SÉRIE INFRASTRUCTURES DURABLES RÉSUMÉ Pour des infrastructures plus résilientes Stéphane Hallegatte Jun Rentschler Julie Rozenberg SÉRIE INFRASTRUCTURES DURABLES Lifelines Pour des infrastructures plus résilientes RÉSUMÉ Stéphane Hallegatte Jun Rentschler Julie Rozenberg Cet abrégé présente une vue d’ensemble et la table des matières du rapport Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity (doi : 10.1596/978-1-4648-1430-3). La version intégrale du rapport définitif, une fois publié, sera affichée en format PDF sur le site https://openknowledge.worldbank.org/. Des exemplaires du rapport peuvent également être commandés à l’adresse http://Amazon.com. Pour toute citation, reproduction et adaptation, veuillez utiliser la version définitive du rapport. © 2019 Banque internationale pour la reconstruction et le développement/La Banque mondiale 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Téléphone : 202–473–1000 ; Internet : www.worldbank.org Certains droits réservés La publication originale de cet ouvrage est en anglais sous le titre de Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity en 2019. En cas de contradictions, la langue originelle prévaudra. Cet ouvrage a été établi par les services de la Banque mondiale avec la contribution de collaborateurs extérieurs. Les observations, interprétations et opinions qui y sont exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de la Banque mondiale, de son Conseil des Administrateurs ou des pays que ceux-ci représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données citées dans cet ouvrage. 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Licence : Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO Traductions — Si une traduction de cet ouvrage est produite, veuillez ajouter à la mention de la source de l’ou- vrage le déni de responsabilité suivant : Cette traduction n’a pas été réalisée par la Banque mondiale et ne doit pas être considérée comme une traduction officielle de cette dernière. La Banque mondiale ne saurait être tenue responsable du contenu de la traduction ni des erreurs qu’elle pourrait contenir. Adaptations — Si une adaptation de cet ouvrage est produite, veuillez ajouter à la mention de la source le déni de responsabilité suivant : Cet ouvrage est une adaptation d’une oeuvre originale de la Banque mondiale. Les idées et opinions exprimées dans cette adaptation n’engagent que l’auteur ou les auteurs de l’adaptation et ne sont pas validées par la Banque mondiale. Contenu tiers — La Banque mondiale n’est pas nécessairement propriétaire de chaque composante du contenu de cet ouvrage. 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Conception de la page de couverture : Brad Amburn Creative, LLC Table des Matières Remerciements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Aperçu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Les perturbations des services d’infrastructure affectent les populations et les économies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Les perturbations des infrastructures coûtent aux entreprises plus de 300 milliards de dollars par an . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Les effets des perturbations des infrastructures sur les ménages se chiffrent à au moins 90 milliards de dollars par an. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Les chocs naturels sont l’une des principales causes de perturbation des infrastructures. . . . . . 6 Investir dans des infrastructures plus résilientes est profitable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Il est rentable de construire des infrastructures plus résilientes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Des services résilients plutôt que des infrastructures résilientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Des usagers mieux préparés contribuent à la résilience des infrastructures . . . . . . . . . . . . . 14 Une stratégie cohérente est nécessaire pour rendre les infrastructures plus résilientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Recommandation 1 : Commencer par les fondamentaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Recommandation 2 : Renforcer les institutions pour favoriser la résilience . . . . . . . . . . . . . 18 Recommandation 3 : Inclure la résilience dans les règlements et les mesures d’incitation . . . 18 Recommandation 4 : Améliorer le processus décisionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Recommandation 5 : Fournir des financements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Notes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Références bibliographiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 iii iv TABLE DES MATIÈRES Graphiques O.1 Les pays les plus pauvres sont les plus durement touchés lorsque les infrastructures sont insuffisantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 O.2 Au Bangladesh, en Inde et au Pakistan, la fiabilité de l’accès à l’électricité augmente les bénéfices de l’accès seul. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 O.3 Les chocs naturels expliquent une part importante des coupures d’électricité. . . . . . . . . . 8 O.4 La vulnérabilité au vent du réseau électrique est nettement plus grande au Bangladesh qu’aux États-Unis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 O.5 À Kampala (Ouganda), les inondations limitent fortement l’accès des populations aux centres médicaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 O.6 Les entreprises tanzaniennes signalent d’importantes pertes dues aux perturbations des infrastructures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 O.7 La résilience des infrastructures devrait être envisagée à plusieurs niveaux qui se chevauchent et se complètent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 O.8 Le surcoût lié à la résilience dépend du scénario de dépenses, mais reste limité dans tous les cas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 O.9 Les systèmes de transport de la Belgique et du Maroc peuvent absorber des perturbations du réseau routier beaucoup plus importantes que celui de Madagascar. . . . 13 O.10 L’augmentation des dépenses améliore la fiabilité du système de transport, mais seulement si la gouvernance s’améliore également. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 O.11 Une infrastructure de qualité nécessite de répondre à de multiples besoins de financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 O.12 Créer les bonnes incitations pour les fournisseurs de services d’infrastructure nécessite un ensemble cohérent de réglementations et d’incitations financières. . . . . . . 19 Cartes O.1 L’Afrique et l’Asie du Sud subissent les plus lourdes pertes liées au manque de fiabilité des infrastructures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 O.2 Les priorités d’investissement pour le réseau de transport de la Tanzanie dépendent de ses chaînes d’approvisionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Tableaux O.1 Les perturbations des services d’infrastructure ont de multiples effets sur les entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 O.2 Les perturbations des services d’infrastructure ont de multiples effets sur les ménages . . . . 7 O.3 Cinq recommandations pour surmonter les cinq obstacles à des infrastructures résilientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Remerciements Ce rapport a été préparé par une équipe dirigée d’approvisionnement. Sanae Sasamori et Naho par Stéphane Hallegatte, avec Jun Rentschler Shibuya ont contribué sur le sujet des partena- et Julie Rozenberg. Il a bénéficié de contribu- riats public-privé. Les équipes de Miyamoto tions de plusieurs équipes sectorielles. L’analyse International ont apporté leurs connaissances pour le secteur électrique a été dirigée par et analyses des solutions techniques pour la Claire Nicolas, avec une équipe composée de résilience. Christopher Arderne, Diana Cubas, Mark En tant que relecteurs internes, Greg Brow- Deinert, Eriko Ichikawa, Elco Koks, Ji Li, der, Marianne Fay, Vivien Foster, Hideaki Samuel Oguah, Albertine Potter van Loon, et Hamada, Helen Martin, Shomik Mehndiratta, Amy Schweikert. L’analyse dans le secteur de Artessa Saldivar-Sali, Alanna Simpson, et Vladi- l’eau et de l’assainissement a été dirigée par mir Stenek ont offert de précieux commentaires Zhimin Mao, avec Laura Bonzanigo, Xi Hu, et suggestions. L’équipe remercie également les Elco Koks, Weeho Lim, Raghav Pant, Patrick relecteurs externes pour leurs conseils avisés : Ray, Clementine Stip, Jacob Tracy, et Conrad Carter Brandon, Jim Hall, Guillaume Pru- Zorn. L’analyse pour les transports a été dirigée dent-Richard, Adam Rose, et Yasuyuki Todo. par Julie Rozenberg, avec Xavier Espinet Des suggestions, commentaires, ou données Alegre, Charles Fox, Stuart Fraser, Jim Hall, ont été fournies par Anjali Acharya, Charles Elco Koks, Mercedeh Tariverdi, Michalis Baubion, Andrii Berdnyk, Moussa Blimpo, Vousdoukas, et Conrad Zorn. L’analyse dans le Marga Cantada, Debabrata Chattopadhyay, secteur des télécommunications a été conduite Ashraf Dewan, Mirtha Escobar, Charles Esser, par Himmat Sandhu et Siddhartha Raja. Scott Ferguson, Matias Herrera Dappe, Martin L’analyse des enquêtes auprès des entreprises Humphreys, Marie Hyland, Oscar Ishizawa, et des ménages a été dirigée par Jun Rentschler, Asif Islam, Brenden Jongman, Denis Jordy, avec Paolo Avner, Johannes Braese, Alvina Balázs Józsa, Shefali Khanna, Brian Kinuthia, Erman, Nick Jones, Martin Kornejew, Sadick Shweta Kulkarni, Mathijs van Ledden, Jia Nassoro, Marguerite Obolensky, Samet Sahin, Jun Lee, Richard MacGeorge, Justice Tei et Eugene Tan. Shinji Ayuha, Célian Colon, Mensah, Jared Mercadante, Brian Min, Alice ­ Etienne Raffi Kechichian, Maryia Markhvida, Mortlock, Sumati Rajput, Steven Rubinyi, Nah Yoon Shin, Shoko Takemoto, et Brian Jason Russ, Peter Sanfey, Guillermo Siercke, Walsh ont contribué au rapport sur le sujet Ben Stewart, Shen Sun, Janna Tenzing, Joshua des industries résilientes et des chaînes Wimpey, D ­ avida Wood, et Fan Zhang. v vi REMERCIEMENTS Susan Graham, de l’unité des publications L’équipe remercie Julie Dana, cheffe de la du Groupe de la Banque mondiale, a été l’édi- Facilité mondiale pour la prévention des catas- trice de production. Les services éditoriaux ont trophes et le relèvement (GFDRR), et Luis été fournis par Sabra Ledent, Laura Wallace, Tineo pour leur soutien au cours de ce projet. Nick Paul, Devan Kreisberg, Elizabeth Forsyth, Enfin, l’équipe remercie pour son généreux et Inge Pakulski. Brad Amburn a conçu la cou- soutien le programme Japon-Banque mondiale verture et les graphiques. L’équipe remercie pour l’intégration de la gestion des risques également Aziz Gokdemir et Jewel McFadden naturels dans les pays en voie de développe- pour leur aide dans la préparation de ce rap- ment, le groupe changement climatique de la port. La visibilité et le lancement du rapport ont Banque mondiale dirigé par John Roome et été soutenus par Ferzina Banaji, avec Uwimana Bernice Van Bronkhorst, et l’unité développe- Basaninyenzi, Camila Perez, Mehreen Arshad ment durable de la Banque mondiale, dirigé Sheikh, Gerardo Spatuzzi, et Joana Lopes. par Laura Tuck. Aperçu INTRODUCTION Les aléas naturels