og i0 W___0 D -e .< -oa -a 0 c0 0 4 0'0 ~Þ 004 0 0 ВАJПОТА И ЭКВИВАЛЕНТНЫЕ EДИIIIЩЫ Обменный курс на 1 марта 2005 г. Единица валюты = сум US$1 = 1,072.46 сум ФИНАНСОВЫЙ ГОД 1 января - 31 декабря СОКРАЩЕНИЯ И АББРЕВИАТУРЫ АБР Азиатский Банк Развития ОФО Оценка состояния финансовой БО Бюджетные организации отчетности в стране ВБС Внебюджетные счета ОЭСР Организация экономического ВВП Валовой внутренний продукт сотрудничества и развития ГИП Государственная инвестиционная ПМОС Програлiма мехсдународной оценки программа студенz�ов ЕСК Единый счет Казначейства ПМСБ Предприятия малого и среднего ЗБС Закон о бюджетной системе бизнеса ICOR Коэффициент капиталоемкости ПМСП Первичная медико-санитарная прироста добавленной стоимости помощь (Incremental Capital-Output Ratio) ПТУ Профессионально-техническое ИПЦ Индекс потребительских цен училище КМ Кабинет Министров СБП Среднесрочная бюджетная МВССО Министерством высшего и перспектива среднего специального СВА Сельская врачебная амбулатория образования СВП Сельский врачебный пункт МЗ Министерство здравоохранения СНГ Содружество независимых МНО Министерство народного государств образования СУБ Сельская участковая больница МФ Министерство финансов УКС Усреднённый коэффициент МЭ Министерство экоt►омики смертности НДС Налог на добавленную стоимость ФАП Фельдшерско-акушерский пункт НППК Национальная программа ЦБУ Центральный банк Республики подготовки кадров Узбекистан ОГР Обзор государственных расходов ЦРТ Цели развития тысячелетия Вице-президент: Шигео Катсу Директор по стране: Деннис де Трей Директор сектора: Шерил У. Грей Руководитель сектора: Сэмюэл Ото Руководитель п оекта: Ри Ананд OFJIABYEHHE OCHOBM 1E flOJlOWEHHA .................................................................................................... i HAJ101-OBO-BI0,5)KETHLIE OFIEPAUHu r-ocYMAPCTBEHHOI-O CEKTOPA ....................................... I 34 PA B O O X PA H E H H E .................................................................................................................... ii O r;PM O B A H M , ............................................................................................................................ iv YnPABIIEHHE I-OCYRAPCTBEHMIMkl PACXORAMII ................................................................... vi VJIABA 1. HAJ10FOBO-Elffi*ETHblE 0IIEPAURM FOCYJAMTBEHHOVO CEKTOPA H POJIb IrOCYAAPCTBA .................................................................. i A . B B E a E H U F .............................................................................................................................. I F). CTPYKTYPA 14 OLIEM I-OCYUAKTBEHMIX (DHCKAIMbIX 14 KBMII-d)HCKAAWWX o rIE P A U klä ................................................................................................................................... I B. COKPALIAMME PECYPCHOf4 SA361 hlQUÄETA M BOFIPOCbl HAA01-OB02 nOMITHM .............. 4 F. TEHUEHIAM FOCYUAPCTBEHHI)IX PACXOMOB ........................................................................ 8 4. DKOHOMfflECKIlfl COCTAB KOHCOAU4HPOBAHHLIX E10,a)KETHbIX PACXQUOB ................... 9 E. COKPAIlJEHHE KBA311-(DUCKAALHLIX 0IIEPA11112 ................................................................ 13 X (DUCKAALHA-A KOPPEKTI4POBKA M MCTOqHHKII b104)KETHOFO (PHHAHC11POBAHM ......... 14 3. M3MEHEMIE, POAH FOCYRAKTBA B YUEKIACTAHE ............................................................ 16 VJIABA 2.32PABOOXPAHEHHE .......................................................................................... 18 A . B B E )JE H H E ......................................................................................................................... 18 F). FOCYRAPCTBEHM IE PEO OPM LI .................................................................................. 18 B. OCHOBH W E B011POChl 14 Bb130Bbl ............................................................................. 21 F. PEKOMEH;JAIAM M B03MO)KHOCTM COBEPLUEHCTBOBAHIIA 110AVIT14KE B COEPE 3;JPABOOXPAHEMIA H HOBLILUEHI431 9(»EKTI4BHOCTU 14 CHPABERAMBOFO PACUPEMEAMHA FOCYMAPCTBEHHbIX PACX040B ............................................................................................... 27 F. I KpaMKOCp~ biä nepuoä (6 meqeHue 1,?oöa) ............................................................... 28 F. 2 CpeönecpoqHblä nepuoö (I-3 ,?oöa) ............................................................................... 30 F 3,ý70-420CPOYHblä nepuoö (3-5 ,7em) ................................................................................... 32 UJIABA 3. OLPA3OBAHHE ..................................................................................................... 34 A . B B E R E H H E ........................................................................................................................ 34 F). rIPOLAEM M IE BOIIPOCLI ...................................................................................................... 34 B. OTBETHblE MAM FOCYMAPCTBEHH04 nOAMMK14 ............................................................ 36 B.L IhmetieHwi 6 OuHaHcupo~ uu of>pa3o«aHun .............................................................. 36 B.2. ffimeHCHUA 6 CMPYKmype o6pa3o6aHuq ........................................................................ 36 F . PACX0,QLI HA 01;PA30BAHI4E ................................................................................................ 38 FL VaCMUblepacxoåbl~ 6p~ eaHue ............................................................................. 38 F. 2. Focyöapcm6enHbie pacxoöbi na o6pa3o6aHue .............................................................. 39 YriPABAEHI4E 14 014HAHCHPOBAHME OF)PA30BAHIIA ........................................................... 43 E. PEKOMEHMA111414 M BAPI4AHTLI YCOBEPWEHCTBOBAHI4A rlOJ114TI4KU OF)PA30BAHMA ....... 45 E.L IIo6bilueHueg(pqbeKMU6110CMUucnpa«eåquaocmupacnpeöe,7eHzi3ipacxoöo6tia o 6p a 3o 6a H u e .......................................................................................................................... 4 5 E.2. Co6epmeHcm6o6aHue cmpame,?uu HMIK .................................................................... 48 E. 3 YöomemaopeHue nompe6Hocmeä 6 o61~ o6pa3o6anuu ............................................ 50 E.4. Pa^ m ue 6blcw e2o o6pa3oaaHu-n ................................................................................. 51 EJ. VyyqweHueMOHomuqeCKux nocqeöcm6uä .................................................................... 52 UJIABA 4. YHPABAEHIIE FOCYJIAM TBEHM IMH PACXOJAMM ............................ 54 A . B B E ÅE H H E ............................................................................................................................ 54 E. HHCTUTY1IHOHAJIbHblE CXEMblI D OPMHPOBAHHI EIOM)KETA ..................................... 55 E.1. iucmumytlioHaJibHble CXeMbi ..................................................................... 55 E .2 . lp ae oe asi o cHoea ........................................................................................................... 5 6 B. EIOKETHblå HPOIJECC ................................................................. 56 B.l. TeKyu~uepacxoÖ .bl ............ ................................................---................... 56 B.2. H HecmulfuOH Hblä 6io 'cem............................................. ..... ...... ....... 58 B.3. ESoöjicemHam Kjiaccu(PuKalfii3.............................................--- .... - ........ 59 B.4. 1po3paqHocmb u npeòcma6,ieHue 6o&i.cema ...................................................... 60 B.5. Cxema ucnOJIHeHUR 6K>öwCem a.................................................................................... 61 B. 6. (PpaimeHmalfIu3 6o 3Cema............................................................ - . ........ 61 F. HOCJIERCTBH5I M HPHMEPbl aHCOYHK Hä CHCTEMbI......................................................... 62 . HPOBO HMbIE 14 HPETJIAFAEMbIE PE0OPMbI .................................................................... 63 j. 1. Hoå2omo6Ka öO63jCema ................................................... 63 .2. CpeäHecpoquai 61oö.mcemnam nepcneKmuea (CElI) ................................................... 65 J. 3. I4cno,nenue 6ioöicema: noce~cmeun eKe143JIO*CHHoe OCHOBbIBaeTCA Ha aHajH13C pacXOROB KOHCOJIHRHPOBaHHOrO 610,11*CTa c YKa3aHHem, rRe Heo6xoaHmo, o6luHx paCXOROB rocyRapCTBeHHOFO ceKTOpa. IlomHmo ~TO 4)HCKajibHbIX onepauHä, BiiaCTH HPOBORAT KBa3H-4)HcKaJIbHY10 ReATenbHOCTb, HanpHmep nogRep)KHBaA neHM Ha YPOBHe Hnwe PbIHOqHOFO H HHwe ce6eCTOHMOCTM B TaKHX OTpacJI31x, KaK gHePFCTHKa H ceAbCKoe X03AUTBO. OCHOMbie KOMnoHeHTbl 4)HCKaJlbHbIX onepauHfl roey,AapCTBeHHOFO ceKTopa B Y36eKHCTaHe H jpyrHe HCnOJIb3yembie BilaCTAMH HHCTpymeHTLI nepepacnpeReneHHA peCYPCOB ripeRCTaBnCHbl Ha Pnc. 1. 1. PncyHoK 1.1: (DH~JfbHbIC M KBa3åi-(bHcica.'lbtibie onepauHii rocyaapCTB~oro ceIKTOpa ----------------------------------------------------------------------------------------- (PHCKajibHbie onepammi rocv4aPCTBeHHOFOceKTOpa FKOHMBIRHPOBaHHblä ffioa*ef' VOC6E021*CT BHe610;1*CTHIJC YlpaBHTCALUBenHwe ii FIPOUCHT no (no oripe2ejieHIIIO 6w;i*enihie" Ka3~ CäCKHM BiiaCTCil) KPYIIHhIC (4) rapaHTMPOMHHMC BeKeenw Mojibinne (>20) npaBMTCJIWTBOM Mflmbj "He6ioRweTHLie" rapaHTHPOMHHWC npaBHTeJIbUBOM 3aämbi CneuHajibHhie BHe6104)KCTHWC CqCTa Bne610,U*CTHbie qwHa(bi) 6104WCTHUX (Hanp, OOHj pacqeTOB opra~aumfi 3a cejibxm rIPO;XYKLIHIO) KBa3H-4)HCKajibHbie oriepauNH B: i) qHepreTHKe ii) CCAbCKOM X0351UTBe iii) UHKOBCKOfl CHCTeme ---------------------------------------------------------------------------------------- 1.4. B neKomopbix oåAacmmx, maKux KaK xý7onKo6obcm6o U 30,70MOJOÖbllta, Itex~Ka oöuKCT (DOHaa HC pa3rjiaaeTC31, ero LkeATeJIbHOCTb, Cya HO BceMy, 3HaqHTCJIbHa: no oueHKaM, rIPOH3BeaCHHbIC A3bl EIORKETA N BOlPOCbI HAJIOFOBO HOJIHTHKH 1.5. 3a noc-ieònue nm .rem 6 Y36eKucmane npoU3UuMO 3naIumeibnoe coxpau4enue óioòjicemnbLx nocmyw.7enuü anaiozutuo momy, KaK 7mo panee npoucxoòu.ro 6o mfiozux cmpanax Ta6Hua 1.1: Pacxombi ICOHcOaH;IHpOBaHHoiro 61OXe~Ta, 1995-2003' (BKJiomaM BHe6ioeTHbie 41OH,bi, % OT BBII) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 06IuHe pacxojibi1 m HCTOC KpeJHTOBaHHie, 47.5 50.3 41.5 44.9 41.6 39.3 36.8 36.5 35.2 BKJI. BHe610i)eTHble 4)OHAbl 06IwHe pacxo;bI iH qHCTOe KpeHTOBaHHe, 38.1 39.9 32.5 34.5 31.6 29.9 27.5 27.5 26.1 KpOMe BHe6iOaKeTHbIX 4OHJOB 06pa30BaHHe 7.4 7.4 7.1 7.6 7.5 6.7 6.8 6.7 6.5 3JlpaBooxpaHHHe H cropT 3.6 3.7 3.3 3.2 2.9 2.6 2.6 2.5 2.4 oco6H>i MHOFOJICTHbIM H 1.4 2.5 2.4 2.1 2.0 1.7 1.5 1.5 1.4 MaJIoo6ecneeHHbIM ceMbRM 4pyrHe coLiHajibHO-KyJIbTypHbie 1.9 1.5 1.0 1.1 1.1 1.1 0.8 0.7 0.8 paCxo,bi 3KOHOMHKa 4.3 4.7 4.1 3.9 3.6 2.9 2.2 2.3 3.0 B T.M.: CeJIbCKoe XO31iCTBO .. .. 2.4 2.9 2.4 1.5 1.3 1.5 2.0 FOCy,qapCTBCHHOeyripaBJieHiie 1.0 1.1 0.8 0.8 0.8 0.7 0.6 0.5 0.5 "IjeHTpaIH30BaHHbe" HHBeCTHUNHH2 6.1 7.1 7.4 6.7 6.6 5.9 4.9 4.7 3.3 B T.M. B: 06pa30BaHHe 0.4 0.1 0.3 0.3 1.8 2.5 1.0 1.9 1.8 311paBooxpaHeHHC 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 DKOHOMHKY 2.1 2.6 2.3 1.9 2.0 1.2 0.9 1.0 0.6 Cy6CHrHH 1.1 1.3 0.8 1.0 0.8 0.5 0.8 1.1 0.8 B T.M.: óio2*eTHblie Cy6CHHH Ha 1.1 1.3 0.8 1.0 0.8 0.5 0.5 0.4 0.3 C01traJIbHO 3HaHHMbIe ycnyrH DoH2 irapaHTHH .. .. .. .. .. .. 0.1 0.2 0.6 cy6cii2Ni no H KM 423 .. .. .. .. .. .. 0.2 0.5 UpoueHTbl 0.1 .. .. 0.7 0.6 0.7 0.5 0.5 0.5 KpeaHTOBaHe MHHYC ToraIHHel, 0.5 3.6 0.0 1.1 0.8 1.7 1.6 1.6 2.2 FIpoHe paCxoabi 10.6 7.0 5.6 6.4 5.0 5.5 5.2 5.5 4.8 PacXOnbI BHe6iOJPKeTHbIX 4OHJOB 9.4 10.4 9.0 10.4 10.0 9.4 9.2 9.0 9.0 leHCHOHHblfi þOH2 6.3 7.6 6.5 6.6 7.2 6.7 6.8 6.3 6.2 IOpO»CHblii4þOH;l 0.8 1.0 1.1 1.6 1.5 1.6 1.5 1.7 1.5 cI3OH1 COziefiCTBHH 3aHSITOCTHI 0.2 0.3 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.2 0.3 "FOCKOMHMyIeCTBO" 0.9 0.9 0.5 0.3 0.2 0.3 0.4 0.1 0.6 apyre BHe6ioa*eTHbie 4OHabl 1.1 0.5 0.6 1.7 0.8 0.6 0.3 0.6 0.6 BKJliOqai roCyjiapCTBCHHbIe "61ollKeTHble" H rapaHTHpOBaHHbie npaBHTeJIbCTBOM BHCIHIHHC 3akMbI H "He610J1CTHbie" roCyaapCTBeHHble BHCIHHe 3agMbl, HO He BKJlioqaA "He6IOiCeTHbie" TapaHTHpOBaHHbIe npaBHTeJIbCTBOM BHeIHHe 3aüMbI, iOJiyqaeMble H o6cJIywiBaeMbie ripe;iriH>HITHSIMH H 6aHKamH. 2 "IJeHTpaJIH30BaHHble" HHBeCTHIIHH, OTpa*eHHble B KOHCOJIHJ1HpOBaHHOM 6nIOKeTe, 4HHaHCHpyIOTCA 3a C4eT CO6CTBeHHblX CpeJICTB pecny6JIKi. 14HBeCTHIIHH, (þHHaHCHpyeMbie 3a CqeT BHeIIHX 3agMOB, roCy4apCTBeHHbIX "6io0x*eTHbIX" Hi rapaHTHpOBaHHblX npaBHTCJbCTBOM BHCIUHHX 3afiMOB, a TaKKe "HC6101*eTHbIX" rapaHTHpOBaHHbIX ripaBHTCJ]bCTBOM BHeIUHHX 3arMOB, OTpa*eHbI B CTpOKe "KpeßxHTOBaHHe MHHYC nOrameHHe". 3 BKmioalOT paCXOkbl Ha o6opoHy H 6e3oaCHOCTb, KOTOpbiC 3IBJIAIOTCR ceKpeTHblMH. MCmoYuu: MBO, OtþHIHaJIbHbie HCTOqHHKH Y36eKHCTaHa, pacmeTbi COTpy,IHHKOB BceMHpHOIo EaHKa. 7 B iocne;IHHe rozubI e,TOJio). OTCyTCTByeT rpO3paqHOCTb Hi B pacnpeieieHHH CpejiCTB (DOHaa (nOCTaHoBJIeHHe, COrjTICHO KOTOpOMy OcyIueCTBJn3eTCA paCnpeTkeneHH1C CPeJCTB - IIKM N2428-66, BbmeiUee B HOq6pe 2000 r. - TaK*e qBJIercH CeKpeTHbIM). 4 c nepexoälioä 3KonomuKoU. Bo BTOpOi HOJIOBMHC 1990-X OaOB Y36CKHCTaH 3aHHMail BTOpOC MCCTO B CHF (nocie BeirapycH) I10 ypOBHIO HIOCTyWCHiHi KOHCOIHUHPOBaHHOFO 6IOiKeTa. OHaKO HaIHHaA c 1998 r. pqa 4aKTOpOB rIpHBJI K COKpalUCHHhO )JOXOaOB 6woýißeTa HOT~ Ha 9 nPOUCHTHbIX HyHKTOB OT BBH: c 42.5 Ao 33.7 npoueHTOB (BKiloqaA BHC6OIß}CTHbIC (qoHlbI; CM. Ta6iHuy 1 .2): • BAacmu nanu npoece coxpaupacTpyKTyphi E)jHHbli! HanJr00 A LMCE C . .. . .. . .. 0.6 0.9 0.9 yrpOIUeHHbIM Hajioroo6~oIeHHeM TBepiibIf ilOQOXOaHblIf HaIOr jn, .. .. .. 0.4 0.4 0.4 0.6 0.5 0.3 ripeanpHHHMaTeCJIH Ho,aoxoHbIfi Haior þ4H3HMCCKHX nHi 2.8 3.6 4.0 3.6 3.7 3.2 3.3 3.1 3.0 HawiOH Ha BHyTpeHHHe TOBapbI H ycjiyrN 15.5 18.2 16.0 19.0 18.6 18.0 15.0 14.8 15.4 Hanor Ha Ao6aBJCHHyIO CTOHMOCTh 5.7 6.4 7.5 9.4 7.3 7.5 6.5 6.0 5.5 B T.M.: HMrIOpT .. .. .. 1.8 1.3 1.5 1.6 1.7 AKUH3Hbe HaJIOrH 8.3 10.1 6.0 5.9 8.1 7.7 6.2 6.6 7.2 B T.q.: aJIKOOJIb .. 0.5 0.8 0.9 1.7 1.6 1.2 0.9 Ta6a4Hwle H3eJIHr .. 0.1 0.2 0.2 0.6 0.4 0.3 0.3 XnOOK 4.3 2.2 0.6 0 0 0.1 0 0 Heq)TenpO4yKTbl 3.2 6.4 3.8 3.8 4.2 4.0 3.5 4.3 Hanor Ha noTpe6neHHe .. .. .. .. .. .. .. 0.3 0.4 He(TenpO2yKTOB HanorH Ha HMyIUCCTBO, 3eMJiiO H 1.5 1.7 2.4 3.7 3.2 2.8 2.4 1.9 2.3 pecypCi B T.M.: HanOT Ha HMyiiiCTBO 0.7 0.5 0.8 0.9 0.9 0.9 0.8 0.5 0.7 3eMeMHblfl HaJIOr 0.7 1.0 1.1 1.4 1.2 0.9 0.8 0.5 0.5 3KOJIOrHmeCKHfi HaJior .. .. .. 0.7 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 TaMOweHHle F1OMJAHHbI 0.9 0.6 0.7 0.6 0.4 0.7 0.6 0.7 0.9 Tie: eUHHblfl TaMo*eHHbI .. .. 0.1 0.2 0.2 0.4 0.3 0.3 0.5 njiaTe)C 4)H3HqeCKHX JIHII ,JpyrHe HaloroBbie H HeHaJorOBLIC 6.9 2.0 2.2 1.7 1.5 1.8 2.6 2.9 1.9 nOCTyrJieHHM OXO,ahl BHe6ioAeTHbIX 4)OHUOB 8.9 9.7 9.2 11.4 9.8 9.1 8.9 9.0 8.6 HeHCHOHHbIä 4)OHR 6.3 7.6 7.0 7.1 7.0 6.5 6.8 6.4 6.2 ,OpOKHblå J)OHR 0.9 1.1 1.1 1.6 1.5 1.6 1.5 1.7 1.6 (DOH4 COaeiCTBHA 3aHITOCTH 0.3 0.4 0.4 0.4 0.5 0.3 0.3 0.2 0.3 RpyTme BHe6IOaKeTHIC IþOHhbl 1.3 0.6 0.7 2.3 0.8 0.7 0.4 0.7 0.6 MemouuK: MBCO, opranhi BiaCTH Y36eKcTaHa, pacCTLi COTpY.3HHiKO BeeMHpHoro baHKa. q T061 nOJiyqHTI HCTHHHYIO KaPTHHy Hanora Ha KOpnOpaTHBHyIO pH6UIJnh, K 3TOMy cneJyeT RoUaBHTb HanOT Ha pa3BHTHC COUHaJIbHOä HH)pacTpyKTypbi, BBCeCHHLI B 1998 r., B3HMaeMbIf B iCJIOM C TO5 *e 6a31, MTO H HaJIOr Ha rIpH6bInh pe4rIpHATHA (qHCTyIO npH6lJlb, OCTaiOUyIOCA B paCnOpmJKeHHH npejrpHRTHfi). MaKCHMaJIbHHA CTaBKa HaJIora Ha pa3BHTHe cOUHaJhHoä HHpaCrpyKTypbI, KOTOPY) MeCTHbLie BJiaCTH MOTyT YCTaHOBHTb B 2004 r. COCTaBnAeT 8 rPOLJCHTOB H 3a nOCiejjHHe HeCKOJIbKO JICT He MeHnjiaCh. 5 бьии введены упрощенные и более низкие налоги. Недавно власти начали сокращать ставку социальных отчислений, и к маю 2004 г. эти отчисления, собранные в единый социальный платеж, были уменьшены с 40 процентов в 2001-2002 гг. до более умеренной цифры в 33 процента. • Более слабое финансовое положение предприятий, в основном в период подzотовки официального объявления конвертации в 2003 z., имело своим следствием снижение налоzовых cfiopoв, особенно налоzов с прибыли. Во время заиоздалых шагов по урегулированию в Узбекистане в 2000-2003 гг. вслед за российским кризисом накопление запасов предприятиями ускорилось, объем кредиторской задолженности в промышленности вырос более чем в два раза с января 1999 г. по январь 2001 г., в то время как сельскохозяйственный сектор требовал крупного списания долгов. • Сужение налоговой базы из-за расnространения налоговых льzот. В последние годы число налоговых льгот значительно увеличилось. Многие из них введены с целью поощрения производителей для достижения различных государственных задач, таких как расширение экспорта производителями (а не торговыми предприятиями), замещение импорта, стимулирование производства местных товаров народного потребления, сокращение наличного денежного обращения и привлечение иностранных инвесторов. Многие льготы вводятся только в отдельных случаях, для отдельных предприятий, и некоторые такие индивидуальные льготы не оглашаются. Результатом таких неравных правил игры являются существенные потери для государственного бюджета.9 1.6. Уровень бюджетны.к поступлений сейчас более соответствует возможности Узбекистана по мобилизации доходов, однако при этом больше полагаются на косвенные налоzи, которые моryт быть более регрессивными. В будущем следует уделить внимание совершенствованию налоговой политики и более равному распределению налогового бремени. В 2003 г. поступления от косвенных налогов, главным образом НДС и акцизы, составили 13 процентов ВВП - второй по величине уровень среди стран СНГ. Особенно поразительно увеличение веса акцизных налогов в конце 1990-х - начале 2000-х гг. В 2003 г. сбор акцизного налога в Узбекистане составил 7 процентов ВВП, что более чем в 2 раза выше, чем в стране, занимающей второе в СНГ место по сборам акцизного налога. Акцизные налоги в Узбекистане, помимо обложения неэластичных по спросу предметов роскоши, алкоголя и табака, как в других странах, также применяются для получения природной ренты от предприятий нефте- и газодобычи, помимо обычных налогов на добычу полезных ископаемых. Акцизы на нефть и газ приносят доход, превышающий 4 процента ВВП, или более половины поступлений от акцизных налогов.10 Кроме того, акцизы служат инструментом защиты импорта, 9 К примеру, в 2003 г. НДС на импорт, собранный государственным таможенным комитетом, по оценкам составляет около $150 млн., или менее 6 процентов товарного импорта, хотя по законодательству ставка НДС составляет 20 процентов. Аналогичным образом, таможенные пошлины в 2003 г. составили приблизительно $90 млн., что составляет всего 3 процента товарного импорта, что гораздо ниже средней тарифной ставки, установленной законодательством. 10 К примеру,'в 2004 г. нефть и нефтяной конденсат облагались акцизным налогом в 25 процентов, а природный газ, за исключением природного газа, продаваемого домохозяйствам (т.е. несколько меньше половины всего производимого объема), облагался акцизным налогом в 40 процентов. В добавок к этим акцизам, которые платят добывающие компании, бензин облагался акцизным налогом, который в 2004 г. в среднем составил 45 процентов. Кроме того, существует отдельный налог на потребление нефтепродуктов, взимаемый с тех, кто покупает бензин в розницу, и направляемый в местные бюджеты. С 2005 г. акцизные налоги на нефть и газ частично заменены другой формой косвенного налогообложения - более высокие налоги с реализации по природным ресурсам. В частности, налог с реализации по производству нефти будет повышен с 12.3 процентов до 35 процентов, в то время как акцизный налог на нефть отменен; налог на реализацию с производства природного газа будет повышен с 18.5 процентов до 58 процентов, в то же время акцизный налог на природный газ сокращен до 19 процентов. 6 поСкОльку взИмаютСя С Таблица 1.3: Узбекистан: динамика осиовных налоговых ставок, широкого спектра 1998-2004 импортных, в основном (%, на начало каждого года) потребительских товаров, 1998 1999 20о0 2001 20о2 2003 2о04 но применяются налог на прибь,ль зs.о зз.о з 1.о гб.о г4.о 2о.о 1 в.о неодинаково в отношении предприятий ВНуТрСННИХ ТОВарОВ. (стандартная ставка) Подоходный налог с 1.7. Утечка физических лиц дохода и езе ви oeaxice Низгиая категория 15.0 15.0 15.0 12.0 13.0 13.0 13.0 р р р Высшая категория 45.0 45.0 40.0 36.0 33.0 32.0 30.0 сни�rсают гибкость Число категорий 5.0 5.0 4.0 3.0 3.0 3.0 3.0 фискальной политики. НДС 20.0' 20.0� 20.0 20.0 20.0 20.0 20.0 РЯД НаЛОГОв И Единый налог для неналоговых бюджетных ПМСБ Производство 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 12.0 13.0 пОСТупленИЙ Сельское хозяйствоз 5.0 5.0 5.0 5.0 5.0 б.0 6.0 предназначен для Единый соц. платеж4 40.0 40.0 40.0 40.0 40.0 37.2 33.0 определенных бюджетных Налог с оборота 0.5 0.5 .. о.7 0.7 0.7 0.7 или даже небюджетных Пенсионного фонда 5 Налог на имуществti 4.0 5.0 5.0 2.0 3.0 3.5 организаций. К примеру, ДОЛЯ НСКОТОрЫХ аКЦИ3НЫХ Определение низшей категории изменилось с 3 минимальных зарплат в наЛОГОВ предназначается 1998-2000 гг. до 4 минимальных зарплат в 2001 г. и 5 минимальных зарплат в 2002 г. Определение высшей категории изменилось с l5 Для разлИчньlх минимальных зарплат в 1998-1999 гг. до более 10 минимальных зарплат в прОМЫПlленНЫх 2001 г. и более 8 минимальных зарплат в 2001-2002 гг. и снова до более объедиНеНий 10 минимальных зарплат в 2003 г. (ассоциаций). Средства � Ставка НДС на социально значимую продукцию (хлеб, молоко и т.д.) была 10 проиентов в 1998 и 15 процентов в 1999 гг. ОТ ПрИВаТИзаЦИИ ЯВЛЯЮТСЯ з Кроме тех, кто платит единый земельный налог. ОДНИМ ИЗ СаМЫХ КруПНЫХ д J�o 2004 г. суммарные отчислсния в Пснсионный фонд, Фонд иСТочнИков доходОв, содействия занятости и Профсоюзный фонд. Кроме того, в 2000-2004 гг. пОДлежащИХ работники платят 2.5 процента от зарплаты в Пенсионный фонд (1.5 процента в 1998 г., 2 процента в 1999 г.). резервированию: лишь 40 5 Начиная с 2002 г., налогом на имущество облагается остаточная процентов ИдеТ на стоимость активов, а не первоначальная стоимость, как было раньше. финансирование Источник: Вссмирный Банк, на основе ежегоднмх бюджетных постановлений. бюджетного дефицита. 1.8. Аеобходимо преодолеть сложность и непредсказуемость налогпвой системы. В Налоговом Кодексе, принятом в апреле 1997 г., определены налоговые базы , плательщики и множество льгот, предусматривающих освобождение от 13 национальных и местных налогов. Однако кроме этого существует ряд налогов, которые были принятЫ постановлениями Кабинета министров (напр., налог на общую прибыль для предприятий торговли, единый налог для малых и микро предприятий, налоги к уплате во внебюджетные фонды - Пенсионный фонд, Государственный фонд содействия занятости, Республиканский дорожный фонд и др.). Ставки налогов достаточно нестабильны. Многие налоги определены в Налоговом кодексе только примерно, и Кабинет Министров наделен полномочиями устанавливать конкретные ставки. В результате почти все ставки налогов, кроме подоходного с физических лиц и НДС, устанавливаются правительством в ежегодных бюджетных постановлениях, принимаемых Кабинетом министров в конце декабря, которые по сути становятся мини налоговыми кодексами.11 Налоговая система также сочетает элементы налогообложения добавленной стоимости с налогообложением оборота. Например, в дополнение к НДС юридические лица подлежат обложению 3.2 процентным налогом на оборот, уплачиваемым в Пенсионный фонд, Дорожный фонд и Образовательный фонд. В последние годы предпринимались некоторые шаги в сторону " К примеру, бюджетное постановление 2004 г. составлено на 76 страницах, четыре пятых из общего объема посвящсно установлению различных налогов. 7 упрощения налоговой системы путем объединения некоторых налогов, однако система остастся сложной и требует тщательного пересмотра. 1.9. Некоторые административные методы сбора налогов делают условия работы предприятий более трудными. По официальным данным, бюджетных компенсационных операций нет, и налоговые недоимки примечательно малы и продолжают уменьшаться (с 0.7 процента ВВП в начале 1999 г. до 0.2 процента в 2003 г.). Однако всюду присутствующий государственный контроль и методы сбора налогов, такие как использование коммерческих банков для налоговой отчетности �' и сборов (например, через дебетовые счета налоговых должников без согласия владельца счета) являются одними из тех факторов, которые способствуют созданию неблагоприятного делового климата в Узбекистане. � 3 Г. ТЕНДЕНЦИН ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ 1.10. С сокраи�ением консоли- дированньlх бюджетньlх поступ- рПсунок 1.2: Консолидированный бюджет, включая внебюджетные фонды в 1995-2003 гг. лений, государственные расходы ьо • �Доходы кохсолидированного бюджета были значительно езаны . С 1998 ,ур 5g I -t-Расходы кохсолхдхроваиного бюджета по 2003 гг. консолидированные бюд- I �• -• Схравочхо: Совокупхые гос. расхпды* 5о .• жетные расходы , включая внебюд- ' � I', ' •� - ' � ' �- � 45 i жетные фонды и чистое креди- ' У '•- ---� н ! � 40 � тование, были сокращены примерно ы '' '--. на 10 процентов от ВВП - примерно аэs -'в""'-• до 35 процентов ВВП в 2003 г. (Рис. ' т зо 1.2). По сравнению с серединой 90-х I 25 годов, это сокращение даже более го значительно - 12-15 процентов от ,995 ,99ь 1чч� �ччн �ччч z°no гоа� zooz гооз ВВП. РасХОДЫ гОсударсТвеннОГ0 ' вклмчая расхолы, фххахсируемыс за счст "хе6юлжетхых" государствеххых х гарахтхроваххых правительствомтаимов(поофхциальхомуобмеххому кr'рсу) сектора, включающие также и �_ __ расходование - в основном инвести- _ -- ции, финансируемые за счет "небюд- rв�унОк �.3: го�удаР�твениые Ра�Х0ды и дОх0иы ЖеТНЫХ�� гОсударсТВеннЫХ и гаранТи- на душу населения в странах с низким и средним рованных правительством ЗаЙМОв -, уровнем дохода (в среднем за 2000-02 гг.) Ь0 Босния I также претерпели резкое сокращение • � _ � в этот период. Тем не менее, уровень о 50 �� �Я�лесоти ��ару`� П�ЛЬша ! � С Зимбабве ф государственных расходов в Узбе- '�, а т ао � s-�--- - -- а рд зб. ( о�---- i -- � �- � ,УК ейхе кистане по-прежнему выше, чем в�i = � �� ф'►� вS► rx&хя ♦ _ I ы � 30 �- --- - -� - --малазия - -�L}iкная Аорея , большинстве стран с таким же 1 т� ф� �� в��•_ � ! � о итаw�� ексика - ♦ � уровнем дохода на душу населения и I п=°20 �в+вАрм���в� та�ах�" "� чем во многих быстро разви- .