83937 Outl i d’évaluato i ndelap ero f ma r nceen matè i e r deg esto i ndelad ete t (DeMP A) BurkinaFaso Mars2011 Page |2 Table des Matières RÉSUMÉ ANALYTIQUE ........................................................................................................................... 5 I. CONTEXTE ......................................................................................................................................... 6 1. Situation économique et institutionnelle .......................................................................................... 6 2. Situation actuelle de la dette publique ............................................................................................. 7 3. Cadre institutionnel de gestion de la dette publique ...................................................................... 10 II. ASPECTS METHODOLOGIQUES DE LA PERFORMANCE .................................................. 15 1. Méthodologie de l’évaluation et notation ...................................................................................... 15 2. Rapport avec PEFA........................................................................................................................ 15 III. ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE ....... 17 Résumé de l’évaluation des indicateurs de performance ........................................................................ 17 1. Élaboration de la stratégie de gestion de la dette et gouvernance .................................................. 18 IPD-1 : Le cadre juridique .................................................................................................................. 18 IPD-2 Structure de Gestion ................................................................................................................. 20 IPD-3 Stratégie de gestion de la dette ................................................................................................. 21 IPD-4 Évaluation des opérations de gestion de la dette ...................................................................... 23 IPD-5 Audit ......................................................................................................................................... 24 2. Coordination avec les politiques macroéconomiques .................................................................... 25 IPD-6 Coordination avec la politique budgétaire................................................................................ 25 IPD-7 Coordination avec la politique monétaire ................................................................................ 26 3. Emprunt et autres activités de financement connexes.................................................................... 28 IPD-8 Endettement intérieur ............................................................................................................... 28 IPD-9 Endettement extérieur .............................................................................................................. 30 IPD-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés .............................................. 32 4. Prévisions du flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie .................................................. 33 IPD-11 : Prévisions des flux de Trésorerie ......................................................................................... 33 5. Gestion des risques opérationnels .................................................................................................. 35 IPD-12 : Gestion des prêts et Sécurisation des données ..................................................................... 35 IPD-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité ................................................... 39 6. Enregistrement et rapport sur les données de la dette .................................................................... 40 IPD-14 : Comptabilisation des données de la dette ............................................................................ 40 IPD-15 : Transmission et publication des informations sur la dette ................................................... 42 IV. COMPARAISON AVEC LE DeMPA DE 2008 ........................................................................... 44 ANNEXE 1 : LISTE DES INSTITUTIONS ET RESPONSABLES RENCONTRÉS PAR LA MISSION .................................................................................................................................................................... 46 ANNEXE 2 – INDICATEURS DE PERFORMANCE 2008 vs 2011 ....................................................... 48 Page |3 SIGLES ET ABBREVIATIONS Sigles & Signification abbréviations ACCT Agence Comptable Centrale du Trésor AID Association Internationale de Développement AFROSAI African Organization of English- speaking Supreme Audit Institutions AN Assemblée Nationale ASCE Autorité Supérieure du Contrôle d’Etat AVD Analyse de la Viabilité de la Dette BCEAO Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest BIP Banque Intégrée de Projets BM Banque Mondiale CABOT Comité d’Adjudication de Bons et Obligations du Trésor CdC Cour des Comptes CID Circuit Informatisé de la Dépense CIFE Circuit Informatisé des Financements Extérieurs CIR Circuit Intégré de la Recette CNDP Comité National de la Dette Publique CNUCED Conférence des Nations Unies pour le Commerce et Développement CSBT Comite de Suivi de l’Execution du Budget et de la Trésorerie CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté CT Comité du Trésorerie DAMOF Direction des Affaires Monetaires et Financières DDP Direction de la Dette Publique DGB Direction Générale du Budget DGEP Direction Générale de l’Economie et de la Planification DeMPA Debt Management Performance Assessment Tool DEPSI Direction de l’Evaluation des Projets et du Suivi des Investissements DGCF Direction Générale du Contrôle Financier DGCOOP Direction Générale de la Coopération DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique DTS Droits de Tirage Spéciaux DRS Debt Reporting System EPs Etablissements Publics Page |4 Sigles & Signification abbréviations FAD Fonds Africain de Développement FCFA Franc de la Communaute Financiere Africaine FEC Facilité Elargie de Crédit FMI Fonds Monétaire International IADM Initiative d’Annulation de la Dette Multilatérale IGF Inspection Générale des Finances LdF Loi de Finances MEF Ministère de l’Economie et des Finances MTDS Medium Term Development Strategies (Outil BM) Projet d'Appui aux Institutions de Programmation des Dépenses Publiques et de PAI-PDC Contrôle PEFA Public Expenditure and Financial Accountability PG Paierie Générale ou Payeur Général PIB Produit Intérieur Brut PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PPTE Pays Pauvre Très Endetté PNRC Plan National de Renforcement des Capacités PTF Partenaires Techniques et Financiers RG Recette Générale de la DGTCP SCADD Stratégie de Croissance Accéléré et de Développement Durable SEO Service des Etudes et Orientations (DDP) SFPP Services Financiers des Projets et Programmes SMF Service de Mobilisation des Financements (DDP) SOF Service des Operations Financières (DDP) SPPC Services de Promotion de Programmes de Coopération (au sein de la DGCOOP) SSA Service des Statistiques et de l´Analyse (DDP) SP-PPF Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financiers SYGADE Système de Gestion et d’Analyse de la Dette TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine USD United States Dollar VA Valeur Actualisée Page |5 RÉSUMÉ ANALYTIQUE A la demande des autorités, la Banque mondiale (BM)1 a préparé une évaluation de la gestion de la dette publique du Burkina Faso. L’évaluation utilise l’instrument d’Evaluation de la Performance en matière de Gestion de la Dette (DeMPA). Cette dernière est basée sur une méthodologie élaborée par la Banque mondiale, en collaboration avec des institutions internationales et des organismes d’assistance technique, qui couvre un ensemble complet d’indicateurs de performance fondés sur des normes internationales. Le premier rapport DeMPA avait été publié en 2008. Ainsi présenté dans le tableau ci-dessous, l'évaluation DeMPA effectuée en 2011 souligne dans l’ensemble de nombreux progrès réalisés par le gouvernement Burkinabé. En effet, 9 dimensions connaissent une amélioration de leurs notes par rapport à l’évaluation précédente et la performance d’une dimension seulement est jugée inférieure. De plus, 2 dimensions non notées auparavant le sont dans le cadre de cette analyse relevant ainsi une plus grande activité dans le domaine de la gestion de la dette. Tableau. Burkina Faso: Comparaison des notes des DeMPA 2008 et 2011 Note 2011 (No.) 2008 (No.) A 8 3 B 7 5 C 7 8 D 11 14 Non Evalué 2 5 Amélioration des notes 9 - Baisse des notes 1 - Comparé au rapport de 2008, le Burkina Faso a réalisé de nombreux progrès dans les domaines traitant de: • la gouvernance et élaboration d’une stratégie avec la publication d'une stratégie de gestion de la dette qui engendre une meilleure coordination des différentes administrations intervenant dans la gestion de la dette et la publication d’évaluation de bonne qualité des opérations de cette gestion (IPD-2 D1 et IPD-4 D1); • l'enregistrement et la publication des informations sur la dette avec la distribution d'un bulletin statistique trimestriel et l’amélioration de la saisie des décaissements (IPD 15 D3 et IPD 14 D1); • la gestion des risques opérationnels avec la disponibilité d’un manuel de procédures pour toutes les activités sur la gestion de la dette et le renforcement des capacités des agents (IPD-12 D1 et IPD-13 D2); • les prévisions des flux de trésorerie grâce àune meilleure vision du calendrier des dépenses d’investissement a permis une amélioration de la programmation des flux de trésorerie (IPD-11 D1; et • les emprunts et activités financières liées avec un plan d’émission des emprunts obligataires dont les montants et les dates sont établis bien à l’avance (IPD-8 D1). Néanmoins, des faiblesses notables persistent toujours en matière: 1 L´équipe DeMPA a visité le Burkina Faso en mars 2011 et était composée par M. Antonio Velandia-Rubiano (Banque mondiale, chef de mission), Mme Pascaline Maseko et M. Ralph van Doorn (Banque mondiale), Mme Hélène Le Manchec (consultant) et M Ricardo Murillo (CNUCED). Mme Mariam Diop (Banque mondiale bureau Ouagadougou) a contribué au rapport. Page |6 • de gouvernance avec l’absence d’évaluation des coûts et risques du portefeuille qui doit constituer une partie intégrante de la stratégie de gestion de la dette et d'audits des activités de la gestion de la dette (IPD-3 D1 et IPD-5 D1); • des emprunts extérieurs avec l’absence d'évaluation formelle des coûts et risques des nouveaux emprunts extérieurs et certaines faiblesses dans les procédures de transfert d’information des emprunts récemment négociés (IPD-9 D1 et D2); • de gestion des risques opérationnels avec des lacunes qui perdurent en matière d’archivage, de sécurisation de l´accès à la base de données, de validation de la saisie de certaines données et de gestion des risques opérationnels (IPD-12 D2, D3, et D4 et IPD-13 D1 et D3); et • de divulgation des informations sur la dette par rapport aux obligations statutaires (IPD-15 D1 et D2). Cette évaluation porte sur l’ensemble des entités de l’État impliquées dans les activités de gestion de la dette ainsi que sur le portefeuille complet des emprunts souverains. Ces entités comprennent plusieurs services au sein du Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) et d’autres institutions publiques dont le bureau national de la banque centrale régionale (BCEAO). La mission de la BM est reconnaissante à toutes les entités et fonctionnaires rencontrés pour leur excellente coopération dans la préparation de cette évaluation. I. CONTEXTE 1. Situation économique et institutionnelle Situé en Afrique de l’Ouest, le Burkina Faso est un pays enclavé dont le PIB par habitant est l’un des plus faibles dans le monde soit $557.5 2. Avec un taux de croissance annuel moyen de 5.4% sur la décennie 2000-2010, l’économie Burkinabé est fortement dépendante de l’agriculture, qui représente 30% du PIB et emploie prés de 80% de la population active. La croissance du PIB réel a atteint 7.9% en 2010 soutenue par une amélioration de la production aurifère (avec une augmentation de 52%) et agricole. La production aurifère couplée avec une évolution très favorable des cours mondiaux ont permis au pays de rester sur le sentier d’une croissance soutenue et de compenser l’impact des chocs de la crise financière, de la crise alimentaire et surtout des inondations de 2009 et 2010. La gestion budgétaire a été prudente. Le déficit global de base en 2008 et 2009 se situait en dessous de 5% du PIB et s’est légèrement creusé à 6% en 2010 reflétant l’impact des conditions climatiques. La pression fiscale a progressée de 1 point de pourcentage du PIB entre 2008 et 2010 grâce à la mise en oeuvre de diverses mesures administratives dont le suivi plus rapproché des régies de recouvrement. La mobilisation des dons a été volatile suite aux effets de la crise financière internationale. La politique monétaire du Burkina Faso est gérée par la BCEAO, qui maintient un taux de change fixe par rapport à l’euro. Le taux d’inflation qui était de 2.6% en 2009 et -0.6% en 2010, est nettement en deçà de la norme communautaire de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) fixé à 3%. La croissance soutenue de la production agricole en 2009 et 2010 a contribué à la stabilité des prix. En plus d’une politique macroéconomique saine, la performance économique est en partie expliquée par une amélioration des termes de l'échange qui s’est reflétée dans une croissance significative des recettes d’exportations3, améliorant ainsi la viabilité de la dette extérieure à long terme. 2 La source des statistiques citées dans les trois paragraphes suivantes est l´Instrument Automatisée de Prévision (IAP/DGEP). 3 Pendant quelques années, l'économie du Burkina Faso s'est fondée principalement sur le secteur du coton qui représentait, plus de 50% des recettes d'exportations en 2007. Cependant, grâce à des prix internationaux plus élevés et une croissance significative de la production, les exportations d'or sont devenues les plus importantes sources de recettes, atteignant 53 pourcent des recettes d’exportations totales en 2010. Page |7 Malgré une bonne performance macroéconomique, les indicateurs de pauvreté restent élevés. Selon des données préliminaires de l’enquête sur les conditions de vie des ménages, 43.9% de la population vivent en dessous du seuil de pauvreté représentant ainsi un déclin modeste par rapport aux résultats de 2003. En 2010, le pays a été classé 161ème sur 182 pays par rapport à l’indice humain de développement du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). Néanmoins, les perspectives économiques du pays pour les cinq prochaines années sont favorables. Les perspectives de croissance sont fondées sur une politique macroéconomique saine, l’augmentation des investissements publics et la poursuite du développement des secteurs cotonnier et minier. Toutefois, des risques importants demeurent. Ces risques tiennent à la vulnérabilité économique du pays par rapport à sa dépendance des exportations de coton et d'or, l’évolution des prix du pétrole et la récurrence des catastrophes naturelles. En 2010, le Burkina a adopté la Stratégie de Croissance Accélérée pour le Développement Durable (SCADD) après dix ans de mise en œuvre du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP). La SCADD est le cadre de référence de politique de développement avec un taux de croissance économique ambitieux de 10% par an sur la période 2011-2015. Comparativement au CSLP, la SCADD est un cadre cohérent avec quatre axes principaux et une attention particulière portée au secteur privé comme acteur principal de croissance. La mise en œuvre de la SCADD demanderait un investissement annuel additionnel équivalent à 36% des dépenses d’investissement actuelles. Le financement de cette stratégie nécessite une augmentation sensible aussi bien des ressources internes que des financements extérieurs. 2. Situation actuelle de la dette publique L’encours de la dette extérieure du Burkina Faso, principale source d’endettement, s’est sensiblement amélioré suite à la mise en œuvre du point d´achèvement de l´Initiative PPTE approuvée en 2002 (comprenant également un l´allègement supplémentaire bilatéral au-delà de l´aide PPTE) et de l’Initiative d’Annulation de la Dette Multilatérale (IADM) approuvée en 2005. En effet, l´Initiative PPTE a engendré une réduction de la charge de la dette extérieure de 54 % du PIB en 2001 à 39% en 2003, tandis que l´Initiative IADM a permis de réduire encore cette charge de 41% du PIB en 2005 à moins de 19% en 2006. Cependant, la tendance est à la hausse depuis 2006. Il est estimé que l’encours de la dette extérieure atteindrait plus de 30% du PIB en 2011 dû notamment au nombre élevé de tirages 4 sur des projets negociés entre le dernier allègement et la reclassification du pays en position de surendettement. 5 Il est important de souligner que les ratios de la dette du Burkina Faso n’ont pas franchi les limites des normes d’endettement établies dans le cadre de viabilité de la dette par les services de la BM et du Fonds monétaire international (FMI) et que le pays n’a pas d’arriérés à ce jour. Une stratégie visant à mitiger les risques associés à un possible surendettementest est mise en place. Situation de la dette publique En 2010, la dette publique du Burkina Faso était composée principalement de prêts extérieurs concessionnels, qui représentaient 82% de la dette publique totale. Cependant, bien que la dette intérieure ne représentait que 18%, celle-ci a progressé de manière considérable en quelques années. A titre 4 Le Burkina a reçu en 2009 un total de 225 milliards de francs CFA de décaissements et 127 milliards de francs CFA en 2010. D’après les dernières estimations. 