représentent un défi pour Les services d’infrastructure contribuent à ces réseaux déjà insuffisants et fragiles. Les notre bien-être et à notre développement en inondations urbaines sont ainsi une réalité à tra- répondant à nos besoins fondamentaux et en vers le monde, d’Amman à Mumbai, en passant facilitant nos projets commerciaux ou techno- par Buenos Aires, Dar es-Salaam et Jakarta. logiques les plus ambitieux. Des services fiables Souvent exacerbées par de mauvais systèmes de dans les domaines de l’eau, de l’assainissement, drainage, ces inondations entraînent de fré- de l’énergie, des transports et des télécommu- quentes perturbations des réseaux de transport nications sont essentiels pour améliorer la qua- et d’énergie, qui affectent les télécommunica- lité de vie des populations. L’accès aux services tions et les autres services essentiels. d’infrastructure de base est également un fac- La perturbation des services d’infrastructure teur clé de la productivité des entreprises, et est particulièrement grave dans le cas de chocs donc des économies, et un véritable moteur du naturels extrêmes. Par exemple, les tremble- développement économique. Les gouverne- ments de terre endommagent les infrastructures ments des pays à revenu faible et intermédiaire portuaires et ralentissent les économies locales, investissent chaque année environ un billion comme ce fut le cas à Kobe, au Japon, en 1995. de dollars — soit entre 3,4 et 5 % de leur pro- Les ouragans détruisent les réseaux de transport duit intérieur brut (PIB) — dans les infrastruc- et de distribution d’électricité, privant les popu- tures (Fay et al. 2019).1 lations d’électricité pendant des mois, comme ce La qualité des services d’infrastructure fut le cas à Porto Rico en 2017. Dans ces varient toutefois considérablement d’un pays à exemples, de nombreuses personnes épargnées l’autre. Des millions de personnes, en particu- par les conséquences directes de la catastrophe lier dans les villes des pays à revenu faible ou ont été indirectement touchées en raison de intermédiaire, sont confrontées aux consé- l’endommagement des infrastructures. quences d’infrastructures de piètre qualité. Le Le présent rapport, intitulé Lifelines : Pour des sous-financement et le mauvais entretien infrastructures plus résilientes, étudie la résilience de contribuent à la faible fiabilité des réseaux élec- quatre réseaux d’infrastructure essentiels : électri- triques, à l’insuffisance des systèmes d’approvi- cité, eau et assainissement, transport, et télécom- sionnement en eau et d’assainissement et à la munications. Toutes ces infrastructures four- surcharge des réseaux de transport. nissent des services essentiels au bien-être des 1 2 LIFELINES ménages et à la productivité des entreprises, mais 2030, soit un surcoût d’environ 3 % par elles sont particulièrement vulnérables aux aléas rapport à l’ensemble des besoins en inves- naturels du fait de leur organisation en réseaux tissements dans les infrastructures. Ces complexes au sein desquels les chocs peuvent se coûts peuvent être réduits en augmentant propager. Il est essentiel de les rendre plus rési- la résilience des systèmes et services, et pas lientes, c’est-à-dire mieux à même de fournir de chaque infrastructure physique indivi- les services dont les populations et les entreprises duellement, et en renforçant la capacité ont besoin pendant et après les catastrophes des usagers des services d’infrastructure — naturelles, non seulement pour éviter les coûts de ménages et chaînes d’approvisionnement réparation, mais aussi pour réduire au minimum notamment — à gérer les perturbations. les conséquences pour les populations. Utilisant des milliers de scénarios pour Le présent rapport, qui s’appuie sur un large explorer les incertitudes, en particulier sur éventail d’études de cas, d’analyses empiriques le futur des économies et du climat, le pré- et d’exercices de modélisation, livre trois prin- sent rapport conclut qu’investir un dollar cipaux messages : dans des infrastructures plus résilientes est profitable dans 96 % des cas. Dans le scé- • Le manque de résilience des infrastructures est pré- nario médian, investir dans des infrastruc- judiciable aux populations et aux entreprises. Les tures plus résilientes dans les pays à revenu catastrophes naturelles causent des dom- faible ou intermédiaire a un bénéfice net de mages directs aux infrastructures de produc- 4.200 milliards de dollars, soit quatre dollars tion d’électricité et de transport, coûtant par dollar investi. Le changement clima- environ 18 milliards de dollars par an dans les tique rend l’action dans ce domaine encore pays à revenu faible ou intermédiaire. Ces plus nécessaire et attrayante : en moyenne, il dommages pèsent sur les budgets publics et double les bénéfices nets de la résilience. Et, réduisent l’attrait de ces secteurs pour les du fait des importants investissements dans investisseurs privés. Mais, outre ces dom- l’infrastructure actuellement réalisés dans ­ mages, les aléas naturels perturbent égale- les pays à revenu faible ou intermédiaire, le ment les services d’infrastructure et ont des coût médian d’une décennie d’inaction se conséquences importantes sur les entreprises chiffre à 1,000 milliards de dollars. et les populations. Les perturbations des ser- • Une bonne gestion des infrastructures est néces- vices d’infrastructure coûtent entre 391 et 647 saire à leur résilience, mais des actions ciblées milliards de dollars par an aux ménages et aux sont également essentielles. La première recom- entreprises des pays à revenu faible et inter- mandation de ce rapport est que les pays médiaire. Leurs causes sont diverses et améliorent les fondamentaux de la gestion peuvent être liées à un mauvais entretien, à des infrastructure — planification, concep- une mauvaise gestion ou à un sous-­ tion, exploitation et entretien appropriés de financement. Mais les études de cas indiquent leurs infrastructures — ce qui peut à la fois que les aléas naturels sont responsables de accroître leur résilience et réduire les coûts. 10 à 70 % de ces perturbations, selon le sec- Toutefois, une bonne gestion des infrastruc- teur et la région. tures n’est pas suffisante pour assurer leur • L’investissement dans des infrastructures plus résilience, en particulier face aux aléas résilientes est sûr, rentable, et urgent. Dans les rares et de forte intensité et aux tendances pays à revenu faible ou intermédiaire, des à long terme comme le changement clima- infrastructures plus résilientes dans les sec- tique. C’est pourquoi le présent rapport pro- teurs de l’électricité, de l’eau et de l’assai- pose quatre recommandations supplémen- nissement et des transports coûterait entre taires : définir les mandats et les stratégies 11 et 65 milliards de dollars par an d’ici à APERÇU 3 institutionnels en matière de résilience des populations et les entreprises. Leur fréquence infrastructures ; intégrer la résilience dans la est généralement étroitement liée au niveau réglementation et les systèmes incitatifs des de développement économique, comme le secteurs des infrastructures, des usagers et montre le graphique O.1. Les perturbations des chaînes d’approvisionnement ; améliorer ont un coût pour la collectivité, tant indirecte- la prise de décision en facilitant l’accès aux ment du fait de leurs effets sur la productivité données, aux outils et aux compétences  ; des entreprises, que directement du fait de et fournir un financement approprié — en leurs effets sur la consommation et le bien-être particulier pour tenir compte des risques des ménages. lors de l’élaboration des plans directeurs, de la conception des infrastructures et des Les perturbations des infrastructures mesures de préparation. Ces actions peuvent coûtent aux entreprises plus de 300 être très rentables et transformatrices, mais milliards de dollars par an elles peuvent néanmoins être difficiles à Le manque de fiabilité des infrastructures a des financer dans de nombreux pays pauvres et tableau O.1). Les effets divers sur les entreprises (­ doivent donc être élevées au rang de priori- effets directs sont les plus visibles : une entre- tés par la communauté internationale. prise qui utilise de l’eau pour refroidir une machine doit arrêter sa production en cas de coupure d’eau ; un restaurant équipé d’une cui- LES PERTURBATIONS DES SERVICES sinière électrique ne peut pas préparer de repas D’INFRASTRUCTURE AFFECTENT sans électricité. Les perturbations limitent la LES POPULATIONS ET LES production, réduisent les ventes, et retardent les ÉCONOMIES approvisionnements et les livraisons. Les entre- Le présent rapport examine dans un premier prises assument également des coûts pour com- temps l’impact des perturbations des infrastruc- penser le manque de fiabilité des infrastructures, tures — quelle que soit leur origine — sur les en se dotant de générateurs d’électricité ou de GRAPHIQUE O.1 Les pays les plus pauvres sont les plus durement touchés lorsque les infrastructures sont insuffisantes a. Nombre de coupures d’électricité par mois b. Nombre de coupures d’eau par mois 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 0 10 000 20 000 30 000 40 000 0 10 000 20 000 30 000 40 000 % PIB ($) % PIB ($) Source : Rentschler, Kornejew, et al. 2019, tiré des enquêtes de la Banque mondiale auprès des entreprises. Note : Les diagrammes a et b présentent les dernières données d’enquête disponibles pour 137 pays, dont aucune n’est antérieure à 2009. Le diagramme a ne représente que les pays où le nombre de coupures ne dépasse pas 30 par mois. Huit pays (tous ayant un PIB par habitant inférieur à 9 000 dollars) signalent entre 30 et 95 coupures par mois. 4 LIFELINES TABLEAU O.1 Les perturbations des services d’infrastructure ont de multiples effets sur les entreprises Secteur Effets directs Coûts d’adaptation Effets indirects Électricité • Taux d’utilisation réduits • Investissement dans des générateurs • Obstacles accrus à l’entrée sur (38 milliards de dollars par an) (6 milliards de dollars par an) les marchés et réduction des • Pertes de ventes (82 milliards • Coûts d’exploitation des générateurs investissements de dollars par an) (59 milliards de dollars par an) • Réduction de la concurrence Eau • Taux d’utilisation réduits • Investissement dans des sources d’eau et de l’innovation en raison (6 milliards de dollars par an) d’appoint (réservoirs, puits) du manque de petites et de • Pertes de ventes nouvelles entreprises • Tendance à favoriser la Transports • Taux d’utilisation réduits • Augmentation des stocks production à forte intensité de (107 milliards de dollars par an) • Choix de sites plus coûteux à proximité, main-d’œuvre • Pertes de ventes par exemple, des clients ou des ports • Incapacité de fournir des • Retards dans les services et des biens à la approvisionnements et les demande livraisons • Diminution de la compétitivité Télécommunications • Taux d’utilisation réduits • Choix de sites coûteux pour bénéficier sur les marchés internationaux • Pertes de ventes d’un accès à Internet rapide Source : Rentschler, Kornejew, et al. 2019. Note : Les effets sont en caractères gras quand ils ont été quantifiés pour ce rapport. Les estimations couvrent les pays à revenu faible et intermédiaire. réserves