� 10 � • казахстах _ вающихся странах Восточной Азии и Латинской Америки (Рис. 1.3). ° о г,ооо а,ооо ь,ооо я,ооо io,ooo �г,ооо ia,ooo �ь,ооо �и,ооо ВВП на душу хаселехия в долларах США (по паритету покупательноё способности) 1.11. СОКраи4ение ZОсударст- Источхвки: Всемярный Бахк (Ухифицхроваххый обзор) х МВФ венных расходов коснулось многих �г К примеру, инструкции ЦБУ 2002 г. требуют от коммерческих банков уведомлять ЦБУ и налоговую инспекцию о всех платежах юридических лиц свыше пяти тысяч долларов. Резолюция ЦБУ, налоговых и таможенных органов, вышедшая в конце 2003 г., требует сообщать властнм об определенных компаниях, подающих заявки на иностранную валюту на определенные цели (например, для предоплаты за импорт свыше 15 процентов от стоимости контракта), а налоговые ораны обязаны провести проверку этих компаний в течение нескольких месяцев. �з Предприятия также сообщают о неофициальных и случайных сборах, взимаемых местными властями на благотворительность,развитие местной инфраструктуры,на проведение различных меропринтий. 8 сфер, почти не затронутыми - остал[[сь лишh расходь[ [[а образо- I Рисунок 1.4: Расходы консw�идированt�ого бiопжета вание и пенсии. Крупные сокраще- ,о �о основным секторам в 1Ч95-2003 гг. ния были сделаны начиная с середи- ч �.....�--.._.� ны 90-х го ов в � н * д централизованных � , �.� инвестициях, кроме сектора образова- 'i � ь� � 5 I ния и расходов на экономику (Рис. 1,, � -�„ 1.4) и составили почти половину сок- , а � ,��- _ ращения консолидированных бюд- т � �� ' жетных расходов. Не-образователь- „ ные социальные расходы, включая �ччs iччь iчч� �ччя iччч гооо гот zooz гооз -�--ОGразиваине (вкл. "централиювахиые" инвrстхпих*) -�-Пропхе свциальные расниды (за исилю��ением пенгиы) здравоохраненис, социальную защиту , Рагходы Пехсихххвго фонда И ПСНСЙИ, СОСТIВИЛИ ОКОЛО 30 "централизованныс" хнвегтиции (за исилючением ибратования)* �� Расходы ха эsвххмикх�** процентов сокращения в консолиди- °• игитра.тх�ованиыг" и� всгтици� Ф„хахгхр��тгя та с��т ви�тргнхиr сРс.тгтв. ** Гелигкпе стяиство и иррхгапия епставляют пкмо поаовхиw расхолnв па тиnномии�. рованных бюджетных расходах за тот - ---- - -- --- - период. Тогда как общие расходы и большинство крупных категорий государственных расходов были урезаны, общие расходы на образование фактически увеличились. Это увеличение произошло в основном по причине резкого роста инвестиций, особенно местных, с момента принятия Национальной программы подготовки кадров (см. Главу 3). Чрезвычайно высокие расходы на образование являются главной причиной высокой доли (в последние годы около 55 процентов) социальных расходов в общих консолидированных бюджетных расходах в Узбекистане. Тогда как расходы Узбекистана на здравоохранение и социальную защиту (включая пенсии) соответствуют или ниже, чем в странах с более развитой переходной экономикой, его расходы на образование в 8-9 процентов ВВП Не только самые высокие среди стран с переходной экономикой, но и выше, чем в странах Европейского Союза и составляют почти четверть консолидированных расходов бюджета (см. Главу 3, где подробно рассмотрены расходы и политика в сфере образования). 1.12. Ло мере сокращения квази-фискалы [ой деятелы [ости государства, в бюд- �[сет были вклюцены иекоторые четко определеиные формы поддержки предприятий. После сокращения бюджетных субсидий в начале 1990-х, в государственном бюджете Узбекистана было небольшое число явных субсидий.14 При крупной девальвации, начавшейся в 2000 году и затронувшей финансовое положение некоторых предприятий, власти, тем не менее, фискализировали небольшую часть ранее квази-фискальной деятельности, продлив сроки поддержки уязвимых предприятий с большими объемами чистого импорта и обязательствами по обслуживанию внешнего долга в конце 2001-2002 гг. в сумме 0.7 процента ВВП.15 В последнее время поддержка предприятий для обслуживания долга через Фонд гарантии увеличилась: в четыре раза в 2003 году, по сравнению с 2002 г., и превысила $50 млн. (0.6 процента ВВП). Это лишь малая доля $0.5- миллиардного "небюджетного" гарантированного правительством долга, который предприятия и коммерческие банки должны были выплатить в 2003 г. Поэтому для фискальной позиции правительства существует высокий риск того, что на консолидированный бюджет падет еще бЬльшая часть выплат по этим дополнительным обязательствам. Д. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СОСТАВ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ 1.13. Трудпо определить общий размер фонда заработиой платы работников бюджетпь[х организаций, но, по всей видимости, он довольно велик. В 2003 г. зарплата и социальные отчисления в бюджетных организациях - социальный сектор и органы государственного управления - составляли 6.6 процента ВВП (Таблица 1.4). Это выше, 14 Не известно, содержатся ли такие субсидии в категории "Прочие". j5 По Постановлению Nц423 Кабинета Министров, октябрь 2001 г. 9 чем в других Странах СНГ с Таблица 1.4: Расходы коисолидирован�юго бюджета, 2000-20031 НИЗкИМ урОВНеМ ДОХОДа��, ГДе (экономическая классификация, включая внебюджетные фоиды; фонд зарплаты % от ВВП) государственных учреждений 2000 2001 2002 2003- в среднем не превышает 4 Общие расходы и чистое 39.3 зб.я 36.5 35.2 процента ВВИ, хотя как доля кредитование, включая внебюджетные в общих консолидированных Фонды Зарплата и др. кадровые расходы 7.б 7.4 7.0 6.9 бюджетных расходах зарплата Из них: Зарплатаз 4.9 4.9 4.8 4.8 и социальные отчисления Соц. отчнсления 1.9 1.9 1.9 1.8 примерно одинаковы (17 Командировочные 0.1 0.1 0.1 0.0 процентов и 19 процентов в Стипендии о.7 о.5 0.2 о.2 Узбекистане), принимая во Товары и услуги 1.2 1.4 2.2 2.7 Продукты питания 0.9 1.1 1.0 1.0 внимание более высокий Лекарсгва 0.3 0.3 0.3 0.3 уровень государственных Электроэнергия .. .. 0.9 1.5 расходов в Узбекистане. По Процент 0.7 0.5 0.5 0.5 сравнению со странами СНГ с Трансферты 8.7 8.5 8.1 8.0 более высокими доходами, в Из них: пенсионный фонд 6.7 6.8 б.3 6.2 Субсидии 0.5 0.7 0.9 0.4 Узбекистане зарплата как Капитальные вложения' 7.5 7.0 б.9 5.1 процент ВВП отличается Из них: ремонт и 1.6 1.5 1.7 1.5 незначительно. Однако строительство дорог вышеупОМЯНуТЫЙ размер Кредитование минус выплаты5 1.8 1.1 1.1 1.9 фонда заработной платы не Прочие расходы 11.4 10.2 9.7 9.7 ДаеТ пОЛНОЙ КартИНЫ , � Включая "бюджетные" правительственные и гарантированные пОСКОЛЬку Не ВКЛЮЧаеТ правительством внешние займы и"нсбюджегные" правительственные внсшние займы, но исключая "небюджетныс" гарантированные ЗарПЛату ВОеннЫХ и сТlужаЩИХ правительством внешние займы, получасмые и обслуживаемыс в основном ВнутрСнниХ вОЙСК, КОТОраЯ предпринимательским сектором. ЗаЛОЖена В КаТегории "ПрОЧие з На основс правительственных прогнозов. Включая общественную работу и административныс расходы Фонда расходы", и поскольку многие содсйствия занягосги. минИСТерСТВа и ° В т.ч. инвестиции, финансируемые за счет внешних "бюджетных" займов. 5 Включая кредитование на создание рабочих мест Фондом содейсгвия государственные ведомства занятости. иМ0Ют ВнебЮДЖеТНЫе фонДЫ , `' "Прочие" расходы по экономической классификации включают секретные КОТОрые МОгуТ испОЛЬзОваТБСЯ расходы на армию и силы внутренней безопасности, приобретенис активов, ремонт и некоторыс субсидии, не попавшие поц экономическую ДЛЯ ДОПОЛНИтеЛЬНЫХ ВЫПЛат �ассификацию властей, а также расхоцы других внебюджетных фондов, сверХ ЗарпЛ1ТЫ и премиЙ помимо Пенсионного, Дорожного и Фонда содействия занятости. сОТруДНИКSм Истпчник: МВФ, официальные органы Узбекистана, расчеты, сделанные СООТвеТСТВуЮЩИХ сотрудниками Всемирного Банка. министерств. 1.14. В последние годы фонд заработной платы, похоже, не подвергается сокращению. За период, на который имеется экономическая классификация (2000-2003), зарплата и социальные отчисления как доля ВВИ держались стабильно, отражая предполагаемую политику индексации, проводимую властями до недавнего времени. С 1999 по 2002 гг. зарплата увеличилась в среднем на 45 процентов в номинальном выражении. И почти до конца 2002 г. зарплата на предприятиях всех форм собственности устанавливалась по той же самой единой тарифной сетке, что и зарплата в бюджетных организациях, приводя к росту зарплаты - инфляции. Норма оплаты труда в государственном секторе - соотношение минимальной зарплаты к максимальной - в Узбекистане составляет 8.3, �� или близко к 10, что, согласно международной практике, 'Ь Азербайджан, Армения, Грузия, Кыргызская Республика, Молдова и Таджикистан. '� В Узбекистане зарплаты в бюджетных организациях регулируются единой тарифной сеткой. Эта сетка была введена с января 1993 г. и предусматривала 29 категорий в зависимости от должности. С апреля 1996 г. число категорий было сокращено до 22. Самая низкая (нулевая) категория определена как минимальная заработная плата, и последующие тарифные категории являются умноженными производными от минимальной зарплаты 10 7기 инвестиции, главным образом в промышленность и инфраструктуру, чтобы перейти к более индустриализированной структуре экономики. В 1996-2003 гг. государственные инвестиции в среднем составили около 12 процентов ВВП, включая инвестиции в размере примерно 5 процентов ВВЛ, финансированных за счет государственных и гарантированных правительством внешних займов, не отразившикся в бюджете. Государственные инвестиции в этот период составили почти половину общего объема инвестиций в экономике. К 2003 г. государственные инвестиции сократились примерно до 8 процентов ВВП, но по-прежнему были выше, чем в других странах с переходной экономикой, кроме Беларуси и Туркменистана. 1.18. Эффективность zосударственных инвестиций необходимо повысить. Средний коэффициент капиталоемкости (ICOR) Узбекистана в 1996-2003 гг. составил 7.2 (Таблица 1.5) по сравнению с примерно 4 в Кыргызстане, Таджикистане и Казахстане за период после окончания экономического спада в этих странах в переходный период. Средний коэффициент капиталоемкости за пять лет для стран с низким и средним уровнем Таблица 1.5: Эффективность капитальных дохода, экспортной ориентацией и высоким вложений по отраслям, 1996-2003 уровнем экономического роста в период с 1975 1COR по 1995 гг. был также равен 4.0."` Хотя в (в среднем за среднем эффективность инвестиций, измеряемая 1996-2003) коэффициентом капиталоемкости, в Узбекистане ICOR в целом по экономике: 7.2 улучшилась в 2001-2003 гг., особенно в Промышленность 37.3 промышленности, она по-прежнему остается Сельское хозяйство 1.2 низкой по международным стандартам. Судя по Строительство 0.9 коэффициентам капиталоемкости, относительная Транспорт и связь 16 эффективность вложений в Узбекистане Торговля и общепит 1.2 оказалась наиболее высокой в сельском прочие услуги 1л.з хозяйстве, торговле и сфере общественного Л�,,,.,,.:1сок это ооотнои,снно доли инвеотиций в питания, а также в строительстве; и она ввп к тсмиам роста ввп �iсок'= �оо* оказалась наименьшей в промышленности, при 'lноминальные инвестиции / номинальная добавленная стоимость) / реальный рост том, что индустриализация являлась важнейшим добанленной стоимости`]. цем меньи,е IcoR, тем приоритетом в инвестиционной политике ЭФФективнее инвсстииии. правительства. 1.19. Государственная инвестиционная программа ориентирована на поддержку стратегии импортозамещения. В государственной инвестиционной программе Узбекистана значительную долю занимают проекты в промышленном секторе (в 1996- 2003 гг. около 30 процентов государственных инвестиций было вложено в промышленность), особенно в тяжелой промышленности, энергетике, химической и нефтехимической промышленности, которые работают в основном на внутренний рынок и используются далеко не на полную мощность. Международный опыт говорит об относительной неэффективности инвестиций и экономики, которые руководствуются политикой замещения импорта. К примеру, реальный ВНП и рост экспортного производства в странах с сильной экспортной ориентацией были в четыре раза выше, а эффективность инвестиций в два раза выше, чем в странах, где приоритет отдавался замещению импорта.23 С 1996 г. сельскохозяйственный сектор получил всего 12 процентов государственных вложений, хотя в сельской местности проживает более 60 процентов населения и 70 процентов малообеспеченных. '`2 "Wor1d Economic Outlook: Asset Prices and the Business Суде", Международный валютный фонд, май 2000 г., а128 (http:l.�www.inif.orя/extenial�pubs/ftlweo/2б00/01!index.htna) гз Wor1d Development Report [Отчет о мировом развитии] 1987, Всемирный банк, сс. 82-89. 12 1.20. Процедуру отбора проектов необходимо усовереиенствовать, чтобы повысить эффективность zосударственных инвестиций. В] 998 г. были введены надлежащие процедуры оценки государственных инвсстиционных проектов, а в 2003 г. усовершенствованы, однако экономическая эффективность более ранних проектов может быть сомнительна. Кроме того, возникает вопрос, в какой мере формальные процедуры оценки применяются на практике, и имеются случаи, когда маркетинговые исследования при выборе инвестиционных проектов проводились не на должном уровне. К примеру, проект по производству Полиамида-6 на ферганском заводе химволокна был завершен в 1997 г. при затратах в 102 млн. немецких марОк. В ТЭО проекта цена на продукцию указывалась в размере US�3000-3500 за тонну, но на практике эта продукция не может быть продана даже за US$800 за тонну, что очевидно сказывается на окупаемости этого проекта.'`4 Кроме того, оценка валютного риска является слабой. В] 998-1999 гг. некоторые проекты оценивались по официальному обменному курсу в 200-300 сумов за доллар США, несмотря на параллельное существование рыночного курса, который к концу этого периода превышал официальный в несколько раз. В сделанных тогда оценках невозможно было предвидеть резкую девальвацию сума в 2000-2002 гг. 1.2 ]. Проблемными сторонами являются также неадекватная оценка стоимости проектов на стадии разработки и превышение затрат в ходе реализации проектов. Правительственные органы мониторинга за инвестиционными проектами обнаружили, что в ряде государственных инвестиционных проектов первоначальные сметы расходов были существенно раздуты. Превышение фактических затрат по сравнению со сметными также является распространенным явлением. Основными причинами раздувания сметных затрат и превышения фактичнских затрат являются: намеренное завышение объемов и стоимости строительных работ на стадии разработки проекта; ненадежные экономические данные, используемые при составлении ТЭО; практика местных властей начинать строительные работы паралльлельно с разработкой проекта; ограниченное использование конкурентных и прозрачных тендеров в строительстве; и отсутствие механизма, позволяющего требовать завершения работ по первоначально заявленной цене.'`5 Е. СОКРА[ЦЕНИЕ КВАЗИ-ФИСКАЛЬНЫХ ОПЕРАЦИЙ 1.22. Органы власти игироко � - - -- - - - Uс)10ЛЬзО8QЛU к8a3u-ltlllCKQЛ6H6e � Рисулок 1.5: Некоторые квази-фискальные олерации в 2001-2003 гг.* инструменты для достижения зо � задач индустриализации и , ., �, 25 �. _-- - --_-_ ---- - -- -_- - -_- � i экономического развития, но в G� � '�� последние 2-3 zода квази-фискальная � 20 � - - - �� ---- -- У У. деятельность резко уменьигилась. = 1s -- i� Крупным источником квази- _ ' '�, � б 10 фискальных операций, т ' � ,.: затрагивающиv практически все 5:- j . отрасли экономики, был валютный о� L_ __ _ 1_ ___ , режим со множеством обменнык i ___ го_���_ -_- _ z_оог __ гооз КурСОв НОрмирОваННОи прОДсiЖеи ❑ Скрытые импортные субехдхи через минжествеххые вялютхые кырсы� ® Квазифхскальхые операции вэнергетическим сеьторе валюты. Субсидируя приоритетные � по хх„хкатхвхам� оьмеихому кУрс�. Игтпчиик: расчеты Всемирхого Бахка х МВФ. отрасли промышленности и группы '"4 "Industrial Policy: Experience апд Application in Uzbekistan" Report 1999/15, Center of Economic Research, Tashkent, 1999 (http:%!www.cer.uг.) 25 Более подробно о государственных закупках в Узбекистане и рекомендациях по их совершенствованию см. "Узбекистан: Отчет о состоянии закупок в стране" Отчет No. 25653, Всемирный Банк, Вашинттон, февраль 2004 г. 13 населения за счет других секторов, эти квази-фискальные олерации создали большие относительные ценовьre искажения и заглушили стимулы для рыночных субъектов. В конце 1990-х и начале 2000-х годов объем скрытых субсидий был весьма значительным, в том числе посредством низких цен на энергоресурсы, государственного заказа на сельскохозяйственную продукцию, государственные гарантии и множественные обменные курсы (Рис. 1.5). С тех пор власти провели значительную корректировку цен и ужесточили платежную дисциплину в энергетическом секторе, урезав скрытые субсидии, предостав- ляемые секторам, более чем на 10 процентов ВВП, унифицировали обменные курсы, устранив субсидированную продажу иностранной валюты, и подняли государственные закупочные цены на хлопок и пшеницу в реальном выражении. В результате объем квази- фискальных опреаций существенно сократился. Ж. ФИСКАЛЬНАЯ КОРРЕКТNРОВКА И ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ 1.23. Дефициты консолидирпванного бюджетагб были умеренными и сокращались; но в 2003г. наблюдалось увеличение бwд�сетной задолженности. Начиная с 1997 г., ежегодный дефицит составлял менее 3 процентов, и с 1988 г., когда сокращение расходов превысило сокращение доходов, стабильно снижался до 1.5 процентов ВВП в 2003 г. (Рис. 1.6). _ _ - __ _ _ _- _ -__- Однако в 2003 г., как сообщалось, рисунок 1.6: Дефицит государственного бюджета произошло значительное накопление �, в 1996-2003 гг. в узком и широком определении бюджетной задолженности по 'i �� �-- --�-�-�� 1 б 1997 1Ч9Я 1999 2000 20�01� 21�12„ _.а„2Q113 выплате зарплат и Пенсий, которая, ��� -_ �_. . ��. . _. . �._ . _ -� _ - ,� - по оценкам, составила более 1 �_, � процента ВВП. С другой стороны , �_� ` происходило значительное �, �_„ накопление государственных ' о i е.-�в � депозитов, как в коммерческих т ' банках, так и в ЦБУ.`� Согласно �Z информации государственных , ��� ��в ОргаНОВ На КОнеЦ 2ОО4 Г. П0нсИИ И 1I -� дефинит консолхдированхого бюджетв (рассчигаиный "выше черты") ЗарабОТНЫе ПЛаТЫ рабОТНИКс7М � �-Ревльныа операционныё дефхцит государственного секгора'" бЮДЖеТНЫХ О Г1нИзаЦИИ ` включаа расходы, фииахсхруемые зь счёт "хебюджстхых" гарантхровахиых р правительством заiiмов вьшлачиваются вовремя. � - -- ----- - --- -� 1.24. Оценки реальноzо бала�гса операций государственного сектора18 укязывают на то, что в конце 1990-х годов была предпринята еще более крупная фискальная корректировка. В 1998-1999 гг. крупномасштабные государственные инвестиции в промышленность и проекты развития, финансируемые за счет внешних "небюджетных" гарантированных правительством займов повысили реальный дефицит операций гб Сюда не входят инвестиции, финансируемые за счет "небюджетных" гарантированных правительством займов. Z� Как сообщается, это произошло, когда расходы, учтенные как полностью профинансированные из консолидированного бюджета, не могли быть сняты со счетов бюджетных организаций по причине ограничений на снятие наличных средств, о которых всюду говорилось. Другим источником увеличивающихся государственных депозитов по имеющейся информации является увеличение внебюджетных доходов от экспорта цветных металлов, в основном золота, которые поднялись в стоимостном выражении в результате высоких цен на мировых рынках. 2К Понятие общего реального дефицита операций государственного сектора разработано с целью зафиксировать возможные фискальные операции ЦБУ, а также четко обозначенные возможные обязательства в форме "небюджетных" гарантированных правительством займов. Общий реальный дефицит государственного сектора рассчитывается, начиная с позиции «выше линии», на основе общего расширения кредита частного сектора правительству, измеряемого резервными деньгами минус кредит ЦБУ негосударственному сектору, плюс внутренний и внешний долг государственного сектора и средства от передачи активов в частный сектор, все с поправкой на внутреннюю и внешнюю инфляцию и реальный обменный курс. 14 государственного сектора лочти до 10 процентов ВВП.з`' Поскольку суммы по обслуживанию долга росли, власти резко ужесточили политику заимстрований (см. параграф 1.26) и в 2000 г. сократили общий реальный дефицит операций государственного сектора на две трети. К 2003 г. общий дефицит был сокращен до 2.1 процента ВВП. 1.25. Ужесточение фискалы�ой позиции государственного сектора мо�iсет также нвляться отра�иением ограниченного внутреннеzо и внешнего фш:ансирования. Многие годы органы власти полагались на монетизацию дефицита. Государственные бюджеты, утвержденные во второй половине 1990-х годов, предусматривали финансирование бюджета со стороны ЦБУ в размере 1 процента от ВВП. Такие кредиты с нулевыми процентными ставками сособствовали устойчивой инфляции (в 1997-2002 гг. дефлятор ВВП в среднем составлял 48 процентов). В 2001 г. власти начали сокращать финансирование бюджетов ЦБУ - до 0.5 процента ВВП.дO В 2003 г. кредитование правительства со стороны ЦБУ было полностью прекращено. Вместе с ужесточением политики в области зарплаты в госсекторе (о чем говорилось выше) и нормированной выдачей наличных денег, это привело к существенному сокращению инфляции, а дефлятор ВВП снизился с 45 процента в 2002 г. до 24 процента в 2003 г. Неинфляционные внутренние источники финансирования также были ограничены. В период 1997-2003 гг. ежегодные средства от приватизации в среднем составили менее половины процента ВВП. Развитие рынка внутренней задолженности, начатое в середине 1990-х годов, также сдерживается процентными ставками, которые в целом ниже рыночных, нестабильностью обменного курса и вынужденной пролонгацией кредитов в 2001 г. 1.26. В 1990 х zодах в основном полагались на внешние правительственные и гарантированные правительством займы для финансирования программы эконпми- ческоzо развития и индустриализации, но начиная с 2000 г. внешние займы бь�пи сокрасцены. Всего в 1992-2003 гг. заемные обязательства правительства составили $9.8 млрд. прямых или гарантированных правительством займов. В 1990-е годы наблюдался быстрый рост внешнего государственного и гарантированного правительством долга (Рис. 1.7), но, начиная с 2000 г., власти ведут существенно более консервативную политику внешних заимствований. Начиная с 2002 г. ежегодный государственный бюджет содержит четкос положение, что сумма внешних государственных и гарантированных правительством обязательств не должна превышать сумму обслуживания государственного и гарантированного правительством долга, которая должна быть выплачена в течение бюджетного года, а в 2003 - начале 2004 гг. бьши приняты более жесткие правила выдачи правительственных гарантий на внешние займы. В результате, с 2000 г. внешний государственный и гарантированный правительством долг стабилизировался, и, принимая во внимание, что заимствования из коммерческих и двусторонних источников сократились с 2000 г., наблюдается относительный сдвиг в сторону более льготных кредитов. Однако, сумма обслуживания государственного и гарантированного правительством долга сравнительно высока, около 20 процентов от экспорта товаров и услуг (самая высокая цифра в СНГ), что отражает высокую 29 Изменения внешнего долга измеряются по официальному обменному курсу для обеспечения соответствия с валютной статистикой. Реальная экономическая стоимость внешних займов в тот период была значительно выше, поскольку официальный обменный курс в то время не отражал реалии рынка (разницу между административно контролируемым официальным обменным курсом и параллельным рыночным обменным курсом, который в 1999 г. в среднем был выше более чем на 300 процентов). По примерному обменному курсу номинальный общий дефицит государственного сектора в 1999 г. составил бы l4 процентов. 30 Хотя бюджетные постановления КМ на 2001 и 2002 гг. предусматривапи кредиты ЦБУ правительству всего на 0.5 процентов в течение двух лет ЦБУ предоставлял дополнительное финансирование государственному сектору, продлив (по Постановлению Ns423, октябрь 2001 г.) прямые займы чистым импортерам и предприятиям, имеющим внешний долг, которые больше всего пострадали от девальвации официального обменного курса осенью 2001 г. Эти прямые займы были ограничены 0.5 процентами ВВП в год. 15 зависимость от коммерческих кредитов и относительно непродолжительный срок погашения, а также низкую концессиональность внешнего долга.д�. 1.27. Недавний рост мировых , Рисунок 1.7: Государствеиныы и гарантированный 1�еН На ОСНОВНЫе эксУlОртНЫе правигельством вхешниi+ долг и выплаты пи хему товары Узбекистана улучиsил в iччs-гоаз гг. �М.прд. доЛЛ. сшл�* s.n о.н финансовое положение страны, но 4.5 - __- "м - ,,, - _ �-. 4.о � для устоичивого улучи�ения �s в;, � � Е� о.� ��-- � � кредитоспособнпсти страны , ,.,, _ - - �- � , j os которое могло бы увеличить 2�5 - � � �.��� '° о.4 �'i 2.о � :1 :::�` iS�' -- иностранное финансирование, � ,� � � � о.; 1.5 �: � т л .. - 0.2 необходима переориентация I� '." экономической стратегии и роли о�5 -- ��'� о.0 О.