2004. Reformar las políticas de comercio, de precios y de subvenciones 99 RECUADRO 4.8 Ejemplos de subsidios en la India y Zambia Subsidios a la electricidad para la agricultura a la creciente disparidad de ingresos entre los y a infraestructura rural y el 11% a costos en la India: ¿puede una mayor rendición local sectores agrícolas y no agrícolas, empeorados por la operativos, los cuales incluían la investigación de cuentas inducir las reformas? relativamente baja tasa de crecimiento de la agrícola y la extensión. El gasto en investigación y Con el 55% a 60% de la tierra irrigada en la India agricultura en la India. Proporcionar electricidad desarrollo agrícolas cayó del 1,2% del PIBen 1985 siendo provista por yacimientos acuíferos, la gratuita es un instrumento políticamente conveniente a alrededor de 0,5% en 2000. electricidad para el bombeo es un insumo para transferir ingreso hacia el sector agrícola. A ¿Por qué es el gasto en los subsidios a los importante. La mayoría de los gobiernos diferencia de otros instrumentos de política, no fertilizantes tan alto? No hay grupos poderosos estatales proporcionan electricidad a los requiere ser implementado por la (frecuentemente que podrían beneficiarse de su eliminación, a agricultores a una tasa plana subsidiada ineficiente) administración pública. Los agricultores pesar de ser éste un uso económicamente ­frecuentemente gratuita. Pero la calidad de que compran el agua de los propietarios de las productivo de los recursos públicos. Esto servicio es pobre debido a la limitada y errática bombas ­una considerable proporción de los contrasta con las reformas iniciales en la trilla de oferta y las fluctuaciones del voltaje, las que agricultores en la mayor parte de los estados­ maíz, donde el sector privado ganó pueden resultar en pérdidas de cultivos debido a potencialmente se beneficia del subsidio también, lo significativamente de la privatización y apoyó la imposibilidad de regar y a los daños en el cual aumenta el atractivo de este instrumento de fuertemente la reforma. Bajo el programa de equipo de bombeo. política para los políticos que desean ganar las fertilizantes, los comerciantes frecuentemente se Los subsidios a la electricidad para la elecciones estatales. benefician. agricultura son también costosos fiscalmente, y Abordar conjuntamente la calidad de la oferta de Una encuesta de hogares de 2002/03, ambientalmente perjudiciales. Los subsidios electricidad y su costo es un elemento clave para la mostró que solamente el 29% de los agricultores eléctricos a la agricultura en Punjab en 2002/03 reforma de la política de subsidios. Sin embargo, adquirían fertilizante, 59% de ellos a través de representaron el 7% de los gastos del Estado. debido a los amplios hurtos de energía y pérdida de distribuidores privados y 36% de ellos a través Junto con otras políticas que promueven la ésta, los estados carecen de credibilidad para ofrecer del Programa de Apoyo a los Fertilizantes del siembra de cultivos intensivos en agua, como un mejor servicio, a cambio de precios más altos. Una Gobierno. Los dos grupos tenían un más alto el arroz, los subsidios a la electricidad opción sería descentralizar la oferta de energía hacia ingreso y riqueza, y estaban localizados contribuyen a una sobreexplotación del agua los gobiernos locales o grupos comunitarios, cercanamente a las vías y a los centros de subterránea. Alrededor del 60% de los recursos apoyándose en la rendición local de cuentas para distrito. Sin embargo, aquellos que recibían el de agua subterránea del Estado están ya mejorar la calidad de la electricidad. La captura por fertilizante a través del programa de gobierno, sobreexplotados, en condiciones en que las parte de las élites debe aún ser prevenida, pero esta eran predominantemente empleados del servicio tasas de extracción exceden las tasas de opción, orientada a la comunidad, tiene el potencial de civil, en un programa dirigido a atender a los recuperación ­una situación claramente no romper el impasse político. Esto ejemplifica el tipo de pobres. Los parlamentarios también se sostenible. elecciones que hay que hacer entre el costo potencial beneficiaban algunas veces, informando a los El aumento de los precios de la electricidad y de la eficiencia y las pérdidas de las economías de agricultores que no había necesidad de repagar la introducción de medidores son medidas escala, al tener generación descentralizada o no hacer los créditos por los fertilizantes recibidos. técnicas y económicamente adecuadas pero no ningún progreso en absoluto. Los costos económicos del programa son son políticamente factibles, hasta ahora. Los elevados ­tanto por un menor gasto en áreas de agricultores grandes obviamente se benefician Subsidios a los fertilizantes en Zambia: más alta productividad, como la investigación más del subsidio y además poseen influencia débiles coaliciones opositoras agrícola, la extensión y la infraestructura, como política, pero hay elementos adicionales a los Alrededor del 5% del presupuesto nacional de Zambia por una menor diversificación hacia cultivos subsidios. va a la agricultura. En el año fiscal 2005, más de la diferentes al maíz. Su introducción se dio a continuación de unas mitad del presupuesto agrícola fue destinado al masivas protestas de los agricultores contra los programa de apoyo a los fertilizantes (37%) y al aumentos de los precios de la electricidad en la mercadeo de cosechas (para maíz) bajo la agencia de Fuente: Bentema y otros 2004; Birner, Sharma y Palanis- década de 1980. En la actualidad, la reserva alimentaria (15%). Solamente el 3% del wamy 2006; Govereh y otros 2006; Pletcher 2000; Banco continuación de estos subsidios responde presupuesto fue al desarrollo de irrigación Mundial 2003d. en la política, que pueden tener impactos distributivos potenciales tuales y el crecimiento del producto agrícola de países en desarrollo al interior de los países. En contraste, ha habido relativamente poco en un promedio de 0,3% por año. Los países urbanizados, particu- avance en la disminución del apoyo a los productores en los países larmente aquellos en América Latina, con una ventaja comparativa de la OCDE. Sin embargo, ha habido un distanciamiento (desconexión) en muchos de los productos que son actualmente protegidos, esta- con respecto a la ayuda ligada directamente a los precios de los pro- rían entre los principales beneficiarios. No todo mundo ganaría de ductos, sus volúmenes y las áreas plantadas, hacia otras formas me- la liberalización. Los agricultores que son vendedores netos se bene- nos distorsionantes, como transferencias en efectivo, particularmente ficiarían, en tanto que los hogares que son compradores netos de en la Unión Europea. alimentos pueden perder debido a los más altos precios de éstos si Los impactos estimados de una completa liberalización comer- sus salarios u otros ingresos no aumentan lo suficiente para compen- cial son sustanciales para el crecimiento del comercio de los países en sarlos. desarrollo y su producción agrícola. Se espera que una completa li- Una mayor liberalización del comercio en los países en desarro- beralización del comercio aumente los precios de los productos bási- llo, puede necesitar de una implementación secuencial con reformas cos en 5% en promedio, la participación de los países en desarrollo fiscales para reducir las pérdidas de ingresos de los impuestos al co- en el comercio agrícola mundial en alrededor de 9 puntos porcen- mercio y con subsiguiente gasto público en los sectores agrícolas en 100 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 estos países. Las políticas y programas complementarios son necesa- caso de la industria de algodón en Estados Unidos). En algunos casos, rios para compensar a los perdedores en los países en desarrollo y se pueden necesitar compromisos negociados y esquemas de compen- para facilitar un ajuste rápido y equitativo ante las ventajas compa- sación para los perdedores ­como en las nuevas reformas en la política rativas que surgen. La respuesta de la oferta a las reformas comer- arrocera en Japón, la reforma al sector del azúcar en la Unión Europea ciales depende de las inversiones públicas en bienes públicos centrales, y las reformas de la década de 1990 en México. La vinculación de las como irrigación, vías, investigación y desarrollo, educación y el apo- reformas agrícolas domésticas a un más amplio conjunto de reformas yo institucional asociado. Pero las inversiones públicas en la agricul- en la economía, pueden fortalecer las coaliciones que apoyan la refor- tura con frecuencia están sesgadas hacia los subsidios de tipo regresivo. ma y aumentar la probabilidad de su avance, como ha sucedido en Hay un considerable espacio para mejorar la eficiencia de los recur- muchos países en desarrollo en las décadas de 1980 y 1990. sos públicos mediante el aumento de la inversión en bienes públicos Elementos clave en la futura agenda son el mantenimiento de de alta prioridad. Se necesitan acciones para aumentar la informa- unos precios correctos a través de la reforma comercial y doméstica, ción, rendición de cuentas y compromiso. Las brechas de informa- asegurar que las reformas fiscales complementarias reemplazan los ción en el conocimiento público acerca de la asignación de los ingresos perdidos en el comercio para hacer reinversión en el sector, presupuestos y del impacto del gasto público en la agricultura tie- asegurarse de que la calidad del gasto público mejora, proporcionar nen que ser cerradas a través de una mayor publicidad y transparen- apoyo a los programas complementarios para facilitar la transición e cia de la asignación del presupuesto y su evaluación. invertir masivamente en bienes públicos clave para lograr un creci- La economía política determina el ritmo y extensión de la reforma miento sostenido de largo plazo. Todo esto requiere un enfoque com- y tiene que ser abordada tanto en los países en desarrollo como desa- prensivo más allá de los precios y del ajuste; los gobiernos deben rrollados. La construcción de coaliciones para apoyar y sostener las enfocarse en el mejoramiento de la infraestructura de mercados, las reformas puede ayudar. La OMC ha inducido las reformas y los medios instituciones y los servicios de apoyo ­tópicos que se tratarán en los de comunicación locales han jugado un papel de apoyo (como en el capítulos siguientes. 5 Llevar la agricultura capítulo al mercado Importantes cambios en los mercados domésticos y mundiales están nidades y desafíos que enfrentan los pequeños agricultores en los creando grandes oportunidades para los agricultores y los empresa- mercados para cada uno de estos importantes grupos de productos. rios agrícolas. La demanda por productos primarios y procesados de Subraya el amplio conjunto de iniciativas privadas, públicas y de la alto valor está aumentando rápidamente, determinada por el au- sociedad civil, que se han intentado para hacer que los mercados mento en los ingresos, la mayor urbanización, un comercio más funcionen mejor para el desarrollo y la reducción de la pobreza. libre, la inversión extranjera y el avance de la tecnología. Estos desa- rrollos están expandiendo las oportunidades de mercado, lo cual es importante para un más rápido crecimiento de la agricultura y del Alimentos básicos: mejorando el mercadeo sector rural no agrícola y para un mayor empleo e ingreso rurales. y la administración del riesgo Sin embargo, los nuevos mercados demandan calidad, entregas opor- El mercado para los alimentos básicos continúa siendo, de lejos, el tunas y economías de escala, planteando desafíos especiales para los más importante para muchos países agrícolas y en proceso de trans- pequeños agricultores. formación, debido a que éstos representan un porcentaje importante En muchos países agrícolas y en proceso de transformación, los de los gastos en alimentos de los hogares y generan el grueso del alimentos básicos siguen siendo una actividad importante para una producto interno bruto agrícola (PIB). El crecimiento de la población proporción grande de hogares, muchos de ellos pobres. Pero el de- impulsa la demanda, suplementado por la rápidamente creciente sempeño del mercado de alimentos básicos con frecuencia se ve obs- demanda por productos para la alimentación animal en países de taculizado por una pobre infraestructura, unos inadecuados servicios ingresos medios. Los altos costos de transacción, el desperdicio y de apoyo e instituciones débiles, que hacen elevar los costos de tran- pérdidas de productos, los amplios márgenes de comercialización, la sacción y la volatilidad de los precios. La forma como los mercados pobre integración de los mercados, el limitado acceso al financia- de productos básicos funcionan afecta, entonces, las formas de sub- miento de la comercialización y unas débiles instituciones regula- sistencia, el bienestar y la seguridad alimentaria, especialmente de torias, inhiben los mercados para los productos básicos. La generación los hogares pobres. de mejores mercados para estos productos tiene amplias implicaciones Unos sistemas de mercadeo agrícola que operen adecuadamente, para el crecimiento agrícola, debido a que aumentan los precios en pueden reducir el costo de los alimentos y la incertidumbre de la la puerta de la granja, permiten construir confianza en los agriculto- oferta, mejorando la seguridad alimentaria de hogares pobres y no res acerca de su confiabilidad y a los agricultores diversificarse hacia pobres. Mediante una conexión más cercana de los agricultores y los productos de más alto valor. consumidores, los sistemas de mercadeo transmiten señales a los En los países agrícolas y en proceso de transformación, son de agricultores acerca de nuevas oportunidades de mercado y guían su común presencia tanto los comercializadores de tamaño pequeño producción para que satisfagan las cambiantes preferencias de los como distintas capas de intermediarios en el mercadeo de los pro- consumidores por cantidad, calidad, variedad e inocuidad. ductos básicos y de otros productos agrícolas (gráfico 5.1). Siendo Los mercados eficientes requieren buena gobernanza y políticas con frecuencia negocios unipersonales que manejan varios produc- públicas ­infraestructura, instituciones y servicios que proporcionen tos, los comerciantes e intermediarios tienden a autofinanciarse de- información de mercados, establezcan clasificaciones y estándares, bido al limitado acceso que tienen al crédito. Ellos maximizan los administren riesgos y hagan cumplir los contratos­ un desafío que retornos a su capital de trabajo a través de la rápida rotación de permanece para muchos países. Sin embargo, contar únicamente con pequeñas cantidades de producto y del mantenimiento de bajos ni- mercados eficientes no promueve resultados equitativos, de manera veles de almacenamiento. Las calidades de los productos raramente que los pequeños productores pueden requerir la construcción de su se encuentran estandarizadas así como tampoco lo están los pesos y propio poder de negociación a través de las organizaciones de pro- las medidas, haciendo de la inspección personal por parte de los com- ductores, asistidas por las políticas públicas. pradores un factor esencial. Esto requiere que los comerciantes via- La naturaleza y ritmo de los desarrollos en el mercado difiere jen extensivamente, aumentando los costos de transacción. entre productos alimenticios básicos (cereales), productos tradicio- El mejoramiento y modernización del sistema de mercadeo pue- nales de exportación a granel (café, cacao, té, algodón) y productos de aumentar la eficiencia del mercado, mejorar la competitividad de alto valor para los mercados domésticos y de exportación (lácteos, frente a las importaciones y reducir las pérdidas y los riesgos. La carnes, frutas, vegetales). Este capítulo examina las nuevas oportu- modernización del mercado, más allá de los mejoramientos en el 101 102 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 5.1 Los mercados del maíz en Ghana se caracterizan por diversas capas de intermediarios Fuente: Instituto de Recursos Naturales, comunicación personal, 2006. transporte básico, incluye los sistemas de información de mercados, caciones, como redes de telefonía móvil y kioscos rurales conectados las bolsas de productos y el manejo del riesgo en los precios. a la Internet, lo cual ayuda al fortalecimiento de la información de mercados, la extensión y otros servicios a los agricultores. En África occidental, una asociación público-privada estableció TradeNet, una Conexiones viales deficientes plataforma de comercio que permite a compradores y vendedores La existencia de una inadecuada infraestructura de transporte y de entrar en contacto a través de la internet y teléfonos celulares (re- servicios en las zonas rurales, incrementa los costos del mercadeo en cuadro 5.2). detrimento de los mercados locales y las exportaciones. Este es par- Los sistemas de información de mercados también diseminan in- ticularmente el caso en África, donde menos del 50% de la pobla- formación de precios en Kenya, Mozambique y Senegal, utilizando ción rural vive cerca de una vía que funcione en todas las estaciones una mezcla de Internet, servicios de mensajes cortos (SMC), correo de del año. Encuestas a comerciantes en Benin, Madagascar y Malawi, voz, radio y/o carteleras de mercado.4 En Mali y Uganda se transmi- encuentran que los costos de transporte representan entre 50% y te información de precios a través de emisiones locales de radio en 60% del costo total de mercadeo.1 El mejoramiento de las conexio- FM .5 Es muy temprano para juzgar la viabilidad de largo plazo y el nes viales es entonces crítico para fortalecer el enlace entre los agri- impacto de estos servicios, pero la evidencia anecdótica sugiere que cultores y la economía rural con los mercados locales, regionales e existe interés entre los agricultores (con un uso creciente deSMC) y la internacionales (recuadro 5.1). disponibilidad de las compañías de telefonía móvil para invertir en estos sistemas, apoyados por financiación inicial de donantes. Los Sistemas de información de mercados nuevos sistemas tienen el potencial de reducir significativamente los costos de transacción, especialmente los costos de búsqueda y trans- La información de mercados mantiene a los agricultores y a los co- porte, y ameritan una continuada investigación y evaluación. merciantes en sintonía con las demandas y las cambiantes preferen- cias de los consumidores, guiando la producción, el mercadeo y la inversión. La información de mercados incluye precios oportunos y Bolsas de productos: rápidas y de bajo costo confiables, contactos con compradores, canales de distribución, ten- Las bolsas de productos ofrecen un mecanismo rápido y de bajo cos- dencias en compradores y productores, regulaciones a la importa- to para la formación de precios, la comercialización y la resolución ción, perfiles de competidores, especificaciones de clasificaciones y de disputas contractuales. Una bolsa física es con frecuencia un pri- estándares, consejo sobre manejo poscosecha y recomendaciones para mer paso hacia formas más sofisticadas de contratos de comercia- almacenamiento y transporte.2 lización ­inicialmente contratos para entrega futura y, posiblemente Los sistemas públicos de información de mercados con frecuencia más tarde, contratos de futuros, opciones y swaps. China, la India, han sido desilusionantes, diseminando la información de manera muy Sudáfrica y Tailandia tienen bolsas de futuros agrícolas que facilitan lenta, en la forma incorrecta, o con una frecuencia muy baja para ser un amplio rango de transacciones, de financiación y manejo del ries- de uso real para los participantes en el mercado.3 Varias aproxima- go.6 Los cuatro tienen grandes mercados domésticos y sectores fi- ciones innovadoras se encuentran en prueba en diferentes partes del nancieros bastante bien desarrollados. mundo, construidas a partir de los avances en la tecnología de las Las bolsas de futuros para productos básicos en la India se expan- comunicaciones (radio, telefonía celular, televisión, internet) y en dieron rápidamente luego de que el gobierno eliminó la prohibición la liberalización de las telecomunicaciones y la transmisión de se- a sus operaciones en 2004.7 Existen tres bolsas electrónicas naciona- ñales. En la India, el Ministerio de Agricultura opera la AgMark les de futuros y 21 regionales para cereales, azúcar, algodón, papas, Net, que recolecta información de precios en los mercados mayoris- semillas oleaginosas y especias.8 El volumen transado totalizó US$8,7 tas a nivel nacional y la disemina a través de la internet. El sector mil millones en las tres bolsas nacionales en un período de dos sema- privado en India está invirtiendo en infraestructura de telecomuni- nas, en septiembre de 2005.9 La bolsa de futuros de Sudáfrica (Safex) Llevar la agricultura al mercado 103 RECUADRO 5.1 Impacto de la infraestructura vial en los mercados y la productividad El desarrollo de vías rurales tiene el potencial de geográficas, comunitarias y de los hogares Por Adicionalmente, las vías pueden necesitar ser reducir los costos de transporte y generar ejemplo, un estudio en Vietnam encontró que de 4 a 6 provistas como parte de un paquete de actividad de mercado. En Vietnam, la años después de la rehabilitación de los caminos, los intervenciones que ayudan a que ciertos grupos se rehabilitación de caminos aumentó la variedad de servicios de transporte terrestre tenían una mayor beneficien más de lo que lo harían sin él y que se bienes que los hogares vendían en el mercado probabilidad de responder dónde se habían necesiten compensaciones o protecciones para (primariamente frutas, vegetales y carne) e establecido mercados y dónde los desastres naturales aquellos que pueden perder. incentivó una mayor participación en el comercio eran relativamente poco frecuentes. La política El ambiente de gobernanza e institucional es y los servicios. En Georgia, la construcción y necesita tomar en consideración más que la ausencia también importante para determinar los impactos. rehabilitación de caminos incrementaron las o pobre condición de las vías, antes de decidir que Los fondos para los proyectos viales pueden oportunidades de empleo no agrícola y femenino. una de éstas es crítica. En cada caso específico, la terminar no financiando lo que se quería financiar En Madagascar, las simulaciones sugieren que política debería preguntarse si las vías son el y por tanto pueden no tener impacto. Los gastos una reducción del 50% en el tiempo de viaje por instrumento correcto para superar las restricciones en infraestructura presentan oportunidades de kilómetro de vía, podría incrementar la para conseguir un determinado resultado de bienestar captura y de desviación de recursos. Esto puede producción de arroz en 1%. y, de serlo, qué otras iniciativas e inversiones se cambiar cuando los incentivos cambian. Un estudio Sin embargo, estos efectos están mediados necesitan. encontró que la amenaza de una auditoría a los por las condiciones geográficas, políticas y Las heterogeneidades entre hogares determinarán proyectos viales en Indonesia, incrementó económicas específicas. Se pueden requerir quiénes ganan y quiénes pierden. Manteniendo las significativamente las cantidades que insumos o políticas complementarias para características de las comunidades constantes, efectivamente se gastaban en trabajo y en alcanzar los beneficios plenos del mejoramiento algunos hogares estarán en una mejor posición para materiales de construcción para los caminos, de las vías. Aun si se generan ganancias aprovechar una nueva vía gracias a sus dotaciones y la llevando por tanto la calidad de las vías a un punto agregadas en el nivel de producto, muy naturaleza de sus ocupaciones. Los hogares difieren en más cercano al originalmente deseado. La probablemente habrá perdedores también. De qué cuanto a lo que ellos compran y venden y, por tanto, fungibilidad puede también atenuar los impactos, forma uno pondera las ganancias y pérdidas y si en qué tanto pueden ganar o perder de cambios en la medida en que la ayuda o la financiación del la pobreza disminuye es en últimas una pregunta inducidos en los precios debido a las mejores vías. gobierno central para proyectos viales puede empírica. Trabajos recientes, utilizando métodos Los hogares pobres tienen una mayor sustituir el gasto de los gobiernos locales en de evaluación de impacto, muestran resultados probabilidad de depender de la producción de bienes y infraestructura. Finalmente, la carencia de mixtos, sugiriendo que para ser efectiva, la servicios no transables, que, en realidad, pueden arreglos de financiación e institucionales para el política de vías rurales necesita adaptarse al terminar siendo desplazados por el incremento de la mantenimiento de rutina, puede reducir contexto y condiciones específicas. competencia que es fomentado por las mejores vías. significativamente los impactos de las vías La política debería enfocarse más en el papel Por otra parte, los mejoramientos en las vías tienen recientemente renovadas. complementario de las vías rurales. En el pasado, un efecto sobre el ingreso general, que puede generar Qué tan importantes son las vías, depende de las políticas se han fijado en la oferta de vías demanda por servicios originados en oferentes un conjunto de factores. Por supuesto, las vías rurales como un catalizador del desarrollo y la pobres. El efecto neto de esto es una pregunta importan para el desarrollo económico, pero qué actividad de los mercados. Unas deficientes empírica. El cuadro que emerge de más recientes y tanto lo hagan depende de un número de factores. condiciones de las vías, con frecuencia coinciden metodológicamente más rigurosas evaluaciones de Se necesitan aproximaciones compatibles con la con la presencia de otros cuellos de botella que impacto, es complejo. En Nepal, un mejor acceso a forma como las instituciones locales trabajan en la inhiben la productividad agrícola y el desarrollo los mercados benefició a los pobres y a los no práctica, incluyendo lo que éstas son capaces de económico, incluyendo las pobres dotaciones pobres, pero las ganancias proporcionales fueron realizar. Esto puede requerir la confección de un agroclimáticas, la baja densidad de población, la mayores para los no pobres. Dercon y otros (2006) paquete completo de inversiones en distintos ineficiencia de servicios de transporte, los bajos encuentran que el acceso a caminos utilizables en sectores (caminos e inversiones complementarias) niveles educativos, la carencia de electricidad y todas las temporadas en 15 poblados de Etiopía, y de cambios de políticas que aseguren un más fallas en los mercados del riesgo, crédito y otros. redujo la incidencia de la pobreza en 6,7%. Dada la alto impacto en la eficiencia así como unos Los beneficios derivados de las vías dependen heterogeneidad de los impactos, se requiere una resultados de pobreza y equidad más deseables. fuertemente de las interacciones con otra mayor atención en la selección de los beneficiarios, infraestructura y con las características reconociendo que existen costos implícitos. Fuentes: Limao y Venables 2001; Van der Walle 2007. ofrece contratos de futuros para maíz blanco y amarillo, trigo, gira- desafiante debido a la continua intervención del gobierno en los sol y soya y tranzó más de 1,9 millones de contratos en 2006. Los mercados de los cereales, a lo pequeño de los mercados y a los débi- comerciantes en toda África subsahariana utilizan Safex como un les sistemas de almacenamiento y de clasificaciones y estándares. punto de referencia para los precios de las transacciones físicas. En 2006 el gobierno de Malawi utilizó una opción de compra basada en Administración del riesgo en precios: ¿un papel Safex para protegerse del riesgo de los incrementos en los precios para los gobiernos? internacionales cuando una mala cosecha hubiera requerido la reali- zación de significativas importaciones.10 Debido a la vulnerabilidad de los productores y consumidores po- El comercio de futuros requiere buenas estructuras financieras y bres ante choques en los precios para los alimentos básicos, los go- legales y de políticas gubernamentales de apoyo. Los beneficios dis- biernos con frecuencia buscan estabilizar los precios, contrarrestando minuyen si los mercados para los pequeños agricultores están sepa- así los esfuerzos para liberalizar los mercados. La variabilidad en los rados de la bolsa por altos costos de transporte o de transacción, o precios mundiales de los granos sigue siendo significativa, con coefi- por diferencias de calidad. El establecimiento de bolsas en África es cientes de variación del 20%-30% para arroz, trigo y maíz blanco. 