76055 BANCO MUNDIAL LA DESIGUALDAD bajo LA LUPA Desarrollo impulsado por la comunidad, participación y desigualdad: ¿Qué revelan las pruebas recogidas? Ghazala Mansuri y Vijayendra Rao E n las dos últimas décadas, tanto los donantes como las entidades de asistencia para el desarrollo han realizado fuertes inver- siones en desarrollo participativo. Tan solo el Banco Mundial ha asignado casi US$85 000 millones a proyectos participa- tivos y programas de descentralización, y es probable que otras entidades de asistencia para el desarrollo —donantes bilaterales y bancos regionales de desarrollo— hayan proporcionado una suma no inferior a la referida. Esa cuantiosa inyección de fondos se basó en la convicción de que hacer participar a las comunidades por lo menos en algunos aspectos del diseño y la ejecución de los proyectos da lugar a una conexión más estrecha entre la asistencia para el desarrollo y los beneficiarios a los que está destinada. De hecho, se propone la participación local como método de consecución de diversas metas, tales como focalización más precisa en la pobreza, mayor prestación de servicios, mayor número de oportuni- dades de subsistencia y fortalecimiento de la demanda de buen gobierno. Los programas participativos tienen como objeto intensificar la © Simone D. McCourtie / Banco Mundial participación de los pobres y los marginados en órganos de adopción de Residentes de Aurangabad, India, asisten a una reunión decisiones de nivel comunitario, para que los ciudadanos puedan influir comunitaria. ¿Esa participación fortalece la sociedad civil? en mayor medida en las decisiones que afectan a sus vidas. Poco se sabe, en realidad, sobre la eficacia de los enfoques de desarrollo participativo como promotores de la equidad. ¿Generan opciones mejor alineadas relación con esas preguntas, que ocupan un lugar central en el debate con las preferencias de los pobres y de quienes padecen exclusión social? de políticas. ¿Producen instituciones locales más resistentes e inclusivas? ¿Reducen la captación por las élites y la corrupción? ¿Los proyectos participativos Modalidades de participación local experimentan mayores dificultades en algún tipo de comunidades? En Las d0s principales modalidades de inducción de la participación especial, ¿la desigualdad, en el plano local, en materia de riqueza, posición local son el desarrollo comunitario y la descentralización de los recursos social o poder constituye un obstáculo significativo a la inclusión? Se y potestades en gobiernos locales. El desarrollo comunitario respalda los trata de preguntas medulares para el próximo informe del Banco Mundial programas encaminados a hacer participar a aldeas, vecindarios urbanos sobre investigaciones relativas a las políticas de desarrollo. En el presente u otros conjuntos de familias en el progreso de gestión de recursos para artículo se resumen brevemente los elementos de juicio recogidos en el desarrollo sin recurrir a gobiernos locales formalmente constituidos. Los proyectos de desarrollo comunitario —que reciben diversas denominaciones, tales como iniciativas de desarrollo orientado por la El presente artículo se basa en “Localizing Development: Does comunidad o basado en la comunidad, proyectos de medios de vida Participation Work� (“Localización del desarrollo: ¿la participación da comunitarios y fondos sociales— incluyen la labor encaminada a ampliar resultado?�), informe del Banco Mundial sobre investigaciones relativas la participación de la comunidad en la prestación de servicios. Los diseños a las políticas de desarrollo que se publicará en noviembre de 2012, de ese tipo de asistencia abarcan una gama que va desde mecanismos de cuyos autores son Ghazala Mansuri y Vijayendra Rao. fijación de objetivos basados en la comunidad, en que sólo se descentraliza Departamento de Reducción de la Pobreza y Equidad : : www.worldbank.org/poverty : : Volumen 1, número 3 : : Octubre de 2012 la selección de los beneficiarios, hasta proyectos en que las comunidades mínimos de inversión en servicios públicos e infraestructura y en participan en diversos grados en el diseño y la gestión de los recursos. programas sociales, para proteger a los más vulnerables. Por descentralización se entiende la labor encaminada a fortalecer los Ese renovado interés en las iniciativas participativas, junto con gobiernos de aldea y municipales en las esferas de la demanda y de la el aumento del financiamiento, se han debido, en gran medida, a los oferta. En la esfera de la demanda la descentralización fortalece la partici- escasos esfuerzos sistemáticos realizados para comprender las especiales pación de los ciudadanos en el gobierno local, por ejemplo instituyendo la dificultades que han de superarse para inducir la participación o extraer celebración regular de elecciones, mejorando el acceso a la información y lecciones de los fracasos de anteriores programas. Puede sostenerse, en promoviendo mecanismos de adopción de decisiones basados en procesos consecuencia, que el progreso sigue siendo impulsado más por la ideología de deliberación. En el ámbito de la oferta la descentralización aumenta la y el optimismo que por sistemáticos análisis teóricos o empíricos. capacidad de los gobiernos locales de prestar servicios, con el consiguiente ¿El desarrollo participativo beneficia a los pobres incremento de sus recursos financieros; fortalece la capacidad de las y a las personas socialmente excluidas? autoridades locales y simplifica y racionaliza