о государства в экономике. В 2003 г. 1Ч92 ,993 ,уу, ,�5 ,9чь_�ч�, ,49в �чу_ч 20о0 200� _2о02 2ооз ПрОИ30ШеЛ ре3КИИ рОСТ МИрОВЫХ Цен ® Гисударственный и гарантирпваиныы правительством вхешихё долг I (леваа шnала) На ЗОЛОТО И ХЛОПОК, ЧТО --- gь,маты по гпсь•дарствениому и гарахтированномр правительстввм �� способствовало ост экспо та в_неп,хем, дядгу справая ШваЛа> - ___ 1 р у р *включая спорхую часть долга Nоссх�гиаР� Фсдеранхх (50.4б млрд.) товаров и услуг на 27 процентов в - --- - --- ---- - - ---- -- --- - - стоимостном выражении и пополнило валютные резервы более чем на 0.4 млрд. Обменные курсы были объединены и стабилизировались. В результате все показатели внешней задолженности Узбекистана улучшились и были ниже соответствующих значений 2002 г., когда ужесточилась политика в отношении внешник займов. Однако мировые цены нестабильны. Ключевыми факторами повышения кредитоспособности Узбекистана являются, помимо продолжения проводимой в последние годы жесткой политики в отношении займов, улучшение условий для экономического роста, диверсификация и дальнейший устойчивый рост экспорта. Достичь этого будет непросто без отхода от нынешней ориентированной в основном на внутренний рынок стратегии, основанной на доминирующей роли государства, и перехода к более открытой, рыночной стратегии развития. З. ИЗМЕНЕНИЕ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В УЗБЕКИСТАНЕ 1.28. Несмотря на сокраи{ение объема фискальиьск и квази-фискальных операций за эти годы, роль государства в экономике Узбекистана остается весьма значительной. Государство продолжает участвовать в широком спектре небюджетной экономической деятельности, управляя целыми отраслями экономики, такими как хлопководство. Случаи, когда власти требуют от предприятий выполнить специальные работы , например, направив сотрудников на сбор хлопка, указывают на гораздо большее влияние государства, чем об этом говорят выражаемые количественно фискальные и квази-фискальные операции. Если к этому добавить контроль над экономикой через полугосударственные промышленные объединения, местные администрации (хокимияты ) и государственные коммерческие банки, а также тяжелое регулятивное бремя, то масштаб государства еще шире. Выбор инструментария государственного вмешательства также сделан в пользу прямого вмешательства, административных мер и оказания услуг государством, а не частным сектором там, где это было бы целесообразно и оправдано. Административное и регулятивное давление на экономику в некоторых областяк, таких как торговля и управление внутренними денежными средствами, в последние годы возрастает. Как показывает международный опыт, а также собственный рост и изменение уровня жизни в Узбекистане за последние десять лет, такой высокий уровень з� Нынешний размер общей внешней задолженности Узбекистана, не считая спорной части долга Российской Федерации, по оценкам составляет 94 процента от номинального размера государственного и гарантированного правительством долга на конец 2003 г., что сопоставимо с Казахстаном, но намного больше 77 процентов невзвешенного среднего значения для других 7 стран СНГ. 16 기 ГЛАВА 2. ЗДРАВООХРАНЕНИЕ А. ВВЕДЕНИЕ 2.1. С наступлением переходного периода Узбекистан, как и мноzие другие бывшие советские республики, етолкнулся со сложной задачей реформирования некогда всеобъемлющей системы здравоохранения в силу бюджетных сокращений. Достойно одобрения то, что эти реформы, признавая наличие проблем в сфере финансовой устойчивости существующей системы государственного здравоохранения, в то же время направлены на сохранение конституционного права граждан на равный доступ к услугам здравоохранения, оказываемым квалифицированными специалистами. В этой главе проводится обзор расходов в секторе здравоохранения и выдвигаются предложения, способствующие достижению целей реформы, направленной на улучшение эффективности и справедливости распределения расходов. Б. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕФОРМЫ 2.2. Сектор здравоохранения развивается из системы, унаследованной от советского периода. В настоящее время в финансирование и организацию сферы оказания медицинских услуг вовлечены многие уровни правительства и различных ведомств. Государство сохраняет свою надзорную роль в секторе здравоохранения через Кабинет Министров (КМ), который отвечает за выработку направлений реформ системы здравоохранения и определение государственных приоритетов в области здравоохранения, чьи решения затем утверждаются Президентом. Организующая и управляющая роль в системе здравоохранения принадлежит Министерству здравоохранения (МЗ), в то время как Министерство финансов (МФ) утверждает и распределяет бюджет на здравоохранение, финансируемый из общих государственных доходов, на основе нормативов (таких как количество больничных коек и персонала). Бюджет на уровне учреждений предоставляется по четырем категориям, вместо прежних 18 бюджетных строк. Имеется также некоторая ограниченная гибкость в отношении перераспределения и перенесения фондов на следующий фискальный период (см. Главу 4). 2.3. Система здравоохранеt�ия продвигается от фраzментарной, централизованной системы планирования и финансирования в сторону более интегрированной и смешанной системы медицинских услуг, оплачиваемых как государством, так и наличными платежами. Предоставление медицинских услуг передается, главным образом, региональным (областным) и муниципальным (районным в сельской местности) медицинским учреждениям, хотя некоторые услуги продолжают оказываться вертикально в республиканских медицинских учреждениях (третичного уровня и специализированных) и в"параллельной" системе для работников некоторых министерств (обороны, внутренних дел) или предприятий (горнодобывающих). Эти параллельные системы интегрируются в более широкую систему здравоохранения, управляемую МЗ, за некоторыми исключениями, такими как в Навойинской области. В системе оказания услуг все еще доминируют крупные, специализированные стационарные учреждения, хотя постепенно укрепляется первичная медико-санитарная помощь. 2.4. Значительные реформы узбекской системы здравоохранения, направленные на более широкое вовлечение частного сектора при одновременном предоставлении пакета бесплатнь�кмедицинскихуслуz, были начаты в 1998 г. (см. Вставку 2.1). 18 Вставка 2.1: Цели реформы системы зltравоохрапеиии и плавируемые дейс�гвия па 1998-2005 гг. Цели реформ системы зправоохранения 1.Соблюдение конституиионных прав граждан на получение квалифицированной медицинской помощи и социальную защиту. 2. Равный доступ к медицинским услугам для всх граждан. 3. Осуществление государственного контроля за состоянием здоровья населения и окружающей среды. 4. Реформы в системе здравоохранения призваны ввести рыночные прингщпы и механизмы. 5. Установлениеэффективной системы охраны материнства и детства. б. Уделение особого внимания развитию профилактического здравоохранения,пропагандездорового образа жизни, рациональному питанию и физической полготовке. 7. Бесплатная экстренная медицинская помощь должна сопровождаться постепенным переходом специализированных медииинских учреждений и медицинских учреждений oбttlero профиля к платным услугам и развитием системы мелицинского страхования. 8. Стимулирование частной медицинской практики. 9. Повышение эффективности бюджетных расходов на здравоохранение. Планируемые действия по достижению целей 1. Предоставлениегосударством первичной медико-санитарной помощи гарантированного уровня и качества. 2. Усиление системы экстренной медицинской помощи. 3. Усовершенствование системы организации и распределения сети медико-санитарной помощи, постепенный переход к системе ВОП. 4. Установление рынка медицинских услуr. 5. Улучшение эффективности системы управления в здравоохранении путем упрощения, предоставления большой гибкости медучреждениям, и развития негосударственного и частного секторов. б. Улучшение финансовой базы системы здравоохранения путем повышения эффективности бюлжетных затрат на бесплатные медицинские услуги, и развитием различных форм смешанного и частного финансирования. 7. Установление правовой базы реформ в области здравоохранения. 8. Усовершенствование процесса обучения, переобучения и повышения квалификации медицинских работников. 9. Интеграция развития физической подготовки и других форм профилактических мер для населения. 10. Развитие международного сотрудничества и привлечение зарубежных инвестиций. Финансовые последствия 1. Дополнительные капитальные затраты на строительство и реконструкцию центров экстренной медицинской помощи и СВП. 2. Дополнительные периодические затраты на эксплуатацию нововведенных медицинских учреждений и услуг. 3. Экономия периодически повторяющихся затрат по причине закрытия медучреждений. 4. Экономия в силу сокращения бюджетного финансирования 467 стационарных лечебных учреждений, в которых 80 процентов бюджета формируется за счет платных услуг 5. Неповторяющиеся операционные затраты , связанные с реформой. Источник: Указ Президента (Уп-2107) от ] 0 ноября 1998 г. 2.5. Следующие ключевые изменения в финансировании и предоставлении услуz являютсярезультатом этихреформ: • Был достигнут прогресс в вовлечении в общую систему государственного здравоохранения многих параллельных ведомственных медучреждений и в упрощении многоуровневой системы оказания медицинских услуг, особенно амбулаторных медицинских учреждений. Количество небольших сельских больниц (СУБ), сельских амбулаторий (СВА) и фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП) уменьшилось. Они были заменены сельскими врачебными пунктами, СВП, 19 количество которых повышается с целью улучшения доступа к первичной медико- санитарной помощи по всей стране. • Правительство вложило значительные средства в развитие первичной медико- санитарной помощи и центров экстренной медицинской помощи, оба являются частью пакета бесплатной медицинской помощи, финансируемого государством: о Правительство ввело, на пилотной основе в трех областях (Фергана, Навои и Сырдарья), большую финавсовую и организационную независимость на уровне области, района и медучреждения, финансирование на основе стимулирования, и закрыло излишние медучреждения. Это включало аккумуляцию фондов на первичную медико-санитарную помощь на уровне области и прямое (скорректированное) подушевое финансирование медучреждений первичного звена (СВП) областными администрациями.3д Эти реформы сократили один административный уровень (районный) в финансировании и улучшили наличие и использование средств в СВП (относительные расходы на содержание персонала, оборудование и медикаменты). о Система оказания экстренной медицинской помощи была организована в 2000 г. и эта работа еще продолжается.34 Не совсем ясно с клинической , точки зрения, почему была создана отдельная вертикальная система экстренной помощи, вместо интегрирования этих услуг в стационарных лечебных учреждениях общего профиля. Но эта система предоставляет основной пакет услуг, оплачиваемый государством. В Центрах экстренной медицинской помощи оказание платных услуг запрещено. Центр экстренной помощи будет организован в каждой области и в большинстве районов. • За пределами первичной медико-санитарной помощи и экстренной медицинской помощи пакет бесплатных медицинских услуг сокращается, особенно специализированная медицинская помощь на более высоких уровнях. В результате . этого, многие больницы сейчас планируют переход на самофинансирование 80 процентов своего бюджета. Все медицинские учреждения, за исключением учреждений, оказывающих первичную и экстренную медицинскую помощь, должны самостоятельно финансировать 80 процентов своих бюджетов. Первоначально ожидалось, что это произойдет к 2005 г., но, скорее всего, понадобится более длительный переходный период. Для того, чтобы пациенты получили необходимую медицинскую помощь бесплатно, за счет 20 процентов, финансируемых государством, необходимо письменное направление.35 зз Этот проект, «Здоровье I» , осуществлялся за счет средств займа Всемирного Банка. Реформы первичного здравоохранения будут распространены на всю страну и будут поддержаны в рамках второго займа Всемирного Банка и займа АБР. з4 Поддержка развитию этой системы экстренной медицинской помощи была оказана в размере 15-миллионов долл. кредитной линии правительства Испании и 10-миллионов долл. в виде гранта правительства Японии на оборудование этих служб. зs В число пациентов, получающих направление, включаются лица, освобожденные от оплаты медицинских услуг: малообеспеченные семьи, вдовы, имеющие несколько детей, ветераны войны в Афганистане, жертвы чернобыльской катастрофы и лица с хроническими заболеваниями (диабет, астма, туберкулез). Оплата сокращается на 50 ироцентов для лиц, страдающих от професеиональных заболеваний и на 20 процентов для пенсионеров. го BCTaBKa 2.2: Coe-romHHe HminamNKa wjopo~ 1AXICOTCA 3Ha'IHTCJIbHLIC pacXOW2CHIDI B OTHOWCHIIH COCTO3111HA ii anHamHKH 3,aOPOBWI mew4y o(fniuHajihlll,INIII a~HlICTpaTHIMILIMII ;iaHHWMH ii 2aHHhimii o6cjie)joi3aHiin. Hanpiimep, mnaaeHqeeKaA CNlCPTH0CTb, OIICHHBacma3i B TPCX 06CJIC;JOBaHHRX HaivioHailbHOF0 YPOIM151, B 2-3 pa3a HPCBbliuaeT UaHHLie, HPC)JOCTalijielflfme M3. Bo NIHOFUX uiyuaAx paexowReHHA NIOFYT UITI, CACRCTIUtem 3aHH*eHI4>1 CBC,5CHIffi Tam, rRe xnA o4n,iiMixihl104 CTaTIXTHICH HYWHa PCTHCTpauH3i (Hanp., pow)jel-llfä, cmepTefi), HnH ;iomalHHHX POAOB, a TaKwe pa3HHua B onpejlenel-fHAX (Hanp., *IlllopowaeHMR B COOTBUCTIIIIII c oripe;ieneHiiem B03, npHmel IABIIIMecA B 06CIIC4OBaHP114, MOFYT KjiaccH4)HuHpoBaTbC31 KaK BWICHRbRUM I4JIH NICPTBOPOW)JCHHA 13 COOTBeTCTBHH e y36eKCKOfi periiCTpan~Hofi ClICTemok). Cmepnjocrh ACTefi ao.5 aeT MjiaÄeiiweKasi emeyn-HoeTh (Ha IOOOWHBOPO*JéHHblx) (Ha 1000 »MBOPOAnéluihåx) 100 100 77 73 80 80 64 62 60 48 60 - - 35 36 28 40 40 29 231 19 20 20 ri 0 0 -5 1 1990 1997 2000 2002 1990 1994 1997 2000 2002 F>MT = ERT M RH 2002 OM M)ÅH 2002 ljenh L(PT Ha 2015 r. - 16 L --g- Uenh IAPT Ha 2015 r. - I I MaTepänicKan cmef)TllocrL 3a6~Raemoerh (Ha 100000 qUIOBeR) (c nonpaBKofi Ha *HBopowaéiiiii>ix) 92 50 100 40 34 39 34 80 59 59 58 30 24 60 46 20 40 10 12J 20 0 0 1990 1993 1996 2001 1990 1994 1998 2002 = f; IT öRT M 414 1996 EM M RH 2002 Uenb IIPT Ha 2015 r. - 9 Hejib HPT Ha 2015 r. - 46 L L HCT0qHHK: ERT- ba3a;xaHHhix TpaHemoHec, ocHoBalillaA Ha whwuiaj%HE>ixuaHHIIX. MJA14 -MeiiiKo-2emorpa(biiqecKoe HUJICROBalfilC B Y36CKHCTaHe B. OCHOBHUE BOHPOCbl H Bb130Bbl 2.6. Cocmojiiiue gt)opo6bm: H3meHeHH31 B CTaTYCC 3ROPOBLA HaceiieHI1A Y36CKHCTaHa ABOfiCTBCHHbl, OTÅHH ri~3aTejni ynyqinHiiHcb, B TO BpemA KaK HeKOTOpblC 4PYFHC YXY4WHAHch. 36 AcHomy n~ maHNIO CTaTyca 34OPOBbA ripenATCTBYIOT npOTI'lflope-iawHe ,aaHHhie H3 pa3MIX HCTOqHHKOB (cm. BCTaBKy 2.2). EcjiH nonaraTI'CA Ha PC3YJIhTaTbI 06CnC4OWHHA JOMOXO3AäCTB, HOKauTejiH CMCPTHOCTH H 3a6ojieBaemOCTI4 Bb13LIBaloT 03a6oqCHHOCTb, rlOCKOJIbKy OHH 3HaqHTeJIbHO Bblwe o4)HuHaRbHhIX aaHHbIX H ucjleBE'IX Y' Hanppimep, yCpC2HeHHbie KOX~iHelfTbI CMCPTHOCTH (YKC) HO HH4)eKUHOHHhIM H riapa=apl-fhlM 60JIC3HAM, TaK*e KaK B YKC RCTefi B 1303paCTC mjiajliiie 5 :ieT rio RHapefiHlIM 3a6ojieBaHHAM H OCTPWNI pecnHpaTopHbim HH4)eKUHAM, nHCBMOHHH H rpHririy CHH3HJIMCI, 3a ro;jbl He3aBHcHMOCTH, XOT31 nocneljl-lHe OCTalOTCA 131,1COKHMB rio cpaBHeHHIO C coce~mii cTpaHamii Hjui 4pyriimii cTpaHamit EBponbi H ljeHTpaiibHOfi A3HH (ElÅA). B TO *e BpeMA, YKC HinemH4eCKOfi 6one3HH cep;xua, H uepe6pOBacKYJIAPHbIX 3a6ojieBaHHri B03POCJIH 1-1 3HaqHTeiibHo ripeBi>imalOT IIOKaUTejill B Pa3:IHqHbIX qaCTAx EBponbi. Upyrme I1~3aTenii, TaKHe KaK qaCTOTa paKa H HOBbix B144-HH4)eKuiiii, OCTalOTCA HH3KHMH rio cpaBHeHino co crpaHamH EUA, XOTA noporl 3TO mo*eT 6blTh CBA3aHO C Tem, 4TO OHM He B ,aOCTaTO~ä CTeneHII RMaTHOCTIlpylOTC51 WIII permCTPHPYfOTCA. 21 показателей ЦРТ, и существующие тенденции не свидетельствуют в пользу значительных улучшений. 2.7. Решение эти.r приоритетных задач потребует уделения особого внимания программе, направленной на малообеспеченное и сельское население, а также повышения усилий государетвенного здравпохранения. Показатели младенческой смертности и смертности среди детей в возрасте до 5 лет в сельской местности почти дважды превышают эти показатели в городах. Оба эти показателя смсртности также выше среди малоимущих, пропорция бедные/богатые составляет 1,1 по обоим показателям. В то время как государственная программа реформирования здравоохранения,направленная на усиление первичного звена, является важной частью улучшения доступа к услугам здравоохранения для сельского и малообеспеченного населения, тот факт, что реформы более раннего периода служили на пользу более благополучных регионов и что основная инфраструктура отсутствует в ряде СВП, подчеркивает необходимость дальнейшего прогресса в достижении указанных целей. 2.8. Хотя данные касателы �о государственнык расходов на программы охраны здоровья матери и ребенка не были доступны, вышеприведенtгое свидетельствует о том, что усилия в этом направлении следует интенсифицировать, особент�о на , местном уровне. Осуществление расширенной программы иммунизации и интегрированные программы По устранению основных причин детской заболеваемости и смертности внесут вклад в достижение ЦРТ. Важно также рассмотреть вопрос о повышении расходов на государственное здравоохранение, особенно на местном уровне, принимая во внимание повышение заболеваемости туберкулезом. 2.9. Государственные расходы на здравоохранение как доля BBII снижается как в реальном выражении, так и на душу населения. Расходы на государственное здравоохранение (включая внешнее финансирование) составляли 2,5 процента ВВП в 2003 г. по сравнению с 3.8 процентов в --- - 1995 г. (Рис. 2.1).37 На самом деле, РИсунок 21: Государственные расходы ха текущие расходы в процентах к ВВП � 4П здравоохранение сократились почти вдвое с 1992 г. Уровень инвестиций в з.п здравоохранение низок, в среднем 0.2 ' т' процента от ВВП В период 1995-2003 � т _ _ а г.п гг., финансирование производилось ; , почти в равной степени за счет s i.o - -- - внешних займов и внутренних средств (государственного бюджета). о.п Внебюджетные поступления, не �995 гппз___ - ВКЛЮЧеННЫе ВЫШе, преДОСТSВИЛИ , ❑ Ихвегтиихх, фихахгируемые за гчёт вхешних займов 'i ❑ Ихвестииии за гчёт вхпреххих хгтичииков �I дополнительные 9.6 миллиардов сум i ■текун,нерагхоДы В 2��2 Г. (�.1 ВВП ИЛИ 5.5 ПрОЦ@НТа �1� Испачнан: мВФ, власти Узfiекистаха, расчёты Вгемхрхого Бахка текущих расходов).Зи L---- --- - - -- - - - -- з� Данные по текущим расходам на здравоохранение часто включают расходы на спорт, в то время как данные по инвестициям обычно включают санитарные службы. Данные также различаются в зависимости от источника, но эти различия незначительны. зн Основным источником внебюджетных поступлений являются платные услуги, которые, как ожидается, увеличатся в соответствии с планами правительства. Местные средства (выделяемые хокимиятами и местными 22 2.10. Гпсударствеиные расходы на здравоохранение в процентах к ВВП в Узбекистане по-nрежиему выиге, чем в соседиих странах или странах с низким уровием дохода, но расходы на здравоохранение в расчете на дуигу населеиия сейчас ииже, чем средиие расходы в странах с низким уровнем дохода (Табл. 2.1).з� В действительности государственные расходы на здравоохранение в расчете на душу населения значительно СократИлИСь (даже в СумОвОм Таблица 2.1: Расходы на здравоохранение в отдельных странах выражении) и составляют Частные Расходы на СеЙЧаС ВССГО 8 ДОЛЛа ОВ Государственные здравоохранение на р расходы (°/оВВП) Ро сходы душу наседения США в год. По ( /оввп) официальным отчетам 1997 2001 1997 200I � 1997 долл2001А) частные расходы на Узбекистан 3.1 2.7 1.2 0.9 27 17 медицинскую помощь в Страны с 1 1. ( 3.2 3.3 22 23 Узбекистане более низки, но низким результаты докодом Киргизстан - 1.9 - 2.1 - 12 правительственной Оценки Казахстан 2.3 L9 0.9 l.2 44 44 уровня жизни населения, Россия 4.2 3.7 Lб L7 167 1l5 основанныс на обследовании Польша 4.4 4.б L7 1.8 228 289 бюджетов домохозяйств, СвИдетеЛьСтвуюТ О другом - ЕЦА 4.2 4.3 L4 1.б 134 123 Бвропейский 6.7 6.8 2.4 2.5 1971 1857 что основная часть расходов Экономический на лоддержание здоровья и Валютнь,й оплачивается наличными и Союз часто включает s�,uY�E: world �c��iopn,�nг 1„д�оагог5, 2оо4 неофициальные платежи. 2.11. Частиые расходы на здоровье и малоимущие. Малоимущие сталкиваются со многими проблемами в получении медицинской помощи, от значительных расходов на медицинские услуги до отсутствия транспорта до медицинского учреждения, а также с дискриминацией и отсутствием прозрачности при выдаче направлений. Результаты ОУЖ (Всемирный Банк, 2003) показали, что непропорциона�ьно впtсокое Fремя наличных платежеы за медицинские услуги падает на мсглообесиеченных. Неофициальные платежи тоже значительны, более двух третей опрошенных потребителей медицинских услуг сообщили о неофициальных платежах. Сообщалось, что . необходимость. оплаты медицинских услуг отрицательно повлияло на решение в отношении обращения за медицинской помощью в группах населения с низкими доходами в Фергане40, среди лиц с хроническими заболеваниями и, возможно, пожилых41. 2.12. Лравительственные реформы предоставили освобождеиие от оплаты медицинских услуг, медикамеитов и оборудования для некоторых категорий лиц, услуг и типов медицинских учреждений, но они не всегда достигают нуждающг�кся малообеспеченны.к лиц. Группы населения, имеющие право на бесплатную больничную помощь не всегда соотносятся со статусом бедности (доход, занятость). Существующие освобождения не охватывают полностью все серьезные хронические заболевания, такие организациями) также важны на местном уровне для реконструкции/строительства СВП. Данные были доступны только за 2001 и 2002 гг. з9 Проведенные ло всей стране исследования показали,что расходы государственного сектораздравоохранения в процентах к ВВП кореллируют с доходами на душу населения. 40 Cashin С(2001) Access to Health Care in Rura1 Ferghana OЫast, Uzbekistan. Исследование подготовлено ЗдравПлюс для USAID; Ташкеит. 41Всемирный Банк (2003) Узбекистан: Оценка уровня жизни населения. Том II. Вашингтон, Всемирный Банк. 23 как сердечно-сосудистые заболевания или хронические заболевания дыхательных путей, которые являются основными причинами преждевременной смертности в Узбекистане. В результате малообеспеченные, которые не входят в льготную категорию, освобожденную от оплаты, для которых лечение не является экстренным и не может быть проведено амбулаторно, могут столкнуться с трудностями в доступе к больничному лечению, поскольку самофинансирование больниц уже полностью внедрено. Более того, правительственные постановления и положения относительно получателей бесплатной медицинской помощи недостаточно прозрачны4', и данные качественного обследования Всемирного Банка указывают на то, что как врачи, так и пациенты не всегда осведомлены о праве пациента на бесплатную медицинскую помощь43. Не все медицинские учреждения, оказывающие платные услуги, вЫвешивают прейскурант, и пациенты не всегда могут предвидеть стоимость медицинских услуг44. Добровольное медицинское страхование пока еще не является альтернативой, поскольку оно широко не предоставляется и в настоящее время не доступно для малообеспеченных.45 2.13. Государственные расходы не устраняют неравного распределения. Регионы с более высоким уровнем бедности расходуют меньше на душу населения на здравоохранение, чем более обеспеченные регионы .(Рис. 2.2). Сырдарьинская область, например, получает вдвое больше ассигнований на душу населения, чем Самаркандская область, несмотря на то, что ее уровень бедности составляет одну треть от Самаркандской. В Кашкадарьинской области один из самых высоких уровней бедности, при этом уровень ассигнований на душу населения на i - - -- - - - -- ----- ЗдравООХранеНие ОДИн ИЗ СSМЫХ Рисунок 2.2: На более бепные области прхходится нИ3КИХ. ЭТО регреССИВНОе бЮДЖСТНОе 9 меньше госупарстиеххых расходов на здравоохрахени �о � 9 выделение, по-видимому, отражает и ' fi„ ;� тот факт, что бюджетное ; 5о ; � 7 финансирование сохраняет прежнюю �' � 4о =;, ; модель расходов по существующей 1� � 5 30 � Ф� Н Ф инфраструктуре без поправок на i' то � п � Ф 4 111 = с потребности населения. Сходное д !о �о s х варьирование наблюдается в ' ¢ ° ° ° ° ° ° " � ° ° я = ° Р = У ц ц � У У У ц ц У ц у У R 5 финансировании на душу населения �� � а ё� у �° W�_ между районами одной области и т:� у'� " х r а$ х"` а возможности областной ` х ` у " й адМИНИСТ'раЦИИ по � ГисуЛарствеххые раскоды ха здраввохрвхенхе ха дувгу наеслехия (левая шкала) I Уровехьбедивстн(правая шкала) перераспределению доходов от более и�тв�хик: в��стн у�ек��а�а;l�ие��а урпв��,кн���, �ее��Ри�� �и� 1=W3i - обеспеченных к менее обеспеченным районам ограничены. 2.14. Бюджет продолжает поддерживать стационарную помоtць, преимуи4ествами которой в больи�ей степени пользуется обеспеценное и городское население. Более двух третей бюджета здравоохранения расходуется на стационарную помощь, по сравнению с 38 процентами в среднем, расходуемыми на больницы в странах ОЭСР в 2001 г. (OECD Health Data, 2003). Таким образом, сохраняется несправедливость 42 Например, Закон об охране здоровья 1999 г. включает немного больше услуг, чем Указ 1998 г. , в то время как другие положения не достаточно ясны в отношении того, что должно предоставляться. 43 Всемирный Банк (2003) Узбекисган: Оценка уровня жизни населения. Том II. Вашинггон: Всемирный Банк, с.83. 44 Всемирный Банк (2003) Узбекистан: Оценка уровня жизни населения. Том II. Ваин�кгroн: Всемирный Банк, с.77, 79. 45 Установленное законом медицинское страхование врнд ли возможно в настоящее время в Узбекистане, поскольку значительные размеры взноса работодателей/работников могут оказать влияние на увеличение неофициальной экономики, как это случилось в других странах СНГ, где оно было введено. 24 Bcne4CTBHC UHcriponopuHH mewRy pecypcamH 3,apaBooxpaHCHHA, PHCyHoK 2.3: Paenpeieiienne roey;japeTBenHux pacxojjoR Ha VCJIYFH CTaijuoHapoB/öojibHHu no IIOTPC6JIACMbIMH rOPOACKHM H CCJMKHM HaceneHHem, IIOCKOJIbKy 60 KBMNTH - JIMM B cejibmo I ii H ropoacKofi meCTHOCTH cejibcKoe HaceiieHHC o6paluaeTCA iripenae BCCFO B am6yAaTOPHbIC , 40 yqpc*,aeHHA, a He B 6OJIbHHIjbI (57 nPOUCHTOB no cpaBHeHHIO c 26 npoiteHTamH), ropoacKoe *e 20 HacejiCHHC o6paiuaCTC31 B UOJIHKJIHHHKH H 6OnbHHUbl (BeemHpHblil LaHK, 2003). 0 7)Ta o6LuaA moTýeJlb HOnb3OBaHHA me,al,RJHHCKHMH ycjiyramH 6oraTbIM14 N 6e,aHbIMH 4= HOaKpeRHAeTCA pe3yJlbTaTamH aHaJlH3a COOTHoweHHA HcmovnuK: Ouenwa ypoBH% ~HH, BcemHpubiii ha- (2003) me*ýjy riojiyqaeMbIMH 6naramm N qaCTOTHOCTbIO B OTHoineHHH KJIHHHqCCKHX YCnYF Ha OCHOBC o6cjie,aOBaHH,g 6wj*eTOB ÅOMOXO3AäCTB (PHc. 2.3). 2.15. Paquona,7~qux u nepepaenpeb"enue pac~o« npoucxobum otienb meåwulio. XOTA UOJIA rocyaapCTBeHHbix paCXOROB, Bbmeji2CMIX Ha am6yjiaTOPHbIC MeaHLMHCKM YCnYrH, B03pocjia B riepHoa c 1995 r. no 2003 r. (riOBbIineHHC Ha 9 rIPOIJCHTHbIX flyHKTOB accllrHOBaHHä rocy4apCTBCHHoro ffioaweTa Ha am6yjiaTOPHbie yejiyrii, c I I jo 20 HPOUCHTOB), TOjibKo 4 npoueHTHbIX nyHKTa CBAMHbl C COKpaineHHem OioaxýeTa Ha CTauHOHapHbie iieqe6Hbie yqpeÄuieHHA, a 5 iipoueHTHbIX nyHKTOB - 3a cqeT jpyrHX YCRyr, T.e. 3KCTpeHH06 HOMO1UK, ,ae3HH4)CKUHOHHbIX CTaHlIllä, caHNTaPHO-3nil;jemHonorHqecKHx CTaHUMil H mp. OrpaHHmeHHoe coKpaLueHiie rocyRapCTBeHHbIX pacXOaOB Ha CTauHOHapHhie iieqe6Hbie yqpewaeHHA 3amCJJIAeT peajiH3auHio rocyaapCTBeHHbIX rIPHOPHTeTOB B OTHoujeHHH 6onee PHeyHoK 2.4: nOKaUTCJMN 34>4>eKTmB¥IOCTH 60^HUU 3KOHOMH IHbIX riepBHqHOH H aNi6yjia- 3 (upoueNTHOC fflmeneHme 2003 r. K 1998 u.) TOPHOfi meaHUHHCKoä nomoiuH. B ,aefiCTBHTCAbHOCTH, rOWIHTanHUIJHA nauHeHTOB, -3 KonHqeCTBO KoeK npO,aOMKHTCAbHOCTb ripeUIWHHA B ,-7 60RbHHuax COKpaTHRHCb Ha 13-15 -9 TIPOUCHTOB, a KOnHqeCTBO -1 1 CTauHOHapHbIX new6HLIX yqpe»CT(CHHH- -13 6b1AO COKpalueHo 6ojiee qeM Ha 9 0 K~eCT.. 602hNNU 9 Koau-CTBO npHémoB Ha åeneume "a 1000 Hace-Na. rIPOUCHTOB, HO KOJIHqeCTBO riepCOHxia 0 KmKneCTBO ~ Ha 1000 nen. Hac"eu~ 3THX yqpcw4eHHrl B uejiom 6bijio El CpCMHOM UPOMOJI*~bHOCTh aeme~* 0 KOAH-JCCTBO BP-tå B 60A-KUaX COKpalueHO TOJIbKO Ha 2 npoueHTa, -0 Kon-e- c wwero, m.iajtmer<, u np~~ mej.ne eo-a 2001 r. K 1997 n BKJlioqaA He60JIbWoc riOBbIineHNC 11CM-I- MHHHCTCPCTBO 3apaBOOXPaHCHHH (2004), FOCK-CT31 (200 1) Bpaqe6Horo nepcoHajia (cm. PHc. 2.4). L 2.16. B cmaquonapubix 7etie6UbLX ycipexcåenumx coxpaiiqemeR buenponopiчре.