104 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 5.2 Usos innovadores de las tecnologías de información para conectar a los agricultores y los mercados en la India y África occidental E-Choupal y sus kioscos rurales de internet. compró alrededor de 2 millones de toneladas de trigo, occidental. Los usuarios individuales pueden Entre 2000 y 2007 la división de agronegocios soya, café, camarones y frijoles valorados en promocionar sus productos y ofertas en sitios de de la empresa ITCLimited estableció 6.400 kioscos alrededor de 400 millones de dólares a través de la internet gratuitos con su propia dirección de de internet, llamados E-Choupal, en nueve estados red E-Choupal. Estas compras directas disminuyeron internet y los grupos de agricultores y comerciantes indios con una cobertura de alrededor de 8.000 los costos de mercadeo tanto para los agricultores pueden establecer páginas web para administrar poblados y 4 millones de agricultores. ITCestablece como para ITC. Esto mejoró la transparencia de los todos estos servicios para sus miembros. una instalación de internet en una aldea y nombra precios y permitió una mejor clasificación de los La Organización de Productores y y capacita a un operador (sanchalak) de entre los productos. También permitió a los agricultores Comerciantes Agrícolas de Ghana agricultores de la villa. El sanchalak opera el obtener una porción más grande del precio final. (www.tradenet.biz/gapto) es un beneficiario computador para permitir a los agricultores importante. En 2006 llevó a cabo negocios por obtener información gratuita sobre los precios de TradeNet, una plataforma comercial de África un valor de US$60.000 con otras organizaciones los mercados locales y mundiales, el clima y las occidental con internet y teléfonos móviles de productores y comerciantes en Burkina Faso, prácticas agrícolas. Los E-Choupal también TradeNet, una plataforma comercial con base en Mali y Nigeria. Estos negocios involucraron la permiten a los agricultores comprar un conjunto de Ghana, permite a los usuarios suscribirse a un servicio compra de tomates, cebollas y papas sin bienes de consumo y de insumos y servicios de mensajes cortos (SMC) de alerta para productos y participación de intermediarios, reduciendo agrícolas (provistos por otras compañías). mercados de su escogencia y recibir avisos los costos de transacción sustancialmente. El E-Choupal sirve como un centro de instantáneos de oferta de compra o venta tan pronto compras para 13 productos agrícolas por parte como cualquiera dentro de la red ha hecho la solicitud de ITC, actuando el sanchalak como un agente en su teléfono móvil. Los usuarios también pueden Fuente: comunicación personal con Kofi Debrah 2007; de comisionista en la compra de los bienes y en la solicitar y recibir precios en tiempo real para más de Maagd y Moore 2006; comunicación personal con organización de su envío a ITC. En 2006/07 ITC 80 productos en 400 mercados a través de África Shivakumar 2007. La inestabilidad de los precios domésticos tiende a ser elevada en bernamentales que implementan las políticas son víctimas de África, especialmente, en los países sin costas (como Etiopía), donde ineficiencias, corrupción e intereses inveterados, que resultan en al- la brecha entre los precios de exportación y de paridad de importa- tos costos fiscales.12 Los proponentes de la intervención guberna- ción es grande y las sequías aumentan el impacto de los choques mental, en contraste, muestran que los efectos netos de bienestar de domésticos (gráfico 5.2).11 la inestabilidad de los precios de los alimentos pueden ser significa- Se continúa debatiendo el papel que es apropiado para el gobier- tivos para el crecimiento económico y para la seguridad alimentaria no en el manejo del riesgo en precios para los productos alimenti- y nutricional de los hogares.13 cios. Los oponentes de la intervención gubernamental notan que las Otro punto de vista es que la naturaleza y extensión de las inter- políticas de estabilización de precios, con frecuencia llevan a decisio- venciones para estabilización de precios, dependerán de factores es- nes de producciones económicamente ineficientes y a disminuir los pecíficos a los países.14La estabilización de los precios de los alimentos incentivos a la búsqueda de tecnologías que reduzcan los costos y a es más relevante en países de bajos ingresos, donde los productos la innovación institucional. Con mayor frecuencia, las agencias gu- alimentarios constituyen una proporción elevada de los ingresos de Gráfico 5.2 Los precios mayoristas en Etiopía fluctúan al interior de una amplia banda de precios de paridad de importación y exportación Fuente: Rashid, Assefa y Ayele 2006. Llevar la agricultura al mercado 105 los productores pobres y de los gastos de los consumidores pobres, un producto básico predomina, la producción doméstica es altamente RECUADRO 5.3 Estabilización de precios a través del comercio variable y la escasez de infraestructura y la localización restringen la internacional: ahorro de US$200 millones transabilidad de los bienes. en Bangladesh Las lecciones adquiridas a lo largo de varias décadas, sugieren que el diseño de intervenciones para manejar el riesgo de precios en Para estabilizar los precios domésticos y la disponibilidad de alimentos, los productos alimenticios deben ser parte de una estrategia a largo muchos países han acumulado grandes inventarios nacionales a manera de reservas de emergencia. Pero los desarrollos del mercado y la liberalización plazo, que haga énfasis en medidas para aumentar la productividad comercial proporcionan otra opción, potencialmente menos costosa y más de éstos, mejorar la eficiencia de los mercados (infraestructura, in- efectiva. formación de mercado, clasificación y estándares, almacenamiento) En la medida en que las inundaciones se extendieron a través de y minimice el impacto de los choques de precios (seguros climáticos buena parte de Bangladesh a mediados de 1998, los precios del arroz y redes de seguridad) (capítulo 6).15 La liberalización del comercio, aumentaron a nivel de paridad con los precios de importación (el precio especialmente mediante la promoción del comercio regional, puede de exportación del arroz en el país exportador más el transporte y los ser una fuente de "ganancias rápidas" para reducir la volatilidad de costos normales de mercadeo). La liberalización del comercio de arroz los precios, especialmente en países de tamaño pequeño y medio indujo masivas importaciones de este bien por parte de cientos de pequeños comerciantes. Las importaciones privadas de arroz, estimadas (recuadro 5.3). en 2,42 millones de toneladas fueron 6,1 veces más grandes que la Muchos países en desarrollo tienen agencias para el mantenimiento distribución de arroz por parte del gobierno. Si el gobierno hubiera de reservas estratégicas de propiedad pública, con el ánimo de redu- importado este grano, el costo adicional de despachar el arroz importado a cir la inestabilidad de los precios. Sin embargo, estas agencias con los puntos de distribución local hubiera sido de 50 a 100 millones de frecuencia desestabilizan los precios a través de intervenciones im- dólares. Si el gobierno hubiera subsidiado este arroz mediante su venta al predecibles en el mercado, el cierre de fronteras y la realización de precio utilizado para las pocas ventas gubernamentales en centros importaciones inoportunas.16Se necesitan salvaguardias para preve- urbanos, el costo fiscal total hubiera estado entre 160 y 210 millones nir estas situaciones. Éstas incluyen una autonomía comercial del de dólares. Esta política de liberalización comercial ayudó al gobierno a estabilizar tipo de la de un banco central; alta capacidad analítica y manejo los precios sin grandes inventarios gubernamentales. Otros factores fueron profesional; operaciones de mercado transparentes y estrictas, basa- también importantes. La gran expansión en las cosechas de invierno del das en reglas, que sirvan a un objetivo claramente definido y com- arroz boro y del trigo a lo largo de más de dos décadas, ayudaron a reducir pras y almacenamiento para el sector privado.17 la importancia de la cosecha de arroz durante la temporada del monzón dentro del total de la producción doméstica y a minimizar el tiempo entre las principales cosechas domésticas. Adicionalmente, las importaciones a gran Productos de exportación tradicional a granel: escala no hubieran sido posibles sin la existencia de infraestructura de manteniendo la competitividad internacional mercadeo, particularmente caminos y puentes. Tampoco hubieran sido El mantenimiento de la competitividad internacional para las expor- posibles sin políticas promercado, incluyendo la eliminación de límites a los taciones agrícolas a granel, es un desafío mayor para muchos países de inventarios privados y de las restricciones a la movilización y al acceso a las bajo ingreso, especialmente en África. La competitividad es impor- divisas extranjeras. tante, debido a que las exportaciones de café, cacao, té, algodón y Fuente: Del Ninno y otros 2001; Dorosh 2001. otros productos a granel, son su fuente principal de divisas extranje- ras. Para Benin, Burkina Faso, Burundi y Mali, un producto de este tipo representa más de la mitad del valor total de las exportaciones. Los productores, sin embargo, se enfrentan a una tendencia de transporte a granel, han permitido que los procesadores internacio- largo plazo hacia la baja de los precios, en la medida en que la oferta nales de cacao utilicen, y compensen de manera eficiente, granos de mundial supera a la demanda (gráfico 5.3). El incremento en la pro- menor calidad.21 Los avances en la tecnología y el tostado del café ductividad entre productores y exportadores tradicionales y la en- robusta, de baja calidad, permiten su sustitución por cafés arábigos trada de nuevos jugadores, como Vietnam en café y té, ha aumentado de más alta calidad. Los cambios en las preferencias de los consumi- adicionalmente la oferta.18 El aumento de la productividad para com- dores, como el desplazamiento hacia cafés instantáneos y saborizados pensar por la disminución de los precios, ha ayudado a algunos paí- y los tés convenientes, desplazan, aún más, la demanda hacia pro- ses en el corto plazo pero ha añadido una mayor presión de largo ductos de más baja calidad. El algodón es la excepción, debido a que plazo a la baja en los precios mundiales, en tanto que el consumo se la importancia que se adjudica a la calidad de la fibra ha aumentado ha estancado en los principales mercados (países occidentales) y es en años recientes, con el más amplio uso de máquinas hiladoras de de limitado crecimiento en "nuevos" mercados (Europa oriental, Me- alta velocidad que demandan mejores calidades. dio Oriente y la antigua Unión Soviética).19 Los subsidios al algodón Los mercados de especialidades (orgánicos, gourmet, Comercio en países miembros de la Organización para la Cooperación y el Justo) ofrecen un mercado alternativo de altos precios, pero éste Desarrollo Económicos (OCDE) han disminuido aún más los precios representa sólo una pequeña proporción del mercado mundial (ver (capítulo 4). Las proyecciones hechas para café, cacao y té, indican sección sobre mercados especiales). En la actualidad, el sector de que la tendencia a la baja de los precios continuará.20 cafés especiales representa, únicamente, alrededor del 6% al 8% Un importante desafío es la disminución de la demanda mundial del consumo mundial.22 Muchos países, como Tanzania y su café para las calidades de mayor precio de cacao, café y té, en la medida especial Kilimanjaro o iniciativa Kilicafé, están enfocándose hacia en que la demanda se desplaza hacia productos de más baja calidad. estos mercados para expandir sus exportaciones e incrementar sus Los avances tecnológicos en las tecnologías de procesamiento y en el ingresos.23 106 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 5.3 Los precios mundiales para las exportaciones tradicionales a granel continúan declinando Fuente: Grupo de Datos Banco Mundial. Nota: Los precios están en dólares constantes de 1990. Los precios desde 2007 en adelante son proyectados. Diferentes caminos para la liberalización de los mercados Después de la liberalización: enfrentando problemas domésticos de segunda generación Los mercados de exportación de productos a granel en África fueron En muchos países, la reestructuración del mercado trajo consigo pro- tradicionalmente controlados por agencias paraestatales, las cuales fre- blemas de segunda generación, claramente ilustrados por el algodón cuentemente tenían poder monopólico para el mercadeo doméstico, en los principales países productores de África. La ausencia de un claro la exportación y la provisión de insumos a los agricultores (semilla, marco legal y regulatorio que proporcionara guía para el comporta- fertilizante, crédito, servicios de extensión). Las paraestatales también miento del sector privado y los agricultores, en el contexto de una se orientaron hacia la estabilización de los precios recibidos por los libre competencia en el mercado, o el débil esfuerzo para hacer cum- agricultores. En muchas instancias, los arreglos de coordinación vertical plir los contratos, crearon confusión y permitieron que algunas malas en la producción y el mercadeo permitieron a los agricultores superar prácticas persistieran (recuadro 5.4). Para ayudar a que los comercian- fallas en los mercados de insumos, crédito y seguros. También asegu- tes privados pudieran hacer cumplir los contratos, Costa de Marfil y raron una oferta estable de productos de calidad para la exportación. Zambia adoptaron esquemas de zonificación para regular el mercadeo Pero las agencias fueron ampliamente criticadas por sus ineficiencias y del algodón, que han funcionado razonablemente bien.28 Sin embar- sus problemas de administración, que llevaron al pago de menores go, la competencia de nuevos compradores en Zimbabue y Tanzania precios a los agricultores y al aumento de los costos fiscales para el debilitó la calidad del esfuerzo para hacer cumplir los contratos.29 gobierno.24 Para reversar estas fallas, los mercados de productos a gra- ¿Qué es lo que ha contribuido a generar estos problemas de se- nel en muchos países de África fueron liberalizados en las décadas de gunda generación? Las debilidades y la falta de credibilidad de las 1980 y 1990 y muchas agencias paraestatales fueron eliminadas o instituciones públicas para hacer cumplir reglas apropiadas de com- reestructuradas. portamiento para el sector privado son parte de estos factores. La Los países africanos que reestructuraron sus mercados de produc- intervención pública en materia de clasificaciones y estándares y en tos a granel, siguieron diferentes caminos, oscilando desde la rees- el cumplimiento de los contratos, es esencial para que los mercados tructuración de la propiedad de las paraestatales para incluir al sector privados funcionen. La liberalización también hizo evidente el sub- privado y a los agricultores (por ejemplo, algodón en Burkina Faso) desarrollo de los sistemas de financiamiento rural, los cuales necesi- pasando por la zonificación de los mercados (por ejemplo, algodón tan ser abordados (capítulo 6). La experiencia africana también en Ghana) y llegando a la completa liberalización del mercado (al- subraya el potencial de las asociaciones y organizaciones profesiona- godón en Uganda y cacao y café en Camerún y Costa de Marfil).25 les (grupos de agricultores en Tanzania) para superar la falta de vi- En conjunto, los programas de liberalización generaron beneficios sión de largo plazo de agricultores y compradores individuales.30En inmediatos: un influjo de capital privado, administración y experticia Burkina Faso, la privatización parcial ha proporcionado a los agri- en el mercadeo; aumento en la competencia en el mercado, redu- cultores una mayor propiedad pero ha llevado a unos altos costos ciendo los costos de transacción, aumentando los precios recibidos fiscales (recuadro 5.4). por los agricultores y, típicamente, llevando hacia un pago más rápi- do de los cultivos comprados.26Un estudio encontró que el 85% de los productores de café en Tanzania, se encontraban en mejores con- Mercados urbanos de más alto valor: ligando a los diciones en la medida en que las ganancias originadas en los más productores con las cadenas de oferta modernas altos precios de sus productos sobrecompensaron las pérdidas deri- Unos mayores ingresos, la urbanización de la población, la mayor vadas de un menor acceso al crédito a través de recursos públicos.27 participación de la mujer en la fuerza de trabajo y una más amplia Llevar la agricultura al mercado 107 RECUADRO 5.4 Zambia y Burkina Faso: experiencia contrastante en la liberalización del mercado doméstico de algodón Zambia. La producción se triplica después de y sin castigar la falta de pago de los créditos para Burkina Faso. Pérdidas por 128 millones ciertas mejoras. El sector algodonero de Zambia insumos. En la medida en que la falta de pago de dólares continúa evolucionando después de la aumentó, el costo del crédito se incrementó, lo cual El gobierno trató de reducir las ineficiencias a liberalización del mercado, con significativos llevó a un aumento de las deudas insolutas o a retiros través de cambiar la estructura de propiedad de impactos sobre la productividad y la calidad. En del programa de cultivo. La producción en 2000 era Sofitex, la paraestatal algodonera, en 1999. 1995 el gobierno vendió la Compañía de hilazas menos de la mitad de lo que fue en 1998. Permitió a los productores, representados por la de Zambia, la paraestatal gubernamental, a Después de 2000 muchos agentes y Union Nationale des Producteurs de Coton du compañías privadas, Clark Cotton y Lornho, compradores salieron de la industria dejando dos Burkina Faso, tomar control del 30% de la posteriormente adquirida por Dunavant. Para compañías dominantes. Dunavant utilizó propiedad, empoderando a los agricultores para asegurar el acceso de los agricultores distribuidores para mejorar el repago de los créditos. supervisar la administración de Sofitex y asegurar participantes a los servicios de extensión y a los Los distribuidores eran responsables de identificar los una administración profesional. Pero los cambios insumos (con préstamo), las dos compañías agricultores, proporcionar los insumos y la asistencia institucionales en Sofitex no mejoraron su posición implementaron esquemas de cultivo contratando técnica y recolectar el producto en representación de financiera. El apoyo y estabilización de los precios con pequeños agricultores. Los costos de los Dunavant. La remuneración del distribuidor estaba domésticos del algodón, en la medida en que los insumos eran pagados por los agricultores contra directamente ligada a la cantidad de crédito que precios mundiales declinaron, generó pérdidas la venta de la semilla de algodón. Pero la rápida recuperaba, con una base creciente. Dunavant financieras por 128 millones de dólares entre entrada de otros compradores creó una estableció puntos de inspección en todas las 2004/05 y 2006/07. sobrecapacidad para el desmotado y una fiera estaciones de compra para hacer cumplir los competencia entre compradores. Los esquemas estándares de calidad. La producción nacional se de aprovisionamiento comenzaron a fracasar triplicó entre 2000 y 2003 y el repago de los créditos Fuente: Bonjean, Combes y Sturgess 2003; Proyecto de debido a la rampante venta paralela, por parte de mejoró de alrededor del 65% a más del 90%. En la Investigación y Seguridad Alimentaria 2000; comunicación los agricultores, hacia otros comerciantes que actualidad hay más de 300.000 productores de personal con Christopher Gilbert 2007; Tschirley, Zulu y ofrecían más altos precios sin exigir clasificación algodón en Zambia. Shaffer 2004. penetración de los medios de comunicación, son factores que jalonan Gráfico 5.4 Los gastos en consumo de alimentos en Indonesia están cambiando la demanda por productos de más alto valor, semiprocesados y pro- de los cereales a los alimentos de alto valor y preparados cesados y productos convenientes (gráfico 5.4). Estos factores están también aumentando la atención de los consumidores hacia la cali- dad e inocuidad de los alimentos. Las dietas se están globalizando también, encontrándose que las preferencias de los consumidores locales son influenciadas por los gustos internacionales. Estas ten- dencias abren nuevos mercados para una amplia gama de productos agrícolas de más alto valor e incentivan la evolución de los sistemas de mercadeo en muchos países en desarrollo, mediante la entrada y rápido crecimiento de cadenas de supermercados y de industrias de procesamiento de alimentos y de servicios alimenticios. Para muchos países en desarrollo, la revolución de los supermerca- dos se inició entre comienzos y mitad de la década de 1990. Para principios de la década de 2000, las ventas de alimentos en super- mercados excedieron el 50% de las ventas totales al detal en mu- chos países de América Latina y en los principales centros urbanos en otros lugares (gráfico 5.5). La significativa inversión extranjera directa por parte de cadenas multinacionales de supermercados en Fuente: Badan Pusat Statistik Indonesia, http://www.bps.go.id. los países en desarrollo, bien sea directamente o a través de joint ventures con firmas locales, ha acelerado, notablemente, esta ex- ciendo también popular. Por ejemplo, el gasto en servicios alimen- pansión. tarios ahora representa alrededor del 22% de los gastos en alimen- La cambiante demanda de los consumidores está también deter- tos en Brasil e Indonesia y del 15% del gasto urbano en alimentos minando el crecimiento de las industrias de procesamiento de ali- en China. mentos y de servicios alimentarios. Los alimentos procesados representan alrededor del 80% de las ventas mundiales, estimadas en US$3,2 trillones en 2002.31Aunque el gasto en alimentos proce- Obstáculos de infraestructura sados es aún bajo en los países en desarrollo (US$143 per cápita por La perecibilidad de la mayor parte de productos agrícolas de alto año en países de ingreso medio de rango bajo y US$63 per cápita en valor requiere un cuidadoso manejo, instalaciones especiales países de bajos ingresos), está creciendo más rápidamente en estos (empacadoras, almacenamiento en frío y transporte refrigerado) y países ­28% por año en países de ingreso medio del rango bajo y un rápido despacho hacia los consumidores para mantener la cali- 13% por año en países de bajos ingresos. "Comer fuera" se está ha- dad y reducir pérdidas físicas y nutricionales. En muchos países en 108 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 5.5 El aumento en los ingresos per cápita determina el crecimiento de los supermercados Fuente: Reardon y Berdegué 2006; Banco Mundial 2006y. desarrollo, la larga cadena de oferta, el bajo acceso a vías y electrici- inicialmente en los consumidores de altos ingresos (nacionales y ex- dad y los inadecuados servicios de infraestructura en los mercados tranjeros), seguidos por la clase media y, posteriormente, hacia los físicos, aumentan los costos de transacción y generan deterioro de la hogares urbanos de más bajo ingreso. calidad y altas pérdidas de manejo. Se estima que en la India las Los alimentos procesados (enlatados, secos y empacados) domi- pérdidas poscosecha de frutas y vegetales llegan a ser alrededor del nan la selección en los supermercados en las primeras etapas, hecho 40% de la producción total anual, equivalentes a un año de consu- que está motivado por las economías de escala en la compra y las mo del Reino Unido.32 relaciones directas con los productores de estos alimentos. La selec- La infraestructura e instalaciones de mercado en los países en ción de productos se expande gradualmente hacia alimentos desarrollo son con frecuencia limitadas y congestionadas, aumen- semiprocesados (lácteos, carnes y frutas). La última categoría que se tando la dificultad de la comercialización de los productos perecede- añade son las frutas y vegetales frescos, en la medida en que las ros. Una encuesta de mercados mayoristas que manejan productos preferencias de los consumidores por los productos frescos y la proxi- frescos en cuatro estados en la India, encontró que el 17% no tenía midad y conveniencia de los pequeños expendios de estos bienes y puestos cubiertos, alrededor de la mitad no tenía caminos pavimen- los mercados locales ofrecen una alternativa competitiva. Las frutas tados en sus instalaciones, alrededor del 40% de los puestos no te- y vegetales frescos, generalmente representan la menor proporción nían electricidad y, únicamente, el 6% de los mercados tenían alguna de las ventas de un supermercado y los expendios pequeños y merca- instalación para el almacenamiento en frío.33 En Tamil Nadu, India, dos locales, con mucha probabilidad, seguirán siendo importantes un estudio relacionado encontró que los agricultores más ricos tien- canales de mercadeo para estos productos en los próximos años.36 den a capturar una fracción desproporcionada de los beneficios deri- Las significativas ineficiencias que existen en los sistemas tradi- vados de las instalaciones, en los altamente congestionados mercados cionales de mercadeo al por mayor y la competencia, incentivan a mayoristas.34 Sin embargo, las inversiones en instalaciones para el los supermercados, procesadores de alimentos y proveedores de ser- mercado serían pro-pobres debido a que las ventas por parte de los vicios alimentarios a utilizar cadenas de