sus funciones administrativas. En el presente documento y en el informe en que él se basa se centra En definitiva, una mayor participación comunitaria parece promover, la atención en los aspectos “de demanda� del desarrollo participativo. en módicas proporciones, la sostenibilidad de los recursos y la calidad Importantes aspectos “de oferta� en materia de gestión pública (descentra- de la infraestructura. Las pruebas recogidas indican, sin embargo, que lización fiscal, política tributaria, procedimientos de gobierno local e inefi- las más beneficiadas tienden a ser las personas con más alto nivel de ciencia burocrática) han sido expuestos ampliamente en otros estudios y educación, menos aisladas geográficamente y más conectadas a sectores rebasan los límites de este trabajo. adinerados y poderosos. Ese cuadro puede reflejar en parte el más alto costo de oportunidad que supone la participación de los pobres, pero estos Historia del desarrollo participativo parecen obtener menos beneficios que las personas más pudientes porque El desarrollo participativo y la descentralización tienen orígenes intelec- los procesos de asignación habitualmente reflejan las preferencias de los tuales comunes. El proceso de adopción de decisiones basado en delibe- sectores de élite. La participación parece así afectar a la distribución de los raciones ha sido un atributo central de la mayoría de las tradiciones beneficios por vías que indican que la “captación por la élite� suele no ser religiosas y culturales. En la democracia ateniense, por ejemplo, impor- benevolente ni altruista. tantes decisiones se adoptaban en contextos de deliberaciones públicas en Estudios provenientes de diversos países muestran que las comunidades en que la desigualdad es intensa obtienen resultados menos favorables, en que se preveía la participación de todos los ciudadanos (categoría que no especial cuando el poder político, económico y social se concentra en unos comprendía a las mujeres, los esclavos ni los niños). Puede sostenerse que pocos. La “captación� tiende, además, a ser mayor en comunidades muy las modernas nociones de participación tienen origen en los siglos XVIII y distantes de los centros de poder, de más bajo nivel educativo, pobres, o en XIX, especialmente a partir de la obra de Rousseau y de John Stuart Mill. que existan significativas disparidades en materia de casta, raza o género. En los primeros años del período postcolonial —los años cincuenta y Las normas sobre diseño y ejecución cumplen un papel crítico en sesenta del siglo XX— la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo la determinación de si los programas participativos son captados por Internacional (USAID) y otros donantes ayudaron a impulsar la primera élites y por lo tanto dificultan el aprovechamiento de oportunidades por ola de interés en el desarrollo participativo, financiando y promoviendo los pobres. instituciones de cooperación, un desarrollo basado en la comunidad y la Durante muchos años la voluntad de contribuir a la realización de descentralización. Llegados los años setenta, sin embargo, el interés en el programas y proyectos se ha visto como prueba de identificación con los desarrollo participativo se había disipado, al percibirse que los programas programas y de sostenibilidad de estos últimos, o de la infraestructura. de cooperación en gran medida habían fracasado y resultaba difícil llevar a Esa creencia, sin embargo, no se sustenta en pruebas sólidas. Lo poco cabo, o hacer sostenible, la reforma de las instituciones gubernamentales. que se sabe indica que el cofinanciamiento —el sine qua non de los El aspecto medular de la política pasó a ser la realización de inversiones proyectos participativos— tiende a excluir a los más pobres, en especial en gran escala en crecimiento agrícola e industrial. A mediados de los cuando las personas o las comunidades se autoeligen para participar en un años ochenta activistas e investigadores combatieron ese enfoque, programa. Las pruebas existentes indican también que los requisitos de los por considerarlo impulsado “de arriba hacia abajo� e intrínsecamente programas de cofinanciamiento para gobiernos locales pueden exacerbar contrario al empoderamiento y a los intereses de los pobres. Amartya las desigualdades horizontales en programas de transferencias focalizados, Sen y Elinor Ostrom, galardonados con el Premio Nobel, así como dados los incentivos que se ofrecen a las municipalidades o a los distritos otros economistas, recomendaron categóricamente un enfoque más más pobres a reducir el umbral de la pobreza aplicado como requisito para “hacia arriba� y una concepción del desarrollo basada en mayor medida las transferencias a fin de reducir su propia carga en el sistema de pagos en deliberaciones, que haga del “sentido común� y el “capital social� conjuntos. Cabe también la posibilidad de que los procesos de postulación de las comunidades un componente central en las decisiones que las impulsados por la demanda, competitivos hagan recaer una carga más afectan. Su labor académica renovó el interés en un desarrollo basado pesada sobre las comunidades más débiles, que pueden autoexcluirse del en la comunidad, la descentralización y la participación de donantes y programa, exacerbándose así la exclusión. gobiernos. A principios de los años noventa, en que resultaba evidente También el diseño de las políticas puede suscitar consecuencias no el aumento de la desigualdad y los costos sociales que entrañaban los deseadas en materia de equidad. La inyección de cuantiosos recursos programas de ajuste estructural, los donantes comenzaron a financiar en un proyecto de desarrollo puede, por ejemplo, atraer la atención activamente esos enfoques participativos, con el fin de asegurar niveles de los más pudientes, aumentando así la probabilidad de exclusión. 