Octubre 2006 · Número 96 38739 Una serie regular de notas destacando las lecciones recientes del programa operacional y analítico de la Región de América Latina y el Caribe, del Banco Mundial. Costa Rica: Recuperación del Impulso en los Esfuerzos por Reducir la Pobreza Andrew D. Mason and Carlos Sobrado Introducción Rica, prestando particular atención a la razón por la cual los índices de pobreza no han mermado durante los últi- Costa Rica ha ganado renombre por sus logros socio- mos diez años, pese a que el crecimiento económico ha económicos, con bajos niveles de pobreza y desigualdad sido relativamente consistente durante dicho período. El social en comparación con el promedio latinoamericano. estudio se emprendió como parte de un diálogo perma- Frente a otros países en situación similar, ha logrado tam- nente entre el Banco Mundial y el Gobierno de Costa bién un buen desarrollo en materia de salud, acceso a un Rica, sobre política económica y social. suministro de agua mejorado, vivienda adecuada y otros servicios básicos, incluyendo electricidad y saneamiento. ¿Cuál es la situación actual de pobreza en Costa Rica? No obstante, el país enfrenta importantes retos en la lu- Los índices de pobreza en Costa Rica son bajos en cha permanente contra la pobreza. comparación con los estándares latinoamericanos. Si · Después de un período de baja significativa en los años definimos la pobreza como familias que tienen un ingreso noventa, el índice de pobreza no ha experimentado reduc- de 2 dólares o menos por persona al día (paridad del poder de compra, PPC), entonces 9 por ciento de la población ción durante la última década; en el año 2004, se estimaba costarricense vive en situación de pobreza, una tasa que que el 23.9 por ciento de la población costarricense perman- está por debajo de la de cualquier país latinoamericano, ecía en situación de pobreza. con excepción de Uruguay, y que es menos de la mitad del · La desigualdad en los ingresos ha aumentado. Aunque promedio regional del 25 por ciento. Aplicando una línea permanece relativamente baja según los estándares de la de pobreza de un dólar al día (PPC), el índice de pobreza región, la desigualdad en Costa Rica (medida según el en Costa Rica es de sólo 2 por ciento, lo que representa coeficiente de Gini, un indicador de la desigualdad en los una quinta parte del promedio latinoamericano. ingresos ampliamente utilizado) se elevó de 0.44 en 1989 a La pobreza se redujo significativamente entre 1989 y 0.48 en 2004, un incremento económicamente significativo. 1994 pero, en esencia, ha permanecido constante desde · Costa Rica está por debajo del promedio latinoamericano entonces. La proporción de la población en situación y de los países de ingresos medios-superiores en cuanto al de pobreza declinó de 31.7 a 22.9 por ciento entre 1989 acceso y los logros en el nivel de educación secundaria, y 1994, y se ha mantenido en el rango del 23 al 24 por a pesar de que las inversiones en este campo han sido ciento desde 1994. De forma similar, la pobreza extrema considerables. Es más, los pobres aún van a la zaga de los decayó de 9.9 por ciento en 1989 a 6.8 por ciento en 1994, pero se mantuvo en 6.6 por ciento en 2004. Esta falta de no pobres en lo que se refiere a acceso a la educación y progreso durante la última década es sorprendente, ya que desempeño académico y esto repercute adversamente en el PIB per cápita aumentó un promedio de 2.4 por ciento su capacidad de participar en el crecimiento económico y durante el período 1994-2004. Muchos estudios empíricos gozar de sus beneficios. demuestran que, normalmente, el crecimiento económico · A pesar de que Costa Rica tiene un conjunto de programas está asociado a una reducción de la pobreza. de protección social relativamente bien desarrollado, gran parte de su población pobre permanece aún fuera del La pobreza muestra patrones geográficos bien defini- dos, en donde los índices de pobreza más elevados alcance de la red de seguridad. se dan en las regiones menos pobladas de Brunca y Chorotega, mientras que las mayores concentraciones de El estudio al que se refiere este artículo1 examina los pobreza ocurren en la más densamente poblada región avances recientes en la lucha contra la pobreza en Costa Central, la cual alberga a casi la mitad de los