5 Il existe aussi un effet dû au taux de change mais il est relativement mineur. Page |8 comparatif, entre 2003 et 2006, c’est à dire avant l’allégement au titre de l’IADM, la dette intérieure ne dépassait pas 12% de la dette publique totale. Evolution de l'encours de la dette publique du Burkina Faso 1400 50% 1200 FCFA milliards 40% 1000 800 30% 600 20% 400 10% 200 0 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Extérieure Intérieure Dette Publique Totale/PIB Source : Bulletin Statistique de la dette publique. No. 3 Septembre 2010 En 2010 6, les créanciers multilatéraux détenaient 80% de l’encours de la dette publique exterieure. Parmi les multilatéraux, les prêts de l’Association Internationale de Développement (AID) représentaient 36% du portefeuille suivi du Fonds Africain de Développement (FAD) avec 16%. La dette bilatérale était en baisse par rapport à 2009 représentant seulement 20 % du total de la dette extérieure. D’autre part, les détenteurs de la dette intérieure sont presque exclusivement des banques commerciales avec plus de 83%. Source : Bulletin Statistique de la dette publique. No. 3 Septembre 2010 Au Burkina Faso, plus de la moitié de la dette publique totale était libellée en FCFA (22%) et en Euros (30%) à fin décembre 2010 mitigeant ainsi les risques de taux de change. La dette en dollars américains et en yen représentait 25% et 5% du portefeuille respectivement. Cette composition est restée stable depuis l’obtention de l’allègement dans le cadre de l’IADM. 6 Bulletin statistique de la dette publique. No. 3 Septembre 2010. Le bulletin pour T4 n’était pas disponible durant la mission. Page |9 Composition de l'encours de la dette par devises 16.92% 30.32% EURO 5.62% FCFA USD 25.05% YEN 22.09% AUTRES Source : Bulletin Statistique de la dette publique. No. 3 Septembre 2010 Viabilité de la dette publique Selon le rapport de juin 2010 et l’Analyse de Viabilité de la dette (AVD) produit par les services du FMI et de la BM pour les pays à revenu faible, le Burkina Faso a un risque élevé du profil d’endettement. Les résultats de ce rapport sont conformes aux résultats du rapport précédent. Le rapport souligne que sous le scénario de base, le ratio de la dette en valeur actualisée (VA) par rapport aux exportations aura atteint son seuil critique en 2015. Tous les autres indicateurs restent cependant en-dessous des seuils indicatifs d’endettement. Contrairement au scénario de base, un scénario avec une croissance plus importante de l’aide extérieure améliorerait les indicateurs de la dette et ramènerait le risque de détresse à un risque moyen. Le rapport conclut que l’assainissement des finances publiques et la diversification des exportations sont essentiels pour la viabilité de la dette à long terme. Suite à la détérioration du degré d’endettement, plusieurs créanciers, y compris la BM, ont changé la composition de leur financement en n’allouant au pays que des dons et aucun crédit depuis juin 2009. Systèmes de gestion de la dette et formation. Les outils principaux de gestion de la dette sont le Système de Gestion et d’Analyse de la Dette (SYGADE) version 5.3 pour l’enregistrement des données 7, le Debt-PRO pour la réalisation d’AVD et le Circuit Informatisé de la Dépense (CID) pour la gestion des dépenses et notamment celles au titre du règlement du service de la dette. En avril 2011, le Circuit Informatisé des Financements Extérieurs (CIFE) sera mis en œuvre pour automatiser le processus de décaissements. La mise en place de l’interface entre le SYGADE et le CIFE est prévue pour la même période. Depuis 2009, la Conférence des Nations Unies pour le Commerce et Développement (CNUCED) a rendu l’appui technique nécessaire pour soutenir les experts locaux dans la programmation de cette interface. Les autorités accordent une attention particulière à la mise en place du Plan National de Renforcement des Capacités (PNRC). Dans ce cadre, le MEF a bénéficié d’une assistance technique continue dans le domaine de la gestion de la dette par différents intervenants, notamment AFRITAC, 8 le Pôle Dette et la CNUCED. Dans le futur, l’assistance technique sera axée principalement sur la mise en place de la nouvelle version du logiciel SYGADE (version 6). Fonctionnant en application web, cette nouvelle version facilitera son 7 Une panne du serveur en 2009 a laissé le SYGADE hors service pendant presque un an. La gestion de la dette a dû être suivie en utilisant des fichiers Excel. 8 Centre régionale d’assistance technique en Afrique visant au renforcement des capacités. P a g e | 10 accès sécurisé par la Direction des Affaires Monetaires et Financières (DAMOF), la Direction Générale de la Coopération (DGCOOP) et éventuellement à la BCEAO. Le MEF a aussi sollicité l’appui de la BM pour utiliser l’outil d’analyse des risques, le “Medium-Term Debt Management Strategy” (MTDS). 9 3. Cadre institutionnel de gestion de la dette publique Différentes administrations interviennent dans les circuits d’engagement et de gestion de la dette publique au Burkina Faso. Plusieurs IPDs font référence à ces circuits, notamment les IPD 1-2-8-9-12 et 13. En matière de circuit d’engagement, la DGCOOP et la DAMOF jouent le rôle de “front office” en collaboration avec (1) les structures initiatrices du projet d’emprunt, (2) la Direction de la Dette Publique (DDP) qui participe aux négociations et procède à l´enregistrement et au suivi, et (3) le Comité National de la Dette Publique (CNDP) qui donne son aval à la fois sur la nature des projets à financer et les termes financiers des emprunts (Graphique 1). En matière de circuit de décaissements des prêts financés sur ressources extérieures, la DGCOOP effectue leurs suivis (jusqu’au 1er avril 2011) conjointement avec la DDP et la BCEAO (Graphique 2). En matière d’émissions d’obligation du Trésor, la DAMOF (au sein de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTPC)) et le CNDP procèdent au suivi du programme d’émissions tandis que la BCEAO et le Comité d’Adjudication de Bons et Obligations du Trésor (CABOT) sont en charge respectivement de préparer les adjudications et d’établir leurs résultats (Graphique 3). En matière de circuit des règlements du service de la dette, la DDP, la Direction Générale du Contrôle Financier (DGCF) et la Paierie Générale (PG) préparent et contrôlent les ordonnancements alors que l’Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT) met les fonds à la disposition de la PG qui règle les bénéficiaires résidents et à la BCEAO exécute les paiements pour les créanciers non-résidents et pour les créances libellées en devises étrangères autres que l’Euro (Graphique 4). 9 Deux fonctionnaires ont déjà suivi un atelier MTDS, mais le Directeur de la DDP juge que les connaissances acquises sont encore largement insuffisantes pour une analyse approfondie et une maitrise de l’outil. P a g e | 11 Graphique 1. Circuit de l’endettement extérieur pour le financement de projets ou programmes de développement1/ 2/ Réalise une étude finale de faisabilité et élabore le projet de convention de financement 1/ Ce circuit ne s’applique pas à l’appui budgétaire octroyé par le FMI et la Banque mondiale. Dans ce cas précis, le SP-PPF prépare les avant-projets de documents qui sont transmis au CNDP pour recommandations. Le SP-PPF finalise les dossiers de l’appui budgétaire sollicité qui sont soumis par le Ministre des Finances aux services des institutions concernées. 2/ Le projet ou programme à financer sur les ressources de l’emprunt obligataire est préparé dans les mêmes conditions que les projets ou programmes à financer sur les financements extérieurs par les ministères techniques et inscrit dans la BIP par la DGEP. Par contre dans le cas de l’emprunt obligataire, le rôle de ”front office” est assurée par la DAMOF (et non la DGCOOP) qui est chargée d’organiser les émissions des obligations par adjudication avec la BCEAO. P a g e | 12 Graphique 2. Le circuit des décaissements des prêts financés sur ressources extérieures P a g e | 13 Graphique 3. Circuit des émissions d’obligation du Trésor par adjudication 10 10 Une autre procédure est l’émission d’obligations par voie de syndication, c'est-à-dire par Appel Public à l’Epargne (APE). Cette emission par syndication est conduite par la Société d’Intermédiation et de gestion (SGI). P a g e | 14 Graphique 4. Circuit du règlement du service de la dette P a g e | 15 II. ASPECTS METHODOLOGIQUES DE LA PERFORMANCE 1. Méthodologie de l’évaluation et notation L’outil DeMPA comprend un ensemble de 15 indicateurs qui ont pour but de couvrir la gamme complète des opérations de la gestion de la dette ainsi que l'environnement global dans lequel ces opérations sont effectuées. Le champ d'application de l’outil DeMPA concerne les activités de la gestion de la dette du gouvernement central et les fonctions qui y sont étroitement liées, telles que l'émission de garanties de prêts, les prêts, la prévision des flux de trésorerie et la gestion du solde de trésorerie. Ainsi, l’outil DeMPA n'évalue pas la capacité du gouvernement à gérer l'ensemble de la dette publique, y compris les dettes implicites (telles que le système de pension, les pertes des entreprises d'État, etc.), et les dettes des entreprises d'État si elles ne sont pas garanties par le gouvernement central. Les indicateurs de performance prévoient un niveau minimum qui devrait être respecté dans toutes les circonstances. En conséquence, les indicateurs pour lesquels les exigences minima ne sont pas réunies, indiquent les domaines dans lesquels une réforme et/ou le renforcement de capacités seraient nécessaires. Un point important de l’outil qui identifie les faiblesses et /ou forces de gestion de la dette. Cependant, l’outil DeMPA ne précise pas les recommandations sur les réformes et/ou les besoins en renforcement de capacités et en renforcement institutionnel. Dans la méthodologie de notation, les critères d'évaluation pour chaque dimension sont explicitement présentés, et, sur la base de ces critères, une note A, B, C ou D est affectée. Une note C indique que le minimum requis pour cette dimension a été atteint. Une exigence minimale est la condition nécessaire pour une performance efficace dans le cadre de la dimension qui est mesurée. Si les exigences minima énoncées dans la note C ne sont pas remplies, alors une note de D est attribuée. Un "N/N" (non noté ou non évalué) est attribué à une dimension qui ne s'applique pas à un pays donné. Par ailleurs, la note A reflète une bonne pratique de cette dimension particulière de l'indicateur. La note B est une note intermédiaire qui se situe entre les exigences minimales et une bonne pratique. 2. Rapport avec PEFA Comparaison des méthodologies PEFA et DeMPA La méthodologie PEFA couvre l’ensemble du champ des finances publiques. Son objectif est de proposer un constat de la performance de la gestion des finances publiques d’un pays à travers le temps, ou de comparer les performances entre pays. Comme dans la méthodologie DeMPA, un intervalle d’au moins trois ans entre deux réalisations de l’exercice semble une durée adéquate pour évaluer le progrès dans la gestion des finances publiques. Le rapport PEFA représente un ensemble plus vaste que le rapport DeMPA puisqu’il évalue la performance des systèmes et processus de gestion des finances publiques dans son ensemble tandis que la dette publique fait partie des aspects couverts de manière générale. Néanmoins, les deux outils examinent certains aspects en commun tels que la qualité de l’information sur la dette publique, la gestion de la trésorerie, l’analyse de viabilité de la dette et la vérification externe par les autorités de contrôle. Comme DeMPA, le PEFA n’émet aucune recommandation au sujet des réformes à engager, ni n’essaie d’évaluer l’impact potentiel des réformes en cours sur la performance de la gestion des finances publiques. Il mentionne néanmoins les réformes en cours ou prévues, et peut constituer cependant un des éléments qui conduiront aux propositions de réforme de la gestion des finances publiques. P a g e | 16 Rappel des résultats PEFA sur les indicateurs de dette L’indicateur IP-17 du PEFA « Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties » reflète trois dimensions pour évaluer : i) la qualité de l’enregistrement des données sur la dette et des rapports afférents ; ii) le degré de consolidation des soldes de trésorerie de l’administration centrale ; et iii) le mécanisme de contraction des prêts et d’octroi des garanties. Le PEFA donne la note B à la qualité de l’enregistrement des données, tandis que DeMPA donne C à cause de l’incapacité de juger les laps de temps requis pour enregistrer les tirages provenant de deux créanciers. L’évaluation de gestion de la trésorerie est aussi notée B dans le rapport PEFA et C pour DeMPA parce que les conditions de cette dernière considèrent la qualité des prévisions et la gestion des excès de liquidité ainsi que la fréquence à laquelle ces prévisions sont communiquées à l’entité principale en charge de la gestion de la dette tandis que le PEFA se concentre en la consolidation des soldes de trésorerie de l’administration centrale. Finalement, la négociation de prêts et l’émission de guaranties ont reçu la note A sous le PEFA tandis que DeMPA octroie la note B pour l'émission des garanties et D pour la gestion de prêts exterieures. La différence s’explique par les exigences minimales plus strictes du DeMPA par rapport aux procédures mises en place. Les deux outils—DeMPA et PEFA—accordent la note la plus élevée (c’est à dire A) à l’élaboration des AVD. Le PEFA examine la présence et la qualité des AVD dans IP-12 « Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques » et confirme qu’une analyse de référence de soutenabilité a lieu chaque année et que le FMI ne conteste pas les travaux effectués par la DDP. La bonne qualité des prévisions du service de la dette et des besoins de financement examinés dans l’IPD- 6 du DeMPA semble en ligne avec IP-1 et IP-2 du PEFA qui trouve un écart acceptable entre les prévisions et les réalisations des paiments au titre du service de la dette (noté B) et entre la variation de la composition des dépenses et les dépenses effectives par rapport au budget initialement approuvé. Finalement, l’indicateur IP-26 du PEFA examine l’étendue, la nature et le suivi de la vérification externe et trouve des faiblesses car la Cour de Comptes (CdC) n’effectue que des vérifications partielles et produit des rapports qui ne sont publiés que tardivement. L’évaluation est plus précise en matière de gestion de la dette où le DeMPA rapporte que la gestion de la dette n’a jamais été auditée et donc l’IPD-5 du DeMPA note cette dimension D. P a g e | 17 III. ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE GESTION DE LA DETTE Résumé de l’évaluation des indicateurs de performance Indicateurs de Performance et Dimensions Note IPD-1 : Le cadre 1. Existence, couverture et substance du cadre juridique juridique C IPD-2 Structure de 1. La structure administrative établie pour les emprunts et les transactions ayant un rapport avec Gestion la dette de l'administration centrale B 2. La structure administrative de la préparation et de l'émission des garanties de prêts de l'administration centrale B IPD-3 Stratégie de 1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette D gestion de la dette 2. Le processus de prise de décision, la mise à jour et la publication de la stratégie de gestion de la dette A IPD-4 Évaluation 1. Degré de divulgation de l'information - dans un rapport annuel ou un autre rapport équivalent des opérations de - sur les activités de gestion de la dette (DeM), la dette de l'administration centrale, l'évaluation gestion de la dette des résultats par comparaison aux objectifs établis et sur la conformité des actions à la stratégie DeM de l'administration centrale. B IPD-5 Audit 1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations DeM de l'administration centrale, et publication des rapports des audits externes. D 2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits internes et externes. N/N IPD-6 1. Coordination avec la politique budgétaire par le biais de la présentation dans des délais Coordination avec satisfaisants de prévisions détaillées sur le service total de la dette de l’administration centrale la politique dans différents scénarios. C budgétaire 2. Disponibilité de données sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est réalisée. A IPD-7 1. Délimitation claire entre les opérations de la politique monétaire et les transactions DeM. A Coordination avec 2. Coordination par le biais d'échanges réguliers d'informations sur les transactions en cours et la politique futures relatives à la dette et sur les flux de la trésorerie de l’administration centrale avec la monétaire banque centrale. C 3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours de la banque centrale. A IPD-8 1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre des titres de la Endettement dette, publication d'un plan de financement pour les bons et les obligations du Trésor et intérieur préparation d'un plan annuel pour l’intégralité des emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur, ventilé entre le marché institutionnel et le marché des particuliers. A 2. Disponibilité et qualité des procédures écrite pour les emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur. A IPD-9 1. Mesure dans laquelle il est procédé à une évaluation des conditions d'emprunt les plus Endettement avantageuses ou efficaces au plan des coûts (prêteur ou source de financement, monnaie, taux extérieur d'intérêt et échéances). D 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts extérieurs. D 3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat de prêt. B IPD-10 Garanties 1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies en vue de l'approbation et d’emprunt, de l'émission de garanties de prêts par l'administration centrale. B rétrocession de 2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies pour la rétrocession de prêts et produits fonds empruntés. B dérivés 3. Disponibilité d'un système DeM doté de fonctions pour le traitement des produits dérivés, et disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le recours à des produits dérivés. N/N IPD - 11 : 1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État Prévisions des flux C de Trésorerie 2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes bancaires de l'État, y compris son intégration dans le programme d’emprunts intérieurs C IPD - 12 : Gestion 1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du service de la des prêts et dette. C Sécurisation des 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l'enregistrement et la validation P a g e | 18 données des données sur la dette, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette. D 3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l'accès au système d'enregistrement et de gestion des données de la dette de l'administration centrale. D 4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de gestion de la dette, et conservation des copies de sauvegarde en lieu sûr, hors site. D IPD-13 Répartition 1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles et existence d'une fonction de suivi des tâches, des risques et du respect des procédures. capacité du personnel et D continuité 2.