oferta para reducir los cos- agricultores pobres se incrementarían proporcionalmente más que tos de coordinación, capturar economías de escala y aumentar la aquellas de los agricultores ricos. seguridad y calidad de los alimentos. Estas prácticas están cambian- do profundamente la estructura de la producción y el mercadeo al por mayor en muchos países en desarrollo. Estudios recientes mues- Sistemas modernos de compra tran que los sistemas de compras cambian de manera más temprana El crecimiento de los supermercados, en la mayor parte de los paí- para los productos procesados, la carne y los lácteos, extendiéndose ses, sigue un patrón similar de difusión a través del espacio, los seg- finalmente hacia las frutas y vegetales frescos.37 mentos de consumo y la categoría de productos.35 A partir de una Las compras toman muchas formas, variando de acuerdo con la base en las grandes ciudades, los supermercados inicialmente se ex- cadena de supermercados, el producto y el país.38Éstas pueden invo- pandieron hacia ciudades intermedias y poblados y, posteriormente, lucrar las compras centralizadas, con cambios que van desde com- hacia pequeños pueblos en áreas rurales ­en respuesta a la compe- pras fragmentadas por almacén hacia la operación de un centro de tencia en el mercado y a la saturación. Frecuentemente se enfocan distribución que atiende un distrito completo (como en China), el Llevar la agricultura al mercado 109 mercado mayorista (como en México), o una región completa (como El determinante más importante de la participación de los pe- en América Central). Pueden también involucrar el cambio desde queños agricultores no es siempre el tamaño de la granja. En cam- comprar en mercados tradicionales al por mayor, hacia las compras bio, puede ser el acceso a los activos físicos, humanos y sociales: a mayoristas especializados y a firmas de logística (como en América educación, irrigación, transporte, vías y otros activos físicos como Central y Asia oriental) o hacia la contratación directa (como en bombas, cadenas de frío, invernaderos, agua de buena calidad para Asia oriental y en Europa oriental) ­para disminuir costos de tran- irrigación (libre de contaminantes), vehículos y cobertizos para em- sacción, coordinación y búsqueda y asegurar un mayor control sobre paque.46Una eficiente organización de productores ­otro activo im- la calidad y confiabilidad de la oferta.39 La compañía china Resourses portante­ puede también ayudar a los pequeños agricultores a Enterprise estima que está ahorrando alrededor del 40% de los cos- entrar en las cadenas de oferta de alto valor. tos de distribución, mediante la combinación de una logística mo- La mayoría de los agricultores que carecen de estos activos son derna con un sistema centralizado de distribución en sus dos nuevos excluidos.47 En Guatemala, los cultivadores de lechuga que partici- grandes centros en la zona sur de China.40 pan en las cadenas modernas de oferta tienen un tamaño de granja Los sistemas modernos de compras también pueden involucrar la el doble (dos hectáreas versus una) y un 40% más de educación que contratación con procesadores y agricultores o la utilización de listas los agricultores que no participan y tienen una probabilidad casi el de proveedores preferenciales. Ésto es hecho con frecuencia en luga- doble de tener irrigación, de casi cuatro veces de tener un vehículo y res donde los agricultores o los procesadores están agrupados o son de dos veces de estar en proximidad a una vía pavimentada y de individualmente grandes (como en Filipinas, Rusia y Tailandia).41 pertenecer a una organización de agricultores. Los agricultores que Los contratos proporcionan incentivos para los oferentes, para per- participan utilizan prácticas mucho más intensivas en trabajo, debi- manecer con el comprador e invertir en activos que satisfacen las do a los requerimientos de los cultivos, la selección y el empaque. Y especificaciones que tienen para los productos los expendedores de- puesto que tienen una mayor probabilidad de hacer dos ciclos de tallistas. Estos arreglos pueden incluir la asistencia directa o indirec- cultivo por año, los agricultores que participan contratan 2,5 veces ta hacia los agricultores para invertir en capacitación, administración, más trabajo (típicamente de hogares locales pobres inactivos). De insumos y equipo básico. manera que aun si los pequeños agricultores no participan directa- Los sistemas modernos de compras también implican, con fre- mente, se pueden beneficiar a través del empleo agrícola (capítulo cuencia, el uso de estándares privados y su cumplimiento ­estándares 9). Estudios sobre cultivadores de tomate en Indonesia y cultivado- que sirven dos funciones principales.42 Éstos pueden ayudar a coor- res de kale en Kenya encuentran resultados similares. dinar las cadenas de oferta a través de la estandarización de los re- La participación en las cadenas modernas de oferta puede au- querimientos de los productos entre oferentes de distintas regiones mentar el ingreso de un agricultor entre el 10% y el 100% (Guate- o países, incentivando la eficiencia y disminuyendo los costos de tran- mala, Indonesia, Kenya).48 Estudios recientes sobre agricultores bajo sacción. También ayudan a asegurar que los estándares públicos de contrato, muestran que éstos tienen ingresos significativamente más seguridad alimentaria se cumplen en todos los mercados que son altos que otros agricultores.49Debido a que los agricultores que par- atendidos por la cadena detallista o por la firma de procesamiento ticipan tienden a capturar beneficios sustanciales, el retorno de asis- de alimentos, distinguiendo sus productos de aquellos de los competi- tir a los agricultores de manera que puedan hacer las necesarias dores a través de señalización.43En la medida en que estos estándares "inversiones mínimas" puede ser elevado. privados son más ampliamente adoptados, hay una creciente preo- Algunos estudios han encontrado que las más pequeñas firmas de procesamiento han sido dejadas de lado por las cadenas de oferta, cupación acerca de la capacidad que tienen los pequeños agriculto- en tanto que los procesadores de tamaño medio y grande son prefe- res para satisfacerlos. ridos para los contratos de largo plazo.50 El número de almacenes pequeños de venta al detal con frecuencia ha disminuido con el au- Impacto sobre pequeños productores y vendedores mento de la participación de los supermercados en el mercado ­con al detal implicaciones para el empleo. En la Argentina urbana entre 1984 y La modernización de los sistemas de compra afecta a los agricultores 1993, el período más intenso del despegue de los supermercados, el de manera diferente entre países y productos. Algunos estudios re- número de pequeñas tiendas de alimentos disminuyó de 209.000 a cientes sobre productos seleccionados, encuentran que los sistemas 145.000.51Pero la competencia también está llevando a algunos pe- modernos de compra excluyen a los agricultores pobres en activos. queños almacenes al detal y procesadores a crecer y a actualizar sus Los agentes compradores de los supermercados prefieren suplirse de servicios (como en la India).52 agricultores de tamaño grande a medio en la medida en que esto es posible (por ejemplo, de tomates en México y papas en Indonesia). Ayudando a los pequeños agricultores a satisfacer Si los agricultores de tamaño grande y medio tienen suficientes can- los requerimientos del mercado tidades, los pequeños agricultores no son incluidos.44En los lugares El gobierno y el sector privado pueden ayudar a los pequeños agricul- donde los pequeños agricultores son la estructura dominante, los tores a expandirse y a actualizar el rango de activos y prácticas que supermercados no tienen opción distinta a comprar los productos de realizan para satisfacer los nuevos requerimientos de los supermerca- ellos. Los supermercados también pueden descansar en los pequeños dos y otras cadenas coordinadas de oferta (cuadro 5.1) Las opciones agricultores para satisfacer la demanda de los consumidores para incluyen inversiones en bienes públicos para aumentar la productivi- productos especiales o de nicho, que únicamente los pequeños agri- dad de los agricultores y su conectividad a los mercados, cambios de cultores que tienen abundante fuerza de trabajo producen. Algunas política para facilitar el desarrollo del comercio y los mercados y es- veces los supermercados necesitan una herramienta de publicidad fuerzos público-privados para promover la acción colectiva y construir para promocionar las ventas entre los consumidores socialmente cons- capacidad técnica, de manera que los agricultores puedan satisfacer cientes: "compramos localmente, de pequeños agricultores".45 los nuevos estándares. 110 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Cuadro 5.1 Opciones públicas y privadas para fortalecer el enlace de los agricultores con el mercado Sector público Área Inversiones públicas Políticas ambientales Sector privado Carencia de acceso Inversión en educación e infraestructura rural (vías, Liberalización del comercio doméstico. Impulso del Asistencia de los agricultores en la formación de a los mercados mercados, electricidad, irrigación); apoyo a la for- desarrollo de los mercados de insumos y crédito. organizaciones de productores. mación de organizaciones de productores. Débil capacidad técnica Apoyo a la extensión orientada al mercado. Desarrollo de un ambiente para que surja la exten- Proporcionar extensión e insumos clave a los agri- sión privada. cultores. Cumplimiento de los Apoyo a la capacitación de agricultores en buenas Establecimiento de calidades y estándares. Suministrar insumos y capacitación a los agriculto- estándares de calidad prácticas agrícolas para el mejoramiento de la cali- res sobre el manejo de la calidad y la inocuidad de dad y la inocuidad de los alimentos. los alimentos. Cumplimiento de las Capacitación a firmas en el diseño de contratos y Fomento de las instituciones para la resolución de Incentivar la confianza; desarrollar contratos que condiciones de contratación administración, capacitación a agricultores sobre disputas; fortalecimiento de las organizaciones de sean autorreforzables. sus derechos y obligaciones. productores. Exposición de los Impulso al desarrollo de bolsas de productos y de Creación de un ambiente favorable para el merca- Utilización de contratos que compartan el riesgo agricultores al riesgo futuros; capacitación a las firmas en el uso de ins- do de seguros. igualmente entre las partes; asistencia de los agri- trumentos de mercado para la administración del cultores para el acceso a los seguros. riesgo. Algunos supermercados y procesadores, o sus agentes, ayudan a Muchas organizaciones de productores no tienen la capacidad de los agricultores a superar sus restricciones de activos y a mejorar su proporcionar a sus miembros la asistencia técnica requerida para asegu- imagen de negocios, mediante la provisión de asistencia técnica, en rar el cumplimiento colectivo de las condiciones de calidad, cantidad y algunas instancias a través de asociaciones público-privadas.53Algu- oportunidad (capítulo 6). Un bien focalizado apoyo técnico y financiero nos ejemplos de esto incluyen programas conjuntos de extensión por parte de donantes, gobiernos u organizaciones no gubernamenta- entre personal de campo de los supermercados y oficiales de los ser- les, es con frecuencia necesario para que las organizaciones de producto- vicios de extensión de los gobiernos, asistencia técnica para la adqui- res puedan superar estos obstáculos iniciales y se conviertan en sición de insumos y la obtención de certificaciones y la capacitación empresarios profesionales.55 El apoyo debe ser proporcionado con un para el mejoramiento de la calidad e inocuidad de los productos. compromiso de largo plazo, con una clara estrategia de retiro y una Otros supermercados y procesadores se involucran en contratos perspectiva de apoderamiento de los beneficiarios (capítulo 6). de producción, los cuales algunas veces incluyen la provisión de insumos, créditos y servicios de extensión (por ejemplo en Madagascar y Eslovaquia).54Para muchos agricultores pequeños, estos contratos Exportaciones de más alto valor: satisfaciendo son el único medio para adquirir insumos y utilizar servicios de apo- los estándares yo. A través de la provisión de insumos y el aseguramiento de mer- Las exportaciones agrícolas se han diversificado significativamente cados y precios, las firmas contratantes participan en los riesgos de en las dos últimas décadas, particularmente hacia los productos frescos producción y mercadeo con los agricultores. La reducción de estos y procesados de alto valor, impulsados por los cambiantes gustos de riesgos ayuda a estabilizar el ingreso de los agricultores, lo cual es los consumidores y los avances en la producción, transporte y otras crítico en ausencia de mercados de seguros. La asistencia técnica tecnologías de las cadenas de oferta (capítulo 2). Unas barreras aran- para los agricultores también genera beneficios indirectos, en la celarias comparativamente bajas y en disminución y la oferta perma- medida en que los agricultores utilizan las mejores prácticas em- nente a lo largo del año, también han aumentado la competitividad pleadas en los cultivos contratados, para otros productos, aumen- de las exportaciones de los países en desarrollo.56Frutas y vegetales tando su productividad. frescos y procesados, pescado y productos de pescado, carne, nueces, Los supermercados también realizan compras a través de provee- especies y la floricultura representan alrededor del 47% de las ex- dores preferenciales o mayoristas, que contratan con organizaciones portaciones agrícolas de los países en desarrollo, las cuales en 2004 de productores o agricultores comerciales "líderes", que, a su vez, llegaron a ser de US$138.000 millones (capítulo 2). El continuado suplementan su propia producción con la de otros agricultores indi- crecimiento de estas exportaciones de alto valor requerirá de eficien- viduales pequeños (recuadro 5.5). Las organizaciones de producto- tes cadenas de valor, particularmente de transporte doméstico, ma- res o los agricultores líderes proporcionan asistencia técnica para nejo y empaque, que representan una gran proporción de los costos asegurar la calidad, cantidad y oportunidad de la oferta. Adicional- finales (gráfico 5.6). mente, los proveedores preferenciales o los mayoristas, con frecuen- cia esperan que las organizaciones de productores o los agricultores Satisfaciendo los estándares fitosanitarios líderes preparen los productos (lavado, selección, clasificación, em- paque y etiquetado) de suerte que queden listos para ser colocados Para los productos agroalimentarios, los estándares sanitarios y en los estantes de los supermercados. fitosanitarios (ESF) normalizan el comercio internacional para enfrentar Llevar la agricultura al mercado 111 RECUADRO 5.5 Conectando los pequeños agricultores con las cadenas de alto valor: tres perspectivas Filipinas: un agricultor líder y La empresa duplicó sus ventas mensuales de vegetales 152 y su área cultivada ha aumentado de 0,2 aglomeraciones de pequeños agricultores mixtos ­de 30 a 40 toneladas cuando comenzó a hectáreas en 1992 a miles de hectáreas en 2005, NorminVeggies es una asociación de múltiples operar en mayo de 2006 a 80 toneladas dos meses en tanto que su capitalización total alcanzó 21 participantes que suministra vegetales a la después. millones de RMB en 2005. industria de comidas rápidas, supermercados y procesadores en Filipinas. En diciembre de 2003 China: mercadeo de los agricultores a través Croacia: un supermercado asiste a los esta asociación inició Normincorp, una compañía de una cooperativa agricultores para la obtención de créditos de mercadeo que liga a los agricultores Con el apoyo del gobierno local, un grupo de de inversión directamente con los productores, a cambio de una productores de pequeña escala registró la marca En Croacia la cadena de supermercados Konzum cuota de facilitación de 6%. El agricultor, "Yulin" para sus sandías, estandarizando la estableció programas de proveedores preferidos responsable por el producto, tiene la propiedad producción a través de la plantación coordinada, la para la compra de fresas. La cadena alienta a los sobre el mismo a lo largo de toda la cadena. inspección de calidad y el empaque. Los agricultores proveedores a usar irrigación e invernaderos, con Normincorp conforma agrupaciones de producción: formaron la cooperativa de Ruoheng para asegurar la el fin de reducir la estacionalidad de la producción un grupo de 10 agricultores pequeños aliados con propiedad de sus técnicas y expandir su red de y mejorar la calidad del producto. Tales un agricultor comercial líder que ayuda a iniciar la mercadeo. La cooperativa vende directamente a inversiones requieren un capital significativo, que producción de buena calidad. Los agrupamientos se mayoristas (40%), supermercados (25%), y la mayoría de los agricultores no tiene y no poseen comprometen a llevar a cabo un plan común de detallistas (35%), quienes compran a la cooperativa suficiente colateral para garantizar un crédito producción y mercadeo para un producto particular debido a que puede suministrar grandes volúmenes bancario. Por esta razón, Konzum negoció con los y un mercado identificado. El agricultor líder sobre una base regular y oportuna, y asegura el bancos locales el uso de los contratos de los coordina los procesos de producción de los cumplimiento de los estándares de inocuidad y agricultores con el supermercado como una agricultores del conglomerado y es responsable de calidad. La imagen de calidad de la marca de sandías "garantía sustituta". darles capacitación para asegurar que se obtiene la "Yulin" genera un precio más alto que el de otras calidad especificada por el mercado. Normincorp se sandías (3,0 yuan por kilogramo versus 1,2 yuan por ha convertido en el proveedor preferido por varios kilogramo), aumentando el ingreso de los miembros clientes, gracias a su habilidad para responder a de la cooperativa. Con su éxito de mercadeo, la Fuentes: Concepción, Digal y Uy 2006; Dries, Reardon y los cambios en los requerimientos de los mercados. membresía de la cooperativa ha aumentado de 29 a Swinnen 2004; Zuhui, Qiao y Yu 2006. los riesgos de inocuidad alimentaria y de salud agrícola, asociados Una preocupación de los países en desarrollo es la proliferación y con pestes (moscas de las frutas), enfermedades generadas por los estrictez de las medidas de inocuidad alimentaria y de salud que alimentos y de tipo zoonótico (fiebre aftosa y enfermedad de las están siendo adoptadas en los mercados de exportación. Muchos te- vacas locas) y patógenos microbiales y otros contaminantes (micoto- men que el surgimiento de estándares será discriminatorio y protec- xinas y pesticidas). El rápido crecimiento y diversificación de las ex- cionista. A los países en desarrollo les preocupa que puedan ser portaciones agrícolas han llamado la atención acerca de qué tan excluidos de los mercados de exportación debido a su carencia de ampliamente divergen los estándares para la seguridad alimentaria, animal y de las plantas entre países ­y sobre las diferentes capacida- Gráfico 5.6 Transporte, manejo y empaque son los mayores costos para las des de los gobiernos y las cadenas comerciales de oferta para admi- exportaciones de guisantes en Bangladesh nistrarlos. En reacción ante las periódicas "alarmas alimentarias", en los paí- ses industrializados, conjuntamente con un mejor conocimiento cien- tíficoyunamásampliapreocupacióndelpúblicoacercadeestosriesgos, muchos países han hecho más estrictos sus ESF o han extendido su cobertura hacia nuevas áreas. Posteriormente, se introdujeron están- dares públicos para asegurar una competencia justa, reducir los costos de información a los consumidores (alimentos orgánicos) y promover la competencia con base en la calidad.57 En paralelo, el sector privado desarrolló estándares y protocolos de oferta para asegurar el cumpli- miento de las regulaciones oficiales, o remediar brechas percibidas en tales regulaciones, diferenciar sus marcas en un mercado competitivo y, adicionalmente, administrar sus riesgos comerciales y de reputa- ción.58Estos estándares tienden a mezclar la seguridad alimentaria y las preocupaciones por la administración de la calidad ­o a tener pro- tocolos que combinen parámetros de inocuidad de los alimentos, am- bientales y sociales (trabajo infantil, condiciones de trabajo, bienestar de los animales). Un ejemplo son los protocolos desarrollados por los expendedores detallistas europeos, grupo de trabajo para las buenas prácticas agrícolas, el cual incluye 33 compañías de ventas al detal y de servicios alimentarios en Europa y Japón.59 Fuente: Datos de Global Development Solutions LLC 2004. 112 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 capacidades administrativas y técnicas al interior del país, que les de tener un acceso a mercados continuado, pueden ser subestimados permitan cumplir con estos requerimientos o que el costo de cum- o no contabilizados como beneficios. El cumplimiento también pue- plimiento pueda erosionar sus ventajas comparativas. Los estándares de generar beneficios ramificados hacia los consumidores domésti- podrían marginar, adicionalmente, a participantes económicamente cos, originados en una mayor conciencia acerca de los riesgos de la débiles, incluyendo los países más pequeños, empresas y agriculto- inocuidad alimentaria y el acceso a productos más seguros. res. Tanto la evidencia anecdótica como la investigación, proporcio- El trabajo empírico acerca del impacto de unos estándares más nan alguna evidencia que apoya esta perspectiva de los "estándares estrictos sobre la participación de los pequeños productores en las como barreras".60 cadenas de oferta de más alto valor, muestra una visión mixta. En Una visión alternativa subraya las oportunidades implícitas en el teoría, hay economías de escala en la transabilidad de los productos, evolutivo ambiente de los estándares y la posibilidad de capitalizar la certificación y las pruebas, que tienden a proporcionar una venta- sobre ellos.61 Estándares públicos y privados comunes entre merca- ja competitiva para las unidades de producción más grandes. Sin dos internacionales pueden reducir los costos de transacción. Los embargo, existen ejemplos de muchos países donde, debido a los estándares pueden, también, proporcionar incentivos para moderni- límites para la adquisición de tierra u otras características de la es- zar las cadenas de oferta en los países en desarrollo y ayudar a clari- tructura agraria, los pequeños agricultores continúan siendo el pro- ficar las funciones necesarias y apropiadas de la administración del veedor dominante para las firmas exportadoras.66 En consecuencia, riesgo por parte del gobierno. Una mayor atención a las buenas prác- se han desarrollado reglas institucionales para manejar los riesgos ticas en agricultura y en el procesamiento de los alimentos, puede presentes y los costos de transacción de generar exportaciones con no solamente aumentar la competitividad de las exportaciones sino estándares precisos a partir de pequeños agricultores. también generar beneficios ramificados hacia los consumidores do- Es también importante el gran aumento en las oportunidades de mésticos. Aunque es inevitable que haya ganadores y perdedores, trabajo no agrícola que se generan con unas mayores exportaciones esta visión sugiere que una mejor capacidad de cumplir con estándares agroalimentarias. En Senegal, a pesar de que existen estrictos más estrictos puede proporcionar la base para un más sostenible y estándares de exportación, llevaron a desplazarse de una agricultura rentable desarrollo de las exportaciones agroalimentarias en el largo de contrato con pequeños agricultores hacia una producción inte- plazo. grada de gran escala, las mayores exportaciones hortícolas aumenta- Hay un acuerdo general acerca de que los ESF afectan el comercio ron los ingresos y redujeron la pobreza regional en alrededor de 12 agroalimentario, pero no hay consenso acerca de la importancia re- puntos porcentuales y la pobreza extrema en un 50%.67Los hogares lativa de las medidas individuales en relación con otras medidas pobres se beneficiaron más a través de los mercados laborales que a distorsionantes del comercio o sobre los efectos netos agregados de través de los mercados de productos (recuadro 5.6). estas medidas. La carencia de consenso no es sorprendente, debido a que estimar el impacto de estos estándares presenta enormes dificul- Apreciando los beneficios y las alternativas tades empíricas. Varios estudios basados en modelos econométricos, han estimado muy grandes pérdidas potenciales en el comercio.62En Los abastecedores de los países en desarrollo raramente enfrentan contraste, la mayor parte de estudios industriales identifican un con- alternativas todo o nada cuando determinan los cambios y las inver- junto de factores competitivos que afectan el comercio (de los cuales siones que deben hacer para cumplir con los estándares que surgen. los estándares son sólo uno) y típicamente apuntan a que hay "gana- Ellos tienen un amplio rango de escogencia. Uno es el cumplimien- dores" y "perdedores", y no hacia disminuciones absolutas en el co- to ­adoptando medidas para satisfacer los estándares. Otro es mani- mercio. Cuando la industria guatemalteca de frambuesas enfrentó festarse ­buscando influenciar las reglas del juego. Un tercero es dificultades oficiales y privadas para el acceso a los mercados, a con- redireccionar ­buscando otros mercados y países o modificando la tinuación de un brote de enfermedades por estos productos en Esta- mezcla de productos.68 Los oferentes necesitan considerar los costos dos Unidos, muchos operadores líderes cambiaron su base de y ventajas de diferentes productos y segmentos de mercado. En al- producción hacia México. En tanto que la industria guatemalteca gunos casos, puede haber mejores y más rentables oportunidades de nunca se recuperó, las exportaciones de México y Chile han conti- servir al mercado doméstico, un mercado regional o segmentos de nuado supliendo un mercado en expansión.63 mercado de los países industriales, que imponen estándares menos estrictos o que permiten un mayor tiempo para implementarlos. Enfrentar los desafíos que surgen de los ESFpara la exportación, re- Sufragando los costos de cumplir con los requerimientos quiere del esfuerzo conjunto público y privado. El sector público de los mercados puede tomar el liderazgo en la política (legislación sobre estándares A pesar de la preocupación de que los ESF y los costos de cumplir con e inocuidad alimentaria), en la investigación acerca de la evaluación las normas pueden ser desventajosos para los países en desarrollo, de riesgo y las prácticas de buen manejo y en la vigilancia de enfer- recientes estudios encuentran que los costos de cumplimiento64 tien- medades (cuadro 5.2). El sector privado puede tomar el liderazgo en den a ser pequeños en relación con la escala de la mayor parte de las generar