d’eau. Les effets indirects des perturba- 151 milliards de dollars par an. (L’estimation tions sont moins immédiats. Ils comprennent les des pertes dans le secteur des télécommunica- effets sur les investissements à long terme et les tions n’est malheureusement pas possible en décisions stratégiques des entreprises, ainsi que raison du manque de données.) De plus, les sur la structure, la concurrence et l’innovation données des entreprises indiquent des pertes des industries. Tous ces effets influencent la de ventes dues aux coupures d’électricité capacité d’une économie à créer de la richesse et s’élevant à 82 milliards de dollars par an, et des sa compétitivité internationale (pour plus de surcoûts de 65 milliards de dollars par an pour détails, voir Braese, Rentschler et Hallegatte la production d’électricité. Bien que ces estima- 2019). tions soulignent l’importance du manque de En utilisant un ensemble de micro-données fiabilité des infrastructures, elles restent sur environ 143 000 entreprises, il est possible inférieures aux coûts réels, car l’analyse ne d’estimer les coûts monétaires des perturba- couvre pas tous les pays ni tous les effets. tions des infrastructures pour les entreprises de 137 pays à revenu faible et intermédiaire, Les effets des perturbations des représentant 78 % de la population mondiale infrastructures sur les ménages se (carte O.1)2. Ces données permettent d’évaluer chiffrent à au moins 90 milliards de l’impact des perturbations des infrastructures dollars par an sur les taux d’utilisation des capacités des Le manque de fiabilité des services d’in- entreprises, c’est-à-dire de comparer leur pro- frastructure nuit au bien-être des ménages. duction effective à la production maximale Par exemple, les fréquentes coupures d’électri- qu’elles peuvent atteindre avec toutes leurs cité limitent leur capacité à participer aux acti- ressources disponibles, ce qui constitue une vités productives, éducatives et récréatives bonne mesure de leur performance. (Lenz et al. 2017). En Asie du Sud, Zhang Les données indiquent des pertes (2019) note une corrélation entre les longues ­ d ’utilisation dues aux perturbations des coupures d’électricité et la baisse du revenu réseaux ­ d’électricité, d’eau et de transport de par habitant et du taux d’activité des femmes, APERÇU 5 CARTE O.1 L’Afrique et l’Asie du Sud subissent les plus lourdes pertes liées au manque de fiabilité des infrastructures Source : Rentschler, Kornejew, et al. 2019. 6 LIFELINES probablement en raison du lien entre l’absence 2,3 et 190 milliards de dollars3. Au total, on d’électricité et l’augmentation du temps néces- estime que les coupures d’eau coûtent entre saire aux travaux ménagers (graphique O.2). 0,11 et 0,19 % du PIB chaque année, soit entre Les études mettent également en évidence un 88 et 153 milliards de dollars. On estime par lien étroit et systématique entre les coupures ailleurs que les maladies d’origine hydrique d’eau et les effets sanitaires. En République dues à un approvisionnement intermittent en démocratique du Congo, les taux d’incidence eau entraînent des coûts de traitement médical présumée du choléra augmentent de 155 % et des pertes de revenus se situant entre 3 et 6 après une journée d’interruption de l’approvi- milliards de dollars par an. Les incertitudes sont sionnement en eau (Jeandron et al. 2015). toutefois très élevées en raison des différences Les perturbations des infrastructures ont de de méthodologies et de contextes. Des évalua- nombreux effets sur les ménages et il est diffi- tions similaires des secteurs des transports et cile d’en estimer le coût total (tableau O.2). Des des télécommunications n’ont pas été possibles limites inférieures et supérieures ont été éta- en raison du manque de données. blies pour les coupures d’électricité et d’eau en se fondant sur des études évaluant le consente- Les chocs naturels sont l’une des ment à payer des ménages pour éviter de telles principales causes de perturbation des coupures (voir Obolensky et al. 2019). Pour les infrastructures coupures d’électricité, les estimations se situent Le coût des perturbations des infrastructures entre 0,002 et 0,15 % du PIB par an pour les est estimé entre 391 et 647 milliards de dollars pays à revenu faible et intermédiaire, soit entre dans les pays à revenu faible ou intermédiaire GRAPHIQUE O.2 Au Bangladesh, en Inde et au Pakistan, la fiabilité de l’accès à l’électricité augmente les bénéfices de l’accès seul 40 37,0 35 31,2 30 28,0 25 24,2 23,0 21,1 Changement (%) 20 17,1 16,7 15 13,8 11,7 9,6 10 5,8 6,5 5 2,3 2,0 0 Augmentation Augmentation Augmentation Augmentation Augmentation Augmentation Augmentation Augmentation du revenu par du temps du taux du revenu par du temps de l’emploi du revenu par du taux habitant d’étude des d’activité des habitant d’étude des des habitant d’activité des filles femmes filles femmes femmes Bangladesh Inde Pakistan Accès uniquement Accès fiable Source : Zhang 2019. Note : Estimations fondées sur les enquêtes auprès des ménages réalisées au Bangladesh, en Inde et au Pakistan. APERÇU 7 TABLEAU O.2 Les perturbations des services d’infrastructure ont de multiples effets sur les ménages Secteur Effets directs Coûts d’adaptation Effets indirects et sanitaires Électricité • Diminution du bien-être • Investissements dans des • Mortalité et morbidité accrues (accès • Baisse de la productivité générateurs insuffisant aux soins de santé, à la des entreprises familiales • Coûts d’exploitation des climatisation pendant les vagues de chaleur générateurs ou au chauffage pendant les vagues de Consentement à payer pour éviter les coupures : entre 2,3 et 190 froid) milliards de dollars par an Eau • Diminution du bien-être et • Investissement dans des sources • Incidence accrue des diarrhées, du choléra perte de temps d’eau d’appoint (réservoirs, puits, et d’autres maladies bouteilles d’eau) Consentement à payer pour éviter les coupures : entre 88 et 153 Frais médicaux et manque à gagner : entre 3 milliards de dollars par an et 6 milliards de dollars par an Transports • Augmentation des • Augmentation du coût des autres • Pollution de l’air et effets sanitaires embouteillages et perte de modes de transport • Accès limité aux emplois, aux marchés et temps aux services • Augmentation des coûts de • Obligation de vivre à proximité des emplois, carburant au besoin sur des terrains inappropriés Télécommunications • Diminution du bien-être • Incapacité d’appeler les services d’urgence Note : Les effets sont en caractères gras quand ils ont été quantifiés pour ce rapport. Les estimations couvrent les pays à revenu faible et intermédiaire. pour lesquels des données sont disponibles et également le rôle des aléas naturels parce que pour les types d’effets qui peuvent être quan- les coupures qu’ils provoquent sont générale- tifiés. Même si ces estimations sont incom- ment plus longues et plus étendues que les plètes, elles attirent l’attention sur les coûts autres. En Europe, entre 2010 et 2017, les cou- substantiels du manque de fiabilité des pures d’électricité dues aux aléas naturels ont infrastructures. Mais quel est le rôle des aléas duré en moyenne 409 minutes, soit presque naturels dans ces perturbations ? Bien qu’il quatre fois plus longtemps que celles dues à des soit impossible de répondre à cette question à causes non naturelles. Et au Bangladesh, en l’échelle mondiale et pour tous les secteurs, de 2007, la tempête tropicale Sidr a provoqué la nombreuses études de cas illustrent le rôle des plus importante coupure d’électricité de l’his- aléas naturels dans les perturbations des toire du pays : l’arrêt de ses 26 centrales élec- infrastructures. triques a laissé les usagers sans électricité pen- Dans le secteur de l’électricité, les aléas naturels dant près d’une semaine et entraîné des — en particulier les tempêtes — sont une cause dommages et pertes de 1,7 milliards de dollars majeure de perturbations de l’approvisionne- (Rentschler, Obolensky et Kornejew 2019). ment, comme le montre le graphique O.3. En Dans de nombreux pays à revenu faible ou Belgique, en Croatie, au Portugal, en Slovénie intermédiaire, les chocs naturels ne sont res- et aux États-Unis, ils sont responsables de plus ponsables que d’une petite partie des coupures de 50 % des coupures d’électricité. Au Bangla- d’électricité, ce qui ne signifie pas pour autant desh, en revanche, les chocs naturels repré- que leur résilience soit suffisante. En effet, les sentent une part plus faible des pannes de cou- réseaux électriques sont plus vulnérables aux rant : 30 % à Dhaka et seulement 4 % à chocs naturels dans les pays pauvres que dans Chittagong. Ce n’est pas le cas parce que le les pays riches, et les aléas naturels peuvent réseau électrique est plus résilient, mais parce provoquer un grand nombre de perturbations. que les défaillances techniques sont si fré- Dans le secteur de l’électricité, le vieillissement quentes que les coupures sont parfois quoti- des équipements, le manque d’entretien, l’ex- diennes. Mais ces statistiques sous-estiment pansion rapide du réseau et la faible capacité de 8 LIFELINES GRAPHIQUE O.3 Les chocs naturels expliquent une part importante des coupures d’électricité 100 Virginie-Occidentale Géorgie Part des coupures d’électricité dues à des chocs naturels (%) Alabama 90 80 Slovénie Croatie Belgique 70 Portugal 60 États-Unis 50 Roumanie Italie France 40 Lettonie Irlande Grèce Royaume-Uni 30 Pologne Allemagne Bangladesh — Dhaka 20 Espagne Suède Lituanie 10 République tchèque Bangladesh — Canada Pays-Bas Chittagong Slovak Republic 0 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 PIB par habitant (USD) Countries États américains Source : Rentschler, Obolensky, et Kornejew 2019. production sont autant de facteurs qui et al. 2019) (graphique O.5). Une analyse de réduisent la fiabilité du service en général, tout réseau estime à moins de 30 minutes le temps en augmentant la vulnérabilité aux chocs de trajet moyen pour se rendre à un centre naturels. Des tempêtes de même intensité sont médical en voiture depuis le centre de Kampala. ainsi plus susceptibles de provoquer des cou- Cependant, lors d’une inondation décennale, la pures d’électricité au Bangladesh qu’aux États- perturbation du réseau routier peut considéra- Unis (graphique O.4). Lorsque la vitesse blement augmenter la durée des trajets et envi- moyenne du vent dépasse 35 km/h, les usagers ron un tiers des résidents du centre de Kampala bangladeshis sont 11 fois plus susceptibles de ne seraient plus en mesure de se rendre dans un subir une panne de courant que les consom- centre médical dans le «  », c’est-à- délai critique  mateurs américains. Les usagers de Chittagong dire le délai pendant lequel les chances de survie (Bangladesh) ont ainsi connu en 2013 environ sont optimales après un incident médical grave. 