2 : : Octubre de 2012 : : La desigualdad bajo la lupa Además los proyectos participativos suelen no crear entidades cohesivas manera los ciudadanos pueden sancionar colectivamente a autoridades y resistentes. En el curso de un proyecto, los pagos de efectivo u otros negligentes o corruptas o líderes locales a falta de esas vías de expresión de beneficios tangibles inducen a las personas a participar y a crear redes, su voluntad. pero esos mecanismos tienen a disiparse cuando se retiran los incentivos. Para subsanar las imperfecciones del sistema cívico es preciso hacer Es recién cuando los proyectos vinculan expresamente con los mercados frente a las desigualdades sociales. Una manera de intentarlo consiste en a las organizaciones de base comunitaria o proporcionan capacitación hacer preceptiva la inclusión de los grupos desfavorecidos en procesos especializada que los grupos adquieren mayor cohesión y las actividades participativos. Las evaluaciones de proyectos de desarrollo impulsados colectivas persisten más allá de la vida del proyecto. por la comunidad no ofrecen prácticamente ninguna prueba sobre la Las decisiones sobre el gasto ciertamente parecen estar mejor alineadas eficacia de dichos mandatos. No obstante, un creciente acervo probatorio con las necesidades locales en contextos de descentralización democrática, surgido de sistemas democráticos de aldea existentes en India demuestra en que los recursos se reasignan a favor de las personas en condición que los impactos, si bien dispares, son, en términos generales, positivos. menos favorable. Mucho depende, sin embargo, del tipo de incentivos Los sistemas de cuotas en los consejos de aldea y de asignación de la electorales y de la capacidad de los más altos niveles de gobierno de presidencia a representantes de grupos desfavorecidos y a mujeres tienden cumplir una función de supervisión y garantizar una rendición de cuentas a cambiar los incentivos políticos a favor de los intereses del grupo orientada de la cima a la base. favorecido por la cuota. También reviste importancia la capacidad. Los beneficios de la Los sistemas de inclusión preceptiva parecen constituir, asimismo, descentralización tienden a ser menores en localidades más remotas, más una incubadora para la renovación del liderazgo político. Existen pruebas aisladas y de más bajo nivel educativo. Esas localidades tienden, también, de una mayor probabilidad de que mujeres y otros grupos excluidos se a despertar menos interés en los medios de difusión y otras fuentes de postulen para ocupar cargos que no les están reservados cuando han información, y es menos probable que estén sujetas a una adecuada tenido alguna experiencia en el ejercicio de cargos de adjudicación supervisión central. obligatoria. Además, el sistema de cuotas debilita estereotipos prevalentes que atribuyen escasa capacidad y un desempeño insatisfactorio a sectores ¿La participación fortalece la sociedad civil? tradicionalmente excluidos. No obstante, para que el cambio sea duradero Son pocas las pruebas de que una participación inducida genere las normas de inclusión deben mantenerse vigentes durante un tiempo cohesión duradera, ni aún a nivel comunitario. La formación de grupos suficiente como para modificar las percepciones y las normas sociales. tiende a ser estrecha y desigual. A falta de algún tipo de programa de La descentralización democrática da resultado porque las democracias acción afirmativa, los grupos formados bajo la égida de las intervenciones de aldea y municipales crean incentivos para que los políticos locales se tienden a excluir sistemáticamente a los grupos en situación menos preocupen por sus electores. Como generalmente surgen de un mandato ventajosa y a las mujeres. Además, como similares tipos de personas constitucional u otra norma jurídica de nivel central, los programas tienden a agruparse entre sí, los proyectos rara vez promueven la cohesión descentralizados tienen cierta permanencia y por lo tanto influyen sobre la intergrupal, e incluso pueden reforzar las divisiones existentes. dinámica social y política a largo plazo. Los proyectos de base comunitaria, Una cuestión importante, en este contexto, es el papel de los facilita- en cambio, suelen ser intervenciones ad hoc que no abren oportunidades dores que trabajan con comunidades. Las pruebas sobre este particular son políticas reales de cambios sociales e inclusión social. escasas, pero las conclusiones de los pocos estudios en que se ha intentado En situaciones de salida de conflictos se han utilizado intervenciones medir sus efectos indican que los facilitadores influyen fuertemente en participativas como vía rápida para llevar financiamiento al terreno. Las las preferencias declaradas de los miembros de la comunidad, que suelen escasas pruebas existentes sobre su eficacia indican que esos proyectos en decir a los facilitadores lo que creen que estos quieren oír. poco han contribuido a crear cohesión social o a reconstruir el Estado. No La participación suele ser impulsada por incentivos relacionados con obstante, pruebas relativas a �frica llevan a pensar que en contextos de