- Capacités des agents et gestion des ressources humaines. A 3.- Existence d'un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant notamment des dispositions pour assurer la continuité des opérations et leur reprise en cas de catastrophe. D IPD-14 : 1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de l'administration centrale C Comptabilisation 2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres d'État des données de la dans un système de registre sécurisé A dette IPD-15 : 1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette de Transmission et l’administration centrale à toutes les entités intérieures et extérieures D publication des 2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette informations sur la totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures dette et extérieures D 3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de l'administration centrale B 1. Élaboration de la stratégie de gestion de la dette et gouvernance IPD-1 : Le cadre juridique Dimension Score Existence, la couverture et la substance du cadre juridique C Comme souligné dans la précédente évaluation de performance en matière de gestion de la dette effectuée en 2008, les actes d’endettement public et de gestion de la dette publique au Burkina Faso sont régis par une série de textes législatifs et réglementaires qui mettent en place un dispositif efficient justifiant par conséquent l’attribution de la note C. La nouvelle évaluation de ce dispositif reflète de recentes dispositions qui ont permis de combler certaines insuffisances constatées précédement. La Constitution de 1991 autorise, de façon expresse, le Président de la République à négocier, signer et ratifier tous les accords internationaux (Articles 148 et 149). Le Président à son tour délègue ce pouvoir au Ministre des Finances. 11 Ce dernier confie, dans la législation secondaire, le pouvoir de négociation de nouveaux prêts extérieurs à la DGCOOP et l’organisation et l’administration des émissions d’obligations du Trésor à la DGTCP, et plus particulièrement la DAMOF. L’émission des obligations du Trésor est par contre gérée par la Direction nationale de la BCEAO pour le Burkina. Le CNDP donne son avis avant la finalisation de tout projet d’endettement. 12 Enfin, la gestion de la dette publique extérieure et intérieure est mandatée à la DDP, qui est placée également sous la responsabilité de la DGTCP. 13 11 Décret N° 2007-424/PRES/PM/SG-CM du 13 juillet 2007 portant sur les attributions des membres du gouvernement. La délégation d’autorité est réitérée dans les Lois de Finances annuelles (voir l’Article 72 de la Loi de Finances de 2011). 12 Le CNDP fut créé par le décret n°96-195/PRES/PM/MEF du 11 juin 1996. Il est composé du Ministre de l’Economie et des Finances (Président) et de membres de la Présidence du Faso et du Premier Ministère, de représentants des ministères concernés par le projet d’endettement, et des Directeurs de la DGTCP, de la Direction Générale du Budget, et de la BCEAO. 13 Arrêté N° 2008-359/MEF/SG/ DGTCP du 9 décembre 2008 portant sur les attributions, organisation et fonctionnement de la DGTCP (dont la DAMOF et la DND). P a g e | 19 Une politique nationale d’endettement public a été adoptée en février 2008 par décret14 dont sa mise en œuvre a fait l’objet par la suite de trois ordonnancements juridiques. 15 Il est précisé que la politique d’endettement et de gestion de la dette au Burkina Faso a pour finalité la réalisation des objectifs poursuivis dans le CSLP tout en assurant les obligations de paiement à moindre coût et risques possibles à moyen et long terme (Article 107). De plus, le décret relatif à la politique d’endettement requiert de la part du CNDP l’élaboration d’une stratégie annuelle de gestion de la dette (Article 116). Par conséquent, le gouvernement se doit de mettre en œuvre des stratégies annuelles qui garantissent le financement de son programme en matière de développement durable et de réduction de la pauvreté tout en assurant une absorption optimale des ressources d’emprunt et un niveau et rythme de croissance de la dette soutenables. Le texte de loi exige également de la part du CNDP la publication de rapports annuels accessibles au public avec l’evaluation de la gestion de la dette publique, la politique d’endettement et la mise en œuvre de la stratégie (Articles 116 et 132). 16 D’après ce même document de politique nationale d’endettement, la stratégie annuelle—annexée à la Loi de Finances (Ldf)—doit définir la justification des emprunts ainsi que fixer des plafonds d'endettement et de garanties. Dans le document de stratégie pour l’année 2011, l’emprunt public doit couvrir les besoins de financement de l’Etat, qui comprennent le montant des projets de développement financés sur ressources extérieures, l’amortissement de la dette publique et le déficit budgétaire de base. Nonobstant un dispositif législatif sur les contrôles administratifs, juridictionnels et parlementaires, des audits techniques et financiers indépendants peuvent être diligentés pour vérifier l’utilisation des ressources et la réalisation des activités. Cependant, aucun texte de loi n’exige la réalisation d’audit externe sur la gestion de la dette publique bien que la politique d’endettement susmentionnée envisage la mise en place d’une telle politique (Articles 118-119). Les rétrocessions de fonds et émissions d’aval sont réglementées par un décret. 17 Les requêtes doivent être soumises au CNDP pour avis. En cas d’avis favorable, elles sont transmises à la DDP pour l’élaboration de la convention de rétrocession et la prise en charge de l’aval. Les conventions de rétrocessions et d’aval sont signées par le Ministre chargé des finances. Au regard des critères de cet indicateur, le Burkina Faso a atteint le minimum requis sur le plan des meilleures pratiques bien qu’il eut été préférable d’énoncer les objectifs d’emprunt dans un texte de loi afin de minimiser les risques de son utilisation à d'autres fins. La note C lui est donc attribuée. L’ordonnancement juridique ne rendant pas obligatoire la réalisation d’audit externe des opérations de gestion de la dette, une note plus élevée ne peut donc pas être considérée. Au vu de l’existence de texte de loi imposant l’obligation de formuler une stratégie de gestion de la dette et de produire des rapports annuels sur les activités de gestion de la dette ainsi que le respect de ce dispositif, le pays pourrait améliorer substantiellement cette note s’il traduisait dans son dispositif juridique nationale les orientations du Règlement de l’UEMOA relatives à l’obligation de réaliser des audits externes et effectuait les dits audit.18 14 Décret N° 2008-448/PRES/PM du 27 juin 2008 portant sur l’adoption de la politique nationale d’endettement public et de gestion de la dette publique. 15 Décrets N° 2009-149/PRES/PM du 25 mars 2009 portant sur la création du Comité National de la Dette Publique et N° 2009- 150/PRES/PM du 25 mars 2009 portant sur la règlementation générale de l‘endettement public et de la gestion de la dette publique. Voir également Arrêté N° 457/MEF/SG/DGTCP du 2 décembre 2009 portant sur les attributions, organisation, fonctionnement et saisine du Comité National de la Dette Publique. 16 La production de rapports est également stipuleé dans l’arrêté N° 457/MEF/SG/DGTCP du 2 décembre 2009 (Article 6). 17 Décret N° 2009-150/PRES/PM (chapitres 3 et 4). 18 Règlement Nº09/2007/CM/UEMOA du 4 juillet 2007 portant cadre de référence de la politique d’endettement public et de gestion de la dette publique dans les Etats members de l’UEMOA (Articles 15 et 16). P a g e | 20 IPD-2 Structure de Gestion Dimension Score 1. La structure administrative établie pour les emprunts et les transactions ayant un rapport avec la dette de l'administration centrale B 2. La structure administrative de la préparation et de l'émission des garanties de prêts de l'administration centrale B Le rapport de l’évaluation de 2008 soulignait que différentes administrations intervenaient dans la gestion de la dette au sein du MEF en collaboration avec les structures initiatrices du projet d’emprunt extérieur (c’est à dire principalement les ministères techniques) et la BCEAO. Leurs échanges étant réguliers, les exigences minimales pour la première dimension de cet indicator avaient été appréciées comme satisfaites. Mais une note plus élevée que C n’avait pas été envisageable due à l’absence d’une stratégie de gestion officielle gouvernant les opérations de gestion de la dette. Depuis lors, le Burkina Faso a depuis comblé cette faiblesse. La deuxième dimension avait été notée B et l’évaluation reste inchangée. Dimension 1 Les rôles et actions de chaque administration impliquée dans la gestion de la dette sont bien définis et se présentent comme suit.19 Les tâches du “front office“ sont remplies par la DGCOOP pour les emprunts extérieurs visant à financer des projets et par la DAMOF pour les emprunts intérieurs comme indiqué dans l’IPD-1. La DGCOOP procède à l’instruction et l’introduction de la requête de financement, négocie les emprunts et prépare les formalités visant la signature des accords ou conventions. 20 La DAMOF établît un plan annuel d’émission d’obligations du Trésor (correspondant à la dette à moyen et long terme). Le rôle du “middle office“ est joué par le CNDP. Ce dernier est présidé par le ministre chargé des Finances et est assisté par un Secrétariat permanent (le Service des Etudes et Orientations (SEO) de la DDP et une cellule technique, qui est composée de représentants d’administrations intervenantes dans la gestion de la dette. 21 Il coordonne la politique d’endettement public avec les politiques macroéconomiques appuyé par le Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financiers (SP-PPF), la Direction Générale de l’Economie et de la Planification (DGEP) ainsi que la Direction Générale du Budget (DGB). Cette dernière assure la cohérence de la politique d’endettement avec la politique budgétaire. La BCEAO, membre permanent du CNDP, assure pour sa part la cohésion avec la politique monétaire et la prise en compte de la situation de liquidité sur le marché sous-régional. Le CNDP est en charge d’élaborer la stratégie nationale d’endettement et de son suivi ainsi que de produire des rapports d’activités sur la dette et la gestion de la dette. Il suit la mise en oeuvre de la strategie appuyé par la DDP en se prononçant sur tout projet d’endettement basé sur des critères bien établis. Les tâches du “back office“ sont partagées par la DDP, la PG et la BCEAO. 22 Le Service de Mobilisation Financière (SMF) assure la réalisation et le suivi des appels de fonds extérieurs découlant des négociations bilatérales et multilatérales ainsi que la mobilisation des ressources intérieures. Le Services des Statistiques et Analyses (SSA) assure la gestion de la base de données de la dette et la publication de 19 Voir les graphiques du premier chapitre. 20 Un membre de la DDP participe aux négociations d’emprunt afin de donner son avis technique. 21 Décrets N° 2009-149/PRES/PM/MEF du 25 mars 2009, arrêté N° 457/MEF/SG/DGTCP du 2 décembre 2009, et décret N°96- 195/PRES/PM du 11 juin 1996 portant création du Comité National de la Dette Publique. 22 La DDP est composée de quatre services: le SEO, les Services de la Mobilisation des Financements (SMF) des Statistiques et Analyses (SSA) et des Opérations Financières (SOF). P a g e | 21 rapports périodiques et publication des statistiques sur l’endettement. Enfin, le Service des Opérations Financières (SOF) assure l’initiation et le suivi du processus du paiement du service de la dette extérieure et intérieure et des créances rétrocédées. Ce service prépare les mandats de paiements à l’attention de la PG, qui effectue le règlement avec le concours de la BCEAO. Cette dernière organise également l’émission des bons du Trésor (préparation du dossier, publication de l’appel public et transmission de la note d’information aux établissements de crédits) et le CABOT 23 gère le dépouillement des offres et la détermination des résultats des souscriptions. Ces différentes entités procèdent régulièrement à des échanges d’information. Il s’avère que la transmission des avis de décaissements reçus par la DGCOOP à la DDP n’est pas toujours effectuée en temps opportun. Pour palier ces difficultés, les attributions de la DDP engloberont les fonctions liées aux décaissements à partir du 1er avril 2011. De plus, la mise en œuvre du CIFE prévue pour le 1er avril 2011 garantira le partage des informations en temps réel au sein des différentes structures intervenantes dans le processus d’endettement et de gestion de la dette. Enfin, les emprunts et les opérations concernant la dette sont guidés par une stratégie formelle de gestion de la dette. Dans le cadre de l’exercice budgétaire 2011, les autorités mettent en œuvre leur troisième stratégie annuelle. Les emprunts et transactions sont par conséquent effectués par plusieurs administrations, qui coordonnent étroitement leurs activités respectives, et sont guidés par une stratégie formelle de gestion de dette sans ingérence indue de la sphère politique justifiant la note B pour cette dimension. La multiplicité des entités de gestion de dette empêche cependant l’allocation d’une note plus élevée. Dimension 2 Les garanties de prêts sont préparées et émises par le SOF de la DDP. Elles peuvent être accordées dans la limite d’un plafond fixé chaque année dans la LdF et selon des conditions bien établies.24 La demande d’aval doit être soumise au CNDP pour avis motivé. Une convention de rachat de l’unique garantie qui avait été octroyée par l’Etat à un de ses démembrements (SOFITEX) a été signée en février 2011. Les garanties sont donc préparées et émises par une seule entité gouvernementale qui coordonne ses activités étroitement avec le CNDP et la note B est donc accordée à cette dimension. A l’instar de la première dimension, la multiplicité des entités de gestion de la dette empêche l’allocation d’une note plus élevée. IPD-3 Stratégie de gestion de la dette Dimension Score 1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette D 2. Le processus de prise de décision, la mise à jour et la publication de la stratégie de gestion de la dette A Lors du passage de la première mission DeMPA en 2008, le Burkina Faso n’avait pas établi de stratégie officielle et opérationnelle de gestion de la dette. Par conséquent la première dimension de cet indicateur avait reçu la note de D et la deuxième dimension n’avait pu être notée. Depuis lors, une politique nationale d’endettement public conforme au cadre de référence de la politique d’endettement public dans 23 Arrêté N°2002-182/MEF/SG/DGTCP/DAMOF du 16 mai 2002 portant création, attribution et composition du Comité d’Adjudication de bons et Obligations du Trésor. Ce comité est composé du Directeur Général du Trésor, de la DDP, de la DGB, et de la BCEAO (Secrétariat). 24 Décret N° 2009-150/PRES/PM (chapitre 4). P a g e | 22 les Etats membres de l’UEMOA fut adoptée. 