pobres y 1-Esta nota es extraída del estudio "Costa Rica: Evaluación de la Pobreza- Recuperando el Impulso para Reducir la Pobreza", Reporte No.35910-CR, Octubre 2006. Descargarlo en http://www.worldbank.org/lacpoverty alrededor del 40 por ciento de la población en condicio- a la luz de un crecimiento económico consistente durante nes de extrema pobreza de Costa Rica. Estas diferencias gran parte del período. Sin embargo, la evidencia indica regionales en la incidencia y concentración de la pobreza que diversos factores han confabulado para reducir el im- tienen implicaciones de importancia para los enfoques de pacto del crecimiento sobre la pobreza durante la última políticas e inversión destinados a la reducción de la po- década, factores que están relacionados con los niveles y breza en el ámbito local. patrones de crecimiento, así como con los recientes acontec- imientos en el mercado laboral de Costa Rica. En general, los resultados en materia de salud son positivos de acuerdo con los estándares regionales. El crecimiento en el ingreso familiar promedio per cá- Las tasas de mortalidad infantil son significativamente pita ha disminuido con el tiempo. Después de aumentar más bajas que en los países comparables, mientras que la casi un 5 por ciento por año desde 1989 hasta 1994, se expectativa media de vida es sustancialmente mayor. A elevó sólo 1.5 por ciento por año desde 1994 hasta 2000; pesar de existir algunas diferencias cuantificables entre entre 2000 y 2004, el ingreso familiar promedio per cá- la condición de salud de los pobres y los no pobres, las pita apenas experimentó cambios (el ingreso aumentó en diferencias no son tan pronunciadas como las observadas menos de una décima del uno por ciento por año). en otros países de Centro América. El número de perso- nas que cuenta con seguro médico u otra cobertura de se- Los pobres son los que menos se han beneficiado con guro social es también relativamente alto en Costa Rica, el crecimiento que sí se dio. Mientras que entre 1989 y contándose entre los más altos de América Latina. Sin 1994, el ingreso familiar promedio per cápita entre los po- embargo, las tasas de cobertura son significativamente bres aumentó en 25 por ciento (casi lo mismo que el pro- más bajas entre los pobres que entre los no pobres. En el medio nacional de 28.0 por ciento), entre 1994 y 2000, el año 2004, más del 30 por ciento de la población en situ- ingreso familiar promedio per cápita entre las familias po- ación de extrema pobreza y del 25 por ciento de todos bres aumentó sólo 3 por ciento, aproximadamente un ter- los pobres continuaba sin cobertura médica, en contraste cio del promedio nacional (9.2 por ciento). Desde 2000, con sólo el 16 por ciento de los no pobres. Es más, las el crecimiento en el ingreso promedio entre los pobres ha reducciones recientes en los índices de vacunación contra sido levemente negativo; sólo aquellas familias en el quin- el sarampión y la poliomielitis, así como el agudo incre- til superior de ingresos experimentaron un crecimiento mento en la incidencia de malaria, dengue y tuberculosis, positivo en el ingreso (un relativamente pequeño 2.2 por señalan desafíos emergentes para el sector de salud. ciento entre 2000 y 2004). En general, el crecimiento ha sido más rápido en los condados (cantones) relativamente El país continúa enfrentando importantes desafíos en ricos y en sectores que tienden a emplear poca mano de materia de educación. Costa Rica va a la zaga de la obra pobre o no calificada, tales como el sector financiero, media para Latinoamérica y otros países de ingresos me- comercial y de administración pública. dios-superiores en cuanto a matrícula neta en la escuela secundaria, a pesar de haber logrado un progreso consid- Los cambios en la demanda y oferta relativa de traba- erable desde que el país experimentara importantes atra- jadores calificados y no calificados han dado por resul- sos en materia educativa a raíz de la crisis financiera de tado una desigualdad en los ingresos y un desempleo 1982. Es más, a pesar de que las brechas en educación significativamente mayores entre los pobres y los ex- han disminuido, los pobres siguen estando a la zaga de tremadamente pobres desde principios y hasta mediados los no pobres en un número significativo de áreas. En el