proyectos; las personas se agrupan para obtener beneficios de los fondos salida de conflictos cívicos las personas están muy deseosas de participar de los mismos. Es muy difícil saber si esos efectos persisten más allá de la en los asuntos de sus comunidades, y que los proyectos adecuadamente vida del proyecto, y los escasos elementos de juicio existentes indican que diseñados y ejecutados podrían aprovechar esa necesidad. ello en general no ocurre. Hay, sin embargo, algunas pruebas alentadoras En resumen, las pruebas existentes indican que los actores locales, si de que la participación puede tener valor intrínseco. Las comunidades bien pueden tener una ventaja en materia de información y ubicación, tienden a expresar mayor satisfacción con las decisiones en que participan, sólo la utilizan en beneficio de las personas en situación menos ventajosa aun cuando esa participación no cambie los resultados o estos no si existen instituciones y mecanismos sólidos que garanticen la rendición coincidan con sus preferencias manifiestas. de cuentas en la esfera local. La supervisión local es sumamente eficaz Las elecciones parecen constituir un mecanismo que si bien dista cuando otras instituciones, de más alto nivel, encargadas de hacer efectiva mucho de ser perfecto, ayuda, más eficazmente que los foros de la rendición de cuentas, funcionan adecuadamente y las comunidades deliberación informales, a penar las opciones de políticas contrarias a están en condiciones de realizar un eficaz seguimiento de los proveedores los intereses de la población o una excesiva búsqueda de ganancias por de servicios y otros responsables de recursos públicos. La participación parte de élites tradicionales o políticas. En contextos descentralizados, las pública parece incrementar, en lugar de reducir, la necesidad de sólidas elecciones confiables y abiertas contribuyen a alinear las decisiones de los instituciones que funcionen en forma apropiada a nivel central, lo que políticos con las necesidades de sus electores. Cuando en tales contextos implica también que los organismos ejecutores de proyectos financiados existen consejos participativos y deliberantes, estos pueden promover un por donantes deben estar en condiciones de ejercer una adecuada super- grado significativo de participación cívica. Resulta menos claro de qué visión. Pocas pruebas existen, sin embargo, de que ellas puedan sustituir La desigualdad bajo la lupa : : Octubre de 2012 : : 3 a un Estado disfuncional como agente de rendición de cuentas de mayor desigualdad en la esfera local reviste especial importancia para jerarquía. Las reformas que mejoran la supervisión judicial permiten determinar la probabilidad de captación. En algunos casos esos establecer organismos de auditoría independientes y proteger y promover contextos varían a tal punto, y sus efectos son tan imprevisibles, el derecho a la información, y un sistema de libertad de prensa es sin duda que los proyectos que funcionan eficazmente en general lo logran indispensable para proteger y promover una eficaz supervisión local. porque cuentan con sólidos sistemas incorporados de aprendizaje Consecuencias de políticas relacionadas con la prueba y gran sensibilidad y adaptabilidad a variaciones de contexto. 3. Una eficaz participación ciudadana no se da según una trayectoria La interpretación de la prueba y la reflexión sobre las más amplias previsible, sino que probablemente sigue un proceso de “equilibrio dificultades que supone una participación de amplia base que promueve la equidad proporciona tres lecciones principales. discontinuo�, en que prolongados períodos de aparente quietud son seguidos por cambios intensos y en algunos casos turbulentos. 1. Las intervenciones participativas inducidas que dan mejores resultados Los proyectos participativos impulsados por donantes suelen son las que cuentan con el respaldo de un Estado que dé respuesta a las seguir una trayectoria mucho menos contenciosa. Esas iniciativas, necesidades existentes. El Estado no tiene necesariamente que ser condicionadas por imperativos burocráticos, suelen anunciar democrático, aunque es muy conveniente que lo sea. Pero en la la consecución de resultados claros, medibles y en general esfera en que se realiza la intervención —a nivel de la comunidad exageradamente optimistas, dentro de cierto plazo. Tales proyectos o el vecindario— el Estado debe atender las necesidades de la están expuestos al riesgo de fracaso resultante no de sus logros en comunidad. el terreno, sino de la falta de realismo de sus expectativas. Suministrar financiamiento a comunidades sin seguimiento a cargo de un Estado que proporcione respaldo puede provocar Una importante razón de ese enfoque excesivamente ambicioso captación del proceso de adopción de decisiones por parte de élites consiste en que la estructura institucional de muchos donantes sigue que controlen la infraestructura de colaboración local, con alto siendo el resultado de la focalización en un proceso de desarrollo y riesgo concomitante de corrupción. A falta de un Estado con esas reconstrucción basado en el uso intensivo de capital. Construir represas, características, un sistema participativo podría, de todos modos, puentes y carreteras, o incluso escuelas y clínicas, es una actividad surtir beneficios, pero los proyectos ejecutados en tales contextos enfrentan mucho mayores desafíos y riesgos de crecientes mucho más previsible que la de modificar sistemas sociales y políticos. desigualdades. Para