16 coupures d’électricité dues aux tempêtes. Les perturbations des transports dues aux Bien que ce nombre ne représente que 4 % du inondations sont coûteuses pour les entre- total, il est plus de 15 fois supérieur au nombre prises. La même analyse de réseau estime les moyen de pannes subies par les consomma- temps de trajet entre quelque 400 entreprises teurs à New York, aux États-Unis. pour mesurer l’impact des inondations sur la Dans le secteur des transports, les inondations et connectivité interentreprises et les chaînes autres aléas perturbent la circulation et pro- d’approvisionnement locales. Une inondation voquent des embouteillages, faisant payer un qui se produit en moyenne tous les 10 ans à lourd tribut aux populations et aux entreprises Kampala augmente de 54 % le temps de trajet des pays riches comme des pays pauvres. À moyen entre les entreprises. Mais un grand Kampala (Ouganda), les inondations réduisent nombre d’entreprises sont plus gravement tou- l’accès aux centres médicaux, selon une analyse chées, l’augmentation du temps de trajet réalisée pour ce rapport (Rentschler, Braese, moyen pouvant atteindre entre 100 et 350 % APERÇU 9 pour plus d’un quart d’entre elles. L’inondation GRAPHIQUE O.4 La vulnérabilité au vent du réseau électrique des routes empêche les gens de se rendre sur est nettement plus grande au Bangladesh qu’aux États-Unis leur lieu de travail et entraîne des retards dans 16 l’approvisionnement et les livraisons des entre- Bangladesh 14,3 Pourcentage de journées venteuses 14 États-Unis prises et donc des pertes de ventes. pendant lesquelles au moins une coupure a été signalée Dans le secteur de l’eau, les infrastructures et 12 les services sont également sensibles aux aléas 10 8,4 naturels, même en l’absence de dommage. À 8 Lima (Pérou), les graves glissements de terrain 6 de mars 2017 ont interrompu l’approvisionne- 4 3,7 ment en eau pendant quatre jours, en raison 2,4 1,8 de la forte quantité de boues déversées dans le 2 0,9 1,2 0,3 0,4 0,6 fleuve qui traverse la ville. La principale station 0 de traitement des eaux a ainsi dû être arrêtée >15 >20 >25 >30 >35 du fait de la forte turbidité (Stip et al. 2019). Vitesse du vent (km/h) Dans le secteur des télécommunications, le séisme Source : Rentschler, Obolensky, et Kornejew 2019. qui a secoué l’agglomération d ­ ’Hengchun sur Note : Les journées venteuses sont définies en utilisant différents seuils pour la moy- enne des vitesses du vent journalières. Les vitesses du vent sont obtenues à partir l’île de Taiwan (Chine) et le détroit de Luzon en du modèle mondial de réanalyse climatique ERA5, qui tend à sous-représenter les décembre 2006 reste l’un des exemples les plus vitesses locales les plus élevées. GRAPHIQUE O.5 À Kampala (Ouganda), les inondations limitent fortement l’accès des populations aux centres médicaux Source : Rentschler, Braese, et al. 2019. Note : La ligne verticale du diagramme a représente le « délai critique » (la période pendant laquelle les chances de survie sont opti- males en cas d’urgence médicale majeure), en supposant que les ambulances effectuent un trajet aller-retour à partir d’un centre médical. Une inondation décennale est une inondation se produisant en moyenne une fois tous les 10 ans. 10 LIFELINES extrêmes d’endommagement de câbles dollars par an, et 47 % de ces pertes (soit 101 sous-marins, dont dépendent les réseaux inter- millions de dollars ou 0,3 % du PIB) sont uni- nationaux de communications. Des glissements quement liées à des coupures d’électricité attri- sous-marins ont causé 19 ruptures dans sept buables aux pluies et aux inondations. En ce réseaux de câbles, nécessitant des réparations qui concerne les perturbations des transports, qui ont duré 49 jours. Entre-temps, le trafic a environ 46 % des pertes (soit 150 millions de été rapidement réaiguillé en utilisant des dollars ou 0,4 % du PIB) résultent de perturba- infrastructures intactes, dont la surcharge a tions causées par les pluies et les inondations. toutefois entraîné des retards et une baisse de la L’enquête n’indique toutefois pas d’impact qualité des services. La connectivité Internet a significatif sur la fréquence des ruptures d’ap- été sérieusement réduite dans toute la région et provisionnement en eau. les services financiers, les compagnies aériennes En plus de ces perturbations, les aléas natu- et l’industrie maritime ont été affectés (Sandhu rels causent des dommages directs aux et Raja 2019). infrastructures. Ces dommages pèsent sur les Bien qu’il soit admis que les perturbations budgets des infrastructures publiques et nuisent dues aux aléas naturels représentent souvent à l’attrait du secteur pour les investisseurs pri- un coût important pour les entreprises et les vés. Sur la base d’une évaluation mondiale des ménages, des études locales sont nécessaires risques réalisée pour le présent rapport, les pour le quantifier. Pour appuyer la réalisation infrastructures de production d’électricité et de d’une telle évaluation, une enquête a été éla- transport subissent des pertes de 30 milliards de borée et effectuée à titre expérimental en Tan- dollars par an en moyenne du fait des aléas zanie auprès d’un échantillon de 800 entre- naturels (environ 15 milliards de dollars pour prises du pays. Selon cette enquête, les pertes chaque secteur), dont environ 18 milliards pour subies par les entreprises tanzaniennes en rai- les pays à revenu faible et intermédiaire (Koks son des coupures d’électricité et d’eau et des et al. 2019 ; Nicolas et al. 2019). perturbations des transports s’élèvent à 668 Bien que ces chiffres restent gérables en millions de dollars par an, soit 1,8 % du PIB du moyenne et au niveau mondial, ils peuvent pays (graphique O.6). L’électricité est à elle atteindre des valeurs élevées après des évé- seule responsable de pertes de 216 millions de nements extrêmes. Et dans certains pays ­ v ulnérables, ils sont suffisamment élevés GRAPHIQUE O.6 Les entreprises pour entraver l’accès universel aux services tanzaniennes signalent d’importantes pertes dues aux perturbations des infrastructures d’infrastructure. La gravité des catastrophes naturelles est 350 325 généralement mesurée par les pertes d’in- 300 frastructures qu’elles provoquent (Munich (en millions de dollars) 250 Re 2019  ; Swiss Re 2019). Mais les consé- Pertes d’utilisation 46% 216 200 quences secondaires sur les activités et la pro- 47% duction économiques peuvent souvent expli- 150 127 quer une grande partie de l’impact total des 100 catastrophes, surtout lorsque les réseaux d’in- 50 frastructure sont touchés (Hallegatte 2013  ; 0 Hallegatte et Vogt-Schilb 2016). Par exemple, Transports Électricité Eau selon Rose, Oladosu et Liao (2007), le coût Pertes dues aux perturbations causées par les pluies et les inondations total pour les usagers d’une coupure d’électri- Pertes dues à d’autres facteurs cité de deux semaines à Los Angeles (Califor- Source : Rentschler, Braese, et al. 2019. nie) s’élèverait à 2,8 milliards de dollars, soit APERÇU 11 13 % de l’activité économique totale pendant notamment les personnes et les chaînes d’ap- ces deux semaines. Colon, Hallegatte, et provisionnement — peuvent y faire face ou Rozenberg (2019) trouvent qu’en Tanzanie, non. À ce niveau, le bénéfice de la résilience l’impact macroéconomique d’une perturbation est la réduction de l’impact total des aléas dans le réseau de transport augmente de façon naturels sur les populations et les économies. non linéaire avec la durée de la perturbation. La résilience de l’infrastructure est l’un des Une perturbation de quatre semaines coute nombreux déterminants d’infrastructures de aux ménages, en moyenne, 23 fois plus cher haute qualité. Des infrastructures plus rési- qu’une perturbation de deux semaines. Pour lientes sont mieux capables de gérer les chocs orienter les investissements et les politiques de naturels, mais aussi plus efficaces et fiables. gestion des risques de catastrophe, les évalua- tions des risques doivent tenir compte de ces Il est rentable de construire des effets secondaires, et ne pas prendre en compte infrastructures plus résilientes seulement le coût des réparations. Le surcoût pour construire des infrastructures plus résilientes dépend du type d’infrastruc- INVESTIR DANS DES ture. Il peut être négatif, mais aussi doubler la INFRASTRUCTURES PLUS valeur d’un ouvrage, en fonction de sa nature RÉSILIENTES EST PROFITABLE et de l’aléa considéré. Les interventions desti- La résilience des infrastructures s’observe à nées à rendre les infrastructures plus résis- trois niveaux (Graphique O.7) : tantes comprennent l’utilisation de matériaux de substitution, des fondations plus profondes, • Résilience des infrastructures elles-mêmes. Au sens le plus strict du terme, une infrastruc- ture résiliente désigne des actifs tels que les GRAPHIQUE O.7 La résilience des infrastructures devrait routes, les ponts, les antennes-relais de télé- être envisagée à plusieurs niveaux qui se chevauchent et se phonie mobile et les lignes électriques complètent capables de résister aux chocs, en particulier aux aléas naturels. Ici, le bénéfice de la rési- lience est la réduction des coûts de répara- Des infrastructures de qualité tion, et donc du coût total des actifs. • Résilience des services d’infrastructure. Les infrastructures sont des réseaux inter- Résilience des utilisateurs d’infrastructures connectés, et la résilience de chacune des Des infrastructures résilientes réduisent l’impact des catastrophes naturelles sur les personnes et les économies composantes de ces réseaux est un mau- vais indicateur de la résilience des ser- vices fournis à l’échelle du réseau. Pour les Résilience des services d’infrastructure Les infrastructures résilientes fournissent des infrastructures, il est préférable d’adopter services plus fiables une approche systémique. À ce niveau, le bénéfice de la résilience est la plus Résilience des actifs grande fiabilité des services fournis par les d’infrastructure infrastructures. Les infrastructures résilientes • Résilience des usagers d’infrastructures. En der- sont moins coûteuses à entretenir et à réparer nière analyse, ce qui importe, c’est la rési- lience des usagers. Les perturbations des infrastructures peuvent être catastrophiques ou insignifiantes, selon que les usagers — 12 LIFELINES ou la construction d’une digues pour protéger guère les problèmes d’accessibilité financière des inondations. auxquels les pays sont confrontés. Combien coûterait la mise en œuvre de ces Toutefois, il n’est réaliste de rendre les solutions techniques ? Ce rapport aborde cette infrastructures plus résilientes que si l’on dis- question en partant de l’évaluation des besoins pose de données appropriées sur la distribution d’investissement dans les infrastructures réali- spatiale des aléas naturels. En l’absence d’infor- sée par Rozenberg et Fay (2019), et en regar- mations sur les zones exposées aux aléas, le dant dans quelle mesure ces estimations chan- renforcement de l’ensemble du système coûte- geraient si les infrastructures étaient conçues et rait dix fois plus cher, entre 120 et 670 mil- construites d’une manière plus résiliente, en liards de dollars. Ce résultat suggère que la utilisant une série d’options techniques propo- valeur des données sur les aléas est supérieure sées dans Miyamoto International (2019). de plusieurs ordres de grandeur au coût de Dans l’ensemble, le coût additionnel du ren- production de cette information. forcement de la résilience des infrastructures Quel est le retour sur les investissements dans les pays à revenu faible et intermédiaire est réalisés pour rendre les infrastructures expo- bas, à condition que