Page 1 Rapport No. 44429-CI Côte d’Ivoire Revue de la Gestion et du Système des Finances Publiques (En Trois Volumes) Volume I: Rapport Principal Novembre 2008 PREM 4 Région Afrique Document de la Banque mondiale, coproduit avec le Gouvernement de la Côte d’Ivoire, le Fonds Monétaire International, la Banque Africaine de Développement et l’Union Européenne Page 2 i Equivalents Monétaires Unité monétaire = Franc CFA (F CFA) 1 dollar US = 436.17 (2 mars 2008) Année Fiscale 1 er Janvier au 31 Décembre SIGLES ET ABREVIATIONS ACCD Agence Comptable Centrale des Dépôts ACCT Agent Comptable Central du Trésor ASTER Application des Services du Trésor en Réseau AUPC Assistance d’Urgence Post-conflit du FMI BAD Banque Africaine de Développement BCEAO Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest BROMD Stratégie Nationale de Développement Basée sur la Réalisation des OMD CAA Caisse Autonome d’Amortissement CAD Comité d’Aide au Développement CDMT Cadre de Dépense à Moyen Terme CEDEAO Communauté Economique des États de l’Afrique de l’Ouest CFAP Codification des Fonctions des Administrations Publiques CGAF Compte Général de l’Administration Financière CGI Code Général des Impôts CGRAE Caisse Générale de Retraites des Agents de l’Etat CNO Centre, Nord et Ouest CNPS Caisse Nationale de Prévoyance Sociale CPAR Revue Analytique de la Passation des Marchés Publics CRDP Cellule de Revue des Dépenses Publiques DAAF Directeur des Affaires Administratives et Financières DCPE Directions de la Conjoncture et de la Prévision Economique DDP Direction de la Dette Publique DGBF Direction Générale du Budget et des Finances DGD Direction Générale des Douanes DGER Don de Gouvernance Economique et de Redressement DGI Direction Générale des Impôts DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique DMP Direction des Marchés Publics DSOP Dépenses sans Ordonnancement Préalable DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté EDS Enquête Démographique et Sanitaire EPN Etablissements Publics Nationaux FMI Fonds Monétaire International FUR Fichier Unique de Référence IDA Association Internationale du Développement IDH Indice du Développement Humain IGE Inspection Générale d’Etat MEF Ministre de l’Economie et des Finances Page 3 ii OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement ONU Organisation des Nations Unies PEFA Dépenses Publiques et Responsabilité Financière PEMFAR Revue de la Gestion et du Système des Finances Publiques PGT Payer Générale du Trésor PIB Produit Intérieur Brut PIP Programme d’Investissements Publics PPA Parité du Pouvoir d’Achat PPTE Pays Pauvres Très Endettés (HIPC) SACO Service Autonome de Centralisation de l’Ordonnancement SIDA Syndrome d'Immunodéficience Acquise SIGFAE Système Intégré de Gestion des Fonctionnaires et Agents de l’État SIGFIP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques SIGMAP Système Intégré de Gestion des Marchés Publics SIR Société Ivoirienne de Raffinage SNDI Société Nationale de Développement Informatique SODE Société d’État SYGADE Système de gestion et d’Analyse de la Dette SYSCOA Système Comptable Ouest-Africain TOFE Tableau des Opérations Financières de l’État TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée U.E. Union Européenne UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine VAN Valeur Actuelle Nette Vice Président: Obiageli K. Ezekwesili Directrice pour le pays: Madani M. Tall Directeur sectoriel: Sudhir Shetty Responsable sectoriel: Antonella Bassani Chefs d’équipe: Marcelo R. Andrade Richard A. Doffonsou Page 4 iii TABLE DES MATIERES PREFACE....................................................................................................................................................v RÉSUMÉ ANALYTIQUE....................................................................................................................... vii 1. REVUE DES DÉPENSES PUBLIQUES............................................................................................1 A. Introduction......................................................................................................................................1 B. Qualité de l’établissement de rapports sur les dépenses...................................................................7 C. Finances publiques et discipline budgétaire...................................................................................10 D. Allocation de ressources par secteur et par classification économique..........................................26 E. Efficacité opérationnelle et effectivité des investissements publics...............................................38 F. Conclusions et recommandations...................................................................................................41 2. ÉVALUATION DU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES.........................48 A. Contexte de l’Évaluation................................................................................................................48 B. Aperçu Général ..............................................................................................................................48 C. Cadre Juridique et Institutionnel....................................................................................................50 D. Crédibilité, exhaustivité et transparence du budget et budgétisation basée sur les politiques publiques........................................................................................................................................53 E. Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers............................................62 F. Prévisibilité et contrôles internes et externes de l’exécution du budget........................................66 G. Synthèse des recommandations......................................................................................................80 3. ÉVALUATION DU SYSTÈME DE PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS..........................84 A. Contexte de l’Évaluation................................................................................................................84 B. Aperçu Général ..............................................................................................................................85 C. Pilier I: Cadre législatif et réglementaire .......................................................................................86 D. Pilier II: Cadre institutionnel et capacité de gestion.......................................................................89 E. Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché....................................................................92 F. Pilier IV: Intégrité et transparence du dispositif de passation des marchés..................................94 G. Synthèse des recommandations......................................................................................................96 FIGURES Figure 1.1: Indice du développement humain, 1970 à 2005 ......................................................................5 Figure 1.2: PNB par tête en dollars US au cours actuel .............................................................................6 Figure 1.3: Recettes totales (constantes en 2005, en milliards de francs CFA)........................................12 Figure 1.4: Revenu du Gouvernement hormis les subventions proportionnellement au PIB (%), pays africains, 2005............................................................................................14 Figure 1.5: Prix bord-champ du cacao (pourcentage du prix FOB).........................................................15 Figure 1.6: Subventions et prêts, 1995-2008............................................................................................17 Figure 1.7: Quelques ratios sélectionnés de dette, de 2006 à 2027 .........................................................25 Figure 1.8: Les dépenses ayant trait à la réduction de la pauvreté, par ministère, sous forme de pourcentage des dépenses totales, de 1999 à 2008.........................................26 Figure 1.9: Dépenses consacrées à l’éducation et revenu national par tête en 2001, pays africains..........................................................................................................................27 Figure 1.10: Taux net de scolarisation dans le primaire (garçons, pays d’Afrique subsaharienne)...........27 Figure 1.11: Dépenses de santé et revenu national brut par tête en 2001 dans un certain nombre de pays africains............................................................................................28 Figure 1.12: Revenu national brut par tête et nombre de naissances assistées par des agents de santé formés en 2001 dans un certain nombre de pays africains.......................................29 Figure 1.13: Revenu national brut par tête et population par lit d’hôpital en 2001 dans un certain nombre de pays africains ..............................................................................30 Page 5 iv Figure 1.14: Dépenses du personnel public en pourcentage du PIB pour un certain nombre de pays africains en 2005..........................................................................................31 Figure 1.15: Dépenses du personnel public en pourcentage du PIB pour une sélection de pays moins avancés en 2005 .............................................................................................32 Figure 1.16: Ministère de l’éducation nationale: pourcentage des dépenses totales par classification économique, 1999 à 2008..........................................................................33 Figure 1.17: Ministère des infrastructures économiques: pourcentage des dépenses totales par classification économique de 1999 à 2008.......................................................................34 Figure 1.18: Niveaux de décaissements des projets de la Banque mondiale pour la région Afrique et pour la Côte d'Ivoire, 1997-2007...............................................................40 Figure 3.1: Côte d’Ivoire Passation des marchés Notation Agrégée par Pilier OCDE/CAD..................85 Figure 3.2: Passation des marchés – Notation Agrégée par Indicateur OCDE/CAD...............................86 TABLEAUX Tableau 1.1: Indicateurs économiques et financiers clés, 2002-08.............................................................3 Tableau 1.2: Indice de pauvreté de 1995 à 2006.........................................................................................4 Tableau 1.3: Composantes de l’indice du développement humain pour la Côte d'Ivoire ...........................6 Tableau 1.4: Comparaison des sources officielles sur la question des dépenses: budget, CGAF, TOFE pour l’année 2005 ...........................................................................................9 Tableau 1.5: Évolutions fiscales et perspectives (2002-08, pourcentage du PIB).....................................11 Tableau 1.6: Total dépenses prévues contre dépenses réelles, 2002-05....................................................18 Tableau 1.7: Total dépenses prévues contre dépenses réelles, 2006-2007................................................19 Tableau 1.8: Exécution du budget par fonction, de janvier à septembre 2007..........................................20 Tableau 1.9: Exécution du budget dans les secteurs de la santé et de l’éducation, de janvier à septembre 2007.................................................................................................21 Tableau 1.10: Dépenses prévues et réelles des ministères les plus importants, 2007.................................22 Tableau 1.11: Dépenses prévues et dépenses réelles par classification économique pour la période de janvier à septembre 2007................................................................................23 Tableau 1.12: Dépenses liées à la crise.......................................................................................................24 Tableau 1.13: Bilan des grandes catégories de dépenses consacrées à l’éducation, à la santé et à l’infrastructure, 1999 et 2007 ...............................................................................32 Tableau 1.14: Progrès réalisés en vue d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement, en 2005.......................................................................................................35 Tableau 1.15: Besoins financiers prévisionnels pour la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement........................................................................................36 Tableau 1.16: Plan d’actions global – Dépenses Publiques........................................................................45 Tableau 2.1: Résumé des notations PEFA ................................................................................................49 Tableau 2.2: Plan d’actions global – Gestion des Finances Publiques......................................................80 Tableau 3.1: Plan d’action global – Passations des Marchés Publics .......................................................97 ANNEXES Annex 1: Évolutions budgétaires et perspectives (2002-08, % du PIB) ................................................104 Annex 2: Dépenses par ministère, janvier-septembre 2007...................................................................105 Annex 3: Dépenses prévues et réelles par classification économique, janvier-septembre 2007............106 Annex 4: Le calendrier normatif de la préparation budgétaire...............................................................107 Annex 5: Étapes de la procédure normale des dépenses........................................................................108 Annex 6: Tableau statistiques de contrôle du Contrôleur Financier – Exercice 2006............................109 Annex 7: Les systèmes informatiques....................................................................................................110 Annex 8: Développements depuis le CPAR 2004..................................................................................113 Annex 9: Comparaison par pays - Résumé des Notations PEFA...........................................................116 Annex 10: Comparaison par pays – Notation Moyenne par Pilier OECD/DAC .....................................117 Page 6 v PREFACE 1. Ce rapport conjoint est le fruit du dialogue continu et de la coordination qui existe entre le Gouvernement de la Côte d’Ivoire et les principaux partenaires techniques et financiers multilatéraux dans le domaine de la gestion des finances publiques. Il a été préparé sous le leadership de la Banque mondiale avec la participation du Fonds monétaire international (FMI), de la Banque africaine de développement (BAD) et de la Commission européenne (CE). 2. Le rappor t a un triple objectif. Premièrement, il est destiné de la part du Gouvernement à susciter l’ébauche et la mise en place d’un Plan d’Action Gouvernemental pour l’Amélioration de la Gestion de Finances Publiques . Deuxièmement, il vise à établir un cadre concerté d’appréciation des résultats des reformes à moyen terme. Finalement, il est également destiné aux partenaires techniques et financiers, à relever leur intérêt spécifique sur les domaines couverts par la revue dans la perspective de la définition avec le Gouvernement d’un cadre d’intervention coordonné des partenaires multilatéraux et bilatéraux. Dans cette perspective, il est fort appréciable que les autorités ivoiriennes aient déjà convenues de relancer une nouvelle revue PEMFAR dans un horizon de 2 à 3 ans pour apprécier les résultats atteints, se donner une nouvelle situation de référence, définir un nouvel horizon de performance et fixer le cadre des actions à mettre en œuvre conjointement avec les partenaires au développement. 3. La préparation de ce rapport n’aurait pas été possible sans un engagement fort des autorités ivoiriennes. Ce rapport a bénéficié des orientations et de l’implication personnelle de Monsieur le Ministre de l’Economie et des Finances, S.E.M. Charles Koffi Diby ainsi que de son Directeur de Cabinet Monsieur Ahoutou Koffi Emmanuel. Le rapport a bénéficié du soutien de Monsieur Kouassi Kouamé, Directeur Général du Budget et des Finances, des Directeurs Généraux de l’ensemble des régies financières (DGCPT, DGI, DGD), des Directeurs et cadres du Ministère du l’Economie et des Finances et du Ministère d’Etat, Ministère du Plan et du Développement, en particulier de l’appui permanent, de l’entière coopération et disponibilité de Mmes Yao Madelaine, Conseiller Spéciale du Ministre de l’Economie et des Finances et Fofana Mariame, Directrice de la Prévision et des Synthèses Budgétaires et points focaux de la revue PEMFAR. Le rapport a également bénéficié des avis des membres du Comité National de Coordination et de Suivi de la réforme des marchés publics (CNCS), de la Commission des affaires économiques et financières de l’Assemblée Nationale, de l’Inspection Générale d’Etat, la Chambre des Comptes, des DAAFs des Ministères en charge de l’Education Nationale, de la Santé, des Infrastructures Economiques, de la Décentralisation et des Collectivités locales; ainsi que les responsables de la Confédération Générale des Entreprises de Côte d’Ivoire (CGECI), de la Petroci et de l’Autorité de Régulation du Café et Cacao (ARCC) et des autres entités gouvernementales de même que la contribution de la société civile. 4. La préparation de ce rapport résulte d’une bonne coordination assurée par les autorités ivoiriennes avec les partenaires techniques et financiers multilatéraux (PTFM). La Banque mondiale s’est chargée de la coordination globale de l’exercice PEMFAR en étroite collaboration avec le Ministère de l’Economie et des Finances à travers les points focaux PEMFAR (Mmes Yao Madelaine, Conseiller Spéciale du Ministre de l’Economie et des Finances et Fofana Mariame, Directrice de la Prévision et des Synthèses Budgétaires). 5. En septembre 2007, un séminaire-atelier de démarrage de la revue a été organisé avec l’appui de la Banque mondiale , de la BAD et du FMI et l’excellente participation a contribué à une bonne Page 7 vi appropriation de l’exercice. En novembre 2007, une mission inter-agences pour évaluer le système de gestion des finances publiques et de la passation des marchés a beaucoup profité du dialogue actif avec les différents services gouvernementales et autres partenaires au développement. Dans cette mission inter-agences, dirigé par la Banque mondiale, ont participé la Banque Africaine de Développement, le Département des Finances Publiques du FMI, et la Délégation de la Commission européenne. La Banque mondiale et la BAD ont assurés le financement des frais de consultants qui ont participé dans la mission inter-agences sur le terrain et ont préparées des rapports préliminaires. Le même engagement actif a facilité le travail de la mission de la Banque mondiale sur la gestion des dépenses publiques en janvier 2008. Enfin, un séminaire-atelier de restitution a été organisé à Abidjan le 16-17 juin 2008 pour disséminer aux membres et spécialistes du Gouvernement et à la société civile les conclusions et recommandations de cette revue. La Commission Européenne a assuré le financement global de l’atelier et la BAD pour la participation des deux consultants principaux sur les systèmes de finances publiques et la passation des marchés. 6. Le rapport principal PEMFAR a été élaboré par la Banque mondiale avec les contributions préparées par MM. Peter Moll, Economiste principal de la Banque mondiale (Revue de la Gestion des Dépenses Publiques), Robert Cauneau et Giséle Suire, consultants internationaux financés par la Banque Africaine de Développement et la Banque mondiale, respectivement (Rapport de Performance PEFA et apport à l’Evaluation du Système de Gestion des Finances Publiques) et François Serres, consultant international financé par la Banque Africaine de Développement (Rapport selon la Méthodologie OCDE et apport à l’Evaluation du Système de Passation des Marchés). Les rapports des consultants ont été transmis au Gouvernement, aux partenaires techniques et financiers y compris au Secrétariat du PEFA pour commentaires au cours des mois de janvier et février 2008. Certains des commentaires reçus sont reflétés dans ce rapport principal et les volumes annexes. Les conclusions et recommandations de l’atelier de restitution organisé à Abidjan en juin 2008 sont aussi reflétés dans ce rapport principal et les volumes annexes. 7. Du côté de la Banque mondiale, ont contribués à la préparation de ce rapport MM. Marcelo Andrade (TTL, Economiste principal) et Richard Doffonsou (Co-TTL, Economiste), Emile Finateu ( Spécialiste en Chef de la gestion financière), Eric Yoboue, (Spécialiste principal en passation des marchés), Diallo Bella Lelouma (Spécialiste principal en gestion financière), Peter Moll (Economiste principal), Madame Assiata Houédanou (Assistante en décaissement), Mmes Judite Fernandes, Zainab Mambo-Cissé, Tina Aboah Ndow (Assistantes aux opérations), et Marie-France Anet- Oyourou (Assistante en passation des marchés). 8. Du coté du Fonds Monétaire International (FMI), ont contribués MM. Bacari Koné, (Conseiller d’Assistance Technique du Département des Finances Publiques) et Philippe Egoumé (Représentant Résident du FMI). Du coté de la BAD, MM Racine Kane, (Macroéconomiste en chef), Samba Ba (Macroéconomiste principal), et Serge Nguessan (Chargé d’acquisition en chef). Du coté de la Commission Européenne, MM. Zoltàn Agai et Koenrad Burie. 9. L’équipe de la Banque mondiale a bénéficié des avis techniques et conseils de Monsieur Bernard Harborne (ancien Représentant résident) et Mme Antonella Bassani (Responsable sectoriel, AFTP4), et James Bond (ancien Directeur des Opérations). Les relecteurs, MM. Francisco Carneiro (OPCCE), Pierre Messali (MNAFM) et Naushad Khan (ECSPS) ont émis de précieuses suggestions et conseils de la conception jusqu’á la finalisation de cette revue. MM Frans Ronsholt et Franck Bessette (Secrétariat PEFA) ont émis des suggestions essentielles depuis la conception et ont fourni des commentaires au rapport préliminaire et pendant la finalisation de l’exercice PEFA en Côte d’Ivoire. Page 8 vii RÉSUMÉ ANALYTIQUE Introduction 1. La présente revue a été conduite en Côte d’Ivoire pour établir la situation de référence de la gestion et du système des finances publiques, y compris de la passation des marchés, et permettre le suivi de l’impact des reformes pour améliorer la gestion et l’efficacité des politiques publiques et leur cadre fiduciaire . Cette revue vise à assister le Gouvernement dans l’établissement d’un plan d’actions actualisé de mesures bien ciblés dont la mise en œuvre bénéficiera du soutien de la communauté des principaux partenaires techniques et financiers multilatéraux et bilatéraux. Aussi, la revue a-t-elle servi à décliner certaines composantes du Don de Gouvernance et de Développement Institutionnelle approuvé au cours de l’année fiscale 2008 par le Conseil d’Administration de la Banque mondiale. Ce don est destiné à aider le Gouvernement à mettre en œuvre des réformes dans les domaines de la gestion des finances publiques, y compris celles identifiées dans la présente revue . 2. Cette revue de la ges tion et du système de finances publiques (PEMFAR) présente trois évaluations approfondies. Après le résumé des principales conclusions et recommandations, la revue présente les résultats des trois évaluations dans les chapitres I, II et III: (i) le chapitre I, relative à la revue des dépenses publiques, analyse les développements macroéconomiques et fiscaux récents en rapport avec l’exécution du budget et la stratégie de réduction de la pauvreté de la Côte d’Ivoire; (ii) le chapitre II, portant sur le système de gestion des Finances Publiques, effectue une évaluation sur la base des constats du « Rapport sur la Performance de la Gestion des Finances Publiques » (GFP). Ce rapport sur la performance de la GFP, qui constitue le Volume II de cette revue PEMFAR, a été préparé en utilisant le «Cadre de Mesure de Performance de la Gestion des Finances Publiques» établi dans le contexte du partenariat du programme « Dépenses publiques et responsabilité financière » (PEFA); et (iii) le chapitre III qui présente une évaluation du système de passation des marchés élaboré sur la base des constats du «Rapport d’Évaluation sur la Passation des Marchés Publics». Ce rapport, qui constitue le Volume III de cette revue PEMFAR, a été établi conformément à la « Méthodologie d’Evaluation du Système National de Passation des Marchés » approuvée par le Comité d’Aide au Développement (CAD) de 1'OCDE. À la fin de chaque chapitre, le rapport décline un plan d’action de mesures correctives exhaustif pour améliorer l’efficacité, l’efficience et la transparence de l’utilisation des ressources publiques et renforcer le système de gestion des finances publiques et la qualité de la passation des marchés. 3. Ce résumé analytique met en exergue les principales conclusions qui ressortent de la revue PEMFAR . Le résumé, après un aperçu général, reflète de manière succincte la trame de fond qui se dégage respectivement des évaluations des dépenses publiques, du système des finances publiques et du système de passation des marchés publics. Par ailleurs, au vue de leur importance dans l’amélioration de l’impact et efficacité de la dépense publique, le résumé présente un ensemble ciblé de mesures prioritaires qui mériteraient une attention particulière du Gouvernement dans la mise en œuvre des reformes. Aperçu général Page 9 viii 4. Globalement, les résultats de cette revue PEMFAR sont mitigés. Dans certains domaines, les conclusions sont encourageantes. Des progrès dans la gestion macroéconomique ont été accomplis depuis 2006 lesquels ont permis la mise en place, en août 2007 d’un programme appuyé par l‘Assistance d’Urgence Post-Conflit (AUPC) du FMI. Un retour graduel à l’orthodoxie dans la formulation et l’adoption du budget a été noté en 2007, avec l’approbation du budget 2008 avant le début de l’année fiscale. Des progrès ont été réalisés depuis septembre 2007 pour que les rapports infra-annuels sur l’exécution du budget soient rendus disponibles sur une base trimestrielle. L’adoption en novembre 2007 d’une feuille de route pour mettre en place un mécanisme indépendant de régulation des marchés publics avec la séparation des fonctions d’exécution et de contrôle va contribuer à améliorer considérablement la qualité du système ivoirien. Toutefois, dans d’autres domaines, plusieurs faiblesses ont été identifiées. Les progrès vers les Objectives du Millénaire sont encore insuffisants. La rigueur et la transparence dans l’exécution du budget reste encore à être consolidé et renforcé. En plus, le contrôle externe reste inadéquat et ne permet pas d’assurer une bonne transparence de l’utilisation de ressources publiques. L’intégrité et la transparence du dispositif des marchés publiques constituent le maillon faible de la chaine. 5. Les défis à faire face dans les prochaines années pour améliorer l’efficacité et l’efficience de la dépense publique appellent des mesures correctives qui nécessiteront un engagement politique soutenu de la part du Gouvernement. Les quatre principaux défis sont les suivants: · Les depenses pro-pauvres devraient être substantiellement accrues pour ratrapper le rétard vers les OMDs. Dans cette perspective, il est primordial que la stratégie de réduction de la pauvreté (DRSP-complet) en cours de rédaction et les politiques publiques, identifient dûment et déclinent clairement le programme à mettre en œuvre pour augmenter les dépenses dans les secteurs sociaux essentiels (éducation, santé et infrastructures de base). Ces dépenses devront également s’inscrire dans un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) cohérent avec la consolidation des progrès recemment accomplis dans la gestion macroéconomique. · L’amélioration de la crédibilité et de l’exhaustivité du budget mérite une attention prioritaire . Le budget devrait être exécuté de manière ordonnée et prévisible pour permettre d’établir sa crédibilité et augmenter l’efficience et l’impact des dépenses publiques. Dans ce sens, l’écart entre le budget voté et exécuté devrait être fortement réduit avec une affirmation de la règle d’utilisation des procédures normales d’exécution budgétaires et le respect strict des règles de recours aux procédures dérogatoires (avances de trésorerie). Par ailleurs, le budget devrait être plus exhaustif (en ressource comme en dépenses) notamment par la budgétisation de l’ensemble des ressources publiques (recette de services, prélèvements parafiscaux dans le secteur cacao et autres ressources par PETROCI). · Un reporting régulier et détaillé sur l’exécution budgétaire doit être établi. La production trimestrielle de rapport sur l’exécution budgétaire doit être poursuivie et renforcée en particulier dans la perspective du DSRP complet, pour retracer de manière fine les dépenses à effectuer par l’utilisation des ressources concédées dans le cadre de l’Initiative PPTE. · La transparence et l’intégrité de la gestion des ressources publiques doivent être accrues et l’information financière doit être accessible au public. Il est primordial que à Page 10 ix court terme, l’examen des rapports de vérification externes de l’exécution du budget par le pouvoir législatif soit rétablie. Dans ce sens il est important de retourner à l’orthodoxie financière par la production en temps opportun des lois de règlements. Dans cette optique, des institutions de contrôle externes telles que la Chambre des Comptes et l’Assemblée nationale devraient être renforcées. En ce qui concerne la passation des marchés, il est nécessaire de mettre en œuvre l’Observatoire des Marchés Publics pour rendre effective la séparation des fonctions de contrôle et de régulation. En outre, le mécanisme indépendant des plaintes doit être opérationnalisé. Dans les deux domaines (finance publique et passation des marchés) il conviendrait de s’assurer que les différents rapports et l’information financière soient accessibles au public en temps opportun. Évaluation des Dépenses Publiques 6. Le Gouvernement est conscient des besoins post-conflit du pays et s’attèle à faire face aux écueils décrits . La Côte d’Ivoire présente les traits communs aux pays en situation post-conflit. Les arriérés de dette extérieure restent encore importants et la dette publique est insoutenable; les recettes sont faibles; l’emploi dans le secteur public est pléthorique; les dépenses du personnel évincent l’investissement et les autres dépenses courantes; les ressources sont détournées des secteurs contribuant à la réduction de la pauvreté; les dépenses prévues s’écartent largement des dépenses réelles effectuées; et la gouvernance s’est fortement dégradée. En conséquence, la fourniture de services en a pâti et les résultats se sont dégradés. Les autorités s’attèlent à faire face à ces défis et la stratégie du programme de reconstruction post-conflit envisage des actions qui, si elles sont mises en œuvre, auraient un impact favorable sur les conditions de vie dans le pays. 7. Les rapports d’exécution budgétaire établis ne sont pas exhaustifs et ont besoin d’être substantiellement améliorés. Les avances du Trésor devraient être limitées au minimum, régularisées en temps opportun et être consignées dans les rapports budgétaires trimestriels. La faiblesse du reporting des dépenses engagées sur la base des avances du Trésor a pour conséquence la forte sous-déclaration des dépenses par le SIGFIP, et affaiblit la transparence et l’obligation de rendre compte de l’utilisation des ressources publiques, y compris en outrepassant des procédures des passations de marchés. En outre, l’omission des dépenses considérables financées sur ressources extérieures amoindrit la fiabilité et l’utilité des rapports budgétaires. La Compte Générale de l’Administration Financière (CGAF) a sous-estimé les dépenses d’investissement de 43% en 2005. Davantage d’efforts devraient être faits pour rendre compte de manière plus globale des dépenses financées par les bailleurs de fonds; entre-temps, un « Tableau de passage » pourrait être élaboré pour réconcilier le CGAF (qui exclut la plupart des fonds alloués par les bailleurs de fonds) et le TOFE (qui, lui, les inclut). 8. La crédibilité du budget devra être considérablement améliorée. Les écarts entre les dépenses prévues et les dépenses réelles sont significatifs. Au cours de l’année 2007, le surplus de dépenses de souveraineté de défense et de sécurité était particulièrement manifeste; en conséquence, plusieurs ministères ayant des missions en rapport avec la réduction de la pauvreté ont manqué de ressources financières pour fournir les services. Le Ministère de l’agriculture, par exemple, n’a épuisé son allocation budgétaire qu’à hauteur de 35% au mois de septembre 2007. À mesure que le Ministère de l’Économie et des Finances réduira les avances du Trésor, l’on s’attend à ce que les excédents de dépenses diminuent et que davantage de ressources soient allouées à la fourniture de services ayant trait à la réduction de la pauvreté. Page 11 x 9. La mobilisation des ressources intérieures doit être renforcée et l’exhaustivité du budget accru. Les recettes intérieures se sont situées à environ 17 à 19% du PIB ces trois dernières années; niveau substantiellement inférieur à celui enregistré dans d’autres pays d’un niveau de développement similaire. Les autorités s’attèlent à rechercher divers moyens pour renforcer l’assiette de l’impôt (amélioration des recouvrements, extension de l’assiette de l’impôt au secteur informel et annulation des exonérations). En outre, les autorités feraient bien de mettre en application le mécanisme d’ajustement automatique des prix des produits pétroliers à la pompe, d’accroître la contribution du secteur au budget, à travers celle de la PETROCI, dans la mesure où les recettes sont bien inférieures au potentiel dans un contexte où les cours du pétrole sont en hausse et donc bien favorables. Par ailleurs, dans un souci d’exhaustivité du budget et de bonne gouvernance, il est nécessaire de budgétiser tous les prélèvements quasi budgétaires (y compris ceux du secteur café/cacao et du pétrole) et de réduire les prélèvements sur le secteur café/cacao cumulativement, par rapport au niveau observé durant la campagne 2007/08. Ces ressources comme convenu dans la filière café/cacao au titre du budget 2009, pourraient entre autre, faire alors l’objet de recettes affectés au fonctionnement de structures du secteur et des dotations d’investissements aux fonds qui leur sont rattachés. Dans cette perspective, il est souhaitable d’adopter et de mettre en œuvre de manière satisfaisante, un nouveau cadre institutionnel et réglementaire pour le secteur café-cacao, s’inscrivant dans la nouvelle stratégie gouvernementale de développement du secteur, laquelle sera financée à travers le Don de gouvernance et de développement institutionnel de la Banque mondiale. L’étude stratégique à conduire, devrait entre autres, permettre de conclure sur l’opportunité ou non de certaines entités, et partant, de rationnaliser l’utilisation des ressources du secteur. 10. Avec la fin de la crise, les dépenses consacrées aux activités en rapport avec la réduction de la pauvreté devraient être mieux financées. Pendant la crise politique, les dépenses consacrées aux activités ayant trait à la pauvreté ont enregistré une baisse par rapport à tous les autres chapitres des dépenses publiques. Par exemple, les dépenses publiques totales dans la santé ont baissé de 9% par rapport aux dépenses totales enregistrées en 1999 à 6,4% dans le budget de 2008. Les dépenses publiques totales dans l’éducation et l’agriculture ont aussi baissé de 28% et 9%, en 2000 et 1999 respectivement, à 23% et 1.5% en 2007. Ces niveaux de dépenses sont bien en deçà de ceux enregistrés dans les pays ayant un niveau de développement équivalent. Les pressions sur le compte des dépenses courantes ont aussi contribué à amoindrir les efforts d’entretien routier. 11. Les dépenses consacrées au personnel excèdent largement les critères de convergence de l’UEMOA. La masse salariale représente 43% des recettes fiscales, et reste très élevé comparée aux autres pays de l’UEMOA et bien au dessus du critère de convergence établi (35%). Maintenant que le pays recouvre la paix, le Gouvernement devrait veiller à ce que ses agents disposent de fonds récurrents pour assurer la fourniture de services; et, les investissements qui ont été abandonnés doivent être repris à nouveau. Toutefois, comme part des dépenses publiques, les dépenses du personnel ne doivent pas être accrues. Des efforts devraient être faits pour éviter que la forte sur- exécution des primes de front , enregistrée en 2007, ne devienne structurelle et exerce un effet d’éviction sur les autres dépenses, en particulier les dépenses des secteurs prioritaires en rapport avec la lutte contre la pauvreté. 12. Sur les sept Objectifs du Millénaire pour le Développement, seuls deux (santé maternelle et VIH/SIDA) ont une bonne chance d’être réalisés avant 2015 . Les autres – à savoir l’éradication de la pauvreté extrême et de la faim, l’éducation primaire, l’égalité homme-femme, la Page 12 xi mortalité infantile et l’amélioration des points d’eau – accusent du retard. Il faut davantage de fonds, mais aussi une efficacité accrue en matière de prestation de services. 13. Les travaux sont en cours pour préparer la stratégie complète de réduction de la pauvreté qui devrait être achevée vers septembre 2008 . Elle sera cruciale pour élaborer un cadre de dépenses à moyen terme de manière à donner de la crédibilité aux projections de besoins financiers. La stratégie devrait identifier clairement et intégrer un plan pour augmenter et rendre compte, dans un reporting trimestriel, des dépenses en rapport avec la réduction de la pauvreté. Dans ce contexte, une nomenclature budgétaire qu’identifie les dépenses de lutte contre la pauvreté devrait être adopté à court terme. 14. Les procédures visant à permettre aux acteurs du circuit de la dépense de garantir une bonne exécution des projets financés sur ressources extérieures doivent être appliquées. Si la mise en place du SIGFIP en 1999 a permis un meilleur contrôle des dépenses, les projets cofinancés ont rencontré des difficultés du fait des longs retards dans le cycle d’approbation. Au moment de la suspension des décaissements en 2004, la Côte d'Ivoire avait les taux les plus bas d’exécution de projets financés sur ressources extérieures dans la région. La Banque a convenu, à titre exceptionnel avec le Ministère de l’Économie et des Finances, qu’au cours des deux prochaines années, quatre de ses projets seraient exécutés en transferts en capital . Pour le moyen terme, il est important que les autorités évitent les arrangements particuliers pour chaque bailleur de fonds, mais travaillent plutôt sur les mesures visant à rendre le circuit de la dépense plus efficace, plus réactif et plus adapté aux arrangements financés sur ressources extérieures. Dans ce sens, le cycle d’approbation dans le SIGFIP devrait être simplifié et des formations aux Directeurs des affaires administratives et financières (DAAF), notamment aux procédures des bailleurs de fonds, devraient être assurées. Évaluation du Système de Gestion des Finances Publiques 15. Au cours des récentes années , compte tenu des difficultés qu’a rencontré la Côte d’Ivoire, son système des finances publiques s’est trouvé dans des conditions difficiles pour engager les réformes qui auraient permis d’atténuer un grand nombre de ses faiblesses, comme le démontre l’évaluation récente réalisée dans le cadre du PEFA. 1 16. Globalement le système de finances publiques se situe en dessous de la moyenne (voir Figure 1 ci-après) et reste faible comparé avec les autres pays. Pour certains aspects, les notes des i ndicateurs PEFA sont bonnes. Toutefois d’autres indicateurs doivent être améliorés, par des actions telles celles consistant au retour à l’orthodoxie dans la formulation et l’adoption du budget, la budgétisation basée sur les politiques publiques, l’exécution et le reporting de même que la surveillance et de la vérification externes. Les résultats de l’évaluation conjointe réalisé avec les autorités ivoiriennes conformément à la méthodologie PEFA son présentées en détail dans le Volume II de cette revue. La présente analyse couvre le cadre légal et réglementaire des finances publiques, et le dispositif de confection de la loi de finances et de préparation du budget de l’État; elle examine ensuite les conditions d’exécution budgétaire; enfin analyse les modalités d’exercice des contrôles internes et externes sur les finances publiques. 1 En prenant C comme la performance moyenne de la Côte d’Ivoire, seuls 10 indicateurs parmi les 28 de l’évaluation PEFA se situent à ce niveau et au-dessus. Page 13 xii Figure 1: Gestion des finances publiques Notations moyenne par dimension PEFA - Comparaison avec d'autres pays a/ 0.0 1.0 2.0 3.0 1. CREDIBILITE DU BUDGET 2. COUVERTURE ET TRANSPARENCE 3. BUDGETISATION BASEE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES 4. PREVISIBILITE ET CONTROLE DE L'EXECUTION DU BUDGET 5. COMPTABILITE, ENREGISTREMENT INFORMATION ET RAPPORTS FINANCIERS 6. SURVEILLANCE ET VERIFICATIONS EXTERNES Cote d'Ivoire Moyenne 4 pays Africains a/ Moyenne "3" a/ Mali, Benin, Ghana, Tanzanie. Note: Correspondances des notations: 3 = "A"; 2 = "B"; 1 = "C"; "D" = 0. Source: Rapports publiés dans le site www.PEFA.org . Exception: Mali (a être publié prochainement). Voir Annexe 9 de ce rapport. 17. Le cadre légal et règlementaire du système de gestion des finances publiques de la Côte d’Ivoire est relativement complet mais il coexiste et s’enchevêtre avec celui du cadre harmonisé de l’UEMOA et nécessite d’être amélioré . Il comprend la Constitution, la loi organique sur les lois de finance s du 31 décembre 1959 et le décret portant règlement sur la comptabilité publique du 3 janvier 1980. Ce cadre fixe les règles relatives à la préparation des lois de finances, à leur exécution, ainsi qu’à leur contrôle. Avant la période de crise, la Côte d’Ivoire avait engagé un processus de réformes de la gestion des finances publiques dans le cadre communautaire de l’UEMOA, dont les directives financières n’ont pas été complètement retranscrites dans le droit interne. Ce processus demeure donc inachevé. Compte tenu du fait que les Directives de l’UEMOA sont actuellement en cours de révision, il est aujourd’hui préférable d’attendre la fin de ce processus prévu pour décembre 2008 pour inciter la Côte d’Ivoire d’engager dés l’année suivante leur transposition complète dans le droit ivoirien. 18. La présentation du budget est encore marquée par la logique de moyens, le rôle prédominant du Ministère de l’Économie et des Finances dans le processus, et l’absence de perspective pluri annuelle. Les trois dernières années ayant été caractérisées par le non-respect Page 14 xiii des délais de préparation et d’adoption du budget, le gouvernement s’est engagé à revenir à un meilleur encadrement de la préparation budgétaire. Dans ce sens, le budget 2008 a été adopté par ordonnance le 28 décembre 2007. Les délais très courts fixés aux ministères pour la préparation de leur budget limitent la qualité de leurs propositions. Par ailleurs, le budget s’inscrit dans un horizon strictement annuel. Les ministères ne disposent pas de stratégies sectorielles quantifiées, les actions budgétisées ces dernières années ayant eu pour principal objectif de soutenir le processus de sortie de crise. La réactivation du processus de finalisation de la stratégie de réduction de la pauvreté devrait offrir l’opportunité de s’engager dans la mise au point d’hypothèses à moyen terme pour les secteurs prioritaires de la stratégie et permettre de dépasser l’horizon budgétaire annuel. Par ailleurs la nomenclature budgétaire actuelle n’intègre pas de classification fonctionnelle conforme aux normes internationales. Enfin les recettes de l’État, notamment celles perçues par les administrations publiques, ne sont pas intégralement retracées dans le document budgétaire. 19. L’exécution budgétaire , qui s’est effectuée dans des conditions difficiles ces dernières années, présente aussi des déficiences notables . Globalement, comme déjà mentionné ci-dessus, la crédibilité du budget reste faible. En effet, les dispositions relatives à la mise en place des crédits budgétaires introduisent de la rigidité dans l’exécution des dépenses et leur assouplissement s’avère indispensable pour améliorer leur qualité. De plus, si les comptables publics effectuent régulièrement les rapprochements bancaires, les comptes où sont logées les dépenses en instance de paiement ne font pas l’objet d’un suivi suffisant, cette situation reflétant l’utilisation étendue de la procédure des paiements sur avances jusqu’à 2007. Avant les mesures correctives prises en 2007,, une part considérable des dépenses publiques (plus de 50% selon les estimations de 2006) a été exécutée en dehors des procédures budgétaires régulières en ayant recours à des avances du Trésor discrétionnaires. Enfin, le système informatique SIGFIP demeure sous-utilisé dans la mesure où l’édition des rapports sur l’exécution budgétaire n’est pas systématique. La fiabilité des informations n’est ainsi pas totalement assurée en cours d’exercice. En ce qui concerne les recettes intérieures, l’écart entre les prévisions et celles effectivement réalisées n’est pas significatif. Cependant, une contribution plus importante des revenues parafiscaux des secteurs café/cacao et pétrole au budget devrait permettre d’accroître substantiellement les recettes intérieures. Dans ce sens, le gouvernement devrait prendre les mesures nécessaire pour assurer la budgétisation exhaustive et transparente de ces revenues. En plus, d’importants arriérés intérieurs et extérieurs subsistent et nécessitent la mise en place d’une stratégie d’apurement. 20. Les contrôles sur la gestion des finances publiques existent mais ne sont pas effectives et opérationnels. Le contrôle financier interne à la chaîne de la dépense est présent et s’exerce de manière redondante sans empêcher l’existence d’un risque récurrent sur l’effectivité du service fait. Par ailleurs, l’absence de réels contrôles externes au pouvoir exécutif constitue pour la Côte d’Ivoire un véritable défi. La Chambre des Comptes n’est en effet pas encore véritablement opérationnelle. Les comptes de gestion des comptables publics lui ont été transmis jusqu’à l’exercice 2004, et ceux des exercices 2005 et 2006 le seront au plus tard à fin décembre 2008. Toutefois, la dernière Loi de Règlement jugée par la Chambre des Comptes et votée concerne l’exercice 2002. L’examen des projets de Lois de règlement se fait avec beaucoup de retard. L’Assemblée Nationale, qui exerce le contrôle du pouvoir législatif, n’est destinataire d’aucun rapport d’audit externe et, dans la mesure où les budgets des exercices 2006, 2007 et 2008 ont été pris par ordonnance, elle n’a pas examiné non plus les projets de Lois de Finances y afférents. 21. Le risque financier potentiel qui résulte de la gestion des finances publiques en Côte d’Ivoire est évalué dans la Tableau 1 . Il convient ici de préciser que l’évaluation de ce risque ne Page 15 xiv concerne pas le risque spécifique encouru dans la mise en œuvre de chaque composante énumérée ci-dessous, mais porte sur les conséquences financières résultant de la présence ou de l’absence d’un phénomène observé. Tableau 1: Évaluation des Risques Financiers COMPOSANTES Niveau du risque Observations Prévision des dépenses budgétaires Élevé La prévision des dépenses budgétaires ne couvre pas l’intégralité des activités du gouvernement et les prévisions ne concernent que l’exercice en cours. Le risque financier causé par ces phénomènes apparaît élevé dès lors qu’ils entraînent une importante pression sur la gestion de trésorerie au cours de l’exécution budgétaire. Engagement, liquidation et ordonnancement des dépenses budgétaires (phase administrative du circuit de la dépense) Élevé La procédure de cette phase de la dépense est complète, mais les contrôles mises en place, même si redondants, ne fonts pas obstacle à une exécution budgétaire déficiente. Cette phase de la chaîne de la dépense est aussi trop longue et inefficace. Le risque financier lié à cette phase apparaît dès lors élevé. L’absence de contrôle efficient sur la matérialité des dépenses présente le risque que les autorités publiques n’obtiennent pas la contrepartie de leur engagement financier ( value for money ). Exécution du paiement des dépenses budgétaires (phase comptable) Elevé Le risque financier élevé de cette phase est systémique . Les contrôles indispensables pour réduire ce risque ne sont pas en place. Exécution des dépenses de personnel. Elevé Les efforts importants déployés par les services pour compenser les moyens techniques utilisés en vue d’assurer le versement régulier de la solde ne permettent pas de garantir la fiabilité des dépenses de personnel de l’État. Le risque récurrent en matière de gestion de la solde apparaît ainsi élevé. Procédures dérogatoires des dépenses budgétaires Elevé Bien que le dispositif législatif et réglementaire de ces procédures dérogatoires existe, l’utilisation étendue de ces procédures (paiement par anticipation, régies d’avances) crée un risque financier conséquent. Comptabilité publique Modéré Le délai raisonnable de confection des balances comptables mensuelles fait apparaître un risque modéré sur la gestion des fonds disponibles. Reporting Elevé La combinaison de l’absence de contrôle interne et la production très tardive des comptes de gestion font apparaître un risque financier élevé que les erreurs et malversations ne soient pas découvertes et surtout que des solutions appropriés ne soient prises pour y remédier. Gestion de la trésorerie Très élevé Le risque financier est systémique et fondé sur l’absence de contrôles internes indépendants au sein des services responsables de la trésorerie de l’État. Gestion de la dette publique Faible Les carences du suivi de la dette publique au Trésor ne font pas apparaître de risques significatifs en ce domaine. Page 16 xv Évaluation du Système de Passation des Marchés Publics 22. A la suite du CPAR 2004, des progrès ont été accomplis dans l’amélioration du système de passation des marchés . Malgré le climat d’instabilité politique persistant depuis quelques années en Côte d’Ivoire, l’enjeu des marchés publics dans l’exécution du budget de l’Etat est encore et toujours perceptible à travers le poids des dépenses publiques (121,9 2 milliards de F CFA) assujetties à la passation des marchés (hors collectivités et secteur parapublic) en 2006. Ce montant, outre le fait qu’il n’inclut pas les ressources publiques octroyées aux collectivités et au secteur parapublic, telles que les Sociétés d’Etat, représente à peine 1% du PIB et reste donc bien en-deçà de la moyenne du pays (4% au cours des années 1994-2002) 3 en matière de dépenses publiques assujetties aux marchés publics. L’évaluation relative aux marchés publics a été réalisée avec les autorités ivoiriennes conformément à la méthodologie de l’OCDE, référencée suivant les quatre piliers suivants: (i) Pilier I - Cadre législatif et réglementaire; (ii) Pilier II - Cadre institutionnel et Capacité de Gestion; (iii) Pilier III - Opérations d’achat et pratiques du marché; et (iv) Pilier IV - Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés. 23. Globalement, le système de passation des marchés publics se situe juste au dessus de la moyenne 4 ; mais faible comparé à quelques pays (Figure 2 ci- après). En référence au système préconisé par l’OCDE/CAD, il convient cependant de souligner une grande disparité entre les notations par pilier, notamment entre le pilier IV et les autres. Malgré un cadre réglementaire bien structuré et relativement conforme aux normes internationales, et des mécanismes opérationnels fonctionnels, les faiblesses en ce qui concerne l’intégrité et la transparence et les conflits fonctionnels notés dans la régulation et contrôle affectent l’efficience du système et réduisent la portée des efforts de réforme mis en œuvre depuis 2002. Les résultats de l’évaluation conjointe du système de passation des marchés publics selon la méthodologie OCDE/CAD sont présentés en détail dans le Volume III «Rapport d’Évaluation sur la Passation des Marchés Publics» de cette revue PEMFAR. Les paragraphes ci-après présentent les principales conclusions de cette évaluation. 