ждение, которые корректируют уровень оплаты по категориям медучреждений в качестве заменителя общей тяжести клинических случаев (напр., в Хорватии, Венгрии, Казахстане, Латвии, Словакии, России); • Оп,чата откчоняюzцихся от средиего с,�учаес�, более высокая оплата за статистически отклоняющиеся от среднего случаи, измеряемые станлартным отклонением от средних величин показателей, таких как затраты или длительность пребывания (напр., в Литве, Венгрии); • Общие бмд.жеты для сочетания больничных расходов с оплатой по каждому клиническому случаю (напр., в Албании, Армении, Чехии, Эстонии, Венгрии, Литве, Румынии, Словении, Словакии, Польше и России).. Истпчник: Langcnbrunner и др., 20о4 прекрасные планы рационализации на областном уровне, но там не имеется стимулов продвигаться дальше, пока бюджеты привязаны к вкладам ресурсов. 2.28. Наряду с рационализацией оказания помощи, должна быть разработана соответствуюи�ая кадровая стратегия, которая учитывает не только количество персонапа, но также и пптребности соответственно типу медучреждения и месторасположению. Уменьшение персонала путем выхода на пенсию и передислокации будет, возможно, стоить меньше, чем пособие, выплачиваемое в связи с сокращением штатов, но это более медденный процесс. Эта стратегия может быть также направлена на решение вопроса уровня заработной платы и способов официального повышения базовой тарифной оплаты. Для улучшения укомплектования кадрами сельских учреждений с целью повышения количества врачей на селе можно применить как премиапьные для врачей, переезжающих в сельскую местность, так и повторное введение системы квот в получении медицинского образования с целью увеличения набора студентов из сельских регионов. В июне 2004г. Президент создал рабочую группу по перераспределению сэкономленных средств медицинским учреждениям за счет рационализации сектора здравоохранения и по развитию усовершенствованной системы вознаграждения, которая больше основана на показателях эффективности деятельности и которая, надо надеяться, разрешит проблему существующего дисбаланса между сельскими и городскими учреждениями и географическими областями. 2.29. Усиление управленческой самостоятельности с целью ппвьzшения эффективности. Для получения выгод от повышения эффективности на уровне учреждения необходима управленческая автономия по использованию средств в соответствии с потребностями.. Повышение автономии в отношении закупок, руководства кадрами и оказания услуг подразумевает большую ответственность лечебного учреждения 31 за принятие решений. Удачные модели, комбинирующие автономию и рационализацию, появляются в Эстонии и Польше (см. Вставку 2.6.) и других странах Восточной Европы. Этого можно достичь в среднесрочной перспективе путем устранения ограничений на перемещение средств между бюджетными статьями, в сочетании с обучением и предоставлением методического руководства с целью улучшения процесса принятия управленческих решений. Бюджетные ассигнования не должны сокращаться, если в предыдущий год были сэкономлены средства. Недавний Указ Президента5` предусматривает ряд первых шагов в направлении финансовой гибкости и автономности республиканских специализированных медицинских учреждений. 2.30. Свободный выбор пациентами первичноzо звена здравоохранения. Возможным способом улучшения качества услуг и введения рыночных принципов на уровне первичного звена здравоохранения может оказаться свободная запись или выбор медработника пациентами. Пациенты выбирают медработника первичного звена здравоохранения в течение заранее объявленного периода, например одного месяца в каждом году. Они регистрируются, и деньги соответственно следуют за выбором пациентов. У пациентов появляется возможность выбора; а врачам придется конкурировать в борьбе за пациентов. Это лучше получится в городских и плотно населенных сельских местностях. Это будет испытано в пилотных районах, общим числом до 28 районов, в рамках проекта Здоровье II Всемирного Банка. 2.31. Укрепление системы выдачи направлений. Прозрачность системы направлений может быть усилена путем анализа практических рекомендаций по выдаче направлений и существующих правовых основ, а также кампаний в средствах массовой информации, информирующих о правах пациентов, в том числе правах на льготы. В среднесрочный и долгосрочный период могут быть введены дальнейшие стимулы для мотивации соответствующего поведения пациентов и медработников. Для пациентов, не имеющих направления от врача первичной медико-санитарной помощи, стационарное лечение может оказаться не бесплатным или оплачиваемым по более высоким ставкам за те же услуги. Г.З Долгосрочный иериод (3-5 лет) 2.32. Расширение сферы первичной и амбулаторной медицинской помощи. Экономичная первичная и амбулаторная медицинская помощь может быть расширена для лечения хронических состояний и проведения некоторык хирургических операций амбулаторно в долгосрочной перспективе.3ападноевропейские страны выделяют менее 40 процентов государственных расходов на стационарную медицинскую помощь - в Узбекистане сейчас эта цифра почти вдвое выше. Даже по оценкам врачей Узбекистана, до 30 процентов поступающих в стационарные лечебные учреждения пациентов можно было бы перевести в менее дорогостоящие амбулаторные учреждения и дневные отделения хирургии. Это потребует завершения строительства СВП и расширения национальной программы обучения врачей общей практики и развития амбулаторных отделений хирургии в существующих медицинских учреждениях. Имеющиеся истории болезни уже устарели, в иекоторых случаях более чем на два десятилетия, по причине нехватки основанной на доказательствах информации, ограничивавшейся в советский период. Следует обучить способам ведения новых историй болезни или предоставить их в программах переобучения. 52 Указ Президента УП-3214 от февраля 2003 г. 32 Вставка 2.6: Сочетание автономии, рациоиализации и стимулов: Новый опыг в страиах с переходхой экономикой Рационализация медицинских учреждений,коск и персонала может происходить путем (i) централизованно планируемого и осуществляемого сокраиtения; либо (ii) опрепеляемого рыночными условиями сокращения вслепствие стимулов, воздействующих на автономные организации (отдельные медучреждения, сети и т.д.). В успешных случаях используется определенное сочетание обоих подходов, как это можно видеть из нижепривепенных примеров. Эстпиия: • Передача управления автохомным се•гям: Стратегия, фокусирующаяся скорее на оптимизации медучреждения, а не оптимизации больничных коек, посредством объединения в сеть дублирующих больниц и поликлиник в сходных географических ареа,�ах в единую управленческую сеть. Менепжеры сетей могут самостоятельно принимать решения как о закрытии мепучреждений, увольнении персонала,так и управлении койками и другими ресурсами по потребностям их сети. Решения об освобождении от обязанностей и по�тапный набор по новым контрактам и системе зарплат на основе показателей работы проводятся на уровне медучреждения. • Усиление закупочной фухкции посредством аккумулирования фондов ха региохальном уровхе: Сети заключают контракты с 4 региональными фондами, где аккумулируются ресурсы и закупаются услуги. • Введение в сетях оплагы , основанной на показателях работы: Контракты в сетях определяются по обращениям пациентам в рамках общего бюпжета. • Разработаи Генера.льный план для определения путей развития сетей и ориентиров в отхошении сокращения: Генеральный план развития стационарной лечебной помощи был принят в 1999 г. с иелью сокращения количества больниц скорой медицинской помощи с 78 до 13, включая: 2 региональных центра третичного уровня, обслуживающих от 600 000 до 800 000 населения; 5 центральных 6ольнигl обслуживающих 100 000- l50 000 населения; и 9 районных больниц обслуживающих ЗО 000-50 000 населения. • Результаты: сокращение больниц, коек и средней длительности пребывания Лольша: • Передача управлехия автономным больницам: В рамках этой программы собственность на больницы была передана местным властям,больницы получили автономию,менеджеры больниц имеют право управлять своими собственными ресурсами (сокращать количество коек, нанимать и увольнять персонал). • Генеральхый план: Был также разработан генеральный план для определения того, имеются ли, и где, избыточные объемы , особенно в отношении коек и персонала. • Соответствие количества nepcoxa.i+a имеющимся должхостям ха условиях полной захятости. В действительности имелось болыце должностей, чем персонала и многие медработники занимали по нескольку должностей. Соответственно, количество должностей, требующих полной занятости, было сокращено,чтобы соответствовать количеству персонала. • Результаты : сокращение как количества коек, так и количества иерсонала. Грузия • Генеральиый план реструктуризации лечебных учреждехий: Был разработан генеральный план по закрытию и приватизации избыточных и излишних медучреждений. • Плах осуществлялся специальным правительствехным агентством. • Агентство сочло политически сложным закрыть стацхонариые лечебные учреждения и вместо этого объедииило медучреждения. • Не были использованы рыхочггые силы или стимулы, которые могли бы побудить закрыть или оптимизировать медучреждения. • Результаты: на бумаге больниц стало меньше, на деле очень мало больниц было действительно закрыто. 33 ГЛАВА 3. ОБРАЗОВАНИЕ А. ВВЕДЕНИЕ 3.1. Широко распространенной проблемой в странах бывшего Советского Союза, и в частности в странах Центральной Азии, стало ухудшающееся качество образования в результате спада производства и резких сокращений бюджета после начала переходного периода.53 В этом отношении Узбекистан выделяется в связи с предпринятыми экстраординарными мерами по поддержанию расходов на образование. В середине 1990-х годов Узбекистан выделил самый высокий среди всех других стран региона процент от своего ВВП и государственного бюджета на образование, - разумеется, даже выше, чем в любой стране-члене ОЭСР. С тех пор доля средств, выделяемык на образование, в ВВП и государственном бюджете еще более повысилась. Около 9 процентов ВВП расходуются на образовательные учреждения (в том числе из внебюджетных источников). Ожидается, что данный показатель повысится до 11 процентов в рамках новой крупномасштабной инициативы по начальному образованию, которая была начата в мае 2004 г. Каким образом данные средства расходуются в секторе образования? Соответствует ли образование, получающее данную поддержку, потребностям экономики? Ведет ли оно к более высоким доходам, более высокой занятости и к меньшему уровню бедности54 по сравнению соседними странами? В данной главе будет предпринята попытка ответить на эти вопросы. Б. ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ 3.2. Перед Узбекистаном стоит ряд вопросов по разработке своей етратегии образования. По оценкам, каждый год рынок рабочей силы пополняется 350000 новыми работниками. Эти новые участники рынка рабочей силы являются основным инструментом конфигурации спектра квалификаций рабочей силы для удовлетворения новых требований развивающейся экономики. Они представляют собой как новые открывающиеся возможности (предвидеть и удовлетворить данные потребности), так и риски (растущего уровня безработицы, если навыки, которые они привносят на рынок рабочей силы, не будут отвечать потребностям экономики, и если не будет существовать поддерживающих макроэкономических политик для стимулирования создания новых рабочих мест). 3.3. Демографические изменения будут оказывать существенное воздействие на бюджетные потребности в секторе образования в течение оставшегося периода текущего десятилетия. Рождаемость в Узбекистане снизилась на раннем этапе переходного периода, но затем прекратила свое падение, чего не случилось в других странах. Темп естественного прироста остается положительным, - в настоящее время оценивается в].4 процента в год, - и среди стран СНГ по этому показателю Узбекистан занимает второе место только после Туркменистана. Одним из последствий данного относительно высокого темпа естественного прироста населения является высокая доля sз См., например, Martin Godfrey, "Quality of Learning: Towards Unilateral Disarmament?" в Social Monitor 2002: Social Trends in Transition, HIV/AIDS and Young Реорlе, Quality of Learning in Schools, iINICEF Innocenti Reseпche Centre, Florence, Ita1y, 2002; и Michael Mertaugh, "Education in Central Asia, with Particular Reference to the Kyrgyz RepuЫic", в книге The Challenges of Education in Central Asia, под ред. Stephen Р. Heyneman и А1ап J. De Young, Information Age Puбishing, 2003. 54 Связи между образованием и бедностью в Узбекистане описаны в Главе 6 Отчета Всемирного Банка Ns 25923-UZ, май 2003 г. Оценка уровня жизни населения Узбекистана: экономическая и социальная политика, направленная на повышениеуровня жизни. 34 기 которые ранее поддерживались предприятиями и местными органами власти, закрылись из-за отсутствия финансирования. Но что больше всего поражает - это то, что прием в высшие учебные заведения в Узбекистане сократился на 50 процентов в первой половине 1990-х годов, тогда как в других странах с переходной экономикой, наоборот, существенно возрос. И хотя в конце 1990-х годов началось восстановление прежнего уровня, количество поступающих в высшие учебные заведения в Узбекистане все еще ниже уровня, который существовал до обретения независимости. В отличие от других стран с переходной экономикой, где доступ к высшему образованию стал более равноправным, в Узбекистане высшее образование стало еще более исключительным, чем оно было в советский период. В доступе к высшему образованию в Узбекистане существуют сильные перекосы в пользу групп населения с более высокими доходами (см. ниже). В. OTBETHЫE ШАГИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В.1. Изменения в финансировании образования 3.7. Учитывая эти проблемы, Лравительство приняло ряд мер на раннем этапе переходноzо периода для сокрагцения потребностей в бюд.жетны.к расходах и диверсификации источников финансирования. Финансирование образования было диверсифицировано путем: • Децентрализации обязанностей по финансированию и управлению в основном начальными и средними образовательными программами с центрального уровня на уровень о�ластных органов государственного управления; • Требований от родителей покупать учебники, которые ранее обеспечивались Министерством Народного образования (за исключением учебников для 1 класса, которые все еще предоставляются бесплатно); • Создания программы покрытия затрат через договорное (платное) предоставление среднего специального и высшего образования в государственных учебных заведениях для студентов, набравших проходной балл менее, чем установленная норма для поступления по бюджетному финансированию,ss • Введения системы аренды учебников, и • Разрешения учебным заведениям дополнять бюджетные доходы через взносы родителей и населения, а также через такую деятельность, как сдача в аренду или продажа невостребованных мощностей или проведение оплачиваемых курсов сверх учебной программы. В.2. Изменения в структуре образования 3.8. Центральной частью государственной реформы образования является Национальная программа подготовки кадров (НППК). Данная программа, запущенная в августе 1997 г., кардинально изменяет структуру среднего и высшего образования с целью � обеспечения новых знаний, необходимых в глобальной экономике.5б В то же время программа направлена на повышение уровня квалификации будущих участников рынка рабочей силы через продление срока обязательного обучения с девяти до двенадцати лет. ss В настоящее время 40 процентов поступивших в университеты финансируются за счет бюджета. Стоимость обучения для студентов-«контрактников» в среднем составляет от 300000 до 400000 сум, и предусматривает полное покрытие затрат на обучение. Частных университетов нет. sfi Shavkat Kurbanov and Едет Seitkhalilov, National Program for Personnel Training: the Basis for the Achievement of Strategic Goa1s, LJNESCO, September, 2000. 36 Программа чрезвычайно амбициозна, и существует лишь несколько подобных прецедентов в недавней истории.57 Согласно НППК, новая программа трехлетних акаделаических лггцеев заменяет существующую двухгодичную программу среднего общего образования. Новые акадел�ические лиггеи находятся при университетах и укомплектованы преподавательским составом университетов. Параллельно с этим национальная сеть профессионально-технгеческих училигц (ПТУ) и учреждений среднего профессионального образования техникvл�ов трансформируется в новую сеть трехлетних профессиональных коллед.жей на уровне среднего образования с тесной взаимосвязью с предприятиями и с гибкими учебными планами, которые должны отвечать требованиям местного рынка труда, одновременно давая возможность выпускникам перейти к высшему образованию. Ожидается, что после завершения программы 90 процентов выпускников средних школ будут учиться в этих новых профессиональных колледжстк. По программе предусматривается создание в целом 300 академических лицеев и 1700 профессиональных колледжей с общим количеством приема 1.5 миллиона студентов. В то же время программы высшего образования перегруппируются согласно Англо-саксонской модели на программы бакалавриата и магистратуры с расширением программ по компьютерным наукам, бизнес администрированию и экономике, другим социальным наукам и английскому языку. После полной реализации программы НППК, ожидается, что фактически все выпускники акаде�итгческих лицеев продолжат образование в университетах. Выпускники профессиональных колледжей также будут иметь право на продолжение образования в университетах, если будут приняты , хотя ожидается, что только немногие из них примут такое решение. Плановый срок полной реализации программы был перенесен с сентября 2004 г. на сентябрь 2009 г. В настоящее время программа выполнена чуть менее чем на 50�процентов. Каждый год около 230000 из 500000 учеников после окончания девятого класса поступают в академические лг�цеи или прпфессиональные колледжи. Большая часть, но не все остальные, продолжают обучение в пока еще не преобразованных двухгодичных профессиональкых технических училищах. Некоторые ученики не продолжают образования после окончания девятого класса. 3.9. Целевые показатели НЛЛК по набору учащихся пока не выполнены. Хотя период обязательного обучения был увеличен с 9 до 12 лет согласно НППК, набор учащихся в учреждения среднего специального образования в реальности в определенной степени сократился с начала реализации НППК в 1998 г. Поскольку возросла численность соответствующей возрастной группы учащихся, фактический охват средним образованием существенно уменьшился в течение начального периода реализации НППК с 75 процентов соответствующей возрастной группы в 1999/2000 гг. до 61.4 процента в 2002/2003 гг., что в результате приводит по оценкам к сокращению набора учащихся на более чем 700000 человек. Фактические показатели посещения учебных заведений все еще низки. Согласно проведенному выборочному обследованию домохозяйств,в среднем только 36 процентов учащихся соответствующей возрастной группы посещают образовательные учреждения. , По группе с наиболее низким уровнем дохода данный обзор показал, что уровень посещения для возрастной группы учащихся 16-18 лет составляет всего лишь 27 процентов. Возможность достижения задачи обеспечения универсального 12-летнего образования находится под вопросом, когда многие семьи должны прилагать большие усилия для получения этого образования, имея очень низкий уровень доходов (как по причине издержек на посещение ребенком учебного заведения, так и по причине прямых расходов на учебники и другие необходимые материалы для учебы). Для сокращения 57 Одним из решений Правительства Турции, принятом в том же месяце, что и НППК, было продление срока обязательного обучения с пяти лет до восьми лет.Реализация данного изменения предусматривает программу, стоимостью во многие миллиарды долларов и продолжительностью в десять лет, по построению, оснащению и укомплектованию кадрами новых восьмилетних школ общего образования. 37 затрат на посещение школ правительство приняло схему аренды учебников, которая снижает расходы на учебники. Правительство также расширило свои программы социальной поддержки для освобождения малоимущих учащихся от аренды или покупки учебников, а также для предоставления бесплатной одежды и учебных материалов малоимущим учащимся. Данные Меры , принятые правительством для сокращения расходов на посещение школ заслуживают похвалы. Но, скорее всего, будут необходимы дополнительные меры (такие как программы по обеспечению школьным питанием в местностях с низким уровнем доходов) для выполнения цели по достижению 100- процентного охвата средним образованием. В то же время очень высокие издержки на новые учебные заведения в рамках НППК указывают на то, что могут понадобиться серьезные корректировки в построении программы, такие как сохранение и расширение общих учреждений среднего специального образования в их прежнем формате, с целью поддержания затрат на приемлемых уровнях. 3.10. Новая Программьz IIравительства по начальному образованию имеет целью повысить качество образования на основе образовательной пирамиды, повышая таким образом эффективность среднего специальноzп профессионального и высшего образования, а также улучшая перспективы трудовой занятпсти и nродуктивности труда. Программа была введена Указом Президента в мае 2004 г. и включает крупномасштабную программу модернизации и строительства школ, обеспечение учебными материалами и оборудованием (включая ИТ и доступ к Интернету), а также обучение преподавателей и директоров школ. Вместе с крупными инвестициями в рамках программы также предусматриваются существенные повышения заработных плат для учителей и директоров школ, некоторые из которых основываются на эффективности вьшолняемой работы. По имеющейся информации повышения заработных плат, введенные после начала проrраммы, в среднем составили около 50 процентов. Данные очень значительные повышения изменили долгосрочную тенденцию понижающихся реальных заработных плат в секторе. Также, как ожидается, данные повышения помогут восстановить престиж профессии учителя и привлечь квалифицированных молодых специалистов на работу учителями. Инвестиционные затраты программы оцениваются в 1.2 миллиарда долларов в течение планируемого периода реализации 2004-2009 гг. Программа должна финансироваться сочетанием донорского финансирования и бюджетного финансирования, центральной особенностью которого является новый адресный налог на продажи в 1 процент. Данный новый налог должен генерировать дополнительные докоды от 150 до 170 миллиардов сум в год. Для поддержки программы также было привлечено донорское финансирование около 82 миллионов долларов, и изыскиваются дополнительные средства донорского финансирования. Г. РАСХОДЫ НА ОБРАЗОВАНИЕ Г.1. Частные расходы на образование 3.11. I7ричины сокращающеzося набора и посещаемости учащихся в основном заключаются в возросших расходах населения на образование, включая неформальные платежи. Средние расходы , связанные с образованием, на одного учащегося в сфере базового образования в 2002 г. были выше, чем расходы на питание по прожиточному минимуму. Правительство предпринимает попытки для смягчения бремени данных расходов через предоставление целевых субсидий на бесплатные учебные материалы и зимнюю одежду для самых малоимущих учащихся с 1 по 4 классы для максимально 15 процентов учащихся данных классов. Начиная с 2003/2004 учебного года, правительство выпустило указание обеспечивать бесплатными учебниками всех малоимущих учащихся. 38 Для среднего и высшего образования расходы семей намного выше, чем на начальное образование. Около 60 процентов студентов в высших учебных заведениях являются «котрактниками». Средняя оплата за обучение для таких студентов составляет около 300000 сум в год, хотя около 40 процентов от данной плать► возвращается студентам в виде стипендии. Студенты из малоимущих семей имеют право на 50-процентное сокращение процентных етавок по кредитам. Но поскольку средняя годовая заработная плата составляет около 350000 сум, это все же остается недосягаемым для малоимущих семей. То же обследование домохозяйств показал, что дети из группы семей с наиболее высокими доходами в шесть раз больше посещают высшие образовательные учреждения по сравнению с детьми из группы наименее обеспеченных семей. Г.2. Государственные расходы на образование 3.12. Хотя Узбекистан расходует высокую долю ВВЛ и государственных расходов на образование (Табл. 3.l), слии�ком мало расходуется Ега нацальное образование, и непропорционалы го больи�ие расходы выделяются на среднее и высигее образование. Государственные расходы на образование сократились в первой половине 1990-х годов в процентах к ВВП и еще больше в Таблица 3.1: Государственные расходы на образование в реальном выражении, - но с тех пор сравнении со странами ОЭС повышаются и приближаются к их Страна °/о от ВВП °/о от гос. расходов общему уровню в момент времени узбекистан 8.4 22 обретения независимости (см. Табл. g среднем по ОЭСР 5.1 13 3.2). Однако СоСтав расходов Источнzгк: Расчеты гос. структур Узбекистана и их ИЗмеНИЛСЯ. ТеКуЩИе раСХОДЫ специалистов. Данные ОЭСР из Едисаliоп at а Glance, 2001. продолжали сокращаться, уменьшившись в начале 2000-х годов по сравнению со второй половиной 1990-х годов (в среднем на 0.7 процентных пункта от ВВП). Но повышение расходов на инвестиции с 1999 г. более чем перекрыло падение текущих расходов. В целом увеличение бюджетных ассигнований было сконцентрировано на новых программах среднего специального и профессионального образования, где развитие новых структур профессиональных колледжей и академических лицеев в рамках НПЛК отвлекло ресурсы от общего образования 1-11 классов. В результате условия преподавания и обучения в начальном и начальном среднем образовании ухудшились, в некоторых случаях - до неприемлемо низких уровней. Как показано в Табл. 3.2, текущие затраты на одного обучающегося в среднем Специальном образовании в Три Таблица 3.2: Государственные расходы на образование раза выше, чем на общее Инвестиции Иностран. Общие гос. образОванИе С 1 по 11 кЛSССы; Текущие гос. финан-ие� расходы общие затраты на одного бюджета обучающегося в среднем специальном более чем в 1995 7.4 0.4 0.0 7.8 одиннадцать раз выше, чем в 1996 7.4 0.1 0.0 7.5 общем образовании в 1-11 1997 7.1 0.3 0.0 7.4 классах. Как это сравнимо с 1998 7.6 0.3 0.0 7.9 уровнями затрат в других 1999 7.5 1.8 0.0 9.3 странах? Узбекистан тратит более 2000 6.7 2.5 0.1 9.4 чем в пять раз больше (если 2001 6.8 1.0 0.3 8.1 выражать в процентах от ВВП) на 2002 6.7 1.9 0.2 8.8 каждого учащегося в сфере 2003 6.5 1.8 0.2 8.4 СреДнег0 СПеЦИаJ1ЬНОГо � При конвсртации по официальному обменному курсу. образОванИЯ, ЧЕМ в среднеМ в Источник: Гос. структурь: Узбекистана и рас•четы спеуиалистов Всемирного Банка 39 странах-членах ОЭСР на специальное среднее образование, и почти в три раза больше, чем в среднем в странах ОЭСР на высшее образование. С другой стороны , Узбекистан тратит на 1/3 меньше, по сравнению с долей ВВП, выделяемой в среднем по странам ОЭСР на каждого учащегося в сфере общего образования, и в два раза меньше - на каждого учащегося с 1 по 4 классы (Табл. 3.3). Данные цифры указывают на серьезный недостаток внимания выделению бюджетных средств на общее образование при ранее существовавшем распределении ресурсов - проблему, которая решается в рамках новой Программы правительства по начальному образованию. 