corregir fallas en la sociedad civil y en la esfera política es preciso 2. El contexto, local y nacional, es extremadamente importante. Los modificar el equilibrio social que resulta de un cambio en la naturaleza resultados de las intervenciones varían ampliamente de una de las interrelaciones sociales y de normas y culturas locales. Realizar comunidad a otra: la desigualdad local, la historia, la geografía, la esa labor, que es mucho más ardua, exige, en materia de desarrollo, un naturaleza de las interrelaciones sociales, las redes y los sistemas enfoque fundamentalmente diferente: flexible, a largo plazo, autocrítico políticos son todos factores que influyen poderosamente. La y fuertemente impregnado por el afán de aprender con la práctica. Mejoramiento del papel redistributivo de la política fiscal en las economías en desarrollo Francesca Bastagli, David Coady y Sanjeev Gupta y en desarrollo. Esos datos confirman el hecho de que la desigualdad en E n anteriores contribuciones a La desigualdad bajo la lupa se materia de ingreso disponible en efecto se incrementó, en las últimas destacó el incremento experimentado por la desigualdad de décadas, en la mayoría de los países avanzados y en muchos países en ingresos en muchos países de todas partes del mundo en las desarrollo. Se comprobó también que la desigualdad es mayor en estos últimas décadas. Es evidente que los países avanzados han últimos que en los primeros. logrado hacer frente a ese problema más eficazmente que los Las tendencias, en materia de desigualdad, registradas entre 1990 y 2005 países en desarrollo. Un factor clave para explicar esa diferencia es el son especialmente esclarecedoras, porque se dispone de datos de una amplia mayor impacto redistributivo que suscita la política fiscal en los países muestra de países avanzados y en desarrollo. En nuestro análisis se utiliza avanzados. En un reciente estudio examinamos pruebas referentes al impacto, en el coeficiente de Gini, una medida de la desigualdad comúnmente usada materia de redistribución, de la política fiscal en países avanzados y en comprendida entre 0 (en que todas las personas de la economía obtienen desarrollo (Bastagli, Coady y Gupta, 2012). Reunimos una base de datos el mismo ingreso) y 1 (en que una sola persona obtiene la totalidad del general sobre tendencias en materia de desigualdad del ingreso disponible ingreso). En la mayoría de los países dicho coeficiente está comprendido (es decir, después de impuestos y transferencias) en 150 países avanzados entre 0,25 y 0,6. Los datos que aparecen en el cuadro 1 confirman el hecho 4 : : Octubre de 2012 : : La desigualdad bajo la lupa Cuadro 1 Variación de la desigualdad en materia de ingreso disponible entre diferentes regiones, 1990-2005 (Variación, en puntos porcentuales, del coeficiente de Gini) Pequeña Disminución Incremento pronunciado Incremento mediano Pequeño incremento Disminución mediana Variación disminución pronunciada (Variación > 5) (3 < Variación < 5) (0 < Variación < 3) (-5 < Variación < -3) (-3 < Variación < 0) (Variación < -5) Argentina, Bolivia, Guatemala, Brasil, Chile, América Latina Colombia, Honduras, El Salvador, 1990–2005 Costa Rica, Jamaica, Ecuador, Belice, México y el Caribe Paraguay, Venezuela Panamá Uruguay Republica Nicaragua, Perú Dominicana Burkina Faso, Etiopía, Guinea, Côte d’Ivoire, Guinea-Bissau, Burundi, Camerún, �frica al sur Mozambique, Kenya, Lesotho, 1990–2005 Ghana, Níger, Madagascar, Nigeria, Gambia del Sahara Tanzanía Malawi, Malí, Rwanda, Sudáfrica Zambia Uganda Namibia, República Centroafricana, Senegal, Swazilandia China, Indonesia, Bangladesh, Filipinas, India, Rep. de Corea, Asia y el Pací�co 1990–2005 Camboya, Mongolia, Tailandia Malasia RDP Lao, Nepal, Taiwán Viet Nam Sri Lanka República Kirguisa, Oriente Medio Egipto, Mauritania, 1990–2005 Tayikistán, Djibouti Pakistán Irán, Jordania y Norte de �frica Marruecos, Túnez Turkmenistán, Uzbekistán Belarús, Bosnia y Herzegovina, Azerbaiyán, Bulgaria, Croacia, Kazajstán, Albania, Eslovenia, Europa emergente 1990–2005 Letonia, Lituania, Macedonia, Federación de Rusia, Armenia, Estonia Hungría, Serbia, Moldova, Polonia, Georgia Turquía República Checa, Ucrania Alemania, Austria, Nueva Zelandia, Bélgica, Canadá, Australia, España, Dinamarca, 1980–2005 Noruega, Portugal, Finlandia, Italia, Japón, Francia, Suiza Reino Unido, Luxemburgo, Países Bajos Grecia, Irlanda Estados Unidos Suecia Países avanzados Austria, España, Australia, Estados Unidos, Alemania , Bélgica, Japón, Dinamarca, 1990–2005 Noruega, Portugal Canadá, Finlandia, Luxemburgo, Francia, Grecia, Suiza Italia Nueva Zelandia, Irlanda, Reino Unido, Suecia Países Bajos F. Bastagli y otros, “Income Inequality and Fiscal Policy�. Staff Discussion Note, Fondo Monetario Internacional, 2012. de que en todas las regiones la desigualdad de ingresos ha aumentado En el período de que se trata aumentó en 11 de 20 países, y el pronunciadamente: coeficiente de Gini se incrementó en más de 3 puntos en siete • Economías avanzadas: La desigualdad se incrementó en 15 de países. No obstante, en casi todos los países de la región se produjo 22 países avanzados. El coeficiente de Gini aumentó en más de una disminución de la desigualdad a partir de 2000. 