25 Cette dernière requière la formulation d’une stratégie d’endettement public dont la responsabilité incombe au CNDP et a pour but de répondre au référentiel pour une gestion efficace de l’endettement public et d’assurer la viabilité de la dette. Le CNDP a élaboré en juin 2010 sa troisième stratégie officielle de gestion de la dette. Dimension 1 Le document de stratégie pour l’année 2011 présente l’évolution du stock de la dette publique depuis 2003 jusqu’à 2010 ainsi que l’évolution du service de la dette depuis 2002. Il couvre plus de 90 pour cent de la dette existante et donne les orientations de la politique d’endettement pour l’année 2011 ainsi que les perspectives à moyen et long terme. Le document expose les objectifs de gestion de la dette, les besoins de financement, le plafond d’endettement, et plus important, les nouveaux emprunts selon une division entre dette extérieure et dette intérieure. La stratégie pour la période 2011-2013 est axée sur les resultats de l’AVD car aucun tirages de prêt- programme n’est prévu afin de mobiliser l’aide financière des partenaires traditionnels sous forme de dons. Bien que les nouveaux financements venant de l'IDA et le FAD ne constituent que des dons depuis juin 2009, l'encours vis-à-vis de ces deux bailleurs continue de croitre dû à des décaissements de prêts dont les accords ont été conclus avant la réaffectation de tous les financements sous forme de dons. Ainsi, la stratégie prévoit que la mobilisation des nouveaux financements s’effectuera principalement auprès des créanciers extérieurs multilatéraux sous forme de dons et prêts concessionnels répondant aux exigences des projets d’investissements publics (c’est à dire à la nature et la rentabilité des projets). Les conditions indicatives des nouveaux emprunts, dont la nature des créanciers et l’élément don requis (dont ce dernier est une fonction du taux d’intérêt, de la commission d’engagement, du différé et de la maturité) sont aussi discutées dans le document de stratégie. Ces conditions permettent d’apprécier les caractéristiques principales du programme d'emprunt de gouvernement. Cependant, le document omet d’évaluer le niveau d’exposition du portefeuille quant aux risques et aux coûts associés à ces risques. En outre, le document n’énonce pas leurs impacts sur la formulation de la stratégie. Vu le poids croissant de la dette intérieure dont le taux d’intérêt moyen pondéré est plus élevé que celui des prêts exterieures, il serait judicieux que les autorités justifient ce choix de financement d’une façon plus explicite dans le document de stratégie. En consequence, la qualité de la stratégie devrait être améliorée en intégrant des analyses de coûts et risques du portefeuille existant et des considérations sur la capacité d’absorption du marché domestique afin d’optimiser la prise de décision sur les options de financements. Pour sa part, la DDP considère que le portefeuille n’a pas une exposition significative au risque de refinancement et aux variations de taux d’intérêt étant donné que la majorité des emprunts ont un profil d’amortissement long et un taux d’intérêt fixe. Cependant, cette évaluation même des risques pourrait être transposée d’une façon plus formelle dans le document. De plus, l’insertion d’une analyse sur l’exposition au risque de change vis-à-vis des devises autre que l’Euro renforcerait la qualité de la stratégie et faciliterait la préparation du budget. Dans le cadre des emprunts obligataires, le document présente les montants à émettre dans le courant de l’année et les maturités correspondantes mais ne présente aucune analyse justificative de ces propositions. Etant donné que la stratégie n’est pas formulée sur la base d’une analyse de coûts et risques du portefeuille et ne présente pas la manière dont ces risques pourraient être gérés, la note C ne peut pas être attribuée à la première dimension de cet indicateur. Pourtant, la stratégie est basée sur des objectifs bien précis de gestion de la dette. En effet, elle présente les conditions indicatives des nouveaux financements 25 Règlement Nº09/2007/CM/UEMOA du 4 juillet 2007. P a g e | 23 de l’année suivante et la concessionalité requise des emprunts extérieurs et le document constitue un guide utile pour toutes les opérations d’emprunts. Dimension 2 Comme indiqué dans l’IPD-2, le CNDP 26 est la structure chargée de la coordination nationale et du suivi de la politique d’endettement et de gestion de la dette publique. Il fait intervenir ses instances institutionnelles dans la formulation de la stratégie et de sa mise à jour annuelle 27. La BCEAO, qui est membre permanent du CNDP, assure l’établissement de la balance des paiements des Etats membres de l’UEMOA, dans les conditions définies par la réglementation de leurs relations financières extérieures et participe à l’élaboration de la stratégie d’endettement et à la détermination des ratios de viabilité de la dette publique. L’avis de la BCEAO est donc sollicité à titre officiel. Le document de stratégie, validé par le Ministre des Finances, est annexé à la LdF et est publié annuellement depuis 2009. Ce processus de prise de décision et de publication répond donc aux exigences de la meilleure note. Par conséquent, la note A est attribué pour la seconde dimension de cet indicateur. IPD-4 Évaluation des opérations de gestion de la dette Dimension Score 1. Degré de divulgation de l'information - dans un rapport annuel ou un autre rapport équivalent - sur les activités de gestion de la dette, la dette de l'administration centrale, B l'évaluation des résultats par comparaison aux objectifs établis et sur la conformité des actions à la stratégie de gestion de la dette de l'administration centrale. L’évaluation de 2008 avait conclu que les rapports d’activités produits par la DDP étaient strictement opérationnels et ne contenait pas d’information statistique sur la situation de l’endettement de l’Etat. De plus, bien qu’ils faisaient l’objet de présentation en conseil des ministres, ils n’étaient pas disponibles publiquement. Les exigences minimales pour cet indicateur n’étaient donc pas satisfaisantes et la mission avait attribué la note D. Depuis lors, l’arrêté n° 2009-457/MEF exige que la DDP prépare un rapport annuel sur les activités de gestion de la dette examiné en conseil des ministres. Le dernier rapport, celui de 2010, a été approuvé par le conseil des ministres le 16 mars 2011 et un résumé a été publié dans les journaux locaux. En principe, le délai de publication n’est que de deux mois. Mais des problèmes liés au fonctionnement du site internet du Ministère ont obligé la publication du rapport sur support papier, ce qui nécessite un délai plus long d’environ de 3 mois. Le rapport d’activités 2010 présente la définition d’une stratégie annuelle d’endettement pour 2011, l’élaboration d’un manuel de procédures ainsi que l’examen de 21 projets d’emprunts pour un montant total de FCFA 206 milliards dont les conditions d’emprunt sont mentionnées par projet.28 Il contient aussi une évaluation de la situation de l’endettement au Burkina et présente des indices de performance du ratio d’endettement pour 2010 ainsi que l’évolution des principaux ratios d’endettement à long terme. Le rapport fait également le point sur l’adoption d’un nouveau plan de renforcement de capacité en matière de gestion de la dette, qui couvre la période de 2010 à 2014. 29 26 Créé par décret N° 96-195/PRES/PM/MEF du 16 juin 1996 et modifié par le décret N° 2009-149/PRES/PM/MEF du 27 mars 2009. 27 La cellule technique du CNDP produit la stratégie dans le cadre de réunion annuelle qui se déroule hors de la capitale. 28 Montant du prêt, taux d’intéret, durée totale du prêt et durée de remboursement. 29 L’arrêté N° 2011-298/MEF/SG/DGTCP de septembre 2010. P a g e | 24 De plus, le CNDP a procédé à l’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie d’endettement au cours de l’année 2010 dans un rapport séparé. D’après les conclusions de ce dernier, tous les projets d’emprunts examinés par le CNDP répondaient aux critères énoncés dans la stratégie d’endettement annuelle. Seul, un projet d’emprunt a été rejeté car il présentait un taux de concessionalité inférieur à celui requis (c’est à dire 35 pourcent à l’heure actuelle conformément aux dispositions de la Facilité élargie de crédit (FEC)). Par ailleurs, les prêts extérieurs contractés en 2010 ont en moyenne un élément don de 54 pourcent. 30 A partir de 2011 et afin de faciliter leur tâche, les autorités ont décidé que les rapports d’activités de gestion de la dette, d’évaluation de la politique d’endettement et d’évaluation de la stratégie seront consolidés dans un seul document. En conclusion, le Burkina Faso produit un rapport détaillé des activités de gestion de la dette, qui contient une évaluation de la conformité de toutes les opérations d’emprunt par rapport à la stratégie. Le document est présenté en conseil des ministres et est rendu public. Par conséquent, la note B est attribuée à cet indicateur. Une note plus élevée n’est pas possible étant donné que le rapport ne contient pas d’évaluation des résultats par comparaison aux objectifs adoptés et énoncés dans la stratégie annuelle de l’année précédente et ne présente pas les fondements de la nouvelle stratégie. IPD-5 Audit Dimension Score 1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations de gestion de la dette de l'administration centrale et publication des rapports des audits externes. D 2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits internes et externes. N/N L’évaluation DeMPA effectuée en 2008 avait relevé l’absence d’audits internes et externes sur la performance de gestion de la dette publique. Par conséquent la première dimension avait reçu la note de D et la deuxième n’avait pu être évaluée. Depuis lors, la situation n’a pas évolué. D’un point de vue règlementaire, il existe deux structures d’audit externe—la CdC et l’Autorite Superieure de Contrôle d’Etat (ASCE) 31—et une structure d’audit interne—l’Inspection générale des Finances (IGF). 32 Aucune de ces structures d’audit n’a à ce jour mené une mission spécifique d’audit sur la gestion de la dette publique. 33 Dimension 1 Les motifs principaux pour l’absence d’audits mentionnés par les trois institutions sont l’absence d’effectifs spécialisés en matière d’audit de la dette et un agenda d’activités très conséquent. Cependant, la CdC a déjà pris un nombre d’actions pour renforcer les capacités du personnel ainsi mentionné dans la note de bas de page 30. De plus, la DDP a adopté un plan d’action afin d'engager un agent supplémentaire 30 Sous-entendant une durée totale moyenne de 31 ans, une durée moyenne de remboursement de 24 ans, un différé moyen de 7 ans, un taux d’intérêt moyen de 1.54 pourcent 31 L’ASCE—créée en 2007—a un programme d’activités centré sur la lutte contre la mal-gouvernance. La gestion de la dette ne constitue donc pas un volet dans son programme de travail à court terme. 32 L’IGF mène la majorité de ses audits sur la gestion des projets et des programmes à “haut risque“. La DDP, selon l’IGF, n’est pas considérée dans cette catégorie et n’est pas dans son plan de travail. 33 La CdC—créée en 2000—n’a réalisé jusqu’à présent que des audits sur l’exécution des paiements au titre du service de la dette dans le cadre de ses audits annuels sur l’exécution budgétaires et le SP-PPF a realisé un audit sur les flux financiers des appuis budgétaires en 2010 qui fut transmis aux bailleurs des fonds concernés. Le rapport a mis en exergue d’importants délais dans les décaissements, qui entraînent des coûts supplémentaires. Cependant, il est important de noter que la CdC devrait être bientôt en mesure d’effectuer un tel audit suite à la formation de deux inspecteurs financée par AFROSAI dans le domaine de la gestion de la dette publique au cours des deux dernières années (2009-10). P a g e | 25 avant la fin de l’année 2011 pour répondre aux besoins d’audits internes. Celui-ci sera chargé d'effectuer des validations internes, de la surveillance d’un nombre de risques opérationnels ainsi que du suivi et des mises à jour du manuel de procédures 34. Malgré ces efforts, la non disponibilité d’audits externes et d’audits externes temoignent de l’absence d’appréciation des risques qui pourraient peser sur les finances publiques de l’Etat et par conséquent, les conditions minimales de performance ne sont pas atteintes. La note D est attribuée à cette dimension. Dimension 2 Lors de la dernière évaluation DEMPA, la CdC avait recommandé dans son rapport sur l’exécution de la LdF un échange plus efficace des informations liées aux décaissements entre la DGCOOP et la DGTCP. A la suite de cette recommandation, les autorites ont preparé un décret transférant les fonctions de centralisation des décaissements de la DGCOOP à la DDP effectif à partir du 1er avril, ce qui suggère que les recommandations des auditeurs sont prises en compte sérieusement. Néanmoins, étant donné qu’aucun rapport d’audit n’est disponible, il est impossible de déterminer si les entités concernées prennent en compte les recommandations de l’audit. Ainsi, la seconde dimension ne peut être évaluée. 2. Coordination avec les politiques macroéconomiques IPD-6 Coordination avec la politique budgétaire Dimension Score 1. Coordination avec la politique budgétaire par le biais de la présentation dans des délais satisfaisants de prévisions détaillées sur le service total de la dette de l’administration centrale C dans différents scénarios. 2. Disponibilité de données, sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est réalisée. A En matière de coordination avec les politiques macroéconomiques, l’évaluation précédente avait conclu que les prévisions des variables pertinentes de la dette étaient fournies dans le cadre de la préparation annuelle du budget et que les exigences minimales de la première dimension étaient donc satisfaites. La réalisation d’AVD chaque année, leur exhaustivité et l’intégration des résultats dans l’élaboration des politiques de la dette avait justifiées une note de A pour la seconde dimension. En 2011, aucun changement significatif n’a été identifié qui puisse justifier un changement de la note depuis la dernière évaluation. Dimension 1 Ainsi mentionné dans l’IPD-2, le CNDP est l’organe en charge de la coordination de la gestion de la dette publique avec les politiques macroéconomiques et financières. Il est épaulé par une cellule technique, qui s’assure de l’échange d’informations sur les variables budgétaires dont celles concernant la dette. La DDP en tant que sécretaire de la cellule technique possède donc les informations sur les besoins de financement et les projections de croissance, de taux de change et toutes les variables clés qui font partie du cadrage macroéconomique. 34 Voir IPD-13, dimension 1. P a g e | 26 La DDP continue de préparer et soumettre des prévisions des paiements au titre du service de la dette extérieure et intérieure à la DGB pour l’élaboration annuelle de la LdF et les montants payés mensuellement au SP-PPF pour le suivi de l’exécution budgétaire, qui est faite dans le cadre du TOFE. Etant donné que les échanges d’information sont réguliers et de qualité, les exigences minimales pour la première dimension de cet indicateur sont satisfaites. Une note plus élevée ne peut toujours pas être considérée vu que les prévisions des paiements au titre du service de la dette transmises par la DDP n’incluent pas d’analyse de sensibilité, telle qu’une analyse de l’impact de possibles variations de taux de change. Dimension 2 La cellule technique du CNDP continue d’effectuer chaque année des AVD sans appui extérieur dont les résultats servent de substance pour l’élaboration de la politique d’endettement et la stratégie de la dette. Les AVD sont basées sur un scenario central et comprennent des analyses de sensibilité incluant un scénario optimiste et un scenario pessimiste. Il est important de souligner que le travail depuis la dernière évaluation DeMPA a pris une grande ampleur et surtout que le processus utilisé s’est renforcé. En effet, le comité de conjoncture de la DGEP convoque tous ses membres à une réunion annuelle d’une semaine hors de la capitale pour l’élaboration d’un cadrage macroéconomique qui sous-tend la LdF et l’AVD. 35 Les hypothèses de cadrages sont fondées sur des informations et des résultats donnés par le comité de conjoncture, sur le cadre des dépenses à moyen-terme de la DGB ainsi que sur les résultats de l’arbitrage des investissements prioritaires de la DGEP, qui contiennent une analyse des investissements sur 3 ans. Ainsi, étant donné que les AVD sont effectuées et mises à jour chaque année dans le cadre d’un processus participatif ou toutes les entités concernées en matière de gestion de dette sont présentes et sont de qualité, la note A est accordée pour la deuxième dimension. IPD-7 Coordination avec la politique monétaire Dimension Score 1. Délimitation claire entre les opérations de la politique monétaire et les transactions de gestion de la dette. A 2. Coordination par le biais d'échanges réguliers d'informations sur les transactions en cours et futures relatives la dette et sur les flux de la trésorerie de l’administration centrale avec la banque centrale. C 3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours de la banque centrale. A La dernière évaluation faisait état d’une distinction claire entre les opérations de financement et de stérilisation et d’un partage d’information entre le Trésor et la BCEAO ponctuel, ce qui permettaient de satisfaire les exigences minimales. L’accès aux avances statutaires était déjà suspendu en 2008 et la note A avait été attribuée. Dimension 1 La BCEAO est responsable pour la politique monétaire de l’UEMOA dont le Burkina Faso est Etat- membre. La BCEAO assure la mobiliation de l’épargne pour la couverture des besoins de financement de 35 Le dernier atelier d’AVD et d’élaboration de la stratégie annuelle d’endettement public de 2011 a eu lieu à Kombissiri en juin 2010. P a g e | 27 l’Etat à travers des adjudications de titres d'état (obligations et bons du Trésor) sur le marché régional. 36 De plus, les procédures de vente aux enchères des bons et obligations du Trésor sont bien connues et disponibles. 37 La BCEAO assure une délimitation claire entre les opérations de gestion de liquidité et les besoins de financement pour des projets. A chaque émission, la BCEAO informe le marché sur le nom de l'emprunteur et les conditions et objectifs des émissions (telles que la nature de l’investissement ou la gestion de liquidité). Vu que la délimitation est claire et la rélation d´agence entre la BCEAO et l´administration centrale est publiée sur le site web de la BCEAO, la note A est accordée. Dimension 2 Il y a plusieurs canaux d'échange d'informations entre la BCEAO et le gouvernement par rapport aux besoins de financement et de flux de trésorerie. Au début de l'année, la DAMOF transmet le plan annuel d'émission de bons (correspondant aux besoins de flux de trésorerie) et d'obligations (correspondant aux besoins de financement) du Trésor à la BCEAO. De plus, il existe plusieurs cadres de concertation, telles que les réunions du CNDP, qui ont lieu six fois par an, et les réunions mensuelles du Comité de suivi de l'exécution du budget et de la trésorerie (CSEBT) où les prévisions des flux de trésorerie sont discutées. Comme les échanges d'informations ont lieu mensuellement, le standard minimum pour cette dimension est atteint. Pour bénéficier d’une note plus élevée, l’échange d’information entre la BCEAO et le gouvernement devrait se tenir toutes les deux semaines, ce qui n’apparaît pas être une priorité pour le gouvernement dans le contexte actuel étant donné que le calendrier initialement établi des émissions est très peu modifié. Dimension 3 Depuis 2002, la BCEAO a suspendu les concours monétaires directs aux Etats membres de l’Union, qui s’élevaient à hauteur d’un plafond de 20% des recettes fiscales de l’année précédente. La suspension effective a eu lieu en 2003. 