3.13. Хотя государственные расходы на образование в Узбекистане высоки, продолжает ои�ущаться острая нехватка финансироваfшя. Это объясняется тем, что сокращение текущих расходов происходило в основном в общем среднем (классы 1-11) образовании (особенно по такой важной статье бюджета, как текущие расходы на обучающие материалы ) по большей своей части, (где государственные расходы сократились с 4 до 3.6 процентов ВВП в период между 1997 и 2003 гг.), а также данное сокращение текущих расходов ударило по профессиональным образовательным учреждениям старого формата (ПТУ и техникумы), которые позже также испытали резкое урезывание средств на стипендии учащимся. На самом деле, затраты на единицу в сфере образования (в процентах от ВВП на душу населения) - намного выше в Узбекистане, чем в странах ОЭСР, за исключением общего образования (начальное и начальное среднее, см. Табл. 3.3). Причем, расходы на одного учащегося, выраженные в процентах от ВВП на душу населения, в Узбекистане ниже, чем в сравниваемык странах, на общее образование, но они почти вдовое выше на дошкольное и в три риза выше на высшее образование. Но больше всего поражает разница по среднему специальному образованию, где Узбекистан расходует более чем в шесть раз больше по сравнению с нормой ОЭСР. Таблица 3.3: Бюджетиые расходы на одного учащегося по уровням образования, 2002 г. Дошкольное Обшее Среднее Высшее образование образование, специальное образование классы 1-11 образование Набор учащихся, 2002/03 631 146 6286782 466786 90913 Расходы гос. бюджета, 2002г. (миллион сум) Текущие 86484.2 264591.5 59278.2 31281.1 Инвестиции 1674.3 6486.2 168214.1 2050.4 Всего 88158.5 271077.7 227494.3 33331.5 Затраты на единицу (сум) текущие 137027 42087 126992 344077 всего 139680 43119 487363 366631 Всего в°/о от ВВП на душу населения Узбекистан 47.4 14.6 165.4 124.4 В среднем по странам ОЭСР 18 21 29 44 Источник: Кол-во принятых учащихся представлено Кабинетом Министров. Кол-во принятых учащихся в высшие учебные заведения - только по студентам на бюджетном финансировании, так как цифры гос. расходов не включают расходы, финансируемые за счет оплаты. Расходы на инвестиции по специальному среднему образованию включают инвестиции НППК 166628 миллиардов сум. Затраты на единицу в процентах от ВВП на душу населения 2002 г. рассчитаны на основании следующей оценки Всемирного Банка: 7469347 миллионов сум/ 25.352 миллионов = 294626 сум. 3.14. Основной причиной для существования высоких текущих издержек на одного учащегося в Узбекиетане является маленький средний размер классов в дошкольном образовании, начальном среднем образовании (классы 5- 9) и, особенно, в среднем специальном образовании, как показывают данные по соотношению количества учащихся и преподавателей. Средние коэффициенты «учащиеся/преподаватели» для 40 ПТУ (5.0), и академических лицеев (6.5) меньше наполовину по сравнению со средними данными по ОЭСР (14.1) (Табл. 3.4). До 2001 г. данные коэффициенты были также очень низки и для профессиональных колледжей (6.5), но с того времени всего за два года возросли вместе с шестикратным увеличением числа принятых учащихся в профессиональных колледжах (частично за счет реорганизации и переименования множества профессиональных образовательных учреждений старой формации. И наоборот, средние коэффициенты «учащиеся/преподаватели» для классов 1- 4(21.3) - намного выше Таблица 3.4: Соотношение количества учащихся и преподавателей по средних данных по странам ОЭСР уровням образования (18.0). Существуют Коэффициент «учащиеся/преподаватели» возможности Страна Дошкольн. Началь- Начальное Среднее Высшее рационализации и ное среднее специальн. повышения Узбекистан 11А 18.0 13А 15.0 12.0 эффективности там, Южная Корея 23.9 32.2 21.9 22.5 NA где соотношение Великобритания 16.5 22.5 17.4 12.4 18.5 США 19.3 1б.3 16.8 14.5 14.0 учащИХСя к g среднем по 15.4 18.0 15.2 14.1 15.3 преподавателям ОЭС НИзкОе, н0 ЧаСТь Источник: Данные ОЭСР из Educatioп аг а Glапсе, 2П01. «сэкономленных средств» в результате проведения подобных мер должна быть использована для улучшения мотивации преподавателей (и успехов в обучении) через предоставление более высоких заработных плат учителям. Но относительно низкие затраты в начальном и начальном среднем образовании в Узбекистане также отражают фактическое отсутствие инвестиций и незарплатных вложений (которые были выдавлены из сферы общего образования). Более высокие затраты на среднее специальное и высшее образование также отражают расходы на стипендии студентам и лучшее обеспечение разнообразными вспомогательными учебными ресурсами по сравнению с общим образованием (в настоящее время классы 1-9, которые сократились до классов 1-9 с более высокого уровня). 315. По среднему специальному образованию затраты особенно высоки в силу нескольких причин: • Расширение охвата средним образованием. Увеличение количества учащихся, которое произошло в результате удлинения срока обязательного образования с 9 до 12 лет, оценивается от 600000 до 700000. • Возрастание доли профессионального образования. НППК предлагает предусматривать вдвое большую долю (90 процентов) учащихся средних образовательных учреждений для получения профессионального образования от соответствующей доли (45 процентов) в начале программы. Затраты на единицу в сфере среднего профессионального образования более чем в 10 раз выше, чела в сфере обиуего среднего образования. • Беспрецедентно большие затраты на инвестиции в НППК Хотя, не ожидается, что данное положение вещей сохранится по истечении текущего десятилетия, данные затраты намного выше, чем затраты на традиционное обучение. Например, средние затраты на создание и оснащение одной классной комнаты в сельскохозяйственнык колледжах, финансируемых Японией, составляют от 1'/г до 2 миллионов долларов США. И хотя инвестиционные затраты на академические лицеи меньше данной суммы, они все же существенно выше затрат на повторение модели существующих средних общеобразовательных учреждений. 41 • НППК создает избыточные мощностгг обучения в некоторых существующих средних образовательных учреждениях, определяя необходимость, строительства новых учреждений, которые в другом случае были бы не нужны. • Повышение текущих затрат. Текущие затраты на одного учащегося в новых учреждениях среднего специального образования, создаваемых в рамках НППК, на 50 - 300 процентов выше, чем в бывших средних образовательнык учреждениях. Учащиеся в ПТУ и текникумах получали стипендии, которые в совокупности составляли более одной трети от общих расходов на заработные платы преподавателям. Эти стипендии отменяются по мере того, как данные учреждения трансформируются в профессиональные колледжи в рамках НППК. Данные желаемые изменения в политике помогут сократить текущие периодические расходы, но более высокие заработные платы преподавателей в профессиональных колледжах и академических лицеях добавляют 50 процентов к расходам на заработные платы по сравнению с тем, что учителя зарабатывают в общеобразовательных средних школах. Более высокие текущие периодические расходы также становятся результатом меньших размеров классов, которые планируется иметь в академических лицеях и профессиональных колледжах (в настоящее время размеры класса в различных программах не соблюдаются в силу переходного периода), и намного более высоким уровнем обеспечения данных учреждений обучающими материалами и материально-техническими ресурсами по сравнению со средними образовательными учреждениями старого формата. 3.16. IIрограмма НППК повлечет очень высокие бюджетные издержки в будущем. Поскольку затраты на единицу в новых профессиональных колледжах и академических лицеях (Табл. 3.3) очень высоки, то будет очень дорогостоящим вопросом покрыть все затраты на ожидаемое увеличение поступающих по среднему специальному образованию в данных учреждениях, если только не будут изысканы возможности снизить затраты на единицу. Исходя из 100-процентного покрытия средним образованием и 90-процентного охвата профессионапьным обучением в рамках НППК, текущие бюджетные издержки на среднее образование (классы 10-12) всех видов при самом консервативном подсчете должны увеличиться вдвое в реальном выражении (с 104 миллиардов сум в 2002 г. до 234 миллиардов сум в 2009 г. - детальная записка, приложение I). То же самое демографическое давление, которое приводит в большему количеству поступающих в учреждения среднего специального образования, приведет, однако, к меньшему количеству поступающих в классы 1-9 в течение следующего десятилетия. Количество поступающих в общеобразовательные учреждения по оценкам снизится с 5.6 миллионов в 2002/2003 гг. до 4.3 миллионов к концу десятилетия. По существующим текущим затратам данное падение повлечет потенциальное сокращение общих расходов на общее образование с 243 миллиардов до 187 миллиардов. Чтобы достичь данной зкономии средств, будет необходимо сокращение количества преподавателей прямо пропорционально сокращению количества поступающих учащихся, что потребует большей дисциплины, нежели та, которая была в прошлом. И может быть нереалистичным ожидать каких-либо существенных сэкономленных средств, так как необходимо будет повышать заработную плату учителям для стимулирования более эффективного преподавания и привлечения новых учителей. 3.17. Остается открытым вопросом, емоzут ли образовательные учреждения, создаваемые в рамках НЛIIК, удовлетворить будущие требования рынка труда лучше, чем образовательные учреждения старого формата. Агрессивное движение НППК в направлении усиления средних профессиональных образовательных учреждений и выделения большего процента учащихся для обучения в данных учреждениях не 42 соответствует глобальной тенденции, - особенно в странах-членах ОЭСР, - которая заключается в отходе от систем среднего образования, сегментированных на отдельные академические и профессиональные потоки5н. Даже в системах, которые сохранили раздельные потоки профессионального и академического обучения в среднем образовании, доля набора учащихся в профессиональные образователькые учреждения обычно варьируется от 5 процентов до 10 процентов от общего числа принимаемых учащихся. В Кыргызстане данная доля составляет только 1 процент. Насколько НППК будет отвечать по своим результатам тем очень высоким ожиданиям, которые к ней предъявляются, зависит от того, насколько проводимые реформы докажут свое соответствие будущим требованиям к знаниям и квалификациям в экономике - с точки зрения потребностей учащихся, трудовой занятости выпускников, необходимости структурных и содержательных изменений в программах образования. Академические лицеи являются пока еще слишком новыми структурами для получения информации об опыте работы выпускников на рынке труда. Но существует некоторая информация из ежеквартального анализа рынка рабочей силы, проводимого Министерством труда и социальной защиты , по опыту трудоустройства недавних выпускников учреждений среднего специального образования. Крайние цифры из данного анализа дают четкое представление о существующей востребованности различных профессий: обучение по ремонту электроники с уровнем безработицы 2 процента востребовано, а обучение работников культуры с уровнем безработицы 51 процент не востребовано. Для промежуточных случаев выводы не настолько четкие. Сравнительно низкий уровень безработицы среди выпускников программ обучения по горнодобывающей отрасли и сельскому хозяйству, а также программ обучения по промышленным отраслям в машиностроении, текстильном оборудовании, и высокий уровень безработицы среди выпускников по специализациям экономика, право, компьютеры представляют противоположную ситуацию по сравнению с большинством стран переходного периода, где занятость в частных и бизнес услугах имеет тенденцию вытеснения занятости в промышленности и первичном производстве. Более того, рискованно делать долгосрочные предположения на основании текущего опыта выпускников на рынке труда. Тот факт, что недавние выпускники специализированных программ по машиностроению сегодня находят работу, не является гарантией, что они будут трудоустроены в будущем по мере усиления конкуренции на рынке. Нестабильность уровня безработицы серди выпускников учреждений общего среднего и специального среднего образования проиллюстрированы опытом Турции (см. Вставку 3.1). Д. УПРАВЛЕНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАННЯ 3.18. Управление в ефере образованин фраг.ментировано. Восемьдесят процентов всех дошкольных, начальных и средних общеобразовательных учреждений находится в ведении Министерства народного образования (МНО). Высшее образовании управляется Министерством высшего и среднего специального образования (МВССО). Средние специальные и профессиональные программы обучения старого формата находились в ведении или отраслевых министерств, - особенно Министерства Здравоохранения и Министерства Торговли, - или Центра среднего специального, профессионального образования при МВССО. После выхода из системы ПТУ и техникvа�ов, управление всех новых средних специальных, профессиональных образовательных учреждений было принято Центром среднего специального, профессионального образования. Такая организация затрудняет обеспечение согласованности и эффективности управления образованием в двенадцати классах нового обязательного цикла образования. Одной sx «Overall Trends in Secondary Сипiсиlит Reforms in OECD and Balkan Countries", draft consultant report, the Wor1d Bank, Мау, 2004. 43 Всгавка 3.1: Опы т Турции в сфсрс профессионального образования В Турции, как демонстрирует таблица ниже, набтолался сильный сдвиг в уровнях безработицы между различными видами образовательной подго'говю+ в период 1990-1994 гг. После открытия и либерализации экономики в Турции, выпусюiики со срелним общим образованием достигли снижения безработицы с 19.4 процентов до 14.7 при+lентов зя четыре года, в то время как выпускники профессиональных и технических специальнь+х ofipa•sовательных учреждений испытывали острый рост безработицы. Данный опыт демонстрируст, �гги среднее общее образование имеет тенденцию к подготовке рабочей силы , болес приспосоfiленнон к иткрытой рыночной экономике, в то время как выпускники профессиональных и специальных технических заведений могут испытывать трудности в условиях либерального рынка труда. Чем болес агрессивно Узбекистан будет либерализовывать свою экономику и входить в поток глобальной •�киномики в будущем, тем больше он будет подвержен изменениям спроса на новые знания, и тем fiольшая гибкость будет необходима в программах обучения. Изменециеуровня безработиры с•реди выпугкииков ереЛних оби4еобразовательиых rмкол и среЛних специальных образовате�гьnых учрежЛений, Турция, 7990 и 1994 гг. Уровень образования 1Ч90 1994 г , �j Е с� � Е Неграмотные 7.4 3.6 5.0 7.3 L4 3.5 Грамотные без диплома 6.3 5.6 6.1 6.5 4.б 5.9 Начальная школа 8.3 8.0 8.2 8.7 5.3 7.8 Среднее неполное образование в 1 1.4 24.6 13.2 1 1.8 22.0 13.1 общеобразовательной школе Срелнее неполное образование в 1 1.0 16.4 12.2 21.1 7.5 18.7 профессиональных училищах Общее среднее образование 12.6 35.8 19.4 11.7 24.1 14.7 Специальное среднее образование 6.7 19.3 9.6 12.б 24.0 15.1 Высшее образование 5? 1 1.4 6.8 5.5 8.9 6.5 особой областью, которая требует внимания, является то, каким образом можно обеспечить экономичное использованис ресурсов имеющихся классных помещений, высвобождаемых по мере отмены обучения в классах 10 и 11 ранее существовавшей системы. Во многих случаях может иметь смысл использовать данные ресурсы в качестве академических лицеев, прикрепляемых к классам 1-9 средних школ. Высшее образование остается в сфере централизованного финансирования и управления. Управление большинством дошкольных, начальных, средних и средних специальных, профессиональных образовательных учреждений, очевидно, будет децентрализовано и передано в ведение местным администрациям (хокимиятам). Однако существует фундаментальная нестыковка между обязанностями местных администраций по управлению образованием и наличием у них средств для реализации данной задачи. Чтобы данные учреждения продолжали функционировать, государственный бюджет должен финансировать то, что местные администрации, - областные или районные, - не могут финансировать из своих собственных источников. Это осуществляется за счет изменения процентов от взыскиваемых на местах платежей по НДС и других центральных налогов. Общеобразовательные средние школы финансируются из бюджета МНО; средние специальные •образовательные учреждения финансируются из бюджета Центра среднего специального, профессионального образования МВССО. 3.19. Суи4ествующая формула фиtrансирования образования имеет недостатки. Данная формула финансирования не оставляет возможности и стимулов для директоров учебных заведений или органов местной власти рассматривать варианты более эффективного обеспечения образования. В принципе, государственный бюджет гарантирует финансирование основных текущих расходов образовательных учреждений, 44 состоящих в основном из заработных плат преподавателей и льготных выплат. Количество разрешенных преподавательских должностей (и, как следствие, уровень гарантированного государственного финансирования) в каждом учреждении основывается на центрально установленных «нормах» максимального размера класса и нагрузки преподавателей. Минимальные нагрузки преподавателей очень низки по стандартам ОЭСР. Минимальная нагрузка преподавателя определяет «норму» преподавания, за которую каждый учитель получает базовую заработную плату в соответствии с унифицированной шкалой зарплаты для бюджетных организаций.5� Дополнительные часы преподавания оплачиваются как пропорциональная часть от базовой заработной платы до двух полных норм. Многие учителя дополняют свой заработок, отрабатывая от 1.3 до 1.5 полных норм. Кроме того, преподаватели, которые проработали, по крайней мере, двадцать лет и которые достигли определенного законодательством пенсионного возраста (60 лет для мужчин и 54 года для женщин) могут получать свои полные пенсии и продолжать преподавательскую деятельность. Централизованно установленные нормы также диктуют минимальный размер класса. Но в силу трудностей с организацией альтернативных форм для небольшого количества обучающихся в сельской местности, соблюдение данных стандартов зачастую не контролируется. Одним из последствий данного процесса является неэффективность, которая вытекает из низкого коэффициента соотношения количества учащихся к преподавателям. Другим последствием является невыполнение намерения местных администраций осуществлять управление своими образовательными учреждениями, так как в данной ситуации они мало чем могут управлять. Е. РЕКОМЕНДАЦИИ И вАРИАНТЫ УСОВЕРШЕНСТВОВАНцЯ ЛОЛЙТИКИ ОБРАЗОВАНИЯ Е.1. Повышение эффективности и справедливости распределения расходов на образование 3.20. Необходимо улучшить формулу финансирования. Для того чтобы обеспечить стимулы для повышения эффективности расходов на образование, Узбекистан должен рассмотреть возможность перехода на финансирование, основанное на исчислении на одного человека, для всех уровней образования, по образцу финансирования, проходящему пилотное тестирование в Аккурганском районе Ташкеитской области в рамках проекта PEAKS, финансируемого ЮСАИД. Выделение средств из расчета на одного учащегося должно быть дифференцировано с тем, чтобы отразить специфические различия в издержках на обеспечение образования, такие как более высокие издержки на технические специализации и большую географическую рассредоточенность населения в сельских районах (что приводит к маленьким размерам классов и большим затратам на транспорт, отопление и коммунальные услуги) (см. Вставку 3.2). Формула также может предусматривать стимулы для мотивирования другой желаемой деятельности, такой как инновации в образовании или обеспечение образования для детей с особыми требованиями в обучении. Еще более продвинутым подходом к формуле финансирования образования является финансирование результатов образовательного процесса, а не зачисленных учащихся. Некоторые документы по учреждению образовательных организаций в США, например, предусматривают условие по осуществлению оплаты частным провайдерам услуг образования на основании выполнения согласованных целевых ориентиров образования в контексте результатов обучения. Чешская модель субсидирования частного образования также предусматривает данный подход: согласно этой модели проискодит финансирование большей части текущих расходов образовательных учреждений, которые s9 В 2004 г. правительство начало подготовку к введению специальной шкалы зарплаты для применения только в секторе образования. 45 отвечают более высоким стандартам качества. I�Iспользование данного подхода, скорее всего, будет все более распространяться по мере усиления возможностей оценки эффективности деятельности образовательных учреждений - например, через независимо разработанные механизмы проверок. Вставка 3.2: Композитная формула фихансхрования образования Компонехт Ха акте истики Показатели Базовые ассигнования на одного Общее кол-во Кол-во принятых учащихся по эквиваленту учащегося принятых учащихся, полной занятости (ЭПЗ) по классам и типам дифференцировано по программ классам и программно- му размеру образова- тельного ч еждения Потребности участка Удаленность Начальное образование < 200 ЭПЗ образовательного учреждения образовательного Среднее образование < 600 ЭПЗ учреждения. Километры до города с населением 50000+ Затраты на человек эксплуатацию и тех. Внутренняя площадь образовательного обслуживание учреждения в квадратных метрах Сложные социanьно- экономические словия Дополнительные образовательные Низкие результаты Доля студентов из семей, получающих потребности учащихся образования социальную помощь. Не свободное владение Количество учаиzихся с результатами оценки национальным языком ниже 20 бanов Инвалидность и Доля учащихся, не прошедших тест по особые потребности владению национальным языком обучения Количество учащихся,официально определенных как имеющиеся особые пот ебности в об чении Улучшение качества образования Специализированная Количество принятых учагцихся по ЭПЗ в программа обучения специализированных программах Всего ЭПЗ (для образовательных учреждений Спеииanизированные со специanизированной программой обучения) образовательные ч еждения Адаптировано из "Principles for Designing Needs-Based School Funding Fonnulae", Rosalind Levaci�, апд Kenneth Ross, in Needs-Based Resource А1location in Education viu Formula Fundiпg of School.г, edited Ьу Kenneth Ross and Rosalind Levacië, International Institute for Education Planning, LJNESCO, Paris, 1999. 3.21. Необходимы дальнейсиие меры по рассмотрению вопросов справедливости обеспечения образования. Предлагаемая формула, основанная на исчислении расходов на одного человека, описанная выше, позволит повысить эффективность, но не будет рассматривать вопрос принципа справедливости, который вытекает из различий между неформальными вкладами средств в школы со стороны семей, групп населения, а также специфических особенностей отдельных географических мест в их затратах на единицу. Помимо последствий бедности отдельных семей, большая часть системных различий в качестве образования заключается в различиях между городскими и сельскими образовательными учреждениями, что отражает меньшее выделение ресурсов сельским образовательным учреждениям, а также в целом недостаточную квалификацию и опыт преподавателей и родителей в сельских областях. Разница в затратах усугубляется разницей в ресурсах между городскими и сельскими областями. Более высокие затраты на образование больше всего преобладают в областях с меньшей базой доходов, поэтому они имеют тенденцию к усилению неравенства возможностей получения доходов между различными областями. Далее рекомендуются конкретные меры по рассмотрению вопроса 46 неравенства в обеспечении образования, такие как повышение потолка бюджетной поддержки на приобретение учебников и других образовательных потребностей для малообеспеченных учащихся, а также обеспечение школьным питанием в местностях с низким уровнем доходов, ислытывающих проблемы неполной посещаемости школ. 3.22. Нормы образпвания должны быть пересмотрены для стимулирования повысиения эффективности. Финансирование, основанное на исчисление на одного человека, может предоставить возможность и стимулы для повышения эффективности только, если существующис ограничения по размеру классов будут ослаблены или сняты , а также если минимальная нагрузка преподавателей существенно возрастет. По сути дела, большинство преподавателей работают намного сверх минимальной нормы преподавательских часов. Действительно более положительным решением для преподавателей было бы существенное увеличение минимальной преподавательской нагрузки и увеличение в пропорциональном размере базовой заработной платы. Если удвоить минимальную нагрузку преподавателей, это поставит их на один уровень с нормами Соединенных Штатов, хотя для достижения данной цели нагрузку не надо будет увеличивать именно настолько. Данная мера будет наименее дорогостоящей,�i0 и в то же время она поможет подчеркнуть намерение Правительства по проведению sначительного улучшения качества образования. Нагрузки преподавателей повышаются как часть недавно принятого решения по увеличению заработных плат для учителей, и предусматриваются дальнейшие повышения. Ограничения по размеру классов также должны быть смягчены в целях предоставления большей свободы местным администрациям в реконфигурации образовательных учреждений для достижения большей эффективности и лучших результатов обучения. 