3 puntos en ocho países, lo que siguió a aumentos de la igualdad en la mayoría de los países, con respecto a la década anterior. • �frica al sur del Sahara: Esta fue la única región en que el promedio • Europa emergente: La desigualdad aumentó prácticamente en todos de desigualdad disminuyó a lo largo de todo el período. No obstante, los países de Europa emergente (20 de 22 de ellos). La mayor parte de el coeficiente de Gini aumentó en 10 de los 26 países; en siete países ese incremento se produjo entre 1990 y 1995, durante la transición a el incremento fue de más de 3 puntos. una economía de mercado. El coeficiente de Gini aumentó en más • Asia y el Pacífico: La desigualdad aumentó en 13 de 15 países de la de 3 puntos en 15 países y en más de 5 puntos en 12 países. • América Latina y el Caribe: La desigualdad, en esta región, ha sido región. El coeficiente de Gini aumentó en más de 5 puntos en sustancialmente mayor que en la mayoría de las demás regiones. 6 países (incluida China) y en más de 3 puntos en 9 países. La desigualdad bajo la lupa : : Octubre de 2012 : : 5 Gráfico 1 Incidencia, en los beneficios, del gasto en educación y en salud pública (Porcentaje del gasto público destinado al 40% más pobre de los hogares) Educación Salud 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 0 Côte d’Ivoire 2008 Namibia 2003 Lesotho 2002 Sudáfrica 2000 Argentina 2009 Brasil 2009 Perú 2009 México 2008 Albania 2002 Kenya 2006 Costa Rica 2001 Azerbaiyán 2001 Liberia 2008 Kosovo 2000 Tailandia 2008 Bolivia 2007 Uzbekistán 2000 Benín 2003 Mozambique Uganda 2006 Bangladesh 2000 Zambia 2009 Tailandia 2008 Turquía 2001 Egipto 2005 Turquía 2003 Nepal 2004 Bosnia y Herzegovina Camboya 2002 Egipto 2005 Sudáfrica 2000 Rumania 1997 India 1996 cuador 1998 Mozambique 1997 Argentina 2009 Brasil 2009 Bolivia 2007 Belarús 2002 Ghana 1998 Guatemala 2006 México 2008 Mongolia 1995 Bangladesh 2000 Zambia 2009 Bulgaria 1995 Honduras 2004 F. Bastagli, et al., “Income Inequality and Fiscal Policy.� Staff Discussion Note, Fondo Monetario Internacional, 2012 • Oriente Medio y Norte de �frica: La desigualdad aumentó en 9 de la redistribución lograda a través de transferencias de efectivo públicas 12 países de la región. El coeficiente de Gini aumentó en más de es dos veces mayor que la lograda a través de los tributos. En la esfera 5 puntos en 4 países y en más de 3 puntos en 5 países. tributaria los impuestos sobre la renta personal son los que generan la No obstante, el mensaje más sorprendente es quizá la enorme mayor redistribución. diferencia, en materia de desigualdad entre los países avanzados y los El impacto redistributivo de la política fiscal es aún mayor si se incluyen países en desarrollo, sustancialmente mayor que la variación del promedio las transferencias en especie, como el gasto en educación y salud pública. de desigualdad regional a lo largo del tiempo. Entre 1990 y 2005, el El coeficiente de Gini correspondiente al ingreso disponible se reduce promedio de desigualdad varió, en cada región, en menos de 4,5 puntos hasta en 6 puntos adicionales si se tienen en cuenta esas transferencias. porcentuales. Por el contrario, en tanto que el promedio de desigualdad en Los impuestos indirectos, por otra parte, son, habitualmente, menos las dos regiones de mayor desigualdad (�frica al sur del Sahara y América regresivos. Su tasa efectiva, calculada como proporción de los impuestos Latina) superó en cada uno de esos años un coeficiente de Gini de 0,45, sobre el consumo en el total del ingreso de los hogares, es, en promedio, dicho promedio en las dos regiones de mayor igualdad (Europa emergente tres veces mayor en el caso de las familias de bajos ingresos que en el decil y economías avanzadas) no llegó a 0,34, registrándose, pues, una diferencia más alto de distribución del ingreso. de 11 puntos porcentuales. Escaso impacto redistributivo de la política fiscal Las diferencias en cuanto al impacto, en materia de redistribución, de la política fiscal explican el grueso de las diferencias en materia de en las economías en desarrollo desigualdad entre esas regiones. El diferente papel de la política fiscal en La política fiscal influye en mucho menor medida en la reducción de la los países avanzados, en comparación con los países en desarrollo, sirve de desigualdad en las economías en desarrollo, en que la mayor desigualdad base para identificar, en estos últimos, reformas fiscales que reduzcan la de ingresos suele explicarse por los menores niveles de tributación y de desigualdad. gasto público y por el hecho de que en ellas se recurre en mayor medida a instrumentos tributarios y de gasto menos progresivos. Impacto de la política fiscal, en materia de redistribución, En promedio, los coeficientes tributarios de las economías avanzadas en los países avanzados superaron el 30% del PIB. Los coeficientes de los países en desarrollo en En los países avanzados los tributos y las transferencias públicas han general abarcan una gama comprendida entre el 15% y el 20% del PIB. En cumplido un papel significativo como contrapeso del aumento de la consecuencia, el gasto es también considerablemente menor en los países desigualdad en los países avanzados. En las dos últimas décadas la política en desarrollo, en especial en las regiones de Asia y el Pacífico y de �frica al fiscal redujo la desigualdad en alrededor de un tercio en los países de la sur del Sahara, en que la diferencia obedece, en su mayor parte, al escaso OCDE. gasto en transferencias. Aunque los impuestos sobre la renta revisten importancia en muchas Las tres cuartas partes de la diferencia, en materia de desigualdad economías, la mayor parte de la redistribución, en los países de la del ingreso disponible, entre