38 Au moment de la suspression de ces avances statutaires, la BCEAO a consolidé l'encours existant en un prêt d’une maturité de 10 ans avec des remboursements trimestriels (le dernier remboursement est prévu en 2012). Comme il n'y a pas d'accès aux concours de la BCEAO, la note A a été accordée pour cette dimension. 36 Statuts de la BCEAO, chapitre III, article 37: "A la demande du Gouvernement d'un Etat membre de l'UMOA, la Banque Centrale assure gratuitement [...] l'émission, le placement ou la gestion, pour le compte des Etats membres de l'UMOA, de bons à court terme et de titres à moyen et long terme souscrits par des titulaires de compte dans les livres de la banque centrale pour leur propre compte ou pour celui de leur clientèle". 37 Instruction No 01/2001/TIT du 31 décembre 2001 relative aux procédures de vente aux enchères des bons et obligations du Trésor avec le concours de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) dans les Etats membres de L’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) ou Règlement N° 96-02 rélatif à l'émission de Bons du Trésor en compte courant, BCEAO, 1996. 38 Statuts de la BCEAO, chapitre III, article 36: "La Banque Centrale ne peut accorder des financements monétaires aux Trésors publics, aux collectivités locales ou à tous autres organismes publics des Etats membres de l'UMOA." P a g e | 28 3. Emprunt et autres activités de financement connexes IPD-8 Endettement intérieur Dimension Score 1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre des titres de la dette, publication d'un plan de financement pour les bons et les obligations du Trésor et préparation d'un plan annuel pour l’intégralité des emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur, ventilé entre le marché institutionnel et le marché des particuliers. A 2. Disponibilité et qualité des procédures écrite pour les emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur. A Dans l’évaluation de 2008, seuls les bons du Trésor étaient émis et la DAMOF préparait un plan d’emprunt annuel indicatif qui contenait les montants, les échéances et les dates d’émissions. Néanmoins, il n’y avait pas d’émission des Emprunts Obligataires et la note B avait été accordée pour la première dimension. La note A avait été accordé pour la deuxième dimension parce que les modalités et les conditions afférentes à ces titres préparés par la DAMOF étaient disponibles pour les participants du marché. Cette évaluation en 2011 a suivi la méthodologie DeMPA d’une façon plus rigoureuse et seuls les Emprunts Obligataires constituent de la dette intérieure (et non les bons du Trésor). Si les mêmes critères avaient été appliquées en 2008 les deux dimensions n’auraient pu être noté. Dimension 1 Depuis plusieurs années, la couverture des besoins de financement s’effectue au travers des émissions de titres d’état ainsi mentionnés dans l’IPD-7. Néanmoins, l’encours de la dette intérieure du secteur public s’élevait à FCFA 206 milliards à la fin 2010, dont seulement FCFA 157 milliards représentaient les titres d’état. La différence reflètait le solde des avances statutaires consolidées et mentionnées dans l’IPD-7, la titrisation et refinancement de dettes liées à la restructuration du secteur bancaire, la dette des entreprises publiques et la dette intérieure avalisée. Pour ce qui est des caractéristiques des titres, le Burkina Faso émet des bons de Trésor d’une durée de trois mois et des emprunts obligataires d’une durée de plus de un an. Les bons sont classifiés comme instruments de gestion de trésorerie tandis que les emprunts sont considérés comme instruments de dette (voir Encadré 1 pour une description du circuit d’endettement intérieure). Cette différence dans la nature des deux instruments se reflète dans la programmation même des émissions. En effet, d’une part, les émissions prospectives d’emprunts obligataires sont discutées dans la stratégie de la dette proposée par le CNDP (voir IPD-3) et d’autre part le DAMOF est chargé de la planification des émissions de bons et les décisions sont prises sans l’aval du CNDP mais avec l’avis du Comité de trésorerie au sein de la DGTCP. Comme pour tous les pays de l’UEMOA, la BCEAO est l’entité chargée de l’émission, du règlement, de la tutelle et du paiement des titres. Le montant des enchères de bons est arrêté au préalable par le Trésor et le taux d’intérêt est déterminé par le marché, tandis que le montant et le taux pour les emprunts obligataires sont fixés par le Trésor. La DAMOF suggère le taux des emprunts après concertation avec la BCEAO tout en respectant le plafond du taux d’intérêt arrêté par le CNDP. Les montants et les maturités des emprunts font partie de la stratégie annuelle de la dette élaborée par CNDP. Le calendrier d’émission des bons et des emprunts est annoncé au début de l’année et n’est pas sujet à de grandes modifications. Néanmoins, il peut être rectifié si nécessaire.39 Le rôle de la BCEAO est de coordonner le mécanisme des 39 Le calendrier initial de 2009 a été modifié à deux occasions. Tout d’abord, il fut modifié suite à une décision des états membres de l’UEMOA de lever des capitaux afin de procéder à un apurement de leur dette intérieure. Par conséquent, une P a g e | 29 émissions sur le marché, raison pour laquelle elle a besoin du calendrier au début de l’année. Encadré 1. Le Circuit de l’endettement intérieur Le circuit de l’endettement intérieur par voie d´adjudication s’effectue comme suit:1 Le "front office" des obligations d'émprunt est la DAMOF, qui reçoit les orientations sur les modalités du CNDP (montant, maturité, taux d'intérêt plafond). 2 La DAMOF organise les émissions par adjudication avec la BCEAO. Après le dépouillement de l'adjudication effectué par le CABOT, la BCEAO débite les comptes des soumissionnaires, transmet l'avis de crédit à l'ACCT et transmet les résultats de l'adjudication à la DDP. La DDP prépare alors un tableau d'amortissement et envoie une copie à la BCEAO et à l'ACCT. La Direction des études et de programmation et de suivi des investissements (DEPSI) de la DGEP contrôle la conformité du projet par rapport aux grandes orientations nationales (CSLP, SCADD, ou Programme Présidentiel). 1 Une autre procédure est l’émission d’obligations par voie de syndication, c'est-à-dire par Appel Public à l’Epargne (APE). Cette emission par syndication est conduite par la Société d’Intermédiation et de gestion (SGI). 2 Guide d'établissement des avis de conformité, mars 2009, MEF. Etant donné que l’administration centrale procède à des opérations sur le marché domestique avec des instruments du marché monétaire libellés en FCFA, un plan d’émission dont les montants sont indicatifs et que les dates d’émissions sont connus bien à l’avance, les exigences de la meilleure note sont remplies. Par conséquent, la note A est attribuée pour la première dimension de cet indicateur. Dimension 2 Les modalités et les conditions afférentes à ces titres sont préparées par la DAMOF et sont disponibles aux participants du marché. Les critères pour accéder au marché des bons et emprunts du Trésor sont les mêmes que ceux de la sous-région et sont bien connus des banques. Ils sont disponibles sous forme électronique sur le site Internet de la BCEAO 40 et dans les journaux des pays de l’UEMOA. Le CABOT est chargé de l’organisation des opérations d’adjudication, du dépouillement des offres et de la détermination des résultats. Ce comité est présidé par le Directeur Général de Trésor et inclus la DGB, la DDP et le Directeur national et deux chefs de service de la BCEAO. Etant donné que les procédures d’emprunt et critères d’accès au marché sont publiés officiellement et qu’il n’y a aucune barrière d’entrée, cette dimension reçoit donc également la note la plus élevée, c’est à dire A. émission additionnelle d’emprunt obligataire a été intégrée dans le calendrier initial du Burkina Faso. De plus, le montant d’une émission prévue fut révisé à la hausse de FCFA 40 milliers. En 2010, une modification sur une date d’émission d’emprunt obligataire fut introduite afin de profiter de la liquidité du marché (l’émission a eu lieu en mai au lieu de juillet). 40 Le site web de la BCEAO: http://www.bceao.int P a g e | 30 IPD-9 Endettement extérieur Dimension Score 1. Mesure dans laquelle il est procédé à une évaluation des conditions d'emprunt les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts (prêteur ou source de financement, monnaie, taux d'intérêt et échéances). D 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts extérieurs. D 3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat de prêt. B L’évaluation précédente avait indiqué que le Burkina Faso ne satisfaisait pas les exigences minimales pour les deux premières dimensions car aucune étude formelle des conditions financières des prêts ni des fiches récapitulatives des modalités des emprunts négociés n’etait réalisée. Par contre, la participation des conseillers juridiques intervenant dans le processus de négociation pour de nouveaux créanciers avait permis l’obtention de la note B. Depuis lors, un manuel de procédures fut élaboré par six fonctionnaires du gouvernement avec le soutien financier du FAD et l'appui d'un consultant sous le Projet d'Appui aux Institutions de Programmation des Dépenses Publiques et de Contrôle (PAI-PDC) rattaché au SP-PPF. 41 Le manuel fut édité en novembre 2010 et fut l’objet d’un arrêté. 42 Une révision biannuelle des procédures est prévue. Le manuel est très détaillé et de très bonne qualité. Il comprend entre autres des directives en matière de mobilisation des financements extérieurs, qui sont présentées dans l’Encadré 2.43 La plupart de ces dispositions sont respectées, bien que il y ait quelques exceptions, telle que la non-participation systématique d'un juriste dans l'équipe de négociation. Encadré 2. Le Circuit de l’endettement extérieur Le circuit de l’endettement extérieur s’effectue comme suit: Le ministère technique propose un projet et fait une étude de faisabilité préliminaire, qui est transmise au Ministère des finances. La conformité du projet financé sur ressources extérieures par rapport aux grandes orientations nationales est également contrôlée par la DGEP et le projet lui-même est aussi inscrit dans la BIP. 44 La DGCOOP identifie des options de financement en conformité avec le seuil de concessionnalité minimum (fixé à 35% à l’heure actuelle) et le plafond d'endettement inscrit dans la LdF et les présente au Ministre des Finances. L'équipe de projet et le partenaire technique et financier identifié réalisent une étude finale de faisabilité. Le CNDP se prononce sur la conformité du projet d’emprunt soumis par rapport aux politiques macroéconomiques et financières et à la stratégie d'endettement et fixe les paramètres de la négociation, dont le taux de concessionnalité. Une équipe de négociation, composée de la DGCOOP (président), un représentant du ministère technique et un représentant de la DDP, négocie les conditions du prêt avec le bailleur de fonds. Après la signature du Ministre des Finances, la DGCOOP partage un exemplaire des copies de la convention de financement aux structures concernées (DGTCP, équipe du projet, la BCEAO). La 41 Voir "Manuel de procédures de l'endettement et de la gestion de la dette publique", novembre 2010. 42 Arrêté n°2010-424/MEF/SG/DGTCP du 21 décembre 2010 portant sur l’adoption du manuel de procédures. 43 Les procédures décrites dans le manuel relatives à la fonction "back office" sont discutées dans l’IPD-12. 44 Guide d'établissement des avis de conformité, mars 2009, MEF. P a g e | 31 DGCOOP conserve la convention originale. La convention est transmise au Conseil constitutionnel qui délivre l’avis juridique sur sa constitutionnalité. L'AN vote la loi de ratification de la convention et elle est mise en vigueur. Sous la loi d’habilitation le Conseil des ministres est actuellement habilité à signer un décret de ratification de la convention et à mettre en vigueur la convention. L'AN vote la loi de ratification de la convention plus tard. Le dossier du prêt est transmis à la DDP. Dimension 1 Ainsi mentionné dans le Graphique 1 du premier chapitre et dans l’IPD-2, la DGCOOP mobilise les financements extérieurs. Le Burkina Faso n'emprunte que des prêts extérieurs concessionnels avec un taux de concessionalité fixé à l’heure actuelle dans le cadre de la FEC à 35%. La liste des bailleurs de fonds pouvant répondre à cette exigence est donc limitée et les conditions de négociation sont bien connues pour la plupart des bailleurs. Par conséquent, la marge de négociation des autorités est très réduite. Le gouvernement n’établit pas de plan annuel de financement extérieur. La raison étant que ce plan de financement dépend de ceux des bailleurs de fonds principaux. Par consequence, le CSEB a instruit récemment la DGCOOP de contacter les bailleurs de fonds afin d'obtenir leurs estimations des décaissements en 2011. Néanmoins, la DGCOOP procède à une analyse informelle des coûts et bénéfices des sources de financement disponibles. Cette évaluation n'inclut pas seulement le calcul du taux de concessionnalité mais aussi d'autres considérations non-financières, telles que la préférence de certains créanciers pour certains types de projets ou la vélocité avec laquelle certains prêts nécessitent d’être mis en vigueur. Toutefois, un élément important manquant est celui du risque principal associé à la variation de taux de change, qui devrait mesurer l’impact d’une possible variation du FCFA par rapport au DTS, au dollar américain ou au yen. Le manuel de procédures ne fait qu’une référence générale sur le contenu du travail, que doit effectuer la DGCOOP et ne précise ni la nécessité de procéder à une analyse des coûts et bénéfices des sources de financement ni les modalités de ladite analyse.45 Lorsque les options de financement s'élargisseront et que le gouvernement pourra accéder à des prêts moins concessionnels, il deviendra essentiel de réaliser ces évaluations de manière plus formelle et plus sophistiquée. En outre, les modalités des analyses pourront être discutées dans le contexte de la stratégie de la dette annuelle. L’absence d’évaluation des conditions financières les plus économiquement convenables—dont une analyse de taux de change—ne permet pas au Burkina Faso de satisfaire aux exigences minimales de cette première dimension et donc la note attribuée est D. Dimension 2 Le manuel ne requière pas que l'équipe de négociation envoie une fiche récapitulative des termes et conditions clés des emprunts récemment négociés et signés à la DDP. 46 Etant donné que l'équipe de 45 Le manuel de procédures précise qu’après l´inscription d´un projet dans la Banque Intégrée de Projets (BIP) et la préparation d´une demande de financement par le ministère technique, la DGCOOP “propose au Ministre des finances une note de présentation de la requête à un (ou à des) Partenaires Techniques et financiers (PTF) pré-identifié(s)" (Manuel de procédures, front office, B.1.3.7, étape 5). 46 Les termes peuvent être par exemple le taux d'intérêt, le taux de commission, la date du premier et dernier décaissement, la date du premier et dernier remboursement, la base de calcul des intérêts, la fréquence des paiements et la devise. P a g e | 32 négociation a une bonne compréhension de toutes les conditions du prêt, il serait judicieux que ladite équipe saisisse ces conditions de façon préliminaire dans le Sygade, qui seraient vérifiées plus tard par un agent de la DDP (autre que celui qui a participé à la négociation) avant que les données soient considérées finales. Alternativement, l´équipe de négociation pourrait les transcrire dans une fiche recapitulative pour la DDP. Cela permettrait de réduire le risque que certaines conditions ne soient incorrectement saisies dans le système informatique. Pour certains prêts, il s’avère que l'équipe de négociation produit déjà une fiche récapitulative, qui est transmise à l’Assemblée Nationale (AN). Vu qu’une telle fiche existe, une copie pourrait être donc communiquée à la DDP. Vu que l'équipe de négociation n'envoie ni la fiche récapitulative des termes de la convention à la DDP ni ne saisit elle-même ces termes dans le logiciel Sygade, les conditions minimales pour cette dimension ne sont pas atteintes et la note de D est attribuée. Dimension 3 Le manuel de procédures stipule qu'un juriste doit faire partie de l'équipe de négociation.47 Cependant pour la plupart des prêts, une telle participation n'est pas nécessaire vu que les conditions de négociation sont connues et que la marge de négociation du gouvernment est limitée. Toutefois, la DGCOOP a précisé que la participation d’un juriste était requise si elle était considérée indispensable; par exemple lorsqu’il s’agit d’un nouveau créancier ou que des problèmes lors de la négociation surviennent. La mission accepte la raison pour laquelle la DGCOOP n'inclut pas toujours un juriste dans l'équipe vu que les options de financement sont limitées. De surcroît, le Conseil constitutionnel délivre l'avis juridique sur la constitutionnalité de la convention de financement, après sa signature, suivie de sa ratification. Vu que l'équipe de négociation inclut un juriste lorsque la négociation le requière et que sa participation est active pendant une grande partie de la négociation, la note B est accordée pour cette dimension. IPD-10 Garanties d’emprunt, rétrocession de prêts et produits dérivés Dimension Score 1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies en vue de l'approbation et de l'émission de garanties de prêts par l'administration centrale. B 2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies pour la rétrocession de fonds empruntés. B 3. Disponibilité d'un système de gestion de la dette doté de fonctions pour le traitement des produits dérivés, et disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le recours à des N/N produits dérivés. Dans le cadre de la dernière évaluation, il était mentionné qu’un dispositif règlementaire ainsi que des procédures détaillées existaient en matière d’émission de garanties et de rétrocession de fonds. Les politiques et procédures étaient bien établies et requiéraient notamment l’exigence d’une analyse du risque de crédit. Par conséquent les deux premières dimensions avaient reçues la note B. Le Burkina Faso n’utilisant pas de produits dérivés, la troisième dimension n’avait pas été notée. Dimension 1 Depuis lors, le cadre règlementaire a évolué en incluant l’astreinte aux personnes morales débitrices de l’obligation de remboursement d’un prêt avalisé par l’Etat de communiquer au CNDP les copies certifiées conformes de leurs documents comptables (bilans, compte de résultat et annexes) trois mois après leur approbation et toute information sur des évènements susceptibles d’affecter durablement leur 47 Manuel de procédures, middle office, C.4.3.3, référente à l'article 14. P a g e | 33 patrimoine. 