24. Le Cadre Législatif et Réglementaire de la passation des marchés a été considérablement amélioré. En effet, des efforts remarquables ont été faits, avec l’adoption du nouveau code des marchés publics en février 2005, pour la mise en conformité de ce cadre avec les normes internationales, y compris celles de la Directive UEMOA. Cependant des faiblesses persistent encore sur des dispositions du code dont le champ d’application ne couvre pas certaines institutions (Parlement, etc.). Ce code autorise également des dérogations susceptibles de réduire son champ d’application. En outre, les cas d’application du gré à gré sont trop étendus et favorisent son utilisation abusive. De même, les règlements d’application du code sont incomplets en matière de règlement des litiges, d’existence d’organe de régulation indépendant, de sanctions, d’audit, de marge de préférence communautaire, et de liste catégorisée d’entreprises. Enfin, les Dossiers d’Appel d’Offres (DAO) doivent être complétés et tous approuvés par voie réglementaire. 2 Source: Journal des Marchés Publics - Edition Juin 2007. 3 Source CPAR 2004. 4 L’évaluation a attribué la note de 1.5 qui correspond à la moyenne du système de notation adopté par l’OCDE/CAD. Page 17 xvi Figure 2: Système de passation des marchés publics Notation moyenne par pilier OECD/DAC: Comparaison avec d'autres pays a/ b/ 0.0 1.0 2.0 3.0 1. CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE 2. CADRE INSTITUTIONNEL ET CAPACITE DE GESTION 3. OPERATIONS D'ACHAT ET PRATIQUES DE MARCHE 4. INTEGRITE ET TRANSPARENCE DISPOSITIF PASSATION MARCHES Cote d'Ivoire Moyenne 5 pays b/ M oyenne "3" a/ Notation moyenne par pilier, qui correspond a la somme des notes d'ensemble de sous indicateurs de chaque pilier divises par son nombre. b/ Notation moyenne pour les cinq pays suivants: Uganda, Ghana, Rwanda, Vietnam, Sri Lanka. Source: www.oecd.org voir passation des marchés, rapport publiés par pays pilotes. Exception: Ghana (www.worldbank.org) et Côte d’ Ivoire. Pour le Vietnam les notes sont de l’évaluation externe. Voir Annexe 10 de ce rapport. 25. Le cadre institutionnel et la capacité de gestion ont été renforcés mais restent des domaines dans lesquels efforts doivent encore être réalisés et portés par une forte volonté politique. Un ensemble de dispositifs 5 visant à intégrer la planification et le suivi de l’exécution des marchés publics dans la gestion des finances publiques, a été installé et est fonctionnel. Cependant, bien que doté d’un organe normatif, réglementaire fonctionnel (la Structure chargée des marchés publics), et d’outils de gestion des informations sur les marchés publics, le cadre institutionnel n’assure pas la séparation des fonctions de contrôle/exécution et de régulation (définition des politiques, recours et audits) des marchés publics. En outre, aucune stratégie globale de renforcement des capacités des acteurs de la chaîne de passation des marchés publics n’existe pour assurer un développement efficace et pérenne en la matière, notamment avec la perspective d’émergence d’un statut des spécialistes en passation de marchés au sein de l’administration. 5 Le système informatisé de gestion des marchés publics (SIGMAP) a été mis en place et interconnecté au système de gestion du budget (SIGBUD) et au système de gestion des finances publiques (SIGFIP). Page 18 xvii 26. Les capacités opérationnelles du système représentent aussi un défi pour l’amélioration de son efficience . En effet, bien que des progrès considérables aient été accomplis dans le domaine de la responsabilisation 6 des autorités de passation et de contrôle des marchés, et du développement d’outils (tel que le SIGMAP) et de mécanismes de gestion de la documentation, les procédures de contrôle et d’approbation demeurent encore relativement centralisées pour favoriser véritablement l’efficience du système. En outre, les récentes évolutions positives du cadre réglementaire et l’élan de responsabilisation des autorités contractantes à fait émerger un besoin très important de formation des acteurs des secteurs public et privé qu’il est indispensable de satisfaire. Enfin, les mécanismes de dialogue avec le secteur privé restent insuffisants pour permettre la mise en place d’un cadre juridique favorisant le développement des partenariats public/privé et les capacités de ce secteur pour améliorer l’accès aux marchés publics. L’opérationnalisation de l’observatoire des marchés publics devrait sans nul doute contribuer à faciliter la mise en place de ce cadre de partenariat. 27. L’intégrité et la transparence du dispositif de passation des marchés constituent le maillon faible de la chaîne. Le contrôle a priori des marchés est mis en œuvre tant au sein des autorités contractantes (Points focaux, COJO) qu’au niveau du Ministère de l’Economie et des Finances (DMP). Cependant, on note une absence totale du contrôle interne par la DMP sur les marchés passés en dessous du seuil de revue a priori (100 millions de F CFA) par les autorités contractantes. De même il n’existe aucun contrôle externe des marchés publics de la part des structures habilités telles que l’IGE ou la Chambre des Comptes. L’absence de ces contrôles affaiblit la fonctionnalité du cadre de contrôle et ne permet pas d’identifier de façon effective les irrégularités quant à l’observation des normes en vigueur, fraudes et autres faits de corruption. Ce déficit de contrôle et l’accès limité à l’information sur les marchés publiques pour le grand public affecte significativement la transparence du système en place et réduit également la capacité des autorités à apporter de manière continue des améliorations au fonctionnement du système au niveau du pilier. Enfin, l’absence d’un dispositif fonctionnel des recours et la faiblesse des moyens et outils consacrés à la prévention et la lutte contre la fraude et la corruption contribuent aussi à la grande faiblesse de l’intégrité du système national des marchés publics. Recommandations 28. Les actions prioritaires proposées ci-après dans le Tableau 2, doivent être prises en compte dans la préparation du plan de réforme que le Gouvernement s’est engagé à adopter avant septembre 2008. En s’appuyant sur les conclusions de cette revue, la mise en œuvre du plan d’actions prioritaire pour traiter les faiblesses majeures devrait être faite de manière cohérente et dans les délais proposés. Récapitulées de façon plus exhaustive à la fin de chaque chapitre, les actions figurant dans le tableaux ci-dessous sont celles qui mériteraient une attention particulière du Gouvernement en vue du renforcement de la gestion des ressources publiques. Les actions prioritaires proposées concernent des mesures institutionnelles, organisationnelles et procédurales qui constituent un ensemble cohérent dont la mise en œuvre doit intervenir de manière coordonnée et sur la base d’une programmation intégrée et budgétisé. Dans les prochaines années, les progrès 6 Des points fo caux et des commissions d’ouverture de jugement des offres ont été mis en place au sein des autorités contractantes pour accompagner le processus de décentralisation; des directions régionales de contrôle des marchés publics ont également été créées pour renforcer la déconcentration de la fonction et rapprocher les décisions du contrôle des autorités contractantes. Page 19 xviii dans l’amélioration de la gestion des finances publiques seront mesurés en tenant compte de la situation de référence établie dans cette revue. Tableau 2: Plan d’actions prioritaire Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: I. REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES 1. A) Les recettes intérieures restent encore faibles comparé au potentiel 1. Mettre en œuvre le mécanisme d’ajustement automatique des prix à la pompe sur les produits pétroliers 2. Budgétiser les revenues para-fiscaux sur le café/cacao et pétrole; réduire la taxation cocoa; recenser et budgétiser les recettes encaissées par le ministères 3. Transférer de manière exhaustive au budget, les dividendes versés par les sociétés d’Etat ou à participation publique MEF MEF MEF F F F Décembre 2008 Budget 2009 Immédiat 1. B) La déclaration des dépenses est en deçà de la réalité et les dépenses réelles s’écartent des dépenses prévues (1.B.1) Le SIGFIP en ligne ne rend pas compte des avances, de sorte que les rapports d’exécution trimestriels de budget sont compilés à l’aide d’un système parallèle 4. Encadrer strictement les procédures dérogatoires d’exécution de la dépense; recenser les avances du Trésor déjà engagées et maintenir le volume global de ces avances à moins de 15% des dépenses courantes cumulatives hors salaires, service de la dette, régies d'avances et des dépenses exécutées sur ressources extérieures MEF/DGBF F Immédiat (1.B.2)Les dépenses réelles s’écartent considérablement des dépenses prévues 5. Ne pas exécuter de dépenses au-delà des enveloppes au budget en s’assurant que les secteurs en rapport avec la pauvreté reçoivent l’intégralité de leurs allocations budgétisées DGBF F Immédiat 1.C) La Côte d'Ivoire ne dispose pas d’un programme pour la réduction de la pauvreté détaillé, limité dans le temps, réaliste et financé (1.C.1) Bien que reposant sur des hypothèses macroéconomiques pluriannuelles, il n’existe pas de stratégie sectorielle quantifiée 6. Finaliser et chiffrer la stratégie complète de réduction de la pauvreté en s’assurant que les allocations budgétaires aux secteurs en rapport avec la pauvreté ont augmenté MEMPD/MEF/ Ministères sectoriels M Septembre 2008 (1.C.2) Le budget se limite à l’année 7. Adopter une feuille de route pour la mise en œuvre d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) MEF/DGB F/ Ministères sectoriels E Mi-2009 Page 20 xix Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: II. REVUE DU SYSTEME DES FINANCES PUBLIQUES 2. A) Cadre juridique et institutionnelle 8. Transposer les Directives de l’UEMOA (en cours de révision), y compris la mise en cohérence avec le MSFP 2001, dès l’année suivante après leur adoption MEF F L’année suivante après adoption révision en cours au niveau de l’UEMOA 2. B) Crédibilité, exhaustivité et transparence du budget et budgétisation basée sur les politiques publiques (2.B.1) Le montant des arriérés internes et externes de l’État est très important 9. Etablir un plan d’apurement global des arriérés DGBF/DGTC P F Décembre 2008 (2.B.2) Au cours des 3 exercices précédents, le budget n’a jamais été voté avant le début de l’exercice 10. Adopter chaque année la loi de finances avant le début de l’année budgétaire (1 er janvier) et présenter le budget sur le site Internet du MEF MEF F Décembre 2008 2.C) Comptabilité , enregistrement de l’information et rapports financiers (2.C.1) Les rapports d’exécution budgétaire ne sont pas édités systématiquement, se contredisent les uns les autres et prêtent donc à confusion, et l’accessibilité du public aux informations est insuffisante 11. Produire systématiquement chaque trimestre un rapport d’exécution de la loi de finances en identifiant les dépenses de lutte contre la pauvreté et publier ces informations sur un site Internet dans les 6 semaines après la fin de chaque trimestre 12. Achever l’interfaçage entre SIGFIP et ASTER, ainsi que SIGFAE DGTCP/DGBF DGTCP/DGBF F M Immédiat Mi-2009 2.D) Prévisibilité et contrôles internes et externes de l’exécution du budget (2.D.1) L’examen du projet de Loi de Règlement par la Chambre des Comptes se fait avec beaucoup de retard 13. Assurer la certification de conformité des projets de lois de règlement dans les dix mois après la fin de l’année fiscale 14. Promulguer la loi organique créant la Cour des Comptes, nommant les juges et la doter d’un budget conséquent 15. Publier et rendre accessible sur le site Internet officiel du Gouvernement, la Loi de Règlement (en commençant par LdR 2005 et 2006) 16. Faire le suivi des malversations identifiées Chambres des Comptes Présidence MEF MEF/AJT E F F F Octobre 2009 Mi-2009 Décembre 2008 A partir de 2009 Page 21 xx Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: III. REVUE DU SYSTÈME DE PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS 3. A) Pilier I: Cadre législatif et réglementaire (3.A.1) Le code des marchés publics définit: A. Un champ d’application qui ne couvre pas certaines institutions (Parlement, etc.) et autorise des dérogations susceptibles de réduire le champ d’application; B. Des cas d’application du gré à gré qui sont trop étendus et favorisent son utilisation abusive 17. Transposer la Directive UEMOA n°4 pour élargir le champ d’application du code et limiter les cas d’application du gré à gré MEF/DGBF/D MP F Décembre 2008 3.B) Pilier II: Cadre institutionnel et capacité de gestion (3.B.1) Pas de séparation des fonctions de contrôle et de régulation des marchés publics 18. Opérationnaliser l’Observatoire national des marchés publics (ONMP), en ligne avec les Directives de l’UEMOA, pour la gestion des politiques, des formations, des plaintes et des audits 7 MEF/DMP E Juin 2009 3.D) Pilier IV : Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés (3.D.1) Le cadre juridique et l’effectivité du contrôle interne et externe de la passation des marchés est déficient (3.D.2) L’accessibilité du public aux informations sur les résultats des MP est insuffisante 19. Publier les rapports de contrôle interne à priori et à posteriori des marchés publics applicable à toutes les autorités contractantes conformément aux directives de l’UEMOA 20. Publier les résultats de tous les marchés et concessions, y compris ceux des Sociétés d’Etat (SODE), dans le JMP et sur le site Web des MP MEF/DMP MEF/DMP F M Janvier 2009 Janvier 2009 (3.D.2) Le dispositif réglementaire de règlement des litiges en matière d’attribution n’est pas indépendant et fonctionnel 21. Opérationnaliser le mécanisme indépendant de traitement des plaintes MEF/DMP E Juin 2009 7 L’opérationnalisation de l’ONMP consistera à (i) prendre les textes pour sa création, son organisation et son fonctionnement, (ii) nommer les responsables clés (du Conseil de régulation et du Secrétariat technique permanent), et (iii) affecter un budget approprié pour le fonctionnement de l’organe. Page 22 1 REVUE DES dépenses PUBLIQUES A. I NTRODUCTION Après le coup d’État de décembre 1999, la Côte d’Ivoire est entrée dans une longue période d’instabilité politique. Les efforts visant à promouvoir la réconciliation nationale était en cours quand en septembre 2002, une mutinerie de soldats, en réaction à une probable démobilisation, s’est transformée en rébellion armée qui a conduit à une partition du pays en deux. Les Forces nouvelles (FN) tenant le Centre, le Nord et l’Ouest et le Gouvernement contrôlant l’essentiel du Sud et de l’Est. Les forces impartiales, française (Opération Licorne) et celles des Nations Unies (ONUCI) ont servi de force tampon entre les belligérants. La mise en œuvre de l’accord de partage du pouvoir de Ouagadougou et de la feuille de route pour les élections présidentielles se heurtent à de nombreuses difficultés . Suite à plusieurs tentatives infructueuses de résolution de la situation de crise, en mars 2007, un accord de partage du pouvoir a été conclu sous la forme de l’Accord de Ouagadougou. Le pouvoir a été partagé entre le Président Gbagbo et Soro, le dirigeant des ex-rebelles, les Forces Nouvelles. L’Accord, qui a bénéficié du soutien de la communauté internationale, a établi une feuille de route pour le désarmement, la démobilisation et la réintégration, le démantèlement des milices, la réunification du pays et la préparation pour les élections en 2008. Un nouveau gouvernement de transition, conduit par le chef des FN, Soro, comme Premier ministre, a été formé au tout début du mois d’avril. Un centre de commandement intégré pour l’armée et les forces rebelles a été mis sur pied. Les préfets de tous les départements et les juges commis aux audiences d’identification pour la nationalité ( audiences foraines ) ont été nommés. Ceci devrait permettre le démantèlement des milices et le redéploiement de l’administration nationale. L’exécution de la feuille de route à temps pour la tenue des élections présidentielles, comme prévue, sera émaillée de difficultés. Pour avancer, il faudra un consensus politique fort entre les principales parties prenantes et un soutien international fort. L’impact négatif de la crise sur la croissance et la pauvreté a été accentué et généralisé . En 2000 –07, le taux annuel moyen de croissance économique était quasiment nul (0,4%), plongeant en deçà des taux enregistrés dans le reste de l’UEMOA (4%) et de l’Afrique subsaharienne (5%). Avec une population croissant à un taux de 1,7%, le PIB réel par tête a baissé de 1,3% chaque année. À mesure que s’accentuait l’anxiété liée à la situation politique et sécuritaire et que les financements extérieurs diminuaient, l’investissement public et privé enregistrait une baisse de 14% du PIB, en 1994-99, à 10% dans la période de 2000-07. Les taux d’investissement dans les pays comparables étaient bien meilleurs: 20% au sein de l’UEMOA et 19% en Afrique subsaharienne. L’activité du secteur privé a baissé, en particulier dans l’industrie. La partition du pays a perturbé le commerce interne et réduit le rôle de la Côte d'Ivoire en tant que plaque tournante régionale. Le volume des exportations a baissé entre la période de 1994–99 (8,7%) et celle de 2000–07 (1,9%). Le compte courant extérieur a tenu (1,6% du PIB de 2000 à 2007) grâce à une augmentation des exportations pétrolières et aux termes favorables de l’échange. Le secteur financier a été fort négativement affecté par la crise, du fait de la fermeture de l’ensemble des 19 agences bancaires au Centre, au Nord et à l’Ouest après 2002. La qualité des portefeuilles de prêts bancaires s’est dégradée en partie du fait des arriérés du Gouvernement vis-à-vis du Page 23 2 secteur privé. Le système judiciaire, déjà défaillant, s’est davantage détérioré. Les évènements en Côte d'Ivoire ont négativement affecté les échanges régionaux et la production de l’UEMOA. La performance fiscale s’est détériorée et la composition des dépenses publiques s’est dégradée. Avec le ralentissement de la croissance et l’érosion de l’assiette de l’impôt, les recettes totales ont enregistré une baisse. Les pressions en faveur des dépenses de défense et les dépenses discrétionnaires ont augmenté alors que l’aide extérieure était suspendue. Si le déficit budgétaire global s’est amoindri (passant de 2,7% dans la période de 1994-99 à 1,3% en 2000- 06) du fait de la gestion rigoureuse de la trésorerie, le pays n’a pu se conformer à la plupart des critères budgétaires de l’UEMOA et les arriérés de dettes intérieure et extérieure ont fortement augmenté. La composition des dépenses s’est également dégradée, les parts des dépenses consacrées à la santé et l’éducation dans le PIB baissant de 5,3% du PIB, en 1999, à 4,2%, en 2007, et la part des « dépenses de souveraineté » augmentant avec la prépondérance prise par les préoccupations sécuritaires dans la vie de tous les jours. La gouvernance et la transparence se sont dégradées . Les budgets ont été approuvés tardivement, souvent même à la mi-année, de sorte que le cycle budgétaire normal a été perturbé. Une part croissante des dépenses publiques (plus de 50% selon les estimations de 2006) a été exécutée jusqu’à 2007 en dehors des procédures budgétaires régulières en ayant recours à des avances du Trésor discrétionnaires. La contribution des recettes pétrolières au budget s’est accrue de 40 pourcent en valeur entre 2005 et 2007. Cependant, cette contribution aurait pu être plus élevée étant donné la hausse des prix du brut. Les prélèvements para-fiscaux sur le cacao et le café n’ont pas été budgétisés et utilisés en faveur des producteurs comme prévus. En conséquence, la comptabilisation a été faible et la composition des dépenses n’a pas été conforme au budget. Pour satisfaire les besoins temporaires de trésorerie, les autorités ont recouru au recouvrement anticipé des taxes à l’exportation sur le cacao contre d’importants rabais. Avec la croissance récente du secteur informel, l’évasion et la fraude fiscales ont également connu une hausse. Les intérêts établis et les interventions politiques dans le secteur du cacao, de l’énergie et des finances ont bloqué la réforme. Pour atténuer la résistance à la réforme dans ces secteurs, des mesures sont en train d’être prises pour restructurer les conseils d’administration des organes de régulation de la filière cacao et préparer le terrain pour des pratiques plus transparentes et plus responsables dans les secteurs financiers et de l’énergie. Page 24 3 Tableau 0.1 : Indicateurs économiques et financiers clés, 2002-08 2002 2003 2004 2005 2006 Est. 2007 Est. 2008 Proj Revenu national (Changements en pourcentages annuels, sauf indications contraires) PIB en prix constants -1,6 -1,7 1,6 1,8 -0.3 1,6 2,9 Déflateur du PIB 5,1 1,3 0,6 4,2 5,0 2,1 4.7 Indice des prix à la consommation (moyenne annuelle) 3,1 3,3 1,5 3,9 2,5 1.9 5.0 Indice des prix à la consommation (fin de période) 4,4 -0,1 4,4 2,5 2,0 1.5 5.0 Secteur extérieur Exportations, f.o.b., aux prix courants 28,5 -8,3 8,4 11,3 8,0 -5,0 12.8 Importations, f.o.b., aux prix courants -3,5 9,5 21,9 22,9 -1,7 0,1 17.7 Taux de change effectif réel (varie–) 1/ 4,0 6,9 1,3 0,0 -0,4 1,9 ... Opérations du gouvernement central ( % du P I B ) Total recettes et dons 18,4 17,4 18,4 18,2 19.1 20.0 20,7 Total recettes 17,8 16,8 17,5 17,1 18,5 19,4 19.4 Total dépenses 19,6 19.6 20,1 19,9 20,9 20.6 21.1 Solde primaire de base 2 / 2,7 0,5 0,9 0,4 0,3 0,7 0,8 Investissement brut 10,1 10,1 10,8 9,7 9.4 8.8 10.5 Épargne intérieure brute 26,7 21,0 20,0 17,2 19.9 16.1 16.8 Épargne nationale brute 16,8 12,3 12,4 10,0 12,4 10,2 11,1 Secteur extérieur Solde du compte courant (y compris transferts officiels) 6,7 2,1 1,6 0,2 3,1 1,4 0.6 Solde du compte courant (non compris transferts officiels) 3,7 -0,4 1,7 0,4 3,3 -0,3 -0,5 Solde global -12,1 -9.9 -3,6 -4,0 -2,7 -2.1 0.1 Dette publique extérieure 81.8 76.5 72.4 73.5 71.8 70.1 66.8 Pour mémoire: Arriérés extérieurs de dette publique (% du PIB) 5.4 7.8 13.0 19.4 22.3 24.5 19.7 Arriérés intérieurs de dette publique (% du PIB) 3.6 6.2 6.4 5.7 5.5 2.9 1.6 PIB nominal (milliards F CFA) 8,006 7,984 8,178 8,621 9,029 9,379 10,103 Taux de change nominal (F CFA/US$ moyenne de période) 695 580 528 527 522 479 446 Population (en millions) 17,3 17,6 17,9 18,2 18,5 18,8 19,0 Croissance démographique (%) 1,7 1,5 1,5 1,8 1,5 1,5 1,5 PIB nominal par tête (US$) 665 782 867 900 936 1045 1190 Croissance du PIB réel par tête (%) -3,2 -3,2 0,1 0,0 -1.8 0,1 1,4 1/ Basé sur les changements en fin de période au niveau des prix à la consommation relatifs et le taux de change effectif réel. 2/ Recettes totales moins dépenses totales, hormis les intérêts et les dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures. Sources: Autorités ivoiriennes; et estimations et projections faites par le personnel du FMI. La gouvernance s’est considérablement dégradée dans toutes les dimensions de gouvernance mesurées . La perception partagée est qu’il y a eu un déclin constant de la gouvernance entre 1999 et 2007. 8 Par exemple, selon Transparency International, l’Indice de Perception de la Corruption s’est considérablement détérioré entre 1999 et 2007. En 2007, le pays a occupé la 150 ème place sur 180 pays alors qu’en 1999, il se situait à la 75 ème place sur un 8 Autres indicateurs de la gouvernance montre une tendance similaire, comme ceux de Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (http://www.worldbank.org/wbi/governance). Page 25 4 total de 99 pays. En plus du secteur café-cacao, confronté à l’épineuse question des « rentes », les réformes dans les secteurs financiers et de l’énergie ont stagné au cours des années passées. Le Gouvernement, de concert avec la Banque mondiale et le FMI, s’attèle à prendre des mesures pour réduire les pesanteurs, renforcer la gouvernance dans le secteur, améliorer la transparence dans la gestion des prélèvements para-fiscaux et restructurer les entités du secteur. En outre, dans les secteurs financiers et de l’énergie, le Gouvernement envisage également d’entreprendre des réformes en vue de renforcer la gestion de ces deux secteurs. 9 Bien que la sécurité se soit quelque peu améliorée depuis l’Accord de Ouagadougou, de mars 2007, le commerce demeure limité . Le « racket » (la pratique d’exiger de l’argent des voyageurs pour franchir les postes de contrôle de sécurité) par les forces de sécurité, tant au Sud qu’au Nord du pays, a freiné les échanges. La croissance du PIB s’est améliorée quelque peu, tirée par le pétrole off-shore, mais l’essentiel de la population demeure confrontée à l’insécurité économique. Au nord du pays, l’activité économique demeure bien en deçà de son niveau d’avant la crise du fait du manque de crédit et également de la défaillance des infrastructures et des services sociaux. Le climat d’investissement s’est dégradé et peu d’investisseurs étrangers sont revenus dans le pays. Les services d’éducation et de santé ont considérablement diminué dans le Nord du pays. Cette région n’a connu aucune présence de l’État de 2002 à 2007 et environ 1 million de personnes ont été déplacées. Beaucoup d’enfants du Nord n’ont pu aller à l’école depuis 2002. Jusqu’en 2007, seuls 30% des enseignants qualifiés avaient été déployés. La plupart des établissements sanitaires ont ouvert leurs portes, mais avec un personnel réduit. L’insécurité alimentaire au nord a provoqué d’autres déplacements vers les villes du sud, accroissant le nombre de personnes déplacées internes. Selon les estimations, le taux de pauvreté à l’échelle du pays a augmenté de 38% en 2002, à 43% en 2006 (Tableau 1.2) . De 1998 à 2002, la pauvreté s’est accrue (de 34 à 38%) principalement du fait d’un choc dans le secteur de l’agriculture: les prix aux producteurs de cacao et de café ont baissé. L’augmentation accrue du taux de pauvreté de 2002 à 2006 s’expliquait par le déclin du secteur privé formel dans les zones urbaines ainsi que l’impact de l’insécurité générale liée au conflit. Tableau 0.2 : Indice de pauvreté de 1995 à 2006 1995 1998 2002 2006 Abidjan 20 11 15 18 Urbain 24 23 25 28 (est.) Rural 46 42 49 54 (est.) Côte d’Ivoire Total 37 34 38 43 (est.) Source: INS Côte d’Ivoire et la Banque mondiale (2007). Le chiffre pour 2006 concernant Abidjan est basé sur une enquête réalisée en février de cette année. Les chiffres pour l’ensemble du pays en 2006 ont été tirés d’une projection des chiffres de la pauvreté en 2002 reposant sur la croissance de la consommation. Le développement humain était déjà en baisse avant la crise de 1999-2007 (Figure 1.1) . Comme indiqué ci-dessous, depuis le milieu des années 1970, la plupart des régions du monde ont amélioré leurs scores d’IDH. L’Asie de l’Est et l’Asie du Sud-Est ont accéléré leurs progrès 9 Voir Section 3 du document de programme pour le DGER (Report No. 4175-CI, 14 mars 2008). Page 26 5 en la matière après 1990. La grande exception est l’Afrique subsaharienne. Depuis 1990, elle n’a enregistré qu’une amélioration minimale du fait, en partie, du renversement de la conjoncture économique, mais principalement de l’effet désastreux du SIDA sur l’espérance de vie. Toutefois, l’IDH de la Côte d'Ivoire a baissé après 1985 et stagne à un niveau très faible depuis 1995. Figure 0.1 : Indice du développement humain, 1970 à 2005 10 OCDE Amérique latine Asie de l'Est Asie du Sud Afr. sub-sah Côte d'Ivoire 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 V a l e u r d e l ' I D H Selon le Rapport sur le développement humain, l’espérance de vie était plus faible et le taux de mortalité infantile plus élevé en 2005 comparé à 1990, nonobstant une « amorce » de croissance vers la fin des années 1990 (Tableau 1.3) . Des composantes de l’IDH, seul le revenu et le taux de scolarisation brut concordent quelque peu avec les changements de politique à court terme. Les autres composantes (espérance de vie, alphabétisation des adultes) sont à l’image des investissements et des arrangements institutionnels datant des années et des décennies précédentes. En 2001 et 2005, le rang du revenu de la Côte d'Ivoire en termes de PPA était de 148 et 147, respectivement, en baisse par rapport au 130 ème rang qu’elle occupait en 1995. 10 Site http://hdrstats.undp.org/countries/country_fact_sheets/cty_fs_CIV.html , voir rapport sur le développement humain de 2007/2008. Page 27 6 Tableau 0.3: Compos antes de l’indice du développement humain pour la Côte d'Ivoire 1990 1995 2001 2005 a Espérance de vie (en années) 51,7 c 48,7 c 46,6 c 46,2 c Alphabétisation des adultes (de plus de 15 ans; %) 48,7 Taux de scolarisation brut combiné pour le primaire, le secondaire et le tertiaire (%) 39,6 Mortalité infantile (chez les < 1 an; pour 1000) 103 e 118 e Mortalité infantile (chez les < 5 ans; pour 1000) 155 165 175 b 194 d Rang dans l’indice du développement humain 145 161 166 Rang du revenu en termes de PPA 130 148 147 a Toutes les données pour 2005, hormis l’espérance de vie ont été prises sur le site Web du PNUD. Les données concernent l’année 2005, telles que publiées dans le rapport sur le développement humain de 2007/2008. b Les données sur la mortalité infantile sont tirées du PER de 2003. c Development data platform , Banque Mondiale. La Fiche des données 2006 de l’OMS indique 44. d Données de 2005, tirées de La fiche des données sur la mortalité 2006 de l’OMS (http://www.OMS.int/OMSsis/mort/profiles/mort_afro_civ_cotedivoire.pdf), à son tour de l’enquête démographique et sanitaire pour 2005. e La mortalité infantile chez les < 1 an en 1990 et en 1995: recueillies auprès de l’UNICEF à l’adresse http://www.unicef.org/infobycountry/cotedivoire.html La stagnation de l’IDH de la Côte d'Ivoire est compréhensible au regard du déclin du PIB réel par tête après 1978 (Figure 1.2) . Avec l’augmentation des revenus jusqu’en 1978, les taux de mortalité infantile ont chuté à leurs plus bas niveaux (155/1000) en 1985. Puis, avec la baisse des revenus entre 1978 et 2002, les taux de mortalité se sont inexorablement accrus, atteignant un pic de 194/1000 en 2005. Ce phénomène semble s’être produit sur l’essentiel d’une décennie. Même si la crise est en train de connaître une solution rapide et que le pays réalise de bons progrès, il est probable qu’il faudra plusieurs années pour que la mortalité chez les < 5 ans s’améliore. Figure 0.2 : PNB par tête en dollars US au cours actuel 11 11 Taux de mortalité et PNB par tête au taux actuel du dollar US : Plateforme de données de la Banque mondiale sur le développement. Les donnés pour le taux de mortalité sont les plus récentes disponibles. Page 28 7 100 120 140 160 180 200 2 20 240 260 280 300 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 M o r t a l i t y r a t e ( p e r 0 0 0 ) 200 300 400 500 600 700 8 00 900 1000 1100 1200 P e r c a p i t a G N I Mortality (<5, /000) (left axis) GNI p.c., Atlas (current US$) La stratégie de reconstruction post-conflit du Gouvernement pour 2008 envisage de s’appuyer sur les acquis de 2007 et également d’améliorer les finances publiques et la transparence . S’agissant des préparatifs des élections, les audiences foraines ont commencé en septembre 2007 et se sont jusque-là déroulées sans incident de sécurité. De même, l’entreprise contractante pour l’identification et l’enrôlement sur les listes électorales a été désignée. Le redéploiement de l’administration publique dans les zones CNO suit son cours: tous les préfets ont rejoint leurs postes et 2/3 des 24 000 fonctionnaires qui avaient dû quitter leurs postes y sont retournés ou sont en train de le faire. Le Gouvernement entend redéployer 6 000 enseignants au cours de l’année 2008. En outre, il sera donné à quelques 5 000 bénévoles dans les secteurs de l’éducation et de la santé dans les régions CNO la chance de participer à un concours pour devenir des fonctionnaires à part entière. Le Gouvernement poursuivra également la réintégration des enfants soldats, fournira des supports pédagogiques aux écoles et rouvrira les cantines scolaires. Dans l’ensemble, la stratégie envisage des actions qui auront un impact immédiat sur les populations affectées par la crise et intègre des microprojets, la fourniture d’aide alimentaire et d’intrants agricoles et prévoit également la restauration des infrastructures de base telles que les puits. La mise en œuvre réussie de cette stratégie dépend de la capacité du Gouvernement à boucler le processus de normalisation politique et à transférer les ressources en faveur des secteurs prioritaires (santé, éducation, agriculture, routes). B. Q UALITÉ DE L ’ ÉTABLISSEMENT DE RAPPORTS SUR LES DÉPENSES L’établissement de rapports sur les dépenses a besoin d’être substantiellement améliorée. Deux domaines nécessitent une attention particulière: les dépenses sur la base d’avances du Trésor et les dépenses financées sur ressources extérieures . En ce qui concerne les dépenses reposant sur les avances du Trésor: le système de gestion financière SIGFIP sous-évalue fortement les dépenses effectuées sur la base d’avances du Trésor. Il est impressionnant d’observer le SIGFIP en action: avec quelques instructions simples, le système est capable de générer des tableaux complexes, détaillant le budget courant ou précédent et l’exécution de ceux- ci, décomposés selon toute classification standard (dépenses économiques, de fonctionnement, par ministère, etc.). Toutefois, le SIGFIP ne donne que les dépenses qui passent à travers l’ensemble du système. Il n’indique pas les dépenses qui sont faites sur avances. Pendant les Page 29 8 années de crise, le Gouvernement a fortement utilisé les avances, en partie, parce que le budget était adopté tardivement dans l’année (en 2007, par exemple, il a été adopté en juin) et, en partie, parce que certains ministères et institutions ont continué à recourir de façon substantielle aux avances, même après la publication du budget. Le processus de « régularisation » des avances du Trésor devrait être conduit de manière plus systématique. Jusqu’à 2007, la pratique a consisté essentiellement à enregistrer les avances dans le SIGFIP après que la dépense ait été effectuée. Bien que le Gouvernement ait soutenu qu’il a fait des progrès considérables dans la « régularisation » des avances au titre de l’année 2007, le rapport d’exécution du budget de septembre 2007 n’a pas été établi directement à partir du SIGFIP, après que cette régularisation ait été faite en bonne et due forme, mais doit avoir été compilé en s’appuyant sur le SIGFIP et un certain système parallèle qui enregistre les dépenses sur la base des avances. En 2008, il est important recenser les avances du Trésor déjà engagées et maintenir le volume global de ces avances à moins de 15% des dépenses courantes cumulatives hors salaires, service de la dette, régies d'avances et des dépenses exécutées sur ressources extérieures. En plus, ces avances doit s’encadrer strictement dans les procédures dérogatoires d’exécution de la dépense. Le deuxième domaine de déclaration de dépenses qui a besoin de réformes a trait aux projets financés sur ressources extérieures . Ce problème se pose parce qu’il est très difficile de réconcilier les sources officielles principales d’information sur le budget et les informations sur les dépenses. Il y a, d’un côté, le budget originel et le Compte Général de l’Administration Financière (CGAF) et, de l’autre, le Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE). Le CGAF rend compte du service de la dette due (et également des augmentations d’arriérés) tandis que le TOFE rend compte du service de la dette payée; le CGAF n’essaie pas de rendre compte des dépenses exécutés hors processus budgétaire tandis que le TOFE tente de le faire; et le CGAF prend en compte uniquement les dépenses du gouvernement central et non celles des institutions parapubliques, telles que la sécurité sociale. Le fait que le CGAF et le TOFE arrivent parfois à des chiffres totaux de dépenses qui ne sont pas fort éloignés n’est que pur hasard. La réconciliation entre le TOFE et le CGAF a besoin d’être améliorée . Voir les décompositions pour l’année 2005 au Tableau 1.4. Le budget prévisionnel et le CGAF ont indiqué des dépenses courantes de l’ordre de 1000 milliards de francs CFA, des dépenses d’investissement d’environ 150 milliards et un service de la dette d’environ 580 milliards. Mais le TOFE déclare des dépenses courantes d’un niveau considérablement plus élevé (1 204 milliards), des dépenses d’investissement également bien plus élevées (235 milliards) et des dépenses liées à la crise et aux élections (76 milliards), et ceci est équilibré par la déclaration uniquement du service effectivement payé sur la dette publique (178 milliards, totalement en intérêt). On ne sait pas clairement comment réconcilier ces chiffres, vu que le TOFE et le CGAF ne procèdent pas à des références croisées. Il est possible que le chiffre élevé pour les dépenses courantes dans le TOFE s’explique principalement par sa prise en compte de la sécurité sociale et que les rubriques restantes dans les dépenses courantes soient réconciliables une fois que de catégories compatibles seront utilisées. L’on ne sait pas clairement pourquoi le chiffre de 563 milliards apparaissant dans le TOFE, au titre des dépenses du personnel, diffère considérablement de celui consigné dans le CGAF équivalent à 500 milliards. Ce qui est clair, par-contre, c’est que: Page 30 9 · Le CGAF sous-estime cons idérablement l’investissement financé sur ressources extérieures (28 milliards dans le CGAF contre 102 milliards dans le TOFE). Il s’ensuit que le CGAF a fait une sous-déclaration de l’investissement total de l’ordre de 43% en 2005. · Le CGAF ne rend pas compte des dépenses liées à la crise et aux élections (76 milliards dans le TOFE) qui ont été financées, pour l’essentiel, sur ressources extérieures. Il s’ensuit que le CGAF a sous-déclaré les dépenses courantes en 2005 d’au moins 7% (=76/1021). Tableau 0.4 : Comparaison des sources officielles sur la question des dépenses: budget, CGAF, TOFE pour l’année 2005 (en milliards de francs CFA) Budget 2005 CGAF 2005 TOFE 2005 Dépenses 1735 1744 Dépenses 1714 Courantes 990 1021 Courantes 1204 Personnel 561 500 a Personnel 563 Sec. Soc. ( Abonnement ) 39 .. a Sec. Soc. (CNPS, etc.) 149 Subventions et autres transferts 55 303 a Subventions et autres transferts 94 Autres dépenses courantes 335 217 a Autres dépenses courantes 395 Dépenses sociales ciblées 3 Investissements 176 134 Investissements 235 Financés sur ressources internes 130 106 Financés sur ressources internes 133 Financés sur ressources extérieures 45 28 Financés sur ressources extérieures 102 Dépenses d’investissement (subv. BAD) 0.5 Prêts nets 20 Dépenses liées à la crise et aux élections 76 Déchets toxiques 0 Service de la dette 569 589 Intérêt sur dette publique 178 Intérieure 115 106 Extérieure 454 483 a Notez que la décomposition dans le CGAF 2005 est similaire, mais pas identique. Les catégories les plus importantes sont le Personnel (500), les biens et services (170), les subventions (147), les autres transferts (166), les dépenses exceptionnelles (26), le patrimoine et le matériel ( meubles ) (8), les transferts des capitaux (4). Pour ce Tableau, les dépenses ci-après ont été regroupées sous la rubrique « Autres dépenses courantes »: B&S, dépenses exceptionnelles, patrimoine et matériel et transferts des capitaux pour un total de 217 milliards de francs CFA. Sources: Budget de 2005 tiré du Cadrage Budgétaire 2006, publié par les autorités. CGAF 2005 tiré du Compte Général de l’Administration de l’État 2005, p. 101 , et tiré du Tableau de bord du Trésor: Gestion 2005, p. 35, établi par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique. Sur la base de l’analyse de cette section, il est recommandé que: · Les autori tés fassent en sorte que les avances du Trésor soient immédiatement régularisées de manière à être adéquatement reflétées dans les rapports trimestriels d’exécution du budget, à publier dans un délai de quatre semaines après la fin de chaque trimestre. · Les autorités limitent considérablement l’accès des ministères aux avances à moins de 15% des dépenses courantes cumulatives hors salaires, service de la dette, régies d'avances et des dépenses exécutées sur ressources extérieures. À cet égard, les Page 31 10 instructi ons données par le Ministre de l’Économie et des Finances le 10 janvier 2008 12 devraient être appliquées pour limiter l’accès aux avances. Ces instructions exigent, entre autres choses, que les ministères désirant augmenter certaines catégories de dépenses au- delà des limites du budget assurent eux-mêmes le financement à partir d’autres lignes de leurs budgets ministériels; le CGAF et le TOFE fassent des références croisées l’un à l’autre, si possible, dans un seul tableau montrant comment la réconciliation se fait. · La cohérence entre les différents rapports (CGAF, TOFE, rapports trimestriels d’exécution du budget) soit améliorée. L’on devrait rendre le CGAF exhaustif et complet en intégrant toutes les informations que le TOFE intègre concernant l’investissement financé sur ressources extérieures, les dépenses liées à la crise et autres. Si nécessaire, ces informations additionnelles, qui proviennent d’autres sources que le système de budgétisation et de comptabilisation, pourraient être intégrées en annexe. Les rapports trimestriels d’exécution du budget devraient, de même, concorder avec le TOFE. · L’on continue à faire des efforts pour intégrer toutes les dépenses publiques dans le système de budgétisation et de comptabilisation. L’on reconnaît que c’est une tâche difficile parce que les bailleurs de fonds ne rendent pas toujours compte des subventions et des dépenses de manière rigoureuse et les bailleurs de fonds sont parfois hésitants à renoncer au contrôle des décaissements par peur des mauvaises affectations des financements. C. F INANCES PUBLIQUES ET DISCIPLINE BUDGÉTAIRE Discipline budgétaire globale La crédibilité du budget a été faible. Hormis les améliorations enregistrées en 2007, la discipline budgétaire n’a pas été bonne depuis 2002 . Si le solde pri maire de base a varié entre 0,3 et 2,7% du PIB de 2002 à 2007, cela s’est fait par la cessation par le pays du règlement du service de la plupart de ses dettes, extérieure comme intérieure (voir Tableau 1.5 ci-dessous). Les arriérés de dette extérieure s’élevaient à 5,4% du PIB en 2002. Ce chiffre a continué de croître en 2003, pour atteindre un total cumulé de 7,8% du PIB, vis-à-vis principalement du Club de Paris et de la Banque africaine de développement. En outre, en 2002, les arriérés de dette intérieure accumulés s’élevaient à 3,6% du PIB. Avec l’accentuation de la crise politique et militaire, les arriérés de dette extérieure se sont accrus à 24.5% du PIB en 2007 (voir Tableau 1.1). Les arriérés intérieurs ont aussi monté à 5.5% du PIB en 2006 avant de sa réduction à 2.9% du PIB en 2007. En 2007, même s’il était légèrement inférieur à l’objectif de 1% du PIB, le solde primaire de base a atteint 0,7% du PIB, chiffre qui se compare favorablement au 0,3% enregistré l’année précédente. 12 Instruction n o 005 MEF/CAB- 01/OS du 10 janvier 2008 relative aux mesures d’accompagnement de l’exécution du budget de l’Etat, gestion 2008. Page 32 11 Tableau 0.5 : Évolutions fiscales et perspectives (2002-08, pourcentage du PIB) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Est. Est. Proj. Total recettes et dons 18,4 17,4 18,4 18,2 19.1, 20.0 20,7 R ecettes totales 17,8 16,8 17,5 17,1 18,5 19,4 19.4 Recettes fiscales 15,7 14,9 15,2 14,5 15,5 15,7 16.0 Impôts directs 4,2 3,6 3,5 4,2 4,9 4,5 4,8 Impôts indirects 11,6 11,3 11,6 10,3 10,6 11.1 11,3 Recettes non fiscales 2,1 1,9 2,3 2,6 3,0 3.7 3,4 Contributions de la sécurité sociale 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 Recettes du pétrole et du gaz … 0,2 0,5 0,7 0,8 0,7 1,1 Autres (y compris PETROCI, déchets toxiques) 0,7 0,4 0,5 0,6 0,9 2.5 1.2 Dons (projets et programmes, y compris liés à la crise) 0,5 0,6 0,9 1,1 0,6 0,6 1,3 Total dépenses 19,6 19.6 20,1 19,9 20,9 20.6 21.1 Dépenses courantes 16,3 16.3 17,2 16,9 17,6 17,6 17,9 Traitement et salaires 6,5 6,8 6,7 6,5 6,8 6,8 6,8 Prestation de sécurité sociale 1,3 1,4 1,7 1,7 1,9 1.9 1,9 Subventions et transferts courants 0,9 1,3 1,0 1,1 2.0 1,7 1,5 Autres dépenses courantes 3,7 4,0 4,4 4,6 4,7 4.7 4,4 Dépenses liées à la crise 0,7 1,2 1,2 0,9 0,8 0,8 1,2 Intérêt échu 3,1 2,2 2,2 2,1 1,8 1,8 1,3 Dépenses d’investissement 3,2 2,7 2,8 2,7 3,1 2.7 3,1 Financées sous ressources intérieures 1,8 1,6 1,5 1,6 2,3 2.0 2,1 Financées sous ressources extérieures 1,4 1,1 1,3 1,2 0,8 0,7 1,0 Prêts nets 0,2 0,1 0,1 0,2 0,2 0,3 0,1 Solde primaire de base 2/ 2,7 0,5 0,9 0,4 0,3 0,7 0,8 Solde globale, subventions y compris 1/ -1,3 -2,2 -1,7 -1,7 -1,8 -0,7 -0,4 Solde global (en numéraire) -1,0 -0.7 0,8 -0,3 -0,3 -1.7 -1,1 Financement 1,0 0.7 -0,8 0,3 0,3 1.7 1,1 Financement intérieur 0,1 -0.5 -1,5 0,4 0,3 1.3 0,3 Financement extérieur 0,9 1.2 0,7 -0,2 0,0 0,5 -4,1 1/ Sur la base de mandats de paiement. 2/ Recettes totales (hormis subventions) moins dépenses nettes d’intérêts prévues et ajustement. Sources: Autorités ivoirienne; et estimations faites par le personnel du FMI. Au cours de l’année 2007, le Gouvernement a amélioré ses relations avec les créanciers intérieurs et extérieurs. Suite à la mobilisation de ressources sur le marché financier régional, une part considérable des arriérés de la dette intérieure a été réglée et les créances courantes vis- à-vis de plusieurs créanciers multilatéraux ont été honorées en temps opportun. Au début de Page 33 12 l’année 2008, le Gouvernement a apuré la moitié des arrières vis-à-vis de la Banque mondiale et le 1 er avril 2008, il a bénéficié d’un don de gouvernance économique et de redressement (DGER) de 308 millions de dollar E.U (y compris un appui budgétaire de 35 millions de dollar US) permettant de s’acquitter de l’autre moitié. 13 En 2008 également, après l’apurement prévu des arriérés d’environ 150 millions de dollars US vis-à-vis de la BAD, il est prévu que la Côte d’Ivoire bénéficie également d’une opération d’appui budgétaire de cette institution. Le Gouvernement entamera les discussions avec la Banque européenne d’investissement en vue de liquider ses arriérés vis-à-vis de ladite institution. Il poursuivra, de même, les discussions avec le Club de Paris, les autres créanciers bilatéraux et le Club de Londres en vue d’obtenir une restructuration de la dette dans l’optique d’entamer une procédure d’élimination de sa dette dans le cadre de l’Initiative PPTE. Le plan budgétaire du gouvernement vise à consolider en 2008 les récents acquis tout en faisant face aux besoins post-conflit urgents . L’hypothèse principale sur lequel repose le budget est la réalisation de progrès notables se fondant sur la résolution de la crise et consignés dans la feuille de route de 2007 convenue à Ouagadougou. La cible de solde primaire de base (c’est-à-dire le solde hormis les intérêts et les dépenses financées sur ressources extérieures) est fixée à 0,8% du PIB (Tableau 1.5). Pour atteindre l’objectif de solde budgétaire en 2008, la part de la masse salariale demeure au niveau de 2007, qui est de 6,8% du PIB, les nouveaux recrutements étant limités aux enseignants et aux agents de santé; la part des dépenses actuelles autres que salariales dans le PIB (y compris les dépenses discrétionnaires par les plus hautes institutions de l’État) est ramenée à peu près au niveau de celles de 2006 et les subventions au secteur de l’électricité sont réduites du fait de l’augmentation des tarifs, effectuée au début de l’année 2008. Le budget prévoit aussi une augmentation de 1% du PIB au titre des dépenses liées à la crise et à caractère social. Sur le moyen terme, le solde primaire de base devrait s’accroître de 0.7% du PIB en 2007 à 2% du PIB en 2010. Mobilisation et structure des recettes intérieures En termes réels, les recettes totales du gouvernement central se sont effondrées quand la crise a éclaté en 1999 et n’ont été restaurées qu’en 2006 et 2007 (Figure 1.3) . En termes de pourcentage du PIB, les recettes enregistraient déjà une baisse avant la crise (de 20%, en 1995, à 18,5%, en 1998) et ont plongé à 16,5% en 1999, année de crise, où elles ont stagné. Figure 0.3: Recettes totales (constantes en 2005, en milliards de francs CFA) 14 13 252 millions de dollars pour le règlement des arriérés, plus à peu près 35 millions de dollars pour l’appui budgétaire. 