América Latina — la región del mundo de OCDE, se logra a través de la esfera del gasto presupuestario, en especial mayor desigualdad en materia de distribución de ingresos— y los países a través de transferencias no sujetas a pruebas de medios (incluidas avanzados puede explicarse en virtud de la política fiscal. En 6 economías pensiones públicas y beneficios universales para los hijos). En promedio, latinoamericanas (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) 6 : : Octubre de 2012 : : La desigualdad bajo la lupa se aplican políticas fiscales que reducen la desigualdad de ingresos, del más cuantioso gasto en salud para sectores de más alto nivel de ingresos. pero en apenas 2 puntos porcentuales, aproximadamente (de 0,52 a Sobre la progresividad del gasto en educación primaria predomina la 0,50), en comparación con una disminución de alrededor de 20 puntos regresividad del gasto en educación secundaria y terciaria. Es probable, sin porcentuales (de 0,46 a 0,27) en 15 economías europeas. embargo, que en los países en desarrollo los futuros incrementos del gasto A los bajos niveles de tributos y gastos se agrega el hecho de que se en especie destinados a financiar la ampliación de los servicios de educación recurre en gran medida a instrumentos tributarios regresivos y a los bajos básica y salud se distribuyan en forma mucho más progresiva. niveles de cobertura y de beneficios de los programas de transferencias. La reciente expansión de los programas de “transferencias condicio- • Impuestos indirectos: Una mayor utilización de impuestos indirectos nales de efectivo� constituye un enfoque promisorio para aumentar el y el hecho de que las bases tributarias son más estrechas en la poder distributivo del gasto público en los países en desarrollo. Esos esfera del consumo reducen el potencial redistributivo de los programas orientan las transferencias de ingresos a los hogares pobres, tributos en los países en desarrollo, en que esos tributos suscitan que sólo se siguen proporcionando si los hogares invierten en la educación un escaso impacto progresivo en materia de redistribución, en y la salud de sus miembros. Se han adoptado programas de ese género en la desigualdad de ingresos. Los impuestos sobre la importación, muchos países en desarrollo, incluidos, aunque en menor escala, algunos que siguen revistiendo importancia en las economías de bajo países de bajo ingreso africanos. Unas 17 economías de América Latina ingreso, parecen figurar entre los más regresivos, en tanto que los están ejecutando programas de transferencias condicionales de efectivo. impuestos al consumo —como los que gravan los combustibles, Los gastos de tales programas habitualmente no llegan al 1% del PIB. Los el alcohol y el tabaco— tienden a ser progresivos. Aunque el programas más grandes, en Brasil y México, han reducido en 2,7 puntos impacto redistributivo de los impuestos sobre el valor agregado es el coeficiente de Gini referente al ingreso disponible. Tan solo a esos heterogéneo, existen sólidas pruebas de que el otorgamiento de programas obedece alrededor de un quinto de las recientes disminu- exenciones a las pequeñas empresas (incluidas las agrícolas y las ciones de la desigualdad, pero su mayor eficacia en función del costo se del sector informal) puede tener una incidencia más progresiva. da cuando ellos están orientados a los hogares más pobres, que tienden a • Impuestos directos: En los países en desarrollo los impuestos sobre ser los más desfavorecidos en cuanto a capital humano. Es necesario, por la renta personal y sobre la propiedad son, en general, progresivos. lo tanto, que las ampliaciones se diseñen cuidadosamente, para que sigan No obstante, los altos niveles de incumplimiento de obligaciones generándose impactos en materia de capital humano y para evitar tributarias, combinados con la estrecha base de los impuestos desincentivos que afecten a la oferta de trabajo. sobre la renta, pueden contribuir a explicar los bajos coeficientes de los impuestos sobre la renta y la escasa progresividad del ¿El papel redistributivo de la política fiscal va en aumento impuesto sobre la renta. Esos resultados obedecen, a menudo, a en las economías en desarrollo? las generalizadas exenciones y al tratamiento preferencial dado al El desafío, en los países en desarrollo, consiste en hacer cumplir un capital y a otros ingresos. La imposición de los recursos puede ser papel más eficaz, en cuanto a redistribución, a la política fiscal y al mismo progresiva y además eficiente, aunque se aplica, en su mayor parte, tiempo promover el crecimiento y mantener la sostenibilidad fiscal. Para a la renta generada en el exterior. • Gasto: Un gasto reducido y una focalización insatisfactoria ello es necesario fortalecer la capacidad de la política fiscal en materia de reducen la capacidad redistributiva de los programas de movilización de recursos y a la vez promover el crecimiento y mantener transferencias. La presencia de un amplio sector informal dificulta la sostenibilidad fiscal, para lo cual es preciso fortalecer la capacidad de aún más la elaboración de tales programas. En la mayor parte de movilización de recursos de los gobiernos, pero asimismo crear sistemas de las economías en desarrollo sólo pueden participar en planes de protección social más generales, incluidos programas de redes de protección seguros sociales los trabajadores de alto ingreso del sector formal mejor focalizados. y los empleados del sector público. A