48 Cet ajout dans la règlementation secondaire reflète le désir de suivre correctement les risques de crédit pendant toute la période couverte par la garantie de prêt. Cependant, ces nouvelles directives n’ont pas été mises en œuvre dans le cadre de la fin de l’année fiscale précédente. De plus, la seule garantie accordée par l’Etat à un de ses démembrements existante au moment de la dernière évaluation DeMPA en 2008 a été rachetée récemment en 2011 par le gouvernement. Au vu des politiques et procédures existantes en matière de règlementation d’émission de garanties, la note B est maintenue. Une note supérieure à B n’est pas possible puisqu´une étude sur le risque de crédit n’a pas eu lieu pendant la vie du prêt garantie en faveur de la SOFITEX. Dimension 2 La rétrocession des fonds reste la filière préférée pour assurer l’accès à un financement aux établissements publics (EPs). Au moment de cette évaluation 41 prêts pour 189 milliards de francs CFA ont été rétrocédés: 15 prêts ont été accordé à la Société nationale d'électricité du Burkina (Sonabel) et 11 prêts à l’Office nationale de l’eau et de l’assainissement (Onea). Par ailleurs, le champ des personnes morales pouvant bénéficier de rétrocessions de fonds a été élargi pour que d’autres entités non- conventionnelles du secteur public puissent en disposer. 49 A l’instar de la première dimension, le même cadre règlementaire susmentionné requière également que les personnes morales bénéficiaires de financements rétrocédés par l’Etat sont tenues de communiquer au CNDP les mêmes documents et informations susnommés. 50 51 Toutefois, aucune de ces informations ne fut transmise au cours des trois mois, qui ont suivis la fin de la dernière année fiscale (c’est à dire entre mars et juin 2010). Par conséquent, le CNDP n’a pas été en mesure de suivre l’évolution des risques de crédits concernant les bénéficiaires des 41 rétrocessions de fonds accordées par l’Etat. Au vu des politiques et procédures existantes en matière de règlementation de rétrocession de fonds, la note B est maintenue. Dimension 3 La note attribuée pour la Dimension 3 est de N/N. Il n y a pas de produits dérivés au Burkina Faso. 4. Prévisions du flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie IPD-11 : Prévisions des flux de Trésorerie Dimension Score 1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes bancaires de l'État C 2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes bancaires de l'État, y compris son intégration dans le programme d’emprunts intérieurs C La dernière appréciation sur la politique de gestion de la trésorerie avait fait ressortir que les prévisions des soldes quotidiens n’étaient pas suffisamment fiables comme en témoignait la manipulation récurrente du calendrier d’exécution des dépenses justifiant ainsi l’attribution d’un D pour la première dimension. 48 Décret N° 2009-150/PRES/PM du 25 mars 2009 (Article 49). 49 Décret N° 2009-150/PRES/PM du 25 mars 2009 50 Décret N° 2009-150/PRES/PM du 25 mars 2009 (Article 48). 51 En matiere de procédures, un guide a été également rédigé pour faciliter le traitement des dossiers de demande d’avis de conformité. Il decrit entre autres les critères, les étapes et contrôles de suivi des actes d’emprunts rétrocédés. P a g e | 34 Etant donné que la BCEAO rémunère les liquidités excédentaires au taux du marché, la seconde dimension avait été notée C. Dimension 1 La gestion de la trésorerie au Burkina Faso s’effectue tout d’abord à travers l’élaboration d’un plan de trésorerie annuel et mensuel établi en début d’année et revu trimestriellement. Les prévisions des soldes sont basées sur la LdF adoptée en décembre, les plans de passation de marchés et de déblocage de fonds et des prévisions de décaissements des appuis budgétaires collectées auprès des partenaires. Un niveau de solde de trésorerie minimum est déterminé chaque année à partir d’une analyse qui prend en compte les tendances historiques des flux de trésorerie (par exemple en considérant les périodes de recouvrement de recettes et mobilisation de financements extérieurs). Ce nouveau solde minimum se situe entre un niveau de référence et un niveau critique. Le suivi de la trésorerie est réalisé dans le cadre d’une réunion hebdomadaire du Comité de Trésorerie (CT) où se retrouvent le directeur général du Trésor (Président du comité), les directeurs des trois principaux bureaux comptables centraux, c‘est à dire la PG, le Receveur Général (RG) et la DDP et l’ACCT. 52 Cette dernière centralise les prévisions hebdomadaires des flux de trésoreries des bureaux régionaux et centraux du Trésor. L’ACCT prépare une synthèse des prévisions. Les nouvelles estimations des soldes de trésorerie sont ainsi comparées par rapport au solde de trésorerie minimum susmentionné. A la lumière des deux dernières exercices budgétaires, les prévisions mensuelles des ressources et dépenses semblent fiables car les écarts mensuels entre les prévisions et réalisations restent raisonnables. La qualité des prévisions est soutenue par le bon fonctionnement du CID, du Circuit Intégré des Recettes (CIR) et une meilleure programmation mensuelle des dépenses avec la mise en place des plans de passation de marché et de déblocage de fonds. En cas de chocs externes, le solde minimum de trésorerie reste inchangé. Seules des révisions budgétaires ou une plus grande contribution des partenaires peuvent obvier à l’impact du choc. En cas de tension de trésorerie, les surplus de liquidités des EPs sont transférés au compte courant du Trésor. Toute dépense est honorée au sein des référentiels des délais. Les prévisions de trésorerie mensuelle sont discutées au sein du CSBT ainsi mentionné dans l’IPD-7. Ce comité est présidé par le Ministre des Finances et est composé de représentants de la DGB, DGTCP, DGCF, Direction Générale des Douanes, Direction Générale des Impôts, SP-PPF, Direction Générale des Marchés Publics, Direction Générale de la Coopération et de la BCEAO. Un des objectifs du comité est d’assurer l’adéquation entre les besoins mensuels de liquidité de trésorerie et le calendrier annuel indicatif des émissions des bons du Trésor soumis à la BCEAO au plus tard le 31 décembre de chaque année (avec une indication des dates et des montants). Au vu de l’analyse du solde de trésorerie, et plus particulièrement de sa situation par rapport au niveau critique, le comité peut décider de modifier le calendrier initial d’émission de bons afin de reconstituer plus rapidement les disponibilités. Toutefois, le calendrier ne fut modifié que très rarement. 53 Le maintien du calendrier annuel reflète à la fois la fiabilité des prévisions mensuelles des ressources et dépenses; la détermination annuelle et le respect d’un seuil minimum de trésorerie; la rareté de tensions de trésorerie après utilisation des surplus de liquidités des EPs ; et la volonté des autorités de ne pas affecter leur bonne crédibilité en changeant le calendrier initial d’émission de bons du Trésor (le taux d’intérêt des bons du Trésor au Burkina Faso est le plus bas de la région: 4.1% contre 6% en moyenne dans la région). Des émissions de bons du Trésor ont lieu en moyenne tous les deux ou trois mois et la dernière émission a eu lieu le 10 mars 2011 avec une maturité de 91 jours. Le taux d’intérêt est fixé par le Trésor à partir de la 52 Un procès verbal de chaque réunion est rédigé. 53 Voir la note de bas de page 36. P a g e | 35 lecture du marché tout en s’assurant d’offrir des termes suffisamment attirants pour mobiliser les ressources escomptées. Les autorités disposent de prévisions de trésorerie mensuelles, annuelles, et hebdomadaires, qui sont discutées dans le cadre des réunions hebdomadaires du CT et des réunions mensuelles du CSBT. Ce dernier est l’organe en charge de modifier le calendrier des émissions de bons du Trésor si nécessaire. Par conséquent, le Burkina Faso a atteint le minimum requis et la note C lui est donc attribuée. Une note plus élevée requièrerait une gestion de trésorerie plus active en modifiant les dates et montants des émissions de bons de Trésor prévu dans le calendrier initial et procédant par exemple à des rachats de bons du Trésor lorsqu’il y aurait des surplus de liquidités. Le dépassement des montants mis en adjudication indiqué par un taux de couverture allant de 200% à 600% montre l’existence d’un marché et la confiance des investisseurs. Dimension 2 Les flux de trésorerie sont gérés à travers le compte courant du Trésor à la BCEAO. Ce compte est rémunéré trimestriellement au taux du marché, ce qui répond à l’exigence minimum de la seconde dimension. 5. Gestion des risques opérationnels IPD-12 : Gestion des prêts et Sécurisation des données Dimension Score 1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du service de la C dette. 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l'enregistrement et la validation des données sur la dette, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la D dette. 3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l'accès au système D d'enregistrement et de gestion des données de la dette de l'administration centrale. 4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de D gestion de la dette, et conservation des copies de sauvegarde en lieu sûr, hors site. L’évaluation de 2008 en matière de gestion des risques opérationnels avait constaté qu’aucun manuel de procédure n’avait été élaboré et que les sauvegardes de la base de données étaient réalisées de façon irrégulière. Par conséquent, les quatre dimensions de cet indicateur avaient été notées D. Depuis cette évaluation, un manuel de procédures détaillé, qui couvre toutes les procédures concernant les activités de "front office" (négociation des prêts extérieurs, adjudications des titres au marché intérieur, garanties et rétrocessions), "middle office" (stratégie d'endettement) et "back office" (suivi des décaissements et service de la dette) a été mis en place. 54 Ce manuel est à la disposition de tous les agents impliqués dans la gestion de la dette sous forme électronique. Dimension 1 Le circuit de règlement du service de la dette publique comprend deux types de procédures : une procédure visant les paiements en FCFA et en euros et une deuxième visant les paiements à effectuer dans d’autres devises (voir Encadré 3). La deuxième procédure répond au problème de l’ignorance des 54 Le manuel est déjà en vigueur par arrêté, mais une formation est prévue en 2011 pour s’assurer que tous les agents intervenants dans la gestion de la dette connaissent bien les procédures. Pour les references du manuel, voir note de bas à l´IPD 9. P a g e | 36 Encadré 3. Le circuit du règlement du service de la dette D’après le manuel, la procédure de règlement du service de la dette est la suivante: L'établissement des plans mensuels et hebdomadaires de trésorerie: Chaque mois, le SOF produit un plan mensuel des paiements au titre du service de la dette qui est approuvé par le CSBT. La DDP envoie des exemplaires du plan de trésorerie ventilée en FCFA et en devises à l’ACCT, à la PG et à la BCEAO. Chaque semaine, le SOF établit un plan hebdomadaire en FCFA des paiements du service de la dette, qui est approuvé par le CT. La DDP l'envoie à la PG et à l'ACCT. Lorsqu´un avis d´échéance arrive: Un agent du SOF vérifie les avis d'écheance avec la base de données1/ et prépare une lettre de demande de transfert, contrôlé par le chef du service, et un bordereau de transmission des lettres de demande de transfert. Le directeur de la DDP vise la lettre de demande de transfert et le bordereau de transmission. Procédure pour des paiements en franc CFA et en euro: Le SOF saisit dans le CID les données contenues dans la lettre de transfert et transmet au SSA un exemplaire du bordereau ainsi que les lettres de demande de transfert pour une mise à jour de la situation d’exécution. Le directeur de la DDP signe les bons d'engagement et le SOF transmet le dossier à la DGCF. La DGCF vérifie le bordereau, les bons d’engagement et les pièces justificatives, délivre le visa de contrôle et envoie un bordereau de liquidation à la DDP. La DDP prépare les mandats de liquidation des bordereaux de paiement et les envoie à la PG. La PG envoie des ordres de transfert sur formule numérotée à la BCEAO concernant les créanciers hors UEMOA en appui aux avis de crédit. La BCEAO exécute les paiements au profit des bénéficiaires et adresse à la DGTCP un compte rendu d’exécution du transfert. Procédures pour des paiements en devise Le SOF transmet à la PG un exemplaire du bordereau et les lettres de demande de transfert. La PG transmet la lettre de demande de transfer à la BCEAO. La BCEAO exécute les paiements au profit des bénéficiaires. La PG adresse à la DDP les demandes de régularisation des dépenses de service de la dette exécuté sans ordonnancement préalable. Le SOF saisit le montant payé dans le Sygade (cette étape n'est pas actuellement suivie) .2/ Le directeur de la DDP signe les bons d'engagement et le SOF transmet le dossier à la DGCF. La DGCF vérifie le bordereau, les bons d’engagement et les pièces justificatives, délivre le visa de contrôle et envoie un bordereau de transfert à la DDP. La DDP prépare les mandats de liquidation des bordereaux de paiement. 1/ Vu qu’il n’existe pas d’avis d’échéance pour les obligations du Trésor, les paiements sont effectués selon le tableau d'amortissements. 2/ La SOF envoiyait chaque mois au SSA un récapitulatif de toutes les transactions dans un fichier Excel lorsque le serveur du logiciel ne fonctionnait pas l’année dernière. P a g e | 37 montants à ordonnancer en FCFA, qui ne sont connus qu’après les virements effectués par la BCEAO. Ces paiements sont donc exécutés sans ordonnancement préalable. Tout avis de d'échéance fait l'objet d'un rapprochement avec les dossiers de la DDP. Si un écart survient, le SOF tente de réconcilier les données immédiatement. Toutefois, s´il ne peut pas être réconcilié, les paiements effectués reflètent l’avis d’échéance et la réconciliation des données avec le créancier s’effectue par la suite. Les procédures du manuel sont respectées sauf en cas de force majeure lorsque le serveur du Sygade n’a pas fonctionné de novembre 2009 à décembre 2010 et par conséquent les paiements effectués n’étaient pas saisis dans le Sygade mais dans un fichier Excel. Les ordres de paiements sont assujettis à une procédure d'autorisation par le chef du SOF et le directeur de la DDP et les paiements sont effectués à la date d'exigilibilité (même lorsque le serveur du Sygade était en panne). De plus, il est prévu que le manuel de procédures sera mis à jour bisannuellement. Par conséquent, le règlement du service de la dette est effectué au travers d’un mécanisme de contrôle rigoureux et de procédures documentées. La note C est donc attribuée à cette première dimension. Une note plus élevée ne peut être considérée vu que les ordres de paiement interne ne sont pas préparés sous forme électronique. Dimension 2 55 Les procédures en matière d’enregistrement et de validation des données sur les paiements du service de la dette sont également bien détaillées. Le manuel stipule que le SOF est en charge de saisir ces données et le SSA est en charge de les contrôler. Quand un avis d´échéance arrive, le SOF le contrôle contre les données dans la Sygade et procède au règlement. Cependant, comme le SOF n´a pas accès au Sygade actuellement pour saisir les données du paiement effectif, il transmet mensuellement un récapitulatif de toutes les transactions, qui sont saisies dans le Sygade par le SSA sans contrôle additionnel par rapport aux avis d´échéance envoyés par les créanciers. Les saisies relatives aux nouveaux emprunts ou décaissements dans le Sygade s’effectuent à partir des copies de conventions de prêt (dette extérieur) ou de dossiers d'adjudication des emprunts obligataires (dette intérieure) et des avis de décaissements et des résumés mensuels des transactions (négociation de nouvel emprunt et décaissements) transmis par la DGCOOP. En plus de la vérification des données saisies dans le Sygade sur la base des avis d'échéance envoyés par les bailleurs de fonds, des réconciliations de la dette extérieure sont effectuées chaque année (couvrant plus ou moins 90% de la dette exterieure). Ces réconciliations sont mises en œuvre au travers de missions ou d'échange de fichiers avec les créanciers. Après la signature d'une nouvelle convention, la DGCOOP transmet une copie à la DDP et conserve la convention originale. La DDP et DGCOOP ne partageant pas le même bâtiment, les originaux et copies de convention ne se situent donc pas dans le même lieu, réduisant ainsi le risque de perte. Les archives sont protégées contre le vol mais ne le sont pas contre d’autres sinistres, telle que l’incendie ou l’inondation. Le SSA est en charge de l'archivage au sein de la DDP. Les copies des prêts non-actifs ainsi que toutes les correspondances ou documents relatifs à ces prêts sont conservés dans un autre bureau que celui du SSA mais dans le même bâtiment. Les documents des prêts actifs sont par contre detenus dans le bureau du SSA. Ce bureau est toujours fermé en l’absence du personnel mais aucune disposition particulière de protection des documents ne fut jusqu'à ce jour prise. 