14 Données fournies par les autorités ivoiriennes et documents du FMI sur les mêmes données. Le CPI a été utilisé pour obtenir les recettes réelles. Page 34 13 1,200 1,300 1,400 1,500 1,600 1,700 1,800 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 R e c e t t e s ( e n 2 0 0 5 e n m i l l i a r d s d e F C F A 16 16.5 17 17.5 18 18.5 19 19.5 20 20.5 R e c e t t e s / P I B ( % ) Recettes globales réelles Recettes/PIB (axe droit) L’amélioration des recettes intérieures entre 2005 et 2007 est due au recouvrement amélioré des impôts indirects et autres recettes non fiscales (Tableau 1.5 ci-dessus) . 15 En ce qui concerne les impôts directs, entre 2005 et 2007, ils ont augmenté de 0,8 points de pourcentage du PIB, du fait essentiellement de la TVA. En ce qui concerne les autres recettes non fiscales, elles ont enregistré une hausse de 1,1 points de pourcentage du PIB et sont composées principalement des dommages-intérêts versés suite à l’incident des déchets toxiques et également des transferts réalisées par la PETROCI. Pour continuer à améliorer les recettes non fiscales, il est nécessaire recenser et budgétiser les recettes encaissées par le ministères (para. 2.33). L’on s’attend à ce que les recettes de la TVA continuent à bien se tenir en 2008, vu que les autorités s’attèlent à améliorer les recouvrements, à étendre sa couverture au secteur informel et à réexaminer les diverses exonérations qui avaient été concédées pendant la crise. L’on s’attend également à ce que la réouverture des postes de douanes au centre, au nord et à l’ouest (CNO) génère des recettes additionnelles de l’ordre de 0,3% du PIB. Les efforts de recouvrement de recettes sont insuffisants dans la Côte d’Ivoire. Cela se voit à travers le graphique ci-dessous de recettes publiques (hormis les subventions) par rapport au PIB, comparés au PIB par tête de 2005. L’on note un large écart dans les efforts de recouvrement des recettes, avec les pays riches en ressources naturelles, tels que le Nigeria et le Botswana, obtenant de meilleurs résultats que les autres. La Côte d'Ivoire est bien en deçà du niveau moyen. Il convient de noter que le ratio recettes/PIB de la Côte d'Ivoire, qui est de 17%, est inférieur à celui de pays plus pauvres et ne disposant pas de richesses en ressources naturelles, tels que le Malawi (26%), le Ghana (24%), ou le Sénégal (20%). En 2007, la Côte d’Ivoire avait seulement le quatrième plus important ratio de revenu fiscal par rapport au PIB sur les huit pays de l’UEMOA. 16 15 L’intégralité du tableau se trouve dans l’Annexe 1 de ce rapport. 16 Union Économique et Monétaire Ouest-africaine, 2007. Rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale. La Commission: Département des Politiques Économiques et de la Fiscalité Intérieure. Décembre 2007. Tableau « État de réalisation des critères en 2006 », page 101. Page 35 14 Figure 0.4: Revenu du Gouvernement hormis les subventions proportionnellement au PIB (%), pays africains, 2005 Ghana Kenya Nigeria Tunisie Ethiopie Botswana Sudan Malawi RCI 2005 0 10 20 30 40 50 60 100 1000 10000 Log du PIB par tête en 2005 R e c e t t e s d u G o v t . h o r m i s d o n s / P I B ( % ) Le cacao et le café sont une des principales sources de revenu et de recettes d’exportation . Conjointement avec le coton, ces deux produits constituent les moyens de subsistance de 9 millions de personnes, soit la moitié de la population. La Côte d'Ivoire est le premier producteur mondial de cacao. Les perturbations et l’insécurité physiques connues pendant la crise ont entraîné une forte baisse de la production. Les réformes ont été mises en veilleuse et l’investissement a quasiment cessé. Des prélèvements para-fiscaux ont été imposés sur le cacao et le café, mais ceux-ci n’ont pas été utilisés au bénéfice des producteurs comme initialement prévus. L’on ne peut trouver trace d’une forte proportion de ces prélèvements sur les exportations effectuées entre 2001 et 2005 (l’équivalent de 862 dollars US) 17 et également des dépenses effectuées par les agences de la filière. En conséquence, le sous-secteur n’apporte pas à la croissance rurale la contribution qu’elle aurait pu lui apporter. Le secteur café/cacao est caractérisé par une baisse de la production de cacao d’une centaine de milliers de tonnes environ au cours de cette campagne 2006/2007 comparée à celle précédente . Celle- ci s’expliquerait par une situation climatique moins favorable, la recrudescence des maladies et, à un moindre degré, à la fuite des produits vers les pays voisins (bien qu’il ne soit pas possible de déterminer si le phénomène s’est amplifié par rapport à la campagne précédente). En revanche, on note un accroissement de la production du café. Cette reprise de la croissance dans le secteur café résulterait de la reprise des cours et le retour des producteurs dans les plantations abandonnées durant la crise. Le prix moyen bord- champ perçu par les producteurs reste encore très inferieur aux prix perçus par les producteurs des autres pays (Figure 1.5) . Selon les informations fournies par le Gouvernement, le prix moyen bord champ payé au producteur à la date du 31 août 2007 se situe à 350 FCFA/kg soit un accroissement de 35% par rapport au prix de la campagne précédente 17 Données du Gouvernement citées dans le rapport No 41745 de la Banque mondiale relatif au Don de gouvernance économique et de redressement (DGER, approuvé le 1 er avril 2008). Page 36 15 pour le cacao qui était de 260 FCFA/kg. Cela semble essentiellement dû à la hausse des prix sur le marché international (901 FCFA/kg par rapport à 787 FCFA/kg), soit une hausse d’environ 15%. Cependant, ce prix moyen bord-champ ne représente encore que 42 % du prix FOB (35 % pendant la campagne précédente) à la même date et reste encore très inferieur aux prix perçus par les producteurs des autres pays producteurs (exemple: 72% au Ghana). Quand au café, on note une augmentation sensible du prix au producteur qui est de 475 CFAF/kg et représente 65 % du prix FOB, résultant d’une amélioration des cours mondiaux et d’une taxation et de prélèvements para-fiscaux allégés. Figure 0.5: Prix bord-champ du cacao (pourcentage du prix FOB) Le Gouvernement devrait revoir les prélèvements finançant le budget des structures du secteur (ARCC, BCC, FDPCC et FRC) . Pendant la période 2001-mai 2006 ces prélèvements sont estimés à environ 100 milliards de FCFA. Cela correspond, à peu prés, à quatre fois les coûts de fonctionnement de l’ancienne Caistab. Il apparaît donc urgent que le gouvernement examine la justification de prélèvements/coûts de fonctionnement aussi élevés. Les premières analyses des budgets détaillés 2006-2007 de ces structures montrent que des marges importantes de réduction sont possibles, et souhaitables, pour les raisons suivantes: (i) d’importants investissements ont été réalisés sur la campagne 2006/2007; il ne sera pas nécessaires de les renouveler; (ii) certaines activités dont les financements sont déjà pris en compte dans les budgets de certaines structures se retrouvent dans d’autres programmes spécifiques et font donc double emploi; et (iii) les « autres charges », en particulier les celles de « communications et relations publiques », sont excessives et difficiles à justifier. Par conséquent, il apparaît que les budgets des structures pour l’année 2008 et 2009 et les prélèvements destinés à les financer peuvent être réduits substantiellement. Depuis 2006, le Gouvernement a pris des mesures pour améliorer la transparence au niveau du recouvrement et de l’utilisation des fonds de café/cacao et travaille sur une stratégie globale de réforme de la filière . Le prélèvement para-fiscal sur le cacao a été réduit de 53,15 F CFA/kg à 49,11 dans la campagne 2006/7 et à 46,46 en 2007/8 et les produits ont été affectés à un Fonds d’investissement en milieu rural placé sous la supervision d’un comité (le 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 Indonesia Nigeria Cameroun Ghana Côte d'Ivoire Page 37 16 Comité du café/cacao) co-présidé par les Ministères de l’Économie et des Finances, et de l’Agriculture. Les prochaines étapes devraient inclure la budgétisation de tous les prélèvements quasi-budgétaires, la réduction des prélèvements sur le cacao, cumulativement, par rapport au niveau observé durant la campagne 2007/08, l’achèvement et la publication d’un audit des prélèvements gérés par le CESPPCC et l’adoption et la mise en œuvre satisfaisante par l’Etat, d’un nouveau cadre institutionnel et réglementaire pour la filière café-cacao s’inscrivant dans la nouvelle stratégie gouvernementale de développement du secteur, laquelle sera appuyé par un projet financée par la Banque mondiale. Cette nouvelle stratégie globale de réforme de la filière devrait comprendre une réforme du fonctionnement des agences existantes, y compris de leurs rôles dans le recouvrement des prélèvements para-fiscaux. Les recettes du gouvernement tir ées du pétrole, du gaz et des produits pétroliers ont augmenté, passant d’environ 3,5% des recettes totales, en 2003, à 9%, en 2006 . La production de pétrole brut a augmenté de 7,6 millions de barils, en 2003, à 22 millions de barils, en 2006. Une autre augmentation à 30 millions de barils est prévue pour 2009. Malgré cela, la Côte d'Ivoire est un petit producteur comparé à d’autres pays africains riches en pétrole. Quasiment tout le brut est exporté. La part de l’État est garantie par les accords de partage de production qui sont négociés par la PETROCI. Le pays importe également du brut (plus léger) du Nigeria pour alimenter la raffinerie gérée par la Société Ivoirienne de Raffinage (SIR), qui est le fournisseur exclusif de produits pétroliers raffinés dans le pays. Toutefois, les recettes générées par le secteur pétrolier sont bien inférieures au potentiel . Les recettes de l’État tirées de la taxation des produits pétroliers ont donné des recettes fiscales totales d’environ 103 milliards de francs CFA en 2007, dont l’essentiel provient du diesel. 18 Les recettes tirées du pétrole en pourcentage des recettes totales du gouvernement étaient en Côte d'Ivoire de 5% en 2005, 14% au Sénégal, 17% au Mali et 11% au Burkina Faso. La Côte d’Ivoire recouvre beaucoup moins de taxes, même si elle est la seule exportatrice parmi les quatre et est la plus grande consommatrice. Les autorités feraient bien de réviser les divers taux d’imposition et les moyens de les recouvrer afin d’améliorer l’assiette de l’impôt de l’État. Le secteur énergie nécessitera une remise à niveau sur le plan technique compatible avec son potentiel non encore réalisé . L’ensemble du secteur de l’énergie constitue l’un des principaux moteurs de l’économie de la Côte d’Ivoire. Au vu des résultats préliminaires des deux premiers audits, le secteur énergie semble avoir relativement bien traversé la crise. Cependant, le secteur a souffert d’un manque d’investissements d’entretien mais également de développement. Dans l’amont pétrolier, il y a lieu d’adapter les contrats de partage de production au nouveau contexte international de prix élevés 19 et de bien préparer la prochaine promotion du bassin sédimentaire, que les récentes découvertes de pétrole et de gaz naturel dans la sous-région promettent à un avenir meilleur. Un audit de la SIR s’est aperçu que la raffinerie fonctionne à un haut niveau de performance, le classant parmi les meilleures en Afrique subsaharienne. Sa marge de protection a été réduite de 13 à 6% en 2007. La SIR continue de bénéficier d’une subvention implicite. Sur la base de ces audits, les autorités prévoient élaborer 18 FMI, Selected issues and statistical appendix , 2007, Tableau 7 (page 51). 19 Voir document de programme pour l’DGER (Report No. 4175-CI, 14 mars 2008). Page 38 17 une stratégie pour le secteur du pétrole. 20 La technologie récente en eaux profondes peut apporter avec une interprétation sismique du bassin sédimentaire plus poussée, une meilleure exploitation des gisements existants ainsi que ceux qui restent à découvrir. Cet effort nécessitera la mise en œuvre de mesures d’accompagnement adéquates pour se concrétiser. La méthodologie pour déterminer le prix du gaz pour le secteur électricité ainsi que les pertes non-techniques doivent faire l’objet d’une attention particulière. Le manque de recouvrement dans le secteur électrique concerne encore certaines régions du pays et des organismes de l’Etat. Cette situation ne permet pas d’assurer un programme normal d’entretien et d’investissements qui permet d’exporter presque 20% de la production vers les pays de la sous- région. Cependant, la satisfaction du marché national et international est directement affectée par les problèmes de production et surtout d’entretien du réseau de transmission et de distribution. Il est nécessaire que le secteur continue de réduire les pertes techniques et non techniques sur le réseau et en améliore les recettes. L’aide apportée par les bailleurs de fonds a commencé à diminuer dès après l’éclatement de la crise en 1999 et est prévue reprendre en 2008 (Figure 1.6) . L’on a enregistré une brève remontée des prêts aux programmes et aux projets en 2002 dans un contexte marqué par un espoir de stabilisation politique durable, mais celle-ci ne s’est pas matérialisée. Les prêts aux programmes ont cessé en 2003 et les décaissements de prêts aux projets se sont quasiment arrêtés totalement en 2005. Les dons étaient disponibles pour les dépenses liées à la crise en 2007, mais plusieurs des projets n’ayant pas avancé pour des raisons politiques, ces montants n’ont pas été épuisés. 21 Suite à la mise en œuvre réussie de l’assistance post-conflit du FMI et au règlement des arriérés vis-à-vis de la Banque mondiale et de la BAD, l’on s’attend à une forte augmentation en 2008 des dons et des prêts aux projets. Figure 0.6 : Subventions et prêts, 1995-2008 (en milliards de francs CFA) 22 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 D o n s / p r ê t s ( c u m u l é s ) e n m i l l i a r d s d e F C F A Prêts aux programmes Prêts aux projets Dons 20 Voir le document du programme pour l’AUPC 2007 (FMI). 21 Voir Tableau 0.12, page 25 pour de plus amples informations sur l’aide fournie par les bailleurs de fonds au cours de l’année 2007. 22 TOFE et budget du Gouvernement pour le budget de 2008 comme convenu avec le FMI. Page 39 18 Exécution des dépenses du Gouvernement La Côte d’Ivoire présente les caractéristiques typiques d’un pays émergeant d’une période de conflit. Les dépenses du Gouvernement sont élevées; les salaires et les émoluments ont la préséance sur les biens et services; l’investissement est faible; l’exécution des investissements prévus est faible; on note de fortes variations des exécutions des dépenses par rapport aux dépenses prévues et, comme déjà souligné tous les indicateurs de gouvernance indiquent une détérioration de la gouvernance et une baisse d’efficacité. L’analyse ci-dessous relève les principaux problèmes auxquels des remèdes doivent être apportés, maintenant qu’un accord de paix a été conclu, pour permettre au pays de recouvrer la normalité et d’aspirer à nouveau à réduire la pauvreté. L’objectif devrait être de renforcer la gouvernance afin d’éviter que les caractéristiques déplorables liées à la situation de crise ne se cristallisent en norme à présent que le pays a recouvré la stabilité. Du fait de la baisse des recettes a près l’éclatement de la crise en 2002, les niveaux de dépenses d’investissement ont baissé et les dépenses prévues ont différé des dépenses réelles . Les dépenses d’investissement ont été inférieures à l’enveloppe budgétaire prévue, avec des taux d’exécution de 69% (2004) et de 76% (2005). La faible exécution des investissements est due, en partie, à une diminution des financements par les bailleurs de fonds avec l’exacerbation de la crise. En outre, du fait de la baisse des recettes fiscales, les autorités ont procédé à des coupes sur les dépenses courantes autres que celles du personnel (comme, par exemple, sur les matériels de démonstration et le carburant pour les agents de vulgarisation agricole) et réduit l’investissement aux motifs qu’il pouvait être différé (Tableau 1.6). Tableau 0.6 : Total dépenses prévues contre dépenses réelles, 2002-05 (en milliards de F CFA) 2002 a 2003 a 2 0 0 4 2 0 0 5 ================== ================== Réelles Réelles Budget Réelles % Budget Réelles % Dépenses 2004 1520 1987 1563 79 1739 1744 100 Dette publique 716 429 710 339 48 569 589 104 Intérieure 107 131 114 105 92 118 106 90 Extérieure 609 298 595 234 39 451 483 107 Dépenses courantes 1027 935 1008 1039 103 990 1021 103 Dépenses d’investissement 255 156 268 185 69 176 134 76 a Aucun chiffre de budget planifié n’a été présenté dans le Compte Général 2003. Source: 2002-03: Compte Général de l’Administration des Finances 2003: Rapport de Présentation, pp. 35- 36. 2004-05: Compte Général de l’Administration des Finances 2005: Présentation , p. 101. Les dépenses courantes ont été légèrement sur-exécutées en 2006 (un taux de 103 ou 104%, en fonction de la source, voir Tableau 1.7 ci- dessous). L’exécution du compte d’investissement a atteint 111%, en 2006, mais baissé à nouveau à 97%, en 2007. Cherchant à régulariser sa situation vis-à-vis de ses créanciers internationaux, le pays a commencé à payer rapidement les intérêts. Quoique souhaitable, il n’est pas possible d’identifier l’origine ministérielle de la faible exécution des comptes d’investissement. La difficulté au niveau des résultats de 2007 découle Page 40 19 du fait que le rapport d’exécution du budget à la fin du mois de septembre de cette année ne fait pas de distinction entre le compte courant et le compte d’investissement au niveau ministériel. À l’avenir, les rapports d’exécution du budget devraient régulièrement faire cette distinction et énumérer les chiffres d’exécution pour les comptes courants et d’investissement, séparément, par ministère. Tableau 0.7 : Total dépenses prévues contre dépenses réelles, 2006-2007 (en milliards de F CFA) 2 0 0 6 2 0 0 7 ================== ================== Budget orig. Budget révisé Réelles % Budget orig. Budget révisé Réelle s % - Décomposition (budget et CGAF) A G =G/A D H =H/D Dépenses 1785 1971 .. Service de la dette 565 .. 573 99,6 523 .. .. Dépenses courantes 1031 .. 1075 104 1105 .. .. Dépenses d’investissement 191 .. 212 111 344 .. .. - Décomposition (TOFE) A B C =C/B D E F a =F/E Dépenses 1785 1816 1890 104 1971 2055 2050 100 Dépenses courantes, y /c .. 1545 1588 103 1562 1494 96 Intérêt .. 151 162 107 142 166 117 Dépenses d’investissement .. 271 302 111 261.9 254 97 a Pour 2007, les dépenses réelles ont fait l’objet d’estimations. Sources: A, budget originel pour 2006: Cadrage Budgétaire 2006 . B, budget révisé pour 2006: FMI. C, dépenses réelles pour 2006 tirées du FMI et du Tableau des opérations financiers de l’État (TOFE) établi par les autorités. D, budget originel pour 2007: Communication en Conseil des Ministres relative au projet de budget 2007 (Annexe 1: Cadrage budgétaire 2007). E, budget pour 2007: tiré de RCI, Communication en Conseil des Ministres relative à l’exécution du budget à fin Septembre 2007 . F, Dépenses réelles pour 2007, tirées du FMI et du Tableau des opérations financiers de l’État (TOFE), au mois de février 2008, établi par les autorités. G, dépenses réelles pour 2006, tirées du CGAF 2006, Tableau de synthèse d’exécution des lois de finances de l’année 2006. Les comparaisons détaillées des dépenses prévues par rapport aux dépenses réelles, par fonction, ne peuvent être présentées pour la période de 2002 à 2006 . La source principale d’information sur les dépenses exécutées, c’est-à-dire le Compte Général , comportent plusieurs décompositions différentes, mais pas des décompositions par fonction. Nous sommes, donc, limités à commenter la répartition par fonction pour 2007. Pour 2007, les taux d’exécution varient considérablement par fonction . Le Tableau 1.8 reflète la situation telle que déclarée à la fin septembre 2007. Il est admis que dans certains secteurs, il ne peut y avoir d’extrapolation directe jusqu’à la fin de l’année et que dans ces secteurs, il ne serait pas très significatif de comparer les taux d’exécution au Tableau 1.8 au chiffre théorique de 75% (janvier – septembre / janvier – décembre). Cette précaution ayant été prise, nous pouvons sans risque faire un certain nombre d’observations: · Les « institutions » dans l’administration publique (dont la nature précise n’a pas encore été clarifiée) ont fortement fait des excédents de dépenses, avec un taux d’exécution de 138%. · En ce qui concerne le Ministère de la défense, la classification par fonction (Tableau 1.8) tendrait à suggérer que la fonction défense est en excédent de dépense à 86%, mais la classification par ministère (Tableau 1.10, page 43 ci-dessous) indique que le ministère, Page 41 20 d’une manière ou d’une autre, accuse un déficit de dépenses à 66%. Les cas apparents s’expliquent par les paiements de primes de front versés aux soldats qui sont regroupés dans le poste défense dans la classification par fonction, mais non dans la classification par ministère. Les primes de front ont été fortement sur-exécutés en 2007 suite à des menaces de troubles. · Agriculture et pêcherie sont fortement déficitaires en termes de dépenses, avec un taux d’exécution de seulement 31%. Il en va de même avec le logement (40%), la santé (43%) et l’éducation (66%). Tableau 0.8 : Exécution du budget par fonction, de janvier à septembre 2007 (en milliards de F CFA) Budget tel que voté et modifié Réelles au mois de septembre 2007 Taux d’exécution (%) Administration publique (centrale) 437 339 77,6 Institutions 66 91 137,9 Services généraux 371 249 67,1 Défense 147 127 86,4 Ordre public et sécurité 87 51 58,6 Développement économique 65 31 47,7 Agriculture 29 9 31,0 Mines et énergie 1 0.4 40,0 Transport et télécommunications 23 15 65,2 Industrie et autres 13 7 53,8 Protection de l’environnement 13 6 46,2 Logement, équipement et infrastructure 127 51 40,2 Santé et action sociale 180 78 43,3 Culture, sport et loisirs 18 11 61,1 Éducation, formation et recherche 437 290 66,4 Dette publique 546 148 27,1 Intérieure 155 100 64,5 Extérieure 391 47 12,0 TOTAL 2055 1131 57,7 Source: Ministère de l’Economie et des Finances, Communication en conseil des Ministres relative à l’exécution du budget à fin septembre 2007. Abidjan, novembre 2007. La fourniture dans le rapport d’exécution du budget de 2007 d’une classification détaillée, par fonction, de l’éducation (primaire / secondaire / tertiaire / technique) et de la santé ( Centres et autres) est un développement fort positif . Ces dépenses sont directement liées à la réduction de la pauvreté et cette pratique devrait se poursuivre. Cette sous-classification permet de faire un certain nombre d’observations précises (Tableau 1.9): · Dans la catégorie santé, la catégorie « non-classifiée » est fortement déficitaire en termes de dépenses avec seulement 48%. L’on ne sait pas quels éléments cette catégorie représente. · Dans la catégorie action sociale, la rubrique Service civique et réinsertion est fortement déficitaire en termes de dépenses, à seulement 9%. Les problèmes politiques ont empêché la mise en œuvre du programme. · Au Ministère de l’éducation, le tertiaire a réalisé un excédent de dépenses (avec 83%) alors que l’éducation de base et technique ont enregistrés un déficit de dépenses (avec 65% et 51%, respectivement). Page 42 21 Tableau 0.9 : Exécution du budget dans les secteurs de la santé et de l’éducation, de janvier à septembre 2007 (en milliards de F CFA) Budget tel que voté et modifié Réelles au mois de septembre 2007 Taux d’exécution (%) Santé et action sociale 180 78 43,3 Santé, y compris: 96 54 56,3 Centres de santé spécialisés 31 24 77,4 Autrement non classé 46 22 47,8 Action sociale, y compris: 84 24 28,6 Service civique et réinsertion 53 5 9,4 Pensions de retraite 21 12 57,1 Éducation, formation et recherche, y compris: 437 290 66,4 De base 266 174 65,4 Secondaire 31 21 67,7 Tertiaire 67 56 83,6 Technique et professionnelle 39 20 51,3 Source: Ministère de l’économie et des finances, Communication en conseil des Ministres relative à l’exécution du budget a fin septembre 2007. Abidjan, novembre 2007. Il serait utile pour les autorités de rechercher les causes du déficit de dépenses dans les secteurs de l’agriculture, du logement, de la santé, et de l’éducation . Étant donné que ces fonctions sont directement liées au programme de lutte contre la pauvreté du Gouvernement, faire des décaissements appropriées à ces secteurs devrait être considéré comme une question d’urgence. De même, l’on pourrait observer une plus grande restriction par rapport à la rubrique « institutions » dans l’administration publique. Il serait avisé pour les autorités de rechercher les causes de l’excédent des dépenses dans ces catégories et de prendre les mesures appropriées. À l’avenir, il serait souhaitable de présenter et de publier les rapports détaillés d’exécution du budget comme cela s’est fait pour 2007 . Ceci faciliterait la mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté du Gouvernement et, également, la poursuite du développement économique en général. Si les rapports étaient publiés sur un site Internet, cela permettrait à la société civile d’accéder à ces informations clés, renforçant ainsi la cote de confiance du Gouvernement auprès de la population générale et favorisant l’appui de cette dernière à la stratégie du Gouvernement pour la lutte contre la pauvreté. Les dépenses prévues peuvent varier considérablement par rapport aux dépenses réelles par ministère . Les dépenses prévues et les dépenses réelles des ministères les plus importants sont présentées au Tableau 1.10. Les commentaires ci-après ne portent que sur les résultats de la période de janvier à septembre 2007. Comme indiqué ci-dessus dans l’analyse des dépenses par classification par fonction: · Le Ministère de l’agriculture a connu un déficit considérable de dépenses, avec seulement 35% d’exécution de son budget à septembre 2007. Ceci corrobore le constat fait à partir de la classification par fonction selon lequel l’agriculture a enregistré un déficit considérable de dépenses. · La Présidence a enregistré un excédent considérable de dépenses à 140%. Ce chiffre est déjà quasiment le double du montant prévu d’ici septembre (à savoir, 75%). Il n’a pas été Page 43 22 possible de déterminer les biens et services concernés. Ceci corrobore le constat dans la classification par fonction que « l’administration publique » était en situation d’excédent de dépenses. Tableau 0.10 : Dépenses prévues et réelles des ministères les plus importants, 2007 (en milliards de F CFA) No. Ministère Budget voté et modifié Réelles au mois de septembre 2007 a Taux d’exécution (%) 2 Présidence 37 52 141 12 Ministère de l’économie et des finances 921 552 60 y compris la dette 546 148 27 compensation de la dette de l’État vis-à-vis de la compagnie d’électricité 89 10 11 15 Intérieur 116 84 72 18 Agriculture 26 9 35 21 Infrastructures économiques 104 65 63 22 Éducation nationale 295 203 69 24 Santé 93 62 67 25 Affaires étrangères 43 34 79 26 Défense 137 91 66 33 Enseignement supérieur et recherche 87 84 97 34 Enseignement technique et formation professionnelle 26 20 77 TOTAL 2055 1131 55 Sources: Annexe 2, septembre 2007: Ministère de l’économie et des finances, c ommunication en Conseil des Ministres relative à l’exécution du budget à fin septembre 2007. Abidjan, novembre 2007. Note: « Plus importants » s’entend des ministères disposant de budgets de plus de 15 milliards de F CFA. De fortes variations semblent apparaître entre les dépenses prévues et les dépenses réelles par classification économique . Une comparaison des dépenses prévues et des dépenses réelles en 2007 (janvier à septembre), par classification économiques est présentée au Tableau 1.11. Sous réserve des précautions prises plus haut selon lesquelles les choses pourraient changer une fois les chiffres pour la période d’octobre à décembre seront disponibles, l’on peut faire plusieurs observations qui sont comme suit, par ordre: · Les dépenses consacrées aux biens et services ( fournitures ) sont fort déficitaires à seulement 17%, avec des dépenses consacrées à l’entretien, aux services et à la communication enregistrant des niveaux très faibles (16, 21 et 15%, respectivement). L’implication est que les services ne sont fournis que de manière très limitée. Cette situation résulte des choix stratégiques faits par les autorités, à savoir: maintenir et étendre l’emploi dans le but de préserver la paix, même si cela entraîne que les services en pâtissent. Il convient de noter que pour l’ensemble de l’Afrique, le ratio moyen de biens et services par rapport au salaire est d’environ 84%. 23 Pour la Côte d’Ivoire, il était en 2007 de seulement 23% (= 108/472, voir Tableau 1.11). · L’on dénombre quatre catégories de dépenses, d’un montant total de 216 milliards de francs CFA (environ 444 millions de dollars E.U.), qui ont connu un excédent énorme de dépenses et dont la nature mérite d’être explicitée. « Les transferts aux institutions nationales », dont l’essentiel était transféré à la Présidence, ont été dépensés à 140% dès septembre. Aucune information n’a pu être obtenue sur la rubrique « Institutions », dont 23 Banque mondiale, African Development Indicators 2003 , pp. 198 à 200, données pour 2001 concernant l’Afrique sub-saharienne. Page 44 23 l’excédent de dépenses se situe à 135%. « Autres biens et services » 24 représente 118 milliards de francs CFA sur le total de 292 milliards de francs CFA dans le budget révisé pour les biens et services, mais il n’existait aucune information plus détaillée de disponible sur cette rubrique. En faisant une déduction sur la base du rapport d’exécution du budget, cette rubrique a enregistré des dépenses de l’ordre de 126% avant septembre 2007. La rubrique « Autres charges courantes » a enregistré des dépenses de l’ordre de 92%. Sous réserve des précautions prises plus haut selon lesquelles la vraie nature de ces dépenses peut toujours devenir apparente, il semble qu’en 2007, des dépenses substantielles ont été encourues et qui n’ont pas été prévues au budget. Tableau 0.11 : Dépenses prévues et dépenses réelles par classification économique pour la période de janvier à septembre 2007 (en milliards de F CFA) Ministère Budget finalisé Réelles, septembre 2007 Taux d’exécution (%) Amortissement et intérêt 546 148 27,1 Infrastructures (équipements, routes, constructions, eau, électricité, autres) 164 67 40,9 Transferts ( communes, Conseils généraux , EP, SPP, pensions de retraite, institutions nationales, ambassades, organisations caritatives, fonds autonomes, ménages, autres) 384 277 72,1 y compris: Transferts aux institutions nationales 38 53 139,5 Personnel (salaires des agents de l’État central, prestations, sécurité sociale, associations publiques et entreprises d’État, institutions, ambassades, collectivités ) 611 472 77,3 y compris: Institutions 26 35 134,6 Biens et services 287 108 37,6 Fournitures a 232 39 16,8 Autres (G&S moins fournitures ) – nature floue 55 69 125,5 Autres charges courantes 64 59 92,2 TOTAL 2055 1131 55,0 a Fournitures = Entretien, services, assurance, eau, électricité, communication, loyer, transport, missions, autres. Source: Annexe 3. Ministère de l’Economie et des Finances, Communication en conseil des Ministres relative à l’exécution du budget à fin septembre 2007. Abidjan, novembre 2007. Les dépenses liées à la crise pour 2007 et celles prévues pour 2008 sont majoritairement financées sur ressources extérieures et surtout exécutées hors processus budgétaire . Une compilation de ces données est présentée au Tableau 1.12 ci-dessous. L’exécution a été effectuée à seulement 57% en 2007, en partie parce que certains bailleurs de fonds clés (notamment la Banque mondiale) n’ont pu poursuivre leur assistance eu égard au fait que la situation générale des arriérés du pays n’a pas été normalisée au cours de l’année, comme cela avait été initialement prévu. Les paiements de primes de front des soldats ont été fortement sur-exécutés en 2007, suite aux menaces de nouveaux troubles, passant des 20 millions de francs CFA prévus à 39 millions. 24 Notez que cette catégorie n’est pas présentée dans le rapport initial d’exécution du budget du Gouvernement. Une part substantielle de la catégorie des Biens et Services est simplement omise dans l’original et l’auteur a, en conséquence, inféré cette donnée en soustrayant les Fournitures du total des biens et services. Page 45 24 L’investissement public, comparé à la dépense publique en Côte d'Ivoire est inférieur aux niveaux enregistrés dans les pays comparables . Le ratio des dépenses publiques totales sur le compte d’investissement comparées aux dépenses totales sur le compte courant (hormis les intérêts) était de 0,25, en 2002, 25 baissant à 0,18 en 2007. 26 Le ratio équivalent pour toute l’Afrique subsaharienne était en 2001 de 0,37. 27 Tableau 0.12 : Dépenses liées à la crise (en milliards de F CFA) 2007 2008 Prévues Réelles Prévues Accord de paix ( efforts de paix ) 32.8 43.9 33.0 Paiements ex gratia aux soldats ( primes de front) 20.2 39.0 20 Service Civic 10.0 0 10.0 Autres (y compris Linas-Marcoussis) 2.6 4.9 3.0 DDR (réhabilitation communautaire) 33.0 9.5 26.9 Financées sur ressources intérieures 10.0 7.0 7.0 Financées sur ressources extérieures 23.0 2.5 19.9 Redéploiement de l’administration publique 20.0 9.7 21.2 Financées sur ressources intérieures 6.0 4.5 6.0 Financées sur ressources extérieures 14.0 5.2 15.2 Identification 21.9 5.7 34.2 Financées sur ressources intérieures 4.9 5.7 5.0 Financées sur ressources extérieures 17.0 0.0 29.2 Élections 29.0 0.0 28.0 Financées sur ressources intérieures 8.0 8.0 8.0 Financées sur ressources extérieures 21.0 0.0 28.0 Total général 136.7 76.8 151.3 Sources: FMI, Tableau 3c (novembre 2007), calculé à son tour à partir des chiffres fournis par les autorités. Le pays est asphyxié par la dette. La dette publique de la Côte d'Ivoire s’élevait à environ 15 milliards de dollars en 2006, soit 85% du PIB. L’essentiel de cette dette était extérieure (73% du PIB) et presque totalement sous forme de prêts assortis de conditions libérales. Les arriérés accumulés dus aux créanciers extérieurs s’élèvent à 0,4 milliards, soit 3,5% du PIB. Les projections sur la base d’hypothèses prudentes sur la croissance et les dépenses 28 indiquent que les principaux ratios VAN dépassent les seuils pour l’initiative en faveur des Pays pauvres très endettés (PPTE) et seulement un – le ratio dette/recettes – atteindra le seuil dans les 20 prochaines années. Comme on peut le voir à la Figure 1.7, le ratio VAN de la dette/PIB pourrait chuter de 85%, en 2006, à seulement 45%, en 2027, n’atteignant pas le seuil de 30%. Le ratio VAN de la dette/exportations baisse de 125%, en 2006, à 107%, d’ici 2027, n’atteignant pas véritablement le seuil de 100. Et la VAN du ratio dette/revenu a chuté de 401%, en 2006, en deçà du seuil de 200%, en 2016. 25 Tableau 0.6, page 19. 26 Tableau 0.7 , page 20. Notez que l’intérêt a été soustrait des dépenses courantes pour calculer ce ratio. 27 Voir Banque mondiale, African Development Indicators 2003 ), pp. 199-203. Les capitaux et prêts nets pour l’ASS étaient de 18,6% du PIB. Ce chiffre est divisé par la somme des traitements et des salaries (31%), d’autres biens et services (17,9%), des dons et des transferts courants (1,5%), ce qui donne un ratio de 0,37. 28 La croissance est de 3,5%, en 2008, et oscille autour de 5% par la suite jusqu’en 2027; les taux d’intérêts réels varient entre -0,3% et 1,4%; un élément constant de don dans les emprunts extérieurs de 43%; l’inflation tourne autour de 3%, et la croissance de dépenses de base réelles se situe entre 6 et 10%. Page 46 25 Si les progrès se poursuivent dans la normalisation de la situation fragile du pays, il est probable que le pays bénéficie de l’Initiative PPTE . En conséquence, il est probable que ces ratios soient quelque peu réduits au fil du temps. Ce cheminement devrait mener à la viabilité de la dette et appuyer les efforts que le Gouvernement doit œuvrer à réaliser ses objectifs d’amélioration sociale et, dans la mesure du possible, atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement. Figure 0.7 : Quelques ratios sélectionnés de dette, de 2006 à 2027 29 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 2 0 0 6 2 0 0 8 2 0 1 0 2 0 1 2 2 0 1 4 2 0 1 6 2 0 1 8 2 0 2 0 2 0 2 2 2 0 2 4 2 0 2 6 V A N d e t t e / P I B , d e t t e / e x p o r t a t i o n s 100 150 200 250 300 350 400 450 V A N d e t t e / e x p o r t a t i o n s ( % ) VAN dette/PIB VAN dette/exportations VAN dette/recettes (axe droit) Les principales recommandations découlant de l’analyse de cette section sont résumées ci- après : · Le pays doit persister dans ses efforts pour accroître l’assiette de l’impôt, en améliorant les recouvrements, en supprimant les exonérations et en étendant la couverture au secteur informel. Les revenus tirés du pétrole et du cacao/café pourraient être accrus. · L’excédent de dépenses pour certaines rubriques politiquement sensibles (comme, par exemple, certaines désignations ministérielles, « institutions », « autres biens et services ») doit être réduit. À l’inverse, les ministères dont les missions ont trait à la lutte contre la pauvreté, tels que les Ministères de la santé et de l’agriculture, doivent recevoir les fonds en temps opportun pour pouvoir exécuter intégralement leurs budgets; et l’exécution des dépenses récurrentes hors-salaires doivent augmenter par rapport à leurs bas niveaux actuels. · Il est essentiel que les rapports trimestriels d’exécution du budget continuent d’être publiés et soient améliorés. De plus amples informations doivent être disponibles sur des rubriques vaguement intitulées telles que « Institutions » afin de renforcer la confiance du public que les fonds sont dépensés à bon escient. La publication de ces informations sur un site Internet aiderait à renforcer l’appui à la stratégie du Gouvernement pour la réduction de la pauvreté. 29 Banque mondiale/FMI, Debt Sustainability Analysis , 2007 (13 septembre). Page 47 26 D. A LLOCATION DE RESSOURCES PAR SECTEUR ET PAR CLASSIFICATION ÉCONOMIQUE Allocation de ressources par secteur Les dépenses publiques qui sont généralement considérés comme ayant l’impact le plus important sur la pauvreté sont l’éducation, la santé, l’agriculture et les infrastructures économiques (essentiellement les routes, eau et assainissement) . Cela s’explique par le fait que la vaste majorité de la population, y compris la population rurale, est en position de bénéficier de ce type de dépenses et parce que ces postes de dépenses ont souvent des impacts directs sur le rendement des individus. La revue n’a pas considéré les dépenses effectuées dans les domaines de l’hydraulique et de l’assainissement. Figure 0.8 : Les dépenses ayant trait à la réduction de la pauvreté, par ministère, sous forme de pourcentage des dépenses totales, de 1999 à 2008 30 0 5 10 15 20 25 30 99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 % d e s d é p e n s e s t o t a l e s m o i n s d e t t e p u b l i q u e Infr. Ec Educ. Santé Agric. Dans le cas de la Côte d'Ivoire, les dépenses consacrées à l’éducation, l’agriculture et la santé ont significativement baissé depuis 2000 (Figure 1.8 ci-dessus). En termes de pourcentage des dépenses publiques totales (courantes et d’investissement), 31 les dépenses publiques consacrées à l’éducation ont baissé de 28%, en 2000, à 23%, en 2007 (et baissent encore à 21% dans le budget de 2008). L’enveloppe allouée à l’agriculture a baissé de 4,6%, en 1999, à 1,5%, en 2007. Les dépenses de santé ont baissé de 9%, en 1999, à 6,7%, en 2007, et l’on s’attend à ce qu’elles baissent encore plus, à 6,4%, dans le budget de 2008. La seule rubrique d’entre les quatre qui a enregistré une hausse était les infrastructures économiques dont la part de budget a augmenté de 2%, en 1999, à plus de 5%, en 2002. Elle a baissé ensuite à 4,3%, en 2007, mais est prévue augmenter à 6,5% dans le budget de 2008. 30 Voir imprimés tirés à partir du SIGFIP par le personnel du Ministère de l’Économie et des Finances, janvier 2008. Les dépenses sont les dépenses réelles tous les ans, hormis 2008 où le budget est donné. La dette publique échue est soustraite des dépenses totales pour les raisons expliquées en note de bas de page 31 (p.48). 31 En réalité en pourcentage des dépenses publiques totales moins la dette publique due. Cela s’explique par le fait que pendant l’essentiel des années de crise, le gros de la dette publique n’a pas été honoré et les arriérés se sont accumulés. Les informations sur ces flux n’étant pas aisément disponibles, la solution la plus facile à consister à omettre tout le service dû. Page 48 27 Figure 0.9 : Dépenses consacrées à l’éducation et revenu national par tête en 2001, pays africains 32 Les dépenses publiques totales actuelles de la Côte d'Ivoire consacrées à l’éducation sont quelque peu en deçà du niveau du pays africain moyen ayant son niveau de développement (Figure 1.9) . En 2001, la Côte d'Ivoire consacrait 4,4% de son PIB à l’éducation, même montant que d’autres pays africains ayant un PIB par tête de 630 $. Pour 2007, les dépenses de la Côte d'Ivoire consacrées à l’éducation ont rechuté à 4,2% du PIB en dépit de l’accroissement de la richesse du pays. Avec un PIB par tête de 1053 $, tout pays africain moyen consacrerait environ 5% de son PIB à l’éducation. Les résultats dans le secteur de l’éducation en Côte d'Ivoire sont, de manière prévisible, bien en deçà des niveaux dans les pays ayant des niveaux similaires de richesse (Figure 1.10). Notez que le chiffre utilisé pour la Côte d'Ivoire est basé sur les données pour 2000, vu que les chiffres fiables pour 2005 n’étaient pas disponibles. Eu égard à la crise et à l’effondrement du système scolaire dans le centre et le nord du pays, le taux global net de scolarisation en 2005 est probablement largement inférieur. La Côte d'Ivoire, avec un taux de scolarisation net de 61% pour les garçons dans le primaire, fait considérablement moins bien que d’autres pays plus pauvres comme le Malawi (92%), le Rwanda (72%), la Zambie (89%) et le Sénégal (70%). Étant donné que les données utilisés pour la Côte d'Ivoire datent d’avant la crise, la mauvaise performance du pays est imputable non pas à la crise, mais au faible niveau d’investissement et à l’utilisation inefficiente des fonds dans les années et les décennies précédant l’an 2000. La situation s’est probablement empirée avec la fermeture des écoles dans les zones Centre Nord et Ouest (CNO) et les besoins se sont accrus. Figure 0.10: Taux net de scolarisation dans le primaire (garçons, pays d’Afrique subsaharienne) 33 32 Voir Banque mondiale, African Development Indicators 2003. Dépenses consacrées à l’éducation renvoie uniquement aux dépenses consacrées à l’enseignement public (Tableau 13-21, p. 329), qui, hormis les dépenses consacrées à l’enseignement privé, ont atteint en moyenne un niveau supérieur aux niveaux enregistrés de 1993 à 1998. La Côte d’Ivoire est indiquée par de grands triangles. Malawi Namibia Botswana Kenya RCI 2007 RCI 2001 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 100 1000 10000 Log du RNB par tête en 2001 D é p e n s e s é d u c a t i o n / P I B ( % ) Page 49 28 Malawi Rwanda Zambia Mauritius S e n e g a l Lesotho RCI 2000 30 40 50 60 70 80 90 100 100 1000 10000 Log du RNB par tête en 2005 T a u x n e t d e s c o l a r i s a t i o n g a r ç o n s d a n s l e p r i m a i r e ( % ) Les dépenses consacrées à la santé en Côte d'Ivoire sont extraordinairement faibles comparées à d’autres pays africains ayant un niveau similaire de développement (Figure 1.11) . Les dépenses publiques consacrées à la santé en Côte d'Ivoire s’élèvent à environ 0,9% du PIB, soit moins de la moitié du niveau dans un pays africain moyen à son niveau de développement (qui est d’environ 2,5% du PIB). Par ailleurs, à mesure que les pays s’enrichissent, ils ont tendance à consacrer des dépenses proportionnellement plus importantes à la santé. Mais cela n’a pas été le cas en Côte d'Ivoire, qui a vu son PIB augmenter d’environ 630 $, en 2001, à 1053 $, en 2007, sans pour autant augmenter ses dépenses de santé qui demeurent à environ 0,9% du PIB. Il faut s’attendre à ce que les faibles dépenses aient contribué aux résultats sanitaires alarmants du pays. La faiblesse des dépenses consacrées à la santé ne saurait être entièrement imputée à la crise politique, qui a poussé les bailleurs de fonds à se retirer du pays dès 2000, parce que les dépenses publiques consacrées à la santé avant la crise s’élevaient en moyenne dans la période de 1990 à 1995 à seulement 1,4% du PIB. 34 Même à ce niveau, il est largement en deçà de la moyenne des pays africains ayant un niveau équivalent de développement. Figure 0.11 : Dépenses de santé et revenu national brut par tête en 2001 dans un certain nombre de pays africains 35 33 Banque mondiale, Development Data Platform , ensemble de données statistiques sur l’éducation. Le chiffre pour la Côte d’Ivoire est le taux net de scolarisation en 2000, vu que celui de 2005 n’était pas disponible. Pour les autres pays, le chiffre donné est celui de 2005. 34 Voir Tableau 13-11, Health Expenditure , in : Banque mondiale, 1998. African Development Indicators 1998/99. 35 Banque mondiale, African Development Indicators 2003. Dépenses consacrées à la santé renvoie uniquement aux dépenses consacrées à la santé publique (Table 13-12, p. 320), qui, hormis les dépenses consacrées à la santé dans le privé, ont atteint en moyenne un niveau supérieur aux niveaux enregistrés de 1995 à 2000. La Côte d’Ivoire est indiquée par de grands carrés. Page 50 29 Senegal Malawi G h a n a Gabon Namibia Botswana Mauritania RCI 2007 RCI 2001 0 1 2 3 4 5 6 100 1000 10000 Log du RNB par tête en 2001 D é p e n s e s d e s a n t é / P I B ( % ) Figure 0.12 : Revenu national brut par tête et nombre de naissances assistées par des agents de santé formés en 2001 dans un certain nombre de pays africains 36 Une conséquence du faible niveau de dépenses consacrées à la santé est l’offre amoindrie de services sanitaires . Une mesure de « l’effort sanitaire » fait pas l’État est le pourcentage des naissances assistées par un agent de santé formé. Pour la Côte d'Ivoire, ce chiffre s’élevait à 47%, en 2001, et ne s’est pas amélioré depuis lors. Il est également plus bas que la moyenne dans d’autres pays africains qui était d’environ 56% (Figure 1.12). Il est encore plus bas en 2007 parce qu’à un niveau de PIB par tête de 1053 $, les pays africains ont environ 67% de naissances assistées par un agent de santé formé. De même, la population par lit d’hôpital en Côte d'Ivoire est supérieure à la moyenne africaine. En 2001, la Côte d’Ivoire avait 1 232 citoyens par lit d’hôpital, alors que la moyenne africaine à ce niveau de richesse nationale était de 774 (Figure 1.13). En 2007, la Côte d'Ivoire comptait plus d’habitants, mais pas plus de lits d’hôpitaux et donc, à tout le moins, la situation 36 Voir Banque mondiale, African Development Indicators 2003. La Côte d’Ivoire est indiqué par de grands cercles. S e n e g a l Ghana Namibia Botswana Mauritania Malawi RCI 2007 RCI 2001 0 20 40 60 80 100 100 1000 10000 Log du RNB par tête en2001 . N a i s s a n c e s a s s i s t é e s p a r a g e n t s d e s a n t é f o r m é s ( % ) Page 51 30 s’est dégradée, alors que la moyenne africaine au niveau de richesse actuellement plus élevé de la Côte d'Ivoire était de 610. Figure 0.13 : Revenu national brut par tête et population par lit d’hôpital en 2001 dans un certain nombre de pays africains Cameroon Cape Verde Sao Tome Gabon Ghana Ghana Malawi Cote d'Ivoire 100 1000 10000 100 1000 10000 Log du RNB par tête en 2001 P o p u l a t i o n p a r l i t d ' h ô p i t a l ( t r a c é ) Il conviendrait de no ter que les dépenses consacrées à la lutte contre le VIH/SIDA se sont progressivement accrues. Les dépenses totales par le Ministère de la lutte contre le SIDA se situaient au niveau faible de 0,9 milliards de francs CFA, en 1999, mais se sont accrues à 3,1 milliards de francs CFA, en 2007, et il est annoncé 3,4 milliards de francs CFA au budget pour 2008. 