conciencia, capacitación y cumplimiento con los requeri- industrias exportadoras. Los costos fijos y no recurrentes represen- mientos de la inocuidad alimentaria y el uso de químicos agrícolas, tan, generalmente, entre 0,5 y 5,0% de las exportaciones en un pe- bien sea individual o colectivamente a través de asociaciones comer- ríodo de tres a cinco años, en tanto que los costos recurrentes tienden ciales. a ser entre 1 y 3% de las exportaciones anuales.65 Concentrarse en Hay una creciente evidencia de que los países que se mantienen los costos de cumplimiento puede distraer a los países de los benefi- en la frontera de los requerimientos técnicos y comerciales y antici- cios que se obtienen, muchos de ellos de largo plazo e intangibles. pan futuros cambios, se han reposicionado en segmentos de merca- Las ganancias de productividad, la reducción en las pérdidas, la mayor do más remunerativos.69Para fortalecer la capacidad local de satisfacer seguridad de los trabajadores, los beneficios ambientales y el valor estos estándares, los países en desarrollo pueden recurrir al apoyo de Llevar la agricultura al mercado 113 RECUADRO 5.6 Ganancias de empleo y reducción de la pobreza en Senegal rural Las exportaciones de frutas y vegetales frescos e incrementen la coordinación vertical con los contrato favorecía a los agricultores más de Senegal hacia la Unión Europea (UE) compradores hacia abajo en la cadena (para asegurar grandes, los hogares más pobres participaban aumentaron significativamente durante los los mercados) y con los proveedores hacia arriba en como trabajadores agrícolas. La participación en últimos 15 años, a pesar de que los estándares la cadena (para garantizar la inocuidad de los la producción de frutas y vegetales frescos para sanitarios y fitosanitarios se han hecho más alimentos, la calidad y la producción). La mayor la exportación, bien sea como trabajador o como estrictos. La mayor exportación de Senegal son integración vertical ha llevado a un desplazamiento agricultor por contrato, aumentó los ingresos de los guisantes, que representan el 42% de las de la contratación con pequeños agricultores, hacia los hogares (gráficos). Los trabajadores de las exportaciones de vegetales y frutas frescas, más la producción de gran escala en granjas agro- granjas estatales tenían ingresos entre 1,2 y 2,3 que duplicándose desde 3.000 toneladas métricas industriales. millones de francos CFA más altos que los hogares en 1991 hasta 7.000 toneladas métricas en La incidencia de la agricultura por contrato que no participaban, en tanto que los 2005. Los cambiantes ESF de la UE han hecho disminuyó (del 23% de hogares participando a 10%) agricultores por contrato tenían ingresos entre presión sobre los exportadores para que inviertan pero el empleo en las grandes granjas aumentó (de 2,4 millones y 4,1 millones de francos CFA más más con el fin de cumplir esos estándares 10% de hogares a 34%). Mientras la agricultura por altos. Participación de los hogares en la producción de guisantes para Incidencia de la pobreza y la pobreza extrema de los hogares exportación en Senegal participantes, 2005 Fuente: Maertens y Swinnen 2006. Cuadro 5.2 Funciones de los sectores público y privado para incrementar el cumplimiento con los ESF relacionados con el comercio y la capacidad en el manejo de la calidad Sector público Sector privado Ambiente de política y regulatorio Buenas prácticas administrativas Buscar el diálogo internacional; adoptar legislación doméstica sobre inocuidad alimentaria y Implementar prácticas administrativas apropiadas (análisis de riesgo y control de puntos críti- estándares que sea consistente con las condiciones y preferencias locales, la OMC y otras obli- cos, "buenas" prácticas agrícolas); obtener certificación formal donde sea viable. gaciones comerciales. Evaluación y administración del riesgo Trazabilidad Fortalecer los sistemas nacionales o subnacionales para la vigilancia de plagas, enfermedades Desarrollar sistemas y procedimientos para hacer posible la trazabilidad de las materias primas animales y mercados; apoyar la investigación sobre la inocuidad de los alimentos y preocupacio- y de los productos intermedios y finales. nes por la sanidad agrícola. Aumento de la conciencia y promoción de buenas prácticas Desarrollar servicios de evaluación, de capacitación, asesoría y conformidad Apoyar las campañas para aumentar la conciencia de los consumidores acerca de la inocuidad Fortalecer el capital humano, infraestructura física y los sistemas administrativos para ofrecer de los alimentos; promover una buena higiene agrícola y prácticas de procesamiento de alimen- servicios de apoyo a la agricultura, la industria y el gobierno, relacionados con la administración tos que estén integradas a programas de extensión; invertir en infraestructura apropiada para de la calidad y la inocuidad de los alimentos. laboratorios; acreditar los laboratorios privados. Inversiones en infraestructura Acción colectiva y autorregulación Mejorar la oferta de agua, la sanidad y las instalaciones de mercadeo. Autorregularse a través de la adopción y vigilancia de "códigos de conducta" de la industria; alertar al gobierno acerca de asuntos importantes que surjan; solicitar servicios efectivos del gobierno. Fuente: Adaptado de Banco Mundial (2007e). 114 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 la Organización para el Desarrollo de Estándares y el Comercio, un la prima de precios. Un estimativo indica que los productores reci- programa mundial orientado a proporcionar asistencia financiera y ben el 43% de la prima de precios pagada por los consumidores de técnica a los países, con el fin de que fortalezcan su conocimiento y café tostado de Comercio Justo y el 42% para el café soluble.76 El capacidad para analizar e implementar ESF y para mejorar su situa- más alto costo de procesamiento y mercadeo se explica, en parte, ción de salud humana, animal y vegetal.70 debido a las deseconomías de escala, relacionadas con los pequeños volúmenes y los altos costos asociados: certificación de actores en la cadena de oferta, cuotas de membresía, publicidad y promociones.77 Diferenciación de productos en los mercados de especialidades Saturación del mercado: ¿más producción a menores La "diferenciación", de algunos productos agrícolas tradicionales, precios? abre mercados alternativos para productos de más alto valor ori- ginados en los países en desarrollo. Las indicaciones geográficas (ró- También hay preocupación acerca de la saturación de los mercados tulos como el café Blue Mountain de Jamaica) que aprovechan el de exportación para las exportaciones de alto valor, en la medida en conocimiento local y condiciones agroecológicas especiales para es- que los países en desarrollo se "montan" en el mismo tren exportador, tablecer una identidad de marca, son un ejemplo. Los productos efecto al que frecuentemente se refiere como el problema de "agre- orgánicos, de Comercio Justo y certificados por la Rainforest Alliance, gación" o "falacia de composición". Si todos los países y especial- son otros. Los productos orgánicos son cultivados sin el uso de pes- mente los países grandes, tratan de aumentar sustancialmente sus ticidas convencionales, fertilizantes artificiales o agua de desecho ­y exportaciones de un producto, existe el riesgo de que encontrarán procesados sin radiación ionizante o aditivos.71 El Comercio Justo un mayor nivel de protección en los países industrializados ­o de busca una mayor equidad en el comercio internacional y trata de que los términos de intercambio se deteriorarán tanto, que los bene- contribuir al desarrollo sustentable mediante el ofrecimiento de ficios derivados de cualquier aumento en el volumen exportado se- mejores condiciones de mercado y el aseguramiento de los derechos rán más que compensados por precios más bajos. En tanto que hay para productores y trabajadores marginales.72 Los productos certifi- alguna evidencia de que los países en desarrollo enfrentan tenden- cados por Rainforest Alliance, satisfacen estrictos estándares am- cias proteccionistas por parte de los países industriales (y algunos en bientales y sociales para su producción. desarrollo) cuando las exportaciones sobrepasan un límite, las nor- Las ventas al detal, principalmente las que satisfacen la creciente mas definidas por la Organización Mundial de Comercio reducen demanda en los países de altos ingresos, y las áreas cultivadas de este este riesgo. El riesgo de protección es más bajo para los productos tipo de productos se han expandido significativamente. El área plan- tropicales con una limitada competencia doméstica en los países tada en cultivos orgánicos, alcanzó 31 millones de hectáreas en 2005, desarrollados y es mayor en productos temperados de estación.78 en tanto que las ventas al detal llegaron a US$23,9 mil millones en Una expansión de las exportaciones no tradicionales de los países la Unión Europea, Canadá, Estados Unidos y Asia en 2006.73 Los en desarrollo podría crear un problema de agregación si muchos mayores países en desarrollo que son productores de productos or- países expanden rápidamente la producción, posiblemente en un nivel gánicos son China y los países latinoamericanos de ingresos medios. tal que los ingresos por exportaciones disminuyan. El potencial para Los países al sur del Sahara representan una gran proporción de la que esto ocurra es mayor en los mercados para productos alimenti- producción de algodón orgánico, en tanto que Asia y América Lati- cios básicos no procesados.79La potencial competencia que es gene- na dominan la producción de café y cacao orgánicos. Las ventas al rada por grandes productores eficientes ­como Brasil y China­ detal de productos certificados de Comercio Justo en países de altos también puede ser significativa.80 La Organización de las Naciones ingresos, llegaron a US$1,4 mil millones en 2005. Los bananos y el Unidas para la Alimentación y la Agricultura, estima que un au- café son los productos más ampliamente comerciados bajo Comer- mento en las exportaciones chinas de arvejas verdes es probable que cio Justo.74 reduzca los precios mundiales, con efectos adversos sobre los ingre- sos por exportaciones de otros países en desarrollo.81De manera que, Comercio Justo: ¿qué tan justo? bajo algunas circunstancias, si la expansión de las exportaciones agrí- colas por parte de algunos participantes es muy marcada, puede La mayoría de estudios de caso subrayan el impacto positivo del disminuir el potencial del mercado. Comercio Justo sobre los precios de los productores, sus ingresos y Se requiere mantener una mirada atenta sobre los productos de bienestar. Algunos beneficios del Comercio Justo incluyen la cons- exportación que son dominados por uno o dos países ­o cuando trucción de capacidad (servicios de apoyo, mejores informaciones de países más pequeños expanden simultáneamente su participación mercados y concientización), el empoderamiento de actores locales, en los mercados de exportación.82 Esto enfatiza la necesidad de que la disminución de los desbalances de género y la proporción de cla- las agencias de promoción de exportaciones en los países en desarro- ros beneficios ambientales.75Hay preocupaciones, sin embargo, acerca llo construyan mayores capacidades en inteligencia de mercados. de la sostenibilidad del Comercio Justo. Los productores en algunos países en desarrollo enfrentan problemas de racionamiento, debido Conclusión a que los precios de Comercio Justo se determinan por encima de los precios del mercado, y la oferta potencial excede a la demanda. Tam- Los mercados son buenos para la eficiencia y se ha hecho mucho bién hay preocupación acerca de los efectos de largo plazo sobre la progreso en el desarrollo de los mismos, especialmente bajo el inversión, productividad y eficiencia de los canales de Comercio Jus- liderazgo del sector privado. Pero mayores ganancias de eficiencia to. Pero pocas evaluaciones se han llevado a cabo. requerirán el apoyo del sector público para ofrecer los bienes públi- Estudios recientes muestran que los costos y márgenes para el cos necesarios, incentivar la innovación institucional y asegurar la café vendido por el canal de Comercio Justo son elevados y que los competitividad. Debido a que mercados eficientes no siempre ase- intermediarios, no los agricultores, reciben la mayor proporción de guran resultados socialmente deseables, con frecuencia se necesitan Llevar la agricultura al mercado 115 políticas complementarias para garantizar la participación de los plimiento de los contratos, establecimiento de clasificaciones y pequeños productores. estándares, legislación de inocuidad alimentaria). También involu- Una gran agenda de actividades sigue siendo importante para el crará el desarrollo de instituciones públicas creíbles para velar por el mejoramiento del desempeño de los sistemas de mercadeo en los cumplimiento de las regulaciones y para prevenir el comporta- países en desarrollo. Las inversiones públicas para expandir el acceso miento oportunista y anticompetitivo en los sistemas de mercadeo. a la infraestructura y los servicios rurales ­como las vías rurales y los Las asociaciones público-privadas pueden también ser importan- servicios de transporte y los mercados físicos, las comunicaciones y tes para adelantar investigación y la construcción de capacidad la electricidad­ serán críticos para reducir los costos de transacción y para desarrollar buenas prácticas agrícolas, satisfacer nuevos ESF las pérdidas físicas y para incrementar la transparencia y competiti- domésticos e internacionales y capacitar y asistir a los agricultores vidad de los mercados tradicionales. Las innovaciones técnicas e que los adopten. institucionales para reducir los costos de transporte y los riesgos, El sector público puede facilitar el acceso de los pequeños agri- también encierran ganancias prometedoras, especialmente a través cultores a las mayores oportunidades ofrecidas por el desarrollo de del más amplio uso de las tecnologías de la información (teléfonos los mercados. Un mejor acceso a los activos por parte de los peque- móviles, la internet y las bolsas de productos) y los arreglos de coor- ños agricultores (como ha sido claramente visto en las preferencias dinación vertical con agricultores individuales u organizaciones de de adquisición por parte de los supermercados), la creación de reglas productores. claras del juego y de fuertes organizaciones de productores para ad- Una rápidamente creciente demanda local e internacional por quirir escala y poder de mercado, son elementos necesarios. Las opor- productos agrícolas de alto valor, abre importantes oportunidades tunidades ofrecidas por estos importantes cambios en los mercados, de crecimiento para el sector agrícola en los países en desarrollo. Sin trabajarán a favor de los pobres únicamente si estas políticas com- embargo, los modernos sistemas de compra para las cadenas inte- plementarias son implementadas. gradas de oferta y los supermercados, que utilizan estrictos estándares El sector privado puede hacer posible que los pequeños agriculto- de inocuidad alimentaria, generan preocupaciones acerca de cómo res participen como socios en los sistemas modernos de compras de lograr que los países en desarrollo en general, y los pequeños agri- productos y exportaciones. Puede establecer arreglos innovadores de cultores en particular, participen de esas oportunidades de crecimien- coordinación vertical con los agricultores o grupos de productores. to. La experiencia internacional subraya los respectivos papeles del Puede facilitar el acceso de los agricultores al crédito, insumos, servi- gobierno y el sector privado para enfrentar estos desafíos. Un área cios de extensión y certificación. Puede proporcionar capacitación a prioritaria para la acción pública es el establecimiento de un am- los agricultores en buenas prácticas agrícolas para cumplir con los biente de política que sea facilitador (política de competencia, cum- estándares de calidad, inocuidad y sanitarios a nivel internacional. 116 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 En foco D Agronegocios para al desarrollo Un sector de agronegocios privado y dinámico, que enlace a los agricultores y a los consumidores, puede ser un importante determinante del crecimiento en los sectores agrícola y rural no agrícola. Sin embargo, la creciente concentración de los agronegocios puede reducir su eficiencia y su impacto para reducir la pobreza. Un mejor clima de inversión para las empresas pequeñas y medianas puede mejorar la competitividad. Las iniciativas focalizadas en asociaciones entre los sectores público y privado y de responsabilidad social corporativa, son instrumentos para la promoción de la participación de los pequeños agricul- tores. L os agronegocios son el eslabón de las ca- Los agronegocios comprenden diversas agro- ambas condiciones esenciales para ligar el creci- denas de valor agroalimentarias fuera de empresas privadas, la mayoría de las cuales son miento agrícola con el desarrollo. Por estas razo- la granja. Proveen insumos al sector agrí- pequeñas, localizadas más que todo en poblados nes, promover la competitividad e incentivar la cola y lo ligan con los consumidores a través del rurales y operadas por hogares que con frecuen- participación de los pequeños agricultores son dos manejo, procesamiento, transporte y distribución cia tienen al trabajo asalariado y la agricultura prioridades de la agenda de la agricultura para el de alimentos y otros productores agrícolas.1 De como otras fuentes de ingreso.3 Las agroempresas desarrollo (capítulo 10). Las dos se complemen- esta forma, hay fuertes sinergias entre los agro- medianas y grandes están principalmente basa- tan una a la otra, en la medida en que las empre- negocios y el desempeño de la agricultura para el das en las zonas urbanas, debido a los requeri- sas competitivas pequeñas y medianas en zonas desarrollo. Agronegocios dinámicos y eficientes mientos de escala e infraestructura. Las empresas rurales pueden vincular a los pequeños propieta- impulsan el crecimiento agrícola, a la par que un grandes con frecuencia están dominadas por rios con las cadenas de valor y la demanda urbana. fuerte enlace entre los agronegocios y los peque- corporaciones multinacionales, que se han conso- ños agricultores puede reducir la pobreza rural. lidado a través de la integración vertical y hori- La revolución de los agronegocios: Los agronegocios tienen una gran y creciente zontal.4 ¿tiene costos de oportunidad? proporción del producto interno bruto (PIB) en En años recientes, influenciada por los cam- los países en desarrollo (gráfico D.1). Aunque la bios en la demanda de los consumidores y por Creciente concentración en el sector agricultura declina de un 40% del PIBa menos rápidas innovaciones tecnológicas e institucio- de agronegocios del 10% a medida que el PIB per cápita aumenta, nales, la estructura de los agronegocios ha cam- Determinado por las ganancias que surgen de las los agronegocios (incluyendo el comercio agríco- biado dramáticamente y su desempeño ha sido economías de escala en la globalización de la cade- la y los servicios de distribución) típicamente muy dinámico. Dos desafíos mayores deben ser na alimentaria, las agroempresas multinacionales aumentan de menos del 20% del PIB a más del enfrentados al considerar el papel de los agro- cada vez más dominan el sector de agronegocios 30% antes de volver a disminuir, a medida que negocios para el desarrollo: las fuerzas del merca- a lo largo de la cadena de valor. Proporcionan las economías se convierten en industriales (13% do no garantizan la competitividad ni garantizan insumos como pesticidas, semillas y tecnologías en Estados Unidos).2 la participación de los pequeños propietarios, genéticas para cultivos, que se han consolidado horizontal y verticalmente en un pequeño nú- mero de firmas multinacionales (cuadro D.1). Gráfico D.1 La participación relativa de la agricultura y los agronegocios en el PIB, cambia a medida que Desde el punto de vista del mercadeo, unas po- los ingresos aumentan cas empresas multinacionales están ampliamen- te diversificadas, desde las semillas, alimentos para animales y fertilizantes, hasta el manejo de productos y el procesamiento de endulzantes y biocombustibles. Las firmas procesadoras de ali- mentos están integradas hacia atrás con los adecuadores del producto primario y hacia ade- lante con la cadena de distribución al detal. Las ventas al detal han sido transformadas por la "re- volución de los supermercados" (capítulo 5). Las cadenas de oferta nacionales, regionales y mun- diales, han sido cambiadas radicalmente, evitan- do los mercados tradicionales donde los pequeños productores venden a los mercados locales y a los comerciantes. Los supermercados controlan del 60% al 70% de las ventas de alimentos en Ar- gentina y Brasil y se están expandiendo rápida- mente en China, la India y África urbana. Aunque estas tendencias a la consolidación de los agro- negocios han estado en marcha durante años en los países industriales, ahora sea están haciendo Fuente: Grupo IDM 2008. Datos de Jaffee (1999) citado en Banco Mundial (2003f); y de Pryor y Holt (1999). comunes también en los países en desarrollo.5 Nota: Los agronegocios incluyen el valor agregado para las industrias relacionadas con el agro y para los servicios de comercio y distribución agrícola. Los datos pertenecen a Argentina, Brasil, Camerún, Chile, Costa de Marfil, Ghana, India, Indonesia, En 2004 la participación en el mercado para Kenya, Malasia, México, Nigeria, Republica de Corea, Sudáfrica, Tanzania, Tailandia, Uganda y Zimbabue. las cuatro más grandes compañías de agro- 116 Llevar la agricultura al mercado Agronegocios para el desarrollo 117 químicos y semillas6 (la razón de concentración en desarrollo en la cadena de valor cayó de alre- la competitividad y la participación. Uno es me- de las cuatro primeras, o CR4), alcanzó el 60% dedor de 60% en 1970-72 a alrededor de 28% jorar el clima de inversión para inducir la entrada para los agroquimicos7 y 33% para las semillas, en 1998-2000.12 de inversionistas privados, particularmente aumentando desde 47% y 23% en 1997, respec- La concentración amplía la brecha entre los Pymes. Encuestas acerca del clima de inversión tivamente.8 El índice CR4 en las patentes de precios mundiales y domésticos en los mercados en zonas rurales en Indonesia, Nicaragua, Sri biotecnología fue de 38% en 2004 (cuadro D.1). del trigo, arroz y azúcar, la cual se ha más que Lanka y Tanzania, indican que la carencia de fi- En algunos subsectores, la concentración mundial duplicado entre 1974 y 1994. Una de las princi- nanzas rurales, infraestructura, y negocios y ser- es bastante más alta ­en 2004 una sola compañía pales razones para estas más amplias brechas, es vicios públicos, es particularmente restrictiva.14 tenía el 91% del área mundial plantada en soya el poder de mercado de las compañías comercia- El otro enfoque se centra en los cuellos de botella transgénica.9 En general se cree que cuando el CR4 lizadoras internacionales.13 para el desarrollo de las agroempresas pequeñas de una industria excede el 40%, la competitividad y medianas, particularmente en las cadenas de del mercado comienza a declinar,10 llevando a unas Balanceando la inversión privada valor. más amplias brechas entre lo que los consumido- y la competitividad res pagan y los productores reciben por su pro- Mejorar el clima de inversión El diseño y la implementación de políticas para ducto.11 inducir un mayor grado de competencia en el sec- Los cuatro principales componentes del clima de La alta concentración en los agronegocios na- tor de agronegocios no es fácil y tiene costos. Los inversión pueden contribuir. El primero es ase- cionales es evidente en el café, té y cacao. El café controles y los requerimientos administrativos au- gurar un ambiente de política macroeconómica es producido por un número estimado de 25 mi- mentan los costos de transacción, los riesgos co- adecuado. El segundo es proporcionar bienes llones de agricultores y trabajadores agrícolas; sin merciales y políticos, y las oportunidades para la públicos, como infraestructura. El tercero es te- embargo, los comercializadores internacionales búsqueda de rentas. Las intervenciones destina- ner un marco legal y regulatorio que incremente tienen un CR4 del 40% y los tostadores de café das a proteger a los participantes débiles en el la competencia, la integridad de los negocios y tienen un CR4 del 45%. Hay un número estima- mercado puede hacer más daño que bien ­los con- las prácticas justas. El cuarto es tener acceso a los do de 500 millones de consumidores. sumidores, pequeños agricultores y pequeñas em- servicios financieros privados, las instituciones de La participación del precio al detal que es re- presas pueden perder si las empresas privadas compartimiento de riesgo y los servicios de desa- tenido por los países productores de café ­Brasil, deciden retirarse o trasladar los mayores costos de rrollo de negocios. Colombia, Indonesia y Vietnam representan el transacción hacia ellos. Pero el apoyo para el desa- Las reglas y regulaciones para los derechos de 44% de la producción mundial­ disminuyó de un rrollo de las agroempresas puede aumentar el gra- propiedad intelectual, las condiciones de empleo, tercio a comienzo de la década de 1990 al 20% do de competencia a través de favorecer la entrada la contratación y los estándares para los produc- en 2002, en tanto que el valor de las ventas al de pequeñas y medianas empresas y de facilitar la tos, también afectan la rentabilidad de las agro- detal se duplicó. Similares grados de concentra- inclusión de los pequeños agricultores. empresas y la distribución de los beneficios que ción se observan en la cadena de valor del té, don- se obtienen del desarrollo de los agronegocios. de tres compañías controlan más del 80% del Las barreras a la entrada para el establecimiento Desarrollo de agroempresas mercado mundial. El cacao tiene un CR4 del 40% de nuevos negocios, son particularmente fuertes para los comercializadores internacionales, 51% de pequeño y mediano tamaño para las firmas pequeñas, las cuales sufren más para los molinos de cacao y el 50% para los fabri- Pueden seguirse dos enfoques complementarios de un inadecuado acceso a los servicios financie- cantes de dulcería. La participación de los países para apoyar el desarrollo de las agroempresas para ros y de débiles destrezas administrativas.15 Cuadro D.1 Principales abastecedores de insumos agrícolas y concentración creciente Agroquímicos Semillas Biotecnología Ventas Participación Ventas Participación en Número de Participación en 2004 en el mercado en 2004 el mercado patentes en en las patentes Compañía ($ millones) (%) ($ millones) (%) Estados Unidosa (%) Monsanto 3.180 10 3.118 12 605 14 Dupont/Pionner 2.249 7 2.624 10 562 13 Syngenta 6.030 18 1.239 5 302 7 Bayer Crop Sciences 6.155 19 387 2 173 4 BASF 4.165 13 -- -- -- -- Dow Agrosciences 3.368 10 -- -- 130 3 Limagrain -- -- 1.239 5 -- -- Otros/Privado 7.519 23 16.593 66 1.425 34 Sector público -- -- -- -- 1.037 24 Concentración del mercadob CR4 (2004) 60 33 38 CR4 (1997)C 47 23 Fuentes: Unctad 2006b; Federación Internacional de Semillas en http://www.worldseed.org. a. Número de patentes biotecnológicas agrícolas en Estados Unidos, registradas durante el período 1982-2001. b. La concentración en el mercado está medida por la razón de concentración CR4, la cual indica la participación en el mercado de las cuatro firmas más grandes. c. Fulton y Giannakas 2001. -- No disponible. 