55 La dimension 2 de IPD-12 et la dimension 1 de IPD-13 contrôlent deux aspects différents de la vérification des données avant qu´elles puissent être considérées finales. La dimension 2 de IPD-12 contrôle si les données de la dette saisies dans le Sygade sont validées systématiquement en les rapprochant par rapport aux avis de paiement, tandis que la dimension 1 de l´IPD-13 contrôle si deux agents différents ont pour fonction d'entrer les données et de vérifier les données saisies dans le Sygade. P a g e | 38 Au vu du non-respect des procédures en matière d’une double validation de la saisie des données au titre du règlement du service de la dette ainsi que le manque de sûreté des archives, les standards minimaux pour cette dimension ne sont pas atteints. Dimension 3 Toutes les données de la dette sont saisies dans le Sygade ou dans des fichiers Excel (bons de Trésor). La base de données inclut aussi la dette des sociétés d'économie mixte (où le gouvernement detient une majorité, ce qui est seulement le cas de la Sofitex à l’heure actuelle) et des sociétés d'Etat (où le gouvernement detient 100% des actions, comme la Sonabel). Pour acceder à la base de données, la DDP ne dispose que d’un seul mot de passe partagé par tous les agents. Lorsque la DDP aura accès à la nouvelle version du Sygade, chaque agent possédera un mot de passe personnel et un profil correspondant à ses attributions. Le nouveau système produira des pistes d'audit et l’accès sera par conséquent bien contrôlé. Un manuel d'utilisation de la nouvelle version du Sygade, qui abordera également le traitement des copies de sauvegardes, est prévu dans le programme d'activités de la DDP de 2011. Au vu du manque de sécurité qui entoure la base de données, le Burkina Faso ne répond pas au standard minimum et la note D est accordée pour cette dimension. Dimension 4 Les agents de la DDP n’effectuent pas eux-mêmes de copies de sauvegarde des données saisies dans le Sygade. Chaque semaine, c’est un informaticien 56 qui réalise une copie, mais aucun dispositif ne l’en oblige. La copie de sauvegarde est gardée sur le disque dur de l’informaticien dont son bureau se situe dans le même bâtiment que le serveur. De plus, chaque copie de sauvegarde écrase la précédente et donc aucune copie de la base de données précédente n’est préservée. Cette pratique constitue une régression par rapport à l’évaluation de 2008 où toutes les copies de sauvegarde étaient conservées sur des cassettes placées dans un lieu different que le serveur. Le fait que l'informaticien travaille actuellement au développement du CIFE et qu’il ne soit pas toujours présent au sein la DDP augmente le risque qu´il ne fasse pas fréquemment ces copies de sauvegarde. La DDP a l'intention de renouer avec ses anciennes pratiques dans un futur proche. Il est important de noter toutefois que la DDP saisit également toutes les données relatives aux transactions de la dette dans des fichiers Excel. 57 Comme il n'y pas de copies de sauvegardes dans un lieu sûr, le standard minimum n'est pas atteint. 56 L'informaticien est un ancien agent de la DDP. 57 Le serveur était tombé en panne pendant un an et aucun paiement du service de la dette ne fut en arriérés grâce à la maintenance jusqu'à d’une base de données parallèle en Excel. Quand la DDP a reçu un nouveau serveur, les agents ont pu recommencer à utiliser le Sygade. P a g e | 39 IPD-13 Répartition des tâches, capacité du personnel et continuité Dimension Score 1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles et existence d'une fonction de suivi des risques et du respect des procédures. D 2.- Capacités des agents et gestion des ressources humaines. A 3.- Existence d'un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant notamment des dispositions pour assurer la continuité des opérations et leur reprise en cas de catastrophe. D La dernière appréciation avait conclu que l’exigence minimum quant à la répartition des tâches et la qualité du personnel était satisfaite (visant les deux premières dimensions). Par contre l’absence de plan de continuité opérationnelle et de plan de secours avait justifié l’octroi d’un D pour la troisième dimension. Dimension 1 Ainsi mentionné dans l’IPD-2, la DGCOOP rempli les taches du “front office“ pour mobiliser les nouveaux financements extérieurs, tandis que la DDP, en concertation avec d’autres administrations, est responsable de faire le "back office" des opérations. L'équipe de négociation pour un nouvel emprunt est composée d'un agent de la DGCOOP, un représentant du ministère technique et un agent de la DDP. La présence de ce dernier permet de s’assurer que la stratégie d'endettement soit respectée et qu'aucune modification par rapport au projet de convention soumis initialement au CNDP ne poserait problème par la suite. Néanmoins, le premier rôle dans l'équipe de négociation est réservé à la DGCOOP. Le représentant de la DDP appartient normalement au SEO 58 et n’est pas responsable de la saisie finale des données dans le Sygade. 59 Concernant la dette intérieure, la DAMOF joue le rôle du "front office" pour les emprunts obligataires sur le marché régional sans interférence de la DDP. Par conséquent, une séparation organisationnelle et physique entre le front office et le back office pour la gestion de la dette extérieure ainsi que pour la dette intérieure existe. La plupart des données saisies dans le Sygade sont validées par un autre agent de la DDP. Ainsi, les données relatives aux nouvelles conventions sont saisies par un agent du SSA et sont validées par son chef. Les données des décaissements sont saisies par le SMF et validées par le SSA. Toutefois, ce système de vérification n’est pas appliqué pour les données relatives au paiement du service de la dette. Le manuel de procédures stipule que le SOF doit saisir les transactions dans le Sygade et le SSA doit les valider. Dans la pratique, le SOF n'utilise pas le Sygade pour plusieurs raisons: (1) suite aux problèmes survenus en 2010 avec la panne du serveur, le SOF a créé un circuit de transmission alternatif (utilisation de tableaux Excel) qui est toujours utilisé bien que le serveur fonctionne de nouveau; (2) il n'est impossible d'installer concomitamment le Sygade et le système CID sur le même poste; et (3) peu d'agents du SOF savent utiliser le Sygade. Le directeur de la DDP s’assure actuellement que tous les agents respectent les directives bien que le "Répertoire des fiches de postes de travail de la Direction de la dette publique" ne mentionne pas cette attribution de façon explicite. 60 Cependant, il est prévu qu'un fonctionnaire au sein de la DDP soit chargé spécifiquement d'effectuer des validations internes, de la surveillance d’un nombre de risques 58 Voir répertoire des postes. 59 S’il s’agit d’une négociation qui est anticipée d’être facile, le directeur de la DDP peut affecter un agent d’un autre service afin qu’il acquiert de l'expérience dans ce domaine. 60 Les responsabilités du directeur de la dette par rapport aux activités d'administration générale sont: d’assurer le pilotage et le suivi des performances des services; d’organiser et animer les cadres de concertation; de former et encadrer les collaborateurs; de superviser la gestion des moyens affectés à la structure (humains, matériels et financiers); et d’assurer la communication interne et externe. P a g e | 40 opérationnels, ainsi que du suivi et des mises à jour du manuel de procédures avant la fin 2011 (voir IPD- 5, dimension 1). Vu qu’à l’heure actuelle, la vérification de la saisie des données sur le règlement du service de la dette n’est pas effectuée et que la fonction du suivi des risques opérationels n'est pas attribuée d'une façon explicite à un agent, les standards minimaux ne sont pas atteints. La note D est donc retenue Dimension 2 Dans le cadre des cinq services rattachés à la DDP tous les postes sont remplis. Dû au transfert de la responsabilité de centralisation des décaissements de la DGCOOP à la DDP prévu pour le 1er avril 2011, une trentaine d’agents fut récemment recrutée et ont intégré le SMF. Chaque description de poste comprend l’exigence requise d'éducation universitaire, des indicateurs de performance et l’évolution possible de carrière. Les descriptions sont mises à jour si nécessaire. Aucun plan individuel de formation n’est élaboré, mais en revanche des plans de formation par service sont définis. Les agents participent fréquemment à des formations à l’extérieur (telle que des cours traitant des outils DeMPA et MTDS organisés par la BM au Sénégal en 2010 et 2011, respectivement). A leur retour, ils se doivent de procéder à un rapport sur le cours et d’offrir un séminaire à leurs collègues. Un cours sur le manuel de procédures est prévu en 2011 pour s’assurer que chaque agent impliqué dans la gestion de la dette ait une bonne connaissance des procédures. Des évaluations de performance du personnel de la DDP sont réalisées chaque année. Elles sont basées par rapport à la réalisation des objectifs ou attentes déterminés au préalable avec le supérieur hiérarchique. Sur la base du rapport d'activités de l´agent, le supérieur évalue la performance des agents à la fin de l’année suivant une grille de notation précise. Une promotion dépend du score obtenu de l’agent. Depuis la dernière évaluation DeMPA, un code de conduite 61a été élaboré au sein de la DGTCP pour éviter des conflits d’intérêt. Vu l’existence de descriptions détaillées des postes, d’évaluation des performances des agents ainsi qu’un code de déontologie, une note B est accordée à cette deuxième dimension. Dimension 3 Actuellement, il n'existe pas de plan de sinistre bien que la DDP ait l'intention de placer une base de données repliquée à Bobo (se situant à 300 kilomètres d’Ouagadougou). Ceci nécessitera une attention toute particulière en ce qui concerne la sauvegarde et la restauration des données. Vu l’absence d’un plan de sinistre, la note D est accordée. 6. Enregistrement et rapport sur les données de la dette IPD-14 : Comptabilisation des données de la dette Dimension Score 1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de l'administration centrale C 2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les détenteurs de titres A d'État dans un système de registre sécurisé 61 “Code d´éthique et de déontologie de l´agent du Trésor public,” depuis 23 février 2011. P a g e | 41 Le rapport DeMPA de 2008 avait constaté que les données des décaissements étaient certaines fois saisies informatiquement avec un décalage d’au moins six mois, ce qui avait principalement motivé l’attribution de la note D à cette première dimension. En revanche, le système de registre pour les détenteurs de titres d’état était complet mais ne faisait pas l’objet d’un audit périodique. La note de C avait été accordée pour la deuxième dimension. Dimension 1 La DDP dispose d’un système d’enregistrement et de gestion de la dette publique (le Sygade de la CNUCED) où tous les emprunts publics, les transactions relatives à ces emprunts, et les accords de rééchelonnement sont transcrits.62 De plus, la DDP possède et actualise régulièrement des fichiers Excel où pour chaque emprunt public, il est reporté la situation de son encours (fichier du SSA), des décaissements (fichier du SMF), des prévisions du service de la dette et le règlement du service de la dette (fichier du SOF généré à partir du Circuit Intégré de la Dépense). Les trois chefs de ces services échangent régulièrement leurs données et le chef du SSA rapproche les données enregistrées dans les fichiers Excel avec ceux saisis dans le Sygade. Les fichiers Excel ont permis de pallier une situation d’urgence lorsque le serveur du Sygade n’a plus fonctionné de novembre 2009 à décembre 2010. Un rapprochement avec les données des créanciers est effectué de manière systématique soit en utilisant les données mentionnées dans les avis d’échéance ou lors de missions de réconciliation. 63 Par conséquent, les données sur la dette sont bien organisées ce qui permetent l’édition du Bulletin Statistique de la Dette Publique publié trimestriellement depuis fin 2009. Cependant, une défaillance persiste car tous les décaissements ne sont pas saisis en temps opportun. Le cadre institutionnel a attribué jusqu'à ce jour la fonction de centralisation des décaissements à la DGCOOP. Par conséquent, les services financiers des projets et programmes (SFPP) lui communiquent trimestriellement leurs rapports de suivi financier, 64 la BCEAO lui transmet les avis de dépôt et les bailleurs de fonds lui envoient les avis de décaissements. Après vérification de la cohérence des données, les rapports de suivi financier et les avis de décaissements sont transmis à la DDP (le SMF). Afin de minimiser les délais de saisies des décaissements, la DDP a pris contact avec un grand nombre de bailleurs de fonds, leur demandant de bien vouloir leur adresser une copie des avis de décaissement envoyée à la DGCOOP. Ainsi, sur FCFA 128 milliards de décaissements en 2010, la DDP a été informée directement de FCFA 118 milliards. La différence reflète des décaissements effectués par des créanciers relativement nouveaux avec lesquels la DDP n’a pas eu encore l’occasion d’établir des contacts rapprochés. Il est difficile de porter un jugement quantitatif sur les délais entre les décaissements et leur comptabilisation pour les tirages des prêts financés par des créanciers avec lesquels la DDP n’a pas établi un contact rapproché et pour les quels elle dépend toujours de la transmission d’information de la DGCOOP. Toutefois, étant donné le caractère relativement modeste de ces tirages (correspondant aux tirages de deux créanciers et à peu près 9% des décaissements en 2010) qui peuvent ne pas être saisis avec un décalage maximum de trois mois et au vu du dispositif de centralisation des données initié par la DDP, cette dimension sera notée C. De surcroît, il est important de souligner que les autorités vont atténuer à cette déficience à compter du 1er avril en octroyant à la DDP l’attribution de centraliser les décaissements (une lettre sera prochainement envoyée à tous les créanciers leur demandant d’envoyer les avis de décaissements à la DDP directement 62 Ainsi mentionné dans l’IPD-10, il n’existe plus de garantie publique octroyée par l’administration centrale. 63 Par exemple, il y a eu cinq missions de réconciliation effectuées par la DDP en 2010 et quatre en 2008 et 2009. 64 Ces rapports sont censés faire le point de l’état d’avancement financier, l’état d’avancement physique et l’état d’avancement des marchés du projet et sont soumis au visa du chef de projet concerné avant d’être transmis à la DGCOOP. P a g e | 42 et la BCEAO enverra un avis de dépôt a la DDP) 65 et en assurant la mise en œuvre opérationnelle du CIFE qui sera lié par une interface au Sygade. 66 Ces deux mesures devraient permettre à la DDP de saisir entre autres tous les décaissements en moins d’un mois. Dimension 2 Les opérations d’émission de titres d’Etat sont consignées dans un registre des détenteurs. Les investisseurs institutionnels détenteurs de ces titres doivent tenir des dossiers séparés pour les titres qu’ils détiennent en leur nom et ceux qu’ils détiennent au nom de leurs clients. Le registre reflète donc la résidence des détenteurs même lorsque les titres sont vendus sur le marché secondaire.67 Le registre des titres d’Etat est transmis au siège de la BCEAO à Dakar et par conséquent les données sont sécurisées. Les comptes de la BCEAO, dont le registre des titres, font l’objet d’un audit externe annuel. Le rapport est envoyé au siège a Dakar et le contenu est discute en Conseil des Ministres. Etant donné que le registre des titres d’Etat est complet, le système est sécurisé et que le registre fait l’objet d’un audit annuel, la note A est accordée pour cette dimension. IPD-15 : Transmission et publication des informations sur la dette Dimension Score 1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette D de l’administration centrale à toutes les entités intérieures et extérieures 2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de rapports sur la dette totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures D et extérieures 3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de l'administration centrale B L’appréciation de 2008 en matière de transmission et publication des informations sur la dette avait indiqué que la DDP ne respectait pas les délais de soumission de ses données envers le SP-PPF et qu’aucun bulletin statistique annuel comportant des données, qui ne sont pas antérieures de plus de six mois à sa date de publication, n’était publié. Ainsi, les premières et dernières dimensions avaient reçu la note de D. La deuxième dimension n’avait pas pu être notée car aucune exigence de divulgation de la dette ou des garanties du secteur public non-financier n’existait. Dimension 1 Le Burkina Faso a des obligations statutaires et contractuelles pour la divulgation des données sur la dette vis-à-vis des institutions internationales, tels que la BM et le FMI. Les exigences statutaires et contractuelles avec la BM reposent dans le cadre du Debt Reporting System (DRS), système de notification de la dette extérieure et celles avec le FMI s’inscrivent dans le contexte de la FEC. 65 Il sera aussi important que la DDP s’assure que les SP-PPF lui communiquent trimestriellement leurs rapports de suivi financier. 66 Les derniers tests de fonctionnalité de CIFE apparaissent tous corrects. 