37 Au vue des ressources importantes disponibles auprès des bailleurs de fonds pour soutenir les programmes en faveur du VIH, une attention particulière devrait être accordée à la mobilisation effective et l’utilisation de ces fonds pour maintenir un faible taux de prévalence. La pression sur les ressources budgétaires courant a limité les efforts d’entretien et de réhabilitation routière du Ministère des infrastructures économiques. Dans les années 1990, environ 200 kilomètres de routes étaient construites chaque année; ce chiffre a chuté à moins de 20% par an après 2000; environ 30 000 sur les 82000 kilomètres de route que compte le pays sont très fortement dégradées et 20 000 autres kilomètres courent le risque d’être fermées. Allocation de ressources par catégorie économique La crise politique en Côte d'Ivoire a conduit à un excédent de dépenses consacrées au personnel et à un déficit de dépenses allouées aux autres charges récurrentes et à l’investissement . Les dépenses du personnel en 2007 s’élevaient à 43% des recettes fiscales, dépassant les critères de convergence de l’UEMOA de 35%. En termes de comparaison au niveau international, cependant, les dépenses consacrées au personnel, qui sont de 6,7% du PIB dans la Côte d'Ivoire, étaient légèrement en deçà de la moyenne africaine (Figure 1.14) et, également, légèrement en deçà de la moyenne pour l’ensemble des pays les moins avancés (Figure 1.15). De toute évidence, il ne découle pas de ce qui précède que le temps est venu pour 37 Voir imprim é sur l’ Évolution du budget par ministère 2002-2007 (24 janvier 2008). Page 52 31 l’extrême prodigalité en matière de recrutement, particulièrement dans l’absence d’une fort amélioration de recettes. C’est bien le contraire qui est vrai: la fourniture de services en Côte d'Ivoire est fort défaillante parce que les investissements nécessaires ont été différés et que les fonctionnaires n’ont pas reçu les fonds récurrents hors-salaires dont ils ont besoin pour pouvoir assurer les services. Pour que le Gouvernement puisse améliorer la qualité et la quantité des services, notamment dans les secteurs de l’éducation, de la santé, des routes et de l’agriculture, il devra limiter la croissance des salaires et le recrutement tout en accroissant l’investissement et les dépenses récurrentes non salariales. Figure 0.14 : Dépenses du personnel public en pourcentage du PIB pour un certain nombre de pays africains en 2005 38 Kenya Nigeria Algeria Ethiopia S. Africa Lesotho D.R. Congo Botswana RCI 2005 0 5 10 15 20 100 1000 10000 Log du RNB par tête en 2005 D é p e n s e s P e r s o n n e l / P I B e n 2 0 0 5 ( % ) 38 Banque mondiale, Data Development Platform . Page 53 32 Figure 0.15 : Dépenses du personnel public en pourcentage du PIB pour une sélection de pays moins avancés en 2005 39 Bangladesh Ghana Bosnia Seychelles Honduras Malawi Zimbabwe R C I 2 0 0 5 Chile 0 5 10 15 20 25 100 1000 10000 Log du RNB par tête en 2005 D é p e n s e s P e r s o n n e l / P I B e n 2 0 0 5 ( % ) Il est important d’analyser la classification économique des dépenses par les ministères les plus importants ayant un impact direct sur la pauvreté. Le Tableau 1.13 synthétise les grandes catégories de dépenses dans les ministères chargés de l’éducation, de la santé et des infrastructures économiques au titre des années 1999 et 2007. Tableau 0.13 : Bilan des grandes catégories de dépenses consacrées à l’éducation, à la santé et à l’infrastructure, 1999 et 2007 (pourcentage du total) Ministère 1999 2007 Ministère 1999 2007 Éducation nationale 100 100 Santé 100 100 Personnel 64.9 80.3 Personnel 56.3 48.1 Autres dépenses courantes 27.0 15.6 Autres dépenses courantes 31.3 33.8 Investissement 8.1 4.2 Investissement 12.5 18.2 Éducation tertiaire 100 100 Infrastructures économiques 100 100 Personnel 38.0 32.1 Personnel 25.5 3.9 Autres dépenses courantes 51.6 63.0 Autres dépenses courantes 16.6 11.8 Investissement 10.4 4.9 Investissement 57.9 84.3 Source: Imprimées à partir du SIGFIP, recueillies auprès du Ministère de l’économie et des finances, janvier 2008. Le Ministère de l’éducation technique et de la formation professionnelle a été omis parce que ses dépenses sont insignifiantes par rapport aux deux autres ministères de l’éducation. Notez que ces données omettent a) les dépenses hors budget, comme, par exemple, celles financées par les donateurs sans passer par le système gouvernemental et b) les dépenses sur la base d’avances, qui ne sont pas encore prises en compte par le SIGFIP. La première tendance qui se dégage au Ministère de l’éducation nationale est que l’investissement a baissé de 8 à 4% du total de 1999 à 2007 et les autres dépenses courantes 39 Banque mondiale, Data Development Platform . Les données son présentées pour les pays les moins avancés pour lesquelles tous les deux catégories de données sont disponibles. Page 54 33 ont baissé de 27% du total en 1999 à 16% en 2007 . Proportionnellement, les dépenses du personnel ont augmenté, passant de 65%, en 1999 à 80%, en 2007. L’essentiel de ce changement radical en faveur des dépenses consacrées au personnel s’est produit entre 1999 et 2001, comme on peut le voir à la Figure 1.16. Par ailleurs, au début de la crise, les enseignants se sont déplacés des zones de conflit. Certains ont été redéployés et ont donc dispensé des cours, par contre d’autres sont restés sans rien faire, contribuant à la détérioration des résultats du secteur. Figure 0.16 : Ministère de l’éducation nationale: pourcentage des dépenses totales par classification économique, 1999 à 2008 40 0% 20% 40% 60% 80% 100% '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 P o u r c e n t a g e D é p e n s e s t o t a l e s investissement G&S et autres Personnel L’autre conclusion principale est que pour les activités à haute intensité de dépenses récurrentes la situation s’est aggravée. Dans le domaine de l’entretien routier, en particulier, l’infrastructure du pays s’est fortement dégradée. Le Tableau 1.13 indique clairement qu’au Ministère des infrastructures économiques, les dépenses d’investissement ont enregistré une forte hausse, tandis que les dépenses du personnel ont, dans les faits, baissés (en terme nominal) et d’autres charges récurrentes ont fortement augmenté, de 1999 à 2007. L’essentiel de ces changements s’est produit entre 1999 et 2001 (voir Figure 1.17). Ce changement marqué était dû à la restriction financière (d’où les coupes dans les dépenses consacrées au personnel et aux charges récurrentes), tandis que dans le même temps, certains grands projets ont été maintenus, en particulier ceux des installations portuaires. 40 Imprimés à partir du SIGFIP par le Ministère de l’Économie et des Finances, 28 janvier 2008. Les chiffres pour la période de 1999 à 2007 sont réels et ceux pour 2008 proviennent du budget. Page 55 34 Figure 0.17 : Ministère des infrastructures économiques: pourcentage des dépenses totales par classification économique de 1999 à 2008 41 0% 20% 40% 60% 80% 100% '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 P o u r c e n t a g e D é p e n s e s t o t a l e s Investissement G&S et autres Personnel Perspective à moyen et long termes Seuls deux des Objectifs du Millénaire pour le développement sont dans les délais: il s’agit de la santé maternelle et du VIH/SIDA (Tableau 1.14) . Les progrès dans le sens de la réalisation de cinq sur les sept OMD – ceux ayant trait à la faim, à l’éducation primaire, à l’égalité homme-femme, à la mortalité infantile et à l’accès aux sources d’eau améliorées – accusent du retard. Les discussions avec les trois ministères n’ont donné aucune stratégie à moyen terme réaliste, ni des calculs mettant en corrélation les apports financiers avec les résultats et les aboutissements sectoriels . Il n’est donc pas possible de dire grande chose sur la capacité d’absorption et la viabilité à l’heure actuelle. Dans le cas de l’éducation, les travaux sont en cours pour préparer des scénarios détaillés de financement et de résultats dans le cadre de l’initiative Éducation pour tous. La seule stratégie à moyen terme totalement chiffrée qu’il nous a été donné de voir a été la Stratégie nationale de développement basée sur la réalisation des OMD, Version 4 (novembre 2007, RCI et ONU; SNDBROMD en abrégé). Les projections sont volontairement optimistes parce qu’elles cherchent à déterminer, en s’appuyant sur un modèle complexe d’intrants et d’extrants, les dépenses nécessaires pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement d’ici 2015. 41 Imprimés à partir du SIGFIP par le Ministère de l’Économie et des Finances, 28 janvier 2008. Les chiffres pour la période de 1999 à 2007 sont réels et ceux pour 2008 proviennent du budget. Page 56 35 Tableau 0.14 : Progrès réalisés en vue d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement, en 2005 Quelques objectifs et indicateurs 1990 1995 2000-01 2005 Évaluation Objectif 1: Réduire de moiti é la proportion d’individus souffrant de la faim et de l’extrême pauvret é . Indicateurs: Malnutris (pourcentage de population) Population dont le revenu est inferieur `a un dollar par jour 18 32 N.D ND. 15 2/ N.D N.D 43. Retard considérable 1 En recul Objectif 2: Achèvement universel de l’éducation primaire. Indicateurs: Taux net de scolarisation dans le primaire (pourcentage) Enfants atteignant la 5 ième année d’études primaires 47 73 53 75 64 91 3/ 56 12/ 88 15/ En recul En recul Objectif 3: Éliminer la disparité entre les sexes dans l’éducation. Indicateurs: Taux net de scolarisation des filles dans le primaire sous forme de pourcentage de ratio pour les garçons Taux net de scolarisation des filles dans le secondaire sous forme de pourcentage de ratio pour les garçons N.D. N.D. N.D. N.D. 75 N.D. 88 13/ 80 14/ Retard considérable Retard considérable Objectif 4: Réduire les taux de mortalité infantile chez les < 5 ans de 2/3 Indicateur: Taux de mortalité chez les < 5 ans (pour 1 000 naissances vivantes) 155 165 175 195 5/ En recul Objectif 5: Améliorer la santé maternelle Indicateur: Réduire le taux de mortalité maternelle de ¾ N.D. 1,200 690 6/ 543 16/ Dans le délai Objectif 6: Combattre le VIH/SIDA, le paludisme et d’autres maladies Indicateur: Adultes (pourcentage des 15 à 49 ans) vivant avec le VIH/SIDA N.D. 9.8 4/ 9.7 4.7 7/ Dans le délai Objectif 7: Réduire de moitié la proportion de personnes n’ayant pas accès à de meilleures sources d’eau. Indicateur: Population sans accès durable à des points d’eau améliorés (%) 34 8/ 19 9/ 18 10/ 24 11/ En recul 1/ Depuis la crise de 2002-2007, il est probable qu e la malnutrition se soit accrue, mais aucune donnée d’enquête représentative au niveau national n’est disponible. 2/ 1998-2000. 3/ 1999-2000. 4/ 1994. 5/ Données datant de 2005, tirées de la Fiche des données sur la mortalité de l’OMS pour 2006 (http://www.OMS.int/OMSsis/mort/profiles/mort_afro_civ_cotedivoire.pdf), tirées à leur tour de l’EDS pour 2004. Notez que le chiffre donnée en RCI, Stratégie Nationale...OMD (novembre 2007) annonce 125 pour 1000, mais la source de l’information n’est pas citée et la réduction semble très forte depuis 2001, période où l’économie avait une très mauvaise tenue et il semble donc qu’il peut y avoir un problème de comparabilité entre les années. Se faisant, nous retenons le chiffre de 195 annoncé par l’OMS. 6/ Données datant de 2000, tirées de la Fiche des données sur la mortalité de l’OMS de 2006, tirées à leur tour des Statistiques mondiales sur la santé. 7/ 4,7% tiré de RCI, Stratégie Nationale ... OMD (novembre 2007), p. 26. Le chiffre de 4,7% est également donné dans les résultats de l’enquête de 2005 sur les indicateurs de SIDA en Côte d'Ivoire (EIS-CI) pris sur le site Internet de l’EDS http://www.measuredhs.com . Notez qu’il y a également un chiffre de 7,1% tiré de l’UNICEF à l’adresse http://www.unicef.org/infobycountry/cotedivoire_statistics.html . 8/ Données datant de 1988, tirées de OMS/UNICEF Joint Monitoring Programme for Water Supply and Sanitation: Coverage estimates: Improved Drinking Water: Côte d’Ivoire (juin 2006), disponible à l’adresse wssinfo.org. Tirées à leur tour de la LSMS de la Banque mondiale datant de 1988. 9/ Données de 1994, tirées de l’EDS de 1994, telles que mentionnées dans OMS/UNICEF (loc. cit.) 10/ Données de 2000, tirées de l’enquête en grappe à indicateur multiple de 2000, cité par OMS/UNICEF (loc. cit.). 11/ 24%: tiré de RCI, Stratégie Nationale de Développement basée sur la réalisation des OMD (novembre 2007), p. 26. Notez les chiffres meilleurs pour les toutes premières dates: 8% (en 2003), tirées de l’enquête sur l’eau, la santé et l’assainissement de 2003, cité par OMS/UNICEF (loc. cit.), ou 16% (en 2004), cité par l’UNICEF à l’adresse http://www.unicef.org/infobycountry/cotedivoire_statistics.html . 12/ Taux net de scolarisation dans le primaire: Tiré de RCI, Stratégie Nationale ... OMD (Nov. 2007). Notez que l’UNICEF dispose d’un chiffre de 56% (moyenne de filles (50%) et de garçons (62%)). 13/ Taux net de scolarisation dans le primaire garçons-filles: tiré de RCI, Stratégie Nationale ... OMD (novembre 2007). Notez que l’UNICEF (à l’adresse http://www.unicef.org/infobycountry/cotedivoire_statistics.html ) dispose des chiffres suivants: filles 50%, garçons: 62%, ce qui donne un taux de 81% pour la période de 2000-2005. 14/ Taux net de scolarisation dans le secondaire garçons-filles: tiré de l’UNICEF à l’adresse http://www.unicef.org/infobycountry/cotedivoire_statistics.html . Si l’on se réfère à la période de 1996-2005. Filles: 16%, garçons: 20%. 15/ Enfants atteignant la 5 ième année d’études dans le primaire: tirées de l’UNICEF à l’adresse http://www.unicef.org/infobycountry/cotedivoire_statistics.html . Données faisant référence à la période 2000-2004. 16/ Mortalité maternelle: tirées de RCI, Stratégie Nationale ... OMD (novembre 2007), p. 26. Source: Sauf indication contraire, Rapport mondial sur le développement humain , 2003, PNUD; extrait des tableaux par pays. Le tableau résume l’analyse des progrès réalisés dans le sens de l’atteinte des objectifs pour 2015 sur la base d’interpolations linéaires des tendances enregistrées dans les années 1990. Page 57 36 Malheureusement, l’approche décrit ci-dessus donne peu en termes d’éléments d’information utilisables et d’estimations financières. Prenez, par exemple, les besoins financiers prévisionnels pour 2007 pour les secteurs de l’éducation, de la santé et des routes (voir Tableau 1.15). Les dépenses prévues pour l’éducation sont de 369 millions de francs CFA, niveau quelque peu inférieur aux dépenses réelles estimatives de 409 millions de francs CFA. Mais le taux de croissance des dépenses consacrées à l’éducation représente un pourcentage énorme de 18,6% par an sur huit ans, ce qui représente une estimation probablement beaucoup plus facile à faire que ne pourra être traduite dans la réalité. Dans les secteurs de la santé et des routes, les besoins prévisionnels pour 2007 sont largement supérieurs au niveau de dépenses actuelles: 308 milliards de francs CFA en 2007 pour la santé quand les dépenses réelles sont estimées à 83 millions de francs CFA; et de 475 milliards de francs CFA pour les routes rien qu’en 2007 quand, dans la réalité, pour l’ensemble des infrastructures économiques, l’estimation des dépenses est d’environ 87 milliards de francs CFA. Tableau 0.15 : Besoins financiers prévisionnels pour la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement Projections faites par la SNDBROMD (en milliards de F CFA) Dépenses réelles (estimation; en milliards de F CFA) a 2007 2015 Croissance (%) 2007 Éducation (prim + sec + ter) 369 1447 18.6 409 Santé 308 601 8.7 83 Routes 475 483 0.2 87 Sous-total 1152 2531 10.3 579 a Estimation faite par calcul brut des chiffres de dépenses réelles dans le rapport d’exécution du budget (Tableau 1.10, page 43 citée plus haut). Sources: projections tirées de la Stratégie Nationale de Développement basée sur la réalisation des OMD, Version 4 (novembre 2007, RCI et ONU; SNDBROMD en abrégé). Le Gouvernement est conscient que les prévisions de la SNDBROMD sont peu réalistes et les travaux sont en cours pour élaborer deux autres scénarii: un basé sur la situation actuelle et l’autre se situant quelque part entre la situation actuelle et les prévisions de la SNDBROMD. La préparation de la stratégie complète de réduction de la pauvreté est en cours et devrait être achevée vers septembre 2008 . Un DSRP ( Document de stratégie de réduction de la pauvreté ) préliminaire a été préparé en 2002, mais n’a pas été poursuivi du fait de la crise politique. Après les accords de paix de 2007, le processus a été remis à flot. Un certain retard a toutefois été accusé dans le redémarrage des travaux pour cause de financement budgétaire. Une enquête portant sur 12 500 ménages a été lancée en février 2008 et les résultats provisoires sont attendus en mai. Les travaux ont commencé sur un avant-projet de document portant sur la période de 2002 à 2007, dressant un profil de la pauvreté. Le DSRP final sera préparé entre avril et septembre, en s’appuyant sur les conclusions de l’enquête sur les ménages. La stratégie devrait intégrer un plan pour augmenter et rendre compte des dépenses en rapport avec la pauvreté. Le cadre de dépenses macroéconomiques à moyen terme du DSRP sera basé sur celui utilisé par le Ministère de l’économie et des finances . Ce cadre a fait l’objet d’accord avec le FMI et la Banque mondiale et constitué la base du réengagement des bailleurs de fonds à Page 58 37 soutenir les efforts de reconstruction du pays. Les simulations établissant des liens entre le financement probable par le Gouvernement et les bailleurs de fonds avec les résultats probables (scolarisation) et les aboutissements probables (pauvreté, mortalité infantile et consort) se feront conformément au cadre macroéconomique à moyen terme. Le Gouvernement a exprimé sa confiance quant au fait que le suivi et la transparence relativement aux dépenses en rapport avec la pauvreté ou prioritaires seront des problèmes simples . Cette évaluation est associée à la capacité du SIGFIP à produire des rapports complexes conformément à toute décomposition pour toute année donnée depuis 1999, y compris l’année en cours. Il est, en effet, impressionnant de voir comment des rapports complexes peuvent être rapidement et facilement établis à partir de ce système. Certains modules du système SIGFIP ne sont pas encore totalement opérationnels . Comme indiqué plus haut, le SIGFIP dans sa version actuelle ne rend pas compte des dépenses effectuées sur la base d’avances; en outre, il sous-déclare considérablement les dépenses financées sur ressources extérieures. Cela nécessite l’utilisation d’un système parallèle pour faire des rapports précis et fiables. Aussi, dans la perspective de mise en œuvre du DSRP, des mécanismes devront être mis en place pour le suivi des dépenses prioritaires ou en rapport avec la réduction de la pauvreté. Il existe deux types différents de priorités de dépenses dans le budget de 2007. 42 En premier lieu, il y a les dépenses prioritaires (Annexe 6, p. 20) qui couvrent 40% du budget. En deuxième lieu, il y a les secteurs prioritaires (Annexe 8, p. 29) qui représentent 64% du budget. Les documents n’indiquent pas les critères utilisés pour déterminer les rubriques qui devraient être considérées comme prioritaires. Un critère pourrait, par exemple, être « postes de dépenses qui ont un impact immédiat et considérable sur le rendement de la majorité de la population ». Les documents n’indiquent pas non plus les conséquences du fait d’être classés comme « prioritaires ». Cette classification pourrait, par exemple, avoir trait à la protection de catégories spécifiées de dépenses en termes nominal ou en termes de pourcentage, en cas de moins perçus en revenu. Il n’y a pas de suivi par rapport à ces listes de priorités dans le rapport d’exécution du budget pour la période de janvier à septembre 2007. Les discussions avec les autorités ont laissé transparaître que les priorités pourraient parfois se rapporter uniquement aux priorités dans le budget d’une année particulière et que cette protection de certaines dépenses en termes nominaux ou de pourcentage n’est pas garantie. Dans tous les cas, il semble y avoir une très grande marge de discrétion en ce qui concerne la manière dont les « priorités » doivent être traitées. Les principales recommandations découlant de l’analyse sur l’allocation des ressources peuvent être résumées comme suit : · La part de la santé et de l’éducation dans le budget devrait être accrue progressivement pour atteindre leur niveau d’avant la crise et les dépenses générales ayant trait à la réduction de la pauvreté devraient être portées à un niveau allant de paire avec le niveau de développement du pays. Des efforts devraient être faits en particulier en ce qui concerne le secteur de la santé où les résultats sont largement en retard par rapport aux 42 Communication en Conseil des Ministres relative au projet de budget 2007. Page 59 38 pays comparables à la Côte d'Ivoire. À mesure que ces augmentations de dépenses seront entreprises, l’on devrait veiller à ne pas dépasser la capacité d’absorption du pays. · Il est, en outre, recommandé que les dépenses consacrées à la santé et à l’infrastructure soient revues dans le détail afin de déterminer les moyens d’améliorer l’efficacité des dépenses et d’éviter les problèmes de capacité d’absorption. (S’agissant de l’éducation, le Gouvernement est déjà à pied d’œuvre avec la Banque mondiale pour préparer des prévisions chiffrées dans le cadre de l’initiative Éducation pour tous). · Les prévisions de dépenses de la SNDBROMD devraient être affinées pour être réalistes, si l’on entend s’en servir comme outil utile de planification et s’en servir comme critère pour les allocations budgétaires dans le cadre macroéconomique à moyen terme. Elles devraient prendre en compte les recettes fiscales probables, l’allure probable de la reprise de l’assistance des bailleurs de fonds et des taux probables de croissance du PIB. · Au regard de l’inadéquation de la déclaration des dépenses par le SIGFIP, le suivi des dépenses prioritaires ou ayant trait à la réduction de la pauvreté – y compris les dépenses exécutées sur avance et celles exécutées hors budget – devrait faire l’objet d’un plan spécifique à intégrer dans le Document final de stratégie de réduction de la pauvreté. · Pour plus de clarté et de précision, le mot priorité devrait être défini clairement et il doit être fait mention dans le document du budget; et il devrait y avoir qu’un seul type de priorités qui devrait être prévu au budget et déclaré dans le rapport d’exécution du budget. Il convient de noter qu’une utilisation adéquate des ressources résultant de l’allègement de dette sous l’initiative PPTE nécessite que le pays définisse, augmente et suive efficacement ses dépenses en rapport avec la réduction de la pauvreté. Les domaines prioritaires devraient concerner moins de la moitié du budget parce qu’autrement il est peu probable qu’il puisse être protégé, de quelque manière, en cas de déficit budgétaire. Il pourrait également être judicieux de spécifier uniquement les rubriques financées par le Gouvernement comme priorités (hormis toute rubrique financée sur ressources des bailleurs de fonds) parce que ceci permet au gouvernement d’avoir un contrôle total de l’exécution des dépenses nécessaires. Nous suggérons, par ailleurs, que les actions ou dépenses prioritaires se focalisent principalement sur les rubriques ayant un caractère à moyen terme de sorte que les priorités portent sur plusieurs années et que les progrès accomplis dans leur réalisation puissent faire l’objet d’un suivi. E. E FFICA CITÉ OPÉRATIONNELLE ET EFFECTIVITÉ DES INVESTISSEMENTS PUBLICS Projets d’investissements publics Les procédures de sélection des projets d’investissement respectent, en théorie, la séquence normale. La stratégie globale du Gouvernement est définie (en mars) avec son cadre budgétaire correspondant. Les ministères soumettent leurs listes de projets (en mai) et les bailleurs de fonds sont consultés sur leurs contributions prévisionnelles aux investissements. Un programme cohérent est élaboré sur la base de ces éléments d’information (en juin) qui sont évalués à l’aune d’un ensemble de critères par un programme informatique baptisé Synapse . Ce programme est approuvé par le Gouvernement (en juillet). La budgétisation détaillée suit (en août) et le Programme d’investissements publics est publié en octobre. La première année du PIP triennal reconductible est censée coïncider avec le compte d’investissement du budget pour l’année à venir. Page 60 39 Parmi les critères de sélection, on note: ( a) les secteurs prioritaires (sant é, éducation, infrastructures de base, décentralisation, sécurité et défense, administration du territoire, assistance aux secteurs de production, renforcement des capacités de l’administration publique); (b) en cours d’exécution (c’est-à-dire les projets non arrêtés à mi-parcours); (c) les nouveaux projets financés sur prêts ou subventions et qui ont déjà été signés ; (d) les nouveaux projets à financer exclusivement sur ressources internes et pour lesquels des études de faisabilité ont déjà été bouclées . 43 Par ailleurs, à l’avenir, la contribution à la réduction de la pauvreté sera prise en compte en s’appuyant sur le DSRP. La liste des secteurs prioritaires au point (a) ci- dessus est longue et représente environ 60% du budget. L’intention dans la sélection de ces cinq secteurs prioritaires était à son tour basée sur les cinq objectifs suivants, à savoir: (i) réduire la pauvreté; (ii) boucler le processus de décentralisation; (iii) garantir la paix et la sécurité; (iv) entamer la reconstruction nationale et poursuivre le développement des infrastructures économiques; et (v) diversifier les ressources économiques de l’État et soutenir les secteurs de l’agriculture, de l’éducation et de la santé. 44 En réalité, la préparation du PIP n’est pas aussi simple ou aussi linéaire qu’indiqué ci- dessus . Le PIP pour la période de 2007 à 2009 a été publié tardivement, en juillet 2007, parce que le budget lui-même n’a été élaboré qu’à ce moment-là. Le PIP pour la période 2008 à 2010 sera publié après que le budget 2008 a été approuvé. Le prochain PIP, qui portera sur la période de 2009 à 2013, est prévu pour être bouclé à la mi-2008. En principe, le budget doit correspondre à la première année du PIP. Cette pratique n’est pas toujours respectée et il subsiste un décalage entre le budget et le PIP. Il est donc nécessaire de renforcer l’intégration entre ces deux instruments, en éliminant les écarts et notamment en procédant à une approbation coordonnée. La procédure de sélection est entachée d’une faiblesse qui est le manque de pratique de préparation d’un cadre de dépenses à moyen terme . Il s’ensuit que la deuxième et troisième année de chaque PIP successif n’ont pas le niveau de prévisibilité ou de stabilité qu’elles auraient eu s’il existait un cadre financé à moyen terme reconductible. Autrement dit, l’on ne sait pas clairement quelle influence la deuxième année du PIP des années T à T+2 pourrait avoir sur le première année du PIP des années T+1 à T+3. Car, si le budget est formulé de nouveau chaque année sans référence au cadre financier à moyen terme antérieur, il n’y aucune raison pour que le volet investissement du budget de nouveau ne soit pas également modifié. Un autre vice du processus de PIP est que le PIP n’est pas mis à la disposition du grand public. Le document du PIP est disponible dans les services gouvernementaux concernés, mais il aurait eu davantage d’impact s’il était publié également sur Internet. Il est recommandé qu’un cadre de dépenses à moyen terme soit publié dans les meilleurs délais possibles et qu’il constitue la clef de voûte du programme d’investissement public . Le CDMT devrait encourager les ministères à examiner les arbitrages entre les dépenses courantes et les dépenses d’investissement et entre différents secteurs. Difficultés relatives à l’intégration de projets financés par les bailleurs de fonds dans le SIGFIP et mesures intérimaires. 43 Voir Direction G énéral du Plan, 2007. Programme d’Investissements Publics 2007-2009 , Tome 1, page 24. 44 op. cit., p. 33. Page 61 40 Avec l’installation du SIGFIP (Système Intégré de Gestion des Finances Publiques) en 1999, le Gouvernement a posé les jalons pour un meilleur contrôle des dépenses. Il est devenu possible de contrôler l’exécution des dépenses en temps réel et plus facile d’établir des rapports précis. Ces avantages ont, toutefois, été contrebalancés par une série de problèmes qui se sont posés avec des projets financés sur ressources extérieures, qui ont eu une incidence sur les efforts de l’ensemble des bailleurs de fonds. Il s’en est suivi une baisse drastique des taux de décaissements. Cette situation est illustrée par la Figure 1.18 qui montre les taux de décaissements au niveau des projets de la Banque mondiale qui enregistrent une forte baisse en 1999, à seulement 10%, niveau largement en deçà de la moyenne pour l’Afrique, qui est de 22%. Les taux de décaissements sont demeurés faibles jusqu’en 2002. En réaction à la diminution prononcée des décaissements, le Gouvernement a permis à la Banque d’exécuter un certain nombre de projets en dehors du circuit du SIGFIP ( régies d’avance et transfert en capital ). En conséquence, les taux de décaissements ont enregistré une forte hausse en 2003 et en 2004. Du fait du non-paiement du service de la dette, les décaissements ont été gelés en juin 2004. Figure 0.18 : Niveaux de décaissements des projets de la Banque mondiale pour la région Afrique et pour la Côte d'Ivoire, 1997-2007 Cote d'Ivoire Africa region 0 5 10 15 20 25 30 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 D é c a i s s e m e n t s ( % ) Au fil des ans, le circuit de la dépense a été amélioré, mais il subsiste des problèmes . Ceci est particulièrement vrai s’agissant des lenteurs d’approbation, des erreurs de lignes budgétaires et de l’indisponibilité de fonds de contrepartie du Gouvernement. Les principaux problèmes sont décrits de manière plus circonstanciée ici. · Le DAAF est responsable de l’ensemble des dépenses et des projets du ministère concerné. Cette concentration de tâches devient un goulot d’étranglement, vu en particulier que les approbations ne peuvent être faites en l’absence des responsables. · Les allocations budgétaires doivent fréquemment changer. Pour effectuer le changement, un Arrêté de modification doit être approuvé par les autorités. Cette signature prend parfois deux à trois mois pendant lesquels les décaissements du projet sont bloqués. Page 62 41 · La mauvaise compréhension des procédures des bailleurs de fonds par les responsables gouvernementaux assurant le suivi des procédures financières est fréquemment une source de rejet des requêtes et, donc, de retards. · Les retards se produisent quand les fonds de contrepartie du Gouvernement (en général d’environ 20%) sont indisponibles du fait de l’adoption tardive du budget. · Le manque de standardisation des approbations pose problème. Les exigences d’approbation (documents ou signatures) diffèrent souvent, selon les moments, et d’un responsable à un autre. Cela peut entraîner des retards inutiles. Le champ de discrétion donné aux responsables individuels est exactement ce que le SIGFIP visait à combattre. Le Gouvernement a cherché à améliorer les performances du SIGFIP . Il a, entre autres choses, assuré la formation des DAAF et autres acteurs intervenant dans le circuit de la dépense et permis au Ministère de l’économie et des finances d’avoir son mot à dire dans la nomination des DAAF afin d’éviter les changements trop fréquents. En outre, de nouveaux modules, tels que SIGMAP, ont été mis au point pour une meilleure gestion des appels d’offres publics. Avec le temps, les opérateurs du SIGFIP ont acquis une plus grande maîtrise du système et celui-ci a été progressivement déconcentré au niveau des régions. Toutefois, beaucoup reste à faire. À court terme , le Gouvernement a convenu avec la Banque que quatre projets qui avaient été suspendus et qui doivent être bouclés dans un délai de deux ans devraient être exécutés par les procédures simplifiées de transfert en capital . Par ailleurs, à moyen terme, l’on pourrait mettre en œuvre à bon escient plusieurs autres recommandations: · Un examen exhaustif devrait être fait du SIGFIP pour élaborer des propositions qui permettront des améliorations durables au niveau de la vitesse d’exécution des projets sans contourner les capacités de traçabilité et d’établissement de rapports du SIGFIP. · Les modifications budgétaires doivent être approuvées plus rapidement. · Les mécanismes au niveau des DAAF pourraient être améliorés par une formation poussée du personnel et par délégation (temporaire) de pouvoirs. · Pour éviter les goulots d’étranglement au niveau des DAAF, les cellules de gestion de projet pourraient être autorisées à saisir les données elles-mêmes plutôt que de dépendre du personnel de la DAAF en la matière. · Une formation plus poussée s’impose pour familiariser les responsables publiques aux procédures financières des systèmes des bailleurs de fonds. · Un seul manuel ou formulaire devrait être mis en place, détaillant les preuves documentaires et les signatures requises à chaque étape. F. C ONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS Les autorités sont bien au fait des besoins post-conflit du pays et s’attèlent à faire face aux défis décrits . La Côte d’Ivoire présente les caractéristiques financières communes aux pays en situation post-conflit. Les arriérés de dette extérieure sont considérables et la dette publique est insoutenable; les recettes sont faibles; l’emploi dans le secteur public est pléthorique; les Page 63 42 dépenses du personnel évincent l’investissement et les autres dépenses courantes; les ressources sont détournées des secteurs participant à la réduction de la pauvreté; les dépenses prévues s’écartent largement des dépenses réelles effectuées; et la gouvernance s’est fortement dégradée. Sans surprise, vu ces écueils, la fourniture de services en a pâti et les résultats se sont dégradés. Les autorités s’attèlent à faire face à ces défis et la stratégie du programme de reconstruction post-conflit envisagent des actions qui, si elles sont mises en œuvre, auraient un impact favorable sur les conditions de vie dans le pays. Ce chapitre a cherché à comprendre ces problèmes de manière plus détaillée et à proposer des solutions pour aller de l’avant. Nous faisons ci-après un résumé succinct des principales conclusions et recommandations. Le reporting de l’exécution budgétaire doit être substantiellement amélioré. Deux aspects appellent une attention particulière. Ce sont: les dépenses sur la base d’avances du Trésor, d’un côté, et, de l’autre, les dépenses financées sur ressources extérieures. Le système de gestion financière qu’est le SIGFIP sous-déclare avec un écart considérable les dépenses, parce qu’il ne tient pas compte des dépenses effectuées sur la base d’avances. Cela outrepasse le respect des procédures des passations de marchés, affecte la transparence globale et l’obligation de rendre compte de l’utilisation des ressources publiques. La régularisation des avances au titre de l’année 2007 était loin d’être bouclée au début 2008. Dans tous les cas, le SIGFIP en ligne ne reflète pas encore les « régularisations » effectuées de sorte que le rapport d’exécution du budget de septembre 2007 a dû être compilé à l’aide d’un système parallèle. « La première des meilleures solutions » est de réduire les avances au minimum et les autorités s’y attèlent, mais il faudra en outre une régularisation complète de toutes les avances ainsi que l’établissement d’un lien entre les avances régularisées et le SIGFIP en ligne de sorte que les rapports trimestriels d’exécution du budget puissent être établis directement à partir du SIGFIP sans recourir à un système parallèle. Les autorités entendent réduire les avances au minimum . En janvier 2008, le Ministre de l’économie et des finances a donné des instructions limitant drastiquement l’accès aux avances et a également exigé que tout ministère désirant apporter des changements à des lignes de dépenses spécifiques montre comment les changements seront financés à partir du budget propre du ministère faisant la demande. En outre, le budget de 2008 a été publié en avance par rapport à l’exercice budgétaire (c’est-à-dire en décembre 2007), pour la première fois depuis le début de la crise et cette seule mesure devra limiter le besoin et l’accès aux avances. En accord avec le Fonds et la Banque, le Ministère de l’économie et des finances a plafonné les avances budgétaires (hormis les dépenses du personnel, le service de la dette, les dépenses financées sur ressources extérieures et les régies d’avances) à 120 milliards de francs CFA (15% des dépenses courantes cumulatives hors salaires, service de la dette, régies d’avances et des dépenses exécutées sur ressources extérieures). Le traitement des dépenses financées sur ressources extérieures dans les rapports budgétaires devrait être rendu plus exhaustif. L’autre domaine de déclaration de dépenses qui a besoin d’être révisé est la saisie des dépenses exécutées en dehors du système gouvernemental. Du fait de la saisie limité des données des bailleurs de fonds, le CGAF a sous-estimé les dépenses récurrentes de 7% et les dépenses d’investissement de 43% en 2005. Beaucoup pourrait être fait par l’introduction d’un « tableau de passage » entre le CGAF et le TOFE (qui ne reflète pas les dépenses financées par les bailleurs de fonds) montrant comment les deux peuvent être Page 64 43 réconciliés. En outre, les rapports d’exécution du budget devraient, à l’avenir, refléter les dépenses financées sur ressources des bailleurs de fonds. La crédibilité du budget est faible. Au cours de l’année 2007, il y a eu des écarts considérables entre les dépenses prévues et les dépenses réelles. L’excédent de dépenses a été particulièrement manifeste à la Présidence et au niveau de certaines autres rubriques qui incluaient parfois des transferts à la Présidence également. Le pendant de cet excédent de dépenses est que plusieurs ministères, dont les missions ont trait à la réduction de la pauvreté, n’ont pas eu les moyens nécessaires pour fournir leurs services adéquatement, en particulier dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de l’éducation et des infrastructures économiques où l’exécution du budget d’investissement et du budget des dépenses récurrentes autres que pour le personnel, a été faible. Le Ministère de l’agriculture, par exemple, a enregistré un déficit de dépenses à seulement 35% au mois de septembre 2007. Les autorités ont conscience du problème et l’on s’attend à ce qu’avec les instructions du Ministère des Finances datant de janvier 2008, l’on ait moins d’avances et beaucoup moins d’excédents de dépenses et, donc, une allocation plus efficace des ressources en vue de la fourniture de services ayant trait à la réduction de la pauvreté. La mobilisation des ressources intérieures doit être renforcée et l’exhaustivité du budget accru. Les recettes intérieures se sont situées à environ 17 à 19% du PIB ces trois dernières années; niveau substantiellement inférieur à celui enregistré dans d’autres pays d’un niveau de développement similaire. Les autorités s’attèlent à rechercher divers moyens pour renforcer l’assiette de l’impôt (amélioration des recouvrements, extension de l’assiette de l’impôt au secteur informel et annulation des exonérations). En outre, les autorités feraient bien de mettre en application, le mécanisme d’ajustement automatique des prix des produits pétroliers à la pompe, d’accroître la contribution du secteur pétrolier au budget, à travers celle de la PETROCI, dans la mesure où les recettes sont bien inférieures au potentiel dans un contexte où les cours du pétrole sont en hausse et donc bien favorables. Par ailleurs, dans un souci d’exhaustivité du budget et de bonne gouvernance, il est nécessaire de budgétiser tous les prélèvements quasi budgétaires (y compris ceux du secteur café/cacao et du pétrole) et de réduire les prélèvements sur le secteur café/cacao cumulativement, par rapport au niveau observé durant la campagne 2007/08. Ces ressources comme convenu dans la filière café/cacao au titre du budget 2009, pourraient entre autre, faire alors l’objet de recettes affectés au fonctionnement de structures du secteur et des dotations d’investissements aux fonds qui leur sont rattachés. Dans cette perspective, il est souhaitable d’adopter et de mettre en œuvre de manière satisfaisante, un nouveau cadre institutionnel et réglementaire pour le secteur café-cacao, s’inscrivant dans la nouvelle stratégie gouvernementale de développement du secteur, laquelle sera financée à travers le Don de gouvernance et de développement institutionnel de la Banque mondiale. L’étude stratégique à conduire, devrait entre autres, permettre de conclure sur l’opportunité ou non de certaines entités, et partant, de rationnaliser l’utilisation des ressources du secteur. Avec la fin de la crise, les dépenses consacrées aux activités ayant trait à la réduction de la pauvreté devraient être mieux financées. Pendant la cri se politique, les dépenses consacrées aux activités en rapport avec la pauvreté (éducation, santé, agriculture) ont chuté par rapport aux autres chapitres des dépenses publiques. Par exemple, les dépenses de santé, par exemple, étaient de 9% du total des dépenses, en 1999, et ont baissé à 6,7%, en 2007, et il est prévu qu’elles baissent davantage à 6,4% dans le budget de 2008. Les dépenses publiques totales dans l’éducation et l’agriculture ont aussi baissé de 28% et 9%, en 2000 et 1999 respectivement, à Page 65 44 23 % et 1,5% en 2007. Ces niveaux de dépenses sont bien en deçà de ceux enregistrés dans les pays ayant un niveau de développement équivalent. Les pressions sur le compte des dépenses courantes ont rogné les efforts d’entretien routier du Ministère des infrastructures économiques. Il est recommandé que des réallocations de dépenses soient faites en faveur de ces postes qui sont essentiels tant pour le processus de croissance que pour la réduction de la pauvreté. Les dépenses consacrées au personnel excèdent les critères de convergence de l’UEMOA. La masse salariale représente 43% des recettes fiscales, et reste très élevé comparée aux autres pays de l’UEMOA et bien au dessus du critère de convergence établi (35%). Maintenant que le pays recouvre la paix, des efforts doivent être faits pour accroître les dépenses d’investissement et les dépenses consacrées aux biens et services à des niveaux appropriés de sorte que les services puissent être efficacement fournis. À cet égard, il est recommandé que des efforts soient faits pour éviter que la forte sur-exécution des primes de front , enregistrée en 2007, ne devienne une norme ou une caractéristique répétée. Sur les sept Objectifs du Millénaire pour le développement, seuls deux (santé maternelle et VIH/SIDA) ont une bonne chance d’être réalisés avant 2015 . Les autres – à savoir l’éradication de la pauvreté extrême et de la faim, l’éducation primaire, l’égalité homme-femme, la mortalité infantile et l’amélioration des points d’eau – accusent tous un retard considérable par rapport au calendrier et certains d’entre eux se sont détériorés pendant la période de crise. Si des projections réalistes ne sont pas encore disponibles pour calculer les coûts probables en termes d’investissement et de dépenses récurrentes, il est clair qu’il existe un retard considérable dans le domaine de l’éducation et de la santé. Il ne sera probablement pas suffisant d’accroître le niveau de dépenses; il faudra vraisemblablement améliorer également l’efficacité de la prestation des services. Les travaux sont en cours pour préparer la stratégie complète de réduction de la pauvreté et devrait être achevée vers septembre 2008. Cela se fera sur la base d’une vaste enquête sur les ménages qui ira de février à avril 2008. Il est recommandé qu’un cadre de dépenses à moyen terme constitue une priorité de premier plan lequel devrait intégrer un plan pour augmenter et rendre compte des dépenses en rapport avec la pauvreté; sans cet instrument, il sera impossible de faire des projections rigoureuses et crédibles des besoins financiers pour la stratégie. Il est recommandé également, au regard de la lacune sus-indiquée dans le système de déclaration des dépenses, que la stratégie identifie clairement et intègre un plan pour augmenter et rendre compte dans le reporting trimestrielle des dépenses en rapport avec la réduction de la pauvreté. Dans ce contexte, une nomenclature budgétaire qu’identifie les dépenses de lutte contre la pauvreté devrait être adopté à court terme. Pour finir, la question de comment intégrer les nouveaux projets financés par les bailleurs de fonds, y compris les projets financés par les banques, dans le SIGFIP, doit être résolue par le Gouvernement . La création du SIGFIP en 1999 a donné au Gouvernement un meilleur contrôle des dépenses publiques. Toutefois, les projets cofinancés se sont heurtés à d’énormes difficultés parce que le SIGFIP n’était pas particulièrement adapté aux exigences des mécanismes de projets cofinancés. Des améliorations ont été portées avec le temps, mais les problèmes n’ont pas été totalement résolus, en particulier les longs retards dans le cycle d’approbation. Au moment de la suspension des décaissements, en 2004, la Côte d'Ivoire avait l’un des taux d’exécution les plus faibles de projets financés sur ressources extérieures dans la Page 66 45 région. Des instruments dénommés « régies d’avances » ont été mis en place, en 2004, pour les projets d’urgence et ont donné des résultats appréciables. Pendant que des solutions permanentes sont en train d’être identifiées pour permettre aux acteurs du circuit de la dépense de mieux répondre, des arrangements transitoires ont été convenus avec le Gouvernement . Avec la réactivation du programme de la Banque mondiale en Côte d'Ivoire, les projets suspendus seront restructurés afin de faire face aux besoins pressants induits par la crise. La période d’exécution de ces projets ne dépassera pas 24 mois. Ceci constituera un énorme défit que le SIGFIP, avec ses faiblesses et ses retards, ne sera pas à même de relever. En conséquence, la Banque et le Ministère de l’économie et des finances ont convenu que quatre projets seront exécutés en Transfert en capital . Pendant cette période transitoire, il est important que les autorités travaillent sur des mesures visant à rendre le circuit de la dépense plus efficace et plus rapide et mieux adapté aux mécanismes financés sur ressources extérieures. Dans ce sens, le cycle d’approbation dans le SIGFIP devrait être simplifié et des formations aux Directeurs des affaires administratives financières (DAAF), notamment aux procédures des bailleurs de fonds, devraient être assurées. Les recommandations de la revue sont précisées dans le plan d’actions global ci-après (Tableau 1.16) . Elles ont été finalisées lors de l’atelier de restitution de la revue (juin 2008). Tableau 0.16 : Plan d’actions global – Dépenses Publiques (y compris les actions prioritaires présentés dans le Plan d’actions prioritaire) Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie responsable Assistance technique requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: Les recettes intérieures restent encore faibles comparé au potentiel 1.Mettre en œuvre le mécanisme d’ajustement automatique des prix à la pompe sur les produits pétroliers 2. Budgétiser les revenues parafiscaux sur le café/cacao et pétrole; réduire la taxation cocoa; recenser et budgétiser les recettes encaissées par les ministères 3. Transférer de manière exhaustive au budget, les dividendes versés par les sociétés d’Etat ou à participation publique MEF MEF MEF F F F Déc. 2008 Budget 2009 Immédiat La déclaration des dépenses est en deçà de la réalité et les dépenses réelles s’écartent des dépenses prévues: (a) Le SIGFIP en ligne ne rend pas compte des d l 4. Encadrer strictement les procédures dérogatoires MEF/DGBF F Immédiat 45 Module annexe à développer dans ASTER ou SIGFIP Page 67 46 Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie responsable Assistance technique requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: avances, de sorte que les rapports d’exécution trimestriels de budget sont compilés à l’aide d’un système parallèle d’exécution de la dépense 5. Recenser les avances du Trésor déjà engagées et maintenir le volume global de ces avances à moins de 15% des dépenses courantes cumulatives hors salaires, service de la dette, régies d'avances et des dépenses exécutées sur ressources extérieures 6. Mettre en place un module annexe 45 pour rendre compte des avances MEF/DGBF DGBF F F Immédiat Déc. 2008 (b) Les rapports (SIGFIP en ligne, rapports trimestriels d’exécution, CGAF, TOFE) se contredisent les uns les autres et prêtent à confusion 7. Introduire un « tableau de passage » entre le CGAF et le TOFE 8. Veiller à ce que le CGAF et le SIGFIP intègrent en temps opportun les dépenses sur la base d’avances du Trésor et les dépenses financées par les bailleurs de fonds (ce que fait déjà le TOFE) DGTCP/DGBF DGTCP/DGBF F M Déc. 2008 Déc. 2008 (c) Les dépenses réelles s’écartent considérablement des dépenses prévues: 9. Ne pas exécuter de dépenses au-delà des enveloppes au budget DGBF F Immédiat (d) Dépenses par les ministères aux missions en rapport avec la pauvreté en deçà de leurs allocations budgétaires 10. Veiller à ce que les secteurs en rapport avec la pauvreté reçoivent l’intégralité de leurs allocations comme budgétisées DGBF/DGP/ Ministères Sectoriels F Immédiat Les allocations budgétisées pour les secteurs en rapport avec la pauvreté (agriculture, éducation, santé) ont baissé entre 2000 et 2008 11. Accroître les allocations budgétaires aux secteurs en rapport avec la pauvreté DGBF/DGP F 2008 et par la suite Les dépenses consacrées à la santé sont bien inférieures à leur niveau historique et largement en deçà de la moyenne africaine, et les aboutissements dans le domaine de la santé sont de piètre qualité ou en dégradation. 