118 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Enfrentar los cuellos de botella han promovido Pymes orientadas al crecimiento. vos, sino que también proporcionen un retorno Pero éstos han tenido algún éxito en aumentar la social, frecuentemente beneficiando a los más Los instrumentos para resolver los cuellos de bo- capacidad de los pequeños propietarios para vin- pobres de los pobres. Estas actividades pueden tella que enfrenta el desarrollo de las pequeñas y cularse a las cadenas de valor (recuadro D.1). Los tomar una variedad de formas, dependiendo medianas empresas incluyen el otorgamiento de fondos compartidos son mejor utilizados para de su recompensa económica directa, pero exis- fondos compartidos; fondos de riesgo en asocia- aprovechar oportunidades de negocio que pue- ten grandes asociaciones público-privadas o de ciones público-privadas; acceso preferencial a los den ser rentables en el largo plazo, pero que en- la sociedad civil, donde el líder es el sector pri- servicios financieros; garantías parciales a los cré- frentan altos costos de inicio. La vigilancia por vado. ditos; incentivos fiscales y asistencia en la forma- parte de juntas independientes de revisión es esen- En un extremo del espectro se encuentran los ción de redes de agroindustria. Para el desarrollo cial para asegurar la equidad y transparencia en programas que proporcionan beneficios sociales de pequeñas agroempresas en las zonas rurales, el uso de estos fondos. pero no generan un retorno de corto plazo para el foco ha estado usualmente puesto en las inter- la empresa, a pesar de que pueden incentivar el venciones directas antes que en el mejoramiento Responsabilidad social corporativa desarrollo del mercado para la industria en la cual del clima de inversión, el cual hubiera podido la firma está involucrada. Un ejemplo son los pro- tener un más amplio y más sostenido impacto. La inclusión de los pequeños agricultores en la gramas para el desarrollo del suministro de leche La razón es que los ministerios de agricultura no cadena de valor agroalimentaria también puede y lácteos en las escuelas, financiados por la Ofici- tienen mandato en temas genéricos relacionados darse a través de iniciativas de los agronegocios, na de Desarrollo de TetraPak Food, con el objeti- con el clima de inversión, en tanto que los minis- que están motivadas por algo más que las ganan- vo de mejorar la salud y el desempeño académico terios con mandatos en el área de políticas eco- cias. Las agroempresas mundiales pueden utilizar de los niños, en tanto que se crea demanda para nómicas tienen un limitado interés en las cadenas sus recursos y experticia para ayudar a desarro- de valor agrícola en las zonas rurales.16 los productos lácteos y se apoya la participación llar cadenas agroalimentarias de valor y promo- de pequeños agricultores.17 Hay algún debate acerca de los fondos com- ver la participación de los pequeños agricultores. En el otro extremo del espectro se encuen- partidos para promover los agronegocios, debi- Hay una creciente tendencia entre las grandes tran programas que proporcionan fuertes benefi- do a que ellos han estado ligados a distorsiones empresas a buscar líneas de negocios que no sola- cios para los pobres, a la par que permiten a las del mercado y favoritismo y a que no siempre mente sean atractivas a los intereses corporati- empresas llegar a su punto de equilibrio con las ganancias reinvertidas. Un ejemplo es el proyec- to de producción de yogurt del Grupo Danone RECUADRO D.1 Abriendo los mercados de exportación a productores de cacao orgánico en cooperación con el Grupo Grameen en Ban- de pequeña escala en República Dominicana gladesh. Éste suministra préstamos y asistencia técnica a pequeños agricultores para adquirir va- El Fondo para enlace de negocios (BLCF) del Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID), cas para leche e invierte en una planta de proce- proporciona fondos para compartir los costos en la promoción de enlaces entre negocios, el desarrollo de samiento para productos lácteos, que satisface las mercados y el impacto pro-pobre para pequeños agricultores. En República Dominicana, una donación del necesidades nutricionales locales y crea empleo BLCFen 2002, con una del sector privado, financió un proyecto a dos años de producción de chocolate en el procesamiento y la distribución.18 orgánico, que mejoró la competitividad de pequeños productores de cacao orgánico mediante la obtención En el punto medio se encuentran las asocia- de precios más altos y más estables para su producto. El programa creó un fuerte relacionamiento hacia ciones público-privadas que pueden ser ventajo- arriba y hacia abajo en la cadena de valor y forjó nuevos enlaces entre la Asociación de Pequeños sas para los inversionistas pero que inicialmente Productores de Cacao y los compradores europeos de cacao. El proyecto también creó un producto de no generan un retorno a la actividad. La Corpo- mejor calidad, que abrió nuevos tipos de mercado para los productores de cacao gourmet. Estas ración Mars está tomando el liderazgo en inversiones pagaron un diferencial de US$405 por tonelada para productores de pequeña escala, generaron un aumento del 25% en el empleo, beneficiando a las mujeres, diseminaron el uso de los Indonesia en co-invertir con el sector público y computadores y la tecnología de internet en las comunidades e incrementaron el poder de compra de la otros donantes, en un programa de investigación comunidad en general ­todo a favor de la reducción de la pobreza. y desarrollo para promover la calidad del cacao y una oferta sustentable, en tanto que paga a los Fuente: www.businesslinkageschallengefund.org. pequeños agricultores una prima por generar una mejor calidad del producto.19 6 Apoyar la competitividad de los capítulo pequeños productores a través de innovaciones institucionales Los ajustes estructurales de la década de 1980, desmantelaron el · Las organizaciones de productores pueden involucrarse en una elaborado sistema de agencias públicas que proporcionaba a los agri- más efectiva acción colectiva para tener acceso a los servicios, cultores acceso a la tierra, crédito, seguros, insumos y organizacio- alcanzar economías de escala en los mercados y adquirir influen- nes cooperativas. La expectativa era que remover el Estado liberaría cia en la toma de decisiones de política. al mercado para que los actores privados tomaran a su cargo estas funciones ­reduciendo sus costos, mejorando su calidad y eliminan- do su sesgo regresivo. Con mucha frecuencia esto no sucedió. En Políticas de tierras para desarrollar derechos algunos lugares el retiro del Estado fue, en el mejor de los casos, seguros y reasignar recursos tentativo, limitando la entrada del sector privado. En otras partes, el Las instituciones que gobiernan los derechos y la propiedad a la tie- sector privado surgió sólo lenta y parcialmente ­principalmente sir- rra, afectan la eficiencia de su uso. Si aquellos que cultivan carecen viendo a los agricultores comerciales, pero dejando a muchos peque- de derechos seguros a la tierra, tienen menos incentivos para hacer ños agricultores expuestos a las extendidas fallas del mercado, a altos esfuerzos para usarla de manera productiva y sustentable o para lle- costos de transacción y riesgos y a carencia de servicios. La existencia var a cabo inversiones relacionadas con ésta. Si las mujeres ­quienes de mercados incompletos y de brechas institucionales, impusieron cultivan buena parte de la tierra en África­ tienen pocos derechos elevados costos en crecimiento perdido y en disminuciones de bie- implícitos, los hogares tienden a producir menos de lo que su base nestar para los pequeños agricultores, amenazaron su competitividad de activos permitiría en otras circunstancias. Los derechos de pro- y en muchos casos su supervivencia. piedad seguros y no ambiguos también permiten la aparición de Los últimos 10 años han presenciado una amplia efervescencia de mercados para transferir la tierra hacia usos y usuarios más produc- innovaciones institucionales, destinadas a subsanar los déficit en los tivos. Los sistemas eficientes de administración de la tierra facilitan mercados de tierra, los servicios financieros, los mercados de insumos la inversión agrícola y disminuyen los costos del crédito, mediante el y las organizaciones de productores. Aunque ha habido significativo aumento del uso de la tierra como garantía, reduciendo por tanto el progreso, esta reconstrucción institucional de la agricultura es aún riesgo para las instituciones financieras. incompleta, especialmente para los pequeños agricultores y las áreas Las instituciones que gobiernan el acceso a la tierra tienen una más marginales. El progreso en este sentido requiere más claridad larga historia de adaptación a factores sociales, naturales y económi- acerca de los roles del Estado y del sector privado ­y más análisis cos. Su diversidad refleja el valor de la tierra no solo como un factor acerca de qué funciona bien y cómo puede ser mejorado. Este capí- de producción sino como una fuente de estatus, identidad cultural y tulo documenta cómo: poder político. El diseño de derechos de propiedad que apoyen un uso eficiente de la tierra y reconozcan la multiplicidad de derechos, · Nuevos mecanismos pueden aumentar la seguridad sobre los de- particularmente para las mujeres y los grupos nativos, es un tema rechos de propiedad, facilitar la reasignación de la tierra a medi- altamente complejo que requiere de mayor exploración. Las políti- da que los hogares rurales ajustan sus estrategias de subsistencia cas de tierras con frecuencia fueron adoptadas menos con la inten- o se marchan para la ciudad y facilitar el acceso a la tierra para ción de aumentar la eficiencia que con la de asegurar los intereses de quienes no la tienen. los grupos dominantes, haciendo de la tierra un tema con carga po- · Innovaciones en los servicios financieros pueden proporcionar a lítica. Esta sección aborda la forma como algunas innovaciones los pequeños agricultores un mejor acceso al crédito, instrumen- institucionales y tecnológicas recientes, pueden ayudar a lidiar con tos de ahorro, mecanismos de transferencia de dinero, pagos re- estos legados, aumentar la seguridad de la tenencia y proporcionar motos y alquileres. una base amplia de acceso a la tierra, para maximizar su contribu- · Mecanismos de seguros indexados al clima pueden proporcionar ción a la competitividad agrícola y al desarrollo económico. nuevas formas de reducir los problemas de información imperfec- ta para mitigar los riesgos de los agricultores. Fortalecer la seguridad de la tenencia · Las innovaciones institucionales pueden también promover una mayor eficiencia en los mercados de insumos, en la medida en que Proporcionar a los propietarios o usuarios de la tierra seguridad con- nuevos distribuidores locales de bienes agrícolas han surgido y se tra la desposesión, aumenta su competitividad a través de incentivar han intentado subsidios que funcionan con incentivos de mercado. la inversión relacionada con ésta, como numerosos estudios mues- 119 120 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 tran.1 Las primeras intervenciones para mejorar la seguridad de la Documentar los derechos a la tierra. Mientras el reconocimiento tenencia, se enfocaron casi exclusivamente en la titulación indivi- legal de los derechos existentes es un primer paso indispensable, con dual pero ésta puede debilitar o excluir los derechos comunales, frecuencia hay demanda para demarcar las parcelas y emitir certifi- secundarios y de las mujeres. Adicionalmente, el proceso de titula- cados que reduzcan las disputas de límites y faciliten las transaccio- ción puede ser utilizado para la apropiación de tierras por parte de nes con ésta. Los altos estándares de inspección y sus costos asociados las élites locales y de los burócratas. De esta suerte, aunque la bajo las tecnologías tradicionales ­entre US$20 y US$60 por parce- titulación individual es aún apropiada en muchos casos, necesita la5­ han sido un obstáculo importante para una más amplia ser complementada por nuevas aproximaciones para asegurar la implementación. Pero los recientes avances en la tecnología ­parti- tenencia. cularmente la más amplia disponibilidad de imágenes satelitales y los sistemas de posicionamiento global portátiles (GPS), junto con Reconocimiento de la tenencia tradicional. En muchos países, vastas algunos arreglos institucionales que colocan a los actores locales a extensiones de tierra mantenidas bajo tenencia tradicional no gozan cargo de adjudicaciones sistemáticas­ pueden reducir enormemente de protección legal, con frecuencia debido a legislación que se origina el costo de emitir certificados acerca de los límites de las parcelas en períodos coloniales. Por ejemplo, muchas jurisdicciones africanas con una precisión razonable. La experiencia apunta hacia una consi- consideran la mayor parte de la tierra como "del Estado". Aquellos derable demanda para este tipo de programas de certificación de la que han cultivado esta tierra por generaciones, reciben únicamente tierra, como sucede en Etiopía (recuadro 6.1). derechos precarios de tenencia y pueden perder su tierra ­digamos, En los lugares donde las mujeres tienen un papel principal en la para hacer posibles inversiones "estratégicas"­ con muy poca o sin agricultura, sus derechos a la tierra afectan la productividad y la ninguna compensación. A lo largo de la última década, un gran inversión.6 Adicionalmente, siendo la tierra un activo clave, los de- número de países africanos adoptaron una oleada de nuevas leyes rechos a ésta son críticos para el poder negociador de las mujeres al sobre la tierra, que reconocen la tenencia tradicional, hacen admi- interior del hogar, sus más amplias oportunidades económicas y su sibles formas más sutiles (orales) de evidencia sobre los derechos a seguridad de largo plazo, en casos de divorcio o muerte de un miem- la tierra, fortalecen estos derechos para las mujeres y establecen bro de la familia. El reconocimiento de las consecuencias adversas de instituciones descentralizadas relacionadas con ésta.2 Con un ma- la discriminación contra las mujeres en esta área, ha llevado a cam- yor conocimiento de tales leyes, las inversiones relacionadas con la bios en las provisiones constitucionales y a una legislación más espe- tierra y la productividad aumentaron, como sugiere la evidencia cifica, que requiere la igualdad general entre hombres y mujeres, de Uganda. Con menos de una tercera parte de los hogares tenien- ordena la emisión de títulos conjuntos, modifica la legislación sobre do información acerca de la ley, mayores esfuerzos para diseminar la herencia y asegura la representación femenina en las instituciones la información hubieran podido tener un mayor impacto.3 para la administración de la tierra.8 Las tierras comunales y la propiedad común de los recursos, inclu- Tales tipos de medidas pueden tener un impacto positivo. Sin yendo las tierras para pastoreo y las nativas, son casos especiales de embargo, las reformas legales que colisionan con los arreglos tradi- tenencia tradicional. Adicionalmente a su valor productivo, con fre- cionales de poder se pueden hacer cumplir pausadamente. Varios cuencia son importantes como redes de seguridad social para los ejemplos, una buena parte de ellos en Asia y en América Latina, pobres, debido a los valores culturales que están involucrados en muestran que para minimizar los enfrentamientos, una mezcla de ellas. Pero son vulnerables a la degradación y a la apropiación por mediación y de generación de conciencia puede complementar otros parte de jefes poderosos, extraños y burócratas. Aumentar el acceso programas, para permitir que los poseedores de la tierra efectiva- y el nivel de productividad de tales recursos puede ser logrado a mente ejerzan sus derechos. Por ejemplo, el sistema ejidal en México través de: incluye ahora un mecanismo de mediación para proteger los dere- chos de propiedad de las mujeres. En Nicaragua, un programa para · La formalización de las leyes tradicionales, de manera que sean titulación de derechos a la tierra con los nombres de ambos cónyu- participativas y reflejen la diversidad de la construcción étnica, ges, incluyó consultas con la población indígena para clarificar tan- histórica y social de la tierra.4 El trazado de límites legales váli- to los derechos comunales como colectivos. dos, identificando los derechos existentes que pueden superpo- nerse o ser de naturaleza estacional (entre pastores y agricultores Expandir las opciones para la resolución de conflictos. En muchos sedentarios) y registrarlos de la manera apropiada. países en desarrollo, una gran porción de los casos llevados a la jus- · Incorporar las decisiones cotidianas de administración en un cuer- ticia involucran la resolución de disputas relacionadas con la tierra. po que sea responsable y funcione transparentemente ­por ejem- Aparte de saturar los tribunales y de obstaculizar la inversión, los plo, en la forma de un grupo de usuarios legalmente incorporado, conflictos no resueltos pueden disminuir la productividad del uso de con reglas claras para la resolución de conflictos que sean respe- la tierra. En el caso de Uganda, la productividad de parcelas bajo tadas por todos los involucrados. disputas era menos de una tercera parte de la correspondiente a par- · Evolucionar hacia tipos posibles más formales de tenencia, a tra- celas sin disputas.9 Las instituciones tradicionales pueden resolver vés de procesos bien definidos y transparentes. En México, parce- algunas disputas localizadas, pero no están bien equipadas para abor- las de tierra individuales certificadas en las comunidades ejidales, dar las que involucran grupos pertenecientes a diferentes comunida- pueden hacer la tierra completa y libremente transferible, a tra- des ­por ejemplo entre nómadas y agricultores sedentarios, entre vés de un voto calificado de la asamblea. Pero el hecho de que límites étnicos o entre los individuos y el Estado. Las instituciones menos del 15% de los ejidos escojan la titulación completa muestra tradicionales también tienden a estar bajo el control de los hombres que muchos usuarios perciben que los beneficios de mantener las y a favor de éstos en las disputas con las mujeres, tal como en las relaciones comunales pueden ser mayores que aquellos que sur- relacionadas con los derechos de herencia.10 La expansión de las op- gen de la individualización de los derechos. ciones para resolver sistemáticamente fuera de las cortes los conflic- Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 121 RECUADRO 6.1 Beneficios de la certificación de la tierra liderada por la comunidad en Etiopía Gracias a los prometedores resultados de la restricciones para su transferencia, los certificados a implementar una nueva legislación para la tierra emisión de certificados de uso de la tierra para documentan únicamente los derechos de uso en África y en otros lugares. Sin embargo, sin alrededor de 632.000 hogares en Tigray en hereditario. Aun así, más del 80% de las personas mecanismos para mantener actualizados los 1998/99, otras regiones de Etiopía se han que respondieron una encuesta nacional, indicaron registros, el efecto puede ser de corta duración. embarcado en esfuerzos de certificación de gran que la certificación redujo conflictos y que les Estimativos para la región de Amhara, sugieren escala, emitiendo certificados de uso de la tierra incentivó a invertir en árboles y conservación del que la actualización debería ser posible a un costo para alrededor de 6 millones de hogares (18 suelo, al arrendamiento de la tierra y a mejorar la de US$0,65 por transacción. millones de parcelas en 2003­05). situación de las mujeres. Ellas también opinaron que La demanda por certificados es fuerte: 95% El proceso comienza con campañas locales tener un certificado aumentaría la posibilidad de de los hogares fuera del programa desearían tener de concientización, algunas veces con la obtener compensación en casos en que la tierra fuera un certificado, 99% de aquellos con certificado distribución de material escrito, seguido de tomada de ellos. Muchos esperan que la demarcación estarían dispuestos a pagar en promedio US$1,40 elecciones de comités de uso de la tierra en cada de la tierra comunal reduzca la intrusión (76%) y para reponer un certificado perdido y al 90% (la aldea. Después de un período de capacitación, aumente la conservación del suelo (66%). mayor parte de ellos con disponibilidad a pagar) les estos comités resuelven los conflictos existentes, Un estimativo burdo sitúa el costo de los gustaría tener un mapa de la parcela. refiriendo a los tribunales los casos que no certificados en únicamente US$1 por parcela, en Aunque es posible que el impacto positivo de pueden ser solucionados por medios amigables. gran parte debido a que los insumos locales para la los certificados se verá reducido por las actuales Esto es seguido por la demarcación y medición de resolución de conflictos y la medición, son provistos políticas que restringen el arrendamiento de la las parcelas que no sufren de disputas, en voluntariamente por los comités locales de uso de la tierra y que prohíben darla como garantía o presencia de los vecinos, y se emiten los tierra. Añadir el uso de instrumentos portátiles de venderla, la certificación puede ser un paso certificados de uso de la tierra que, para las GPS, con una exactitud de menos de un metro para adelante dentro de un proceso más amplio de parejas casadas, incluyen los nombres y las registrar los límites de las parcelas, hubiera reforma a las políticas de tierras. fotografías de ambos cónyuges7 pero no incluyen aumentado los costos en alrededor de US$0,60. En la un mapa o indicación de los límites de la parcela. medida en que la tecnología moderna hace que Debido a que la tierra sigue siendo prácticas de menor costo sean factibles, la propiedad del Estado y sufre de fuertes certificación sistemática podría ayudar Fuente: Deininger y otros 2007. tos en relación con la tierra puede tener grandes beneficios, especial- la implementación de las mismas enfrenta fuerte resistencia por par- mente para los pobres y para las mujeres, quienes de otra manera te de los intereses que son beneficiados por el statu quo. sólo muy raramente son capaces de hacer cumplir sus derechos lega- les, como se ha demostrado en Etiopía y en la India.11 Acceso a la tierra Modernización de la administración de la tierra. En muchos paí- Habilitar los mercados para arrendamiento de la tierra. Conse- ses, la administración de la tierra es uno de los servicios públicos guir que los mercados para la tierra funcionen, es fundamental en los más corruptos. Las irregularidades y el fraude abierto son frecuentes lugares en donde surgen nuevas opciones para que los hogares en la asignación y administración de las tierras públicas. Las rentas diversifiquen sus formas de subsistencia y eventualmente abandonen involucradas pueden ser sustanciales. En la India, los sobornos pa- la agricultura. En los países desarrollados, alrededor del 50% de la gados anualmente por los usuarios de los servicios de administración tierra agrícola es arrendada, con frecuencia bajo contratos sofisticados. de la tierra se estiman en US$700 millones,12 tres cuartas partes del gasto público en ciencia, tecnología y medio ambiente. En Kenya, la apropiación de tierras por oficiales públicos, sistemática entre 1980 y RECUADRO 6.2 Mejorando la eficiencia de los servicios de administración de tierras en Georgia 2005, fue "una de las más pronunciadas manifestaciones de corrup- ción y decadencia moral en nuestra sociedad".13 La tecnología moder- Georgia estableció una agencia nacional única para la administración de na y las asociaciones con el sector privado pueden generar rápidos tierras, hizo disponible toda la información pública en Internet, colocó beneficios. Un ejemplo: la computarización de registros en el estado agrimensores licenciados privados a cargo de las mediciones y redujo indio de Karnataka se estima que ha ahorrado a los usuarios US$16 drásticamente la burocracia (de 2.100 a 600), a la par que aumentó los millones en sobornos.14 El registro automático y la valoración asocia- salarios ocho veces. Para mantener el sistema de registro independiente da de la tierra, permitieron la contratación externa con el sector priva- financieramente, se revisó la ley de registro, se estableció un mecanismo de do, lo cual mejoró significativamente el acceso al servicio y redujo los consulta legal gratuito y se ajustó la estructura de tarifas. derechos de timbre de un 14% al 8%, en tanto que cuadruplicó el El tiempo requerido para obtener el registro de una propiedad disminuyó ingreso fiscal de US$120 millones a US$480 millones. de 39 a 9 días y el costo asociado se redujo de 2,4% a 0,6% del valor de la propiedad, beneficiando a los usuarios de la tierra ­lo cual es evidenciado Las instituciones para la administración de la tierra serán viables por la mayor actividad en el mercado de arrendamiento y venta de tierras y en el largo plazo e independientes de la presión política, únicamente la mayor cantidad de garantías y de créditos otorgados por prestamistas si pueden mantener sus operaciones financieramente, sin cobrar a privados y agrícolas. los usuarios más de lo que éstos están dispuestos a pagar. Aunque las reformas para hacer que éstas sean más eficientes son bien cono- Fuente: Dabrundashvili 2006. cidas, y su efectividad se ha mostrado repetidamente (recuadro 6.2), 122 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 En la mayor parte de países en desarrollo, en contraste, los mercados mente transfieren la tierra hacia los productores más productivos. para el arriendo de la tierra están atrofiados. Sin embargo, el arren- Históricamente, la mayor parte de las ventas de tierra han ocurrido damiento de la tierra está aumentando en lugares en donde no ha bajo situaciones de zozobra, bajo el requerimiento a los propietarios sido practicado extensivamente con anterioridad ­como en Europa que no han pagado sus créditos de cederla a los prestamistas, quie- oriental;16 en Vietnam, donde la participación de la tierra arrendada nes pueden amasar unas enormes cantidades de la misma.20 se cuadruplicó hasta llegar a 16% en cinco años;17 y en China, en Los datos sobre las ventas de tierra a lo largo de 20 años en la donde al arrendamiento permitió a las comunidades rurales respon- India, revelan algunas características peculiares de los mercados para der a la migración de gran escala (recuadro 6.3) la venta de ésta: Cuando la tenencia de la tierra es insegura o existen restricciones que constriñen el