l’on dispose des données, sées plus résilientes aux catastrophes natu- des modèles de risque et des outils d’aide à la relles ? En raison de l’incertitude relative au décision nécessaires. Améliorer la résilience des coût de la résilience des infrastructures et aux infrastructures exposées aux aléas naturels aug- bénéfices en termes de réparations et de per- menterait de 11 à 65 milliards de dollars par an turbations évitées pour les ménages et les les besoins d’investissement dans l’électricité, entreprises, il est difficile de fournir une esti- l’eau, l ­’assainissement et les transports mation unique du rapport bénéfice-coût du (­ Graphique O.8). Bien qu’il ne soit pas négli- renforcement des actifs d’infrastructure expo- geable, ce surcoût ne représente qu’autour de sés. Toutefois, un ensemble de 3 000 scénarios 3 % des besoins d’investissement en infrastruc- (qui prennent en compte l’incertitude liée aux tures et moins de 0,1 % du PIB des pays à revenu paramètres de l’analyse) peut être utilisé pour faible et intermédiaire. Cela ne ­changerait donc explorer les coûts et les bénéfices d’infrastruc- tures plus résilientes. GRAPHIQUE O.8 Le surcoût lié à la résilience dépend du L’analyse montre que malgré l’incertitude, scénario de dépenses, mais reste limité dans tous les cas investir dans des infrastructures plus rési- lientes est clairement un choix rentable et Coût annuel moyen (en milliards de dollars) 60 solide. Le rapport bénéfice-coût est supérieur à 1 dans 96 % des scénarios, à 2 dans 77 % 50 des scénarios et à 6 dans 25 % des scénarios 40 (Hallegatte et al. 2019). La valeur actualisée 30 nette de ces investissements, sur la durée de vie des nouvelles infrastructures, dépasse 20 2 000 milliards de dollars dans 75 % des scé- 10 narios et 4 200 milliards de dollars dans la moitié d’entre eux. En outre, le changement 0 climatique rend le renforcement de la rési- Électricité Transport Eau et Total assainissement lience des infrastructures encore plus impor- Source : Hallegatte et al. 2019. tant. Sans le changement climatique, le rap- Note : La figure présente le surcoût annuel pour des investissements dans des infra- port bénéfice-coût médian serait égal à 2, structures plus résilientes, pour la période allant de 2015 à 2030. L’incertitude sur mais il double si le changement climatique est ce surcoût vient principalement de l’incertitude sur le montant des investissements futurs dans les infrastructures (et sur les technologies choisies). pris en compte. APERÇU 13 L’urgence d’investir dans de meilleures GRAPHIQUE O.9 Les systèmes de transport de la Belgique et infrastructures est également évidente. En rai- du Maroc peuvent absorber des perturbations du réseau son des investissements massifs réalisés dans les routier beaucoup plus importantes que celui de Madagascar infrastructures de pays à revenu faible et inter- 100 Pertes de fonctionnalité du réseau (%) médiaire, le stock d’actifs à faible résilience aug- mente rapidement, ce qui a pour effet d’accroître 75 les coûts liés aux catastrophes naturelles et au changement climatique. Dans 93 % des scéna- 50 rios, il est coûteux de retarder l’action de 2020 à 2030 — et le coût médian d’une décennie 25 d’inaction se monte à 1 000 milliards de dollars. 0 Des services résilients plutôt que des 0 10 20 30 40 50 60 infrastructures résilientes Niveau de perturbation (% de liaisons interrompues) Rendre les infrastructures elles-mêmes plus Belgique Madagascar Maroc résilientes n’est pas la seule option pour ren- Source : Rozenberg, Fox, et al. 2019. forcer la résilience. Le coût de la résilience peut être réduit en élargissant l’analyse et en Les effets de réseau créent des occasions de travaillant au niveau du réseau et du système – renforcer la résilience des services et des usa- en tenant compte de la criticité, de la redon- gers à un coût limité en privilégiant les dance ou de la diversification des composants ouvrages essentiels au système ou en dévelop- du réseau, et en considérant des options sup- pant une redondance uniquement là où il y a plémentaires comme les solutions fondées sur des goulets d’étranglement (Rozenberg, Espi- la nature. net, et al. 2019). Pour les réseaux de transport Pour illustrer le rôle des réseaux dans la et de distribution d’électricité par exemple, la résilience des systèmes d’infrastructure, une résilience résulte souvent de la redondance, ce étude réalisée pour ce rapport quantifie la rési- qui n’équivaut pas nécessairement à doubler lience des réseaux de transport — définie comme ou tripler les composantes clés du réseau. Une le rapport entre la perte de fonctionnalité et la approche plus efficace consiste généralement perte de composants (Rozenberg, Fox, et al. à créer des réseaux « bouclés » ou maillés qui 2019). Un réseau routier résilient comme celui ont de multiples points d’approvisionnement. de la Belgique ou du Maroc peut perdre beau- La diversification et la décentralisation coup de composants (tels que des tronçons de offrent également des possibilités de services routes) sans perdre beaucoup de sa fonctionna- plus résilients. L’utilisation de sources de pro- lité, alors que des réseaux fragiles et peu redon- duction d’électricité présentant des vulnérabili- dants comme celui de Madagascar deviennent tés différenciées (par exemple, l’hydroélectri- dysfonctionnels même lorsqu’ils ne sont que cité, qui est vulnérable à la sécheresse, par légèrement endommagés (Graphique O.9). Des opposition au solaire et aux éoliennes, qui sont approches similaires peuvent être appliquées vulnérables aux vents forts) accroît la probabi- aux systèmes d’approvisionnement en eau, où lité qu’un système puisse maintenir un niveau la méthodologie typique consiste à cartogra- de service minimum. Les systèmes multimo- phier toutes les composantes d’un réseau et à daux reposant sur des modes de transport non évaluer les conditions dans lesquelles elles motorisés et les transports en commun sont seraient défaillantes, les effets de ces défail- plus résilients que ceux qui sont uniquement lances et leur incidence sur la prestation des tributaires des véhicules privés. Des systèmes services. de répartition d’énergie électrique utilisant 14 LIFELINES l’énergie solaire et des batteries peuvent conso- ­ oûteuses capables de réduire la vulnérabilité c lider un réseau et le rendre plus résilient. Dans des infrastructures aux phénomènes extrêmes, la mesure où ils ne dépendent pas de transport même les plus improbables, et 2) se préparer à longue distance, les mini-réseaux et les micro- des défaillances (par exemple, en réfléchissant réseaux électriques peuvent fournir une pro- à comment minimiser les répercussions de ces duction utile en cas de panne du réseau. Pen- défaillances dans les hôpitaux). La création de dant l’ouragan Sandy, le microréseau Co-Op scénarios de défaillances constitue la première City à New York a été découplé avec succès du et la plus importante des étapes dans la défini- réseau principal et a pu fournir les usagers en tion des plans d’urgence. électricité alors que le réseau plus large était en Enfin, la meilleure façon de rendre une panne (Strahl et al. 2016). infrastructure résiliente consiste parfois à ne La combinaison d’infrastructures vertes et pas la construire. Nicholls et al (2019) estiment grises peut fournir des solutions moins que la protection du littoral contre les marées coûteuses, plus résilientes et plus durables ­ de tempête et l’élévation du niveau de la mer (Browder et al. 2019). Dans la ville de New n’aurait de sens sur le plan économique que York, 90 % de l’eau provient de bassins hydro- pour environ 22 à 32 % des zones côtières de graphiques naturels bien protégés, ce qui y la planète au XXIe siècle. Ainsi, certaines com- simplifie le processus de traitement de l’eau par munautés devront peut-être se retirer progres- rapport à d’autres villes américaines (National sivement vers l’intérieur des terres ou utiliser Research Council 2000). Selon Beck et al des approches de défense du littoral moins (2018), sans les récifs coralliens, les dégâts cau- coûteuses ou fondées sur la nature. Ces com- sés par les inondations côtières doubleraient munautés se trouvent pour la plupart dans des dans le monde. Ils estiment que Cuba, l’Indo- zones peu peuplées où les coûts de protection nésie, la Malaisie, le Mexique et les Philippines sont trop élevés. Dans ces régions, la meilleure sont les pays qui bénéficient le plus de leurs approche en termes de résilience peut consister récifs, avec des économies annuelles de plus de à ne pas construire de nouvelles infrastructures. 400 millions de dollars pour chaque pays. À Cette approche doit toutefois être complétée Colombo (Sri Lanka), la préservation des zones par une stratégie cohérente pour préserver les humides s’est révélée être une solution écono- moyens de subsistance et les liens sociaux dans mique pour réduire les inondations dans la les communautés concernées. ville, même en tenant compte des contraintes liées à l’aménagement du territoire (Browder Des usagers mieux préparés et al. 2019). contribuent à la résilience des Les limites de ce qui est réalisable en termes infrastructures de renforcement de la résilience doivent Dans certains cas, il peut être plus facile et é galement être prises en considération. ­ moins onéreux de gérer les interruptions de Aucune infrastructure ne peut faire face à tous service que de les prévenir. Ce rapport explore les aléas possibles. Et une grande incertitude le rôle des usagers de services d’infrastructure entoure la probabilité et l’intensité des phéno- et la manière dont leurs actions peuvent mènes les plus extrêmes. Par conséquent, les contribuer à rendre les systèmes d’infrastruc- systèmes d’infrastructure doivent être soumis à ture plus résilients. des tests de résistance afin d’explorer les consé- Souvent, une première option de renforce- quences possibles et de minimiser le risque ment de la résilience consiste à réduire la de défaillances catastrophiques (Kalra et al., demande en améliorant l’efficacité. Face à la 2014). Ces tests de résistance ont deux croissance démographique et à la raréfaction ­ o bjectifs : 1)  identifier les options peu des ressources en eau, un service public de APERÇU 15 ­ istribution de l’eau peut avoir recours à la ges- d criticité du réseau de transport en Tanzanie tion de la demande pour réduire les pressions (Colon, Hallegatte, et Rozenberg 2019). La sur le système d’adduction d’eau de la ville. Un carte O.2 montre les segments les plus critiques exemple récent est celui du Cap, en Afrique du pour deux chaînes d’approvisionnement et Sud, qui a dû prendre des mesures draco- révèle que les priorités d’investissement niennes pour éviter d’atteindre le « jour 0 » — dépendent des chaînes d’approvisionnement le jour où la ville se trouverait à court d’eau. considérées comme les plus vulnérables ou les Les mesures de gestion de la demande mises en plus importantes. Par exemple, la route côtière œuvre par cette ville ont permis de réduire la au sud de Dar es-Salaam est cruciale pour la consommation de 40 % entre 2015 et 2018 et consommation des ménages, mais n’a que peu d’éviter ainsi ce qui aurait pu être une crise d’importance pour le commerce international. socioéconomique majeure. En revanche, la route à l’est de Morogoro Comprendre les besoins et les capacités des apparaît comme prioritaire pour le commerce. usagers aide à mieux cibler les secteurs où Ce tronçon supporte d’importants flux de mar- investir. Une ligne servant à alimenter en élec- chandises entre le port de Dar es-Salaam et des tricité un hôpital est probablement plus impor- pays enclavés tels que la République démocra- tante pendant et après une situation d’urgence tique du Congo et la Zambie. que la ligne électrique qui alimente un cinéma. Lorsque la prévention est impossible ou trop Pour déterminer dans quelle mesure la criticité onéreuse, les entreprises disposent de nom- dépend des usagers et des chaînes d’approvi- breuses options pour améliorer leur propre sionnement, une étude entreprise pour ce rap- résilience face aux perturbations. Des stocks port combine un modèle de transport et de plus importants les protégeront contre les chaîne d’approvisionnement pour étudier la p roblèmes de transport. Une diversité de ­ CARTE O.2 Les priorités d’investissement pour le réseau de transport de la Tanzanie dépendent de ses chaînes d’approvisionnement Source : Colon, Hallegatte et Rozenberg 2019. Note : La largeur du trait qui recouvre une route donnée est proportionnelle à l’impact d’une perturbation sur cette route pendant une semaine. Mesuré en % de la consommation quotidienne, l’impact représente les dépenses exceptionnelles dues à des coûts de transport plus élevés et à des consommations manquées en raison de pénuries. Le panneau a montre cet impact sur les produits consommés par les ménages, et le panneau b montre cet impact sur les acheteurs internationaux. 