12. Accroître les allocations budgétaires au secteur de la santé DGBF/DGP Faible 2008 et par la suite La Côte d'Ivoire ne dispose pas d’un programme pour la 13. Finaliser et chiffrer la é i lète de MEMPD/MEF Ministères Moyen Sept. 2008 Page 68 47 Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie responsable Assistance technique requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: pas d’un programme pour la réduction de la pauvreté détaillé, limité dans le temps, réaliste et financé stratégie complète de réduction de la pauvreté et Ministères sectorielles Bien que reposant sur des hypothèses macroéconomiques pluriannuelles, le budget se limite à l’année et il n’existe pas de stratégie sectorielle quantifiée 14. Adopter une feuille de route pour la mise en œuvre d’ un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et élaborer des plans sectoriels MEF/DGBF et Ministères sectoriels Élevée Mi-2009 Les taux de décaissement des projets cofinancés ont été faibles du fait de la longueur et de la lenteur des acteurs du circuit de la dépense 15. Permettre aux bailleurs de fonds, à titre exceptionnel et à court terme de recourir à des décaissements accélérés (comme, par exemple, en transfert en capital ) 16. Simplifier le cycle d’approbation de la dépense, assurer davantage de formations aux DAAF (notamment aux procédures des bailleurs de fonds) MEF DGBF F E 2008-2009 2008 et par la suite Page 69 48 Évaluation DU SYSTEME de Gestion des Finances Publiques G. C ONTEXTE DE L ’É VALUATION Le cadre d’élaboration, d’exécution et de contrôle de l’exercice budgétaire est un facteur déterminant pour la bonne conduite et l’appréciation de la qualité de la politique publiqu e. Les faiblesses identifiées par l’évaluation constituent des défis et appellent des mesures correctives, qui nécessiteront une volonté politique soutenue de la part du Gouvernement sur les prochaines années. En effet, alors que dans certains domaines relatifs au système de gestion des finances publiques, des progrès substantiels ont été faits lors des années récentes, dans d’autres domaines les performances ont été moins remarquables. Les résultats de l’évaluation conjointe sont présentés en détail dans le Volume II de ce rapport qui présente le « Rapport sur la Performance de la Gestion des Finances Publiques » de cette revue PEMFAR. Cette évaluation conjointe a été conduite conformément à la méthodologie du PEFA qui dispose de 31 indicateurs couvrant les aspects ci-dessous: · Crédibilité du budget, · Couverture et transparence du budget, · Budgétisation basée sur les politiques publiques, · Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget, · Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers, · Surveillance et vérifications externes, · Pratiques des bailleurs de fonds. Les recommandations de la revue serviront à la conception et la préparation du plan d’actions du Gouvernement pour améliorer le système de gestion des finances publiques. Dans les prochaines années les progrès accomplis seront mesurés en tenant compte de la situation de référence résultant de la présente évaluation conjointe. Pour permettre d’élaborer le plan d’actions du Gouvernement, ce chapitre présente après l’aperçu général, la situation actuelle du système de gestion des finances publiques sous forme de ses forces et faiblesses, indique les risques associés aux insuffisances identifiées et recommande les actions correctives. Une série d’Annexes sont présentés avec ce rapport comprenant: (i) le calendrier normatif de la préparation budgétaire (Annexe 4), les étapes de la procédure normale des dépenses (Annexe 5), un tableau statistique de contrôle du Contrôle Financier, exercice 2006 (Annexe 6), et la description des systèmes informatiques (Annexe 7). H. A PERÇU G ÉNÉRAL Globalement le système de gestion des finances publiques se situe en dessous de la moyenne 46 . De façon globale, si la Côte d’Ivoire a réalisé des progrès notables au cours des récentes années, elle dispose d’un système de gestion des finances publiques qui présente encore un grand nombre de faiblesses. Le tableau 2.1 ci-dessous présente la récapitulation des notes attribuées aux 31 indicateurs du système d’évaluation PEFA. Le Volume II « Rapport sur la Performance de la Gestion des Finances Publiques » fournie l’explication détaillé de l’évaluation de chaque indicateur PEFA. 46 En prenant C comme la performance moyenne, 10 indicateurs du système PEFA parmi les 28 sur control du Gouvernement sont à ce niveau et au-dessus. Page 70 49 Tableau 0.1 : Résumé des notations PEFA Notes par composante Note Globale Indicateurs sur la Performance de la Gestion de Finances Publiques Méthode de notation i ii iii iv A. RESULTATS DU SYSTÈME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES: Crédibilité du Budget PI-1 Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé M1 NS PI-2 Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé M1 NS PI-3 Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé M1 B PI-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses M1 D B D+ B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence PI-5 Classification du budget M1 B PI-6 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire M1 C PI-7 Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale M1 NS NS NS PI-8 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales M2 D C D D+ PI-9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public M1 C C C PI-10 Accès du public aux principales informations budgétaires M1 C C. CYCLE BUDGÉTAIRE C(i) Budgétisation basée sur les politiques publiques PI-11 Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget M2 D D D D PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques M2 D D D D D C(ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget PI-13 Tra nsparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables M2 C A D C+ PI-14 Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt, des taxes et des droits de douane M2 C B C C+ PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières M1 D A A D+ PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour l’engagement des dépenses M1 A C D D+ PI-17 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties M2 B A C B PI-18 Efficacité des contrôles des états de paie M1 D D B C D+ PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés publics M2 C C C C PI-20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales M1 C C D D+ PI-21 Efficacité du système de vérification interne M1 D C D D+ C(iii) Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers PI-22 Régularité et respect des délais pour les opérations de rapprochement des comptes M2 A D C+ PI-23 Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation de services primaires M1 D PI-24 Qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en cours d’année M1 D D C D+ PI-25 Qualité et respect des délais des états financiers annuels M1 A D C D+ C(iv) Surveillance et vérification externes PI-26 Etendue, nature et suivi de la vérification externe M1 D D D D PI-27 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif M1 D D D C D+ PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif M1 D D D D D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS D-1 Prévisibilité de l’appui budgétaire direct M1 NS NS NS D-2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l’aide-projet et l’aide-programme et établissement des rapports y afférents M1 D A D+ D-3 Proportion de l’aide gérée sur la base des procédures nationales M1 D Page 71 50 L es résultats de cette évaluation sont mitigés. Pour certains aspects, les notes des indicateurs sont bonnes. Toutefois les notes d’autres indicateurs doivent être améliorés par des actions telles celles consistant au retour à l’orthodoxie dans la formulation et l’adoption du budget, l’exécution et le reporting de même que le contrôle externe. I. C ADRE J URIDIQUE ET I NSTITUTIONNEL Description et Evaluation de l’Existant Le cadre Juridique Le cadre juridique du système de gestion des finances publiques de la Côte d’Ivoire comprend: (i) la Constitution; (ii) la loi organique sur les lois de finances du 31 décembre 1959 qui fixe les règles relatives à la préparation et au vote des lois de finances, à leur exécution, ainsi qu’à leur contrôle et détermine les dispositions relatives à la présentation des lois de règlement; (iii) la loi nº62-53 du 12 février 1962 organisant la gestion des finances publiques; (iv) le décret portant règlement sur la comptabilité publique du 3 janvier 1980; et (v) les Directives de l’UEMOA qui sont évoquées comme étant transposées (voir 2.18). La Côte d’Ivoire a engagé, au cours des dernières années, un processus de réformes de la gestion des finances publiques allant dans le sens du rapprochement des normes internationales et s’inscrivant dans le cadre communautaire de l’UEMOA. Cependant, en raison de la crise que le pays traverse depuis le début des années 2000, ce cadre n’a pas été transcrit dans le droit interne. Le cadre institutionnel Le système de gestion budgétaire repose sur un principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable. Le Ministre chargé des finances est l’ordonnateur unique du budget de l’État. Il délègue son pouvoir d’ordonnancer les dépenses à des ordonnateurs délégués que sont les DAAFs des ministères. Les ministres sont des administrateurs de crédits. Le Ministère de l’Economie et des Finances assure la coordination des différentes étapes de la préparation du budget. Il anime les conférences budgétaires et assure les arbitrages. En cas de nécessité, il recourt à l’arbitrage du Premier Ministre. Il approuve les documents budgétaires et les consolide dans un projet de budget qui est ensuite soumis au Conseil des Ministres. A l’issue de l’adoption du projet de loi de finances par le Gouvernement, il finalise et édite les différents documents qui seront déposés sur le bureau de l’Assemblée Nationale. Selon la réglementation, 47 l’exécution des dépenses s’effectue sous la forme d’une procédure normale (engagement-liquidation-ordonnancement-paiement), ou d’une procédure simplifiée dans laquelle les phases d’engagement et d’ordonnancement se déroulent de manière concomitante. Les comptables publics sont en charge de l’encaissement des recettes et du paiement des dépenses, ainsi que de la tenue de la comptabilité de l’Etat. Les textes prévoient que: (i) le contrôle a priori de la dépense publique est exercé par la Direction du Contrôle Financier pour les dépenses du budget de l’Etat, la Direction du Contrôle Budgétaire pour les dépenses des Etablissements Publics Nationaux, ainsi que les comptables 47 Notamment le décret nº98-716 du 16 décembre 1998. Page 72 51 publics; et (ii) les opérations financières et budgétaires de l’Etat sont contrôlées a posteriori par des organes internes, l’Inspection Générale des Finances, l’Inspection Générale d’Etat et les structures des contrôle des ministères, et par un organe externe, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Un contrôle a priori du respect des règles et procédures de passation des marchés publics est aussi exercé par la Direction Générale des Marchés Publics. Enfin, l’Assemblée Nationale exerce son contrôle à travers l’examen et le vote du projet de loi de finances et du projet de loi de règlement. Forces Le cadre juridique est actuellement complet mais il coexiste et s’enchevêtre avec celui du cadre harmonisé de l’UEMOA et nécessite d’être amélioré . Sous les réserves qui sont exprimées dans les développements qui suivent, et qui concernent aussi bien le caractère dépassé de certaines dispositions que l’absence de prise en compte des directives de l’UEMOA, la Côte d’Ivoire dispose d’un cadre juridique relativement bien établi pour la gestion des finances publiques. Pour ce qui concerne la mise en œuvre des Directives de l’UEMOA, compte tenu du fait que ces directives sont actuellement en cours de révision, il est aujourd’hui préférable d’attendre la fin de ce processus prévu pour décembre 2008 pour inciter la Côte d’Ivoire d’engager dès l’année suivante leur transposition complète dans le droit ivoirienne. Le Gouvernement a l’intention de réformer la loi organique, notamment pour la mettre en conformité avec la directive de l’UEMOA. Le principe d’une révision de la loi organique a été retenu par les autorités. Cependant, comme indiqué ci-dessus, cette modification ne pourra intervenir que lorsque les nouvelles directives de l’UEMOA seront adoptées. Il est, en effet, apparu nécessaire de corriger les erreurs, omissions et incohérences des premiers textes, ainsi que de prendre en compte les changements intervenus depuis leur rédaction, notamment l’introduction de la gestion axée sur les résultats, évoluer vers la pluri annualité du budget, la mise en œuvre de nouvelles normes pour l’élaboration des statistiques de finances publiques reposant sur une comptabilité publique sur la base des droits constatés et de nouvelles classifications des opérations des administrations publiques. Le cadre institutionnel contie nt les structures nécessaires à une gestion efficiente des finances publiques. Le cadre institutionnel, tel qu’il est défini par les textes, répond aux besoins aussi bien en matière de préparation, d’exécution que de contrôle du budget. Le développement qui suit montre que, sous réserve de quelques améliorations, les problèmes identifiés dans la gestion relèvent plus de pratiques déviantes que d’une mauvaise définition du cadre institutionnel. Faiblesses Certaines pratiques actuelles affectent la portée des textes. Le dispositif en place depuis 1959 repose sur des principes partagés et reconnus du droit budgétaire, mais certaines pratiques en affectent la portée. C’est le cas, par exemple, comme il sera développé plus loin, de la procédure de paiement sur avances qui est utilisée d’une manière importante, ainsi que, malgré l’existence d’une réglementation sur la gestion des comptes d’affectation spéciale, de la gestion des fonds affectés dans un cadre mal défini et peu transparent. Page 73 52 Un certain nombre de dispo sitions relatives à l’exécution budgétaire sont anciennes au regard des évolutions observées dans d’autres pays de la région. Dans le cadre de l’amélioration de la gestion publique, certains pays mènent des réformes destinées à faire évoluer le mode de gestion des finances publiques d’une logique basée sur un budget de moyens à une logique de résultats. Ce type d’évolution est basé sur la responsabilisation des gestionnaires et le contrôle de la performance. De même, le système actuel ne prend pas en compte le caractère pluriannuel de certaines dépenses. Egalement, la loi de 1959 relative aux lois de finances mériterait d’être modifiée pour prendre en compte l’absence de cohérence des titres budgétaires 48 avec ses propres dispositions et avec la directive 5/97 de l’UEMOA. L’absence d’internalisation des directives de l’UEMOA dans le droit national nuit à la cohérence du système. Bien que les directives de l’UEMOA organisant la gestion des finances publiques n’aient pas été formellement adoptées, certains textes y font référence. C’est le cas du décret nº 98-716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’État et des Comptes spéciaux du Trésor. Cependant, la référence aux directives UEMOA dans des textes de portée inférieure à la loi organique relative aux lois des finances de 1959 ou à la loi de 1962 organisant la gestion des finances publiques n’est pas suffisante pour constituer une prise en compte formelle dans le droit interne. Les ministres ne disposent pas d’une autonomie suffisante . La loi de 1959 stipule que le Ministre des Finances est seul ordonnateur des dépenses de fonctionnement de l’État et des dépenses du budget Spécial d’Investissement et d’Équipement et que l’initiative des dépenses appartient à chaque Ministre. La qualité d’ordonnateur unique du MEF des dépenses de matériel de l’Etat à l’échelon central est confirmée par le décret nº 80-12 du 3 janvier 1980 portant règlement sur la comptabilité des dépenses publiques. Le décret 98-716 stipule que « Le ministre chargé des Finances est l’ordonnateur unique des opérations de dépenses du budget général de l’État et des comptes spéciaux du Trésor. Au sein de chaque ministère, les DAAFs effectuent les opérations d’engagement et d’ordonnancement des dépenses pour le compte du Ministre auprès duquel ils sont affectés 49 , sauf pour les dépenses de personnel dont l’ordonnateur délégué est le Directeur de la Solde, le remboursement de la dette et des pertes de change dont l’ordonnateur est le Directeur de la Dette et les dépenses d’abonnement et d’acquisition de véhicules administratifs dont l’ordonnateur est le Directeur du Patrimoine de l’État ». Il convient enfin de préciser que le Gouvernement a pris la décision de mettre en place un CDMT, ce qui impliquera une plus grande autonomie des ministères sectoriels. 48 La loi de finances est présentée en 5 titres qui sont définis dans l’annexe 8 de l’arrêté 1572 MEF/CAB du 31 décembre 1998 portant codification détaillée de la nomenclature budgétaire de l’Etat. - Titre 0: Recettes du Budget Général de l’Etat - Titre 1: Charges de la Dette Publique - Titre 2: Dépenses ordinaires - Titre 3: Dépenses d’investis sement - Titre 4: Comptes spéciaux du trésor. 49 Les DAAFs sont conjointement nommés par le ministre des finances et les ministres de tutelle. Page 74 53 Risques L’absence d’internalisation formelle des dispositions des Directives de l’UEMOA dans les textes ivoiriens crée aujourd’hui une certaine incohérence et confusion de l’ensemble de la réglementation et risque de provoquer des divergences dans l’appréciation de certaines questions. Le caractère strictement annuel du budget ne permet pas au Gouvernement de disposer d’une vision sur le moyen terme et risque de conduire à une mauvaise allocation des ressources. Recommandations A moyen terme · Intégrer les dispositions des Directives de l’UEMOA, après leur révision, dans la réglementation ivoirienne relative aux finances publiques, prenant en compte les évolutions en cours (pluri annualité budgétaire, gestion axée sur les résultats, etc.). J. C RÉDIBILITÉ , EXHAUSTIVITÉ ET TRANSPARENCE DU BUDGET ET BUDGÉTISATION BASÉE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES Description et Evaluation de l’Existant Crédibilité du budget L’analyse de la crédibilité du budget consiste à rechercher si le budget est réaliste, aussi bien en recettes qu’en dépenses, et s’il est exécuté tel qu’il a été adopté. Elle se base donc sur une étude comparative des prévisions de recettes et des réalisations correspondantes, ainsi que des prévisions de dépenses et des dépenses réalisées, 50 appréhendées à la fois dans leur globalité et par ministère. Elle consiste également à apprécier l’existence d’arriérés de paiement ainsi que leur évolution dans le temps. Forces Le niveau des recettes réalisées est proche des montants budgétisés. Au cours des trois derniers exercices budgétaires (2004, 2005 et 2006), l’écart entre les prévisions de recettes intérieures (recettes budgétaires hors dons et emprunts) et celles effectivement réalisées n’a dépassé les 5% qu’au cours de l’exercice 2004. Les prévisions budgétaires et les performances des recettes intérieures doivent donc être considérées comme correctes, notamment si l’on prend en compte la situation de crise. Il convient de noter que les réalisations de 2006 sont supérieures à la prévision. La règlementation qui définit la notion d’arriérés est claire. La réglementation qui s’applique pour la définition des arriérés de paiement est celle de l’UEMOA, à savoir toutes les dépenses prises en charge par le Trésor et non payées 90 jours après la date de leur émission par l’ordonnateur, c’est-à-dire à compter de l’envoi du mandat de paiement au comptable public, qu’il s’agisse de paiement de biens et services ou de salaires. Sous réserve de certains aménagements en ce qui concerne certains créanciers comme la Banque Mondiale, les dépenses 50 Les montants des réalisations de dépenses utilisées dans le présent rapport sont toutes sur base ordonnancement. Page 75 54 de dette publique sont considérées comme arriérés dès lors que le paiement n’est pas intervenu à la date d’échéance. Le suivi des arriérés est bien assuré. Les arriérés sont suivis par la Direction de la Dette Publique (DDP) et le Service de la Coordination Statistique de la DGTCP. La DDP utilise le système d’information SYGADE qui permet, entre autres, de connaître l’ancienneté des arriérés, aussi bien au niveau de l’exercice d’origine que de leur date précise de constatation, spécialement en ce qui concerne les restes à payer du Trésor qui sont gérés dans l’application ASTER. Les données dont dispose la DDP sont transmises mensuellement aux partenaires financiers dans le cadre du suivi du programme économique et financier et à la Direction de la Conjoncture et de la Prévision Economique (DCPE) pour l’élaboration mensuelle du TOFE. La DDP établit un rapport trimestriel sur la dette. Ce document contient les arriérés sur la dette extérieure et la dette intérieure. Le système ASTER permet un suivi satisfaisant des dépenses restant à payer. La comptabilité du Trésor permet de suivre les restes à payer aussi bien en comptabilité générale qu’en comptabilité auxiliaire (suivi de l’exécution budgétaire et gestion individualisée des mandats de paiement). Le système informatique ASTER permet d’effectuer des paiements partiels sur les mandats, afin de faire face momentanément à des difficultés de trésorerie. Il permet également d’éditer des situations contenant, soit l’ensemble des mandats restant à payer, soit ceux qui ont été émis depuis plus de 90 jours et qui sont donc considérés comme des arriérés intérieurs. L’interfaçage des applications SIGFIP et ASTER, qui est en cours de réalisation, permettra un suivi encore plus efficace des mandats de paiement restes à payer. Le Gouvernement a pris des engagements d’apurement d’arriérés. Le Gouvernement s’est engagé à apurer ses arriérés vis-à-vis de la Banque mondiale, ainsi que vis-à-vis de la Banque Africaine de Développement (BAD), en accord avec ces deux institutions. Entre janvier et mars 2008, la Côte d’Ivoire a apuré sur des ressources propres environ 241 millions de dollars US vis- à-vis de la Banque mondiale. Le reste des arrières dus à la Banque mondiale ont été apurés le 1 er avril 2008 à travers un prêt-relais fourni par un partenaire bilatéral. La Côte d’Ivoire a ainsi utilisé les ressources du don de gouvernance économique et de redressement de la Banque mondiale approuvé le 1 er Avril 2008 pour financer le prêt-relais. L’apurement des arrières vis-à- vis de la BAD sont prévues en septembre 2008. Le Gouvernement s’est également engagé à adopter un plan d’apurement des arriérés intérieures sur la période 2007/2009. Faiblesses En raison de l’importance des dépenses budgétaires effectuées sous la forme d’opérations de trésorerie, l’analyse exhaustive de la crédibilité des prévisions de dépenses budgétaires n’est pas réalisable. Les chiffres d’exécution budgétaire qui apparaissent dans les CGAF permettraient de constater une bonne crédibilité du budget. En effet, il apparaît que les dépenses primaires totales réelles n’ont été qu’une année supérieures à 5% des montants prévus. L’analyse, par ministère ou institution, des écarts entre les dépenses prévues et les dépenses effectives telles qu’elles apparaissent dans les CGAFs permet de constater une assez bonne crédibilité du budget. Il apparaît, en effet, que les écarts n’ont jamais été supérieurs à 10%. Cependant, conséquence des pratiques des acteurs de la dépense intervenant en amont de la DGTCP, les données contenues dans les CGAF sont incomplètes, car elles ne comprennent pas le montant important des dépenses à régulariser, donc payées par avances du Trésor mais non Page 76 55 imputées sur un compte budgétaire, qui figure dans la balance du Trésor de chacun des exercices concernés aux comptes 470.1 « Dépenses payées avant ordonnancement » et à certaines subdivisions du compte 472 « Imputation provisoire de dépenses à la DGTCP », qui sont inexploitables car non détaillées. Ainsi, une analyse comparative des prévisions et des réalisations des dépenses budgétaires n’aurait été possible que si le détail des sommes concernées avait pu être fourni, classées par exercice et par ministère. Le montant des arriérés est très important. Conséquence de la situation de crise qui prévaut depuis plusieurs années, le stock d’arriérés au 31 décembre 2006 est très important, puisqu’il s’élève à 1.162 milliards F CFA et qu’il représente 13,20% du PIB et 100,6% des dépenses primaires totales de l’exercice. Ce stock a augmenté en 2006 en valeur relative, puisque le stock au 31 décembre 2005 représentait 93,65% des dépenses primaires totales de l’exercice 2005. Il convient, en outre, de préciser que, ces chiffres devraient être augmentés d’arriérés sur la solde, conséquence d’une opération de recensement des arriérés sur la solde en cours par l’IGF. Exhaustivité du budget Forces La nomenclature budgétaire a été modernisée au cours des dernières années. La nomenclature budgétaire actuellement utilisée a été adoptée par le décret 98-259 du 3 juin 1998 portant codification détaillée de la nomenclature budgétaire de l’État. Puis, elle a été mise en œuvre à compter du 1er janvier 1999, par arrêté n°1572/MEF/CAB du 31 décembre 1998. Comparée au projet de l’UEMOA, qui repose principalement sur une double classification par services et par nature, la nomenclature budgétaire ivoirienne comprend en outre une classification des dépenses par destination. Le classement des dépenses repose sur quatre éléments: le titre, le ministère ou section, la destination, et la nature. Faiblesses Certaines imputations budgétaires sont erronées ou imprécises. D’une manière générale, les dépenses hors dette sont classées en dépenses ordinaires (de fonctionnement) et dépenses d’investissement. Il n’est cependant pas rare de constater que des catégories de dépenses relevant de l’investissement sont classées dans les comptes réservés aux dépenses ordinaires (titre 2). De la même manière, certaines dépenses dont la nature relève du fonctionnement courant de l’administration sont classées dans les comptes réservés aux dépenses d’investissement (titre 3). C’est le cas, notamment, de dépenses de personnel, d’entretien ou de maintenance. De même, un montant relativement important de dépenses (36% des dépenses de cette nature) est classé sans autre précision dans le poste « Autres achats de biens et services ». Ce type de pratique fausse les analyses et nuit à l’objectif de transparence. Les dépenses de lutte contre la pauvreté ne sont pas définies. Bien qu’une présentation des dépenses par fonctions selon la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) du Manuel de Statistiques des Finances Publiques de 2001 soit rendue possible grâce à une table de passage, la classification fonctionnelle actuelle ne permet pas de suivre les dépenses de lutte contre la pauvreté. Celles-ci doivent, en effet, être identifiées à partir d’une table spécifiant les divisions, groupes et classes (au moins sur 4 positions) appropriés de la classification fonctionnelle. Page 77 56 La présentation du document budgétaire devrait être améliorée. Malgré les potentialités qu’offre la nomenclature budgétaire, la présentation du document budgétaire n’est pas optimisée. Le détail des lignes budgétaires est bien présenté par titre, représentant une grande nature de dépenses, et à l’intérieur du titre par ministère. Cependant, les dépenses ne sont présentées ni en synthèse selon la classification fonctionnelle, ni en synthèse par ministère. De plus, la lecture du document est rendue difficile en raison du regroupement, au sein de la classification par destination (chapitre et sous-chapitre): (i) d’une classification par secteurs d’activités, assimilée à la classification fonctionnelle au niveau du chapitre; et (ii) d’une classification administrative au niveau du sous-chapitre. La documentation budgétaire est incomplète. Les documents budgétaires annuels présentés à l’Assemblée Nationale comprennent un ensemble d’annexes et de rapports qui contiennent des informations de caractère macroéconomique et budgétaire pertinentes sur la politique budgétaire et les principales hypothèses macroéconomiques. A cet égard, la production de la documentation exigée par l’article 35 de l’ordonnance de 1959 est observée. Les annexes budgétaires contiennent des renseignements détaillés sur les opérations financières des établissements publics nationaux ainsi que sur les montants des dotations affectées aux budgets des collectivités territoriales. Le document présente les prévisions initiales du budget de l’exercice précédent ainsi que des tableaux résumés des recettes et des dépenses. Cependant, les éléments suivants font défaut: soldes budgétaires tels qu’ils sont définis dans le Gouvernement Finance Statistics (GFS), présentation suffisamment détaillée du financement du déficit, stock de la dette, information détaillée sur les actifs financiers, état d’exécution détaillé de l’année précédente présenté dans le même format que le projet de budget et, enfin, analyse d’impact des mesures fiscales. L’exhaustivité du budget n’est pas encore effective. Il s’agit d’abord de recettes encaissées directement par certains ministères, en général en contrepartie de services rendus, et qui, soit ne sont pas reversées au Trésor, soit le sont partiellement. Il en est de même de dividendes versés par certaines sociétés d’Etat ou à participation public qui ne font pas encore l’objet d’un reversement systématique au budget (cas de la PETROCI qui gère les parts de l’Etat dans le secteur pétrolier). Par ailleurs, dans un souci d’exhaustivité du budget, il est nécessaire de budgétiser les prélèvements parafiscaux de certains secteurs clés tels que le pétrole et en particulier ceux du secteur café/cacao. Certaines de ces recettes, dénommées recettes de services (en contrepartie d’un service rendu), sont réglementées par des textes spécifiques. L’administration souhaite procéder à un toilettage de ces textes. Par définition, le niveau de ces opérations n’est pas connu. Il s’agit également de certains fonds affectés, qui devraient être gérés selon la réglementation relative aux comptes d’affectation spéciale, réglementation qui existe, mais qui n’est pas encore utilisée. Le Gouvernement a l’intention de revoir cette pratique et donc d’utiliser cette réglementation spécifique aux comptes ayant une affectation spéciale. La liste de ces fonds est connue, mais les montants gérés ne le sont pas. Il est difficile d’apprécier la qualité de suivi des financements extérieurs. Les dépenses sur financement extérieur sont, pour la plupart, inscrites dans le budget. Le titre III du budget contient le détail des dépenses financées par le Trésor sur ressources propres et celles financées sur dons et emprunts. Mais les dépenses sur dons ne sont pas retracées de manière exhaustive. Les dépenses sur financement extérieur sont suivies par un Comité de Mobilisation des Financements Extérieurs et de Suivi des Investissements Publics (COMFESIP) qui est chargé de produire un rapport trimestriel et annuel sur la mobilisation des appuis budgétaires et l’exécution Page 78 57 des investissements publics. Les documents fournis par cet organisme pour apprécier la qualité du suivi des financements extérieurs sont trop peu nombreux pour effectuer une réelle évaluation. Transparence du budget Forces Les collectivités territoriales disposent de ressources fiscales dont les règles de répartition sont connues. L’organisation administrative territoriale distingue 5 niveaux de décentralisation: 718 communes, 183 sous-préfectures, 68 départements, 19 régions et 2 districts. Le produit des impôts d'Etat est reversé aux collectivités territoriales selon les quotités prévues par les dispositions de l'article 36 de l'annexe fiscale à la Loi de Finances de l'année 2004. En ce qui concerne le reversement effectif de ces sommes, les livres de l'Agence Comptable Centrale des Dépôts (ACCD) contiennent un compte spécial bancaire au nom du Trésorier Général intitulé «Recettes d'impôts à reverser aux Collectivités territoriales». 51 Ce compte est destiné à recevoir les reversements des quotes-parts d'impôts effectués par l'Agent Comptable Central du Trésor (ACCT) au profit des collectivités territoriales rattachées à la Trésorerie Générale. Les fonds qui sont virés sur ce compte spécial sont automatiquement reversés sur les comptes respectifs des collectivités bénéficiaires. Les administrations centrales sont destinataires d’un grand nombre d’information sur les budgets et les réalisations des diverses entités du secteur public. L es entités du secteur public autres que l’administration centrale sont constituées par les Établissements Publics Nationaux (EPN) et les Sociétés d’État. La Direction de la comptabilité Parapublique reçoit mensuellement une situation financière ainsi qu’une situation budgétaire pour la plupart des EPN. La plupart des comptes de gestion des 70 EPN ont été produits pour les exercices 2004, 2005 et 2006. Ces documents contiennent des informations fiables sur leur comptabilité et leur exécution budgétaire. Le MEF est donc en mesure d’anticiper sur d’éventuels risques de dérapages dus à la constitution d’arriérés ou bien à la création de déficits d’exploitation qui grèveraient la situation financière de l’Etat. Les données sur les opérations financières des entreprises publiques et des sociétés à participation financière publiques sont disponibles pour celles concernant les sociétés d’État et les sociétés à participation publique majoritaire, sauf pour la Caisse Générale de Retraites des Agents de l’Etat (CGRAE), pour laquelle un audit est envisagé. Un grand nombre de comptables des collectivités territoriales produisent régulièrement leur compte de gestion annuel. A la date de l’évaluation, les comptes de gestion des collectivités territoriales des 3 derniers exercices (2004, 2005 et 2006) avaient été produits à hauteur de 80% (439 sur 549). Les documents contiennent des informations fiables qui permettent à la DGTCP d’effectuer un premier contrôle de leur comptabilité et de leur exécution budgétaire, puis de mettre ces éléments à la disposition de la Chambre des Comptes. 51 Procédure prévue par l’instruction nº0103 DGTCP/DCE du 54 janvier 2007, portant modalités de reversement de la quote-part du produit de certains impôts aux collectivités territoriales. Page 79 58 Faiblesses Les règles de répartition des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales sont incomplètes. La loi 2003- 489 du 26 décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des Collectivités territoriales consacre son titre II aux ressources des collectivités territoriales. Le chapitre 3 - articles 86 à 96- traite de l’aide de l’État qui se traduit par la mise en place d’une dotation de fonctionnement, d’une dotation générale de décentralisation et de subventions d’équipement. Mais les règles de répartition ne sont pas toutes définies. Par exemple, la loi n’indique pas quel est le montant par habitant de la partie fixe de la dotation globale de fonctionnement et elle renvoie à un décret pour les modalités de calcul de la partie complémentaire de la dotation. Le mode de répartition effectivement appliqué risque de provoquer des disparités entre les collectivités. Afin de répartir les montants disponibles, la DGBF leur communique des enveloppes. Puis, sur la base des propositions des collectivités, elle émet une proposition de répartition. Les représentants de la DGBF estiment que ce mode de répartition risque de créer des disparités entre collectivités, dans la mesure où le montant qui a servi de base aux premières répartitions a pu être mal déterminé. Dans ce cas, l’erreur d’appréciation de départ se trouve ainsi reportée d’une année sur l’autre. Il convient également de préciser que les ressources de l’Etat ne permettent pas de transférer aux collectivités territoriales les montants auxquels elles peuvent prétendre, compte tenu des compétences transférées. L’Etat informe tardivement les collectivités territoriales du montant des transferts à venir. Pour la préparation du budget de 2006, la circulaire datait du 17 octobre 2005 et le délai donné aux Présidents des Conseils Généraux et aux Maires pour déposer leur projet de budget était le 29 octobre. D’une manière générale, les informations au sujet des transferts de l’Etat n’arrivent pas dans les services financiers des collectivités territoriales avant fin novembre, donc trop tardivement pour permettre aux conseils locaux d’adopter d’une manière certaine leur budget avant le début de l’exercice concerné. Les collectivités locales ne réussissent donc que très rarement à adopter leur budget avant le 1 er janvier. Si le budget a été voté plus tôt, les maires sont obligés de le modifier pour prendre en compte les informations sur le montant des transferts. Quant au versement effectif des transferts, il intervient en général avec beaucoup de retard. Les possibilités offertes par la nomenclature budgétaire des collectivités territoriales ne sont pas toutes exploitées. La Direction de la Comptabilité Parapublique de la DGTCP reçoit chaque mois la situation financière et la situation budgétaire agrégée de l’ensemble des collectivités territoriales. La nomenclature budgétaire et comptable de ces collectivités permet, en théorie, une présentation de leurs dépenses sur la base d’une classification économique, ainsi que d’une classification fonctionnelle identique à celle du budget de l’Etat. Cependant, cette dernière présentation n’a jamais été utilisée. Les informations sur les réalisations des diverses entités du secteur public ne peuvent être agrégées que tardivement. Dans la mesure où il ne dispose des rapports financiers et budgétaires de l’ensemble des EPN que tardivement, le MEF ne peut pas produire en temps opportun une situation consolidée. En ce qui concerne les entreprises publiques, en l’absence d’une production exhaustive des données, il n’est pas possible de consolider leurs informations financières et budgétaires. Enfin, la situation budgétaire nette de la plupart des collectivités Page 80 59 territoriales peut être contrôlée au moins une fois par an, sur la base de leur compte de gestion, mais ne permet pas de présenter une situation consolidée. L’accès du public aux informations budgétaires est limité. Au total, peu d’informations sont disponibles. C’est le cas: (i) pour l’attribution des marchés d’une valeur supérieure à 100 000 dollars, soit environ 50 millions de FCFA, qui fait l’objet d’une publication dans le Journal des marchés publics; et (ii) pour l’information sur les ressources mises à la disposition des unités administratives de base figure de manière détaillée dans la documentation budgétaire. Quant aux documents budgétaires, ils ne sont pas accessibles au moment de la présentation du budget au Parlement, ce qui nuit à l’information des citoyens. Les rapports intra annuels sur l’exécution du budget ne sont pas non plus disponibles pour le public. Les bonnes pratiques indiquent que l’information du public devrait être initiée dès que les travaux de préparation du projet de loi de finances sont achevés et que ce projet est adopté par le Gouvernement. Il conviendrait d’assurer la publication trimestrielle de l’exécution budgétaire sous une forme analytique et accessible au public dans un délai de six semaines après le fin de chaque trimestre. Les états financiers de fin d’exercice, notamment les projets de lois de règlement ne sont pas approuvés depuis l’exercice 2002. Par ailleurs, les rapports de vérification externe, notamment le rapport de la Chambre des Comptes sur l’exécution de la loi des Finances, ne sont pas accessibles au Public dans les 6 mois suivant la vérification des comptes. Enfin, les travaux du Parlement en matière de suivi et de surveillance de gestion budgétaire ne sont pas apportés à la connaissance des citoyens; les parlementaires ne prennent pas d’initiative en ce sens. La retransmission radio télévisuelle des débats budgétaires, à l’instar des pratiques d’autres pays africains francophones, constitue un avantage pour disséminer dans la population le contenu des lois de finances et les stratégies poursuivies par le gouvernement. En plus, au vue des efforts en cours pour rattraper le retard en matière de préparation et de vote des projets de lois de règlement non encore traités, il serait important d’assurer la publication de la loi de règlement en commençant par celles des années 2005 et 2006. Ces initiatives, actuellement absentes, favoriseraient la communication publique et introduirait davantage de transparence dans la gestion des finances publiques. Budgétisation fondée sur les politiques publiques Forces Un calendrier de préparation budgétaire a été défini pour la préparation du budget de l’exercice 2008. En ce qui concerne l’exercice 2007, il n’a pu être démontré, ni qu’un calendrier budgétaire avait été établi, ni que des instructions avaient été données formellement pour la préparation du budget. Cependant, l’instruction du MEF du 16 juillet 2007 définit le calendrier de préparation budgétaire pour 2008 qui fixe les principales étapes, ainsi que leur date, jusqu’à la promulgation de la loi des finances qui devait intervenir avant le 31 décembre 2007. Ce calendrier est présenté dans l’annexe 4. Comme prévue le budget 2008 a été ordonnancé avant le début de l’année fiscale 2008. Un Programme d’Investissements Publics (PIP) est établi sur la base des grandes orientations budgétaires. Ce document, qui constitue un essai d’évaluation et de suivi des investissements, est une programmation triennale des investissements actualisée tous les ans en fonction des réalisations effectives et des orientations et priorités du Gouvernement. Les dépenses du Titre 3 du budget (investissements) ont été préalablement retenues dans le PIP. Page 81 60 Faiblesses Au cours des 3 exercices précédents (2005, 2006, 2007), le budget n’a jamais été voté avant le début de l’exercice. Le délai de présentation du Budget à l’Assemblée Nationale est fixé par l’article 80 de la Constitution qui indique que « L’Assemblée Nationale est saisie du projet de loi des finances dès la session d’octobre. Compte tenu de la situation de crise qui a prévalu en Côte d’Ivoire ces dernières années, le budget a été approuvé et adopté par ordonnance. Le budget de 2005, adopté par l’Assemblée Nationale le 27 avril 2005, le budget 2006, approuvé le 14 juin 2006 et adopté par ordonnance le 2 août 2006, le budget 2007, approuvé le 31 mai 2007 et adopté par ordonnance le 31 mai 2007. Comme déjà mentionné ci-dessus le budget 2008 a été ordonnancé avant le début de l’année fiscale 2008. Bien que reposant sur des hypothèses macroéconomiques pluriannuelles, la préparation budgétaire se limite à l’année. La situation de crise n’a pas permis de finaliser une stratégie nationale de moyen terme et, de ce fait, la Côte d’Ivoire ne prépare ni CDMT global, ni CDMT sectoriels. Toutefois dans le cadre de la stratégie de réengagement post-crise, le processus a été relancé. A cet égard, un atelier devait être organisé du 28 au 30 novembre 2007. Par ailleurs, bien que le DSRP n’ait pas été adopté, une stratégie nationale de développement axée sur les OMD est en cours de finalisation et pourrait permettre d’inscrire le budget dans une perspective pluriannuelle. La Direction de la Dette n’est pas encore en mesure d’établir une analyse de la soutenabilité de la dette qui soit validée par les autorités. La Direction de la Dette dispose du logiciel DebtPro pour effectuer des analyses de la soutenabilité de la dette. Il semble que cette Direction essaie de réaliser ce type d’analyses, mais ses travaux ne sont pas validés par les autorités. Elle a toutefois l’intention de maîtriser cet outil, dans un premier temps avec l’appui des partenaires financiers au développement. Il n’existe pas de stratégies sectorielles quantifiées. Les questions liées à la sortie de crise, comme celles liées aux effectifs et à la réhabilitation des locaux, sont résolues en priorité et l’élaboration de stratégies passe au second plan. Il existe bien une stratégie nationale à moyen terme qui intègre certaines stratégies sectorielles et quelques rares projets sont basés sur des stratégies, dans les ministères de la santé et de l’éducation. Mais ces stratégies ne sont ni déclinées en plan d’action ni quantifiées. Cette situation est particulièrement préjudiciable aux secteurs prioritaires que sont l’Éducation, la Santé et les infrastructures. Une autre conséquence est le fait que les charges récurrentes induites par les investissements ne sont pas prises en compte. Il n’existe actuellement que deux actions stratégiques à l’étude. Il s’agit de l’élaboration d’un nouveau Programme National de Développement du Secteur Santé (PNDS) pour 2008- 2012, qui est une des activités prioritaires du plan d’action de ce secteur, mais qui n’a pas encore démarré. Il s’agit également de la reprise de l’élaboration d’une stratégie de Réduction de la Pauvreté, qui a débuté avec la tenue d’un séminaire fin novembre 2007 et qui devrait aboutir pendant le troisième trimestre de 2008. La préparation de ce document, qui sera basé sur la stratégie nationale de développement et des consultations régionales et nationales, se fera sous le contrôle du Comité de supervision du DSRP qui a été réactivé et le processus préparatoire comprendra, notamment, l’élaboration d’un cadrage des dépenses à moyen terme et d’un système de suivi des résultats (voir paragraphes 1.65-1.70). Page 82 61 Il n’existe pas de répertoire national des projets d’investissement. La Direction du Plan a émis le souhait que les fiches de projets soient établies par les ministères sur la base d’objectifs et que les coûts soient quantifiés. Il convient de noter qu’il n’existe pas de répertoire national des projets. Ce type de base de données serait pourtant très utile afin de fournir l’information sur la vie des projets, notamment en prenant en compte les divers stades de préparation et d’exécution (projets étudiés mais pas encore acceptés, projets en instance de financement, etc.). Risques La faible crédibilité du budget, largement associée à la crise que le pays a connue et à l’utilisation répétée des procédures d’exception (avances des trésorerie) jusqu’à 2007, crée un risque de déficit budgétaire et d’accumulation d’arriérés. La poursuite ferme des mesures correctives est essentielle pour éviter la création de déficits de financement pour les dépenses prioritaires. Elle est aussi essentielle pour éviter l’accumulation d’arriérés de paiements qui risque d’entraîner une pratique de prix élevés, les fournisseurs de l’Etat intégrant une prime de risque dans leurs prix. Elle risque également d’entraîner des modifications dans la structure réelle des dépenses. Le non respect de la bonne imputation des dépenses budgétaires selon leur nature fausse les analyses et nuit à la transparence. Le manque de lisibilité et le défaut d’informations de la documentation budgétaire risque de nuire au contrôle parlementaire et d’empêcher une allocation des ressources efficiente. L’absence de budgétisation d’une partie des ressources de l’Etat a une incidence directe sur le montant global des ressources à allouer aux différents secteurs. Les difficultés d’application des textes légaux et réglementaires relatifs à la méthode de répartition des transferts de l’Etat aux collectivités territoriales ne favorisent pas une répartition équitable de ces ressources. La publication tardive des informations consolidées sur les collectivités territoriales, les EPN et les entreprises publiques ne permet pas à l’Etat une analyse de risques exhaustive. Le déficit d’information budgétaire empêche le public de vérifier la manière dont les ressources sont utilisées. L’absence de CDMT peut affecter l’allocation stratégique des ressources. Recommandations A court terme · Etablir un plan d’apurement global des arriérés. · Intégrer dans la nomenclature budgétaire la classification fonctionnelle, du MSFP 2001, en identifiant les dépenses de lutte contre la pauvreté. · Présenter le budget en ventilant les dépenses par nature pour chaque ministère et en présentant les dépenses par fonction et sous-fonction. · Budgétiser les revenues para-fiscaux sur le café/cacao et pétrole. · Recenser les avances du Trésor déjà engagées et maintenir le volume global de ces avances à moins de 15% des dépenses courantes cumulatives hors salaires, service de la dette, régies d'avances et des dépenses exécutées sur ressources extérieures. Page 83 62 · Recenser et budgétiser les recettes encaissées par les ministères. · Prendre les décrets fixant les règles de répartition des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales. · A d opter chaque année la loi de finances le 31 décembre au plus tard. · Mettre en œuvre progressivement un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). · Présenter le budget de l’État sur le site Internet du Ministère de l’Économie et des Finances. A moyen terme · Mettre en place un répertoire national des projets. K. C OMPTABILITÉ , ENREGISTREMENT DE L ’ INFORMATION ET RAPPORTS FINANCIERS Description et évaluation de l’existant Le système comptable est basé sur l’utilisation de deux instruments récemment modernisés, la nomenclature budgétaire de l’État et le Plan Comptable de l’Etat, ainsi que sur des outils informatiques que sont les applications SIGFIP pour la gestion de la chaîne de la dépense et ASTER pour la tenue de la comptabilité du Trésor. La nomenclature budgétaire a été mise en place au début de l’année 1999 en même temps que l’application SIGFIP. Les classifications de la nomenclature budgétaire ont été établies pour qu’il y ait une correspondance avec le Plan comptable au niveau de la classification par nature. L’application ASTER, qui met en œuvre le nouveau plan comptable adopté en 1998, est opérationnelle depuis 2003. Forces Les comptables effectuent les rapprochements bancaires d’une manière régulière. Les comptables publics établissent chaque jour leur situation bancaire sur la base des chèques reçus et des chèques émis. Le rapprochement entre leurs écritures comptables et les relevés de compte se fait à l’occasion de l’arrêté quotidien, de fin de quinzaine et mensuel des comptabilités. Les unités de prestation de services primaires sont bien informées du montant de leurs crédits budgétaires. Les entités administratives dont le gestionnaire a la qualité d’administrateur de crédits sont informées, par la simple consultation du budget annuel de l’Etat, du montant de crédits qui leur est alloué. C’est le cas, par exemple, des lycées ou des centres de santé. Pour les autres, les crédits sont gérés par le responsable du service déconcentré auquel ils sont rattachés. Lorsque les administrateurs de crédits ne sont pas connectés au système SIGFIP, les crédits leur sont alloués sous forme de délégation de crédits. Un TOFE mensuel est préparé. La confection du TOFE est de la responsabilité de la Direction de la Conjoncture et de la Prévision Economiques. Les données sont fournies par la BCEAO, la DGTCP, les autres régies financières, la CNPS, la CGRAE et la DGBF qui fournit une extraction du SIGFIP, le «Tableau comparatif des engagements, des mandats visés par les contrôleurs financiers et pris en charge », ainsi que certaines informations permettant de ventiler les dépenses selon leur nature dans les rubriques du TOFE. Ces données permettent notamment d’appréhender la part des subventions affectées aux paiements des salaires des établissements Page 84 63 publics nationaux (EPN) et des sociétés d’État qui est reclassée dans la rubrique « Dépenses de personnel » du TOFE. Un certain nombre de rapports, issus de la comptabilité générale de l’État, sont édités d’une manière régulière. Les progrès réalisés, en termes de production et de fiabilité des documents comptables, permettent de procéder à des analyses détaillées et à un contrôle des informations comptables contenues dans la balance. La DGTCP édite une balance mensuelle des comptes, dans les 10 jours qui suivent la fin du mois, à partir du système ASTER. Des rapports analytiques sur l’exécution du budget sont réalisés en cours d’exercice pour les besoins du suivi des politiques arrêtées dans le cadre de l’UEMOA, afin de contrôler les critères de convergence. L’administration s’oriente vers une édition systématique des rapports. Selon les déclarations des représentants de la DGBF, des efforts ont été réalisés depuis le mois de septembre 2007 pour que les rapports infra annuels sur l’exécution budgétaire soient édités et rendus disponibles sur une base mensuelle. Un comité bipartite comprenant des représentants de la DGBF et de la DGTCP a été mis en place, avec pour objectif de surveiller le niveau de l’exécution budgétaire. Afin de lui permettre de remplir sa tâche, un rapport d’exécution mensuel doit être élaboré chaque mois, faisant apparaître le montant des dépenses selon les différents types de classifications. Ce rapport sera présenté en Conseil des Ministres. Le CGAF est établi chaque année, sur une base régulière . L’établissement, depuis quelques années, du CGAF en fin d’exercice représente une avancée notable, qui se vérifie dans un faible nombre de pays de la région. A l’époque de la mission, le CGAF de 2006 avait été établi, mais dans une version provisoire. Le CGAF est un document très complet qui contient: (i) la balance détaillée des comptes de l’Etat; (ii) le développement des dépenses budgétaires par titre, ministère et nature économique; (iii) le développement des recettes budgétaires; (iv) le développement des comptes de résultat; ainsi que (v) les documents financiers. Il convient toutefois de noter que, dans le CGAF provisoire de l’exercice 2006, un certain nombre de comptes sont présentés sans libellé, ce qui nuit à la lisibilité du