de los noventa. Los cambiantes patrones en las inversio- año 2004, la tasa neta de matrícula en la escuela primaria nes y en el comercio, aunados a los cambios tecnológi- era de sólo 70 por ciento entre los niños en el quintil cos, provocaron un aumento en la demanda local de de ingresos más pobre, comparada con el 95 por ciento mano de obra relativamente calificada en un momento en entre aquellos en el quintil más pudiente; la tasa neta el cual Costa Rica experimentaba un declive en la oferta de matrícula en la escuela secundaria era de sólo 33 por relativa de dichos trabajadores (un efecto a largo plazo ciento entre aquellos en el quintil inferior, comparada de la crisis financiera de 1982 en los niveles educativos con más del 70 por ciento en el quintil superior. Las de las fuerzas laborales). La mayor participación de la tasas de deserción continúan siendo altas entre los estu- mano de obra femenina combinada con una oleada de in- diantes pobres y las tasas de término permanecen bajas, migrantes nicaragüenses a mediados y finales de los años especialmente a nivel de escuela secundaria. La calidad noventa, contribuyó a incrementar aún más la oferta de de la educación en las áreas pobres es considerablemente mano de obra no calificada en relación con la demanda. más baja que en las áreas no pobres. Un número cada vez más elevado de mujeres pobres ¿Por qué no ha disminuido la pobreza en Costa Rica no trabajan la jornada completa. Los datos muestran durante la última década? un incremento en la proporción de trabajadores (especí- ficamente, trabajadoras pobres) que trabajan menos que El porqué de la falta de progreso en la reducción de la la semana laboral estándar (40 a 48 horas) desde finales pobreza en Costa Rica desde 1994 es algo desconcertante, de los noventa. Este incremento parece reflejar el rápido al menos en la superficie, ya que la pobreza se ha estancado aumento en la proporción de los hogares encabezados · Octubre 006 · Número 96 por mujeres (principalmente hogares monoparentales) y secundaria en Costa Rica son significativamente más entre los años 1987 y 2004 (del 17.0 por ciento de to- bajos que lo que podría esperarse dado el nivel de gasto das las familias al 26.4 por ciento) y un incremento aún (como porcentaje del PIB). Es más, mientras que la red mayor durante dicho período en la proporción de hogares de seguridad social de Costa Rica está relativamente bien encabezados por mujeres entre las familias pobres (del desarrollada según los estándares latinoamericanos, una 19.7 por ciento al 33.6 por ciento). Debido a que los tra- proporción significativa de sus pobres no están cubiertos bajadores a tiempo parcial pueden ganar menos que los por el seguro social ni tienen acceso a los programas so- trabajadores a tiempo completo en cuanto a salario por ciales básicos, tales como el Comedor Escolar, los Centros hora, estas tendencias ciertamente han contribuido al in- Infantiles o el programa de Pensiones no Contributivas. cremento de la pobreza observado en el período entre los hogares encabezados por mujeres. Los beneficios potenciales de efectuar un "mejor" gasto son grandes. Existe un margen considerable para aumentar Ciertas políticas del mercado laboral también pueden el impacto del sector social sobre la reducción de la pobreza haber contribuido al estancamiento de los índices de si se realizan esfuerzos concertados para incrementar el ac- pobreza, por ejemplo: (i) mientras que el complejo siste- ceso de los pobres a servicios de calidad, especialmente en ma costarricense de múltiples niveles de salarios míni- educación y protección social. Dado a que ya existe un alto mos aumenta el salario por hora de muchos de los traba- nivel de gasto público, la evidencia sugiere que se podrían jadores que laboran en el sector formal, la evidencia in- obtener beneficios significativos dentro del actual esquema dica que este sistema también reduce los puestos de tra- presupuestario a través de una reasignación estratégica de los bajo en dicho sector para los trabajadores pobres y para recursos hacia áreas de mayor impacto (p. ej. educación se- aquellos que se encuentran al borde de la pobreza; e (ii) cundaria para todos los costarricenses), a través de una mayor las regulaciones que limitan la capacidad de las mujeres eficiencia