3.23. Необходимо разработать более эффективные инструменты обеспечения качества. В Узбекистане, также как и в других странах с переходной экономикой, максимальные нормы по размерам классов и по преподавательским часам предназначены для предотвращения размывания качества образования, которое может произойти от сверх-усердного урезывания расходов. Однако опыт всех стран с переходной экономикой за последнее десятилетие показывает, что данный контроль ресурсов обучения не является эффективным инструментом обеспечения качества. Разница в качестве между различными образовательными учреждениями возросла в результате диверсифицированного финансирования образования и различий в возможностях различных групп населения и семей. Обеспечение качества должно осуществляться не через грубые инструменты контроля ресурсов обучения, а через инструменты, более тесно связанные с предполагаемыми результатами деятельности образовательных учреждений, - путем оценки практики преподавания и результатов обучения в классах. Предпочтительным подходом для этого будет проведение эффективных оценок результатов обучения, установленных по результатам внешней оценки на высоком качественном уровне. Для Узбекистана это представляет собой весьма желательные мероприятия, и другие страны с переходной экономикой уже практикуют их, - часто с помощью внешних партнеров. Но это требует серьезного долгосрочного обязательства для разработки пунктов тестирования для такой формы оценки, а также наличия потенциала для успешной реализации данной работы. Пока же Узбекистан может разработать менее требовательные инструменты , такие как отчетные карточки образовательных учреждений, в целях осуществления мониторинга деятельности образовательных учреждений путем простых, легко доступных показателей, б0 анная ме а не б дет полностью ней Д р у тральной по своему воздействию на бюджет, так как некоторые преподаватели должны будут получать зарплату по новым более высоким ставкам даже в случаях, когда они не смогут, не по своей вине, отрабатывать минимальное количество часов. 47 таких как количество постоянных учащихся, посещаемость, переход к более высокому уровню образования и удовлетворенность родителей данным образовательным учреждением. 3.24. Необходимо обеспечить последовательность проведения реформ. Переход к финансированию, основанному на исчислении на одного человека, требует тщательной подготовки, которая должна занять не менее двух лет (включая подготовительную работу по сбору данных, подготовке, испытанию и оценке формулы исчисления финансирования на одного человека, а также по исследовательским поездкам на места и обучению людей, вовлеченных в реализацию новшества). В дополнение к проведению такой подготовительной деятельности, что еще может быть сделано в данный момент для продвижения к достижению лучшей эффективности и обеспечению справедливого подхода в финансировании образования? Повышение потолка социальных льгот для учащихся из малоимущих семей представляет собой желательную меру, которая может быть реализована немедленно, и даст важные результаты ло обеспечению справедливости в образовании. До введения новой схемы исчисления на одного человека при финансировании образовательных учреждений будет желательной мерой существенное nовышение лiинимальной преподавательской нагрузки и заработной платы преподавателей (по крайней мере, в пропорциональном размере). Е.2. Совершенствование стратегии НППК 3.25. Меры можно и нужно предпринимать уже сейчас. Данный отчет рекомендует рассмотрение кардинально иного подхода, при котором среднее образование будет обеспечивать общее образование, а также основу для последующего специального и профессионального обучения, которое будет обеспечиваться через обучение на протяжении всей жизни, финансируемое или частными лицами или работодателями (или и теми, и другими). Даже если Правительство полностью вы полнит первоначально определенную НППК, данная программа может обрести тенденцию к развитию в данном направлении в будущем по мере развития экономики (и, как следствие, возможности предприятий обеспечивать специальное обучение для удовлетворения своих собственных потребностей), а также по мере того, как страна сможет отнести профессиональное обучение к образованию, следующего после среднего уровня. Однако, помимо данной существенной переориентации НППК, существует ряд вариантов, при которых можно рассмотреть вопросы экономичности, реагирования на запросы рынка рабочей силы и обеспечения справедливости при реализации программы. 3.26. Существующие общеобразовательные средние школы могут использоваться более эффективно. План развития совершенно новой сети академических лицеев и профессиональных колледжей для классов 10-12 увеличит избыточные мощности существующих общеобразовательных средних школ, что проявится в последующие годы в результате уменьшения 5-14-летней группы учащихся. Вместо продолжения строительства новых образовательных учреждений, будет более экономично во многих случаях проводить крупномасштабное улучшение существующих общеобразовательных средних школ, наряду с модернизацией методики и материалов обучения, и предоставлять улучшенное общее среднее образование для 10-12 классов в данных школах, а не в новых академических лицеях. Одним из вариантов, которое может пожелать рассмотреть правительство, является усовершенствование общего образования в рамках НППК через улучшение некоторых существующих общеобразовательных средних школ и через увеличение срока обучения в таких школах до 12 класса, а не реализацию этой задачи исключительно через заново построенные академические лицеи. Данные классы в 48 общеобразовательных средних школах могут быть определены как академические лицеи (как в Венгрии, где профессиональные среднис школы часто совмещаются со средними школами). Управлять данной схемой было бы легче, если бы Министерство народного образования и Министерство высшего и среднего специального образования были бы объединены . Слияние двух министерств во многих отношениях облегчит разработку гармоничной стратегии и согласующихся стандартов для начального и среднего образования (и, естественно, высшего образования), но не будет являться необходимым условием для реализации данного варианта. 3.27. Учебные планы профессиональньzх колледжей моryт быть консолидированы для расширения профессиональной zибкости выпускников. Для того чтобы увеличить гибкость профессионального обучения, желательно усилить академическое содержание, - особенно в ИКТ и иностранных языках, - и сократить профессиональное содержание в учебных планах профессиональных колледжей. Это также будет способствовать гибкости в целях консолидирования существующих специальностей в профессиональных колледжах в небольшое количество широко ориентированных профессиональных групп со сходными квалификационными требованиями. Венгрия провела такую консолидацию, сократив количество специальностей в своих средних профессиональных образовательных учреждениях с более чем ста до менее двадцати. Многие другие страны, - как с переходной, так и с рьшочной экономикой, - находятся в процессе реализации той же задачи. Хотя понадобиться время на разработку новых учебных планов, учебных материалов и обучение преподавателей для полной реализации данного варианта, это может быть сделано в рамках программы НППК. Подготовительная работа может начаться немедленно с привлечением очень скромной бюджетной поддержки. Данный вариант также может включить сокращение или определение факультативности в профессиональных колледжах части обучения на предприятиях, которое в противном случае станет сдерживающим фактором для полной реализации НППК. 3.28. Модернизация методов nреподаванин и обучения повысит соответствие требованиям рынка труда и стимулирует инновации. Большее ориентирование методов преподавания и обучения на потребности учащихся и запросы рынка может сделать большой вклад в удовлетворение образованием требований рынка труда, а также усилит потенциал выпускников по инновациям и гибкости в своей работе на протяжении всей трудовой жизни. Поскольку данный вариант больше включает методологию преподавания, а не структуру образования, он не потребует изменений в НППК. Модернизация методов преподавания и обучения представляет собой долгосрочную задачу, выполнение которой может начаться уже сейчас в рамках имеющихся в настоящий момент ресурсов (включая донорские ресурсы ). Успешная реализации будет в значительной степени зависеть от изменения практики преподавания в классах. Это потребует комплексных усилий в целях включения желаемой практики преподавания в повышение квалификации преподавателей до начала их работы на местах и во время работы. Это также потребует разработку, с течением времени, новых учебников, методических пособий для преподавателей и других средств педагогической поддержки новых методов преподавания и обучения. Наконец, это потребует включения новой практики преподавания в оценку деятельности образовательных учреждений и преподавателей, а также соотнесения данной практики с вознаграждением труда преподавателей. ОЭСР разработала новый инструмент для оценки учащихся, который фокусируется конкретно на навыках и знаниях, необходимых для успешной конкуренции в быстро меняющейся глобальной экономике. Оценка по данной Программе международной оценки учащихся (ПМОУ) обеспечивает основу для международного сравнения эффективности систем образования наряду с новыми характеристиками оценки 49 и является мощным инструментом реформы практики преподавания и обучения. Все страны - члены ОЭСР и несколько более прогрессивных стран с переходной экономикой участвуют в данной программе. Если Узбекистан заинтересован в усилении данных аспектов практики преподавания и обучения в своей системе образования, то для него будет очень полезно участие в оценке ло ПМОУ. 3.29. Образование и обучение должно продолжаться после окончания формальных образовательных учреждений. В условиях либеральной экономики специфические для каждого предприятия цели повышения продуктивности деятельности должны мотивировать работодателей финансировать обучение; более общие цели повышения доходов должны мотивировать частных лиц получать и финансировать обучение. Поход, который нашел широкое применение в некоторых странах - членах ЕС, заключается в том, что центральное правительство стимулирует работодателей на предоставление обучения для своих работников - например, в форме наборов на программы профессионального обучения. Набор на профессиональные программы обучения приравнивается к выплате налогов с фонда заработной платы в сочетании с налоговыми льготами для обучения, предоставляемого предприятиями. Это очень дорогой инструмент для содействия обучению. Такие инициативы по защите прав работников существенно увеличивают затраты на трудовую занятость, и таким образом тормозят создание новых рабочих мест и мобильность работников. Кредиты на обучение также являются очень прямым инструментом для мотивирования работодателей предоставлять обучение, соответствующее долгосрочным потребностям в обучении их работников. Вместо этого такие кредиты стимулируют работодателей на предоставление специфичного для рабочего места на данном предприятии обучения, которое скорее снижает, а не повышает мобильность работников. И это еще вопрос, приводит ли это к тому, что работники получают больше обучения. При минимальном государственном стимулировании обучения6l работодатели в Соединенных Штатах предоставляют обучение своим работникам намного больше, чем работодатели в странах с наборами на программы профессионального обучения. Решающим требованием является создание благоприятной законодательной и налоговой среды, которая позволяет и поощряет предприятия предоставлять обучение для своих собственных работников, а частные фирмы или НПО - развивать потенциал по предоставлению обучения и обеспечивать обучение частным лицам и работникам фирм. Е.З Удовлетворение потребностей в общем образовании 3.30. Чтобы достичь полной положительной отдачи от новой инвестиционной nрограммы правительетва по обще.му образованию, особое внимание должно быть уделено обеспечению необходимыми периодическими бюджетными ресурсами, а также мониторинry и оценке образовательны.к результатов программы. Включение стимулов, основанных на эффективности работы, в качестве части недавнего повышения заработной платы преподавателей,является очень позитивным шагом для мотивирования учителей сконцентрировать свое внимание на образовательных результатах. Внимание также должно быть уделено исключению разницы в заработной плате преподавателей в начальном и ереднем специальном образовании. Более высокие заработные платы, которые предлагают преподавателям в новых институтах среднего специального образования, отвлекли большинство самых квалифицированных преподавателей из начального и общего среднего образования. Общее образование нуждается в более б� Работодатели в США могут вычитать расходы на обучение как расходы на ведение бизнеса - это намного более слабый стимул, чем напоговые льготы на обучение. 50 адекватных бюджетах на незарплатные текущие ресурсы для обеспечения качественного образования, включая современныс преподавательскис и учебные материалы. Педагогическая методика должна быть модернизирована, как описано выше. Оценка затрат, подобная рекомендованной в качестве части процесса развития новой формулы финансирования, может помочь определить потребности общего образования минимально приемлемого качества. Но более адекватное финансирование общего образования не может и не должно ждать, пока данная оценка затрат будет проведена или пока не введут новую формулу финансирования. Это может быть сделано в рамках существующего процесса и формулы финансирования. Е.4. Развитие высшего образования 3.3 L Необходимы особые политические решения для приведения высшеzо образования в соответствие с потребностями роста, основанноzо на инвестициях и иннпвациях. Для выполнения данной роли, программы высшего образования нуждаются в серьезных инвестициях в целях повышения их качества, таких как улучшенные лаборатории и университетские библиотеки. Как может Узбекистан лозволить себе проведение данных улучшений в условиях ограниченного бюджета, когда набор студентов продолжает увеличиваться? 3.32. Введение контрактного обучения в высшем образовании позволило рассмотреть потребность в мобилизации дополнительных ресурсов, но в процессе реализации привело к не.нселательной сеzментации образования в y�iueepcumemax. Это также усилило неравноправность образования, так как самые малоимущие студенты имеют меньше шансов выиграть бюджетные места из-за того, что их начальные и средние образовательные учреждения скорее всего худшего качества, а также из-за того, что у них меньше доступа к оплачиваемым репетиторским услугам для подготовки их к сдаче экзамена на лоступление в университет. Таким образом, они должны платить за свое высшее образование в большем количестве случаев по сравнению с более обеспеченными студентами. 3.33. Необходимо поогцрять развитие частного высшего образоваnия. Самая простая мера для расширения высшего образования без выделения дополнительных бюджетных ресурсов - это стимулирование развития частных университетов. Частные университеты не только представляют альтернативу высшему образованию, финансируемому за счет бюджета; они также представляют альтернативные модели обеспечения и качества высшего образования. В странах с диверсифицированными системами высшего образования частные университеты обычно предоставляют варианты высшего образования более высокого и более низкого качества. Лучшие университеты могут представлять ценные модели для подражания для других университетов, - включая государственные университеты. Данный элемент конкуренции является важным положительным результатом развития здорового частного сектора образования. Частные университеты получили быстрое развитие в большей части стран, вступающих в ЕС, но меньшее развитие в странах бывшего Советского Союза. В Узбекистане нет частных университетов. Там, где развились частные университеты , механизмы обеспечения приемлемого качества частного высшего образования развивались медленнее, что лривело к серьезным вопросам в некоторых странах, вступающих в ЕС, по стандартам качества. В краткосрочной перспективе наиболее практичными средствами обеспечения качества являются введение критериев сертификации и ресертификации образовательнык институтов на основании таких показателей, как количество преподавателей, работающих на полную ставку и имеющих ученые степени, а также требования к курсу выпускников из университета. С 51 течением времени такие критерии могут оказаться неоправданно ограничительными. В среднесрочной перспективе будет предпочтительно двигаться в направлении более свободной, добровольной системы аккредитации, при которой частные университеты устанавливают свои собственные стандарты качества и реализуют данные стандарты через саморегулируемые, добровольные ассоциации аккредитации. Данный подход также более соответствует рыночной модели,при которой образование свободно в своем реагировании на запросы и возможности разнообразных клиентов. 3.34. Бюджетиое финаисирование высшеzо образования должио использоваться более избирательно. Существующая система финансирования высшего образования пытается финансировать все университетское образование через государственный бюджет, и позволяет покрывать затраты путем платы со стороны студентов только в качестве целесообразного ответа на нехватку бюджетных средств. Будет предпочтительно использовать государственное финансирование высшего образования более избирательно в целях достижения конкретных целей. Существуют различные подходы к финансированию развития высшего образования (см. Вставку 3.3). Идеальное решение будет состоять из комбинации данных мер, включая выделение государственных средств в исчислении на одного студента при условии соответствия детальным стандартам эффективности деятельности. Е.S. Улучшение экономических носледствий 3.35. Правительство и страна приложили огромные усилия для проведения крупномасштабных инвестиций в образование за последние восемь лет, - сначала в форме НППК, и сейчас в начальное образование. Основным мотивом ддя данных инвестиций в кадровый капитал является улучшение перспектив трудовой занятости, продуктивности труда и повышение доходов выпускников в рамках данных лрограмм по мере их вступления на рынок труда. Но данные положительные результаты не будут материализованы, если условия в экономике не будут поддерживать создание новых рабочих мест (включая самостоятельную трудовую занятость и занятость на вновь создаваемых предприятиях), прямые иностранные инвестиции и введение новых более продуктивных технологий. Достижение полной положительной отдачи от крупномасштабных инвестиций страны в образование потребует более резкого прогресса в экономических реформах для либерализации экономики, сокращения государственного вмешательства и административного контроля, стимулирования приватизации, конкуренции, создания новых рабочих мест и привлечения прямых иностранных инвестиций, - включая повышение прозрачности и реализацию политик, направленных на контроль мздоимства со стороны регулятивных чиновников и завладения государственными организациями страной. 52 Всгавка 3.3: Подходы к финансированию высшего образованив Разрешtтгь инстгтгvпгам высшего обрацогзанггя генерировать и удерживать доход nvme,ar предогтае.тенггя профессипнатьных yc.�ryz Данная простая мера, которая была принята в большинстве стран с переходной экономикой, может помочь развить связи между академической сферой и экономикой, но она должна реализовываться продуманно в каждом институте в целях предотвращения замеиtения ролей образования и исследований ролью генерирования доходов. Вnц.мещение затрат sa счет плате.жей студентон. Платежи студентов необходимы в болыцинстве систеы образования для ограничения тоrо,что иначе превратилось бы в чрезмерный спрос на образование(точно так же как необходимы дополнительные больничные и аптечные платежи по застрахованным услугам здравоохранения для предотвращения чрезмерного использования больниt[ и лекарств). Суи�ествуют самые разнообразные подходы к взысканию платежей со студентов в сфере высшего образования. Чешская Республика сопротивляется введению платежей студентов в сфере высшего образования; Словакия допускает платежи студентов только для заочных курсов (которые, тем не менее, очень популярны в высоко востребованных новых областях, таких как ИТ). Проблему того, что платежи имеют тенденцию к уменьшению посещаемости со стороны одаренных студентов из малоимуиiих семей, можно смягчить, но не устранить,путем сочетания платежей студентов со схемой выдачи стипендий по результатам проверки нуждаетюсти или схемой студенческих кредитов. Но для того, чтобы выполнять данную роль эффективно, схемы студенческих кредитов должны получать субсидирование по процентам за счет бюджетного финансирования. Ни один из данных подходов не решает проблему перекосов, которые возникают в результате того факта, что студенты из более обеспеченных семей имеют больше возможностей для использования частного репетиторства и неформальных платежей для поступления в лучшие школы, и таким образом получают более высокие баллы при сдаче встулительных экзаменов в университете и бесплатное обучение в программах высшего образования по своему выбору. Ограничить бюд.жетное финансирование гечи для наггболее одаренных стvдентое, гсди для самых лучших инститvтое. Система образования на основе платных контрактов в Узбекистане (и в большинстве других стран с переходной экономикой) является примером первого варианта. А�ьтернатива - это ограничение бюджетного финансирования для лучших образцовых институтов высшего образования, которые должны будут служить примером для остальных институтов. Это приводит к сортировке бюджетного финансирования: государственное бюджетное финансирование ограничивается для ведущих университетов, которые щедро финансируются в качестве эталона деятельности, в то время как другие институты высшего образования изыскивают свои собственные средства финансирования и создают свои собственные стандарты качества. Это может стать эффективным подходом, как демонстрирует американская модель параллельных государственных и частных институтов высиtего образования, но необходима эффективная система аккредитации для того, чтобы данная модель функционировала без создания ложных ожиданий со стороны общества. Здесь также возникают проблемы обеспечения справедливости, так как данная молель не предоставляет поддержки для одаренных студентов из малоимущих семей. Модель, предпочтительная во многих отношениях, - это гj�ор.агули гмешаннпго сf�инансирования, - например модель Великобритании,-при которой все университеты могут получать государственное финансирование в исчислении на одного студента при условии соответствия детальным стандартам эффективности деятельности. Данная модель имеет важные преимущества гибкости (сочетание самостоятельного возмещения затрат с государственным субсидированием) и фокусирования на результатах образования (в отношении показателей успехов студентов,выпускников и академиvеских достижений). Она также легко может включать и другие цели, такие как включение в образование уязвимых групп населения через добавление показателей включения уязвимых групп наряду с другими критериями правомочности или критериями эффективности деятельности для финансирования. Вопросы справедливости обеспечения образования могут быть рассмотрены в рамках схем студенческих кредитов. 53 ГЛАВА 4. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИ А.ВвЕдЕниЕ 4.1. В Узбекистане проводятся значительные реформы в сфере здравоохранения и образования, о чем бьио сказано в предыдущих главах. Будет непросто до конца осуществить эти реформы без серьезных изменений в бюджетном процессе, включая значительные изменения в роли государственных институтов. В данной главе будет рассмотрена сущность этих изменений. Речь пойдет о необходимых реформах в подготовке и исполнении бюджета, некоторые из которых уже начаты. Здесь не будут затронуты тесно связанные с ними реформы механизмов оценки и подотчетности (в частности по внутреннему и внешнему аудиту), которые являются предметом Оценки состояния финансовой отчетности в стране (ОФО), чьи рекомендации являются необходимым дополнением к рекомендациям, представленным в данном документе. 4.2. Реформа бюджетного процесса требует фундаментального изменения институтов. В системе центрального планирования бюджетный процесс представлял собой бухгалтерскую процедуру, не связанную с выработкой политики. От учреждений не требовалось решать, какие мероприятия будут финансироваться. Самая большая трудность в реформировании системы государственных финансов - это переход от институтов, унаследованных со времен экономики централизованного планирования (которые в настоящее время преобладают в Узбекистане) к таким, где выработка политики связана с бюджетным процессом. Только тогда принципы современного бюджетного процесса (включая целостность, подотчетность, прозрачность и среднесрочную перспективу) могут стать действенными. Для применения этих принципов во многих странах наблюдается сближение точек зрения по вопросу о создании крупных министерств с упрощенной структурой и широкими отраслевыми полномочиями. Эти министерства играют видную роль в определении приоритетов и распределении средств в ходе подготовки бюджета; при этом существует четкое разграничение функций и ответственности между различными уровнями государственного управления. Вставка 4.1: Принцхпы современного бюджетного процесса • Бюджет является целостным и распределяет все финансовые средства, имеющиеся у государства, между государственными учреждениями для достижения конкретных реальных задач. • Учреждения и отдельные руководители (в частности министерства и министры ) несут публичную ответственность за использование средств, выделенных им для достижения намеченных целей. Чтобы подотчетность была эффективной, необходимо, чтобы средства, выделяемые учреждениям на программы становились известны общественности и подлежали проверке или аудиту. • Министерства играют ключевую роль в выработке политики и определении приоритетов и альтернатив в использовании государственных средств в пределах четко определенных лимитов имеющихся средств. • Ежегодные бюджетные процессы основываются на среднесрочной перспективе, которая принимает в расчет будущее последствия решений, принимаемых в настоящий момент. 