16 LIFELINES f ­ournisseurs, à la fois locaux et éloignés, con- une mauvaise gestion et une mauvaise gou- stitue une autre mesure de protection, en par- v e r n a n c e ( K o r n e j e w, R e n t s c h l e r e t ticulier face à des interruptions prolongées. Hallegatte 2019). En utilisant l’indice de per- Toutefois, détenir des stocks importants et formance logistique de la Banque mondiale, gérer des fournisseurs multiples impliquent des le Graphique O.10 montre dans quelle charges financières et constituent donc des mesure la performance du système de trans- options plus pertinentes pour les grandes port dépend des dépenses publiques entreprises. Et parce qu’une chaîne d’approvi- consacrées aux routes. La performance aug- sionnement statique ne sera jamais en mesure mente rapidement avec les dépenses par de faire face à une catastrophe de grande habitant, mais seulement si la qualité de la envergure, l’adaptabilité est essentielle et gouvernance s’améliore en parallèle (courbe devrait être intégrée aux plans de continuité bleu foncé). Si la qualité de la gouvernance des opérations (Christopher et Peck 2004  ; reste inchangée (courbe bleu clair), l’aug- Sheffi 2005). mentation des dépenses n’améliore que marginalement la performance du système de transport et n’est pas rentable. Des analy- UNE STRATÉGIE COHÉRENTE ses similaires donnent des résultats sembla- EST NÉCESSAIRE POUR RENDRE bles pour les réseaux d’électricité et d’eau. LES INFRASTRUCTURES PLUS Ainsi, la mauvaise gouvernance des sys- RÉSILIENTES tèmes d’infrastructure constitue le premier Dans de nombreux pays, les perturbations des obstacle auquel s’attaquer. Pour que les infra- infrastructures sont les symptômes de carences structures résistent aux chocs naturels, les chroniques. Des pannes d’électricité survien- pays doivent d’abord mettre en place les fon- nent tous les jours, l’approvisionnement en dations en matière de gestion des infrastruc- eau n’est pas fiable, et les embouteillages ralen- tures, en menant les trois actions prioritaires tissent les déplacements et les rendent suivantes. imprévisibles. Dans de nombreux endroits, ces perturbations surviennent simplement parce que les systèmes d’infrastructure ne sont pas Action 1.1: Définir et appliquer des codes de conçus pour répondre à une demande en con- construction et règles de passation des marchés stante augmentation ou parce que les défail- Une réglementation, des codes et des règles de lances des systèmes sont le résultat d’une passation de marchés bien conçus constituent mauvaise gestion ou maintenance. Bien que l’approche la plus simple pour améliorer la les aléas naturels puissent exacerber ces prob- qualité des services d’infrastructure, y compris lèmes, la majorité de ces perturbations reflètent leur fiabilité et leur résilience. Leur applica- des défis plus fondamentaux liés à la concep- tion effective dans le secteur des infrastruc- tion et à la gestion des infrastructures. Cela tures exige un cadre juridique robuste, mais ­ signifie que, pour rendre les systèmes d’infra- aussi des organismes de régulation solides structure résilients, la première étape consiste à pour assurer le suivi des travaux de construc- les rendre fiables dans des conditions normales tion, de la qualité des services et de la perfor- grâce à une conception, une exploitation, un mance de l’ouvrage et pour récompenser ou entretien et un financement appropriés. pénaliser les fournisseurs de services en fonction de leur performance. À l’heure actu- Recommandation 1 : Commencer par les elle, de nombreux organismes de régulation fondamentaux n’ont pas les ressources et la capacité néces- La sous-performance des systèmes d’infra- saires pour faire appliquer les codes de con- structure s’explique en grande partie par struction existants. APERÇU 17 Action 1.2 : Créer des systèmes permettant à la bonne maintenance, mais chacun de ces une bonne exploitation et maintenance des facteurs a un coût (Graphique O.11). Si les res- infrastructures et une réponse rapide en cas sources ne sont pas suffisantes pour l’un de ces d’incident facteurs, la qualité des services d’infrastructure L’amélioration de la maintenance et de l’exploita- en souffrira. Même si les investissements sont tion est une solution sans regret (elle génère des adéquats, des ressources insuffisantes pour la avantages quoiqu’il arrive à l’avenir) pour renfor- planification, la conception ou l’entretien des cer la résilience des actifs d’infrastructure tout en actifs se traduiraient par un faible niveau de réduisant les coûts. Une analyse des pays membres qualité et de fiabilité. Des fonds dédiés et des de l’Organisation de coopération et de développe- allocations budgétaires spécifiques peuvent être ment économiques effectuée pour ce rapport utilisés pour s’assurer que des ressources suffi- indique que chaque dollar supplémentaire santes sont disponibles pour répondre aux diffé- dépensé pour l’entretien des routes permet d’éco- rents besoins, en particulier pour l’entretien. nomiser 1,5 dollar en nouveaux investissements, ce qui fait de l’amélioration de la maintenance GRAPHIQUE O.10 L’augmentation des dépenses améliore la une option très rentable (Kornejew, Rentschler et fiabilité du système de transport, mais seulement si la Hallegatte 2019). Un outil important est l’utilisa- gouvernance s’améliore également tion de systèmes de gestion des infrastructures, 5 le meilleur qui comprennent un inventaire de tous les com- Indice de performance logistique de la Banque mondiale : Rapidité (1-5) posants et de leur état, ainsi que tous les aspects 4 stratégiques, financiers et techniques de la gestion des infrastructures pendant leur cycle de vie. En effet, ils permettent de s’écarter d’une approche 3 réactive de la maintenance au coup par coup pour évoluer vers un calendrier de maintenance 2 préventive. le pire 1 Action 1.3 : Mobiliser et allouer des 0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 financements appropriés pour la planification, Dépenses publiques annuelles pour le réseau routier par habitant en dollars constants de 2009 (OCDE + BOOST) la construction et l’entretien des infrastructures Les dépenses augmentent et la gouvernance s’améliore La qualité des services d’infrastructure dépend Seules les dépenses augmentent de nombreux facteurs, de la bonne planification Source : Kornejew, Rentschler et Hallegatte 2019. GRAPHIQUE O.11 Une infrastructure de qualité nécessite de répondre à de multiples besoins de financement Coût pour les organismes Coût de cycle de vie pour les de régulation et l’État fournisseurs de services d’infrastructure (publics ou privés) Coûts des • Plans directeurs, élaboration et application de la réglementation • Conception et préparation du projet infrastructures • Coût d’investissement initial • Production des données et des modèles, études, formation, • Charges d’exploitation et éducation Coûts d’entretien et de réparation • Démantèlement 18 LIFELINES La mise en œuvre de ces trois mesures de mesures de gestion des risques pour les base contribuerait à rendre les systèmes d’in- infrastructures. frastructure plus fiables et à mettre en place une capacité minimale pour faire face aux aléas Action 2.2 : Identifier les infrastructures naturels et au changement climatique, mais critiques et définir les niveaux de risque elle ne serait pas suffisante pour réaliser des acceptables et intolérables objectifs plus ambitieux en matière de rési- Les analyses de criticité constituent un outil lience. Faute d’actions ciblées destinées à ren- important pour identifier les infrastructures les forcer la résilience, les infrastructures ne seront plus importantes et leur vulnérabilité. Une fois pas en mesure de faire face à des phénomènes que les infrastructures essentielles ont été iden- plus rares tels que les ouragans ou les tremble- tifiées, les pouvoirs publics doivent définir des ments de terre. Et en l’absence d’actions spéci- niveaux de risque acceptables ou intolérables. fiques sur le changement climatique, les Chaque secteur des infrastructures peut utiliser infrastructures risquent de ne pas être capables ces niveaux de risque pour concevoir ses de fonctionner dans les conditions climatiques propres règlements et mesures, assurant ainsi et environnementales de demain. Afin de ren- la cohérence entre les systèmes. La définition forcer la résilience face à l’évolution de ces de ces niveaux de risque doit tenir compte du aléas naturels, il est nécessaire de s’attaquer à contexte local, en particulier des ressources dis- quatre obstacles supplémentaires qui sont spé- ponibles, et nécessite une approche ouverte et cifiques à la résilience. participative pour que la gestion des risques ne devienne pas un obstacle au développement. Recommandation 2 : Renforcer les Action 2.3 : Assurer un accès équitable à des institutions pour favoriser la résilience infrastructures résilientes Les défis de l’économie politique et les défail- Les décisions concernant la résilience ne lances en matière de coordination nuisent à la peuvent être prises uniquement en fonction de création d’un écosystème d’infrastructures considérations économiques. Le renforcement résilient. Les pouvoirs publics doivent donc de la résilience des infrastructures devrait être jouer un rôle de coordination (OECD 2019) guidé par une évaluation plus complète des axé sur les trois actions prioritaires suivantes. risques et des effets potentiels des perturbations, en particulier pour les groupes de population Action 2.1 : Mettre en œuvre une approche vulnérables et marginalisés. De nouvelles