arrendamiento de ésta, las transacciones de arren- · La tierra pasó a manos de mejores cultivadores y de hogares con damiento que benefician la productividad no se materializarán com- abundancia de tierra hacia hogares con escasez de ésta, permi- pletamente o los pobres pueden resultar excluidos. En República tiendo que quienes tenían escasez de tierra mejoraran su bienes- Dominicana, Nicaragua y Vietnam, la inseguridad en la propiedad tar sin empeorar el de quienes la vendieron. Sin embargo, los de la tierra redujo la propensión hacia el arrendamiento y limitó las mercados para las tierras no son profundos, se ven más afectados transacciones a algunas redes sociales preexistentes.18 En Etiopía, el por los eventos del ciclo de vida de los hogares y son menos temor a perder la tierra, conjuntamente con algunas restricciones redistributivos que el del arrendamiento. explícitas al arrendamiento, fue la principal razón para el desempe- · Los choques climáticos aumentaron la probabilidad de ventas de ño sub-óptimo de los mercados de arrendamiento.19 En la India, tierra bajo condiciones de inseguridad, aunque esto fue mitigado restricciones a la tenencia de la tierra reducen la productividad y la por las redes de seguridad locales (garantías de empleo) y el acce- equidad (recuadro 6.4). Reemplazar estas condiciones con políticas so al crédito por parte de los bancos.21 que faciliten el arrendamiento, mejoraría el acceso a la tierra para · Aunque los límites a la propiedad de la tierra impuestos por la aquellos que permanecen en el sector rural. "reforma" pueden haber jugado un papel, las ventas y compras de tierra hicieron más que la reforma agraria para disminuir la Fortalecer los mercados para la venta de la tierra. Los mercados inequidad en la propiedad de la tierra en la India.22 para la adquisición de tierra aumentan los incentivos a la inversión y proporcionan una base para utilizarla como colateral en los merca- Esto proporciona muy poca justificación para las medidas de po- dos de crédito. Sin embargo, en imperfecciones existentes en otros lítica que restringen las ventas de tierra, especialmente debido a que mercados y las expectativas de aumentos futuros en el precio de la éstas tienden a hacer que las transacciones se hagan de manera sote- tierra, afectan los mercados para la venta de ésta más que los merca- rrada y limiten el acceso al crédito formal, sin abordar los problemas dos para el arrendamiento, implicando que las ventas no necesaria- subyacentes de asimetría de poder, información y acceso al asegura- RECUADRO 6.3 Cómo puede el arrendamiento de la tierra aumentar la productividad y la equidad en China Los mercados de arrendamiento de tierra pueden significativamente más productivos. Una muestra alrededor de dos terceras partes de las contribuir mucho a la diversificación rural y al nacional, con información de las dos partes en las ganancias y el resto fue a los propietarios en crecimiento del ingreso en una economía en transacciones de tierras, resalta el impacto del la forma de rentas. rápido crecimiento; observemos el caso de China. arrendamiento de éstas sobre las estructuras · El ingreso neto, tanto para arrendatarios como Después de la introducción del sistema de ocupacionales, la productividad y el bienestar: para arrendadores, aumentó ­respectivamente responsabilidad de los hogares en 1978, los en 25% y en 45% (en parte debido al ingreso de derechos de uso de la tierra fueron asignados · El arrendamiento transformó la estructura los emigrantes)­ en una forma muy equitativa. sobre una base per cápita, llevando a una ocupacional. En tanto que casi 60% de aquellos estructura igualitaria de "propiedad de la tierra", que arrendaron su tierra, dependían de la Esto muestra la importancia de unos mercados en la cual ésta funciona también como una red de agricultura como su fuente principal de ingreso de arrendamiento de la tierra en buen seguridad social. Aunque los hogares poseen antes de entrar en el mercado de arrendamiento, funcionamiento, en un contexto de fuerte contratos para 15 años de uso de la tierra, la sólo 17% continúo dependiendo en esa medida crecimiento no agrícola y migración. Pero muchos reasignación administrativa ­en clara violación de ­en tanto que 55% migraron (aumentando desde productores pueden sentirse aún restringidos las obligaciones contractuales­ se practicó 20%) y 29% se involucraron en la actividad local debido a unos derechos de propiedad inseguros. regularmente como respuesta al crecimiento de la no agrícola (aumentando desde 23%). Para permitir que los mercados de la tierra población, o para colocar tierra a disposición de · El arrendamiento de la tierra también aumentó la respondan mejor a las necesidades de una usos no agrícolas. Sin embargo, con los productividad. El ingreso neto obtenido de las economía cambiante, iniciativas recientes, migrantes rural-urbanos triplicándose de un 5% parcelas arrendadas aumentó alrededor de 60%, especialmente en la Ley de Contratación de Tierra del total de la fuerza laboral en 1988 a 17% (o apoyando la noción de que los mercados de Rural de 2003, apuntan al fortalecimiento de los 125 millones de migrantes) en 2000, las arrendamiento, mediante la transferencia de la derechos de propiedad de los agricultores y a limitaciones de confiar exclusivamente en tierra de agricultores con baja habilidad o poco reducir el espacio para que haya intervención reasignaciones administrativas se hicieron obvias. interés en la agricultura hacia mejores discrecional por parte de oficiales de gobierno. Los arrendamientos descentralizados de la agricultores, pueden aumentar el bienestar rural. tierra que complementaron y eventualmente Los arrendatarios ­quienes generalmente tenían reemplazaron a las reasignaciones administrativas, menos tierra, más trabajo familiar y menores Fuentes: Benjamín y Brandt 2002; Brandt, Rozelle y Turner han demostrado ser igual de equitativos pero niveles de activos y educación­ recibieron 2004; Cai 2003; Deininger y Jin 2005; Kung y Liu 1997. Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 123 RECUADRO 6.4 Mercados de arrendamiento y el impacto de sus restricciones en la India Donde los poseedores de la tierra tienen pocas Los supuestos implícitos en las intervenciones en y mujeres) con los salarios diarios en el mercado alternativas, los propietarios de ésta utilizan el los mercados de arrendamiento de la tierra pueden laboral casual (Rs 46 para los hombres y Rs 34 para arrendamiento para extraer tanto excedente haber dejado de ser válidos, como una encuesta nacional las mujeres). La (estadísticamente significativa) como les es posible. Esto llevó a los diseñadores que permite comparaciones en el tiempo y lo sugiere. En diferencia, implica que, aun después de sustraer los de política en la India a imponer techos a los lugar de generar aparcería inversa, los mercados de pagos hechos al terrateniente, el arrendamiento arrendamientos, para proteger a los arrendatarios arrendamiento ayudan a los hogares con escasez de puede mejorar el bienestar del hogar de manera y a prohibir el arrendamiento en muchos estados. tierra, abundancia de trabajo y conocimientos agrícolas considerable. La discriminación de género en los Como resultado parcial, la actividad de pero poca educación ­37% de ellos sin tierra­ a mercados laborales casuales puede hacer el arrendamiento de tierra reportada en la India arrendar tierra de los hogares ricos y abundantes en arrendamiento particularmente atractivo para las disminuyó abruptamente, de 26% en 1971 a ésta, que deciden emplearse en el sector no agrícola. mujeres, de manera consistente con la evidencia menos de 12% en 2001, en dirección contraria a Más elevados ingresos en los poblados, aumentan la anecdótica acerca del uso por parte de las mujeres la tendencia en otros países. A pesar de esto, el propensión a arrendar debido a que los hogares más rurales de grupos de autoayuda para arrendar arrendamiento continúa siendo un medio ricos tienen una mayor probabilidad de moverse fuera de tierra, frecuentemente en contra de la ley. importante de acceso a la tierra. En 2001, el la agricultura y arrendar su tierra. Finalmente la eliminación de las restricciones al número de hogares que arrendaron tierra fue El impacto sobre la equidad de las restricciones arrendamiento de la tierra podría facilitar el mayor que el número total de éstos que se han al arrendamiento, se muestra a través de comparar el movimiento hacia la economía rural no agrícola. beneficiado de las reformas agrarias desde la producto marginal de un día de trabajo en el cultivo independencia. agrícola por cuenta propia (Rs 150 para hombres Fuente: Deininger, Jin y Nagarajan 2006. miento. Las redes de seguridad y otras medidas, incluida la reglas transparentes, ofreciendo derechos de propiedad claros e in- redistribución de tierras, son más apropiadas que las restricciones a condicionales y mejorando los incentivos para maximizar las ganan- las ventas para lidiar con estos problemas y prevenir la venta bajo cias de productividad. Efectivamente, ésta puede aumentar el acceso situaciones de presión. Los impuestos a la tierra pueden doblegar la a la tierra por parte de los pobres rurales, pero para reducir la pobre- demanda especulativa e incentivar un mejor uso de la misma, en za y aumentar la eficiencia, la reforma requiere el compromiso del tanto que proporcionan ingreso a los gobiernos locales para cumplir gobierno de ir más allá de la provisión de acceso, para asegurar la sus funciones.23 competitividad y sostenibilidad de los beneficiarios como pequeños agricultores orientados al mercado. Hacer más efectiva la reforma agraria. En países con una muy de- sigual propiedad de la tierra, los mercados para ésta no son una pana- Servicios financieros para pequeños agricultores cea para enfrentar las desigualdades estructurales que reducen su productividad e impiden el desarrollo.24 Para superar estas desigual- La habilidad de las empresas agrícolas y de los hogares rurales para dades, se necesitan formas de redistribución de los activos, como la invertir a largo plazo y para tomar decisiones calculadas de flujos de reforma agraria. En el Japón de la posguerra, la República de Corea y ingresos riesgosos y afectados con algún tipo de patrón temporal, es Taiwán (China), se mostró que la reforma agraria puede mejorar la determinada por los servicios financieros de la economía. A pesar equidad y el desempeño económico. Sin embargo, existen muchos del rápido desarrollo de los servicios financieros, la mayoría de los casos en los que la reforma agraria no pudo ser completamente pequeños agricultores en el mundo sigue sin tener acceso a los servi- implementada o incluso tuvo consecuencias negativas. Las expulsio- cios que necesitan para competir y mejorar su subsistencia. Un más nes de propietarios o los cambios en el uso de la tierra, que sucedieron amplio acceso a los servicios financieros ­productos de ahorro y cré- con anterioridad a la legislación que hubiera proporcionado una ma- dito y transacciones financieras y servicios de transferencia para las yor seguridad a los poseedores de ésta o permitido la expropiación remesas­ expandirían sus oportunidades para una más eficiente adop- para la tierra subutilizada, con frecuencia llevaron a que los beneficia- ción de tecnología y asignación de recursos. rios prospectivos estuvieran en peores condiciones o propiciaron que Los servicios financieros son ofrecidos a las poblaciones rurales los propietarios de la tierra recurrieran a técnicas menos eficientes.25 por organizaciones que existen a lo largo de un continuo que va de Si la tierra se transfiere a través de una reforma agraria redistri- lo informal a lo formal, siendo con frecuencia difuso el límite entre butiva, para que los nuevos propietarios se hagan competitivos es las categorías. En general, las instituciones financieras formales tie- esencial que haya mejoramiento en el acceso a los conocimientos nen licencias y están supervisadas por una autoridad central. Éstas administrativos, la tecnología, el crédito y los mercados. Algunas incluyen los bancos comerciales públicos y privados; los bancos agrí- reformas de tenencia han probado ser altamente efectivas,26 pero se colas o de desarrollo rural de propiedad del Estado, las cooperativas necesita el uso de medidas para clarificar los derechos de propiedad, de ahorro y crédito, los bancos de micro-finanzas y las compañías de con el fin de evitar los desincentivos a la inversión. La reforma agra- alquiler especializadas, de vivienda y de finanzas del consumidor. ria a través de mercados de intercambio apoyados por fondos gratui- Los oferentes informarles de servicios financieros incluyen las asocia- tos y asistencia técnica a beneficiarios seleccionados, se ha mostrado ciones de ahorro y crédito rotatorio, los prestamistas, las casas de prometedora, siendo Brasil el innovador líder, pero esta aproxima- empeño, los negocios que proporcionan financiamiento a sus clien- ción requiere un mayor análisis de sus costos e impactos. Para ser tes, amigos y parientes. En medio de estos dos extremos se encuen- efectivo, cualquier enfoque de reforma agraria debe estar integrado tran organizaciones no gubernamentales (ONG) financieras, grupos dentro de una estrategia más amplia de desarrollo rural ­utilizando de autoayuda, pequeñas cooperativas financieras y uniones crediticias. 124 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Eliminar las agudas restricciones financieras Gráfico 6.1 Los hogares rurales con restricciones de crédito utilizan menos que perpetúan la pobreza insumos y tienen más bajos ingresos Las restricciones financieras son más agudas en la agricultura y acti- vidades relacionadas que en muchos otros sectores, reflejando tanto la naturaleza de la actividad agrícola como el tamaño promedio de las firmas. Los contratos financieros en zonas rurales involucran cos- tos de transacción y riesgos más altos que los del medio urbano, debido a la mayor dispersión espacial de la producción, las menores densidades poblacionales, la generalmente baja calidad de la infra- estructura y la estacionalidad, y con frecuencia alta variabilidad de las actividades de producción rural. Por tanto, los bancos y otros intermediarios financieros tradicionales con ánimo de lucro, tienden a limitar sus actividades a las áreas urbanas y a las áreas de la econo- mía rural más densamente pobladas, más ricas y más comerciales. Los costos de operación allí son más bajos, los tamaños de los crédi- tos suficientemente grandes para cubrir los costos fijos de transac- ción y los contratos legales se pueden hacer cumplir más fácilmente. La realidad rural: pocos hogares y firmas pequeñas pueden satis- Fuente: Boucher, Carter y Guirkinger, 2006. facer su necesidad de crédito y otros servicios financieros. En la In- dia, una reciente encuesta a 6.000 hogares en dos estados, mostró que el 87% de los agricultores marginales encuestados no tenían dado en conocerse como "racionamiento por riesgo".31 En los estu- acceso al crédito formal y que 71% no tenían acceso a una cuenta de dios de Honduras, Nicaragua y Perú, el 20%, 40% y 50% de los ahorros en una institución financiera formal.27 Las instituciones fi- prestatarios que tienen restricciones de crédito, respectivamente, nancieras informales sirven a las comunidades rurales pero tienden a sufren de racionamiento por riesgo. El acceso al crédito y a los fragmentarse de acuerdo con la localización del hogar, la propiedad seguros está entonces fuertemente ligado, conceptual y empírica- de activos o la membresía a redes de afinidad o etnia, aspectos todos mente, y debe ser mejorado conjuntamente para mejorar el acceso al que afectan los costos de transacción de la contratación, el tamaño crédito. de las posibles transacciones y la tasas de interés que se cobran.28 El acceso sesgado al crédito puede obstaculizar el empleo y con- tribuir al empeoramiento de la distribución del ingreso. Las políti- Hay, por tanto, una tremenda necesidad de innovaciones financieras cas de mercado de tierras también se pueden hacer menos efectivas que puedan colocar a los pequeños agricultores en posición de acceder si hay restricciones de los mercados financieros que tengan un sesgo gradualmente a los mercados financieros ­así como de innovaciones por la riqueza. que puedan complementar los servicios financieros mediante la ad- ministración de los riesgos sistemáticos que dificultan su oferta. Los costos de las restricciones financieras para los pequeños agri- Adaptar las microfinanzas para llegar a los pequeños cultores son elevados ­en oportunidades desperdiciadas y en su ex- agricultores posición al riesgo. En las zonas rurales de Honduras, Nicaragua y Lo inadecuado de los mercados financieros rurales refleja riesgos y Perú, la población con restricción de acceso al crédito constituye costos reales de transacción, que no pueden eliminarse simplemente alrededor del 40% de todos los productores agrícolas. Los producto- con el deseo o con la legislación. Se requieren innovaciones para res que carecen del crédito utilizan en promedio solamente del 50% permitir formas más flexibles de préstamos, en tanto que se garanti- al 75% de los insumos comprados por parte de los productores que za que los prestatarios repagan sus créditos. no tienen restricciones y generan ingresos netos (retornos a la tierra Una aproximación para resolver estos problemas se desprende de y al trabajo familiar) entre el 60% y el 90% de aquellos que no los esfuerzos pioneros del Banco Grameen. Las instituciones de tienen restricciones (gráfico 6.1).29 En Europa central y oriental, cer- microfinanzas (IM) amplían el menú de contratos disponibles, con ca del 50% de los pequeños agricultores en cinco países, reportan nuevos arreglos que reemplazan las garantías. Con frecuencia tienen que las restricciones financieras son la mayor barrera que enfrentan directrices que favorecen a grupos excluidos del crédito a través de para el crecimiento y expansión de sus empresas.30 otros canales ­particularmente mujeres. Muchas IM prestan a gru- La raíz del problema es que los prestamistas tienden a ofrecer pos locales cuyos miembros se seleccionan unos a otros y comparten sólo un menú limitado de productos, principalmente con muy fuer- la responsabilidad para el repago de los créditos, de manera que el tes requerimientos de garantías. Los agricultores más ricos pueden capital social local sustituye a la riqueza como garantía. Las IMcon obtener préstamos más grandes a un menor costo por parte de los frecuencia se focalizan en las áreas rurales donde el capital social es prestamistas locales, debido a que ellos pueden de manera creíble más fuerte. comprometer sus activos o flujos futuros de ingresos. Los hogares Esta responsabilidad compartida crea poderosos incentivos para pobres en activos, en contraste, se ven limitados a obtener présta- una rigurosa selección por parte de los pares y puede funcionar bien mos considerablemente menores a tasas mucho más altas, debido a donde los créditos se utilizan para una diversidad de actividades (de que tienen que recurrir a prestamistas que deben reemplazar las ga- alta rotación). Sin embargo, funciona menos bien para las activida- rantías por una costosa supervisión. Los agricultores pobres pueden des de cultivo donde todos los productores están sujetos a un con- también renunciar a los créditos, aun si califican a ellos, debido a junto común de riesgos por clima (cuando alguno no puede pagar, que no desean afrontar el riesgo de perder las garantías, lo que ha con frecuencia ninguno puede hacerlo) y donde los períodos de ges- Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 125 tación de los proyectos son largos y comparten el mismo horizonte rrolladas, como la República de Corea y Taiwán (China). Pero en temporal. El riesgo climático disminuye también la estabilidad fi- muchos países en desarrollo, los esfuerzos del gobierno para mejorar nanciera de las IM locales y, más explícitamente, limita su partici- los mercados rurales financieros tienen el récord de hacer más daño pación en el crédito a la agricultura para reducir la exposición al que bien, distorsionando fuertemente los precios en el mercado; re- riesgo. Además, muchas organizaciones de microfinanzas tienen cri- primiendo y desplazando las actividades financieras privadas; y crean- terios de focalización para un tamaño máximo de propiedad de la do burocracias centralizadas, ineficientes y con frecuencia exageradas, tierra, que puede restringir su nivel de préstamos a las actividades que son capturadas por la política.35 Por tanto, no es sorprendente agrícolas. que los bancos públicos, agrícolas y de desarrollo hayan sido objeto Con el fin de atender a los desabastecidos mercados agrícolas, las de fuertes críticas en la década de 1980.36 Bolivia y Perú simplemen- IM han comenzado a innovar.32 Fundea, en Guatemala, ha ofrecido te cerraron sus bancos agrícolas tradicionales, en tanto que Gambia créditos individuales a productores agrícolas de tomates de corto y muchas de las antiguas repúblicas soviéticas vendieron y privatiza- ciclo y otros vegetales. Ha adoptado la perspectiva de cadena de ron todo o parte de su programa de banca estatal.37 valor para financiar insumos y productos, utilizando los cultivos en curso como garantía. Caja los Andes, en Bolivia, comenzó a aceptar Reforma de los bancos agrícolas públicos. A menos que los bancos activos no estándar como garantía y a prestar a agricultores que se agrícolas de propiedad del Estado sufran una radical transformación encuentran bien diversificados en un rango de actividades agrícolas en sus esquemas de gobernanza, que les permita blindarse contra la y no agrícolas.33 En 2006 se convirtió en banco, Banco los Andes captura política, es improbable que funcionen de una manera co- Procrédito, y los créditos agrícolas ahora constituyen un 10% de su mercialmente sostenible y que sirvan a las necesidades de los peque- portafolio. ños agricultores. Lo que se necesita es alguna forma de privatización. En resumen, mientras que el crédito de microfinanzas para la agri- Banrural, en Guatemala, muestra cómo unas firmes restricciones cultura es aún pequeño, hay signos esperanzadores de que la innova- presupuestales y apropiados mecanismos de gobernanza, pueden crear ción permitirá que el movimiento de las microfinanzas llene una institución público-privada que satisfaga las necesidades de la parcialmente el vacío en la agricultura, al menos para productores con finanzas rurales y agrícolas (recuadro 6.5). Otras reformas a presta- pequeñas empresas involucradas en actividades de alto valor, parti- mistas apoyados por el Estado han producido algunos de los progra- cularmente en la cría de animales y en la horticultura. Existe una mas de finanzas orientadas a la agricultura más exitosos, incluyendo fuerte fundamentación para el apoyo de política pública para la bús- el Banco Rakyat en Indonesia y BAAC en Tailandia. queda y pruebas piloto de innovaciones tecnológicas e institucionales El construir a partir de bancos públicos existentes (pero posible- que reduzcan los costos y los riesgos de hacer negocios. Muchas de mente fracasados) ofrece la oportunidad de utilizar su red de sucur- las innovaciones recientemente creadas, pueden tener el carácter de sales para establecer presencia y tomar ventaja de la escala y dispersión bien público, debido a que las innovaciones de un prestamista pue- espacial para reducir costos. La reestructuración exitosa y posterior den ser rápidamente adoptadas por otro. Esto justifica el apoyo pú- privatización del antiguo Banco Agrícola de Mongolia (rebautizado blico a iniciativas prometedoras que les permita alcanzar escala y KhanBank en 2006) y de NMB en Tanzania, demuestran el potencial hacerse financieramente viables dentro de unos períodos de tiempo que tiene una infraestructura de sucursales existentes, una adminis- predeterminados. tración y vigilancia innovadoras e independientes y fuertes barreras La reforma de las regulaciones financieras, conjuntamente con a la interferencia política, para transformar las instituciones finan- una mejor infraestructura financiera, puede también incentivar el cieras. Pero tal transformación es difícilmente automática o está ase- acceso a estos servicios en muchos países. Cuarenta países en desa- gurada, debido a que los bancos estatales siguen siendo vulnerables rrollo y en proceso de transición, aún tienen techos a las tasas de a captura por la política. Elementos clave de la reforma incluyen interés que hacen difíciles a lasIM sobrevivir sin recurrir al cobro de aquellos requeridos para mejorar la gobernanza y responsabilidad tarifas no transparentes.34 Otras regulaciones hacen prácticamente de muchas funciones del Estado: transparencia y profesionalización. imposible para las IM movilizar ahorros y aceptar depósitos. Recono- Los objetivos financieros deben ser promovidos mediante incentivos ciendo esto, la India recientemente instauró una nueva ley de claros para la administración y los empleados, que aten sus remune- microfinanzas, que reduce la cantidad de capital que se requería a raciones al desempeño financiero de las sucursales. las IM tener antes de poder tomar depósitos. Tales reformas necesi- tan balancear la protección de los depósitos de los pequeños ahorradores, con un menú más amplio de las oportunidades que Provisión de servicios financieros a través de grupos de autoayuda y éstos poseen. Una posibilidad es un esquema de seguro bien estruc- cooperativas financieras. En varios estados de la India, ha surgido turado para los depósitos. un movimiento separado, basado en grupos femeninos de autoayuda a nivel de los poblados y sus federaciones a niveles de poblado, mandal y distrito. Estos grupos, estimados en 2.2 millones, captan ahorro Reforma de los servicios financieros para pequeños de sus miembros y los depositan en bancos rurales o los prestan a sus agricultores y la economía rural no agrícola miembros. Después de demostrar su capacidad para recuperar prés- Sin embargo, las IM no pueden proporcionar la mayor parte de las tamos a lo largo de un período de 6 meses, los bancos rurales típica- finanzas rurales. La promoción, mejoramiento, o aun la creación, de mente apalancan los ahorros de un grupo por un factor de 4, instituciones rurales para apoyar un amplio rango de transacciones proporcionando capital adicional que es utilizado especialmente para rurales financieras, sigue siendo uno de los desafíos fundamentales propósitos agrícolas. Con frecuencia es más fácil para los grupos de que enfrentan los gobiernos de los países en desarrollo. El rango de autoayuda obtener créditos de lo que lo es para los agricultores más alternativa es amplio. Las instituciones de crédito agrícola apoyadas grandes, muchos de ellos clientes pobres para los bancos rurales. por el gobierno han sido exitosas en muchas economías ahora desa- Siendo los grupos de autoayuda responsables de las actividades de 126 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 RECUADRO 6.5 Banrural S.A: de banco agrario de bajo desempeño a institución financiera público-privada rentable En