interna del gasto público (p. ej. un mayor gasto en para trabajar en horarios no estándares (especialmente, insumos que mejoren la calidad) y a través de fortalecer la turnos nocturnos) puede ser un factor que contribuye a aplicación de enfoques que tengan como meta llegar a los los crecientes niveles de trabajadoras que laboran media costarricenses más pobres y más vulnerables (como comple- jornada y de pobreza entre los hogares predominante- mento a los programas globales de Costa Rica). Debido a mente monoparentales, encabezados por mujeres. las actuales restricciones fiscales que imperan en Costa Rica, gastar "mejor" en contraposición a gastar más, revestirá una ¿Es posible que la migración de trabajadores nica- importancia crítica para lograr aprovechar exitosamente la ragüenses desde 1994 haya obstaculizado los esfuerzos capacidad del sector social para reducir efectivamente la po- de reducción de la pobreza? A pesar de la percepción breza y estimular el crecimiento económico. popular en cuanto a que la oleada de trabajadores pobres procedentes de Nicaragua ha contribuido a estancar los Opciones de política: Una estrategia para recuperar el índices de pobreza en Costa Rica, los datos sugieren que impulso en los esfuerzos por reducir la pobreza esta afluencia de emigrantes a Costa Rica ha sido de- masiado reducida como para causar un impacto significa- La evidencia que se presenta en el informe argumenta tivo en los niveles agregados de pobreza, especialmente que se requiere una estrategia multidimensional de re- desde el año 2000. ducción de la pobreza para garantizar que los pobres pu- edan participar mejor del futuro progreso socioeconómi- co y obtengan sus beneficios. Algunos de los elementos ¿Podrían los sectores sociales ser una fuerza más efectiva de dicha estrategia serían los siguientes: de reducción de la pobreza? Costa Rica tiene un compromiso de larga data con el Promoción del crecimiento económico. Un sólido desarrollo social y con el acceso universal a los pro- crecimiento económico es fundamental para lograr una gramas sociales base en educación y salud. El gasto reducción sostenida de la pobreza en el largo plazo. El costarricense general en el sector social, que representa crecimiento económico es, de hecho, fundamental para el 15.5 por ciento del PIB, es superior al promedio lati- proveer mayores oportunidades económicas a todos los noamericano y el más alto de cualquier otro país cen- costarricenses, incluyendo los pobres. Las áreas clave troamericano. El gasto público en distintos sectores, de atención incluyen: inversiones en infraestructura, una incluyendo educación, salud y asistencia social básicas, mayor participación del sector financiero, una mayor ap- también favorece a la población en situación de pobreza. ertura comercial, una sólida gestión macroeconómica y Estos factores han contribuido de manera significativa al fiscal, y el fortalecimiento de los sistemas educativos, de progreso socioeconómico de Costa Rica. investigación e innovación del país. Aún así, como lo in- dica la experiencia reciente de Costa Rica, el crecimiento No obstante, existen considerables oportunidades para por sí solo no generará una reducción de la pobreza. mejorar la eficiencia y el impacto del gasto en el sec- Será fundamental crear las condiciones para que los po- tor social y de las políticas relacionadas. El análisis del bres estén adecuadamente preparados para aprovechar las gasto público en educación en 16 países de América La- oportunidades económicas emergentes mediante: tina muestra que los resultados de la educación primaria Octubre 006 · Número 96 · El fortalecimiento del capital humano, con especial én- Debe destacarse que los programas "del lado de la de- fasis en la población en situación de pobreza. Cualqui- manda" (demand-side) pueden jugar un papel importante er estrategia de reducción de la pobreza en Costa Rica en ayudar a las familias pobres a superar las restricciones debe tener como centro aquellos enfoques de política e financieras a su capacidad para invertir en sus hijos. Los inversión destinados a: programas del lado de la demanda, tales como transfer- · Mejorar los resultados de la educación secundaria. encias condicionales de efectivo, proporcionan apoyo Esto requerirá de una reasignación de los