de la résilience des infrastructures intégrant approches favorisent des évaluations plus com- l’ensemble de l’administration, en s’appuyant plètes des priorités spatiales. Par exemple, les sur les systèmes réglementaires existants estimations des pertes de bien-être ou de la rési- Les analystes s’accordent à dire que les pouvoirs lience socioéconomique fournissent une évaluation publics doivent jouer un rôle clé pour assurer la équilibrée des effets des catastrophes naturelles résilience des infrastructures et qu’ils devraient sur les ménages pauvres et riches (Hallegatte adopter une approche intégrant l’ensemble de et al. 2016 ; Walsh et Hallegatte 2019). l’administration (Renn 2008  ; Wiener et Rogers 2002 ; World Bank 2013). Une solution commune pour améliorer la coordination de la Recommandation 3 : Inclure la gestion des risques à différents niveaux et dans résilience dans les règlements et les différents systèmes consiste à confier à un orga- mesures d’incitation nisme interministériel existant (ou nouveau) la Un troisième obstacle à des infrastructures plus responsabilité de l’échange d’informations, de la résilientes tient au fait que les décideurs publics coordination, voire de la mise en œuvre de et privés ont tendance à avoir peu d’incitations APERÇU 19 à éviter les perturbations. Trop souvent, ils notamment les conditions climatiques, les tiennent uniquement compte des coûts de aléas géophysiques, les tendances environne- réparation au moment de décider des investis- mentales et socioéconomiques, les pratiques sements dans la résilience, et envisagent locales de construction et les priorités straté- rarement l’intégralité du coût social des pertur- ­ giques. Elles doivent également être révisées bations des infrastructures. Par conséquent, les plus régulièrement que ce n’est le cas pouvoirs publics doivent inclure la résilience aujourd’hui pour tenir compte du change- dans un ensemble cohérent de réglementations ment climatique et d’autres tendances à long et d’incitations financières en vue d’aligner terme (Vallejo et Mullan 2017). En outre, les les intérêts des fournisseurs de services pouvoirs publics peuvent utiliser la réglemen- ­ d ’infrastructure sur les intérêts du public tation pour renforcer la résilience d’usagers (Graphique O.12) en menant les trois actions spécifiques de services d’infrastructure, et pas prioritaires suivantes. seulement des fournisseurs. Par exemple, les hôpitaux peuvent être tenus de disposer de Action 3.1 : Intégrer les objectifs de résilience groupes électrogènes et de réservoirs d’eau de dans les plans directeurs, les normes et les secours. Par ailleurs, les entreprises peuvent réglementations et les ajuster régulièrement être tenues de préparer des plans de conti- pour tenir compte du changement climatique nuité des opérations afin de réduire au mini- Les normes et les réglementations doivent mum le coût économique des catastrophes et tenir compte d’un éventail de facteurs, des perturbations des infrastructures. GRAPHIQUE O.12 Créer les bonnes incitations pour les fournisseurs de services d’infrastructure nécessite un ensemble cohérent de réglementations et d’incitations financières 1 2 3 4 L’État ou l’organisme de L’État ou l’organisme de L’État ou l’organisme de Le promoteur régulation définit et fait régulation définit le niveau régulation ajoute des conçoit le projet, appliquer un niveau de risque « acceptable » mesures d’incitation en respectant les « intolérable » de risque qui peut être toléré pour aligner les intérêts normes minimales via les codes de (« force majeure ») des fournisseurs de construction ou de services sur l’intérêt Intensité marchés publics public, via des pénalités des aléas et récompenses basées sur le coût social Phénomène majeur rare Risques acceptables. Pour les aléas rares, l'infrastructure Le risque est assumé peut subir des dommages ou des perturbations qui par l’État doivent être anticipés par des plans d'urgence Force majeure Le risque est assumé au moins en partie par le fournisseur (une assurance peut Conception être nécessaire) spécifique au projet Norme minimale Les services d’infrastructure ne devraient pas être Risques intolérables : l’infrastructure devrait résister perturbés en dessous de aux aléas fréquents ce niveau. Le risque est Aléas de faible assumé par le fournisseur intensité fréquent 20 LIFELINES Action 3.2 : Créer des incitations financières des plans d’aménagement du territoire et pro- afin que les prestataires offrent des services mouvoir un aménagement spatial à faible d’infrastructure résilients risque. Des récompenses et des pénalités peuvent être utilisées pour inciter les fournisseurs de ser- Recommandation 4 : Améliorer le vices à aller au-delà des normes obligatoires et processus décisionnel à mettre en œuvre des solutions rentables Même si les organismes de régulation et les pour améliorer la résilience (Pardina et Schiro fournisseurs de services d’infrastructure sont 2018). L’organisme australien de régulation dûment incités à construire des systèmes d’in- du secteur de l’énergie a mis en place un dis- frastructure plus résilients, ils n’ont souvent positif d’incitation à atteindre les perfor- pas accès aux données et aux outils ainsi mances ciblées, qui comprend des pénalités et qu’aux capacités et compétences dont ils ont des récompenses définies en fonction de la besoin pour prendre de bonnes décisions. Les disposition des consommateurs à payer pour pouvoirs publics doivent donc aider toutes les obtenir un meilleur service. Un autre exemple parties prenantes à améliorer leur processus est celui des systèmes de paiement pour des décisionnel, en menant les trois actions priori- services écosystémiques, qui encouragent taires suivantes. l’utilisation de solutions fondées sur la nature pour accroître la résilience. Au Brésil, les usa- Action 4.1 : Investir dans des données gers de l’eau paient une redevance à la com- librement accessibles sur les aléas naturels et le pagnie locale des eaux que les comités locaux changement climatique des bassins versants utilisent pour l’entretien Les investissements dans les données et les et le reboisement de leur bassin (Browder modèles de risques (tels que les modèles hydro- et al. 2019). logiques, les cartes des risques d’inondation, les modèles numériques d’élévation et les inven- Action 3.3 : Veiller à ce que la réglementation taires des actifs d’infrastructure) peuvent avoir des infrastructures soit conforme aux plans des rendements extrêmement élevés en amé- d’aménagement du territoire tenant compte liorant la conception et l’entretien des actifs des risques et orienter les aménagements vers d’infrastructure. La production de modèles des zones plus sûres numériques d’élévation pour toutes les zones Dans la mesure où les investissements dans urbaines de pays à revenu faible et intermé- les infrastructures influent sur les schémas diaire coûterait entre 50 et 400 millions de d’aménagement spatial, ils peuvent avoir une ­ dollars au total et permettrait d’effectuer des influence sur l’exposition de la population évaluations approfondies des risques pour tous aux aléas naturels. Pour s’assurer que les nou- les nouveaux actifs d’infrastructure, lesquelles velles infrastructures contribuent à la rési- serviraient de base à des centaines de milliards lience des usagers, les réglementations d’investissements par an. Toutefois, ces don- devraient être alignées sur des plans d’aména- nées présentent des caractéristiques de biens gement du territoire et d’urbanisation fondés publics qui dissuadent les acteurs privés d’in- sur les risques. De plus, le choix de l’emplace- vestir dans ce domaine et nécessitent un appui ment des infrastructures doit tenir compte des de l’État. Pour être utiles, les données sur les investissements potentiels qu’un nouvel actif risques et les infrastructures doivent être mises d’infrastructure attirera et des implications en à la disposition des fournisseurs et usagers de termes de résilience. Mieux encore, les choix services d’infrastructure (et être abordables de localisation des infrastructures peuvent financièrement). Bien qu’en raison des préoc- être utilisés pour soutenir la mise en œuvre cupations relatives à la protection de la vie APERÇU 21 privée et à la sécurité, il puisse être nécessaire une solution peut consister à faire appel aux d’en restreindre l’accès, il est préférable de faire opérateurs privés en leur attribuant directe- du libre accès la situation par défaut pour ment des marchés publics ou en nouant des les données sur les aléas et les infrastructures, partenariats public-privé. et de mettre en place des processus de restric- tion d’accès aux données trop sensibles. Recommandation 5 : Fournir des financements Action 4.2 : Prendre des décisions « robustes » Le cinquième obstacle est lié aux contraintes et minimiser les risques de défaillances financières. L’augmentation de la résilience catastrophiques peut accroître diverses composantes du coût Souvent, de grandes incertitudes rendent du cycle de vie des infrastructures, y compris impossible la conception de systèmes ou d’ac- les coûts supportés par l’État ou les orga- tifs « optimaux  ». Une solution alternative nismes de régulation ou les coûts supportés consiste à rechercher des conceptions robustes par les opérateurs d’infrastructures qui donnent de bons résultats pour un large (Graphique O.11). Parfois, ces coûts peuvent éventail de futurs possibles, même si elles ne avoir une incidence négative sur l’accessibilité sont optimales pour aucun avenir particulier. financière, lorsque la résilience augmente le Les décideurs peuvent identifier des stratégies coût du cycle de vie complet d’un actif ou robustes en soumettant systématiquement les d’un système. Dans ce cas, il est nécessaire de options possibles à des tests de résistance — prévoir une augmentation du financement en considérant un large ensemble d’aléas et (au moyen de taxes, de frais d’usage ou de de menaces, même improbables — afin de transferts plus élevés), ou de faire un compro- s’assurer que les vulnérabilités résiduelles mis entre la résilience et la quantité d’in- sont acceptables et gérables. Ces tests de résis- frastructure (par exemple, construire moins tance peuvent aider à identifier des solutions de routes, mais plus sûres). Mais le plus sou- réalistes pour renforcer la résilience face à des vent, le fait de rendre les infrastructures plus phénomènes à faible probabilité et à forte résilientes n’augmente que les coûts de incidence et prévenir les défaillances catastro- conception, de construction ou d’entretien, phiques. Ils peuvent également appuyer l’éla- tout en diminuant d’autres coûts tels que les boration de plans d’urgence et de plans de réparations, de sorte que le coût global du continuité des opérations pour les usagers. cycle de vie est réduit. Le défi dans ce cas est lié au financement, c’est-à-dire à la transforma- Action 4.3 : Développer les compétences tion des recettes ou budgets annuels en res- nécessaires pour utiliser les données et les sources nécessaires à chaque étape du cycle de modèles et mobiliser le savoir-faire du secteur vie du projet d’infrastructure, à travers les privé trois actions prioritaires suivantes. Même si les données et les