Guatemala, Banrural S.A. muestra que las provee subsidios directos. El restante 70% se divide en áreas rurales. Habiendo aprendido las lecciones metas financieras y de desarrollo pueden entre cinco tipos de acciones, cada uno representado de la revolución de las microfinanzas, y adapta combinarse y que un banco grande puede seguir en la junta de directores. Los 10 asientos de la junta se tecnologías financieras a su clientela ­los oficiales siendo altamente rentable mientras ofrece dividen entre el sector público (3), los sindicatos (la de crédito visitan a los clientes, las decisiones se servicios financieros a clientes pobres, rurales y mayor parte sindicatos de productores agrícolas, no de basan en una evaluación de los negocios y de los agrícolas. Banrural fue creado en 1997, cuando uniones de crédito) (2), organizaciones mayas (2), ONG flujos de ingresos de los hogares y el uso de Guatemala cerró Bandesa, su banco agrícola (1), pequeñas y medianas empresas (incluyendo garantías tradicionales es limitado­ sin perder su público de bajo desempeño. Con 200.000 clientes organizaciones de microfinanzas) (1) y el público en identidad como banco. Su portafolio de crédito de crédito, Banrural tenía una tasa de no pago de general y antiguos empleados de Bandesa (1). Cada hacia la agricultura se ha más que duplicado desde menos de 1,5%. Con 1 millón de cuentas de grupo elige sus propios directores y puede vender cuando fue privatizado. Para aumentar su ahorro, facilita la transferencia de más de acciones solamente a otros miembros del grupo. Este cobertura hacia los pequeños agricultores y US$1.300 millones en remesas. Trabaja inusual modelo de gobernanza ha empoderado a los microempresas rurales, Banrural funciona como un fundamentalmente fuera de la ciudad de accionistas privados y balanceado las metas de banco de segundo piso, proporcionando líneas de Guatemala, la mitad de sus clientes son mujeres y rentabilidad y desarrollo rural. Es sostenible debido a crédito a más de 150 instituciones, como uniones proporciona artefactos biométricos y multilingües que la junta y la composición accionaría no pueden ser crediticias y ONG financieras. Para construir fuertes para atender a sus clientes nativos analfabetos. alteradas significativamente en el tiempo. lazos comunitarios, proporciona atención de salud y becas y apoya actividades comunitarias. Modelo innovador de gobernanza. Banrural está Focalización en áreas rurales y clientes pobres. controlado por accionistas privados. El sector Las ganancias de Banrural provienen de un alto público posee menos del 30% de las acciones y no volumen de pequeñas transacciones, la mayor parte Fuente: Trivelli 2007. selección, procesamiento y recuperación de los créditos, los costos de Pakistán y Uganda, muestran que los mecanismos de alquiler pue- transacción para los créditos se reducen enormemente. den financiar la adquisición de activos productivos.42 Operando en Las cooperativas financieras y sus redes están reemergiendo como la actualidad de manera rentable, estos proveedores comerciales se instituciones prometedoras en las finanzas rurales en muchos países, han beneficiado de acceso a fondos provistos por el gobierno y por combinando las ventajas de la proximidad con las herramientas donantes para iniciar sus operaciones, demostrando los beneficios modernas de administración.38 Basadas localmente, sus costos de potenciales de las asociaciones público-privadas. transacción son típicamente más bajos que los de otras instituciones financieras. Pero debido a que son miembros de una red más gran- Financiación a través de agentes interconectados. Aun otra forma de, pueden ofrecer la variedad y volumen de servicios financieros de aumentar el acceso de la agricultura al capital, es la intermediación que los clientes rurales requieren y pueden juntar tanto los riesgos financiera a través de agentes interconectados en las cadenas de valor como los costos. En Burkina Faso, RCPB , la más grande red de coo- (oferentes de insumos y procesadores de productos) (capítulo 5). Con perativas financieras, está estableciendo puntos de servicio rural y muy frecuencia estos agentes tienen una mejor capacidad para supervisar pequeñas uniones crediticias basadas en los poblados, administradas y de una manera eficiente el comportamiento de las explotaciones financiadas por cooperativas financieras en los poblados más grandes. agrícolas (eliminando las asimetrías de información), reduciendo así los costos de supervisión y haciendo posible que las instituciones Expandir el alcance de las finanzas rurales. Las tecnologías de in- financieras acepten formas no estándar de riqueza como garantía, formación ofrecen un amplio espectro de formas nuevas para exten- como los cultivos o, para el caso de la financiación para el almacena- der los servicios financieros a las aéreas rurales, tanto para las cadenas miento, las cosechas.43 de valor como para la agricultura de manera más general. El uso de Se necesita más trabajo para determinar si estas prácticas (con teléfonos móviles para los servicios bancarios está siendo explorado frecuencia espacialmente monopolísticas) ofrecen financiación a ta- por Wizzit en Sudáfrica y por Globe Telecom y Smart en Filipinas. sas competitivas y si los costos de transacción continúan sesgándolos Los teléfonos pueden utilizarse para pagar compras en almacenes y en contra de los pequeños agricultores. Como se mencionó, algunas transferir fondos, reduciendo significativamente los costos de tran- IM y cooperativas han comenzado ellas mismas a adoptar esta forma sacción. Con marcos legales apropiados en funcionamiento, la banca de préstamo asegurado. Pero, en muchas instancias, su éxito ha sido móvil podría ser uno de los mayores avances para extender su al- disminuido debido a marcos legales inadecuados, que con frecuen- cance hacia los consumidores pobres.40 Los servicios bancarios sin cia impiden el uso de activos menos convencionales como garantía sucursales ­utilizando oficinas de correo, almacenes, estaciones de (como contratos con los proveedores de insumos para un cultivo en venta de combustible y proveedores de insumos­ son otro enfoque proceso).44 Una forma adicional de disminuir el crédito con garan- exitoso para llegar a los clientes rurales a un bajo costo. Brasil, la tías es la existencia de sistemas legales que fracasan en la provisión India, Kenya, Filipinas y Sudáfrica, demuestran su viabilidad finan- de reglas claras para el establecimiento de derechos prioritarios so- ciera, aunque hay algunos temas pendientes en la regulación de ta- bre los activos y para una rápida recuperación en caso de falta de les iniciativas.41 pago. Sin garantías, los riesgos elevados no siempre pueden ser com- Los servicios rurales de alquiler son otra forma de opción finan- pensados por altas primas en las tasas de interés, de manera que ciera para los empresarios rurales, tanto en la agricultura como en la muchos pequeños agricultores simplemente son racionados del mer- economía rural no agrícola. Los proveedores comerciales en México, cado de crédito. Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 127 Garantías de reputación a través de oficinas de reporte de micro- a choques que se desprenden de normas tradicionales47 y de infor- crédito. Las oficinas de reporte de microcrédito, que establecen repu- mación local. Por ejemplo, los grupos de pastores en Kenya propor- taciones individuales, pueden ayudar a los pequeños agricultores a cionan ganado a los vecinos que han perdido una porción de sus utilizar su pasada historia crediticia como activo. Un pequeño agri- hatos, como una forma de pagar ayudas anteriores y de crear obliga- cultor comienza a establecer una historia crediticia en el sector de , IM ciones futuras.48 Pero estos sistemas tienden a fracasar para las fami- con frecuencia utilizando crédito para propósitos no agrícolas. En al- lias pobres por diferentes razones. Una, es la limitación inherente gunas instancias, los registros de ahorro son también aceptados como para asegurarse frente a choques covariados: los vecinos de alguien no prueba de un buen comportamiento financiero. La oficina de crédito pueden proporcionar asistencia si ellos también sufren del choque. establece una señal confiable y transmisible de la reputación del pres- Otro, es que tales sistemas involucran costos de transacción en la bús- tatario. Equipado con esta señal, un prestatario puede entonces ser queda de socios, actividades de coordinación y supervisión de los arre- capaz de ascender por la escala crediticia, moviéndose del crédito glos recíprocos. En la medida en que estos costos aumentan, el tamaño para usos y estructuras temporales restrictivas, hacia contratos credi- óptimo de una red de apoyo mutuo se reduce, reduciendo también el ticios estándar suscritos con instituciones que tienen la capacidad de compartimiento del riesgo. Adicionalmente, los individuos tienden a manejar el portafolio de riesgo y las estructuras temporales necesa- formar redes con otros de su misma casta, etnia y género, así como de rias para otorgar créditos agrícolas. una base similar de activos. El seguro mutuo, aunque útil, tiende a ser Para que una cadena crediticia funcione, deben suceder dos co- más débil para los más pobres y a fallar cuando es más necesario. sas. Primero, el reporte de crédito debe ayudar a los prestamistas a seleccionar a los clientes y a inducirlos a repagar los créditos. Esta Administración del riesgo a través de las microfinanzas condición se hace más esencial en la medida en que la competencia entre prestamistas aumenta. Segundo, se requiere información so- Como se discutió, la ausencia de seguros limita el acceso al crédito. bre el valor crediticio de un prestatario y su reputación debe aumen- Por el contrario, un crédito accesible puede ayudar a que los hogares tar, partiendo desde los prestamistas comerciales del sector suavicen su consumo y eviten ventas de activos bajo condiciones no IM. Un estudio de una oficina de crédito que incluye IM en Guatemala, mues- favorables. Pero, ¿no deberían los hogares ahorrar en anticipación a tra que las dos cosas pueden suceder.45 Sin embargo, la historia las necesidades futuras y usar sus ahorros como una forma de crediticia de un cliente se refiere a los riesgos relacionados con el autoaseguramiento? Los hogares, por supuesto, ahorran granos y comportamiento financiero del prestatario ­pero no se refiere, y no efectivo, pero menos de lo que podría esperarse. Así como hay res- puede hacerlo, a los riesgos del negocio relacionados con el clima y tricciones para el crédito, los hogares tienen límites para el ahorro los precios en la agricultura. debido a las bajas tasas reales de interés (a veces negativas), preocu- paciones de seguridad e inaccesibilidad a los bancos. Adicionalmente, las obligaciones familiares y los roles de género impiden la acumula- Seguros para la administración del riesgo ción de efectivo. Desde el punto de vista de la oferta, muchos bancos El riesgo distorsiona las inversiones y pone los activos en peligro. Los encuentran que los costos de transacción y de regulación, hacen que seguros pueden ayudar a los agricultores a tomar más riesgos en la los pequeños depósitos no sean rentables. Las IM abordan parcial- producción y a prevenir choques que pueden disminuir sus activos. mente este problema. Adicionalmente a su bien conocida extensión También pueden reducir las tasas de interés necesarias para contra- del crédito hacia los hogares que tienen garantías limitadas, muchas rrestar el riesgo de falta de pago y para aumentar la disponibilidad IM ofrecen formas seguras y convenientes de ahorrar pequeñas canti- de crédito agrícola, al hacer que los comerciantes y otros interme- dades, requiriendo con frecuencia una historia de ahorro antes de diarios estén más dispuestos a colocar sus activos en un portafolio de otorgar un primer crédito. créditos agrícolas.46En adición a aumentar la oferta de crédito agrí- Las IM pueden jugar un papel adicional en la administración del cola, los seguros pueden hacer que los prestatarios potenciales estén riesgo: pueden reducir los costos de mercadeo y supervisión del ase- más dispuestos a enfrentar el riesgo asociado con créditos que utili- guramiento al servir como intermediarios para el aseguramiento de zan garantías convencionales. Como es costumbre, existen costos sus clientes. Con frecuencia las IM requieren el aseguramiento de los asociados. Los seguros son costosos y llevan a unos costos generales activos comprados cuando se ha tomado un crédito de ellas ­por más altos cuando se agregan a un crédito. ejemplo, asegurarse contra la pérdida de una vaca. También pueden Los individuos y las redes locales pueden hacer mucho para ad- requerir de sus clientes el asegurarse contra factores externos que ministrar el riesgo, pero tales estrategias con frecuencia fracasan ante interfieren con su habilidad para repagar los créditos según lo pro- el riesgo sistemático, que se encuentra más allá de la capacidad de gramado u ofrecer seguro de protección al préstamo, para asegurar- administración de los individuos y de la comunidad. Las innovacio- se que las deudas no son trasmitidas a los sobrevivientes. nes para enfrentar el riesgo sistemático pueden complementar la Las IMpueden servir como intermediarios para otros tipos de se- capacidad local para manejar los riesgos idiosincrásicos. Al hacer guro que cubren riesgos individuales, aprovechando su habilidad esto, la expectativa es que las innovaciones darán apoyo a un patrón para captar de manera regular pequeñas cantidades y en línea con el más productivo y sostenible de inversión en capital agrícola y hu- proceso de transformación de algunas IM desde instituciones crediticias mano. hasta ser proveedores de un amplio rango de servicios financieros, incluyendo las cuentas de ahorros. Los costos marginales de los sis- Respuestas individuales y comunitarias ante el riesgo temas de captación se reducen cuando ya hay redes de empleados Un elemento de cualquier estrategia para enfrentar el costo del ries- operando, abriendo la posibilidad de proporcionar seguro de vida y go, es expandir las oportunidades de administración de riesgo de los de incapacidad, así como seguros de salud y para los cultivos. De hogares. Las comunidades pueden desarrollar sistemas informales hecho, las vidas de más de 1.6 millones de africanos fueron asegura- de aseguramiento mutuo y préstamos contingentes para responder das en 2004 a través de un producto de microaseguramiento renta- 128 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 ble, mercadeado a través de 26 IM administradas por ONG , 24 de través de un contrato de aseguramiento con los gobiernos federal y ellas en Uganda.49 estatal, siendo la disponibilidad de estaciones de medición del clima la principal limitación. En Mongolia, en contraste, se promueve el aseguramiento privado del ganado, en tanto que el gobierno pro- Satisfaciendo la promesa de seguro indexado al riesgo porciona el reaseguramiento para compartir el riesgo entre los pas- climático tores, las compañías de seguros y éste (recuadro 6.6). En Malawi, el Las IM no necesariamente pueden enfrentar el riesgo moral o la se- seguro indexado al clima, cubre los préstamos necesarios para finan- lección adversa, dos obstáculos centrales para la provisión de asegu- ciar semillas mejoradas y fertilizantes, estando los pagos del seguro ramiento. Una innovación que puede hacerlo es el aseguramiento dirigidos directamente hacia los bancos para cancelar los créditos de ligado a un indicador objetivo del clima, tal como la precipitación los agricultores. En la India, Basix, una , hace intermediación entre IM pluvial o la temperatura. Debido a que el clima no se ve afectado las compañías de seguros y sus clientes. La entrada de inversionistas por el comportamiento individual, el aseguramiento indexado pue- privados y el número de clientes que vuelven a aplicar por seguro de enfrentar tanto los costos de supervisión como el riesgo moral. La climático no subsidiado, indica el potencial para un mercado privado. escogencia de indicador depende tanto del tipo de cobertura como del costo y disponibilidad de los datos para estimar la probabilidad de tener que hacer pagos. La precipitación pluvial acumulada o la Definir el papel del gobierno en el aseguramiento fecha de inicio de la temporada de lluvias, con frecuencia son pro- agrícola puestas como indicadores; el número de días con temperaturas arri- El historial del aseguramiento agrícola ofrecido directamente por ba o abajo de un nivel límite es también de uso común. los gobiernos no es satisfactorio. En Brasil, los costos exceden a las Una preocupación es el riesgo básico ­la correspondencia entre el primas en más de un 300%.50 Sin embargo, los gobiernos pueden indicador y las pérdidas efectivas que son incurridas por el tenedor jugar un papel en la inducción de los servicios de aseguramiento. En de una póliza. Entre más específico es el indicador, menor es el ries- Tanzania lo que los agricultores estaban dispuestos a pagar por el go básico y más adecuado será para satisfacer las necesidades de los seguro, era menos que el costo actuarial justo de proveer cobertura, agricultores. Pero un rango diverso de productos ­incluyendo con- particularmente entre los agricultores de bajo ingreso.51 De hecho, tratos individuales de precipitación para las etapas de siembra, man- la tendencia de los hogares más ricos a asegurarse más es un patrón tenimiento y cosecha­ puede hacer más difícil su mercadeo, debido general, con implicaciones para la distribución del ingreso.52 Esto a que con frecuencia los individuos encuentran difícil evaluar las puede justificar los subsidios focalizados para los costos variables, de probabilidades de un evento. Adicionalmente, enfrentar los choques manera que induzcan el aprendizaje, especialmente cuando las pri- individuales aumenta los costos de supervisión. Por tanto, el asegu- mas de seguros son menos costosas que la asistencia ex post. Los sub- ramiento basado en índices puede tener su más grande potencial en sidios pueden también compensar los costos fijos de establecer un enfrentar choques covariados amplios. Se han intentado varias aproxi- mercado. maciones para adaptar el aseguramiento indexado a diversas condi- Los gobiernos también pueden mejorar la mitigación ex post del ciones. Debido a que se encuentran aún en las etapas piloto, no hay riesgo, mediante el mejoramiento de los datos necesarios para la disponibilidad de una evaluación definitiva acerca de su sostenibilidad provisión privada de un mercado de seguros. Por ejemplo, los asegu- o de su impacto sobre el racionamiento del crédito, el uso de insumos radores pueden no ser capaces de estimar los costos de eventos de y la escogencia de portafolio. En México se determina la oportuni- ocurrencia muy extraña: un evento que ocurre con una probabilidad dad de ofrecer asistencia a los pequeños agricultores después de cho- de 1 en 100 es difícil de distinguir de uno que ocurre con una proba- ques relacionados con el clima, sobre la base de un índice climático. bilidad de 1 en 80. Similarmente, los riesgos son difíciles de cuanti- La cantidad pagada se basa en indicadores proxy de la pobreza cróni- ficar en un ambiente climático o económico cambiante. Por tanto, ca. En 2006, el 28% del área cultivada sin riego estaba cubierta a los aseguradores pueden requerir primas más altas para acomodarse RECUADRO 6.6 Seguro ganadero basado en índices en Mongolia Desde 2005, Mongolia ha probado un esquema (aseguramiento social a través de un producto de debe evitar o reducir el riesgo moral y la selección de seguro para ganadería basado en índices, para respuesta a los desastres). adversa ­y reducir costos. compartir el riesgo entre pastores, compañías de Los pastores pagan una prima de mercado por el Un elemento clave de este enfoque es poseer seguros y el gobierno. El proyecto combina el producto de aseguramiento básico, la cual paga a los buenos datos para desarrollar el índice de autoaseguramiento, el aseguramiento basado en pastores individuales cuando quiera que la tasa de mortalidad del ganado. Mongolia tiene una serie de el mercado y el aseguramiento social. Los mortalidad del ganado en una localidad exceda un tiempo de 33 años sobre la mortalidad de animales pastores sufragan las pequeñas pérdidas que no cierto límite. Conforme el exceso de mortalidad adultos para todas las regiones, las cuatro afectan la factibilidad de sus negocios refleja una combinación de veranos secos y ventosos mayores especies de animales (vacunos y yak, (autoaseguramiento), en tanto que las pérdidas y de inviernos fríos y con alta precipitación de nieve, caballos, ovejas, cabras). El índice de mortalidad más grandes son transferidas a la industria el índice de aseguramiento está ligado no a un evento proporciona la base para determinar las tasas aseguradora privada (aseguramiento de mercado climático sino a los datos históricos sobre la específicas de mortalidad que determinan el pago a través de un producto básico de mortalidad del ganado. Los pagos del seguro, por de las indemnizaciones. aseguramiento). Sin embargo, este no es un tanto, no están directamente ligados a las pérdidas programa puramente comercial. El gobierno individuales de los pastores; en cambio, los pagos sufraga la última capa de pérdidas catastróficas están basados en la mortalidad local. Esto Fuente: Banco Mundial 2000I. Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 129 a las ambigüedades de tales riesgos. Cuando los gobiernos reúnen tados al mercado, cuando la tecnología predominante para las semi- información que puede ser empleada para el aseguramiento basado llas es en híbridos, cuando la producción de semillas en las granjas es en índices, proporcionan un bien público que puede mejorar la efi- difícil, o cuando los mercados para los productos demandan un pro- ciencia de los mercados y reducir sus costos. ducto homogéneo que depende de una semilla genéticamente uni- forme y de alta calidad.56 Cuando estas condiciones están ausentes, como es frecuentemente el caso en los sistemas agrícolas de peque- Desarrollo de mercados eficientes para los insumos ños productores, los incentivos para las compañías privadas de semi- La productividad agrícola ha crecido rápidamente en los lugares llas son bajos. donde las variedades modernas y los fertilizantes han sido amplia- En el caso de los fertilizantes, una demanda estacionalmente va- mente adoptados, pero no en los sitios donde la adopción se ha es- riable y geográficamente dispersa desincentiva a los oferentes po- tancado (capítulo 2). En la mayoría de Asia y parte de América Latina, tenciales debido a que los mercados son pequeños, haciendo que las la promoción del uso de semillas y fertilizantes fue acompañada por compras con bajos costos sean difíciles. La producción, importación inversiones complementarias en irrigación, vías rurales, infraestruc- y transporte de fertilizantes puede involucrar importantes econo- tura de mercadeo, servicios financieros y otros factores, que hicieron mías de escala.57La importación de fertilizantes, por ejemplo, es más rentable la utilización de semillas y fertilizantes y allanaron la vía eficiente en lotes de 25.000 toneladas, considerablemente por enci- para unos mercados comerciales de insumos más dinámicos. Pero a ma de la demanda anual de muchos países de África subsahariana. lo largo de la mayor parte de África, estas inversiones complementa- Los costos de transporte son particularmente elevados en África, rias son pequeñas, o no existen, y los mercados privados de insumos debido a la generalmente pobre infraestructura vial y de ferrocarri- aún están por surgir en gran escala. Iniciativas recientes para desa- les. A causa de los costos de transporte doméstico, el uso de fertili- rrollar mercados para semillas y fertilizantes, proporcionan leccio- zantes es más alto en los países africanos con costas que en los que nes que pueden informar el futuro diseño de políticas. no las tienen.58 En Malawi, Nigeria y Zambia, los costos de trans- porte internacional y doméstico representan alrededor de una terce- Desafíos especiales en los mercados de semillas ra parte del precio del producto en la granja (gráfico 6.2). y fertilizantes En adición a los altos costos de logística, se tiene altos costos de ¿Por qué es tan difícil desarrollar mercados eficientes para semillas y financiación. Las compras de fertilizantes típicamente involucran fertilizantes? Para comenzar, la demanda por ambos insumos es muy grandes volúmenes y puede pasar un año o más entre el momento variable en el tiempo y en el espacio. En los países en desarrollo, la en que se hacen pagos adelantados a un oferente y el momento en demanda por semillas es más fuerte cuando los agricultores cultivan que el producto se recibe para la venta al detal. Así como los pro- híbridos, cuyas semillas deben ser reemplazadas regularmente. Es ductores enfrentan riesgos, también los hacen los oferentes de más débil cuando los agricultores siembran variedades cuyas semi- insumos. Si llueve de manera muy temprana en la estación, las ven- llas pueden ser guardadas de la cosecha y replantadas durante varias tas de fertilizantes pueden desplomarse en la medida en que los agri- estaciones de siembra. Adicionalmente, la calidad de la semilla que cultores disminuyen la escala de la plantación. Si las lluvias no son se encuentra en los mercados puede ser desconocida, en la medida suficientes en la parte posterior de la estación, la recuperación de los en que ésta no puede ser determinada a través de inspección visual. créditos puede hacerse difícil en la medida en que los agricultores De manera similar, la demanda por fertilizante utilizado en cul- experimentan fracasos con los cultivos y son incapaces de repagar tivos no comerciales es generalmente débil e inestable por muchas sus créditos. de las mismas razones: carencia de conocimiento, asimetría de infor- mación, restricciones de liquidez, riesgo e incertidumbre y altos cos- Promoviendo el uso de semillas y fertilizantes en África tos de oportunidad.53La rentabilidad tiende a pesar fuertemente sobre las decisiones de los agricultores, debido a que el costo del fertilizan- Dadas las fallas de mercado que llevan a un uso subóptimo de las te con frecuencia representa una gran proporción de los costos de semillas y los fertilizantes, los gobiernos con frecuencia intervienen producción en efectivo.54Cuando los factores de costo y los factores para distribuirlos directamente. Los programas de distribución de riesgo actúan simultáneamente, como lo hacen en la mayor parte liderados por el gobierno han aumentado con frecuencia el uso de de ambientes que dependen de la lluvia, el impacto sobre la deman- insumos, pero los costos fiscales y administrativos son inusualmente da de los fertilizantes puede ser significativo.55 altos y el desempeño es errático.59 Recientes cortes en los esquemas ¿Cómo afectan las características distintivas de la demanda por públicos de multiplicación de semilla y en los programas públicos semillas y fertilizantes la oferta? Los incentivos para que las firmas