document. Faiblesses Le suivi des comptes d’attente et d’avances est insuffisant. Certains comptes d’attente et d’avances présentent des soldes très importants, dont le montant augmente d’année en année. C’est notamment le cas du compte 472 qui présente un solde de 335 milliards F CFA au 31 octobre 2007. Cela signifie que le rapprochement et l’ajustement de ces comptes ne sont pas faits d’une manière régulière. Le contrôle de la mise à disposition des ressources aux unités de prestation de services primaires n’est pas suffisamment assuré. Les Ministères des Infrastructures, de la Santé et de l’Education réalisent un contrôle de gestion qui se matérialise par des enquêtes de terrain. Mais la faiblesse de leurs moyens ne leur permet pas de mettre en place plus de trois ou quatre missions chaque année. Le nombre important d’unités administratives (par exemple environ 1,400 centres de soins) rend impossible un contrôle systématique dans tout le pays. Bien qu’aucune véritable enquête de suivi des dépenses n’ait été réalisée au cours des trois dernières années, les ministères que la mission a rencontrés (Education qui effectue un rapport trimestriel Page 85 64 par direction régionale, Santé et Infrastructures) réalisent quelques contrôles de l’effectivité des dépenses. La fiabilité des données doit être vérifiée (voir Section B du Chapitre 1). Les retards dans l’adoption du Budget et la mise en place des crédits budgétaires, ainsi que le recours aux avances qui en découle, ne permettent pas un suivi efficient des opérations budgétaires. Le fait de produire un TOFE mensuel favorise la concertation entre le Secrétariat technique du Comité et les services producteurs de données de base mais, afin de vérifier la fiabilité des données, il est indispensable d’effectuer, dès la clôture des opérations du mois, des rapprochements et des recoupements systématiques entre les données des différents services. De plus, les données doivent être confrontées et vérifiées, afin de s’assurer qu’elles couvrent bien la même période. Le système SIGFIP est sous utilisé en termes d’information sur l’exécution du budget (voir Section B du Chapitre 1). La loi organique relative aux lois des finances stipule qu’une information trimestrielle sur les dépenses engagées et ordonnancées devrait être adressée à la commission des finances de l’Assemblée législative. Cette information n’est pas faite et, d’une manière générale, le système de gestion des finances publiques est caractérisé par un déficit d’information sur l’exécution budgétaire. Le système SIGFIP permet l’édition, depuis sa base de données, de diverses situations aussi bien agrégées que détaillées. Mais les éditions ne sont pas systématiques. Elles se font seulement à la demande. Les situations d’exécution budgétaire que le système peut éditer contiennent le montant; (i) des prévisions budgétaires; (ii) des engagements émis; (iii) des engagements visés par les contrôleurs financiers; et (iv) des mandats de paiements pris en charge dans la comptabilité du Trésor. Cependant, le montant des paiements n’y figure pas. Le processus de transfert d’informations depuis le système SIGFIP vers le système ASTER n’est pas totalement sécurisé (voir Section B du Chapitre 1). Les informations émanant de la DGBF (système SIGFIP), notamment les mandats de paiement, sont transférées au Trésor (système ASTER) sous forme numérique. Mais la procédure n’est pas complètement automatisée. Le rapprochement des enregistrements effectués dans ces deux systèmes ne se fait qu’en fin d’exercice. Les différences sont peu nombreuses et ce travail ne prend en général qu’un ou deux jours. Un comité a été mis en place récemment, afin d’assurer ce rapprochement chaque trimestre. La fiabilité des informations ne peut donc pas être totalement assurée en cours d’exercice. Ainsi, le rapprochement entre les montants de dépenses apparaissant au CGAF de l’exercice 2006 et les montants apparaissant dans des rapports d’exécution issus de SIGFIP fait apparaître des différences relativement importantes (environ 10%). La période complémentaire est mal utilisée. Le décret 98-260 portant mise en application du plan comptable de l’État (PCE) dispose que: « Le système comptable pratiqué est celui de la gestion, prolongée d'une période complémentaire dont la durée est fixée par arrêté du ministre chargé des Finances ». Dans la plupart des pays qui s’inspirent du système français, la période complémentaire est réservée aux prises en charge des ordonnancements de régularisation des dépenses payées et imputées provisoirement, c’est-à-dire les dépenses payées avant ordonnancement. En Côte d’Ivoire, les textes stipulent que, au cours de cette période 52 , certaines dépenses peuvent être ordonnancées. Ainsi, pour les dépenses autres que les dépenses en capital 52 Voir les articles 4 et 5 de la loi de 1959 relatifs à la période complémentaire. Page 86 65 pour lesquelles d es reports de crédits peuvent être effectués par arrêté du ministre des finances, des ordonnancements peuvent être effectués par les ordonnateurs délégués jusqu’au 15 janvier 53 la prise en charge des ordonnancements de dépenses peut être faite jusqu’au 28 février, que ce soit à titre de dépenses payées sans ordonnancement préalable au cours de l’année précédente, ou de dépenses dont le service est fait avant le 31 décembre. Ces dispositions sont de nature à retarder la clôture de l’exercice comptable. Il convient d’ajouter que la durée de la période complémentaire n’est pas conforme aux normes de l’UEMOA. L’ordonnance de 1959 autorise une période complémentaire de trois mois, alors que la Directive de l’UEMOA relative au plan comptable de l’Etat fixe la durée de cette période à deux mois. Il serait donc souhaitable de fixer un délai d’un mois pour la période complémentaire et de la réserver uniquement aux ordonnancements de régularisation. Le système comptable de l’Etat obéit aux normes internationales, mais certains principes comptables ne sont pas totalement respectés. Le système comptable est basé sur les normes comptables contenues dans la directive UEMOA relative au plan comptable de l’Etat, qui elle- même s’inspire du système SYSCOA. Depuis la mise en place de ce système en 2002, les rapports sont présentés sous un format qui obéit à ces normes. Cependant, l’examen des balances de fin des exercices 2004, 2005 et 2006 a permis de constater que certains comptes d’attente présentent des soldes anormaux et que d’autres ne sont pas systématiquement apurés. L’existence de soldes anormaux est également signalée dans un rapport de la mission de contrôle des balances 2007 effectuée par les services de la DGTCP du 17 au 30 septembre 2007. Ceci démontre que, si les normes comptables existent bien, elles ne sont pas totalement respectées. Bien que conforme à la directive de l’UEMOA, le plan comptable pourrait être simplifié. Le système de comptabilisation et de classification des opérations budgétaires utilise, entre autres classes de comptes, la classe 9, « Comptabilité Budgétaire Analytique ». Cette technique, très complexe à mettre en œuvre, est aujourd’hui inutile. Elle permettait d’obtenir une situation agrégée immédiate de l’exécution budgétaire, par lecture des comptes de la classe 9. Mais, dans la mesure où la comptabilisation des opérations dans les comptes patrimoniaux (classes 1, 2, 6 et 7) était différée, par apurement des comptes de la classe 9, le système devenait difficile à gérer. Les plans comptables récents qui ont maintenu cette technique prévoient certes, en général, un apurement trimestriel ou mensuel de ces comptes. Mais le système reste complexe à utiliser. De plus, dans la mesure où les systèmes comptables sont aujourd’hui informatisés et qu’ils permettent de suivre les opérations quotidiennes aussi bien en détail, dans les comptes patrimoniaux et dans la comptabilité auxiliaire du Trésor, que d’une manière agrégée, cette méthode ne présente plus d’intérêt. Le passage de ce type d’opérations par la classe 9 devient inutile et cette classe de comptes pourrait être supprimée, étant toutefois précisé que cette évolution ne peut se faire sans celle de la Directive de l’UEMOA sur le Plan Comptable de l’Etat. Il est important de s’assurer que la suppression de ce compte ne nuira pas à la production régulière à temps des situations d’exécution budgétaires périodiques demandées et des TOFEs. Risques L’absence de suivi régulier des comptes d’imputation provisoire et de régularisation de la comptabilité générale de l’Etat risque de conduire à une 53 Y compris au titre de régularisation des avances, voir lettre circulaire relative à la clôture des opérations budgétaires de l’État au titre de la gestion 2006 du 29 novembre 2006. Page 87 66 accumulation de sommes difficiles à régulariser et à fausser les résultats de l’exécution budgétaire. Le fait que les documents sur la situation d’exécution budgétaire ne soient pas édités systématiquement, donc pas utilisés comme outils d’aide à la décision et de pilotage de l’exécution budgétaire risque de nuire à une allocation efficiente des ressources. Le manque d’informations sur le suivi de l’exécution du budget peut aussi conduire à des modifications non justifiées dans la répartition des dépenses. L’utilisation d’une période complémentaire trop longue, pour la prise en charge de nouvelles opérations se rattachant à l’exercice qui se termine, risque de retarder la clôture de l’exercice. Recommandations A court terme · Apurer systématiquement les comptes d’attente et de régularisation de la comptabilité générale de l’Etat . · Renforcer le contrôle de la mise à disposition des ressources aux unités de prestation de services primaires. · Produire systématiquement chaq ue trimestre un rapport d’exécution de la loi de finances. · Achever l’interfaçage des applications SIGFIP et ASTER (à travers le module intermédiaire PEC). · Mener à son terme le projet d’intégration de la gestion administrative et financière de la solde (SIGFAE) et prévoir la possibilité de transfert automatique des éléments de la solde dans SIGFIP. L. P RÉVISIBILITÉ ET CONTRÔLES INTERNES ET EXTERNES DE L ’ EXÉCUTION DU BUDGET Description et évaluation de l’existant Les crédits sont mis à disposition des ministères dépensiers dès l’adoption du budget par la DGBF qui est également chargée de mettre en œuvre les mesures relatives aux consommations de crédits décidées par le Ministre chargé des Finances dans le cadre de la régulation mensuelle des dépenses budgétaires. La prévisibilité de la disponibilité des ressources est renforcée par l’établissement du plan de trésorerie, mais l’adoption tardive du budget contraint fortement les actions de régulation budgétaire. Les textes prévoient que le contrôle a priori de la dépense publique est exercé par la Direction du Contrôle Financier pour les dépenses du budget de l’Etat, la Direction du Contrôle Budgétaire pour les dépenses des Etablissements Publics Nationaux, ainsi que les comptables publics, les opérations financières et budgétaires de l’Etat sont contrôlées a posteriori par des organes internes, l’Inspection Générale des Finances, l’Inspection Générale d’Etat et les structures des contrôle des ministères, et par un organe externe, la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Un contrôle a priori du respect des règles et procédures de passation des marchés publics est Page 88 67 aussi exercé par la Direction des Marchés Publics. Enfin, l’Assemblée Nationale exerce son contrôle à travers l’examen et le vote du projet de loi de finances et du projet de loi de règlement. Relations entre les régies financières et les contribuables Forces Les contribuables ont un accès facile aux informations relatives aux obligations fiscales. En ce qui concerne la DGI, qui recouvre 90% des recettes d’impôts, un certain nombre de documents ont été élaborés au cours des quatre dernières années pour faciliter l’accès des contribuables aux informations: le livre de procédures fiscales et le guide du contribuable. Les medias sont également utilisées pour vulgariser la réglementation fiscale. Par exemple, la télévision présente une émission tous les lundis et la radio 2 fois par semaine sur l’ensemble du territoire. Des numéros verts sont mis à la disposition du public. La DGI dispose d’un service qui s’assure de la qualité de ses services. La DGD utilise son propre site Internet et celui de l’UEMOA pour faire connaître ses textes au public. Elle organise également des réunions d’information à l’attention des opérateurs économiques. Ainsi, un séminaire a été organisé à Grand Bassam en octobre 2007. Ce séminaire a permis de rationaliser certaines procédures fiscales. Les contribuables sont immatriculés dans un système relativement fiable. Un système d’immatriculation des contribuables a été mis en place en 2005. Il est basé sur un identifiant unique et utilise les informations de chaque redevable: nom, prénom, adresse et activité. L’opération de recensement effectuée lors de sa mise en place a permis d’identifier un certain nombre de contribuables venant du secteur informel. Cet identifiant est géré par la DGI qui cependant reconnaît que tous les contribuables ne sont pas encore identifiés et que certains d’entre eux se font identifier sous plusieurs numéros. Le transfert au Trésor des impôts et taxes encaissés par les régies financières est effectué quotidiennement. Le transfert des sommes encaissées par la DGI et la DGD vers le Trésor se fait chaque soir. Tous les comptes sont alors remis à zéro. Le transfert des montants d’impôt recouvrés sur le compte du Trésor par l’administration fiscale doit donc être considéré comme très efficace. Les rapprochements des opérations des régies financières et du Trésor sont effectués régulièrement. Une réunion hebdomadaire entre la BCEAO, la DGI, la DGD et Trésor permet de vérifier la conformité des versements des régies financières sur le compte Trésor. Ce travail se fait en préparation du comité de trésorerie assuré par le Service de Coordination Statistique de la DGTCP au cours de réunions techniques de rapprochement sous la présidence de la BCEAO. Tous les comptes bancaires des EPN sont centralisés et suivis par l’Agence comptable centrale des dépôts qui se déploie progressivement à l’intérieur du pays, afin de pallier le retrait de certaines banques commerciales. En ce qui concerne les restes à recouvrer, le Trésor effectue des rapprochements réguliers entre sa comptabilité générale tenue sur le logiciel ASTER et l’application REC qui est utilisée pour le suivi du recouvrement en comptabilité auxiliaire. Page 89 68 Faiblesses La réglementation relative aux impôts et taxes est claire, mais elle ne semble pas toujours respectée. Les textes de loi et les procédures relatives à toutes les principales catégories d’impôt figurent dans le Code Général des Impôts (CGI) et dans le Code des Douanes (CD). Ces textes sont exhaustifs et clairs et limitent, en théorie, les pouvoirs discrétionnaires des entités de l’administration qui exercent une fonction en la matière. Cependant, pour faire face aux plaintes du secteur privé, un observatoire a été mis en place en 2002 pour la douane et en 2007 pour les impôts. Faute d’informations, il n’a pas été possible d’évaluer complètement les mécanismes de recours des contribuables. Au sein de la DGI, la réglementation sur le contentieux est clairement définie dans le CGI. La procédure est contradictoire et semble donner satisfaction aux contribuables. Les statistiques fournies montrent qu’une grande partie des dossiers présentés sont traités et que 12% d’entre eux font l’objet d’un recours juridictionnel. La DGD a mis en place un observatoire chargé de recevoir les plaintes des redevables. Celui-ci intervient comme une cour d’arbitrage. Cependant, aucun élément sur les statistiques concernant les recours n’a été fourni par cette administration à la mission. Faute d’informations, il n’a pas été possible d’évaluer l’efficacité des pénalités prévues pour les cas de non respect des obligations d’immatriculation et de déclaration fiscale. En ce qui concerne la DGI, l’absence de déclaration fiscale entraîne la liquidation d’une amende égale au montant de l’impôt lui-même. Des discussions peuvent être engagées. Une échéance de règlement est proposée. S’agissant de la DGD, la marchandise importée est le gage des droits et pourra donc en dernier ressort être vendue aux enchères. Si elle n’est pas déclarée ou est mal déclarée, les droits compromis seront liquidés ainsi que des amendes selon le code des douanes. Pour ce qui concerne les amendes, des discussions pourront être engagées. Les droits sont garantis par une caution bancaire obligatoire pour l’exercice de la fonction de commissionnaire en douane. Les programmes de vérification des régies financières ne reposent pas sur des critères clairs d’évaluation de risques. La DGD établit un programme d’activités annuel. Ce document très succinct ne présente pas d’objectifs basés sur une hiérarchisation et une évaluation des risques. La DGI a présenté quelques éléments de programmation et d’exécution du contrôle fiscal qu’elle effectue réellement, mais cette activité n’est pas basée sur une hiérarchisation des risques. Un programme continu de vérifications fiscales et d’enquêtes sur les fraudes existe donc, mais les programmes de vérification ne reposent pas sur des critères d’évaluation de risques clairs. L’information sur le suivi des recouvrements sur arriérés d’impôts et taxes n’est pas diffusée. Les éléments nécessaires à l’appréciation du taux de recouvrement sur les arriérés d’impôts, n’ont pas été fournis, ni par la DGD, ni par la DGI. Page 90 69 Gestion de la trésorerie et régulation des dépenses Forces Le suivi de la trésorerie est bien assuré. Sur la base des flux de trésorerie des exercices passés, le Service de Coordination Statistique de la DGTCP établit un plan de trésorerie annuel pour l’exercice budgétaire à venir. Ce plan de trésorerie est actualisé mensuellement, sur la base des entrées et sorties effectives de fonds. La direction de la prévision effectue une mensualisation des recettes et la DGBF une évaluation des dépenses à venir, ce qui permet de renseigner le plan de trésorerie annuel. Les arriérés devant être apurés y sont également intégrés. Cette actualisation est l’occasion de vérifier la réalisation des objectifs de recettes assignés aux régies financières dans le cadre du suivi des repères quantitatifs du programme économique et financier. Les données sur la dette sont complètes. La Direction de la Dette Publique (DDP) est opérationnelle depuis 1997, date à laquelle la gestion de la dette a été retirée de la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA). En 2002, l’application SYGADE a été installée, la RCI étant désignée comme pays-pilote pour l’utilisation de cette application. Les données chiffrées concernant la dette ont été transférées de la base de données de la CAA dans celle de SYGADE. Cette base de données contient l’historique de l’ensemble des mouvements sur la dette depuis 1998. Les prêts sont codifiés et les dons sont également enregistrés. Les opérations sont saisies journellement. La base de données est mise à jour en temps réel des variations de taux de change, grâce à une connexion sur Internet. Les données sur la dette sont fiables. La DDP établit un rapport trimestriel sur la situation de la dette. L’ensemble des flux de la dette fait l’objet de transactions comptables et la balance présente la situation du stock (application ASTER). Le stock et les flux de la dette sont suivis dans l’application SYGADE (DDP), l’application SIGFIP ne permettant de suivre que les flux. Les rapprochements entre ces différentes sources d’information ne font apparaître que des différences dues aux variations de taux de change. La base de données de la DDP est exhaustive, aussi bien pour la dette intérieure que pour la dette extérieure. Toutes les opérations de flux sont actuellement enregistrées dans l’application SYGADE. Les données sur la dette intérieure et extérieure font l’objet de rapprochement mensuel entre les différentes Sous Directions opérationnelles de la DDP. Toutes les encaisses sont consolidées. Un compte central ouvert à la BCEAO est géré par l’Agent Comptable Central du Trésor. Les flux de l’ensemble des autres comptes sont agrégés sur ce compte central par le nivellement régulier qu’effectue la BCEAO. D’une manière générale, aucun compte n’est ouvert au nom du Gouvernement dans les banques commerciales. Le Ministre des Finances signe toutes les conventions de prêts. La procédure d’endettement de l’Etat commence par l’établissement d’un projet d’accord au niveau du MEF. La DDP procède à une analyse financière et juridique du dossier. Elle émet ensuite des suggestions relatives aux conditions du prêt. Le ministre sectoriel concerné par les dépenses dont le financement est recherché est alors autorisé à commencer les entretiens techniques avec le partenaire financier. En fin de procédure, c’est, pour l’ensemble des dossiers, le Ministre de l’Economie et des finances qui signe la convention de prêt et ainsi engage l’Etat. L’octroi de garanties d’emprunts et d’avals est codifié par le décret 83-501 du 2 juin 1983, qui stipule notamment, dans son article 25, que la décision appartient au seul Ministre des Finances. Page 91 70 Faiblesses Les dispositions relatives à la mise en place des crédits budgétaires introduisent une certaine rigidité dans l’exécution des dépenses. Le MEF, ordonnateur unique de la dépense, surveille le rythme de consommation des crédits effectuée par les DAAFs, ordonnateurs délégués. Ces derniers sont nommés sur proposition du ministre de rattachement, après avis du MEF. Ils interviennent donc dans le cadre d‘une double tutelle. Les crédits de fonctionnement sont mis à la disposition des ministères chaque mois ce qui ne permet pas aux ministres de planifier efficacement leurs dépenses de fonctionnement. Toutefois, lorsqu’une dépense, par sa nature, doit s’effectuer sur une période de temps supérieure à un mois, les DAAFs des ministères peuvent obtenir, à titre exceptionnel, la mise à disposition en une seule fois des crédits correspondants. Les crédits d’investissement sont mis à disposition des ministres au coup par coup. Les crédits sont spécialisés au niveau de la ligne budgétaire. Il en résulte que toute modification intervenant dans la répartition des crédits au niveau du paragraphe ou de la ligne est soumise à une décision de Directeur Général du Budget, visée du Contrôleur Financier, ce qui introduit une certaine rigidité dans l’utilisation des crédits. L’adoption tardive du budget contraint fortement les actions de régulation. Les dispositions tendant à réguler l’exécution budgétaire en fonction des priorités de dépenses et des ressources disponibles perdent de leur intérêt et de leur efficacité dans la mesure où, depuis quelques années, le budget est adopté tardivement. Les règles régissant les modifications apportées au budget en cours d’exercice sont claires, mais l’administration n’a pas pu fournir d’informations suffisamment détaillées à leur sujet. Les règles régissant les modifications apportées au budget en cours d’exercice sans une approbation ex-ante par le parlement sont clairement fixées par la loi organique relative aux lois de finances de 1959. Cependant, bien que très nombreuses, ces modifications, qui sont prises surtout sous forme d’arrêtés, n’apparaissent pas dans le Compte Général de l’Administration des Finances de 2006. Les éléments fournis, qui émanaient du système SIGFIP, ont permis à la mission de constater que ces opérations sont très nombreuses, mais il n’a pas été possible de vérifier s’il s’agit de virements ou de transferts de crédits et si elles ont une incidence sur l’équilibre budgétaire. Il convient de préciser que, lorsqu’une Loi de Finances Rectificative est votée, ce qui a été le cas en 1999, 2000, 2001 et 2003, ces éléments y figurent et sont donc ratifiés. Lorsque ce n’est pas le cas, l’article 36 de la Directive n°05/CM/UEMOA stipule que les modifications apportées au budget en cours d’exercice sans une approbation ex-ante par le parlement sont ratifiées dans les Lois de Règlement. Mais aucune Loi de Règlement n’a été votée depuis 2002. Le Parlement ne fixe pas de plafond annuel d’endettement. La raison évoquée est que ce type de plafond empêcherait le Gouvernement de faire face aux situations d’urgence. Cette situation laisse donc toute latitude au Gouvernement quant aux montants à emprunter au cours d’un exercice donné. Page 92 71 Contrôles internes des dépenses salariales Forces Les services de la Solde, de la Fonction Publique et du Trésor assurent un contrôle systématique des éléments variables de la solde. Les dépenses de solde se font sur la base de crédits limitatifs. Le paiement est fait selon la procédure des Dépenses sans ordonnancement préalable (DSOP). La procédure de liquidation de la solde mensuelle est initiée par la Direction de la Solde. Après consolidation de la masse salariale mensuelle, cette Direction procède à l’enregistrement de ces engagements dans le système SIGFIP. Le projet de paie mensuelle est adressé à la Direction de la Fonction Publique qui, sur la base d’états globaux et d’états sectoriels, effectue certains contrôles. Au stade du paiement, le PGT effectue le contrôle des éléments variables de la solde. Il dispose pour cela d’une liaison directe avec la base de données de la Direction de la Solde. Le PGT vérifie systématiquement les mandats de salaires supérieurs à 600,000 F CFA. Une grande partie des salaires est viré sur des comptes bancaires. Toutefois, certains salaires sont payés par bons de caisse, pour des motifs de contrôle de la présence physique au poste. Il s’agit des fonctionnaires nouvellement recrutés et des fonctionnaires repris en solde après une interruption d’activités. Les modal ités de visa des actes de recrutement et de changement de situation sont clairement établies. S’agissant des nouveaux recrutements, les arrêtés sont soumis au visa préalable du Contrôleur Financier, avant signature par le Ministre de la Fonction Publique et de l’Emploi. Il en est de même pour les changements de situation administrative des agents. Les modalités de visa des actes de recrutement et de changement de situation sont clairement établies. Ces éléments sont également vérifiés par la Direction de la Solde. Tous les mouvements de solde liés aux modifications de la situation administrative et financière des fonctionnaires et agents de l’Etat font l’objet d’un contrôle systématique par le PGT, avant prise en charge comptable. Des états récapitulatifs sont édités pour retracer les mouvements effectués dans le mois (prise en compte d’agents, changements d’affectation, de service ou changement de situation matrimoniale, reclassement après promotion, etc.). Lorsque le fonctionnaire part en retraite, la Direction de la Solde établit un certificat de cessation de paiement qui permet au service gestionnaire des retraites de liquider la pension. Les opérations de contrôle de la solde se développent depuis plusieurs mois. Un recensement des personnels a été effectué en 2002 sur financement de la Banque mondiale. A cette occasion, seuls les fonctionnaires qui se sont présentés physiquement ont pu être payés. Cette opération a permis de supprimer un certain nombre de personnes de la base de données. Depuis ce recensement, il n’y a pas eu de contrôle exhaustif des états de paie ou des effectifs. Cependant, depuis le mois de mai 2007, des opérations de contrôle sectoriel des effectifs sont effectuées dans les ministères. Les Directions Régionales et la Sous Direction du Contrôle des traitements de la Direction de la Solde effectuent des contrôles mensuels sur tous les éléments de rémunérations. En appoint à ces vérifications régulières, des contrôles ciblés sont effectués sur certains éléments de salaires ou accessoires de salaires, par exemple les indemnités de transports, les indemnités de fonction, etc. Jusqu’à ce jour, l’opération de contrôle ciblé des indemnités de fonction se poursuit. Il existe un projet de base de données unique de la solde. Le projet de développement d’une base de données unique pour la gestion administrative et la gestion financière de la solde devrait Page 93 72 conduire à un déversement automatique des informations sur la solde dans l’application SIGFIP. Un groupe de projet présidé par le Directeur de la Fonction Publique a été mis en place afin de conduire le projet SIGFAE. La nouvelle application reposera sur une gestion décentralisée des effectifs par les DAAFs des ministères. Tous les intervenants dans la gestion de la masse salariale recevront systématiquement l’information enregistrée sur la situation de chaque agent. Ce système permettra d’accroître la réactivité des gestionnaires des ressources humaines et une mise à jour en temps réel des informations sur la situation des agents. Faiblesses Il exis te deux bases de données de la solde des fonctionnaires. La RCI ne dispose pas d’un outil de gestion intégré du traitement des fonctionnaires et agents de l’État. Il existe deux fichiers séparés: celui de la Direction de la Fonction Publique qui gère l’ensemble des fonctionnaires ainsi que les personnels contractuels, et celui de la Direction de la Solde qui ne gère que les fonctionnaires (de l’Etat et des EPN) devant être payés. Un projet de fichier unique de référence (FUR), dénommé Système Intégré de Gestion des Agents de l’État (SIGFAE), qui sera utilisé par la Direction de la Fonction Publique, la Direction de la Solde, la PGT et la CGRAE, est en cours de réalisation par la Société Nationale de Développement Informatique (SNDI). C’est une des actions inscrites dans le Plan d’actions stratégiques 2007 du MEF. L’évaluation de la masse salariale n’est pas basée sur une liste exhaustive des emplois budgétaires. Au stade de l’élaboration du projet de budget, l’estimation de la masse salariale est effectuée dans le cadre d’une conférence pour la programmation des effectifs regroupant des représentants de la Direction de la Solde et de la Direction de la Fonction Publique. Une évaluation des recrutements à venir est effectuée, sur la base de postes budgétaires prédéfinis. Cependant, il n’existe pas de liste exhaustive des emplois budgétaires existant dans l’ensemble des administrations (nombre de postes, définition de chaque poste et valorisation sur la base de l’indice correspondant). Dans la perspective d’une programmation à moyen terme, il conviendrait que le Gouvernement mette en place un cadre complet de programmation des effectifs pour l’ensemble des administrations. Les modifications liées aux changements de situation des fonctionnaires sont prises en compte avec retard. A l’heure actuelle la Direction de la solde de la DGBF utilise l’application Solde An 2000. Les mises à jour de la base de données de la solde se font sur la base des actes administratifs et des supports informatiques transmis par la Direction de la Fonction Publique, les DAAFs des ministères, les établissements Publics et les institutions. Les personnes nouvellement recrutées ne sont pas enregistrées dans le système avant un délai moyen de plus de 3 mois à compter de leur prise de fonction. Cette situation de décalage dans la prise en compte des fonctionnaires, qui concerne surtout les enseignants, est liée aux délais de transmission des dossiers. Les changements dans la situation des fonctionnaires sont pris en compte dès transmission des dossiers à la Direction de la Solde, c’est-à-dire avec un retard minimum de 3 mois. Contrôles internes des dépenses non salariales Dans le cadre de la réforme budgétaire, le décret 98-445 du 4 août 1998 a transformé les DAAF des ministères en ordonnateurs délégués du budget de l’État. Ces fonctions et Page 94 73 délégations ont été confirmées par le décret 98-716 du 16 décembre 1998 qui définit les procédures d’exécution des dépenses ainsi que le rôle des différents acteurs . Dans le cadre de cette réglementation, les ministres sont de simples administrateurs de crédits dont les fonctions sont déléguées (articles 11 et 16 du décret 98-716) à des fonctionnaires placés sous leur autorité. 54 Les dépenses sont effectuées selon trois types de procédure: la procédure normale, la procédure simplifiée et la procédure de paiement sans ordonnancement préalable. Procédure normale La procédure normale est présentée dans l’annexe 3. Elle est composée de 4 étapes: l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement. Les 3 premières étapes correspondent à la phase administrative et sont de la responsabilité de l’ordonnateur et du gestionnaire de crédits. Le paiement représente la phase comptable. Il est de la responsabilité du comptable public. Toutes les dépenses sont contrôlées par la Direction du Contrôle Financier et par le comptable public. Par ailleurs, toutes les lignes de dépenses supérieures à 15 millions de F CFA, seuil requis pour la passation d’un marché, sont bloquées dans le système, dans le but de provoquer systématiquement l’ouverture d’un dossier de marché pour ce type de dépenses. Procédure simplifiée Les dépenses éligibles à cette procédure sont fixées par le décret nº98-716 du 16 décembre 1998. Dans ce cas de figure, le contrôleur financier accepte que les opérations d’engagement et d’ordonnancement s’effectuent simultanément et il effectue les contrôles sur pièces et sur place pour s’assurer de l’effectivité du service fait avant l’ordonnancement de la dépense Paiements sans ordonnancement préalable Selon les textes, les dépenses suivantes peuvent faire l’objet de paiements sans ordonnancements préalable: (i) les remboursements de bons du Trésor; (ii) les annulations, reversements et restitutions; (iii) les dépenses consécutives à des jugements et condamnations non susceptibles de recours; (iv) les pertes de change; et (v) certains prélèvements d’office effectués sur les comptes de disponibilités du Trésor. Le contrôle a priori des dépenses de l’Etat est exercé par la Direction du contrôleur financier qui est placée sous l’autorité du MEF. Les attributions et le fonctionnement de cette Direction ont été fixés par un décret de 1995. Sa fonction principale consiste à contrôler les engagements de dépenses du budget général, étant précisé que les dépenses des EPN sont contrôlées par la Direction du Contrôle Budgétaire. Ce contrôle porte sur la disponibilité des crédits budgétaires, la qualité des ordonnateurs et la régularité de la dépense (conformité aux textes en vigueur). En ce qui concerne les dépenses de solde, le contrôle financier effectue des contrôles sur les actes de gestion du personnel: recrutement, avancement, fin de carrière. 54 Avant la réforme introduite par SIGFIP, l’ordonnancement relevait du Service Autonome de Centralisation de l’Ordonnancement SACO qui centralisait la quasi-totalité des opérations effectuées dans la phase administrative de la dépense (engagement, liquidation et ordonnancement). Page 95 74 Le contrôleur financier intervient également au stade de la liquidation de la dépense, avant la phase d’ordonnancement pour vérifier: (i) que le mandat se rapporte bien à un engagement déjà visé par lui; (ii) que la facture a été correctement établie et que les pièces justificatives sont jointes au dossier; et (iii) que le service a bien été fait, c’est-à-dire que la prestation de services ou la livraison ont bien été réalisées. Ce contrôle doit être effectué dans les 8 jours de la prestation ou de la fourniture. Les contrôleurs financiers sont appuyés, dans cette tâche, par des agents vérificateurs. Au niveau central, chaque contrôleur financier est en charge des dépenses de plusieurs ministères. Au niveau déconcentré, chaque contrôleur financier est en charge des dépenses de l’ensemble des ministères ayant une représentation locale. Forces Les procédures sont clairement fixées par la réglementation en vigueur et décrites dans des manuels de procédures. La réglementation relative à l’exécution et au contrôle du budget peut être considérée comme complète et suffisamment détaillée. Cette réglementation est explicitée dans des manuels qui présentent en détail les diverses procédures et leurs conditions de mise en œuvre. Ces manuels sont destinés aux divers services: DGBF, Services du Trésor, DGMP, SIGFIP, Direction de la Solde, Direction des Politiques et Synthèses Budgétaires, CDRP, IGF, DCF, Direction du Patrimoine de l’Etat. Ils présentent l’avantage indéniable de permettre une utilisation uniforme des procédures par ces divers services. Faiblesses Le contrôle effectué par les contrôleurs financiers manque d’efficacité. Le contrôle financier n’effectue pas de contrôle hiérarchisé des dossiers de dépenses. Il n’utilise donc pas de méthode d’évaluation de risques et contrôle l’ensemble des dossiers qui lui sont présentés, selon les mêmes règles, quel que soit leur montant. L’efficacité du contrôle financier peut également être appréciée en comparant les réalisations aux prévisions budgétaires. De ce point de vue, la lecture des CGAF permet de constater à l’article 62 « Achat de biens et services » un taux d’exécution de 142% en 2004 et de 110,1% en 2005, donc en dépassement de crédits. Ainsi, les mesures de contrôle de l’engagement des dépenses existent mais, n’étant pas basées sur une évaluation des risques, elles manquent d’efficacité. Elles ne couvrent pas l’ensemble des dépenses et ne sont pas toujours respectées. La procédure normale de la dépense n’est utilisée que pour un faible montant de dépenses. Ainsi que le montre l’annexe 6 relative aux activités du contrôle financier, la procédure normale de la dépense est utilisée pour un faible pourcentage des dépenses. L’emploi de la procédure simplifiée de la dépense est pratiquement devenu la règle puisque, sur un total de mandats visés de 1,326 milliards FCFA 1,178 milliards ont suivi cette procédure. La réglementation (article 68 du décret de 1998) fixe une liste limitative des dépenses pouvant être effectuées selon cette procédure, qui se caractérise par l’émission simultanée de l’engagement et du mandatement. Une grande partie de ces dépenses concerne des transferts aux EPN et aux entreprises publiques et aux Collectivités territoriales (29% des recettes effectives de l’exercice 2006) dont les dépenses sont contrôlées non par le contrôle financier, mais par le contrôle budgétaire. Ainsi, au cours de l’exercice 2006, les contrôleurs financiers ont visé un montant total de mandats de paiement de 1,344 milliards (niveau central plus niveau local), alors qu’ils n’ont contrôlé que 68 milliards d’engagements. Il conviendrait de revoir ce type de pratique en limitant la procédure simplifiée Page 96 75 a ux dépenses présentant un caractère exceptionnel ou un caractère d’urgence, afin de redonner au contrôleur financier, pour la majorité des dépenses du budget de l’Etat, son véritable rôle de vérificateur en amont de la dépense publique. Certains contrôles sont redondants. Le comptable public (PGT au niveau central) exerce également avant prise en charge un contrôle des dépenses non salariales. Ce contrôle, qui porte sur l’ensemble des pièces jointes au dossier de dépenses, peut déboucher sur des rejets. Il se fait, entre autres, sur l’appréciation au stade du mandatement de l’existence de crédits budgétaires suffisants. Dans la mesure où ce type de contrôle a déjà été effectué au stade de l’engagement par le contrôleur financier, la question se pose de savoir si ce nouvel acte de contrôle est bien pertinent. Les règles concernant le traitement des dépenses sont claires mais incomplètes. Ainsi, le décret n° 98-716 du 16 décembre 1998 et son projet d’instruction d’application ne définissent pas de délais aux différents acteurs du circuit, sauf le délai de 8 jours pour le contrôleur financier, au stade du visa de l’engagement et du mandatement. Les recommandations du séminaire sur l’optimisation de la dépense publiques relatives à la fixation de délais devraient donc être mises en œuvre pour chacun des acteurs de la chaîne de la dépense. Les administrateurs de crédits ont besoin de formation. La mise en œuvre des dépenses des ministères est assurée par des administrateurs de crédits délégués, que sont les chefs des unités administratives. Ces derniers, présentent les demandes d’engagement aux DAAF. Dans certains ministères le nombre élevé d’administrateurs de crédits peut provoquer des retards dans le traitement des dossiers par le DAAF, d’autant plus que les administrateurs de crédits n’ont pas toujours les capacités suffisantes. Le recours au paiement de dépenses sur avances de trésorerie sans ordonnancement préalable était très fréquent jusqu’à 2007 et représentait des montants importants . Le budget étant adopté depuis quelques années avec beaucoup de retard, jusqu’à 2007, le Gouvernement exécutait les dépenses sous forme d’avances. Ces avances étaient mis en place le plus souvent à l’initiative de la DGBF et gérées par le Payeur Général du Trésor. Ces avances figurent à la balance générale des Comptes aux comptes 471 pour les comptables généraux et 472 pour les comptables directs du Trésor. Le compte 470.1 « Dépenses payées avant ordonnancement préalable » présente un solde de 309 milliards à la balance du Trésor du 31 octobre 2007. En 2006, les dépenses figurant au CGAF au débit de ce compte s’élèvent à 607 milliards et représentent 32,4% du total des dépenses comptabilisées en 2006. Ces dépenses, même si elles sont régularisées par la suite, échappent donc au contrôle a priori. En effet, les contrôleurs financiers ne sont pas informés de leur émission, ce qui confirme le caractère particulièrement peu transparent de ce type de pratiques. De plus, cette procédure présente notamment le risque de ne pas pouvoir régulariser ces dépenses, c’est-à-dire de ne pas pouvoir les imputer budgétairement, en raison d’un éventuel manque de crédits budgétaires. Les résultats de l’exécution budgétaire risquent ainsi d’être faussés, les procédures des passations de marchés risquent d’être outrepassé, et la transparence et l’obligation de rendre compte de l’utilisation des ressources publiques est affaiblit. Page 97 76 Vérification interne et externe La vérification interne est assurée par l’Inspection Générale des Finances (IGF), l’Inspection générale d’Etat (IGE), la Cellule de Revue des dépenses Publiques (CRDP) et les structures de contrôle interne des ministères. La vérification externe est assurée par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême et l’Assemblée Nationale. Forces Les struct ures nécessaires à la vérification interne sont en nombre suffisant. La vérification interne est assurée principalement par l’Inspection Générale des Finances (IGF) qui a vocation à contrôler toutes les entités administratives utilisant des fonds publics. Mais l’Inspection Générale d’Etat (IGE), qui a vu son positionnement évoluer au cours des dernières années, a également pour mission de vérifier toutes les structures publiques, sous la forme d’audits financiers et comptables, ainsi que d’audits opérationnels orientés sur la bonne gouvernance. Les audits que l’IGE entreprend doivent être autorisés par la Présidence. Ses rapports sont adressés à la Présidence ainsi qu’à l’entité auditée. Ses activités de l’exercice 2006 ont compris des audits de la ville d’Abidjan, du port de pêche, des structures de gardiennage, du ministère de la Justice, de l’Imprimerie Nationale ainsi que des greffes de tribunaux. L’Office de sécurité routière, certains conseils généraux, des districts et des communes ont également été vérifiés. Ces contrôles portent, en général sur la gestion administrative et financière. L’IGE considère que les recommandations qu’elle émet dans ses rapports sont suivies d’effet. Une Cellule de Revue des Dépenses publiques renforce le dispositif de contrôle en place. Les actions de contrôle de la mise à disposition des ressources aux unités de prestation de services primaires effectuées par les ministères sont parfois complétées par les interventions de la Cellule de Revue des Dépenses publiques (CRDP) qui a été mise en place en 2002. Cette cellule, qui est placée sous l’autorité de la DGBF, est chargée d’effectuer toute évaluation sur l’exécution des dépenses de l’État. Ses rapports sont adressés au Directeur Général du Budget et des Finances. Elle a réalisé en 2006 deux audits: l’audit des subventions versées aux établissements d’enseignement privés et l’audit de la gestion des cantines scolaires. Elle a également réalisé des missions d’inspection au niveau de trois EPN: la PSP-CI, l’INHP et le CHU de Treichville. En outre, à cette même date, elle a réalisé la revue des dépenses publiques des départements et districts dans le cadre d’un premier module qui a concerné cinq départements et deux districts. Cette cellule devrait cependant être considérée comme non pérenne. En effet, ses domaines d’intervention font partie intégrante des attributions de l’IGF et de la Chambre des Comptes et la CRDP devrait avoir vocation à disparaître, lorsque ces deux organismes auront atteint un niveau d’efficacité suffisant. La procédure d’examen du projet de Loi de Finances par le Parlement est clairement définie. La procédure d’examen du projet de Loi de Finances par le Parlement figure dans le Règlement sur le fonctionnement de l’Assemblée Nationale. La Commission des Affaires Economiques et Financières de l’Assemblée Nationale organise des séances de questions posées au MEF et à ses collaborateurs. Des députés non membres de la Commission peuvent participer à ces séances, mais ils ne disposent pas de droit de vote. La Commission effectue des contrôles sur l’affectation des ressources (prise en compte des préoccupations de la population, les sources de financement des dépenses, les dispositions fiscales (nouveaux impôts, exonérations, etc.). Elle Page 98 77 étudie également les éléments de politique budgétaire présentés par le MEF à l’appui des annexes fiscales. Des discussions s’engagent souvent sur le niveau de la dette externe et interne. Des amendements peuvent être proposés par écrit, mais ils ne peuvent avoir pour conséquence d’augmenter les dépenses, sauf s’ils contiennent des propositions de nouvelles recettes correspondantes. Faiblesses L’IGF réalise essentiellement des audits financiers. Cet organisme dispose d’une vingtaine d’inspecteurs, qui se considèrent en nombre insuffisant, et il fait parfois appel en soutien à des cabinets privés qu’il supervise. Sa méthode d’audit est consignée dans un manuel de procédures. Elle est basée sur la hiérarchisation des risques et elle est conforme aux standards internationaux. Mais l’IGF réalise essentiellement des audits financiers et n’intervient qu’exceptionnellement sur les aspects organisationnels et structurels (suivi des systèmes) des administrations contrôlées. Il convient toutefois de préciser que l’IGF s’intéresse depuis quelques mois au système de suivi évaluation. Selon les déclarations de ses représentants, ses activités seront désormais orientées dans ce sens. Par conséquent, il sera nécessaire de renforcer les compétences de cette entité afin qu’elle puisse remplir cette mission. L’IGF ne maîtrise pas suffisamment son calendrier et ses rapports ne sont pas suffisamment diffusés. Les rapports de l’IGF sont transmis à l’entité auditée et au Ministre de l’Economie et des Finances. Mais ils sont réalisés d’une manière très irrégulière. L’IGF invoque comme origine de cette situation le fait que leurs audits se font sur saisine de la hiérarchie, ce qui ne leur permet pas de respecter le calendrier d’activités prévues. Il précise, en outre, que les textes ne leur font pas obligation de transmettre systématiquement leurs rapports d’audit à l’Institution Supérieure de Contrôle (Chambre des Comptes). Les recommandations émises dans les rapports de l’IGF ne sont pas suivies. L’IGF établit un programme d’activités annuel ainsi qu’un plan d’actions stratégiques. Les réalisations sont en général inférieures aux prévisions. En ce qui concerne les autres structures de contrôle, les Inspecteurs considèrent qu’il n’y a pas de redondance entre leurs interventions et celles de l’IGE, organisme avec lequel ils ne coordonnent pas leurs activités. Le suivi des conclusions et recommandations de la vérification interne n’est pas assuré. Cette absence de suivi constitue l’une des préoccupations majeures de l’IGF, qui précise que les suites à donner à ses recommandations sont laissées à la discrétion de la hiérarchie. La Chambre des Comptes, Institution Supérieure de Contrôle créée en 1961, n’a pas pu être transformée en Cour des Comptes. La Constitution de 2000 a érigé cette institution en Cour des Comptes, mais, en raison de la crise, l’évolution n’a pas pu se concrétiser et l’organisme est demeuré une Chambre des Comptes dépendant de la Cour Suprême. Sa mission est double: juridictionnelle (jugement des comptes des comptables publics et examen du projet de loi de règlement) et contrôle de gestion. L’activité de la Chambre des Comptes en matière de jugement des comptes publics est très faible. Les comptes de gestion de l’Etat n’ont pas été jugés depuis 1998, ceux des Etablissements Publics Nationaux n’ont jamais été jugés et ceux des collectivités territoriales n’ont fait l’objet que d’un jugement partiel (une centaine pour chacun des exercices 2002 et 2003). Selon les Page 99 78 investigations, les comptes de gestion de l’Etat n’auraient pas été produits depuis 1998. Cependant, la DGTCP affirme que cette production a bien été faite. On note toutefois que la Chambre des Comptes ne dispose pas de suffisamment de place pour stocker les pièces justificatives qui représentent d’importants volumes, celles-ci ont été conservées dans les locaux du MEF. Le niveau d’activité de la Chambre des Comptes en matière d’audit n’est pas suffisant. La Chambre des Comptes ne réalise que trois audits par an. En ce qui concerne ses activités de contrôle de gestion, la Chambre des Comptes réalise des audits: elle a effectué trois audits d’EPN au cours de l’année 2006, dont un contrôle des opérations de la Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS). Ainsi, les vérifications effectuées par la Chambre des Comptes au cours de l’exercice 2006 portent sur bien moins de 50% des dépenses totales. L’examen du projet de Loi de Règlement par la Chambre des Comptes se fait avec beaucoup de retard. Ainsi, le projet de Loi de Règlement actuellement examiné est celui de 2003, étant précisé que le document n’a été adressé par la DGBF qu’en juillet 2006. Un rapport sur l’exécution de la loi de finances est déposé en même temps que l’examen du projet de loi de règlement. L’exercice concerné le plus récent est celui de 2002. Après rapprochement de la comptabilité administrative de l’ordonnateur et de la balance du Trésor, la