54 Б. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ СХЕМЫ ДЛЯ ФОРМИРОВАН[�Я БЮДЖЕТА Б.1. Институциональные схемы 4.3. На nрактике не существует отдельных ресnубликанскоzо и местных бюд.жетов, отражающих национальные и местные nриоритеты. Государственный бюджет представляет собой сумму республиканского (центральное правительство) и областных бюджетов (включая бюджеты районов, входящих в области). Хотя и существует формальное разделение между центральным и местным правительством, на практике система представляет собой деконцентрированное правительство, где 14 областей�''` и 210 районов рассматриваются как если бы они были структурными подразделениями центрального правительства. В результате ежегодного согласования бюджета между Министерством финансов и областями принимаются решения о корректировке доли дохода для заполнения разрыва между доходами и расходами. Каждый год для каждой области и каждого района устанавливаются отдельные доли дохода и каждый вид налога, что делает этот процесс непредсказуемым и непрозрачным.�i3 Централизованно принятые решения (например, о строительстве новой больницы или о расширении профессионально-технического образования) просто включаются в местные бюджеты. 4.4. Двойное подчинение затрудняет подотчетность. В каждой области и районе существуют отраслевые департаменты центральных министерств. Финансовые департаменты (деконцентрированные структурные подразделения Министерства финансов) формально являются частью областных и районных администраций и отвечают за подготовку и исполнение бюджета на местном уровне. Несмотря на их формальное нахождение в составе местного правительства, отраслевые департаменты находятся в "двойном подчинении" местным властям и центральному министерству. В результате нет четкой схемы лодотчетности ни за политику, ни за использование средств. 4.5. Необходимо развивать функции министерств по выработке политики. В Узбекистане выработка политики осуществляется централизованно в Кабинете Министров и Аппарате Президента. Однако отраслевые структурные подразделения в центре слишком малы для того, чтобы проводить эффективную и детальную выработку политики, тогда как потенциал и полномочия отраслевых министерств по выработке политики крайне ограничен. Выработка политики в центре происходит вне бюджетного процесса, что означает, что финансирование новых инициатив будет либо недостаточным, либо будет выделяться Министерством финансов от случая к случаю. Как и другие министерства, Минфин сохраняет устаревшую структуру. В частности, бюджетные функции Министерства финансов распределены по ряду отраслевых департаментов, каждый из которых подчиняется своему заместителю министра, который также выполняет другие, не связанные с этим обязанности.�'4 В Министерстве финансов нет отдела макроэкономического анализа и прогнозирования. Такой отдел необходим как для того, чтобы министерство могло давать информированные консультации по вопросам б2 12 областей Узбекистана плюс город Ташкент и автономная Республика Каракалпакстан. �з В бюджете на 2004 г. 21 процент расходов из местных бюджетов финансировался за счет чисто местных налогов (в основном напогов на имущество), однако этот процент сильно колеблется в разных областях от почти 50 процентов в Ташкенте до менее 10 процентов в менее развитых регионах. `'4 Например, департамент финансирования обороны и охраны правопорядка находится в подчинении заместителя министра, отвечающего за внешний долг и инвестиции, а департамент финансирования агропромышленного комплекса находится в ведении заместителя министра, ответственного за методологию учета и налоговую политику. 55 экономической политики, так и для создания основы для формирования пакета бюджетных средств. Б.2. Правовая основа 4.6. Правовая основа бюджетного npoqecca требует укрепления. Согласно Конституции, Олий Маджлис утверждает государственный бюджет, но, что важно, не участвует в его фактическом приведении в исполнение�'S. Закон о бюджетной системе (ЗБС) 2000 г. задает правовую основу для бюджетного процесса в Узбекистане. В нем широко указаны полномочия всех сторон и процедуры подготовки и утверждения бюджета, его исполнения, отчетности и контроля. Однако ЗБС требует некоторых поправок для приведения его в соответствие с наилучшей международной практикой (См. Вставку 4.2). Вставка 4.2: Ключевые аспек~��ы усовершенствовапвя Закона о бюджетной системе • ЗБС не содержит положений, позволяющих фактическое исполнение бюджета или гарантирующих, что законодательные действия, направленные на увеличение расходов, могут осуществляться, только если это санкционировано бюджетом. • Ассигнования не четко определены как полномочия по расходованию средств, отделенные от самих денежных средств. • ЗБС предусматривает, что средства внебюджетных фондов должны быть включены в государственный бюджет (статья 9), но не требует аналогичных процедур подготовки, исполнения, отчетности и аудита, как для остального бюджета. • Нет ясности в том, подпадают ли под ЗБС расходы, финансируемые из иностранных источников. • ЗБС устанавливает сроки подготовки бюджета и дает полномочия Министерству финансов осуществлять надзор за мероприятиями по подготовке бюджета, но не устанавливает четкой ответственности за эти мероприятия. К примеру, не предусмотрена ответственность за подготовку макроэкономической основы. • Определения доходов и расходов включают получение и выплату займов и не соответствуют международным стандартам. • ЗБС предусматривает существование системы трансфертов между республиканским бюджетом, областями и районами,но не оговаривает принципы работы такой системы. • В ЗБС оговорено, что Олий Маджлис должен утверждать лимиты годовой задолженности, но в Законе не сказано, что гарантии должны быть представлены в Олий Маджлис на утверждение. • ЗБС не дает Министерству финансов всех полномочий по управлению долгом и финансовыми активами. В. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В.1. Текущие расходы 4.7. Министерство финансов имеет дело с больи�им числом получателей бюджетных средств. По сути существуют два бюджетных процесса. Первый в целом охватывает текущие расходы, а второй - инвестиционные расходы в рамках государственной инвестиционной программы (ГИП). Текущий бюджетный процесс начинается с того, что Министерство финансов выпускает бюджетную директиву в мае или июне для текущих республиканских и областных бюджетов. Минфин получает Ь5 Приведение в исполнение означает, что законодательный орган дает правовые полномочия на распределение средств с государственного счета и может требовать от учреждений отчет о расходовании этих средств. 56 бюджетные заявки от 100 первичных получателей бюджетных средств�'`' и 14 областей (вместе с бюджетными заявками районов). В начале процесса подготовки бюджета Кабинет Министров указывает на особо приоритетные направления, такие как образование. 4.8. До недавних пор не существовало первоиачалыгоzо пакета ресурсов, пснованного на макроэкономических даннь�к, и отраслевым министерствам не сппбщались лимиты расхпдпв, коzда ат них требовали представить свпи бюд.жетные заявки. Министерство финансов использует некоторые макроэкономические показатели, подготовленные Министерством экономики для определения лимита предполагаемых расходов с тем, чтобы не было превышено определенное соотношение государственных расходов в ВВП. Однако эти параметры не являются частью логически последовательной макроэкономической системы в рамках официальной макроэкономической модели. В первый раз в 2005 г. для отраслей были установлены потолки расходов бюджетного процесса. Это представляет важный шаг вперед в бюджетном процессе. Однако процесс установки потолков потребует дальнейшего развития и формализации. Особенно важно, чтобы КМ утверждал потолки для институтов, а не просто для отдельных отраслей, и чтобы процесс установки потолков был закреплен в Законе о бюджетной системе (ЗБС) или в положениях, выпущенных МФ на основе ЗБС. Процесс подготовки бюджета все еще идет снизу вверх, при этом отраслевые министерства просто собирают воедино отдельные бюджетные заявки отдельных бюджетных организаций. Нереальные требования на бюджетные средства Министерству финансов приходится снижать, не имея в своем распоряжении достаточной информации для принятия логически последовательных решений. Кроме того, анализ бюджетнык заявок проводится соответствующими отраслевыми департаментами Министерства финансов, и общее видение бюджетных приоритетов отсутствует. 4.9. Бюд.жетные заявки составляются на основе стандартных нормативов затрат и истпрически сло�►сившихся ассиzнований. Бюджетные предложения, представленные бюджетными организациями, содержат заявки на основе четырех крупных экономических категорий: заработная плата; налоги и социальные отчисления; капитальные затраты; и другие текущие расходы.�' Бюджетные организации готовят свои заявки в основном ссылаясь на заранее определенные общереспубликанские нормы затрат стандарты. В некоторых случаях эти нормы до сих пор опираются на законодательство, существовавшее до 1991 года. В случае местных бюджетных учреждений заявки рассматриваются на областном уровне, а также предложения, включая финансовый дефицит, который необходимо покрыть. Министерство финансов рассматривает предложения на предмет их соответствия существующему законодательству и урезает запрашиваемый бюджет в основном по категории "прочие расходы'; что зачастую nриводит к недостаточному объему эксплуатагуионных затрат и расходных материалов. ьь Сюда входят министерства, комитеты, предприятия и другие виды организаций. В странах с реформированным бюджетным процессом министерство финансов взаимодействует напрямую с 20 или 30 министерствами, которые отвечают за бюджеты всех ведомств в своих отраслях. ь� Сюда входит закупка товаров и услуг (например, продукты питания, медикаменты, административные расходы , коммунальные услуги и эксплуатационные расходы ). 57 4.10. Лроект бюджета по общим Таблица 4.1: Расходы госбюджета, 2004 функциональным категориям ут- верждается Кабинетом Миниетров и Всего расходы 3679616 Олий Маджлисом. После приведения Социальная сфера (305416 доходов и расходов в соответствие с в т.ч.: плановым дефицитом, проект бюджета Образование 753361 в очень обобщенном виде поочередно Здравоохранение и спорт 282213 представляется в межведомственную Наука, культура, СМИ 51291 комиссию, Кабинет Министров и Н1КОНеЦ в ОЛИИ МаДЖЛИС На Социальное обеспечение 10791 утверждение (обычно к декабрю). Субсидии 2174о Государственный бюджет, утвержден- Семейные пособия/льготы 167136 ный Олий Маджлисом и Кабинетом Расходы на экономику' 667022 Министров, состоит всего из десяти Органы гос. управления 69933 статей расходов (ло общим прочие раскоды 700857 функциональным категориям - см. Внебюджетные фонды2 936386 пример бюджет на 2004 г.) и тринадцати � Включая местное финансирование программы етатей доходов по основным государственных расходов. источникам вместе с общими доходами '` Вклюvая пенсионный фонд. (включая субвенции) и расходами каждой области. 4.11. Оценка и подотчетность требуют иной классификации и большей детализации. Хотя в Олий Маджлис представляется существенная дополнительная документация о состоянии показателей экономики, формат представления бюджета не позволяет Олий Маджлису (или Кабинету Министров) оценить эффективность распределения средств (или обеспечить стратегическое руководство по ассигнованию средств, поскольку утверждение происходит в конце бюджетного процесса) , не говоря уже о возможности требовать отчета об их ислользовании. Бюджет не показывает ни разбивку инвестиций по отраслям, ни ожидаемых объемов расходов, которые будут финансироваться за счет внешних займов или грантов. 4.12. Лодробный бюджет zотовится после утверждения Олий Маджлисом. После завершения этой процедуры начинается второй (можно сказать, настоящий) бюджетный процесс. Поскольку бюджет, утвержденный законодательным органом, не распределяет средства по учреждениям и экономическим категориям, то лишь после этого утверждения бюджетов Минфин на центральном уровне лроводит согласование и распределение бюджетов учреждений, обычно в течение первых недель года, на который утвержден бюджет. В.2. Инвестиционный бюджет 4.13. Отсутствует совместная оценка инвестиций и текущих расасодов в каждом секторе. Ведущим агентством в инвестиционным бюджете является не МФ, а МЭ, которое несет ответственность за ГИП. б� Хотя работники МФ участвуют в данном процессе и все проекты формально подлежат оценке, они не оцениваются вместе с другими государственными ресурсами, ассигнованными на отдельную отрасль, в рамках бюджетного пакета данной отрасли. Кроме того, ряд основных решений по ГИП б$ ГИП включает как инвестиции центрального правительства (централизованные инвестиции), так и инвестиции государственных предприятий, финансируемые за счет их собственных ресурсов и прямых иностранных инвестиций (децентрализованные инвестиции). 58 принимается вне рамок формального бюджетного процесса (например, априорные решения по количеству школ и больниц, которые должны быть построены ). Отсутствует и механизм оценки влияния будущих периодических текущих затрат (уже после следующего бюджетного года), связанных с новыми инвестициями. Вставка 4.3: Инвестиции в сфере образоваиия: разделение инвестиционного и текущего б�оцжета • На среднее образование в Узбекистане тратится в шесть раз больше, чем в среднем по ОЭСР в расчете на каждого учащегося в новых учебных заведениях в результате мощных инвестиций в средние специальные учебные заведения. • К 2003 г. инвестиции в эти учебные заведения составили 53 процента общих государственных инвестиций в Бюджете. • Эти инвестиции также повышают текущие затраты на одного учащегося (на 50 процентов выше, чем в обычных учебных заведениях). • Вопрос в том, являются ли такие расходы оптимальными и оправданными в условиях целостного бюджетного процесса, где потенциа.льная окупаемость и будущее влияние этих расходов измеряются в сравнении с альтернативным использованием средств либо в том же секторе образования, либо в других секторах. 4.14. ГИИ имеет краткосрочный характер. На 1999-2001 гг. и 2000-2002 гг. готовились двух- или трехлетние ГИП, но на 2003 и 2004 гг. инвестиционные программы подготовлены на годовой основе. Годовые ГИП не опираются на четкие среднесрочные приоритеты и четко не увязаны с более широкими национальными или отраслевыми программами. Тем самым, предусмотренные инвестиции, скорее всего, являлись случайным выбором ведомств, участвующих в отборе проектов. 4.15. Разделение ГИП и внесинего финансирования создает мнение, что эти средства являются дополнительными или безвозмездными. Поскольку значительная доля ГИП финансируется за счет внешних заимствований, существование ГИП в ее нынешнем формате способствует возникновению мнения, что иностранное финансирование - это "бесплатные" средства, поступающие дополнительно к бюджету. Хотя оценка проектов ГИП и включает анализ способности выплатить займы, эти займы не учитываются как часть бюджетного пакета, предоставляемого учреждениям на расходы. В.З. Бюджетная классификация 4.16. Используемая бюджетная классификация не отвечает международным стандартам. Эта функциональная классификация представляет собой сочетание функциональных элементов и экономических категорий, а экономическая классификация ограничена четырьмя категориями, как было отмечено ранее. В настоящее время при содействии МВФ и Казначейства США разработана новая бюджетная классификация, соответствующая требованиям GFS 2001. Ожидается, что данная классификация будет введена для бюджета 2006 г. и что кроме этого с 2007 г. будет введена программная бюджетная классификация. � i 59 В.4. Лрозрачность и представление бюджета 4.17. Необходимо улучшить прозрачность бюдакетного процесса. Нынешний процесс подготовки бюджета не является прозрачным�'9 и страдает от фрагментированности бюджета. Большей прозрачности можно достичь путем представления бюджета по организационной и экономической классификации, вместе со сравнительными данными за предыдущий год и прогнозом на последующие два года. Стандартный набор бюджетной документации представлен во Вставке 4.4. Эта документация позволит лицам, принимающим решения, Олий Маджлису и широкой общественности понять и ставить вопросы о фундаментальных решениях по бюджету и требовать от правительства отчета за бюджетные решения. В то время как разработка качественной документации может производиться на протяжении нескольких бюджетных циклов, важно, чтобы исходные предположения и основные линии политики, стоящие за бюджетными альтернативами, были четко представлены правительству, парламенту и общественности. Вставка 4.4: Стандартная документация для представленхя в Кабинет Министров и Парламент 1. Обзор бюджета с указанием основных направлений налогово-бюджетной политики и крупных бюджетных инициатив. 2. Проект Закона о годовои бюджете с указанием предлагаемых бюджетных ассигнований и примерной суммы доходов на бюджетный год, примерной суммы расходов, а также прогноза доходов на два года вперед, сделанного на основе бюджетной политики, плюс за один прошедший год по функциональной, административной,экономической и программной классификации. 3. Налогово-бюджетная стратегия и экономическая перспектива, включая обновленные прогнозы макроэкономических показателей и предположений, а также среднесрочные фискальные задачи правительства и бюджетные приоритеты. 4. Доклад о бюджетных мероприятиях с указанием конкретных мероприятий по расходам (включая государственные инвестиции), доходам и финансовым операциям (например, продажа активов), предложенных правительством. 5. Средства министерств и ведомств с указанием подробностей отдельных программ каждого ведомства и информации о целях программы, ожидаемых результатах, распределении средств по каждой программе, функциональной,экономической и административной классификации. 6. Обзор межправительственных налогово-бюджетных отношений: Текущие распределение доходов и расходов, Субвенции (суммы и основа расчета), Ассигиования местным органам власти на особые цели, Крупные капитальные проекты на внутриреспубликанском уровне, Перспективы (и будущие реформы) межправительственных налогово-бюджетных отношений. 7. Отчет о финансировании дефицита и гарантиях, а также других условных обязательств, включая основные источники внутреннего и внешнего финансирования и все гарантии, выданные и те, которые вероятно будут аннулированы. 418. Прозрачность и подотчетность усилятся путем опубликования бюджетной документации. Опубликование является стандартной международиой практикой практически во всех странах мира и соответствует рекомендациям Экономического Меморандума по стране и Оценки состояния финансовой отчетности в стране (ОФО). Решение правительства по началу опубликования деталей исполнения бюджета за 2003 г. всемерно приветствуется, и официальное закрепление данной практики будет важным шагом вперед в улучшении прозрачности. Ь9 До 2004 г. даже эти несколько агрегированных статей бюджета не распространялись публично, но в 2004 г. они впервые были опубликованы в интернете,и правительство обязалось опубликовать более подробный итог исполнения бюджета 2003 г. 60 В.S. Схема исполнения бюджета 4.19. Фрагментированные организационные схемы бюджета затрудняют наблwдение за ezo исполнением. Исполнение бюджета осуществляется через Центральный банк Республики Узбекистан (ЦБУ) и банковскую систему, используя полномочия, выданные Министерством финансов и областными финансовыми управлениями. По данным ЦБУ, существует 120000 государственных банковских счетов. Отсутствует четкое разделение между выдачей полномочий на расходование средств и выдачей наличных денежных средств тем, кто их расходует. Бюджетные ассигнования поступают через трансферты с более высокого на более низкий уровень банковских счетов. Эти процедуры позволяют расходующим ведомствам и промежуточным государственным учреждениям накапливать неиспользуемые денежные суммы, тем самым увеличивая общую потребность Минфина в займах. 4.20. Неопределенность в наличии и сроках выделения средств. В принципе, бюджетные средства выдаются расходующим организациям на основании ежемесячных планов расходов. Хотя средства в течение всего года выделяются в соответствие с утвержденным бюджетом, чтобы контролировать наличные средства, эти выдачи не являются автоматическими и производятся согласно приоритетам, установленным Минфином и областным финансовым управлением. Сроки наличия средств отчасти определяются наличием доходов (зависящего от сезонных или местных колебаний) на соответствующем уровне принятия решений (Минфин, область или район). Необходимость в установке приоритетов70 при выдаче наличных средств превращает контроль за исполнением в источник политической и экономической власти, а также в объект лоббирования и поиска личной выгоды.'� Возникающая в результате неопределенность в отношении сроков выдачи средств создает у бюджетных организаций стимул к накапливанию наличности и аккумулированию свободных остатков денежных сумм. Управление денежными средствами еще больше осложняется ограничениями на банковскую систему, наложенными ЦБУ на выдачу наличных (МО). Даже когда через банковскую систему средства поступают на счета бюджетных организаций, эти организации не могут произвести оплату наличными конечным получателям. В результате в некоторых местах задолженность по зарплате и пенсиям составляет несколько месяцев. В.б. Фрагментация бюджета 4.21. Неопределенность и нехватка средств ведет к фраzментации бюджета. Неопределенность в отношении наличия финансирования, как на этапе утверждения бюджета, так и на этапе его исполнения, приводит к появлению ряда стратегий, используемых организациями для защиты выделенных им средств, посредством фрагментации бюджета. Эта фрагментация проявляется разными способами. 4.22. Создание внебюджетных фондов. Первый вид фрагментации - это создание внебюджетных фондов.'Z Эти фонды созданы со своими собственными источниками дохода, а большинство более мелких фондов покрывают такие текущие затраты , как 70 Приоритет отдается зарплате, пенсиям и платежам за коммунальные услуги. '� Проблема усугубляется отсутствием четкой схемы подотчетности местных финансовых департаментов, которые подчиняются и Минфину и областным органам власти. 72 В настоящее время их свыше 20 (более подробно об этом см. ОФО), в т.ч. Пенсионный фонд, Фонд занятости, Фонд государственных активов и Дорожный фонд. В бюджете на 2003 г. на все внебюджетные фонды приходилось 26 процентов всех расходов (на один только Пенсионный фонд пришлось 18 процентов общих расходов). На остальные более мелкие фонды пришлось около 2 процентов общих расходов. , � 61 эксплуатационные расходы, ремонты или субсидии в различных секторах, что является именно теми позициями, которые урезаются при существующем бюджетном процессе. Создание внебюджетных фондов для этих целей подменяет собой эффективный бюджетный процесс и отражает неспособность выделять приоритеты. Если существует понимание первостепенной необходимости в эксплуатационных расходах, премировании сотрудников или в любых других видах расходов, то это должно обеспечиваться посредством обычного бюджетного процесса. Существуют доводы в пользу поддержания более крупных фондов, но только если они подлежат стандартным процедурам подготовки бюджета, анализа и аудита, согласно рекомендациям ОФО. Признается, что правительство делает шаги для сокращения числа внебюджетных фондов, но в данном контексте создание нового фонда для начального образования представляет причину для беспокойства из-за используемого метода замещения этим нормального бюджетного лроцесса. 4.23. Внебюджетные счета в банковской системе ослабляют налогово-бюджетный контроль. Расходующие организации используют внебюджетные счета73 (созданные по Постановлению 414) для управления их собственными средствами. Хотя подобные схемы облегчают возмещение затрат, большое число внебюджетных счетов бюджетных организаций создает лазейки в системе налогово-бюджетного контроля. 4.24. Бюджет становится еще более фрагментированным из-за распределения функциональны.к обязанностей среди большоzо числа первичны�r получателей бюджета 74 и разделенин текущеzо и инвестиционноzо бюджетов. Это весьма затрудняет разработку четкой политики по различным секторам или рациональное распределение средств на финансирование мероприятий в пределах одного сектора. Г. ПослЕдствия и пrимЕРы дисФункций систЕмы 4.25. Существующая бюджетная система затрудняет реформу политики в секторах. В последние годы как в сфере здравоохранения, так и в сфере образования проводятся значительные реформы политики. Однако многие проблемы и трудности в проведении реформ в обеих секторах тесно связаны с дисфункциями в процессе подготовки и исполнения бюджета. К примеру, реформы в секторе здравоохранения подчеркивают движение к первичной медико-санитарной помощи и отход от стационарной. Хотя произошло некоторое сокращение больничных учреждений и их использования (на 13-14 процентов по всей стране между 1997 и 2001 гг.), количество медицинских работников снизилось на более скромную цифру (средний медперсонал на 2.8 процента, врачи на 5.5 процента). В сфере образования укрупнение учебных заведений совсем незначительно, т.к. система не дает стимулов для перераспределения средств, закрытия или укрупнения учебных заведений, поскольку принятие таких решений75 обычно приводит к сокращению будущих бюджетных ассигнований в силу существования стандартных норм для определения бюджетных ассигнований. 4.26. IIредубеждение против текущих и эксплуатационныас расходов является необоснованным. Текущее содержание и расходные материалы по сути определяются как остаточные как в ходе подготовки, так и в ходе исполнения бюджета (в силу приоритетных платежей по "защищенным" статьям). Эти сокращения будут постоянно сказываться в 'з Подробно об этих счетах см. документ "Оценка состояния финансовой отчетности в стране" (ОФО). " К примеру, образование разбито по 27 получателям бюджета (включая два министерства образования). 75 Решения о закрытии учебных заведений принимаются на областном и районном уровне при согласовании с соответствующим отраслевым министерством. 