de distribución de éstas, han ahorrado dinero a los gobiernos, pero privadas inviertan en la producción y distribución de semillas, de- las compañías privadas no siempre han intervenido para cerrar esta penden de la rentabilidad potencial de estas actividades. En los paí- brecha, dejando muchos pequeños agricultores sin acceso confiable ses industriales, donde los incentivos económicos (y el creciente uso a las semillas. de los derechos de propiedad intelectual) hacen más probable que Usualmente, las iniciativas para promover el uso de los fertilizan- los agricultores compren de manera regular las semillas, la multipli- tes han incentivado las importaciones que son más eficientes. Muchos cación de plantas es hecha principalmente por las compañías pro- países subsaharianos no tienen acceso a las materias primas para fabri- ductoras de semillas. Pero en la agricultura de pequeños agricultores car fertilizantes y sólo unos pocos tienen mercados domésticos sufi- en países en desarrollo, las compañías de semillas dependen de los cientemente grandes para sostener una fábrica de tamaño eficiente. programas de investigación pública para proporcionar nuevas varie- Las iniciativas del gobierno con frecuencia han buscado hacer que el dades. Esto hace que la línea de producción de nuevos productos sea fertilizante sea más asequible a nivel de las granjas, más comúnmente incierta. Con frecuencia las compañías privadas de semillas encuen- a través de subsidios, los cuales están gozando de una nueva populari- tran incentivos para atender las necesidades de los agricultores orien- dad.60 Sin embargo, los subsidios siguen siendo controversiales, en 130 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 Gráfico 6.2 Los costos de transporte representan alrededor de una tercera zando hacia nuevos enfoques para establecer sistemas de distribu- parte del precio de la úrea en la puerta de la granja en los países africanos, ción de insumos sostenibles y liderados por el sector privado. ¿Qué 2005 puede hacerse para superar la débil demanda y la inadecuada oferta de semillas y fertilizantes? Desde el punto de vista de la demanda, con frecuencia los esfuer- zos para incentivar un mayor uso de las semillas y los fertilizantes se han enfocado en el fortalecimiento de la habilidad de los agriculto- res para adquirir los insumos. Para estimular el desarrollo del mer- cado, se han distribuido bonos en lugar de los insumos mismos. En Malawi, bajo un esquema conocido como Insumos por Activos, se han distribuido bonos únicamente a aquellos que han participado en proyectos de trabajos públicos, proporcionando algún tipo de autofocalización debido a que los agricultores más ricos tienen una menor probabilidad de participar en la construcción de vías. Los bonos eran redimibles con los distribuidores locales de productos agrícolas, lo cual fortaleció la demanda efectiva por los insumos y aumentó las ventas ­y las ganancias­ de los distribuidores priva- dos.63 Más recientemente, el gobierno de Malawi ha buscado au- mentar la demanda significativamente, a través de la distribución a gran escala de cupones (alrededor de 3,5 millones en 2006/07), con Fuente: Gregory y Bumb 2006. los que los agricultores deben pagar un precio en efectivo cuando los rediman, equivalente a alrededor de una tercera parte del precio detallista del fertilizante. Con la ayuda de un clima favorable, la parte debido a su alto costo. Para citar un caso posiblemente extremo, producción agregada de maíz aumentó notablemente después de enZambiael37%delpresupuestopúblicoparalaagriculturaen2005, que el programa fue implementado, pero sus costos presupuestales fue destinado a los subsidios a los fertilizantes (grafico 6.3). Los subsi- han sido muy elevados y difíciles de controlar y ha habido algún dios igualmente han aumentado la inequidad debido a que benefician nivel de desplazamiento de las ventas comerciales de fertilizantes a especialmente a los agricultores más grandes.61 los pequeños agricultores. Hay situaciones en las cuales el fertilizante puede ser subsidiado En un esquema piloto experimental en Kenya, los bonos para productivamente, pero éstas necesitan ser cuidadosamente identifi- fertilizantes fueron vendidos a los agricultores al momento de la cadas (recuadro 6.7). Cuando se utilizan como parte de una estrate- cosecha como un mecanismo de compromiso para asegurar que los gia más amplia para enfrentar las restricciones que operan sobre la fondos estuvieran reservados para los fertilizantes y no fueran des- oferta y la demanda, unos subsidios bien diseñados a los fertilizantes viados para satisfacer otras demandas ­con buenos resultados.64 En pueden ayudar a superar temporalmente las fallas del mercado. Pero Mali y Nigeria, se proporcionaron donaciones complementarias a éstos deben ser "amistosos con el mercado", contribuyendo al desa- las organizaciones de productores durante el período inicial de uso, rrollo de mercados para los insumos liderados por el sector privado para la prueba y aprendizaje de nuevas tecnologías.65 cuando sean viables.62Los subsidios amistosos con el mercado deben Desde el punto de vista de la oferta, los centros internacionales estar focalizados hacia los agricultores pobres para incentivar el uso de investigación del CGIARhan promocionado asociaciones en el incremental de fertilizantes por parte de aquellos que de otra mane- este y sur de África entre programas públicos de multiplicación de ra no los utilizarían. En la medida en que los volúmenes aumentan, plantas con los productores privados de semillas. En África occi- el precio de mercado de los fertilizantes convergerá hacia su verda- dero precio económico y reducirá la necesidad de los subsidios. Los subsidios a los fertilizantes que son amistosos con el merca- Gráfico 6.3 Más de una tercera parte del presupuesto público para la do, pueden justificarse pero las condiciones para utilizarlos de ma- agricultura en Zambia 2004/05 se destinó a subsidios para los fertilizantes nera eficiente son demandantes. Éstos deben estimular la nueva demanda por fertilizantes sin desplazar las ventas comerciales exis- tentes; deben incentivar la competencia en los canales de distribu- ción de los mismos, y ser temporales, introducidos por un período de tiempo limitado, con una clara programación para ser eliminados cuando han logrado su propósito. Los subsidios a los fertilizantes utilizados como una medida de red de seguridad en ambientes de producción marginal pueden ser recomendados sólo muy raramen- te, debido a que otros instrumentos para proporcionar apoyo a los ingresos o para garantizar la seguridad alimentaria, serán casi siem- pre más efectivos. ¿Cuáles vías son prometedoras? Debido a que las intervenciones públicas en los mercados de semi- llas y fertilizantes fracasan con frecuencia, la atención se está despla- Fuente: Jayne y otros 2006a. Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 131 RECUADRO 6.7 ¿Existe una justificación para los subsidios a los fertilizantes? Los programas de subsidios a los fertilizantes han se aprovechan las economías de escala y los En este caso, los subsidios a los fertilizantes tratado de dar solución al bajo uso de los precios disminuyen. tendrían que proporcionar la opción más efectiva fertilizantes por parte de agricultores de pequeña · Pueden estimular la adopción, mediante el para alcanzar el objetivo social deseado, en escala en África. Se pueden citar varios beneficios incentivo a los agricultores para utilizar comparación con alternativas como ayuda para justificar los subsidios ­económicos fertilizantes y aprender acerca de sus beneficios alimentaria, alimentos por trabajo (aumentos en la productividad real), ambientales creando externalidades positivas para otros. y transferencias en efectivo. (reducción en la degradación de la tierra) y sociales · Pueden superar mercados imperfectos o Que el apoyo a los fertilizantes sea más barato (disminución de la pobreza o ayuda de emergencia). inexistentes de crédito o aseguramiento para los que la ayuda alimentaria, depende de los costos A pesar de tener varias dificultades obvias ­alto agricultores, que hacen que éstos usen relativos que tiene para el gobierno adquirir los costo, difícil focalización y desplazamiento de cantidades subóptimas de fertilizantes. fertilizantes y los alimentos, y distribuirlos a los ventas comerciales­ los subsidios a los · Pueden compensar impuestos o controles de hogares en necesidad. También depende de la fertilizantes siguen teniendo un fuerte apoyo por precios a la producción, que hacen producción adicional de alimentos que se generaría parte de agricultores y políticos, quienes perciben financieramente no rentable el uso de los por dólar de fertilizante distribuido y aplicado por a los primeros como una importante base política. fertilizantes, cuando la remoción de estos los agricultores ­y de otros ahorros de costos Dos preguntas deben abordarse al considerar impuestos o controles de precios no es factible. asociados con el apoyo a los fertilizantes, como si los subsidios son apropiados para promover un · Pueden generar externalidades ambientales evitar los costos de transporte y de manipulación mayor uso de los fertilizantes. Primera, ¿pueden asociadas con una mayor fertilidad del suelo de la granja al mercado, en que se incurre cuando los subsidios a los fertilizantes traer beneficios ­reduciendo la erosión de éste, la deforestación los agricultores deben vender una porción de su económicos a las sociedades cuando éstos exceden y la emisión de carbono. cosecha para pagar los créditos sus costos? Segunda, ¿hay circunstancias en las para los fertilizantes. que los subsidios se justifican para alcanzar metas En la práctica, ha sido difícil implementar los El apoyo a los fertilizantes sería apropiado si sociales antes que económicas? subsidios y evitar sus indeseables efectos de los mercados de alimentos no funcionaran mercado y distributivos. adecuadamente. Sin embargo, las transferencias Eficiencia en efectivo, que permiten a los hogares las Los subsidios a los fertilizantes pueden traer Bienestar compras de alimentos, pueden ser más apropiadas beneficios económicos a la sociedad en diversas Si no fuera económico utilizar fertilizantes, aun si los mercados de alimentos funcionan bien, formas: cuando los mercados de insumos, productos, especialmente en áreas marginales donde los finanzas y de riesgo estén funcionando bien retornos a los fertilizantes, en producción de · Pueden iniciar mercados para los ¿habría una justificación para utilizar subsidios alimentos, son riesgosos. fertilizantes, mediante la compensación de para lograr objetivos no económicos o redes de Fuente: Conely y Urdí 2001; Foster y Rosenzweig 1995; los altos costos iniciales de distribución, seguridad social, como la seguridad alimentaria Gramlich 1990; Pedro Sánchez, comunicación personal, hasta que el mercado se expande, o el apoyo de emergencia a los ingresos? 2007. dental, Sasakawa Global 2000 ha apoyado a productores privados Éstos y otros esfuerzos innovadores para estimular un mayor uso de semillas de pequeña escala, mediante la provisión de capacita- de las semillas mejoradas y de los fertilizantes, proporcionan leccio- ción técnica, servicios de consejería de negocios y acceso al crédi- nes acerca del apoyo por el Estado y los donantes hacia los mercados to. En Kenya, Malawi y Uganda, la Fundación Rockefeller se ha de insumos agrícolas liderados por el sector privado. El avance en el unido con ONG locales para construir redes de distribuidores ru- mejoramiento de los sistemas de distribución de semillas y fertili- rales de productos agrícolas (recuadro 6.8).66 En Angola, zantes no será sostenible, sin embargo, a menos que haya una de- Mozambique y otros países, donde los agricultores han perdido manda fuerte y efectiva de ambos insumos, asegurable únicamente sus inventarios de semillas durante los conflictos civiles, ONG si la inversión en semillas y fertilizantes es rentable para los agricul- como Semillas de Esperanza han financiado ferias de semillas e tores. Este será el caso sólo si ellos tienen acceso a mercados confiables intercambios de éstas para suplementar la distribución de semi- para la venta de sus productos a precios remunerativos (capítulos 4 llas de emer gencia.67 y 5). El desarrollo de mercados de insumos debe ir mano a mano con Otra vía para mejorar los sistemas de oferta de insumos, es forta- el desarrollo de los mercados para los productos y con el vínculo de lecer la capacidad de las organizaciones de productores, para tomar los agricultores a estos mercados. responsabilidad de las etapas finales de la distribución. Para los pe- queños agricultores, las compras de insumos en volumen y la orga- Organizaciones de productores en un contexto nización de la distribución a través de sus propias organizaciones, es de cadenas de valor y globalización una forma de compensar la inadecuada provisión a través del sector privado. Para los oferentes de insumos, la relación con las organiza- Un próspero sector de pequeños agricultores es una de las piezas ciones de productores presenta considerables ventajas con respecto a fundamentales de una estrategia de agricultura para el desarrollo. entenderse con agricultores geográficamente dispersos, quienes in- Sin embargo, los pequeños agricultores típicamente enfrentan altos dividualmente compran sólo muy pequeñas cantidades de insumos. costos de transacción y tienen un pobre poder de negociación en los En Etiopía, las organizaciones de productores están tomando la dis- mercados de factores y productos. Tienen acceso limitado a los ser- tribución detallista de fertilizantes de las compañías gubernamenta- vicios públicos y con frecuencia sus voces no son escuchadas en foros les y paraestatales. de política donde se deciden los temas que afectan su supervivencia. 132 INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008 En un mundo crecientemente determinado por las cadenas de valor ductores de cultivos especiales en California están organizados en y las reglas de la globalización, la competitividad es una condición cooperativas.69En Francia, 9 de 10 productores pertenecen al menos para la sobrevivencia. Para enfrentar esta situación, los pequeños a una cooperativa, las que tienen participaciones en el mercado de agricultores han formado varios tipos de organización de producto- alrededor del 60% para los insumos, 57% para los productos y 35% res para competir mejor. Estas organizaciones se han expandido rá- en el procesamiento.70 pidamente en los países en desarrollo y hay éxitos dispersos en tres En la década de 1960, muchos gobiernos de países en desarrollo frentes: mercados, servicios públicos y participación. Sin embargo, iniciaron programas de desarrollo cooperativo, frecuentemente para el mundo de las cadenas de valor y las fuerzas del mercado global asegurar cuotas para cultivos comerciales y para distribuir créditos e está creando nuevos desafíos para estas organizaciones. El reto para insumos subsidiados. Las cooperativas estaban en gran medida con- las organizaciones es cómo responder; para los gobiernos y donan- troladas por el gobierno y sus empleados hacían parte de éste. En tes, es cómo asistirlas sin minar su autonomía. consecuencia, los agricultores las consideraban como un brazo ex- tendido del sector público y no como instituciones que eran de su Las organizaciones de productores han aumentado propiedad. Esta forma de cooperativa fue muy raramente exitosa. rápidamente en los países en desarrollo La interferencia de la política y la captura por parte de las élites, resultaron en un pobre desempeño de éstas y desacreditaron el mo- Las organizaciones de productores son organizaciones basadas en su vimiento. Por ejemplo, en el caso de las cooperativas indias de caña membresía o federaciones de organizaciones con líderes elegidos, que de azúcar, los grandes cultivadores deprimieron los precios del pro- deben responder ante sus constituyentes. Éstas toman varias formas ducto en detrimento de los pequeños agricultores. Esto generó in- legales, como cooperativas, asociaciones y sociedades.68 Sus funcio- gresos retenidos al interior de las cooperativas, que los grandes nes pueden ser agrupadas en tres categorías: agricultores podían entonces extraer a través de distintos medios. · Organizaciones específicas por productos, focalizadas en la pres- La situación cambió radicalmente en la década de 1980. La libe- tación de servicios económicos y en la defensa de los intereses de ralización política abrió oportunidades para que los productores se sus miembros para un producto particular, como cacao, café o convirtieran en jugadores activos a través de las organizaciones de algodón. su propiedad. El ajuste estructural desvinculó al Estado de muchas · Organizaciones de defensa para representar los intereses de los actividades y servicios productivos. En contra de las expectativas, el productores, como sindicatos nacionales de productores. desmantelamiento de las agencias paraestatales, llevó sólo a una muy · Organizaciones multipropósito, que responden a diversas necesi- limitada entrada de proveedores privados, la mayor parte en áreas dades económicas y sociales de sus miembros, con frecuencia ante de alto potencial. Los pequeños agricultores tornaron entonces ha- la ausencia de gobiernos locales o de servicios públicos efectivos. cia las organizaciones de productores, para compensar por el retiro de los servicios privados y la carencia de alternativas privadas. Don- En los países industrializados, las organizaciones de productores de prevaleció la interferencia del gobierno y las cooperativas, los han sido fundamentales para el éxito de la agricultura familiar, que agricultores con frecuencia las evitaron y crearon asociaciones. sigue siendo actualmente la forma dominante de organización de la Como se mencionó en el capítulo 3, las organizaciones de pro- producción. En Estados Unidos, las cooperativas lácteas controlan ductores se han extendido rápidamente. Se estima que 250 millones alrededor del 80% de la producción y la mayor parte de los pro- de agricultores en los países en desarrollo pertenecen a alguna orga- RECUADRO 6.8 Convirtiendo a los proveedores detallistas de insumos rurales en agrodistribuidores en África La Fundación Rockefeller ha liderado el desarrollo de fertilizantes) para aumentar el acceso de la variedad, volumen, calidad y precio de los de cadenas de oferta de insumos agrícolas en los agricultores. insumos agrícolas ofrecidos en zonas rurales ha Kenya, Malawi y Uganda. Trabajando con · Organización de los agrodistribuidores en grupos mejorado significativamente. asociados globales como el Centro Internacional de compras, para facilitar las compras en Entre tanto, la tasa de no pago para las para Desarrollo de Fertilizantes (CIDF) y volumen a los proveedores. Los miembros del garantías de crédito fue menor de 1% en los organizaciones locales, ha sido pionera en: grupo proporcionan garantías conjuntas para el primeros 3 años del programa. La baja tasa de no repago. pago es atribuida a la alta calidad de la · La capacitación de detallistas rurales para capacitación técnica y de administración de desarrollar sus conocimientos técnicos, de Estos esfuerzos para fortalecer las redes de negocios dada a los agrodistribuidores y a su producto y de administración de negocios. distribución rural están comenzando a dar fruto. En accionar conjunto para garantizar el repago. Como Después de ser capacitados, los detallistas Malawi, una encuesta reciente de mercados rurales, resultado de una mayor participación en las ventas se convierten en agrodistribuidores mostró que la mayoría de los agricultores compran de semillas y fertilizantes, los agrodistribuidores certificados. los insumos de los agrodistribuidores locales y no de se han convertido en importantes nodos de · Vincular a los agrodistribuidores la agencia de desarrollo agrícola y mercadeo de extensión y varias compañías de semillas, certificados con empresas importantes de propiedad del gobierno o de grandes distribuidores fertilizantes y agroquímicos ahora utilizan a los oferta de insumos agrícolas, utilizando comerciales en las zonas urbanas. agrodistribuidores para realizar demostraciones garantías parciales de crédito que cubren Gracias a la expansión en el número de de nuevas tecnologías. el 50% del riesgo de no pago. agrodistribuidores, las distancias que deben · Reempaque de semillas y fertilizantes en desplazarse los pequeños agricultores para la Fuente: Morris y otros 2007; Kelly, Adesina y Gordon 2003; pequeños empaques (tan pequeños como búsqueda de sus insumos, han disminuido Centro Internacional de Desarrollo de Fertilizantes (CIDF) 1 kilogramo de semillas y 2 kilogramos drásticamente en muchos distritos. Igualmente 2005. Apoyar la competitividad de los pequeños productores a través de innovaciones institucionales 133 nización.72Los productores están organizándose también a los nive- Lidiar con una membresía heterogénea. Las organizaciones de pro- les regional e internacional (recuadro 6.9). Estas organizaciones ha- ductores tienen que representar los intereses de una membresía cen posible que los productores participen en organismos de consulta crecientemente diversa (capítulo 3). Esto crea un desafío mayor para a nivel regional e internacional. el logro de una representación justa a lo largo de un muy amplio Las organizaciones de productores se involucran en un amplio espectro de intereses. Los líderes tienden a ser los hombres mayores, conjunto de actividades que son revisadas en el informe. Participan los agricultores de mayor escala y los miembros de la élite rural. en negociaciones comerciales y en el diseño de políticas agrícolas Con todo, las organizaciones tienen que asegurar que los intereses domésticas (capítulo 4), mejoran los términos de acceso a los merca- de los pequeños agricultores, las mujeres y los productores jóve- dos de productos (capítulo 5) e insumos (atrás), apoyan la genera- nes, son representados justamente y sus necesidades adecuadamente ción y adopción de innovaciones tecnológicas y la diversificación hacia atendidas. Hay un papel importante para los servicios sociales pú- nuevas actividades (capítulo 7) y contribuyen a la administración de blicos y las ONG pueden ayudar a aumentar la capacidad de los los recursos naturales (capítulo 8). Son una pieza fundamental de los miembros más débiles para adquirir conocimientos y para lograr programas de agricultura para el desarrollo (capítulo 10) y están ser escuchados en las organizaciones. Es importante establecer involucradas activamente en la gobernanza participativa, particu- mecanismos más trasparentes de toma de decisiones, así como sis- larmente en relación con las perspectivas de descentralización y de temas de información y comunicación, utilizando medios y tecno- desarrollo liderados por las comunidades (capítulo 11).73 Entre las logías de información que empoderen a los miembros más nuevos más conocidas organizaciones de productores, se encuentran las re- y más débiles, mejoren la gobernanza de las organizaciones y ha- des de Cooperativas Lácteas de la India y la Federación Nacional de gan cumplir la rendición de cuentas de los líderes hacia sus miem- Cafeteros de Colombia. En 2005, las cooperativas lácteas de la In- bros. dia, con 12.3 millones de miembros, representaron el 22% de la leche producida en ese país. El 60% de los miembros de la coopera- Desarrollo de capacidad administrativa para las cadenas de alto tiva no poseen tierra, son muy pequeños agricultores o son mujeres. valor. La globalización y las cadenas integradas de oferta, generan (Las mujeres representan el 25% de la membresía).74 Creada en 1927, nuevas demandas para los administradores de las organizaciones de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia tiene 310.000 productores. Los administradores deben tratar con cadenas de oferta miembros, la mayor parte de ellos pequeños agricultores (menos de más sofisticadas a nivel nacional e internacional, que imponen re- 2 hectáreas) y proporciona servicios de producción y mercadeo a quisitos estrictos y cambiantes (capítulo 5). Éstas deben coordinar 500.000 productores de café. Utiliza sus ingresos para contribuir al las ofertas de sus miembros, para satisfacer las demandas de estas Fondo Nacional del Café, el cual financia investigación y extensión e cadenas de valor ­logrando escalas y oportunidad en el suministro; invierte en servicios (educación y salud) e infraestructura básica (vías satisfaciendo los estándares sanitarios y fitosanitarios, y satisfacien- rurales, electrificación) para las comunidades de caficultores.75 do las especificaciones demandadas por los procesadores, exportadores y supermercados.79 Las organizaciones de productores enfrentan muchos desafíos Las organizaciones de productores se han expandido rápidamente, pero su existencia no garantiza su efectividad. Para esto, necesitan RECUADRO 6.9 Organizaciones de productores con membresía internacional enfrentar cinco desafíos principales tanto internos como externos a la organización.76 La Federación Internacional de Productores Agrícolas (FIPA) fue fundada en 1946. Para satisfacer las necesidades de las organizaciones agrícolas de los Resolución de conflictos entre eficiencia y equidad. Las organizacio- países en desarrollo, en 2000 creó AgriCord, una alianza de agencias nes de productores, típicamente operan en el contexto de comuni- agrícolas que ofrece programas para fortalecer a las organizaciones agrícolas miembros de la . Bajo el programa de construcción de dades rurales donde son sujeto de las normas y valores de inclusión y FIPA capacidad de AgriCord, las organizaciones de agricultores de los países solidaridad social. Esto puede chocar con los requerimientos de or- industriales ayudan a fortalecer a sus colegas en los países en desarrollo. La ganizaciones profesionales y orientadas a los negocios, que deben FIPArepresenta a 115 organizaciones nacionales de 80 países y los países en ayudar a sus miembros a competir para sobrevivir en el mercado. En desarrollo ahora conforman la mayoría de la membresía de la FIPA. Es el nombre de la inclusión, las organizaciones tienen dificultad para único foro mundial para agricultores de países industriales y en desarrollo excluir a los miembros que no cumplan con sus obligaciones. En para intercambio de ideas y para el establecimiento de prioridades comunes. nombre de la solidaridad, están presionadas para subvencionar a los Tiene estatus consultivo con el Consejo Económico y Social de Naciones miembros de más pobre desempeño a expensas de los que se desem- Unidas y con el CGIAR. peñan mejor, debilitando así la recompensa a la eficiencia y la inno- Vía Campesina, una red internacional de 92 federaciones o sindicatos, vación. Con frecuencia, también enfrentan presión para proporcionar fue creada en 1992 para coordinar organizaciones de productores pequeños y medianos, trabajadores agrícolas, mujeres rurales productoras y bienes públicos a la comunidad, drenando así sus recursos.77Un aná- comunidades nativas de África, América, Asia y Europa. Está orientada a lisis de 410 org