67 Voir la livraison des titres sur le marché secondaire au sein du Règlement de la BCEAO. Pour toute transaction donnée, chacune des parties contractantes adresse une notification à la banque centrale, mentionnant les principales caractéristiques de l’opération, plus précisément l'identité du cédant et les numéros de son compte courant ordinaire et de son compte “bons du trésor” ainsi que l'identité du cessionnaire et les numéros de son compte courant ordinaire et de son compte “bons du trésor." P a g e | 43 Depuis 1968, la BCEAO est l’institution chargée de reporter au DRS les données annuelles et trimestrielles sur les nouveaux engagements et la dette publique et publiquement garantie. A ce jour, le rapport 2008 est le dernier rapport reçu de la BCEAO. Le rapport de 2009 n’a pas été envoyé dans le délai requis par la BM et donc le Burkina Faso n’est pas conforme aux exigences contractuelles vis-à-vis de la BM. Par conséquent, le score du DRS a détérioré de la note 2+ en 2008 à la note 3 depuis 2009. D’ailleurs, le rapport 2010 n’a pas encore été envoyé et était dû le 31 mars 2011. Par lettres n° 03557 du 22 octobre 2010 et n° 01173 du 18 avril 2011, la Direction Nationale a transmis à la Banque Mondiale les rapports annuels 2009 et 2010 de la dette extérieure du Burkina Faso. Le retard dans l’élaboration de ces rapports est lié à celui observé par la DGTCP pour fournir les données de base à la BCEAO. Les informations soumises pour l’élaboration et le suivi du TOFE sont transmises au FMI par la SP-PPF. Ces rapports présentent entre autre l’exécution des programmes d’appui budgétaire ainsi que l’état mensuel du service de la dette. Les délais de transmission sont de moins de 3 mois. Le FMI reporte qu’en général, la compilation des statistiques des finances publiques pâtit du manque de coordination entre les différentes entités budgétaires.68 Mais cette faiblesse se referre tout particulièrement à la transmission des données sur les recettes fiscales et les dépenses hors paiements au titre du service de la dette De part son manque de conformité dans ses obligations contractuelles avec la BM, la dimension 1 est noté D. Dimension 2 Dans le cadre du DRS, les exigences statutaires incluent l’intégralité de la dette publique, c’est à dire de l’administration centrale et des sociétés d'économie mixte. De même, celles du FMI incluent des rapports sur les dépenses des administrations publiques - composées de l’administration centrale, des États fédérés et des administrations locales. A l’instar de la première dimension, le manque de respect des obligations contractuelles avec la BM dans le cadre du DRS justifie l’attribution de la note D pour cette seconde dimension. Dimension 3 Depuis fin 2009, un bulletin statistique trimestriel de la dette est réalisé et distribué par le bureau des statistiques de la DDP. Le bulletin couvre l’encours et les flux de la dette du secteur public et celle du secteur privé bénéficiant d’une garantie de l’état. Le secteur public couvre l’administration centrale, les sociétés d’Etat et les entreprises publiques, bien que les données sur ces entités publiques ne soient pas régulièrement réconciliées. Le bulletin contient l’évolution annuelle de l’encours de la dette extérieure et intérieure; sa composition par créancier, devise et type de taux d’intérêt; l’évolution de flux annuelles de la dette incluant les tirages, remboursements et intérêts payés; ainsi que les projections de l’encours et du service de la dette jusqu’en 2016. Basé sur ces projections et des prévisions macroéconomiques, le bulletin présente des projections des principaux ratios de soutenabilité de la dette. Le bulletin trimestriel statistique est publié en annexe aux journaux locaux ainsi que distribué séparément au public. La seule information manquante du bulletin est la ventilation des titres d’Etat par investisseur 68 Rapport des services du FMI Nº 10/197 de juillet 2010, “Burkina Faso – Demande d’accord triennal…-Rapport des services du FMI P a g e | 44 mais cette information est disponible sur le site de la BCEAO. Si cette dernière était incluse, la qualité des données aurait pu remplir les conditions des meilleures pratiques constituant la note A. Cependant, la publication du bulletin connait des retards: le rapport de septembre 2010 n’était disponible qu’en janvier 2011 et celui de décembre 2010 n’était pas encore finalisé lors de l’évaluation de 2011. Vu que les données sur la dette sont donc antérieures de plus de trois mois à sa date de publication, cette dernière dimension est notée B. IV. COMPARAISON AVEC LE DeMPA DE 2008 Ainsi présenté dans le tableau ci-dessous, l'évaluation DeMPA effectuée en 2011 souligne dans l’ensemble de nombreux progrès réalisés par le gouvernement Burkinabé. En effet, 10 dimensions connaissent une amélioration de leurs notes depuis l’évaluation de 2008 et seulement la performance d’une dimension est jugée inférieure. Table: Burkina Faso: Comparaison des notes du DeMPA 2008 et 2011. Note 2011 (No.) 2008 (No.) A 8 3 B 7 5 C 7 8 D 11 14 Non Evalué 2 5 Amélioration des notes 9 - Baisse des notes 1 - La notation de cette évaluation marque de nombreux progrès realisés par le gouvernment burkinabé et l’étendue croissante de l’activité en matière de gestion de dette: o En 2008, les exigences minimales n’étaient pas remplies pour 14 dimensions et 5 dimensions n’étaient pas évaluées (N/N). o En 2011, le nombre de dimensions dont les exigences minimales ne sont pas remplies a chuté à 11 et 2 dimensions ne peuvent faire l’objet d’une évaluation. o Dans le cadre de cette analyse, 15 dimensions reçoivent une note supérieure à C tandis que seulement 8 dimensions recevaient une telle appréciation en 2008. Dans le domaine de la gouvernance et l’élaboration d’une stratégie, l’amélioration de la performance est due en partie à l’impact positif de l’élaboration d’une stratégie annuelle sur la coordination des différentes entités intervenant sur la gestion de la dette ainsi que de la production de rapports d’activités sur la dette de bonne qualité. En matière de coordination avec la politique macroéconomique, la situation est restée pratiquement inchangée. La coordination avec la politique monétaire reçoit la même notation qu’en 2011 tandis que la coordination avec la politique budgétaire s’est améliorée (la note a progressé de C à A) mais dû principalement à des informations manquantes lors de la première mission en 2008. La situation pour les emprunts et activités financières n’a pas évolué depuis 2008 à part pour l’endettement intérieur dont la note a progressé de B à A (IPD-8, D1). P a g e | 45 Dans le domaine des prévisions des flux de trésorerie et gestion du solde de trésorerie, une amélioration fut notée quant à la fiabilité des prévisions, ce qui a permis une progressiom de la note de D à C. La dimension 2 a par contre conservé la même note de C en 2011. Par rapport à la gestion des risques opérationnels, des progrès ont été réalisés grâce à l’élaboration du manuel de procédures. La disponibilité et qualité des procédures sur le règlement du service de la dette (dimension 1 de l’IPD-12) ont engendré une progression de la note de D en 2008 à la note C. Le renforcement des capacités des agents et la meilleure gestion des ressources humaines ont également permis une amélioration de la note de la deuxième dimension de l’IPD-13 passant de la note A à C en 2008. Quant à la répartition des tâches, la note a régressé de D à C constituant la seule contre- performance entre 2008 et maintenant (IPD-13, D1). Les autres dimensions n’ont pas connu de changement dans leurs notations respectives et les notes sont restées à D. Pour ce qui est de l’enregistrement et de la divulgation des informations sur la dette, la situation s’est améliorée pour trois dimensions tandis que deux autres dimensions ont conservé leur note de D. Les dimensions 1 et 2 de l’IPD-14 se sont améliorées de la note D à la note C et de la note C à A, respectivement, et la troisième dimension de l’IPD-15 connaît une amélioration significative de sa note passant de B par rapport à D en 2008 grâce à la publication d’un bulletin statistique de bonne qualité. Pour les dimensions qui n’ont pas connu d’amélioration entre les deux évaluations et pour lesquelles les performances restent faibles (c’est à dire 9 dimensions), le gouvernement Burkinabe a déjà pris des mesures pour palier ces faiblesses et renforcer leur capacité. Ces mesures comprennent notamment la mise en oeuvre du CIFE depuis 1er avril 2011, l’obtention de la nouvelle version du Sygade, la formation récente de deux agents de la CdC en matière d’audits de la dette et le recrutement d’un agent à la DDP dont les attributions seront de procéder aux validations internes, à la surveillance d’un nombre de risques opérationnels ainsi qu’au suivi et des mises à jour du manuel de procédures. P a g e | 46 ANNEXE 1 : LISTE DES INSTITUTIONS ET RESPONSABLES RENCONTRÉS PAR LA MISSION Banque Centrale des Etats d’Afrique de l’Ouest, Direction nationale pour le Burkina Faso Guillaume KABORE, Chef du Service de la Comptabilité et du Budget Aimé Noel KOBIANE, Chef du Service des Etablissements de Crédit et de Microfinance (SECM) Adama Nouhoun OUATTARA, Chef du Service des Etudes et des Statistiques Gninignou TEBY, Fondé de pouvoirs, Service des Etablissements de Crédit et de Microfinance (SECM) Zakaria Mentore, Attaché de Direction, Service des Opérations Bancaires (SOB) Ahmed Racine YAGO, Fondé de Pouvoirs, Service des études et des statistiques Ministère de l’Economie et des Finances Lucien Marie Noël Bembamba, Ministre de l’Economie et des Finances Hamadou KONE, Contrôleur d’Etat Inspection Générale des Finances (IGF) Noumoutié Herbert TRAORE Sécrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financièrs (SP-PPF) Karim TRAORE, Secrétaire Permanent Direction Générale du Contrôle Financier (DGCF) Justin NIKIEMA, Directeur Général Mahamoudou ILBOUDO, suppléant du Directeur Général du Contrôle Financier Mainouna TIENDREBEOGO Bamafan TIEBA Direction Générale de la Coopération (DGCOOP) Léné SEBGO, Directeur général de la coopération Direction Générale de l’Economie et de la Planification (DGEP) Fidèle BAMA, Directeur de la prévision et de la planification Mamoudou SEREGO Serge TOE Aziz SANA Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) Moumounou GNANKAMBARY, Directeur Général DGTCP Paierie Generale (PG) Azéta SANOU Jacques KABORE Issouf Ouédraogo P. Gilbert KABILE DGTCP, Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT) Emilienne SAWADOGO, Agent comptable central du trésor Salifou KOANDA, Service de la trésorerie P a g e | 47 Seydou BARRO, Fondé de pouvoirs Houdo SINON, Service de la comptabilité DGTCP, Direction des Affaires Monétaires et Financières (DAMOF) Naby Abraham OUATTARA, Directeur des affaires monétaires et financières Betio Patrice NEDIOULA, Service Monnaie et Crédit Edouard KABORE, Service Monnaie et Crédit DGTCP, Direction de la Dette Publique (DDP) Rémy Léopold MALGOUBRI, Inspecteur du Trésor, Directeur de la Dette Publique Boukaré Zouanga, Service des études et de l’orientation (SEO) Yra A. Rose SOME, chef du service des opérations financières (SOF) Gustave BILA, Service des statistiques et de l´analyse (SSA) Hien LIN, Chef du Service de la mobilisation des financements (SMF) La Cour des Comptes Boureima Pierre Nebie, Premier Président Autorité Supérieure du Contrôle d’Etat Ousmane Jean-Pierre Siribie, Contrôleur d’Etat, Secrétaire Général FMI Malangu Kadebi-Mbuyi, Chef de división adjoint, département Afrique Banque Mondiale, Bureau Burkina Faso Galina Sotirova, Country Manager Burkina Faso Mariam Diop, Senior Economist P a g e | 48 ANNEXE 2 – INDICATEURS DE PERFORMANCE 2008 vs 2011 Indicateurs de Performance et Dimensions Note Note 2008 2011 GOUVERNANCE ET ELABORATION D’UNE STRATEGIE IPD-1 : Le cadre 1. Existence, couverture et substance du cadre juridique juridique C C IPD-2 Structure 1. La structure administrative établie pour les emprunts et les transactions ayant de Gestion un rapport avec la dette de l'administration centrale C B 2. La structure administrative de la préparation et de l'émission des garanties de prêts de l'administration centrale B B IPD-3 Stratégie 1. La qualité du document de stratégie de gestion de la dette D D de gestion de la 2. Le processus de prise de décision, la mise à jour et la publication de la dette stratégie de gestion de la dette N/N A IPD-4 1. Degré de divulgation de l'information - dans un rapport annuel ou un autre Évaluation des rapport équivalent - sur les activités de gestion de la dette (DeM), la dette de opérations de l'administration centrale, l'évaluation des résultats par comparaison aux objectifs gestion de la établis et sur la conformité des actions à la stratégie DeM de l'administration D B dette centrale. IPD-5 Audit 1. Fréquence des audits internes et externes des activités, principes et opérations DeM de l'administration centrale, et publication des rapports des audits externes. D D 2. Degré de détermination à agir sur la base des conclusions des audits internes N/N N/N et externes. COORDINATION AVEC LA POLITIQUE MACRO-ECONOMIQUE IPD-6 1. Coordination avec la politique budgétaire par le biais de la présentation dans Coordination des délais satisfaisants de prévisions détaillées sur le service total de la dette de avec la politique l’administration centrale dans différents scénarios. C C budgétaire 2. Disponibilité de données sur les variables macroéconomiques essentielles d’analyse de la viabilité de la dette, et fréquence avec laquelle cette analyse est A A réalisée. IPD-7 1. Délimitation claire entre les opérations de la politique monétaire et les - A Coordination transactions DeM. avec la politique 2. Coordination par le biais d'échanges réguliers d'informations sur les monétaire transactions en cours et futures relatives la dette et sur les flux de la trésorerie de l’administration centrale avec la banque centrale. C C 3. Hauteur du plafond pour l'accès direct aux concours de la banque centrale. A A EMPRUNT ET ACTIVITES FINANCIERES LIEES IPD-8 1. Mesure dans laquelle les mécanismes du marché sont utilisés pour émettre Endettement des titres de la dette, publication d'un plan de financement pour les bons et les intérieur obligations du Trésor et préparation d'un plan annuel pour l’intégralité des emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur, ventilé entre le marché B A institutionnel et le marché des particuliers. 2. Disponibilité et qualité des procédures écrite pour les emprunts en monnaie nationale sur le marché intérieur. A A IPD-9 1. Mesure dans laquelle il est procédé à une évaluation des conditions d'emprunt Endettement les plus avantageuses ou efficaces au plan des coûts (prêteur ou source de extérieur financement, monnaie, taux d'intérêt et échéances). D D 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour les emprunts D D extérieurs. P a g e | 49 3. Disponibilité et degré de participation des conseillers juridiques avant la signature du contrat de prêt. B B IPD-10 1. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies en vue de Garanties l'approbation et de l'émission de garanties de prêts par l'administration centrale. B B d’emprunt, 2. Disponibilité et qualité des politiques et procédures écrites établies pour la rétrocession de rétrocession de fonds empruntés. B B prêts et produits 3. Disponibilité d'un système DeM doté de fonctions pour le traitement des dérivés produits dérivés, et disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le N/N N/N recours à des produits dérivés. PREVISIONS DES FLUX DE TRESORERIE ET GESTION DU SOLDE DE TRESORERIE IPD - 11 : 1. Efficacité des prévisions du niveau global des encaisses dans les comptes Prévisions des bancaires de l'État D C flux de 2. Efficacité de la gestion du montant global des encaisses des comptes Trésorerie bancaires de l'État, y compris son intégration dans le programme d’emprunts C C intérieurs GESTION DES RISQUES OPERATIONNELS IPD - 12 : 1. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour le traitement du Gestion des prêts service de la dette. D C et Sécurisation 2. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour l'enregistrement et des données la validation des données sur la dette, et pour la conservation des accords et des dossiers administratifs de la dette. D D 3. Disponibilité et qualité des procédures écrites établies pour contrôler l'accès au système d'enregistrement et de gestion des données de la dette de D D l'administration centrale. 4. Fréquence des opérations de sauvegarde des données du système d'enregistrement et de gestion de la dette, et conservation des copies de D D sauvegarde en lieu sûr, hors site. IPD-13 1. Séparation des tâches pour certaines fonctions essentielles et existence d'une Répartition des fonction de suivi des risques et du respect des procédures. C D tâches, capacité 2.- Capacités des agents et gestion des ressources humaines. C A du personnel et 3.- Existence d'un plan de gestion des risques opérationnels, intégrant continuité notamment des dispositions pour assurer la continuité des opérations et leur D D reprise en cas de catastrophe. ENREGISTREMENT ET DIVULGATION DES INFORMATIONS SUR LA DETTE IPD-14 : 1. Exhaustivité et actualité des documents comptables sur la dette de D C Comptabilisation l'administration centrale des données de la 2. Existence de documents comptables exhaustifs et à jour sur tous les dette détenteurs de titres d'État dans un système de registre sécurisé C A IPD-15 : 1. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de Transmission et rapports sur la dette de l’administration centrale à toutes les entités intérieures et D D publication des extérieures informations sur 2. Respect des obligations statutaires et contractuelles de présentation de la dette rapports sur la dette totale du secteur public non financier et sur les garanties de prêts à toutes les entités intérieures et extérieures N/N D 3. Qualité et actualité du bulletin statistique (ou son équivalent) publié sur la dette de l'administration centrale D B