Chambre établit un certificat de conformité entre les écritures de la DGBF et celles du trésor. Les rapports de la Chambre des Comptes ne sont pas présentés au Parlement dans les délais. La Chambre des Comptes établit un rapport annuel d’activités qui est publié au Journal Officiel. Elle rédige également un rapport bisannuel sur les entités auditées, qui contient notamment l’état du suivi des recommandations émises, suivi qui est, en général, difficile à assurer. Ce document est destiné au Président de la République ainsi qu’à celui de l’Assemblée Nationale. Cependant, le Président de la Commission des Affaires Economiques et Financières de l’Assemblée Nationale a déclaré ne l’avoir jamais reçu. Le dernier rapport sur l’exécution budgétaire remonte à l’exercice 2002. Il a été élaboré et produit en avril 2004, donc dans un délai très important après la fin de la période sous revue. Au cours des deux derniers exercices, le contrôle parlementaire n’a pas pu s’exercer en raison de la crise. Au cours de l’examen de la loi de finances de l’exercice 2005, la Commission des Affaires Economiques et Financières de l’Assemblée Nationale a effectué l’examen: (i) des politiques budgétaires; (ii) des grandes masses ainsi que (iii) des détails des dépenses et des recettes. Cependant, le projet de budget étant élaboré sur la base d’un cadre strictement annuel, la Commission n’a pas été en mesure d’examiner, ni le cadre financier à moyen terme, ni les priorités à moyen terme, qui ne sont pas encore définis. En raison de la crise, les budgets des exercices 2006, 2007 et 2008 ont été pris par ordonnances. La loi de finances est toujours votée avec retard par l’Assemblée Nationale. Depuis le début de la crise, sauf pour les exercices 2006, 2007 et 2008 au cours desquels le Gouvernement est intervenu par ordonnances, le projet de Loi de Finances a été déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale avec un retard de trois ou quatre mois, ce qui n’a permis aux députés de ne disposer que d’un mois pour son examen. Le budget n’a jamais été voté avant le mois de mai de l’exercice concerné. Il est important de souligner aussi que les budgets 2006, 2007 et 2008 Page 100 79 n’ont pas été votés par l’ Assemblée Nationale. Le vote du budget par l’Assemblée Nationale devrait être rétabli dans le meilleur délai. La Loi de Règlement est votée avec beaucoup de retard. La loi de règlement, qui est produite avec beaucoup de retard, est un document très sommaire qui ne contient aucune analyse sur les données de l’exécution budgétaire. La plus récente est celle de 2001. Le projet de loi de règlement de 2002 a été examiné par la Chambre des Comptes et soumis au Parlement. Le projet de loi de règlement de l’exercice 2003 est en cours d’examen par la Chambre des Comptes. Le délai de soumission pour vérification externe est donc très long et le contrôle a posteriori de l’exécution budgétaire par l’Assemblée des représentants du peuple perd ainsi tout son sens. Il convient d’ajouter que les dernières lois de règlement adoptées de 2000 et 2001 ne présentent l’exécution des dépenses que selon leur nature. L’Assemblée Nationale n’est pas en mesure d’examiner les rapports de vérification externe. L’assemblée Nationale n’a reçu, au cours des trois dernières années, aucun rapport de vérification externe de la part d’autres organismes ou d’institutions de contrôle externe sauf le rapport bisannuel de la Chambre des Comptes, qui est adressé au Président lui-même, mais qui n’est pas porté à la connaissance des membres de la Commission des Affaires Economiques et Financières. La Chambre des Comptes a transmis en octobre 2006 à l’Assemblée Nationale le projet de loi de règlement 2002. Au cours des trois dernières années, aucune audition n’a été organisée par la Commission des Affaires Economiques et Financières de l’Assemblée Nationale. Sur la même période, l’Assemblée Nationale n’a formulé aucune recommandation de mesures qui seraient liées à des constats faits dans des rapports émanant d’institutions de contrôle externe. Risques La non-disponibilité durant la mission des informations relatives aux recours des contribuables n’a pas permis d’apprécier la transparence dans ce domaine. Le manque d’information en temps opportun sur la disponibilité des crédits peut favoriser l’émergence de pratiques non conformes chez les gestionnaires, par crainte des risques de blocages de crédits. L’existence de contrôles redondants de la dépense risque d’alourdir et donc d’allonger la procédure de la dépense. L’absence d’examen a posteriori des comptes de l’Etat risque de se traduire par une diminution de l’incitation du Gouvernement à allouer les ressources de manière efficiente et à exécuter le budget conformément aux politiques qui ont servi de bases à la préparation et à l’adoption du budget. Elle peut également conduire, en l’absence de sanction, à une déresponsabilisation des administrations. La qualité des services administratifs et financiers risque de s’en trouver diminuée. Page 101 80 Recommandations A court terme · Assurer aux contribuables une meilleure information sur les possibilités de recours administratif et judiciaire. · Elaborer des programmes de vérification des régies financières, basés sur les risques. · M ettre les crédits budgétaires à disposition des ministères sur une base trimestrielle. · Proposer au vote du Parlement un plafond d’emprunts publics dans le cadre de la loi de finances annuelle. · Limiter le recours aux procédures simplifiées de dépense aux seuls cas prévus par la réglementation. · Rationaliser la chaîne de la dépense (suppression des contrôles redondants, instauration d’un délai pour chaque phase, contrôles basés sur les risques). · Adopter une Instruction de la DGTCP pour la mise à disposition des comptes de gestion des comp tables publics à la Chambre des Compte s. A moyen terme · Fournir à l’Agent comptable de la Dette les moyens de suivre le stock de la dette et interfacer le système SYGADE avec les applications SIGFIP et ASTER. · Former l’IGF aux audits de contrôle de gestion et mettre en place un dispositif de suivi de ses recommandations. · Renforcer les capacités de l’IGF en moyens humains, matériels et financiers, afin de lui permettre de faire face non seulement aux saisines de la hiérarchie et d’exécuter pleinement son programme d’activités. · Adopter et mettre en œuvre un calendrier de présentation des Lois de Règlement à l’Assemblée nationale. · Adopter et mettre en œuvre un calendrier d’apurement des comptes de gestion des comptables publics. M. S YNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS Les recommandations de la revue sont précisées dans le plan d’actions global ci-après (Tableau 2.2) . Elles étaient finalisées lors de l’atelier de restitution de la revue tenu à Abidjan le 16-17 juin 2008. Tableau 0.2 : Plan d’actions global – Gestion des Finances Publiques (y compris les actions prioritaires présentes dans le Plan d’action prioritaire) Problèmes rencontrés Mesures à prendre Parties responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: Page 102 81 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Parties responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: A. Le cadre juridique et institutionnel L’absence d’internalisation des directives de l’UEMOA dans le droit national nuit à la cohérence du système de gestion des finances publiques Transposer les Directives de l’UEMOA (en cours de révision) MEF F L’année suivante après adoption au niveau de l’UEMOA B. Crédibilité, exhaustivité et transparence du budget et budgétisation basée sur les politiques publiques Le montant des arriérés internes et externes de l’État est très important Etablir un plan d’apurement global des arriérés DGBF DGTCP F Décembre- 2008 La nomenclature fonctionnelle n’est pas conforme à la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) du Manuel de Statistiques des Finances Publiques de 2001 Intégrer la classification fonctionnelle conforme au MSFP 2001 dans la nomenclature budgétaire, en identifiant les dépenses de lutte contre la pauvreté DGBF Ministères F Décembre 2008 Le document budgétaire manque de lisibilité et il n’est pas complet Présenter le budget en ventilant les dépenses par nature pour chaque ministère et en présentant les dépenses par fonction et sous-fonction DGBF F Décembre 2009 Les recettes de l’État ne sont pas toutes retracées dans les opérations budgétaires Budgétiser les revenues parafiscaux des secteurs pétrole et café/cacao Recenser et budgétiser les recettes encaissées par les ministères DGBF DGBF F F Budget 2009 Budget 2009 Les règles de répartition des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales sont incomplètes et risquent de provoquer des disparités entre les collectivités Adopter les décrets d’application fixant les règles de répartition des dotations de l’Etat aux collectivités territoriales DGBF Dir. Coll. Terr. M Décembre 2009 L’accès du public aux informations budgétaires est limité Présenter le budget de l’État sur un site Internet du MEF DGBF F Immédiat Au cours des 3 exercices précédents, le budget n’a jamais été voté avant le début de l’exercice Adopter chaque année la loi de finances avant le début de l’année budgétaire (1 er janvier) MEF F Décembre 2008 Il n’existe pas de répertoire national des projets d’investissement Mettre en place un répertoire national des projets DGBF DGP M Décembre 2010 C. Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers Le s uivi des comptes d’attente et d’avances est insuffisant et les soldes de certains de ces comptes sont très importants Apurer systématiquement les comptes d’attente et de régularisation de la comptabilité générale de l’Etat DGTCP M Décembre 2008 Le contrôle de la mise à disposition des ressources aux unités de prestation de services primaires n’est pas Renforcer le contrôle de la mise à disposition des ressources aux unités de prestation de services primaires DGTCP Ministères M Décembre 2009 Page 103 82 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Parties responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: suffisamment assuré prestation de services primaires Le système SIGFIP ne produit pas suffisamment d’informations sur l’exécution du budget. Les rapports d’exécution budgétaire ne sont pas édités systématiquement Produire systématiquement chaque trimestre un rapport d’exécution de la loi de finances en identifiant les dépenses de lutte contre la pauvreté et publier ces informations sur un site Internet, dans les 6 semaines après la fin de chaque trimestre DGTCP F Immédiat Le processus de transfert d’informations depuis le système SIGFIP vers le système ASTER n’est pas totalement sécurisé Achever l’interfaçage des applications SIGFIP et ASTER DGBF DGTCP M Mi- 2009 Les applications de gestion de la chaîne de la dépense (SIGFIP) et de gestion de la solde ne sont pas interfacées Mener à son terme le projet d’intégration de la gestion administrative et financière de la solde (SIGFAE) et prévoir la possibilité de transfert automatique des éléments de la solde dans SIGFIP DGBF Dir. Solde M Décembre 2009 D. Prévisibilité et contrôles internes et externes de l’exécution du budget Il n’a pas été possible d’évaluer complètement les mécanismes de recours des contribuables Assurer aux contribuables une meilleure information sur les possibilités de recours administratif et judiciaire DGI DGD F Décembre 2008 Les programmes de vérification des régies financières ne reposent pas sur des critères d’évaluation de risques clairs Etablir des programmes de vérification des régies financières, basés sur les risques DGI DGD F Décembre 2008 Les dispositions relatives à la mise en place des crédits budgétaires introduisent de la rigidité dans l’exécution des dépenses Mettre les crédits budgétaires à disposition des ministères sur une base trimestrielle DGBF F 1 er Trimestre 2009 Le Parlement ne fixe pas de plafond annuel d’endettement Proposer au vote du Parlement un plafond d’emprunts publics dans le cadre de la loi de finances annuelle MEF Parlement F Décembre 2008 La procédure normale de la dépense n’est utilisée que pour un faible montant de dépenses. Le recours au paiement de dépenses sur avances de trésorerie sans ordonnancement préalable est fréquent et représente des montants importants Limiter le recours aux procédures simplifiées de dépense aux seuls cas prévus par la réglementation MEF Ministères F Décembre 2008 La chaîne de la dépense est complexe et longue Rationaliser la chaîne de la dépense (suppression des contrôles redondants, instauration d’un délai pour chaque phase, contrôles basés sur les risques) DCF DGTCP F Décembre 2009 Pour justifier sa très faible activité en matière de contrôle des comptes des comptables publics, la Chambre des Comptes argue que les comptes de gestion ne sont pas produits par les Adopter une Instruction de la DGTCP pour la mise à disposition des comptes de gestion des comptables publics à la Chambre des Comptes MEF M Décembre 2008 Page 104 83 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Parties responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: comptables publics Le rapprochement des données entre la Direction de la Dette et l’agent comptable de la dette ne peut se faire que partiellement Fournir à l’Agent comptable de la Dette les moyens de suivre le stock de la dette et interfacer le système SYGADE avec les applications SIGFIP et ASTER DDP DGTCP M Décembre 2010 L’évaluation de la masse salariale n’est pas basée sur une liste exhaustive des emplois budgétaires Mettre en place une comptabilisation des emplois budgétaires DGTCP/DFP Ministères F Décembre 2010 L’IGF ne réalise que des audits financiers. Ses rapports ne sont pas diffusés. Ses recommandations ne sont pas suivies d’effet. Former l’IGF aux audits de contrôle de gestion et mettre en place un dispositif de suivi de ses recommandations. IGF M Décembre 2010 L’activité de la Chambre des Comptes en matière de jugement des comptes publics est très faible. L’examen du projet de Loi de Règlement par la Chambre des Comptes se fait avec beaucoup de retard. Assurer la certification de conformité des projets de lois de règlement dans les dix mois après la fin de l’année fiscale Promulguer la loi organique créant la Cour des Comptes, nommant les juges et la doter d’un budget conséquent Publier et rendre accessible sur le site Internet officiel du Gouvernement, la Loi de Règlement (en commençant par LdR 2005 et 2006) Faire le suivi des malversations identifiées Chambre des Comptes Présidence MEF MEF/AJT E F F F Octobre 2009 Mi-2009 Décembre 2008 A partir de 2009 Page 105 84 ÉVALUATION DU SYSTÈME DE PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS N. C ONTEXTE DE L ’É VALUATION A la suite du CPAR 2004, des progrès ont été accomplis dans l’amélioration du système de passation des marchés. Les principales faiblesses relevées portaient sur la non séparation des fonctions de régulation et de contrôle, la lenteur du processus de décentralisation et déconcentration de la fonction, l’absence de stratégie nationale pour le renforcement des capacités et l’inexistence d’un mécanisme indépendant de gestion des plaintes et de règlement à l’amiable des différends. Le nouveau Code des marchés publics a été mis en vigueur en Avril 2006 et de nombreux textes d’application ont été adoptés, renforçant ainsi la transparence des procédures. Le système intégré de gestion des marchés publics (SIGMAP) a été mis en place et rendu opérationnel à Abidjan (Communes et Administration) depuis 2006, facilitant ainsi le processus de déconcentration et décentralisation effective de la fonction. Un site Web et un Journal consacrés aux marchés publics ont été mis en place et rendus accessibles afin de mieux disséminer les informations sur les opportunités d’affaires, les résultats des attributions et certaines statistiques sur les processus de passation des marchés. La présentation détaillée des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations du CPAR 2004 est donnée en annexe 8 du présent rapport. Cependant, des défis restent encore à être relevés comme démontré par les résultats de l’évaluation conjointe du système de passation des marchés publics. Il convient de souligner aussi que le montant de dépenses publiques assujetties à la passation des marchés (hors collectivités et secteur parapublic) en 2006 ont représenté à peine 1% du PIB, soit bien en-deçà de la moyenne de 4% en Cote d’Ivoire dans la période 1994-2002. Ces résultats sont présentés en détail dans le Volume III « Rapport d’Évaluation sur la Passation des Marchés Publics » de cette revue. L’évaluation a été faite conformément à la méthodologie de l’OCDE/CAD, référencée suivant les quatre piliers ci-dessous et a été conduite par les autorités ivoiriennes, la Banque Mondiale et la Banque Africaine de Développement: · Pilier I: Cadre législatif et réglementaire, · Pilier II: Cadre institutionnel et capacité de gestion, · Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché, · Pilier IV: Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés. Le Gouvernement s’est engagé à adopter en 2008 un plan d’action des réformes prioritaires pour traiter les faiblesses majeures . En s’appuyant sur les conclusions de l’évaluation conjointe, la mise en œuvre du plan doit être faite de manière cohérente et dans les délais convenus. Dans les prochaines années, les progrès dans le renforcement du système de passation des marchés publics seront mesurés tenant en compte la situation de référence établie dans l’évaluation conjointe mentionnée ci-dessus. Afin de fournir les informations nécessaires à la conception et la préparation du plan d’action du Gouvernement, après l’aperçu général, ce chapitre présente par pilier l’existant avec ses forces et ses faiblesses, indique les risques associés aux insuffisances identifiés et recommande les actions correctives. La synthèse des recommandations pour l’amélioration du système national de passation des marchés publics est présenté en fin de chapitre, ainsi que le plan d’action global. Page 106 85 O. A PERÇU G ÉNÉRAL Globalement, la qualité du système de passation des marchés publics en Côte d’Ivoire se situe juste au dessus de la moyenne. 55 Malgré un cadre réglementaire bien structuré et relativement conforme aux normes internationales (pilier I, notation moyenne de 2.2), il y a des faiblesses qui affectent les principes de transparence et d’efficience du système et réduisent la portée des efforts de réforme mis en œuvre depuis 2004 (pilier IV, notation la plus faible, soit 1.0). En ce qui concerne le cadre institutionnel et la capacité de gestion et les capacités opérationnelles du système ils présentent une notation légèrement au dessus de la moyenne (1.7 et 1.8, respectivement). Dans la Figure 3.1 ci-dessous, les résultats de l’évaluation conjointe sont agrégés par indicateur et pilier conformément à la méthodologie OCDE/CAD et en application d’une formule de calcul simplement basée sur la moyenne des notes. Figure 0.1: Côte d’Ivoire Passation des marchés Notation Agrégée par Pilier OCDE/CAD Il convient de souligner la disparité entre les notations par indicateur. En effet, comme indiqué sur la figure 3.2 ci-dessous, des défis majeures restent encore à être relevés dans les domaines relatifs aux capacités de développement institutionnel ( insuffisante planification budgétaire des marchés, absence d’organe indépendant de régulation et de vision stratégique pour le renforcement des capacités ), aux opérations et pratiques d’approvisionnement ( besoins important de formation des acteurs du public et du privé ), aux mécanismes de contrôle et d’audit des marchés publics, et aux mesure de promotion de l’éthique et de lutte contre la corruption. L’explication résumée de la notation de chacun des 12 indicateurs OCDE/CAD et des normes qui s’y rattachent est présentée en annexe au présent rapport (Volume III, Rapport d’Évaluation sur la Passation des Marchés Publics). 55 L’évaluation a attribué la note de 1.5 qui correspond à la moyenne du système de notation adopté par l’OCDE/CAD. 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 P i l i e r I I : C a d r e I n s t i t u t i o n n e l e t C a p a c i t é d e G e s t i o n P i l i e r I V : I n t é g r i t é e t T r a n s p a r e n c e Note Maximale Note du Pays Pilier I : Cadre Législatif et Règlementaire Pilier III : Opérations d'Achat et Pratiques du Marchés Page 107 86 Il convient souligner aussi que les dépenses publiques assujetties aux marchés publics en 2006 reste bien en-deçà de la moyenne du pays avant l’année 2002. Les dépenses publiques (121,9 56 milliards de F CFA) assujetties à la passation des marchés (hors collectivités et secteur parapublic) en 2006 ont représenté à peine 1% du PIB. Ce montant, outre le fait qu’il n’inclut pas les ressources publiques octroyées aux collectivités et au secteur parapublic, telles que les Sociétés d’Etat, reste donc bien en-deçà de la moyenne du pays (4% au cours des années 1994- 2002) 57 en matière de dépenses publiques assujetties aux marchés publics. Figure 0.2 : Passation des marchés – Notation Agrégée par Indicateur OCDE/CAD 0.0 0.5 1.0 1 .5 2.0 2.5 3.0 1 - C a d r e l é g i s l a t i f & r é g l e m e n t a i r e 2 - R è g l e m e n t d ' a p p l i c a t i o n & d o c u m e n t a t i o n 3 - S y s t è m e d e g o u v e r n a n c e d u s e c t e u r p u b l i c 4 - O r g a n e n o r m a t i f / r é g l e m e n t a i r e 5 - C a p a c i t é d e d é v e l o p p e m e n t I n s t i t u t i o n n e l 6 - O p é r a t i o n s e t l e s p r a t i q u e s d ' a p p r o v i s i o n n e m e n t 7 - M a r c h é s d e s a c h a t s g o u v e r n e m e n t a u x 8 - D i s p o s i t i o n s r e l a t i v e s à l a g e s t i o n d e s m a r c h é s e t à l a r é s o l u t i o n d e s l i t i g e s 9 - M é c a n i s m e s d e c o n t r ô l e e t d ' a u d i t 1 0 - M é c a n i s m e s d ' a p p e l 1 1 - A c c è s à l ' i n f o r m a t i o n 1 2 - E t h i q u e e t l u t t e c o n t r e l a c o r r u p t i o n 12 3 4 S c o r e Note: En gras, les indicateurs se situant au-dessus de la moyenne (1.5). P. P ILIER I: C ADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE Description et évaluation de l’existant En ce qui concerne le Cadre Législatif et Réglementaire de la passation des marchés, des efforts remarquables ont été faits pour sa mise en conformité avec normes internationales, y compris celles de la Directive UEMOA. Le Code des marchés publics a été adopté par décret n° 2005- 110 du 24 février 2005 et est entré en vigueur en avril 2006, et les autorités poursuivent le processus de mise en conformité complète du code actuel avec les dites directives. Forces Pour la plupart, les dispositions du Code des marchés publics répondent aux exigences posées par les indicateurs de la méthodologie OCDE, aux normes internationales et aussi à celles de la récente Directive UEMOA (05/CM/2005) adoptée en décembre 2005 . Le Code impose aux autorités contractantes de nombreuses obligations visant à favoriser une meilleure transparence du système notamment dans le domaine de la planification, de l’égalité de 56 Source: Journal des Marchés Publics - Edition Juin 2007. 57 Source CPAR 2004 Page 108 87 traitement des soumissionnaires, de publicité, d’une plus grande objectivité des opérations de qualification et d’évaluation. L’appel d’offres ouvert devient la principale méthode de passation des marchés, les cas de recours aux autres méthodes étant encadrés par la réglementation. De nombreux textes d’application et règlement de procédure ont été adoptés . En ce qui concerne les textes d’application, il est important de mentionner ceux relatifs aux attributions de la Direction des Marchés Publics, aux seuils de passation, et au processus de validation et d’approbation des marchés publics. La description détaillée de ces textes est fournie dans le Volume III du présent rapport. En matière de règlement de procédure, plusieurs fascicules ont été rédigés au sein de la Direction des Marchés Publics, explicitant l’ensemble des types de procédures de passation de marchés définies dans la réglementation. Faiblesses Toutefois, le champ d’application du code doit être plus strictement circonscrit tant il est vrai que de nombreux marchés lui échappent , soit parce qu’ils sont passés directement entre personnes morales de droit public sans recours aux procédures de passation, soit parce que le code lui-même prévoit des procédures dérogatoires (marchés passés notamment par des personnes morales de droit privé, délégations de service public). Certaines procédures de passation des marchés demeurent insuffisamment définies pour garantir les principes de transparence et d’économie , avec notamment: · des cas de gré à gré prévus par le code qui sont non conformes aux normes internationales, y compris celles de la Directive UEMOA (cas par exemple de travaux additionnels dont le montant est supérieur à ceux pouvant faire l’objet d’un avenant au marché). Le taux de gré à gré (de l’ordre de 30%), bien que réduit par rapport aux années antérieures se maintient bien au-delà des limites admises par les bonnes pratiques internationales. · la différentiation des seuils de passation des marchés sur appels d’offres ouverts (120 millions F CFA pour les sociétés d’Etat contre 30 millions F CFA pour les ministères) ne se justifie pas étant donné que le seuil des marchés par appel d’offres devrait être uniquement fonction de l’environnement économique du pays et non de la nature de l’entité. · les règles relatives à la participation des entreprises publiques ne sont pas de nature à favoriser une concurrence loyale. On assiste ainsi s’agissant du BNEDT et du LBTP ou d’autres str uctures publiques à des formes de commandes réservées qui limitent la concurrence. · la transparence des résultats pourrait être renforcée en prévoyant la publicité des procès verbaux d’ouverture et d’évaluation des offres conformément aux standards OCDE et ceux définis par la Directive UEMOA. · le Code ne prévoit pas un chapitre spécifique relatif aux marchés de prestations intellectuelles, ce qui peut provoquer certaines confusions. Sur ce point, il convient de souligner q ue le code reste imprécis sur nombre de points, particulièrement sur les différentes méthodes de sélection, d’évaluation, et sur l’ouverture des offres, etc.). Page 109 88 L’analyse des textes d’application en vigueur a fait naître quelques sujets de préoccupation quant aux délégations de compétence opérées en matière de procédures non concurrentielles . En effet, il est constaté une certaine dilution de la fonction de contrôle à priori entre les mains de personnes (Directeur de cabinet, directeur des marchés publics) et non d’une structure de contrôle, et cette situation ne semble pas être conforme aux dispositions plus précises en la matière de la directive UEMOA marchés publics n° 5. Des textes d’application importants sont encore à l’état de projet . Il s’agit plus particulièrement du décret portant organisation et fonctionnement du système de règlement des différends et litiges dans la procédure des marchés publics et de l’arrêté portant modalités de mise en œuvre et de suivi des recommandations des audits de marchés publics. Ces deux fonctions essentielles pour un bon système de passation des marchés ne sont toujours pas effectives. Il convient en outre de noter que leur contenu ne tient pas souvent compte des nouveaux engagements internationaux de la Côte d’Ivoire tels que résultant de l’adoption des deux directives UEMOA marchés publics n° 4 et 5,. Toutefois, le processus de transposition de cette directive est intégré dans le cadre d’une assistance fourni par la Commission de l’UEMOA et le Fonds Africain de Développement et des consultations doivent être incessamment lancées. Ces textes sont examinés dans le rapport annexe (Volume III) par référence aux piliers pertinents traitant des matières auxquelles ils se réfèrent Des dossiers d ’appel d’offres type (DAOT) existent mais n’ont pas encore été adoptés sur le plan réglementaire. Il en est de même des cahiers des charges qui sont soit inexistants, soit largement antérieur à l’adoption du nouveau code. Des travaux sont en cours pour pallier ce manque et ces documents doivent être finalisés puis adoptés par voie réglementaire. Il conviendra bien sûr de s’assurer que ces nouveaux textes sont conformes aux directives susvisées et au code des marchés. Parallèlement, une étude est en cours (confiée au BNEDT) aux fins de constituer une banque de données de prix indicatifs. Risques Le risque réglementaire est modéré. En effet, si aucun texte, aussi parfait soit- il, n’est de nature à réduire les risques de fraude ou de dérapage, force est de constater que le pourcentage important de marchés passés de gré à gré, les tolérances maintenues s’agissant des marchés passés en dehors du système (alors qu’il s’agit de marchés budgétisés sur les lignes budgétaires à marchés), les conventions passés entre personnes morales de droit public, sont autant de domaines où les risques de dérapage existent. Toutefois, les exigences posées par la transposition des directives UEMOA, qui devait être mise en mise en œuvre au plus tard le 31 décembre 2007, a amené le Gouvernement a démarré la révision de ce code et cela constitue à n’en pas douter une opportunité de finaliser dans les meilleurs délais la mise en conformité du code des marchés avec les meilleurs standards internationaux et ainsi réduire les risques subséquents. Recommandations A court terme · Publier les procès verbaux d’ouverture et d’évaluation des offres. Page 110 89 A moyen terme · Transposer la Directive UEMOA n°4 pour élargir le champ d’application du code et limiter les cas d’application du gré à gré. · Compléter l’arsenal des dossiers type et les faire approuver par voie réglementaire. · Compléter et réviser les règlements d’application du Code portant sur le règlement des litiges, l’organe de régulation, les sanctions, les audits, la marge de préférence communautaire, la liste catégorisées d’entreprises, en conformité avec le code et la Directive UEMOA n°4. · Introduire dans le code des dispositions visant à rétablir une concurrence loyale entre les entreprises publiques et celles du secteur privé. · Uniformiser sur le plan national le seuil de passation des marchés selon l’ appel d’offres national ( AON). · Mettre à jour et compléter les cahiers des clauses administratives générales. Q. P ILIER II: C ADRE INSTITUTIONNEL ET CAPACITÉ DE GESTION Description et évaluation de l’existant L’analyse du cadre institutionnel et capacité de gestion consiste à évaluer, dans la pratique, le mode de fonctionnement du dispositif de passation de marchés tel que défini par le cadre juridique et réglementaire, à travers les organismes et les systèmes de gestion qui sont partie prenante à la gouvernance générale du secteur public. En particulier, il s’agit de s’assurer que le dispositif de passation des marchés publics est intégré et bien incorporé dans le système de la gestion des finances publiques, et que les fonctions essentielles de définition des politiques en matière de passation des marchés, de formation et de collecte des statistiques sont bien existantes et s’exercent dans des conditions adéquates pour garantir les principes de transparence et d’efficience recherchés. Forces Le cadre institutionnel et la capacité de gestion ont été améliorés par un ensemble de dispositifs visant à intégrer la planification et le suivi de l’exécution des marchés publics dans la gestion des finances publiques . Le nouveau Code des marchés souligne l’importance de la planification de la passation des marchés en cohérence avec les crédits alloués aux autorités contractantes. Le Système de Gestion des Marchés Publics (SIGMAP), 58 opérationnel depuis 2006, assure une plus grande rigueur de la planification et de la gestion du processus de passation et d’exécution de la passation des marchés, permettant ainsi un meilleur contrôle de l’engagement de la dépense et du suivi de l’exécution des prestations. C’est un instrument essentiel favorisant l’intégration de la passation des marchés dans le circuit de la gestion de la dépense publique. Le SIGMAP est directement relié au SIGBUD, le système intégré de gestion budgétaire, l’interface entre les deux systèmes assurant de fait le processus de création des lignes à marchés dans lequel s’inscrivent les procédures de passation de marché. 58 Le système informatisé de gestion des marchés publics (SIGMAP) a été mis en place et interconnecté au système de gestion des finances publiques (SIGFIP). Page 111 90 Le cadre institutionnel dispose d’un organe normatif, réglementaire fonctionnel dont le positionnement est en cours de révision pour lui assurer l’indépendance requise . L’arrêté du 2 août 2006 portant attributions de la DMP crée une sous direction de la réglementation et de la régulation comportant à la fois un service de la réglementation et un service de la gestion des régimes particuliers. Ce cadre institutionnel n’assurant cependant pas la séparation 59 des fonctions de contrôle et de régulation (recours et audits). Le Gouvernement, dans le cadre de la mise en application de la Directive UEMOA n° 05/CM/2005 sur les marchés publics qui consacre une claire séparation des fonctions de régulation et de contrôle, a adopté récemment une feuille de route pour la création d’un Observatoire national des marchés publics (ONMP), autorité administrative indépendante tripartite et paritaire dans sa composition, incluant l’administration, le secteur privé et la société civile, qui aura en charge la régulation des marchés publics. Elle les exerce en liaison avec l’Inspection Générale d’Etat (IGE), qui assurera son secrétariat technique, à laquelle sont confiées les missions d’audit indépendant, de gestion des recours et l’application des sanctions. La Partie Ivoirienne s’est engagée à créer et rendre opérationnel le nouveau dispositif à fin Septembre 2008. Des actions pour le développement des capacités des autorités contractantes ont été entreprises. Plusieurs formations ont été réalisées au profit des autorités contractantes sur les dispositions du nouveau code, mais ces actions demeurent encore insuffisantes au regard des objectifs fixés à la suite du CPAR 2004. Il existe un plan de formation sous forme de huit modules, mais à défaut de financement un seul a été réalisé. Le cadre institutionnel dispose d’outils de gestion des informations et de collecte des statistiques sur les marchés publics . En effet des améliorations doivent être notées en termes d’accès à l’information sur les marchés publics, du fait de la mise en œuvre innovante de la publication du Journal des Marchés Publics, à partir d’un logiciel approprié sur la base des informations générées et transférées directement par le SIGMAP, et de la mise en place d’un site web géré par la Direction des Marchés Publics. Faiblesses Le contenu des disposi tions réglementaires en matière de planification des marchés publics pourrait être amélioré. Les dispositions définies par le code en vigueur devraient être renforcer et favoriser l’élaboration des plans de passation des marchés bien avant les arbitrages budgétaires et faire de la disponibilité des crédits avant le lancement des procédures de passation une obligation réglementaire. Les liens de la planification de la passation des marchés avec la planification budgétaire sont encore néanmoins insuffisants . La DGBF a souligné l’absence, au niveau de certaines autorités contractantes de plans de passation de marchés préparés avec toute la rigueur nécessaire, tant sur le plan technique qu’en termes de coût. En outre, la non prise en compte de certaines autorités contractantes (EPN, SODE, Collectivités, etc.) par le SIGMAP 60 ne permet 59 La question de l’organe de régulation indépendant avait été au centre des discussions menées lors du dernier CPAR. 60 Cela est principalement dû au fait que le SIGBUD auquel est relié le SIGMAP ne prend pas encore en compte ces autorités contractantes. Page 112 91 malheureusement pas une couverture et un contrôle exhaustifs des marchés par la DMP 61 , et l’efficience du système est toutefois affectée par la tolérance accordée aux autorités contractantes de passer des contrats en dehors des dites lignes (cf. para. 14). Enfin les retards dans le règlement des factures sont fréquents, ce qui n’est pas sans conséquence au plan de la régulation budgétaire laissée aux autorités contractantes souvent privées de capacité. L’indépendance de la future ORMP vis à vis du MEF et de l’IGE reste encore à être confirmée . En effet, par rapport aux principes posés tant par les indicateurs de la méthodologie OCDE, que par la Directive UEMOA n°5, force est de constater que l’indépendance de l’Observatoire considérée comme une autorité administrative indépendante mais pourtant placé auprès du Ministère de l’Economie et des Finances méritera d’être évaluée à court terme. De même, il est constaté un éclatement des fonctions de régulation telles que définies par la Directive puisque l’organe chargé de la régulation n’est pas en charge des audits, ce rôle étant dévolu à l’IGE. Les textes d'application de la feuille de route devront donc définir des liens fonctionnels entre l'Observatoire et l'IGE qui garantissent une implication effective de l'Observatoire dans l'initiative et la validation des audits et dans le suivi des décisions rendues en matière de recours. Il n’existe aucune stratégie globale de renforcement des capacités des acteurs de la chaîne de passation des marchés publics . En effet la vision à court, moyen et long termes du renforcement des capacités en matière de marchés publics, incluant les besoins et les coûts pour la formation des secteurs public et secteur privé et la société civile, et tenant compte des politiques adoptées en matière de déconcentration et décentralisation de la fonction de passation, de contrôle et de gestion des marchés publics, n’existe pas pour assurer un développement efficace et pérenne en la matière. En outre, ce développement des capacités doit intégrer la perspective d’une plus grande stabilité des unités de passation au sein de l’administration et d’un statut des spécialistes en passation de marchés au sein de l’administration. Le SI GMAP devrait être amélioré pour intégrer certaines informations essentielles pour renforcer la transparence. Ce système devra être encore amélioré pour intégrer l’ensemble des autorités contractantes et certaines informations utiles en matière de prix, et en distinguant les marchés passés en gré à gré selon les différents cas de recours visés par le Code des marchés. Risques Le risque institutionnel est modéré . En effet, si le SIGMAP est un instrument de grande qualité, son opérationnalisation n’est encore complète auprès de toutes les autorités contractantes et ses fonctions de gestion ne sont pas aujourd’hui suffisamment orientées vers la détection des fraudes potentielles. De même, le rattachement de l’Observatoire au MEF et l’implication de l’IGE dans la gestion des fonctions de régulation essentielles (audit, sanction, règlement des différends) sont des dispositions qui restent encore à être clairement établie lors de l’opérationnalisation de l’ORMP afin d’assurer l’indépendance effective de ses décisions vis-à- vis des autres acteurs du système. 61 La Direction des marchés publics. Page 113 92 Recommandations A court terme · Mettre en œuvre la feuille de route assurant la séparation des fonctions de contrôle et de régulation en rendant opérationnel le mécanisme de régulation des marchés publics. · Elaborer une stratégie nationale de formation (Plan global de formation – PGF) dans ce domaine pour permettre la conduite d’actions cohérentes et structurées en matière de renforcemen t des capacités. A moyen terme · Intégrer les a utorités contractantes, telles que le SODE ou les communes, dans le SIGMAP, et ce en liaison avec le SIGBUD. · Renforcer les capacités des autorités contractantes dans l’élaboration des plans de passation de marchés en amont de l’adoption du budget. · Déployer le SIGMAP auprès de toutes les autorités contractantes principales consommatrice s de budget. R. P ILIER III: O PÉRATIONS D ’ ACHAT ET PRATIQUES D U MARCHÉ Description et évaluation de l’existant Ce pilier met l’accent sur le fonctionnement et examine l’efficacité et l’utilité opérationnelles du dispositif de passation de marchés au niveau des autorités contractantes et la fonctionnalité du marché existant. Il s’intéresse au marché comme un des moyens d’apprécier la qualité et l’efficacité du système au moment où les procédures de passation de marchés sont mises en pratique. Forces Les capacités opérationnelles du secteur public ont été considérablement améliorées . En effet, des progrès considérables aient été accomplis dans le domaine de la responsabilisation des autorités de passation et de contrôle des marchés, 62 et du développement d’outils et de mécanismes de gestion de la documentation. La Côte d’Ivoire dispose également d’un cadre juridique adéquat pour régler les litiges, notamment en matière d’arbitrage. S’agissant des dispositions relatives à la gestion des marchés et à la résolution des litiges, nombre des dispositions du code sont conformes aux indicateurs de la méthodologie OCDE et à ceux de la Directive UEMOA n° 4 de décembre 2005. Faiblesses Les procédures de contrôle et d’approbation demeurent encore fortement centralisées malgré les progrès accomplis dans ce domaine. Les dispositifs actuels de déconcentration et de décentralisation de la passation des marchés mériteraient d’être renforcés respectivement au 62 Des points focaux et des commissions d’ouverture de jugement des offres ont été mis en place au sein des autorités contractantes; des directions régionales de contrôle de marchés ont également été créées. Page 114 93 niveau des autorités de contrôle et au sein des autorités contractantes (Administration et Collectivités). Ce renforcement devra être rationnel et tenir compte des capacités effectives des bénéficiaires à assumer ces responsabilités, notamment avec un renforcement des actions de formation dans le domaine. Les mécanismes de dialogue avec le secteur privé restent insuffisants pour permettre la mise en place d’un cadre juridique favorisant le développement des partenariats public privé et les capacités de ce secteur pour améliorer son accès aux marchés publics. Ce renforcement doit être un axe important de l’effort de réforme compte tenu du contexte post crise, du nombre de conventions (type partenariat public privé) renouvelées en la matière et du peu de transparence dans lequel évoluent certains secteurs d’activité sensibles. Une étude en vue de mettre en place un système de catégorisation des entreprises a été entreprise mais qu’elle n’a pas été finalisée. Même si le secteur privé reste relativement performant, plusieurs contraintes empêchent son accès aux marchés publics . En effet plusieurs obstacles systémiques persistent et limitent les capacités d’accès du secteur privé au marchés publics, notamment la sous évaluation des référentiels de prix, la concurrence déloyale liées à des phénomènes de dumping social, l’accessibilité difficile aux cautions, les longs délais de délivrance des attestations fiscales, et des règlements. Le système souffre d’un déficit de capacité en matière de gestion des marchés qui affecte la bonne application des dispositions légales et réglementaires relatives à la résolution des litiges. En outre, bien que disposant d’un cadre juridique adéquat en matière d’arbitrage, force est de constater que les tribunaux judiciaires sont choisis pour régler les conflits locaux, et que peu de litiges sont portés devant eux. Enfin ce système ne permet pas de régler les litiges liés au non recouvrement des dettes de l’Etat. Risques Le risque opérationnel est élevé . En effet l’instabilité du personnel (points focaux) chargé du contrôle des marchés publics au sein des autorités contractantes, actuellement observée à petite échelle mais qui pourrait devenir chronique selon la nature du contexte sociopolitique, pourrait affecter sérieusement l’opérationnalité du système. Il ne peut y avoir de bon système de passation des marchés sans stratégie d’évaluation et de renforcement des capacités, sans stratégie et programmes de formation importants et sans surtout que cette stratégie ne soit développée dans un cadre réglementaire stable favorisant l’émergence de structures de passation de marchés pérennes et d’un corps de spécialistes en passation de marchés. Le gouvernement a mobilisé le financement d’un projet de développement institutionnel (PGDI) qui devrait contribuer à renforcement des capacités des acteurs des secteurs public et privé. Recommandations A court terme · Développer des actions de formation soutenues et régulièrement évaluées en direction des acheteurs publics et des opérateurs du secteur privé. Page 115 94 A moyen terme · Assurer la participation du secteur privé dans la gestion de l’Observatoire des marchés publics afin de favoriser le développement du dialogue et du partenariat entre les secteurs public et privé, et promouvoir un système des marchés publics efficient. · Adopter un mécanisme d’évaluation des capacités pour évaluer et justifier le niveau de responsabilité des autorités contractantes dans le cadre des processus de déconcentration et de décentralisation de la passation des marchés. · Renforcer les capacités des autorités contractantes dans l’élaboration des plans de passation de marchés en amont de l’adoption du budget. · Approuver un cadre juridique pour le développement des partenariats publics et privés (PPP). · Etendre les moyens de gestion des marchés via le SIGMAP à toutes les autorités contractantes. S. P ILIER IV: I NTÉGRITÉ ET TRANSPARENCE DU DISPOSITIF DE PASSATION DES MARCHÉS Description et évaluation de l’existant Ce Pilier se penche sur des aspects du dispositif de passation de marchés et du cadre de gouvernance qui sont jugés nécessaires pour offrir la garantie d’un système qui: (i) fonctionne avec intégrité; (ii) assure des contrôles appropriés favorisant son fonctionnement conformément au cadre juridique et réglementaire; et (iii) dispose de mesures appropriées pour faire face au risque de corruption dans le système. Il veille à ce qu’ils soient définis et structurés de manière à contribuer à l’intégrité et à la transparence du système. Forces Le contrôle a priori des marchés passés par les autorités contractantes est effectif . Il est assuré par la Direction des Marchés Publics et des structures déconcentrées ou décentralisées auprès des autorités contractantes (Point focal, Commission d’Ouverture et de Jugement des Offres) qui effectue un contrôle a priori sur tous les marchés dont les montants sont supérieur au seuil 63 de revue a priori établi par voie réglementaire. Faiblesses Très peu d’actions ont été entreprises visant à améliorer le fonctionnement du dispositif entier de contrôle des marchés publics . Certes, il existe des lois et règlements qui régissent le contrôle interne et externe de la dépense publique et particulièrement celui des marchés publics, mais force est de constater que le contrôle interne à posteriori (DMP pour les autorités contractantes) et le contrôle externe (Chambre des Comptes, IGE) ne sont pas effectifs. La revue PEMFAR a pu constater que l’Inspection Générale des Finances n’exerçait de fait aucun contrôle sur les procédures de passation de marchés. Les récents audits de la Chambre des Comptes n'ont pas révélé de fraudes ou de faits de corruption dans les marchés publics mais ce résultat ne peut 63 Le seuil de revue a priori par la DMP (ou seuil de contrôle) est établi à 100 millions de F CFA, soit environ $250,000. Page 116 95 être que partiellement prise en considération étant donné que cette institution n'effectue aucun contrôle sur les procédures de passation des marchés. L’absence de ces contrôles externes affaiblit la fonctionnalité du cadre de contrôle et ne permet pas d’identifier de façon effective les irrégularités quant à l’observation des normes en vigueur, fraudes et autres faits de corruption. Ce déficit de contrôle et l’accès limité à l’information sur les marchés publics pour le grand public affecte significativement la transparence du système en place et réduit également la capacité des autorités à apporter de manière continue des améliorations au fonctionnement du système au niveau du pilier. Le mécanisme de recours prévu dans le code n’est pas opérationnel et ne pourrait être efficient dans son application . En effet, les Commissions de règlements qui devaient être instituées depuis le dernier CPAR ne rendent que des avis sujets à homologation du Ministre chargé des Marchés Publics (à la fois, autorité de contrôle, d’approbation et de recours). Le positionnement statutaire de l’organe de recours non précisé dans les arrêtés en projet est un sujet de préoccupation. Par ailleurs, l’organe non juridictionnel de résolution des différends doit avoir la capacité de se saisir d’office et surtout, un tel mécanisme ne saurait être considéré comme indépendant si ses décisions restent soumises à une quelconque homologation. Le cadre jur idique et réglementaire de lutte contre la corruption dans les marchés publics est insuffisant . Il ne s’intègre pas dans une stratégie globale de lutte contre la corruption dont le contenu pourrait être mis en œuvre par référence aux dispositifs proposés par les Conventions internationales en la matière (Nations Unies, Union Africaine). L’évaluation n’a pas permis d’établir la moindre preuve de poursuites et de punition pour pratiques de corruption. Cette situation est aussi liée à l’absence d’audit des marchés publics et de moyens et procédures de détection des actes de fraude et de corruption. Risques Le risque « intégrité » est très élevé. L’absence de contrôle interne a posteriori, externe et des audits indépendants des marchés publics sur la passation des marchés affaiblit la fonctionnalité du cadre de contrôle et ne permet pas d’identifier de façon effective les irrégularités quant à l’observation des normes en vigueur, fraudes et autres faits de corruption. En outre, le déficit de contrôle constaté réduit considérablement la capacité des autorités à apporter de manière continue des améliorations au fonctionnement du système et la portée des avancées constatées au niveau du pilier I. Enfin, l’absence d’un dispositif fonctionnel de traitement des plaintes affecte la confiance du secteur privé national et international et partant réduit la compétitivité recherché au niveau du système des marchés publics. La mise en place d’un organe de régulation constitue un pas en avant favorable, de nature à favoriser la mise en place à court terme d’institutions