62 будущем, поскольку бюджетные ассигнования отражают как нормы вкладываемых производственных ресурсов, так и прошлые расходы. В результате в секторе образования расходы на учебные материалы и школьную инфраструктуру уменьшились настолько, что всего 2 процента бюджета общего образования тратится на оборудование и расходные материалы, менее 3 процентов на капитальный ремонт и всего 0.4 процента на профилактический ремонт. Программы не могут поддерживаться бесконечно при столь низком уровне расходов на эти статьи. 4.27. 17роблема кроется в бюд�iсетном процессе, а не просто в нехватке средств. В настоящее время на образование выделяется значительно больше средств, однако это происходит одновременно с ухудшением состояния базовых учебных заведений. Это указывает на одну из самых слабых сторон нынешнего бюджетного процесса - отсутствие общего видения происходящего в секторе и имеющихся в нем средств. Требуется, чтобы министерство образования охватывало все уровни образования и было бы способно оценивать альтернативы между дальнейшими инвестициями в одной сфере и текущими расходами в другой. Некоторые задачи реформы среднего образования могут вполне быть достигнуты путем восстановления и ремонта существующих сооружений, а не постройки новых. Разделение инвестиционного и текущего бюджетов делает такой выбор институционально трудным. Аналогичным образом, необходимо дслать выбор, чтобы сбалансировать средства, вкладываемые в начальное образование по сравнению со средним специальным образованием, и решать, что лучше: содержать меньшее количество хорошо оснащенных школ или существующее их количество без должным образом функционирующей инфраструктуры и материального обеспечения. Это является основной функцией бюджетной системы, которая в настоящее время не выполняется. Д. ЛРОВОДИМЫЕ И ПРЕДЛАГАЕМЫЕ РЕФОРМЬi 4.28. IIроблемьz подготовки и исполнения бюджета решаются путем разработки новьzх процедур подготовки бюджета и введения системы Казначейства. В 2001 г. Министерство финансов приступило к активной подготовке проекта Реформы государственных финансов,когда правительство начало работу над современной системой Казначейства, призванной заменить существующую систему исполнения бюджета. Признано, что введение системы Казначейства влечет за собой крупные преобразования как учреждений, так и процедур подготовки и исполнения бюджета. В рамкак этой работы в Олий Маджлис был недавно представлен проект закона о Казначействе. Кроме того, Министеретво финансов проводит интенсивную работу совместно с другими ведомствами по созданию подробных планов институциональных схем и процедур для новой системы Казначейства. Д.1. Подготовка бюджета 4.29. Готовятся новые бюджетные классификации, которые дадут возможность для оценки средсте и подотчетности в их использовании. Министерство финансов также работает над созданием классификаций бюджетных доходов, расходов'б и финансирования для создания основы последовательного плана счетов, совместимого со статистикой государственных финансов (GFS 2001), который будет необходим как для новой процедуры подготовки бюджета, так и для введения Казначейства. Министерством финансов уже проделана значительная работа по разработке функциональных, 'б Кроме того, разработана база данных и система классификации бюджетных организаций и деятельности, чтобы иметь возможность для классификации бюджета по программам. � 63 экономических, организационных и программных классификаций. Организационные и программные классификации определяют структурное подразделение, получателя (бенефициара) бюджета и основную деятельность, на которую будет использовано бюджетное финансирование. Если эта классификация будет применяться для оформления и исполнения бюджета (как было предложено сделать в 2005 г.), это позволит создать ясную подотчетность в использовании средств учреждениями и предоставит Олий Маджлису и Кабинету Министров средство для последовательной оценки бюджета. 4.30. Разработана новая процедура подготовки бюджета на 2005 z Министерство финансов совместно с советником Казначейства США, разработали новый годовой бюджетный процесс на среднесрочную перспективу, что по мнению специалистов, участвующих в ОГР, является крупным шагом вперед в реформировании процедуры подготовки бюджета. Основные элементы этой процедуры представлены во Вставке 4.5. Хотя не все изменения в бюджетном процессе были фактически приняты для бюджета на 2005 г. ОГР призывает лравительство принять их как можно скорее. Вставка 4.5: Основные шаги в предлагаемом процессе подготовки бюджета • Бюджет прочно закреплен в четкой макроэкономической и ресурсной структуре. • Бюджет основан на перспективе (на следующие три года) расходов и доходов исходя из существующей политики (как для текущих, так и для инвестиционных затрат). • Главные приоритеты налогово-бюджетной политики утверждаются правительством заранее (в марте года, предшествующего бюджетному). • Для целей бюджетного процесса в секторах четко устанавливаются лимиты расходов. • Бюджет составляется по организационной классификации, что дает возможность для подотчетности. • Инвестиционный бюджет, хотя и подготовленный отдельно, составляется в сотрудничестве с Министерством финансов. 4.31. Дальнейшие реформы потребуют значительноzо наращивания потеициала. Для углубления реформ до процедуры подготовки бюджета будет необходимо разбить лимиты по секторам на индикативные пакеты средств по отраслевым министерствам и областям, чтобы организации готовили бюджеты в соответствии с приоритетами на программной основе. Чтобы эти изменения оказали реальное влияние на способ подготовки бюджетов, за несколько лет необходимо значительно усилить потенциал отраслевых министерств в области разработки отраслевой политики, установки приоритетов и оценки издержек по мероприятиям политики на среднесрочную перспективу. 4.32. Лереход к программной структуре направлен на решение проблемы неустойчивости бюджетного процесса, использующего экономическую классификацию. Практика сокращения средств по экономической классификации (например, на текущее содержание и расходные материалы ) не является устойчивой как средство управления бюджетом. Бюджетная политика станет устойчивой только с принятием реалистичных бюджетных планов, включая финансирование всех необходимых текущих и капитальных затрат в рамках программы. Чтобы сделать подобный выбор, необходимо будет пересмотреть и отменить многие нормативы и стандарты в каждом секторе, чтобы держатели бюджета (министерства или области) могли финансировать полные программы и закрывать другие�� (включая конкретные учреждения). Такой �� Например, в какой-то области может быть принято решение, что в рамках имеющегося бюджета услуги здравоохранения лучше всего предоставлять путем открытия ряда хорошо финансируемых клиник первичного звена, закрыв при этом больницу, бюджет которой достаточен лишь для выплата зарплаты. 64 подход необходим, чтобы реформы финансирования в секторах здравоохранения и образования работали. Д.2. Среднесрочная бюджетная перспектива (СБП) 4.33. Среднесрочная бюджетная перспектива - это процесс определения имеющихся государственных средств и распределения этих средств согласно приоритетам правительства. Она основана на идее о том, что принимаемые правительством решения о мерах политики должны подчиняться состоянию реального наличия средств на среднесрочный период. Результатом этого должно стать принятие устойчивых решений в рамках годовых бюджетов. Решение о принятии новой политики или о ее изменении может потребовать экономии средств и установки новых приоритетов в существующей политике и программах, чтобы оно могло быть реализовано в рамках общего запланированного бюджета. Это требует серьезной дисциплины и четких процедур, которым должны неукоснительно следовать все правительственные структуры при осуществлении новых мер политики. Такой подход в принципе хорош в том смысле, что он создает возможности для реализации Стратегии повышения уровня жизни, которая разработана в Узбекистане. И действительно, международный опыт показывает, что единственным способом успешной разработки и реализации стратегии повышения уровня жизни является тщательный расчет затрат и расстановка приоритетов этой стратегии в рамках известных бюджетных ограничений, как и в случае принятия среднесрочной бюджетной перспективы. 4.34. СБЛ - это процесс, в котором участвует все nравительство, а не просто метод, применяемый только в Министерстве финансов. Разработка бюджета на среднесрочный период требует от правительства исчерпывающей и последовательной формулировки своих целей и приоритетов, касающихся бюджетной стратегии. Принятие СБП не означает принятие обязательного среднесрочного бюджета. В процессе подготовки бюджета министерства, ведомств� и местные власти предоставляют расчетные цифры доходов и расходов на два последующих года, на основе существующей политики. Этот процесс требует тесного взаимодействия Министерства финансов, отраслевых министерств, местных властей и Кабинета Министров. Учитывая влияние СБП на процесс государственного управления в целом, его эффективное внедрение почти наверняка займет несколько бюджетных циклов и будет в первую очередь зависеть от укрепления годового бюджетного процесса. Д.З. Исполнение бюджета: последствия введения системы Казначейства 4.35. Казначейство создаст возможность для централизованноzо управления денежными средствами и более равномерноzо исполнения бюджета. Казначейство позволит управлять всеми доходами и расходами государственного сектора (центральное правительство, местные власти и внебюджетные фонды ) через Единый Счет Казначейства (ЕСК) в ЦБУ (перечень функций Казначейства представлен во Вставке 4.6). Казначейство будет заниматься предусмотренным в Бюджете налоговым распределением и выдавать платежные поручения по требованию расходующих организаций, при условии, что они соответствуют бюджетным ассигнованиям, установленным Министерством финансов. Эта система даст возможность для централизации управления денежными средствами, прочного внутригодового финансового планирования и для разрыва зависимости между расходами и региональными и сезонными колебаниями доходов. Это снизит стоимость займов, а также уменьшит неопределенность в отношении наличия средств (что является одной из главных причин фрагментации бюджета). �� 65 I� Вставка 4.6: Основные функции Казначейства Функции, переданные Казначейству от Министерства финансов: Предварительный контроль финансовых олерагtий центральных и местных государственных ведомств; Обработка платежных поручений согласно расходам бюджета центрального правительства; Оценка ежемесячных расходов и потребности в наличных деньгах; Подготовка ежемесячных отчетов правительства об исполнении бюджета; Квартальная сверка данных о расходах; Подготовка ежедневных и ежемесячных прогнозов денежного потока для местных бюджетов; Управление валютными поступлениями и платежами; Управление внутренним долгом; Управление внутренним долгом с правительственной гарантией; Ведение системы бухгалтерского учета; Анализ и консультации по вопросам исполнения местных бюджетов. Новые функции: Ведение Единого счета казначейства в Центральном Банке; Полный контроль со стороны Казначейства н�г[ всеми банковскими операциями в государственном секгоре; Ведение Казначейством всестороннего и полного учета для всех субъектов государственного сектора; Контроль процедур финансового управления в государственном секторе; Контроль финансового планирования,управления денежными средствами и обязательствами; Внутренний аудит(внутри Казначейства и по всему государственному сектору); Публикация ежегодных отчетов об исполнении бюджета и финансовой отчетности. 4.36. Эффективность работы Казначейства зависит от реалистичности бюджета. Выдача полномочий на расходование средств должна происходить полуавтоматически при условии, что бюджет является реалистичным. Следовательно, укрепление подготовки бюджета является необходимой составляющей для достижения приемлемого баланса между ограничениями и гибкостью при исполнении бюджета. 4.37. Казt�ачейство позволит быстро получать нужные отчеты. Создание Казначейства с единым счетом, которое обрабатывает все платежи и денежные поступления, позволит получать единые, последовательные и своевременные отчеты о расходах и доходах для целей управления и учета.'и Это даст возможность политикам и институтам своевременно реагировать на изменения налогово-бюджетной ситуации. Это также позволит представлять общественности и парламенту регулярные отчеты , тем самым улучшая подотчетность и прозрачность. 4.38. Потеря свободы действий местньz�ии орzанами власти в плане совершения nлатежей будет компенсирована большей zибкостью в подzотовке бюджета и большей определенности в ходе исполнения бюджета. Казначейство позволяет централизованно управлять всеми средствами, получаемыми и расходуемыми правительством. Для этого необходимо, чтобы местные отделения Казначейства, сформированные из областных и районных финотделов, напрямую подчинялись центральному Казначейству (и тем самым Министерству финансов), а не областным или районным хокимиятам,с тем,чтобы добиться максимальной независимости казначейства и обеспечить четкое разделение ответственности между обработкой платежей и их инициированием. В этом случае отделения Казначейства будут действовать в качестве агентов по исполнению областных и районных бюджетов. Это подразумевает отход от нынешней модели двойного подчинения финотделов. Это неизбежно приведет к сокращению полномочий областных властей по выдаче денежных средств, но будет �н Учет и отчетность будут первоначально вестись по кассовым операциям, но со временем будет возможно полностью вести учет методом начисления. 66 компенсироваться большей автономией в распределении средств в результате реформ в сфере подготовки бюджета. 4.39. Для бюдаiсетных орzанизаций введение Казначейства не означает потерю автономии или гибкости. Государственные учреждения, включая министерства, ведомства и внебюджетные фонды , больше не будут иметь счета в коммерческих банках; эти счета станут казначейскими, и средства с них можно будет снимать при наличии соответствующих полномочий. На практике это будет означать, если это будет согласовано в рамках правил исполнения бюджета, что эти средства будут столь же доступны, как если бы они находились на банковском счете. Существование системы Казначейства не должно означать потерю доступа к средствам, но требует предварительного согласования правил доступа. Опасения, что система Казначейства приведет к очень детальному контролю расходов, также необоснованны. В частности, высказываются предположения, что политика, направленная на повышенис управленческой гибкости учреждений сектора здравоохранения, может сдерживаться Казначейством. На самом деле здесь нет суцzественного противоречия. Нужно только чтобы соответствующие правила (условия, при которых средства могут расходоваться) были правильно разработаны. Так, больница, управляющая общим бюджетом79, может иметь полномочия снимать со счета свои ассигнования без необходимости получать предварительное разрешение на то, по каким категориям затрат будут израсходованы эти средства.КO Проблемы будут возникать только в том случае, если будут применяться непродуманные правила контроля расходов, или если Казначейство не сможет выдать средства, зачисленные на казначейский счет. 4.40. Казначейство будет проверять правильность nлате�снь�.к требований, но не должt�о иметь свободу действий в проведении плате.жей по законным платежtсым требованиям. Это разделение функций бюджетных организаций по проведению платежей и функций инициирования платежей имеет фундаментальное значение. В широкие полномочия Казначейства должно входить подтверждение правильности всех элементов платежного требования, и возможность приостановить проведение оплаты в случае обоснованного подозрения на неправильность платежных лоручений. Однако, как только система Казначейства начнет действовать, крайне важно, чтобы правила ассигнования были четкими и соблюдались. То есть, средства, на расходование которых дано разрешение, должны выдаваться без задержки и вопросов. Любая другая схема подорвет доверие к система Казначейства, создаст стимулы для бюджетных организаций держать свои счета вне системы и сведет на нет потенциальные преимущества системы Казначейства. Е. ОсновныЕ rЕкомЕндАции E.L Краткосро9вые (в пределах 1 года) 4.41. IIолностью принять пересмотренную с.кему бюджетноzо процесса для бюджета 2006 г. i) Макроэкономический пакет средств, установленный в начале этого процесса. 79 Не разделенным по экономической классификации. R0 Система Казначейства будет по-прежнему вести учет экономических категорий, по которым расходуются средства, для целей отчетности и учета. 67 ii) Минис�гсрсгво финансов сообщает отраслевым министерствам четко установлспныс лимиты и требует подготовки бюджета в пределах этих лимитов. iii) ГИП долисiiа готовиться в тесном сотрудничестве с Министерством финансов при выборе проектов. iv) Бюджст с��ормируется по организационной и программной классификации и в этом формате представляется в Кабинет Министров и Олий Маджлис. 4.42. Следует опуо'ликоггать бюд�гсет вместе с документацией о бюджетных допущениях и основных rгиправлениях политики. 4.43. Следует внестгг поправки в Закон о бюджетной системе. Основные необходимые поправки таковы: i) Потребовать ввсдение в действие бюджета Олий Маджлисом. ii) Определить ассигнования как право расходовать средства, отделенное от выдачи дснежных средств. Это необходимо для введения системы Казначсйства. iii) Установи�ъ принцип, согласно которому бюджет будет целостным и включать доходы и расходы из всех источников (в том числе иностранных). 4.44. Не следует создаваnгь новые внебюджетные фонды. Основания существования мелких фондов должны быть пересмотрены и по возможности эти фонды должны быть снова введены в бюджет, а их финансирование должно осуществляться посредством обычных бюджетных ассигнований. Е.2. Среднесрочные (l-3 года) 4.45. Создать при Кабинете Министров комиссию высокоzо уровня, ответственную за надзор за бюд�гсетным процессом и nредставление Кабинету Министров стратеzических альтернатив. Чтобы бюджетный процесс был эффективным в качестве механизма распределения средств, он требует руководства со стороны комиссии, в которую будут входить министры (под председательством Министра финансов), ее обязанностью будет изучение и предложение правительству стратегических альтернатив (включая мероприятия в рамках Стратегии повышения уровня жизни) на раннем этапе бюджетного процесса. Все крупные решения о мерах политики, влияющие на налогово- бюджетную ситуацию, должны рассматриваться этой комиссией. 4.46. Внебюджетпые фонды должны реryлироваться теми же правилами, что и остальной бюджет. Все внебюджетные фонды должны быть взяты под эгиду соответствующих отраслевых министерств и подчиняться таким же правилам подготовки, рассмотрения и аудита бюджета. В частности, альтернативы расходования средств фонда должны критически анализироваться и Минфином и Кабинетом Министров, а также Олий Маджлисом. . 4.47. Внебюджетные ечета должны оzраничиваться nлатежами за платные услуzи и не допускать бюд�гсетного избытка. Практика перевода избыточнык средств на внебюджетные счета подрывает бюджетный контроль и создает неверные стимулы. Если средства остаются неизрасходованными в конце года, они должны быть вновь распределены (если они рассматриваются как необходимые) путем нормального бюджетного процесса. Если нужны средства для премирования и поощрения сотрудников, 68 то эти средства должны быть выделены из бюджета для этих целей. Вопрос гибкости должен также решаться путем снижения уровня контроля со стороны Минфина за сметами расходов для исполнения бюджета. 4.48. Иересмотреть нормативы и правила, регулирующие бюджетные ассигнования. Следует провести анализ правовой основы деятельности министерств и, в vастности, анализ нормативов и стандартов финансирования учреждений, с целью отменить многие из них и дать возможность бюджетным организациям готовить бюджеты на программной основе. 4.49. Реорганизация Министерства финансов. Министерство финансов нуждается в реструктуризации, которая позволит ему выполнять основные функции современного министерства финансов, такие как: (1) руководство разработкой макроэкономической политики; (2) разработка устойчивой политики расходов, соответствующей стабильной макроэкономической ситуации; и(3) разработка альтернатив налоговой политики, которые способствуют развитию рыночной экономики и при этом обеспечивают достаточное количество средств для финансирования государственных расходов. Современные министерства финансов обычно состоят из четырех или пяти крупных департаментов, таких как бюджет, казначейство, макроэкономической политики, налоговой политики, которые охватывают вышеуказанные основные функции. Два самых важных предлагаемых изменения состоят в следующем: i) Создание в Министерстве финансов департамента макроэкономического анализа и прогнозирования, обязанностью которого будет разработка макроэкономической основы бюджета и предоставление правительству консультаций по вопросам макроэкономической политики. ii) Создание одного бюджетного департамента (разделенного на несколько отделов) для рассмотрения на раннем этапе бюджетного процесса общего пакета ресурсов и проведения сверки с потребностями отраслей, для того, чтобы представлять рекомендации Кабинету Министров по реально выполнимым бюджетным альтернативам и отраслевым компромиссам. 4.50. Следует возобновить разработку многолетних ГИП и координировать ее со стороны Иинистерства финансов. Отбор инвестиционных проектов в государственном секторе должен координироваться Минфином в рамках годового и среднесрочного бюджетного процесса, в котором приоритеты ГИП имеют четкую связь с государственными и отраслевыми программами. Министерство экономики должно отвечать за разработку методологии оценки проектов и контроль качества предлагаемых проектов. Министерство финансов должно вести базу данных о текущих проектах, где показано их воздействие на повторяющиеся в будущем эксплуатационные расходы, которые должны быть отражены в более широком среднесрочном бюджете. Как только будет налажен процесс составления среднесрочного бюджета (вероятно, через пять-десять лет), ГИП должна просто стать неоrьемлемой частью этого процесса и вовсе перестать быть отдельным бюджетным процессом. 4.51. Следует разработать прозрацные операционные правила и процедуры для казначейского контроля за исполнением бюджета. Эти правила должны давать Казначейству возможность проверять законность платежей, но не давать ему полномочий устанавливать приоритеты в их проведении, кроме случаев, предусмотренных правилами, опубликованными Министерством финансов. Правила для управления исполнением бюджета должны предусматривать разные уровни контроля за расходами и находиться в 69 соответствии с отраслевыми реформами. Эти правила должны также позволять иметь доступ к"собственным средствам" при расчете за платные услуги. 4.52. Все внебюджетные фоиды и счета дол�ины быть включены в систему Казначейства. Как только Казначейство будет создано, все внебюджетные фонды и счета должны быть включены в его операции, чтобы обеспечить эффективное управление денежными средствами и надлежащие и своевременные учет и отчетность. Е.З. Долгосрочные (3-5 лет) 4.53. Усилить роль министеретв в выработке политики и реорганизовать их в небпльшое число функциональны,х министерств. Отраслевые министерства не смогут выполнять свою надлежащую роль и отвечать за конкретные направления политики, если не будут следить за учреждениями в своих отраслях. Приоритет должен быть отдан усилению роли министерств, возлагая на них ответственность за координацию бюджетов всех учреждений, находящихся в сфере их отраслевой политики. В долгосрочной перспективе следует провести функциональный анализ всех министерств, государственных комитетов и других крупных ведомств для их реорганизации и перегруппировки в рамках функциональных министерств. 4.54. Реформа финансирования местных органовуправления. Существующая система заранее не запланированных корректировок налоговых ставок как часть процесса . согласований расходов является неэффективной и непрозрачной. В идеале, если налоги будут распределяться, ставки налогового распределения должны быть фиксированными (по крайней мере на несколько лет) и одинаковыми во всех регионах. Чтобы повысить эффективность, нужно либо предоставить региональным и местным властям определенную степень налогово-бюджетной автономии, либо, что в настоящее время более реально,средства должны распределяться из центра, следуя стабильному и прозрачному механизму.н� Это придаст областным органам власти гибкость в своих бюджетных предложениях предоставлять услуги, следуя стандартам и политике, установленным на республиканском уровне соответствующим министерством. Реформа финансирования местных органов управления тесно связана с необходимостью отменить двойное подчинение отраслевых департаментов местным органам власти и отраслевым министерствам путем передачи ответственности за предоставление услуг и подотчетность только одному правительственному уровню. Реформа финансирования местных органов управления - это действительно сложная политическая задача (поскольку предполагает переассигнование средств с одной местности в другую), осуществление которой, вероятно, займет несколько лет. Ж. ЗАключЕниЕ 4.55. Реформа государственных финансов не должна ограничиваться министерством финансов. До настоящего времени реформа в основном сосредоточена вокруг технического развития внутри Министерства финансов, и здесь действительно достигнуты хорошие результаты. Однако анализ показывает, что в долгосрочной перспективе существенная часть реформы государственных финансов требует перемен за пределами Министерства финансов, создания институтов в центральных органах и' Эти механизмы могут включать сочетание выравнивающих субсидий или субвенций (не целевых, но основанных на прозрачной формуле) и целевых дотаций, выделяемых местным властям на конкретные цели (например на здравоохранение и образование), и основаны на формулах, связанных с соответствующими потребностями местных властей для финансирования минимального объема услуг в зтих секторах. �о 「기 一ー一→～■ーーーーbb図図dM図日■日図曲h■■d日日■図h曲■■図■図図Mb■日■■u■日■■■■目■国自国■加日日目国■■国日口口国国口D国■園叫昭申―ーー自ー―→一一ーー→ーーー一―ーー――日→右伊F園戸甲国円申口軍■国国月月国■園■口叩自■■■■■口―ー―-―一一ー―一… 引 』．．一→。．_－一－一－－一一，■一‘--.－一一～一，向目．•■■•間一■■口•■■■■■•■■•■■■■口•••．■．■■■．■■■■一一一―-