principios de la década de La política tributaria debería centrarse en mayor medida en la ampliación 2000, en los países en desarrollo la proporción de la población que de la base tributaria, en lugar de incrementar las tasas impositivas. Ampliar había alcanzado la edad jubilatoria legal y recibía pensiones era, las bases de los impuestos sobre la renta de las sociedades y sobre la renta en promedio, de alrededor del 40%, en comparación con 90% en personal mediante la reducción de las exenciones impositivas, eliminar los países europeos. A esto se agrega que el gasto en programas de vacíos y lograr un mejor cumplimiento de las obligaciones fiscales puede asistencia social suele ser bajo y estar inadecuadamente focalizado. aumentar los ingresos para financiar transferencias progresivas. Ampliar la Además, el espacio fiscal disponible para ampliar transferencias base de los impuestos sobre el consumo (por ejemplo, a través de una más sociales más distributivas suele verse constreñido por cuantiosos amplia adopción del impuesto sobre el valor agregado) puede incrementar gastos en subsidios de precios universales regresivos, en especial los ingresos tributarios. Puede darse a esos impuestos sobre el consumo un los aplicados a los precios de la energía. diseño que mitigue las consecuencias negativas en materia de distribución Se ha constatado que en muchos países en desarrollo el gasto público en (por ejemplo, dando un tratamiento apropiado a las pequeñas empresas especie es regresivo aunque sus componentes individuales sean progresivos, y gravando con impuestos sobre el consumo a los bienes suntuarios). lo que refleja la falta de acceso, por parte de los hogares de bajos ingresos, En muchos países eliminando subsidios de precios universales costosos a servicios públicos clave, como los de educación y salud. Como surge del para el Fisco y habitualmente ineficaces y no equitativos puede generarse gráfico 1, el gasto agregado en educación y salud es regresivo en muchas un volumen sustancial de recursos en el corto plazo. Revisten especial economías en desarrollo; en especial en los países de bajo ingreso. Sobre la importancia los subsidios a la energía, incluidos los de carácter tributario progresividad del gasto en cuidado de la salud predomina la regresividad (por ejemplo, la renuncia a ingresos tributarios), que pueden aumentar hasta La desigualdad bajo la lupa : : Octubre de 2012 : : 7 alcanzar muy elevados porcentajes del PIB cuando los precios de la energía respaldo público para las reformas. Ampliar los programas de redes de aumentan pronunciadamente. protección focalizados puede ayudar a reducir la pobreza, y al ampliar No obstante, la continua aplicación de severas restricciones de ingresos los programas de educación, salud e infraestructura física se puede y la fuerte demanda de esos recursos para financiar la consecución de beneficiar asimismo a los sectores de ingresos medianos y altos, promover más amplios objetivos de desarrollo implican la necesidad de hacer mayor el crecimiento y ampliar así el respaldo político. Cabe prever que el hincapié en dar un carácter más progresivo al gasto público. Ello puede reciente éxito, en muchas economías, de los programas de transferencias lograrse recurriendo en mayor medida a un gasto social mejor focalizado condicionales de efectivo cumpla un papel más prominente en las con el fin de proteger de la pobreza a los hogares y mejorar los resultados estrategias de protección social en los países en desarrollo. Ampliar la en materia de educación y salud entre las familias más desfavorecidas. cobertura de los sistemas de pensiones públicas contribuiría también, de No obstante, es importante realizar un cuidadoso seguimiento e manera importante, a reducir la desigualdad. Cuando su ampliación se vea implementación de esos programas sociales para que sus recursos lleguen a dificultada, en el corto plazo, por restricciones de capacidad administrativa y los beneficiarios deseados. fiscal, puede justificarse la utilización, en mayor escala, de pensiones sociales La elaboración de eficaces sistemas de protección social puede ayudar focalizadas. a promover la reforma tributaria y, en forma más general, las reformas estructurales. Estas, aunque estén bien diseñadas, pueden suscitar Referencia consecuencias desfavorables en materia de pobreza y distribución de los Bastagli, F., D. Coady, y S. Gupta. 2012. “Income Inequality and Fiscal ingresos, lo que en muchos países ha sido un disuasivo para la reforma. Policy�, Staff Discussion Note, SDN/12/08 (versión revisada), Fondo Monetario El aumento del gasto público progresivo puede contribuir a promover el Internacional. http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=40024 La serie La desigualdad bajo la lupa tiene como objetivo orientar el debate público sobre equidad, desigualdad de oportunidades y movilidad socioeconómica. Incluye artículos escritos por personal del Banco Mundial, así como investigadores y encargados de la formulación de políticas provenientes de la comunidad del desarrollo en su conjunto. Las opiniones e interpretaciones expresadas en los artículos son las de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial, de sus Directores Ejecutivos ni de los países que representan. La serie La desigualdad bajo la lupa no está protegida por derechos de propiedad intelectual y podrá reproducirse, siempre y cuando se haga debida mención de la fuente. 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