susceptibles d’assurer le règlement des différends et le contrôle externe indépendant des marchés publics. Cependant selon la feuille de route évoquée au paragraphe 18, la gestion des plaintes sera maintenant confiée à l’IGE. Il conviendra de veiller à une élaboration adéquate du cadre réglementaire qui présidera à sa mise en place. En effet, le principe établi selon les bonnes pratiques internationales, développées et approfondies par la Directive UEMOA marchés publics n°5, de la suspension de la procédure d’attribution des marchés doit être posé dès la saisine de l’autorité contractante, et l’organe non juridictionnel de résolution des différends doit avoir la capacité de se saisir d’office. Les décisions de l’IGE ne devront pas, comme c’est le cas aujourd’hui des avis des commissions de conciliation, être soumises à une quelconque homologation. Page 117 96 Recommandation A court terme · Appliquer le contrôle interne a priori et a posteriori des marchés publics et le contrôle externe (audit non juridictionnel) à toute autorité contractante. · Poursuivre le développement du site WEB et ses liens avec le SIGMAP. A moyen terme · Mettre en œuvre la feuille de route afin de rendre opérationnel l’organe de régulation et le mécanisme de gestion des plaintes. · Renforcer les capacités ( moyens humains, logistiques et formations) de l’IGE et de la Chambre des compte pour contribuer à l’amélioration du contrôle des marchés publics. · Elaborer, approuver et diffuser une code d’éthique sur les marchés publics. · Opérationnaliser le mécanisme de la ligne verte de détection et dénonciation des fraudes. T. S YNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS La Côte d’Ivoire a réalisé des progrès substantiels au cours des récentes années dans l’amélioration du système de passation de marchés , malgré un environnement socio politique difficile, notamment à travers la mise en place d’un cadre réglementaire bien structuré et relativement conforme aux normes internationales et de mécanismes opérationnels fonctionnels. Il faut cependant noter que les faiblesses du système relevées dans la présente évaluation (notamment, les faiblesses du pilier IV) et les conflits fonctionnels notés au pilier II (régulation et contrôle) sont substantielles, car elles affectent les principes fondamentaux de transparence et de large mise en concurrence et réduisent la portée des efforts de réforme mis en œuvre depuis 2004. En outre, le montant des marchés publics en 2006 représente à peine 1% du montant total du PIB, soit bien en-deçà de la moyenne du pays (3,2% à 4,3% au cours des années 1994-2002), et indique que près de 3% (360 milliards de FCFA) échappent 64 actuellement aux règles des marchés publics. Certaines faiblesses essentielles requièrent une volonté politique forte pour être palliées. Si certaine s des faiblesses peuvent être résolues par des programmes adéquats de renforcement des capacités, les faiblesses signalées au niveau des piliers I, II et IV relatifs au Cadre Législatif et Réglementaire et le Cadre Institutionnel et de Capacité de Gestion, d’une part et à l’Intégrité et la Transparence, d’autre part, nécessitent un engagement politique fort des autorités ivoiriennes. A défaut d’être traitées rapidement, certaines de ces faiblesses, dont notamment les importantes avances sur trésorerie qui permettent d’effectuer des dépenses en dehors du cadre des marchés publics, et ce quel que soient les efforts faits sur le plan réglementaire, ne peuvent qu’accentuer le renchérissement des marchés publics, un accroissement de la corruption et la non réalisation efficaces des programmes de développement. De fait, l’étape de la transposition des deux Directives UEMOA peut être pour les autorités ivoiriennes une occasion importante d’améliorer 64 Ces dépenses sont principalement réalisées via les avances sur trésorerie ou les transferts aux collectivités ou Sociétés d’Etat pour lesquelles les marchés ne sont pas toujours suivis par le SIGMAP. Page 118 97 considérablement leur dispositif de passation de marchés et la notation ici retenue par l’évaluation. Les recommandations de l’évaluation PEMFAR, sont précisées et détaillées dans le plan d’action global ci-après (Tableau 3.1). Elles ont été finalisées et validées lors de l’atelier de restitution des résultats du PEMFAR (juin 2008). En s’appuyant sur ces recommandations le Gouvernement s’est engage à adopter un plan d’action pour traiter les faiblesses majeures. Elles s’inscrivent dans un phasage d’activités à court, moyen et long terme présenté comme suit: · A court terme , les efforts réalisés doivent être consolidés et poursuivis en matière de séparation des fonctions de contrôle et de régulation avant fin Septembre 2008 et de développement du système d’informations pour diffuser les résultats sur la passation des marchés, de collecte et de traitement des données, de réalisation des audits indépendants des marchés, ainsi que dans le domaine de la formation. Ces actions peuvent être mises en œuvre dans les meilleurs délais dans la mesure notamment où elles ne nécessitent pas d’adoption de dispositif réglementaire complémentaire. · A moyen terme , le gouvernement devra mettre en place des mesures pour assurer le règlement des déficits constatés au plan réglementaire et institutionnel (i) réduction des gré à gré et amélioration des dispositions actuelles du code pour élargir et renforcer la concurrence; et (ii) Renforcement de l’arsenal des textes d’application et dossiers type de passation des marchés, et (iii) développement d’un mécanisme indépendant de gestion des plaintes. Pour ce faire, il conviendra d’assurer la mise en œuvre de la transposition de la Directive UEMOA. · A long terme , il convient de poursuivre et renforcer l’efficience de dispositifs d’audit, de recours qui devront s’ins crire dans le cadre d’une politique globale de lutte contre la corruption. Ces efforts ne pourront être véritablement couronnés de succès que si le secteur privé et la société civile sont associés à la mise en œuvre de ces dispositifs. Tableau 0.1: Plan d’action global – Passations des Marchés Publics (y compris les actions prioritaires présentes dans le Plan d’action prioritaire) Problèmes rencontrés Mesures à prendre Partie Responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: Pilier I: Cadre législatif et réglementaire Page 119 98 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Partie Responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: A. 1 - Conformité du cadre législatif et réglementaire de passation des marchés publics aux normes convenues et respectant les obligations en vigueur · Un champ d’application qui ne couvre pas certaines institutions (Parlement, etc..) et autorise des dérogations susceptibles de réduire le champ d’application (personnes morales de droit public, délégations de services publics, personnes morales de droit privé) Transposer la Directive UEMOA n°4 pour élargir le champ d’application du code et rendre applicables aux contrats de concession les méthodes de sélection préconisées par la Directive UEMOA MEF/DGBF/DMP F Décembre 2008 · Les cas de gré à gré sont trop étendus et favorisent son utilisation abusive Transposer la Directive UEMOA n°4 MEF/DGBF/DMP F Décembre 2008 · Absence de règles relatives à la participation d’entreprises publiques de nature à favoriser une concurrence loyale Transposer la Directive UEMOA n°4 et prendre textes d’application pertinents MEF/DGBF/DMP F Décembre 2008 · Absence de publication des procès verbaux d’ouverture et d’évaluation des offres Transposer la Directive UEMOA n°4 MEF/DGBF/DMP F Décembre 2008 · Uniformiser sur le plan national le seuil de passation d’un marché selon l’AON Réaliser une étude pour déterminer un seuil conforme développement économique du pays et aux capacités du secteur privé national MEF/DGBF/DMP E Mars 2009 A. 2 - Existence de règlements d’application et documentation · Les règlements d’application du code sont incomplets (règlement des litiges, organe de régulation, sanction, audit, marge de préférence communautaire, liste catégorisées d’entreprises, voir liste en annexe etc…) Réviser et compléter le Manuel de procédures existant en conformité avec le code et la Directive UEMOA n°4 MEF/DGBF/DMP E Juin 2009 · Les modèles de dossiers d’appel d’offres n’ont pas été approuvés par voie réglementaire Compléter l’arsenal réglementaire en conformité avec la Directive UEMOA n°4 MEF/DGBF/DMP E Juin 2009 · Les méthodes et d’évaluation des marchés de prestations intellectuelles ne sont pas intégrées dans un dispositif réglementaire défini Revoir le Code pour une présentation conforme aux Directives UEMOA MEF/DGBF/DMP F Décembre 2008 · Les cahiers des clauses administratives générales sont inexistants ou faire l’objet d’actualisation Compléter l’arsenal réglementaire en conformité avec le Directive UEMOA n°4 MEF/DGBF/DMP E Juin 2009 Page 120 99 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Partie Responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: Pilier II: Cadre institutionnel et capacité de gestion B. 1- Intégration du dispositif de passation des marchés publics dans le système de gouvernance du secteur public · Faiblesse des capacités des autorités contractantes dans l’élaboration des plans de passation de marchés en amont de l’adoption du budget Adopter un dispositif réglementaire garantissant une élaboration des plans de passation de marchés sur le plan technique et financier en phase avec le calendrier budgétaire Définir un cadre juridique qui oblige l’autorité contractante à réaliser les études préalables à la budgétisation des projets Mettre en place un cadre juridique organisant la maîtrise d’œuvre MEF/DGBF/DMP MEF/DGBF/DMP MEF/DGBF/DMP E E E Mars 2009 Septembre 2009 Septembre 2009 · Les budgets des SODE et des Communes ne sont pas automatiquement saisis par le SIGMAP Prendre un texte réglementaire relatif à la mise à disposition des budgets des SODE et des collectivités territoriales en début d’exercice budgétaire Apporter un appui à la mise en place du SIGESCOD pour atteindre l’objectif d’harmonisation de la nomenclature des budgets des collectivités territoriales avec celle de l’Etat Eclater les budgets des Institutions en vue de faciliter le suivi de l’exécution budgétaire et des marchés MEF/DGBF/DMP /DPP/DOCD MEF/DOCD DGBF F E F Décembre 2008 Décembre 2009 Décembre 2008 B. 2- Existence d’un organe normatif/réglementaire fonctionnel · Pas de séparation des fonctions de contrôle et de régulation Opérationnaliser l’Observatoire national des marchés publics (ONMP), en ligne avec les Directives de l’UEMOA, pour la gestion des politiques, des formations, des plaintes et des audits. 65 MEF/DMP E Juin 2009 65 L’opérationnalisation de l’ONMP consistera à (i) prendre les textes pour sa création, son organisation et son fonctionnement, (ii) nommer les responsables clés (du Conseil de régulation et du Secrétariat technique permanent), et (iii) affecter un budget approprié pour le fonctionnement de l’organe. Page 121 100 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Partie Responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: B. 3 - Existence de capacités de développement institutionnel · Le système pour la collecte et la diffusion d’informations sur la passation des marchés n’est pas suffisamment développé, et n’est pas accessible au public sans frais Renforcer la diffusion des informations sur la passation des marchés et leur accessibilité au public en réactivant le site web et développant ses liens fonctionnels avec le SIGMAP MEF/DMP M Décembre 2008 · Le système et les procédures de collecte et de suivi des statistiques nationales sur la passation des marchés est incomplet, peu accessible au public et n’est pas suffisamment développé pour être un instrument efficace d’audit des procédures Poursuivre le développement du SIGMAP et définir un format de rapport conforme au modèle UEMOA permettant d’apprécier la qualité du système MEF/DMP M Juin 2009 · Il n’existe pas de stratégie nationale de renforcement des capacités des acteurs de la chaîne des marchés publics Réaliser une étude d’évaluation des besoins de formation des différents acteurs qui sera la base d’une stratégie nationale de renforcement des capacités en la matière MEF/DMP E Juin 2009 · Le statut des cellules de passation des marchés au sein des autorités contractantes, la fonction de spécialiste en passation de marchés, son positionnement hiérarchique et statutaire n’assurent pas la pérennité du système Réaliser une étude sur l’opportunité de créer une filière de passation des marchés et contrôle financier Améliorer la pérennité des structures et des agents (à intégrer dans l’étude stratégique) MEF/DMP MEF/DMP E E Décembre 2009 Décembre 2009 PILIER III: Opérations d’achat et pratiques du marché C. 1 - Les opérations et les pratiques d’approvisionnement du pays sont efficientes · Le dispositif de déconcentration et de décentralisation de la passation des marchés doit être renforcé au sein des autorités contractantes (Administration et Collectivités) et au niveau des autorités de contrôle Adopter un mécanisme d’évaluation des capacités qui justifie le niveau de responsabilité (réaliser une étude à cet effet) MEF/DMP M Juin 2009 · Les capacités des acteurs publics et privés ne sont pas suffisamment renforcées Sur la base de la stratégie nationale de renforcement des capacités, réaliser des ateliers de formation à l’intention des acheteurs publics et des opérateurs du secteur privé) MEF/DMP E Décembre 2009 Page 122 101 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Partie Responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: C.2 - Fonctionnalité du marché des achats gouvernementaux · Il n’existe pas de mécanismes efficaces de partenariat entre les secteurs public et privé Assurer la participation du secteur privé à la gestion de l’Observatoire National des Marchés publics MEF/DMP F Décembre 2008 · Le cadre juridique favorisant l’accès des PME à la commande publique et l’accès sur le marché aux nouveaux entrants doit être renforcé Etudier l’opportunité d’introduire un dispositif réglementaire facilitant l’accès des PME à la commande publique MEF/DMP M Décembre 2009 · Le cadre juridique de développement des partenariats publics privés (y compris concessions) est inexistant Approuver un cadre pour le régime juridique des partenariats publics privés (PPP), concessions, BOT MEF/DMP/DPP E Juin 2010 · Il existe de nombreux obstacles systémiques qui limitent la capacité du secteur privé d’accéder au marché des approvisionnements Réaliser une étude et mettre en œuvre les résultats pour réduire les obstacles systémiques MEF/DMP/Minist ère de l’industrie E Juin 2010 · Le mécanisme de catégorisation des entreprises n’est pas suffisamment efficace Renforcer le cadre juridique et opérationnel du mécanisme de catégorisation des entreprises MEF/DMP/Secteu r privé E Juin 2009 C.3-Existence de dispositions relatives à la gestion des marchés et à la résolution des litiges · Le dispositif réglementaire en matière d’exécution des marchés doit être mis en conformité avec la Directive UEMOA Réviser le code pour une plus grande efficacité et transparence de la résolution des litiges MEF/DMP F Décembre 2008 · Les moyens de gestion des marchés via le SIGMAP ne sont pas étendus à toutes les autorités contractantes Extension du SIGMAP à toutes les administrations centrales et les deux collectivités territoriales les plus importantes MEF/DGBF/DMP E Décembre 2008 Pillier IV - Intégrité et transparence du dispositif de passation de marchés publics D.1 - Le pays est doté de mécanismes efficaces de contrôle et d’audit · Le cadre juridique et l’effectivité du contrôle interne et externe de la passation des marchés est déficient Publier les rapports de contrôle interne à priori et à posteriori des marchés publics applicable à toutes les autorités contractantes conformément aux directives de l’UEMOA. Les sociétés d’Etat sont soumises au contrôle conformément aux Directives UEMOA Etude sur l’opportunité de connecter le SIGMAP à un logiciel de détection des fraudes MEF/DMP MEF/DMP MEF/DMP F F E Janvier 2009 Janvier 2009 Décembre 2009 Page 123 102 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Partie Responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: · La fonction de contrôle et la fonction d’audit ne sont pas séparées Clarifier dans le code les fonctions d’audit et de contrôle conformément aux conclusions de l’atelier PEMFAR de Juin 2008 Opérationnaliser la fonction d’audit non juridictionnel MEF/DMP MEF/DMP F E Décembre 2008 Décembre 2009 · Les audits des MP ne sont pas réalisés par la Chambre des comptes Transmettre les rapports d’audits à la Chambre des comptes MEF F Janvier 2010 · Les moyens humains et matériels des structures de contrôle comme leur pouvoir ne leur permettent pas d’exercer leur mission efficacement Réaliser des actions de formation en audit au profit de l’Observatoire, de l’IGE, de l’IGF et de la Chambre des comptes MEF/DMP E Juin 2009 D.2 - Efficacité du mécanisme d’appel · Le dispositif réglementaire de règlement des litiges en matière d’attribution n’est pas indépendant et fonctionnel Opérationnaliser le mécanisme indépendant de traitement des plaintes. MEF/DMP E Juin 2009 D.3 - Degré d’accès à l’information · L’accessibilité du public aux informations sur les résultats des MP est insuffisante Poursuivre le développement du site web et ses liens avec le SIGMAP Publier les résultats de tous les marchés et concessions, y compris ceux des Sociétés d’État (SODE), dans le JMP et sur le site web des MP MEF/DMP MEF/DMP E M Décembre 2009 Janvier 2009 D.4 - Le pays s’est doté des mesures de promotion de l’éthique et de lutte contre la corruption · Le corpus juridique et institutionnel de lutte contre la corruption est insuffisant par référence aux dispositifs proposés par la Convention des Nations unies et la Convention de l’Union Africaine en la matière; la lutte contre la corruption dans les marchés publics n’est pas intégrée dans une stratégie nationale Engager le gouvernement dans un processus de ratification de l’ensemble des conventions internationales prises en la matière SNBG E Décembre 2009 · Des infractions spécifiques sur la corruption (trafic influence, délit de favoritisme, rétention d’information, etc.) ne sont pas prévues dans le code Compléter l’arsenal réglementaire MEF/DMP F Décembre 2009 · La détection, les procédures de suivi et de dénonciation des fraudes ne sont pas réglementées et fonctionnelles Opérationnaliser le mécanisme de la ligne verte sur les MP MEF M Décembre 2009 Page 124 103 Problèmes rencontrés Mesures à prendre Partie Responsable Assistance Technique Requise (Faible, Moyenne, Elevée) À réaliser avant: · Il n’existe pas de code d’éthique pour promouvoir des mesures de lutte contre la corruption et la fraude Elaborer, approuver et diffuser un code d’éthique sur les MP MEF/DMP M Juin 2009 · Renforcer l’application des sanctions administratives dans les marchés publics Exploitation effective des rapports d’audit par la chambre des comptes, l’IGE et l’Observatoire Chambre des comptes/IGE/IGF F Juin 2010 Page 125 104 Annex 1 : Évolutions budgétaires et perspectives (2002-08, % du PIB) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Est. Est. Proj. Total recettes et dons 18.4 17.4 18.4 18,2 19.1 20.0 20,7 Total recettes 17.8 16.8 17.5 17,1 18,5 19,4 19.4 Recettes fiscales 15.7 14.9 15.2 14,5 15,5 15,7 16.07 Impôts directs 4.2 3.6 3.5 4,2 4,9 4,5 4,8 Impôts indirects 11.6 11.3 11.6 10,3 10,6 11.1 11,3 Recettes non fiscales 2.1 1.9 2.3 2,6 3,0 3.7 3,4 Cotisations de sécurité sociale 1.4 1.4 1.4 1,4 1,4 1,4 1,4 Recettes pétrolières et gazières ... 0.2 0.5 0,7 0,8 0,7 1,1 Autres 0.7 0.4 0.5 0,6 0,9 2.5 1.1 Y compris: dividendes de la PETROCI .. .. 0.0 0,1 0,0 0,6 1.3 Y compris: dommages et intérêts liés aux déchets toxiques .. .. .. .. .. 0,8 0,0 Dons 0.5 0.6 0.9 1,1 0,6 0,6 1,3 Projets 0.4 0.5 0.9 1,1 0,6 0,5 0,4 Programmes (y compris liés à la crise) 0.0 0.0 0.0 0,0 0,0 0,1 0,8 Total dépenses 19.6 19.6 20.1 19,9 20,9 19,9 21.1 Dépenses courantes 16.3 16.8 17.2 16,9 17,6 17,8 17,9 Traitements et salaires 6.5 6.8 6.7 6,5 6,8 6,7 6,8 Prestation de sécurité sociale 1.3 1.4 1.7 1.7 1,9 2,0 1,9 Subventions et transferts courants 0.9 1.3 1.0 1,1 2.0 1,6 1,5 Autres dépenses courantes 3.7 4.0 4.4 4,6 4,7 5,0 4,4 Dépenses liées à la crise 0.7 1.2 1.2 0,9 0,8 0,8 1,2 Intérêts échus 3.1 2.2 2.2 2,1 1,8 1,7 1,3 Dépenses d’investissement 3.2 2.7 2.8 2,7 3,1 1,9 3,1 Financées sur ressources intérieures 1.8 1.6 1.5 1,6 2,3 1,7 2,1 Financées sur ressources extérieures 1.4 1.1 1.3 1,2 0,8 0,3 1,0 Prêts nets 0.2 0.1 0.1 0,2 0,2 0,2 0,1 Solde primaire de base 2/ 2.7 0.5 0.9 0,4 0,3 0,7 0,8 Solde général, y compris dons 1/ -1.3 -2.2 -1.7 -1,7 -1,8 -0,7 -0,4 Solde général, hormis dons 1/ -1.8 -2.8 -2.6 -2,8 -2,4 -1.2 -1.7 Solde général (sur la base du numéraire) -1.0 -0.7 0.8 -0,3 -0,3 -1.7 -1,1 Financement 1.0 0.7 -0.8 0,3 0,3 1.7 1,1 Financement intérieur 0.1 -0.5 -1.5 0,4 0,3 1.3 0.3 Financement par les banques (net) 0.3 -0.8 -0.7 0,4 -0,4 0,9 -0.1 Financement autre que par les banques (net) -0.2 -0.2 -0.7 0,1 0,7 0,4 0,5 Financement extérieur 0.9 1.2 0.7 -0,2 0,0 0.5 -4.1 Pour mémoire: Arriérés de dette extérieure (accumulés) 5.4 7.8 13.0 19,4 22,3 24,5 19,8 Dépenses sociales 5.3 5.3 5.3 5,1 5,1 5,3 5.6 Éducation 4.4 4.4 4.4 4,3 4,2 4,4 4.6 Santé 0.9 0.9 0.9 0,8 0,9 0,9 1.0 Dépenses de défense 1.4 1.5 1.6 1,5 1,5 1,5 ... 2/ Total recettes (hormis dons) moins dépenses, intérêts prévus non compris. Sources: Autorités ivoiriennes; Estimations et projections faites par le personnel du FMI. 1/ Sur ordre de paiement. Page 126 105 Annex 2 : Dépenses par ministère, janvier-septembre 2007 (en milliards de F CFA) No. Ministère B udget finalisé R éelles, sept. 2007 Taux d’exécution (%) 1 Représentation nationale 11 6 54,5 2 Présidence 37 52 140,5 3 Conseil économique et social 3.2 2.4 75,0 4 Cour de Cassation 0.46 0.55 119,6 5 Grande Chancellerie 0.59 0.52 88,1 6 Primature et services rattachés 15 28 186,7 7 Conseil constitutionnel 1.4 1.4 100,0 8 Médiature 0.49 0.96 195,9 9 Conseil d'État 0.33 0.44 133,3 10 Cour des Comptes 0.31 0.6 193,5 11 Commission électorale 10.5 4.9 46,7 12 Ministère de l’économie et des finances 921 552 59,9 y compris dette publique 546 148 27,1 Compensation État – secteur de l’électricité 89 10 11,2 14 Mines et énergies 4.9 1.95 39,8 15 Intérieure 116 84 72,4 16 Service civique et emploi 12 8 66,7 17 Justice 16 11 68,8 18 Agriculture 26 9 34,6 19 Construction 15 9 60,0 20 Plan et développement 5 1.6 32,0 21 Infrastructures économiques 104 65 62,5 22 Éducation nationale 295 203 68,8 24 Santé 93 62 66,7 25 Affaires étrangères 43 34 79,1 26 Défense 137 91 66,4 27 Communication 3.9 3 76,9 28 Environnement, eaux et forêts 10 7 70,0 33 Enseignement supérieur et recherche 87 84 96,6 34 Enseignement technique et formation professionnelle 26 20 76,9 35 Culture 4.9 4.2 85,7 37 Commerce 4.6 2.7 58,7 38 Industrie et promotion du secteur privé 2.2 1.6 72,7 39 Tourisme 1.7 1.4 82,4 40 Transport 7.3 5.2 71,2 42 Famille, femme et affaires sociales 9.2 6.3 68,5 45 Solidarité et victimes de guerre 2.3 0.48 20,9 46 Lutte contre le SIDA 3.2 3.9 121,9 47 Cour suprême 2.4 2.4 100,0 48 Nouvelles technologies 2.2 2.6 118,2 51 Production animale et pêcherie 4 2.9 72,5 60 Intégration africaine 0.75 0.68 90,7 61 Réconciliation nationale 4.8 0.9 18,8 68 Parquet 0.3 0.37 123,3 70 Reconstruction et réhabilitation 1.2 0.19 15,8 71 Jeunesse, sports et loisirs 8.4 4.9 58,3 72 Hygiène urbaine 0.16 0.24 150,0 TOTAL 2055 1131 55,0 Source: Ministère de l’économie et des finances, Communication en Conseil des Ministres relative à l’exécution du budget à fin septembre 2007. Abidjan, novembre 2007. Page 127 106 Annex 3 : Dépenses prévues et réelles par classification économique, janvier-septembre 2007 (en milliards de F CFA) Ministère Budget finalisé Réelles, sept. 2007 Taux d’exécution (%) Amortissement 403 104 25,8 Dette intérieure 129 65 50,4 BCEAO 19 4.5 23,7 Banques commerciales 49 56 114,3 Autres 62 4.7 7,6 Dette extérieure 274 40 14,6 Multilatérale 129 32 24,8 Bilatérale 133 68 51,1 Autres 12 8 66,7 Intérêt 143 44 30,8 Y compris: sur la dette intérieure 26 35 134,6 Infrastructure 164 67 40,9 Y compris: Équipement 23 8.9 38,7 Infrastructures routières 68 41 60,3 Bâtiments 24 7.4 30,8 Eau et électricité 17 4 23,5 Transferts 384 277 72,1 Y compris: Transferts aux communes 11 6 54,5 Transferts aux Conseils généraux 24 22 91,7 Transferts et subventions des EP et SPP 98 74 75,5 Pensions de retraite 21 11.4 54,3 Transferts aux institutions nationales 38 53 139,5 Transferts aux ambassades (représentations à l’étranger) 17 8.9 52,4 Transferts aux organisations caritatives 92 26 28,3 Transferts aux fonds autonomes (PNDDR, etc.) 37 5.2 14,1 Transferts aux ménages 23 19 82,6 Personnel 611 472 77,3 Gouvernement central 510 380 74,5 Y compris: Traitements et salaires 454 328 72,2 Avantages (Indemnités) 14 2.3 16,4 Contribution à la sécurité sociale (par l’employeur) 39 49 125,6 Associations publiques et entreprises (partiellement) détenues par l’État 50.8 40.5 79,7 Institutions 26 35 134,6 Autres 24 17 70,8 Y compris: Ambassades 11 8.9 80,9 Collectivités 5.9 4 67,8 Biens et services 287 108 37,6 Y compris: Fournitures 232 39 16,8 Entretien 38 6 15,8 Services (prestation de services) 23 4.8 20,9 Assurance 17 3.8 22,4 Eau, électricité et autres énergies 1.4 16 1142,9 Communication 76 11 14,5 Loyer 8.5 3.9 45,9 Transport et frais de mission 0.8 0.7 87,5 Autres charges courantes 64 59 92,2 TOTAL 2055 1131 55,0 Source: Ministère de l’économie et des finances, Communication en Conseil des Ministres relative à l’exécution du budget à fin septembre 2007. Abidjan, novembre 2007. Page 128 107 Annex 4 : Le calendrier normatif de la préparation budgétaire Phases de l’élaboration du budget Structures responsables Période prévue Cadrage b udgétaire: tableau d’équilibre qui met en cohérence les engagements de l’Etat et les ressources mobilisables DPSB/DBE Mars Adoption du cadrage budgétaire 1 er Ministre Avril Détermination des enveloppes budgétaires DPSB Avril Etablissement des propositions budgétaires Ministres Mai – Juin Retour des propositions budgétaires des ministères DAAF Juillet Conférences budgétaires et arbitrages internes DGBF Juillet - Août Examen du projet de budget par le 1 er Ministre Cabinet MEF 1 ère quinzaine septembre F inalisation des documents budgétaires DGBF 2 ème quinzaine septembre Dépôt du projet de Loi de Finances sur le bureau de l’Assemblée nationale pour adoption, conformément à la Constitution de la République. Cabinet MEF 1 ère quinzaine octobre Etude et adoption par le parlement Parlement Novembre Promulgation et publication de la Loi de Finances au Journal Officiel de la République MEF Avant fin décembre Page 129 108 Annex 5 : Étapes de la procédure normale des dépenses · L’administrateur de créd it contacte le fournisseur qui lui transmet une facture pro forma ou un devis · L’administrateur de crédit transmet une demande d’engagement au DAAF du ministère, ordonnateur délégué · Le DAAF vérifie la demande faite par l’administrateur de crédit et la certifie · Le DAAF transmets la demande d’engagement dans SIGFIP · Constitue un acte d’ engagement, tout décret, arrêté, décision, contrat, commande et en général toute mesure qui entraine directement ou indirectement une création ou une augmentation de dépenses · Intervention du contrôleur financier pour visa de l’engagement · Approbation du bon de commande et signature de l'original du bon de commande, transmission des autres documents au DAAF · Transmission par le DAAF d’une copie de l’engagement visé au gestionnaire de crédit et au fournisseur pour lui notifier la commande Engagement Liquidation · Après livraison ou prestation de services, délivrance de la facture par le fournisseur · Constatation du service fait par le service bénéficiaire et le contrôle financier · Établissement d’un procès verbal de réception des travaux ou d’un bordereau de livraison de fournitures · Certification du service fait par l’administrateur de crédit et envoi de la facture certifiée au DAAF Préliminaire à l’engagement Direction des Affaires administratives et financières (DAAF) du Ministère · Réception par le DAAF des factures certifiées "Service fait "par l’administrateur de crédits · Emission du projet d'ordre de paiement par le DAAF · Transmission du dossier au contrôleur financier pour visa · Contrôle sur pièces de la dépense par le contrôleur financier et visa · Transmission au DAAF pour ordonnancement des dépenses Ordonnancement Paiement · Édition du bordereau d'expédition du mandat · Transmission au comptable public assignataire de la dépense Page 130 1 0 9 A n n e x 6 : T a b l e a u s t a t i s t i q u e s d e c o n t r ô l e d u C o n t r ô l e u r F i n a n c i e r – E x e r c i c e 2 0 0 6 E n g a g e m e n t s t r a i t é s E n g a g e m e n t s v a l i d é s E n g a g e m e n t s d i f f é r é s E n g a g e m e n t s r e j e t é s N a t u r e d e s e n g a g e m e n t s N o m b r e M o n t a n t N o m b r e M o n t a n t P a r t d u t o t a l N o m b r e M o n t a n t T a u x N o m b r e M o n t a n t T a u x E n g a g e m e n t s v a l i d é s E n g a g e m e n t s h o r s p r o j e t s c o - f i n a n c é s 1 6 9 7 4 4 6 , 5 5 1 4 6 6 7 3 9 , 8 6 6 6 , 7 7 1 7 2 0 3 , 6 8 7 , 9 0 5 8 7 3 , 0 2 6 , 4 8 E n g a g e m e n t s p r o j e t s c o - f i n a n c é s 1 9 7 9 4 , 3 7 1 5 5 8 3 , 8 2 6 , 4 1 1 8 4 0 , 3 1 7 , 0 7 2 3 7 0 , 2 4 5 , 4 3 T o t a l n i v e a u c e n t r a l 1 8 9 5 3 5 0 , 9 3 1 6 2 2 5 4 3 , 6 9 7 3 , 1 8 1 9 0 4 3 , 9 9 7 , 8 3 8 2 4 3 , 2 5 6 , 3 9 E n g a g e m e n t s B u d g e t g é n é r a l d e f o n c t i o n n e m e n t 3 0 3 4 3 1 7 , 9 8 2 7 1 9 8 1 6 , 0 1 2 6 , 8 2 1 1 7 0 0 , 7 9 4 , 4 1 1 9 7 5 1 , 1 8 6 , 5 4 T o t a l n i v e a u l o c a l 3 0 3 4 3 1 7 , 9 8 2 7 1 9 8 1 6 , 0 1 2 6 , 8 2 1 1 7 0 0 , 7 9 4 , 4 1 1 9 7 5 1 , 1 8 6 , 5 4 T o t a l g é n é r a l 4 9 2 9 6 6 8 , 9 1 4 3 4 2 3 5 9 , 7 0 1 0 0 , 0 0 3 0 7 4 4 , 7 8 6 , 9 3 2 7 9 9 4 , 4 3 6 , 4 3 M a n d a t v a l i d é s M a n d a t s t r a i t é s M a n d a t s v a l i d é s M a n d a t s d i f f é r é s M a n d a t s r e j e t é s M a n d a t s o r d i n a i r e s e t m a n d a t s p r o j e t s c o - f i n a n c é s 2 8 5 0 2 1 4 8 , 6 4 2 6 2 7 1 1 4 0 , 2 9 1 0 , 5 3 1 4 3 2 4 , 9 2 3 , 3 1 7 9 9 3 , 4 5 2 , 3 2 M a n d a t s p r o c é d u r e s i m p l i f i é e 1 5 5 0 4 1 1 7 8 , 0 0 1 5 1 9 6 1 1 7 5 , 1 6 8 8 , 1 9 2 2 6 2 , 4 1 0 , 2 0 8 2 0 , 4 4 0 , 0 4 T o t a l n i v e a u c e n t r a l 4 4 0 0 6 1 3 2 6 , 6 5 4 1 4 6 7 1 3 1 5 , 4 5 9 8 , 7 2 1 6 5 8 7 , 3 2 0 , 5 5 8 8 1 3 , 8 8 0 , 2 9 M a n d a t s b u d g e t g é n é r a l d e f o n c t i o n n e m e n t 2 8 5 7 8 1 7 , 1 3 2 7 0 7 6 1 5 , 8 9 1 , 1 9 6 9 4 0 , 5 4 3 , 1 2 8 0 8 0 , 7 1 4 , 1 2 M a n d a t s h o r s b u d g e t 7 2 1 1 , 1 4 6 9 5 1 , 1 2 0 , 0 8 1 0 0 , 0 0 0 , 3 9 1 6 0 , 0 2 1 , 3 3 T o t a l n i v e a u l o c a l 2 9 2 9 9 1 8 , 2 8 2 7 7 7 1 1 7 , 0 1 1 , 2 8 7 0 4 0 , 5 4 2 , 9 5 8 2 4 0 , 7 2 3 , 9 5 T o t a l g é n é r a l 7 3 3 0 5 1 3 4 4 , 9 2 6 9 2 3 8 1 3 3 2 , 4 7 1 0 0 , 0 0 2 3 6 2 7 , 8 6 0 , 5 8 1 7 0 5 4 , 6 0 0 , 3 4 Page 131 110 Annex 7 : Les systèmes informatiques 1. Le système d’information, composé des applications principales SIGFIP et ASTER, présente de grandes potentialités qui devraient être davantage exploitées. Ces deux applications informatiques intègrent le cadre juridique et l’organisation générale des finances publiques fixés par les textes en Côte d’Ivoire, cependant le système de gestion n’est pas totalement intégré. Les situations d’exécution budgétaire ne sont pas produites de manière systématique et la mise en place du SIGFIP, n’a pas permis de simplifier significativement les procédures et de restituer intégralement l’information. SIGFIP 2. Les informations relatives à l’exécution des opérations budgétaires en dépenses sont traitées et restituées, depuis 1999, à partir de l’application informatique SIGFIP. 66 3. L’application, qui relie les principaux acteurs du circuit de l’exécution des dépenses, repose sur des procédures définies par le décret 98-716 du 16 décembre 1998 et l’instruction d’application n 399/MEF/CAB du 16 octobre 2000. Sa mise en place s’est accompagnée d’une délégation du pouvoir d’ordonnancer du Ministre chargé des Finances aux Directeurs des DAAF des ministères. Depuis octobre 2006, les Préfets et les Sous Préfets sont les ordonnateurs délégués dans les départements. Fin 2006, 36 localités étaient connectées au SIGFIP. 4. Les dépenses au titre du remboursement de la dette et les dépenses de la solde, doivent être reprises dans SIGFIP. Le système, en effet, n’est pas interfacé avec l’application Solde 2000 dédiée au traitement de la solde des agents civils de l’Etat, à celui des contractuels, et aux pensions, de même aucune relation n’a été établie avec le logiciel SYGADE utilisé pour la gestion de la dette. 5. Le système a permis d’améliorer la gestion des opérations budgétaires de base telles que le suivi des dotations budgétaires, engagements, mandats émis et titres mis en paiement et permet de disposer en temps réel de statistiques sur l’exécution du budget de l’Etat. Les principaux utilisateurs ont accès en temps réel aux informations relatives à la disponibilité des crédits, et au niveau de consommation. Toutefois les administrateurs de crédits, autres que les DAAF, ne sont pas reliés au système, ce qui peut amener des retards dans l’exécution budgétaire pour certains DAAF qui ont à gérer un grand nombre d’administrateurs de crédits. 6. En outre, toutes les potentialités de l’application ne sont pas exploitées Aucune situation de synthèse n’est produite pour permettre aux différents ordonnateurs de tenir une comptabilité administrative de leurs opérations. Enfin il n’est pas possible, à partir du SIGFIP, d’obtenir une situation complète de l’état d’une dépense budgétaire depuis l’engagement jusqu’au paiement. ASTER 7. La mise en œuvre de la réforme comptable appuyée par ASTER avait pour principaux objectifs: 66 Jusqu’en 1998, les dépenses publiques étaient exécutées suivant une procédure supportée par un système informatique, géré par l’Office Central de Mécanographie (OCM). L’obligation de moderniser son système informatique a conduit la Côte d’Ivoire à remplacer l’ancien OCM par une société d’Etat spécialement créée cet effet, la Société Nationale de Développement Informatique (SNDI), dont la première tâche fut de développer un système intégré de gestion des finances publiques (SIGFIP). Page 132 111 (i) D’accélérer l’intégration des comptabilités, (ii) De produire une comptabilité détaillée d’exécution des dépenses et des recettes de l’État, (iii) De permettre la restitution rapide des opérations de fin de gestion 8. Depuis 1996, la Côte d'Ivoire est le pays-pilote de ce projet, le Bénin s’est associé au projet en 2001 et est devenu en 2005 le 2 ème pays où l’application est utilisée, depuis le Sénégal a également adopté cette application. 9. Certaines conditions préalables à l’implantation du progiciel ASTER étaient exigées aussi bien au niveau de la réglementation, de l’organisation administrative que de l’environnement technique. Dans ce contexte, la DGTCP s’est engagée dans un grand chantier de réforme, chantier qui a abouti en 2002 à la réorganisation des procédures comptables et à la mise en fonction d’ASTER. Ces réformes et l’informatisation ont permis d’éditer pour la première fois en début d’année 2005 le CGAF pour l’exercice 2003, document essentiel de clôture de la gestion. 10. La conception d’ASTER, prend en compte l’intégration des relations avec les ordonnateurs et la centralisation des écritures comptables depuis les postes comptables de base jusqu’au niveau central. En Côte d’Ivoire, l’application comprend un noyau développé par la France 67 et 4 applications périphériques développées par la Côte d’Ivoire. Il s’agit des applications PEC-MER prise en charge et mise en règlement des mandats, REC, prise en charge des recettes, RET traitement des retenues et oppositions, et BC, traitement des bons de caisse. Les applications périphériques reprennent les informations issues de la base de données ASTER. L’application ASTER est utilisée dans tous les postes comptables au niveau central et dans les postes comptables centralisateurs au niveau régional. La Direction de l’Informatique de la DGTCP est gestionnaire de la base de données, la maintenance des programmes informatiques est assurée par la Sous Direction des études. 11. ASTER permet d’avoir en cours de gestion le niveau des prises en charges comptables des dépenses et devrait renseigner à terme sur les paiements et le détail des restes à payer. Tous les mois ASTER permet d’éditer la balance générale des comptes du Trésor, le développement des dépenses et des recettes budgétaires. 68 ASTER, permet de produire le Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF) dans un délai raisonnable compte tenu de la date de clôture de l’exercice. 12. La procédure n’est pas complètement automatisée et le rapprochement des enregistrements effectués dans les deux systèmes ne se fait en fin d’exercice. L’intégration dans ASTER et dans la comptabilité générale de l’État des mandats émis dans SIGFIP au titre des dépenses budgétaires de l’État se fait au moyen d’un périphérique « prise en charge et mise en règlement PEC-MER ». 69 Un comité a été mis en place (en février 2007) afin d’assurer ce 67 Le Ministère français des Affaires Étrangères assurait la maîtrise d'ouvrage de ce projet, la Direction Générale de la Comptabilité Publique du ministère de l'Économie et des Finances était le maître d'œuvre. Les développements ont été effectués en France par la société Slumberger/Sema. 68 Un exemplaire de ces documents présentant la situation arrêtée au 31 octobre 2007 a été présenté à la mission. 69 Au niveau des comptables assignataires des dépenses, les mandats qui sont visés dans l’application SIGFIP sont ensuite déversés dans l’application PEC-MER grâce au lien de base de donnés qui existe entre les deux applications. Une fois les mandats pris en charge dans PEC-MER, un fichier est constitué par la SNDI et transmis dans le répertoire ASTER où les chargements sont effectués dans le module Comptabilité Administrative de la Dépense d’ASTER. Page 133 112 rapprochement chaque trimest re. La cohérence des informations ne peut donc pas être totalement assurée en cours d’exercice. 13. L’audit du système d’information et de gestion de la comptabilité de l’État a été effectué en août 2006, par l’Inspection Générale du Trésor (IGT). Il s’agissait de relever les difficultés rencontrées et d’identifier les besoins non couverts par les applications informatiques. L’audit relève, que si globalement, les acteurs (postes comptables et DGTCP) ont fait preuve d’une volonté de s’approprier le nouveau système, certaines difficultés sont apparues concernant les supports comptables informatiques ASTER , lenteurs dans l’exécution de certaines requêtes, notamment la centralisation, non reconnaissance par le système des imputations erronées, incohérence du système concernant le statut des opérations rejetées: Un suivi des recommandations de l’audit a été organisé par la DGTCP et les anomalies informatiques ont été corrigées dans la version 4.126 du progiciel. Autres applications 14. Les deux systèmes principaux SIGFIP et ASTER sont complétés par d’autres applications. 15. Le Système Intégré de préparation Budgétaire (SIGBUD) , est une application d’appui à l’élaboration du Budget de l’Etat . Depuis 2003, les DAAF des ministères peuvent saisir directement leurs propositions budgétaires. Le SIGBUD permet d’uniformiser les supports de propositions budgétaires, facilitant ainsi leur consolidation. 16. Le Système Intégré de Gestion des Marchés Publics (SIGMAP), mise en œuvre en 2006, vient appuyer la gestion des marchés publics. Ce système vient compléter l’adoption récente d’un nouveau Code des Marchés et d’un cadre institutionnel légal, qui définit clairement les responsabilités et distingue, d’une part, les fonctions de régulation, de recours en cas de contentieux, d’audits des marchés, et d’autre part, les fonctions de passation et d’exécution des marchés. L’application est orientée vers une plus grande déconcentration et décentralisation des opérations. 17. Le Réseau Informatique de Comptabilité Intégré des Établissements Publics Nationaux (RICI-EPN) permet de suivre l’exécution des dépenses des EPN et de produire plus rapidement des états financiers. La mise en œuvre de cette application a débuté en 2003, elle est utilisée aujourd’hui dans 18 EPN. 17 autres EPN devraient être connectés en 2007. 18. Le projet de développement d’une application commune à la gestion administrative et à la gestion financière de la solde devrait conduire à un déversement automatique des informations de la solde dans SIGFIP. Un groupe de projet a été mis en place afin de conduire le projet Système Intégré de Gestion des Agents de l’État (SIGFAE). La réalisation de l’application a été confiée à la SNDI, l’étude préliminaire et le cahier des charges de la nouvelle application ont été validés en juin 2006, les développements sont en cours. La nouvelle application qui devrait être opérationnelle en 2008, repose sur une gestion décentralisée de la solde par les DAAF des ministères. Page 134 113 Annex 8 : Développements depuis le CPAR 2004 Rappel des conclusions et recommandations de la précédente revue · La revue analytique de la passation des marchés publics effectuée en 2004 avait été relevé un certain nombre de faiblesses se rapportant principalement: ™ A l’absence d’indépendance de l’organe chargé de la fonction de régulation et plus généralement aux faiblesses de capacité de développement institutionnel; ™ Au retard pris dans la mise en œuvre de la déconcentration de la Direction des Marchés Publics et de la décentralisation de la fonction marchés publics, notamment au niveau des collectivités territoriales; ™ L’absence d’un plan de renforcement des capacités conséquent pour accompagner le processus de décentralisation et déconcentration de la fonction marchés publics; ™ L’absence de développement d’un mécanisme de catégorisation des entreprises était également noté; ™ L’absence d’indépendance du mécanisme de recours et de règlement amiable des différends proposé dans le code; ™ D’autres points faibles demandant des actions à moyen et long termes pour simplifier les textes existants et les rendre accessibles; améliorer les procédures d’exécution budgétaire des marché s publics, à travers la mise en place un système de gestion électronique des marchés publics, et renforcer le dispositif de lutte contre la corruption. · Aux termes des discussions CPAR 2004 menées avec les autorités ivoiriennes , des accords avaient été passés selon lesquels les faiblesses ci-dessus identifiées devaient être remédié, à court et moyen terme. Ils pouvaient se résumer comme suit: ™ « Organe de régulation : à titre transitoire, la fonction de régulation du système des marchés publics sera dévolue à la Direction des Marchés Publics. Le décret portant organisation et fonctionnement de cette structure devra créer en son sein une Sous- direction en charge de la régulation distincte des autres services chargés des opérations. Dans son organisation et son fonctionnement au niveau du processus décisionnel, en matière notamment de définition de politique et de contrôle indépendant non juridictionnel des procédures, elle devra s’appuyer sur un cadre participatif équivalent à celui du CNCS, associant l’administration, le secteur privé et la société civile. ™ Déconcentration de la fonction marché public : La déconcentration de la Direction des Marchés Publics devait être poursuivie. ™ Décentralisation des marchés publics auprès des collectivités territoriales: Il avait été convenu de la nécessité urgente de la mise en œuvre d’actions de formation et de renforcement des capacités au profit des responsables locaux en général et des collectivités territoriales en particulier. ™ Mécanisme de recours et de règlement amiable des différends: A titre transitoire, le mécanisme de recours et de règlement amiable des différends prévu au projet de code des Page 135 114 marchés publics était maintenu. L’efficacité de ce mécanisme devait évaluée après une année de fonctionnement en vue d’arrêter une décision définitive. ™ Catégorisation des entreprises: Un Comité paritaire devait être créé dans un cadre participatif assurant une large information des opérateurs économiques concernés. ™ Formation et renforcement des capacités: Un plan sectoriel de formation et de renforcement des capacités des acteurs du système des marchés publics avait été élaboré; il devait faire l’objet d’une table ronde des partenaires pour sa validation et sa mise en œuvre. Réformes mises en œuvre depuis la précédente revue Pilier I: Cadre législatif et réglementaire · Le cadre législatif et réglementaire des marchés publics a connu une amélioration . Un nouveau code des march és publics a été adopté par décret n° 2005-110 du 24 février 2005 et entré en vigueur en avril 2006, et ses dispositions sont pour la plupart conformes aux normes internationales et répondent aux obligations du pays dans le cadre des directives de l’UEMOA sur les marchés publics. De nombreux règlements d’application ont été adoptés pour faciliter et simplifier la mise en application du code. Des dossiers type ont été préparés et restent à être adoptés par voie réglementaire. Pilier II: Cadre institutionne l et Capacité de Gestion · Le cadre institutionnel et les capacités de gestion des marchés publics se sont renforcés. Avec l’opérationnalisation du Système intégré de gestion des marchés publics (SIGMAP) et ses liens avec le SIGBUD et le SIGFIP, l’incorporation de la planification et de l’exécution des marchés publics dans le système d’exécution budgétaire, et la production des statistiques en la matière ont été améliorées. Dans le cadre de la transposition des deux directives UEMOA 2005, n° 4 et 5, en matière de marchés publics le Gouvernement a adopté en novembre 2007 une feuille de route pour mettre en place un mécanisme de régulation des marchés publics indépendant des fonctions d’exécution. Ce mécanisme devrait intégrer les fonctions de définition des politiques et des stratégies de formation, de gestions des plaintes et de réalisation des audits indépendants des marchés publics. Il serait géré de manière tripartite incluant outre les représentants de l’Administration, ceux du secteur privé et de la société civile, à travers un Observatoire national des marchés publics (ONMP) dont les textes d’application en cours d’élaboration devraient préciser les modalités d’organisation et de gestion de ces fonctions en conformité avec les directives pertinentes de l’UEMOA. Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché · La déconcentration et la décentralisation de la fonction des marchés se sont intensifiées pour renforcer l’efficience des opérations de passation et de gestion des marchés publics. La déconcentration de la DMP à travers le pays s’est intensifiée avec l’ouverture de six (6) directions régionales bureaux afin de rapprocher les décisions du contrôle a priori des autorités contractantes. De même la décentralisation de la fonction de passation des marchés auprès des autorités contractantes s’est renforcée avec une augmentation de leur seuil de responsabilité et avec la mise en place de structures (point Page 136 115 focal et COJO 70 ) en leur sein pour le contrôle des marchés. Néanmoins l’absence de formation des différents acteurs du système (secteurs public et privé) et les difficultés sociopolitiques n’ont pas permis au système d’améliorer substantiellement son efficience. Soulignons enfin qu’une autre étude en vue de mettre en place un système de catégorisation des entreprises a été entreprise mais qu’elle n’a pas été finalisée. Pilier IV: Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés · Très peu d’actions ont été entreprises visant à améliorer le fonctionnement du dispositif de contrôle des marchés publics . En particulier, le mécanisme de recours et de règlement amiable des différends prévu au projet de code des marchés publics n’est toujours pas opérationnel. 70 Commission d’ouverture et de jugement des offres. Page 137 116 Annex 9: Comparaison par pays - Résumé des Notations PEFA Nu méro des Indicateurs de Performance Cote d’ Ivoire (Mai 2008) Mali (Octobre 2007) Benin (Septembre 2007) Ghana (Juin 2006) Tanzanie (Juin 2006) A. RESULTATS DU SYSTÈME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES: Crédibilité du Budget 4 1 B 1 D+ 2 NS 1A 2 B 1 D+ 2 B 1 C+, 1 C 1 A 1 B+, 1 B 1 D 3 A 1 D B. SPECIFICITES TRANSVERSALES: Couverture et transparence 6 1 B 1 C , 2 C D+ 1 NS 1 C+, 2 C , 3 C 3 C 3 D+ 1 A 2 B 3C 1 A 2 B 3 C C. CYCLE BUDGÉTAIRE C (i) Budgétisation basée sur les politiques publiques 2 1 D , 1 D 2 B 1 B+ 1 C+ 1 B 1 C 2 B C (ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget 9 1 B 2 C+, 1 C 5 D+ 1 B+ 3 C+, 4 C 1 D+ 1 B 3 C+, 2 C 2D+, 1 D 2 B 1 C+, 4 C 1 D+ 1 NS 1 B+, 2 B 3 C+, 2 C 1 D C(iii) Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers 4 1 C+ 2 D+, 1 D 1 C+, 1 C 2 D+ 2 C 1 D+, 1 D 2 C+, 1 C 1 D 3 B 1 C C(iv) Surveillance et vérification externes 3 1 D+, 2 D 1 B+ 2 D 1 C+ 2 D 3 C+ 1 C+, 1 C 1 D+ TOTAL 28 3B 3C+, 1 C , 3C 10D+, 2 D , 3D 3NS 1A 2B+, 4B 5C+, 2C , 8C 4D+, 2D 1B+, 3B 6C+, 8C 6D+, 4D 2A 1B+, 6B 6C+, 9C 1D+, 2D 1NS 4A 1B+, 9B 4C+, 7C 1D+, 2D D. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS 3 1 D+, 1 D,1 NS 1 D+, 2 D 1 C 1 D+, 1 D 1 C+, 1 C 1 D 1 A 2 C Source: Rapport s publiés dans le site www.PEFA.org . Exception: Mali (a être publié prochainement) et la Cote d’ Ivoire . Page 138 117 Annex 10: Comparaison par pays – Notation Moyenne par Pilier OECD/DAC 71 Pilier Côte d’Ivoire (Mai 2008) Uganda (Mai 2007) Ghana (Fevrier 2008) Rwanda (Aout 2007) Vietnam (Dec . 2006) Sri Lanka (Sept. 2007) Cadre Législatif et Réglementaire 2.2 2.9 2.3 2.4 1.8 3.0 Cadre institutionnel et la capacité de gestion 1.7 2.0 1.8 1.5 1.8 2.1 Opérations d’achat et pratiques du marché 1.8 2.2 1.8 2.2 0.8 2.0 Intégrité et transparence du dispositif de passation de marchés publics 1.0 1.9 1.8 2.1 1.4 0.9 Moyenne Générale 72 1.7 2.3 1.9 2.1 1.5 2.0 Source: www.oecd.org voir passation des marchés, rapport publiés par pays pilotes. Exception: Ghana (a être publié prochainement) et Cote d’ Ivoire. Pour le Vietnam les notes sont de l’évaluation externe. 71 Somme des notes d’ensemble de sous indicateurs de chaque pilier divisés par son nombre. 72 Somme des notes d’ensemble des piliers divisés par son sombre Page 139 118