modèles de risques sont accessibles, leur bonne utilisation exige Action 5.1 : Allouer des financements suffisants des compétences qui ne sont pas toujours dis- pour inclure les évaluations de risques dans les ponibles. Les universités et les centres de plans directeurs et les premières étapes de la recherche doivent être soutenus afin de pou- conception des projets voir offrir des formations, mettre au point de Même si des centaines de milliards de nouvelles méthodologies (ou les adapter au ­ d ollars sont investis chaque année dans contexte local) et conseiller les décideurs et les les infrastructures, il est difficile de mobiliser responsables politiques. Lorsque le secteur des ressources pour la régulation du secteur public n’a pas les compétences suffisantes, des infrastructures, l’élaboration de plans 22 LIFELINES directeurs tenant compte des risques, l’éva- nécessaires, notamment aux entreprises et aux luation des risques liés aux infrastructures ou ménages touchés par les perturbations des les premières phases de conception des pro- infrastructures, même s’ils ne sont pas directe- jets. Davantage de ressources sont disponibles ment victimes de la catastrophe. Les instru- lorsque les projets d’infrastructure arrivent à ments financiers doivent donc être conjugués à maturité, mais à ce stade, la plupart des déci- des plans d’urgence et des mécanismes de mise sions stratégiques ont déjà été prises et la plu- en œuvre souples, en s’appuyant si possible part des options à faible coût pour accroître la sur des instruments existants tels que les sys- résilience ne sont plus réalisables (comme tèmes de protection sociale ou d’aide aux changer l’emplacement d’une infrastructure entreprises. ou même la nature du projet). Le soutien et le financement de ces activités ont un très Action 5.3 : Promouvoir la transparence pour bon rapport coût-efficacité et peuvent entraî- mieux informer les investisseurs et les décideurs ner des transformations profondes, particu- Une façon de s’assurer que les projets d’in- lièrement dans les pays pauvres, ce qui en frastructure résilients sont financés de fait une priorité pour la coopération interna- manière adéquate consiste à informer les tionales (World Bank 2018). Des organisa- investisseurs et les décideurs des risques asso- tions et des mécanismes de préparation de ciés auxdits projets. De multiples initiatives projets spécialisés tels que la Global facility internationales, régionales et nationales for disaster reduction and recovery (GFDRR) visent à rendre plus transparents les risques ou le Mécanisme mondial de financement physiques associés aux investissements et aux des infrastructures interviennent déjà dans actifs. C’est le cas, par exemple, des travaux ces domaines, mais ils restent modestes au du Groupe de travail sur l’information finan- regard de l’ampleur des besoins. cière relative au climat (Task Force for Climate- Related Financial Disclosure) qui recommande Action 5.2 : Élaborer une stratégie de que les entreprises et les investisseurs rendent protection financière et des plans d’urgence compte des risques physiques et de la façon intégrant l’ensemble de l’administration dont ils sont gérés. Pour contribuer à cette Au lendemain d’une catastrophe, les pouvoirs tendance, le Groupe de la Banque mondiale publics sont généralement tenus de mobiliser s’est engagé à mettre au point un système de des fonds importants pour financer la réponse notation de la résilience visant à informer les à la crise. Plusieurs instruments sont dispo- investisseurs de la résilience de leurs investis- nibles à cette fin, notamment les fonds de sements en infrastructures et les aider à sélec- réserve ou les réaffectations budgétaires, les tionner les projets les plus résilients. crédits d’urgence, l’assurance ou les transferts En résumé, comme l’illustrent ces cinq de risques. Le choix des instruments financiers recommandations et 15 actions (tableau O.3), est déterminé par les risques à ­couvrir, le coût aucune mesure ne peut à elle seule rendre les de l’instrument retenu, la rapidité du décaisse- infrastructures résilientes. En fait, les pouvoirs ment et la transparence et la prévisibilité des publics devront définir et mettre en œuvre une ressources (Clarke et Dercon 2016  ; World stratégie cohérente — en partenariat avec Bank 2017). Toutefois, après une catastrophe, toutes les parties prenantes, comme les services la disponibilité des ressources financières n’est publics, les investisseurs, les associations d’en- qu’une facette du problème : il est tout aussi treprises et les organisations de citoyens. L’une important de pouvoir transférer les ressources des caractéristiques communes des efficacement et rapidement là où elles sont ­ recommandations de ce rapport est l’accent APERÇU 23 TABLEAU O.3 Cinq recommandations pour surmonter les cinq obstacles à des infrastructures résilientes Recommandation Actions 1: Commencer par les fondamentaux 1.1 : Définir et appliquer des codes de construction et règles de passation des marchés 1.2 : Créer des systèmes pour une bonne exploitation et maintenance des infrastructures et une réponse rapide en cas d’incident 1.3 : Mobiliser et allouer des financements appropriés pour la planification, la construction et l’entretien des infrastructures 2: Renforcer les institutions pour 2.1 : Mettre en œuvre une approche de la résilience des infrastructures intégrant favoriser la résilience l’ensemble de l’administration, en s’appuyant sur les systèmes réglementaires existants 2.2 : Identifier les infrastructures critiques et définir les niveaux de risque acceptables et intolérables 2.3 : Assurer un accès équitable à des infrastructures résilientes 3: Inclure la résilience dans les 3.1 : Intégrer les objectifs de résilience dans les plans directeurs, les normes et les règlements et les mesures d’incitation réglementations et les ajuster régulièrement pour tenir compte du changement climatique 3.2 : Créer des incitations financières pour que les prestataires offrent des services d’infrastructure résilients 3.3 : Veiller à ce que la réglementation des infrastructures soit conforme aux plans d’aménagement du territoire tenant compte des risques et orienter les aménagements vers des zones plus sûres 4: Améliorer le processus décisionnel 4.1 : Investir dans des données librement accessibles sur les aléas naturels et le changement climatique 4.2 : Prendre des décisions « robustes » et minimiser les risques de défaillances catastrophiques 4.3 : Développer les compétences nécessaires pour utiliser les données et les modèles et mobiliser le savoir-faire du secteur privé 5: Fournir des financements 5.1 : Allouer des financements suffisants pour inclure les évaluations de risques dans les plans directeurs et les premières étapes de la conception des projets 5.2 : Élaborer une stratégie de protection financière et des plans d’urgence intégrant l’ensemble du gouvernement 5.3 : Promouvoir la transparence pour mieux informer les investisseurs et les décideurs mis sur les premières étapes de l’élaboration du marché ou de l’État qui rendent les des systèmes d’infrastructure — la conception infrastructures non seulement moins rési- des réglementations, la production de données lientes, mais aussi moins efficaces et plus coû- et de plans directeurs, ou les premières étapes teuses. Par conséquent, ces actions contribue- de la conception de nouvelles infrastructures. ront non seulement à la résilience des C’est à ce stade, en début de processus, que de populations et des économies, mais aussi à la petits investissements peuvent améliorer consi- création de sociétés plus productives, plus dérablement la résilience globale des infrastruc- vivables, et plus inclusives. tures et générer des bénéfices importants. Dans les pays pauvres cependant, il peut être difficile NOTES de mobiliser des ressources pour investir dans 1. Tous les montants en dollars sont exprimés ces actions, et c’est pourquoi un appui ciblé de en dollars des États-Unis, sauf indication la communauté internationale est nécessaire, contraire. 2. L’ensemble de données couvre 137 pays transformationnel et très rentable. représentant 80 % du PIB des pays à revenu Bien que ces recommandations aient voca- faible et intermédiaire ou 32 % du PIB mon- tion à rendre les infrastructures plus résilientes, dial. En raison des limites des données, la la plupart d’entre elles traitent de défaillances couverture géographique exacte varie selon 24 LIFELINES les différentes analyses. Pour plus de détails, Analysis.” Background paper for this report, voir le chapitre 2 et Braese, Rentschler et World Bank, Washington, DC. Hallegatte (2019). Hallegatte, S., and A. Vogt-Schilb. 2016. 3. Les estimations résumées dans ce paragraphe “Are Losses from Natural Disasters More Than couvrent jusqu’à 137 pays à revenu faible ou Just Asset Losses? The Role of Capital Aggre- intermédiaire, la couverture exacte variant gation, Sector Interactions, and Investment selon les types d’infrastructures en fonction ­ Behaviors.” Policy Research Working Paper de la disponibilité des données. Pour plus de 7885, World Bank, Washington, DC. détails, voir le chapitre 3 et Obolensky et al. Hallegatte, S., A. Vogt-Schilb, M. Bangalore, and (2019). J. Rozenberg. 2016. 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La qualité des infrastructures varie toutefois considérablement d’un pays à l’autre. Des millions de personnes, en particulier dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, sont confrontés à la faible fiabilité des réseaux électriques, à l’insuffisance des systèmes d’approvisionnement en eau et d’assainissement et à la congestion des réseaux de transport. Les aléas naturels – des inondations et cyclones aux séismes et glissements de terrain – représentent un défi pour ces réseaux fragiles. Ce rapport, Lifelines : Pour des Infrastructures plus Résilientes, explore la résilience des infrastructures, c’est-à-dire leur capacité à fournir les services dont ont besoin les usagers pendant et après une catastrophe naturelle. En s’appuyant sur un large éventail d’études de cas, d’analyses empiriques et d’exercices de modélisation, il fournit une estimation de l’impact des catastrophes naturelles sur les infrastructures, en considérant non seulement les frais de réparation et de reconstruction, mais aussi l’effet induit sur les usagers, des ménages aux chaînes d’approvisionnement internationales. Il compile également les options techniques disponibles pour renforcer les infrastructures, y compris les interventions systémiques à l’échelle des réseaux et les actions visant à rendre les usagers mieux capables de faire face aux perturbations des infrastructures. A partir des coûts et des bénéfices de ces interventions, il démontre la valeur économique de construire des infrastructures plus résilientes. Ce rapport conclut avec cinq recommandations concrètes pour rendre les infrastructures plus résilientes, via une série d’actions que peuvent mettre en œuvre les gouvernements, les opérateurs, constructeurs, ou utilisateurs d’infrastructures, ou la communauté internationale. Ces actions peuvent améliorer la qualité des infrastructures, et ainsi contribuer à créer des sociétés plus résilientes et plus prospères. SKU 33322