recursos financiero a las familias pobres siempre que éstas ga- ranticen que sus hijos asistirán (y terminarán) la escuela del sector educación y dedicar esfuerzos a mejorar el secundaria. En países latinoamericanos como México, acceso a la educación secundaria y mejorar el desem- Colombia y Brasil, estos programas han tenido éxito peño académico de los pobres, especialmente en áreas en elevar el número de niños pobres matriculados en la rurales, así como elevar la calidad y la relevancia de la escuela y mejorar su desempeño académico. Tales pro- educación (tanto a nivel primario como secundario). gramas tienen un potencial considerable en Costa Rica. · Aumentar la capacidad personal y de empleo de los trabajadores pobres no calificados. Salvar la bre- Creación de un entorno potencializador para las traba- jadoras pobres. Las prioridades clave incluyen: (i) pro- cha de capacidad que existe entre los trabajadores no porcionar un mayor apoyo social en forma de opciones calificados y la demanda creciente de mano de obra económicas de guardería infantil para las mujeres que calificada, constituirá un factor crítico para reducir el trabajan, ya sean éstas madres solteras o esposas, lo que desempleo y elevar el ingreso de los pobres. les permitiría trabajar jornadas completas y generar may- · Enfrentar los riesgos emergentes de salud. Los ores ingresos, e (ii) reducir las barreras legales que apli- recursos del sector salud deberían estar dirigidos a can a las mujeres que trabajan horas no convencionales, reversar la reducción en los índices de vacunación para que puedan tener la misma flexibilidad en su horario de trabajo que los hombres. contra el sarampión y la poliomielitis, y a aplicar me- didas preventivas de salud e información pública para Definición de estrategias de inversión diferenciadas controlar la malaria, el dengue y la tuberculosis. por región. Las diferencias en los niveles de pobreza y concentración de población pobre entre regiones su- Garantizar la protección social para los grupos más po- gieren que las políticas e inversiones diferenciadas por bres y vulnerables. Los sistemas de protección social de- región pueden ser necesarias. En áreas como la Región berían reducir la vulnerabilidad a la pobreza de las personas Central, donde el índice de pobreza es bajo aunque la y mejorar la movilidad económica de los pobres asegurando concentración de gente pobre es alta, podría ser particu- que aún las familias más pobres tengan acceso a los servi- larmente efectivo invertir en infraestructura y en mejorar cios básicos y la capacidad de invertir en el capital humano, el clima de inversión para aumentar la demanda laboral para lo cual sería necesario: de trabajadores pobres. En aquellos lugares donde el · Fortalecer el enfoque estratégico del sistema de pro- índice de pobreza es alto y las concentraciones de gente tección social costarricense en áreas que ofrecen un pobre son bajas, las inversiones o el apoyo focalizado en alto retorno, tales como intervenciones tempranas en la educación, capacitación y asistencia técnica (todo lo cual infancia y programas que incrementan el desarrollo del incrementa la movilidad económica de la población), po- drían ser más efectivos. capital humano entre los niños pobres, · Racionalización y consolidación de los programas de Fortalecimiento de los sistemas de información y una asistencia social existentes a fin de aumentar el impac- mayor transparencia. Los esfuerzos de reducción de la to del gasto público en forma congruente con aquellas pobreza en Costa Rica se beneficiarían con el fortaleci- prioridades estratégicas de reducción de la pobreza, y miento de, y una mayor transparencia en los sistemas de · Expandir la cobertura de la protección social (incluy- datos, información y gestión, principalmente al (i) me- endo el fortalecimiento del desarrollo del capital hu- jorar las mediciones y el monitoreo de la pobreza, e (ii) al fortalecer los mecanismos que permiten focalizar las mano, y las coberturas de seguros de salud y planes de intervenciones hacia los pobres. jubilación) hacia la población en situación de pobreza y extrema pobreza que actualmente no está protegida Sobre los Aurores por el sistema. Esto último puede lograrse poniendo un mayor énfasis en la identificación de objetivos como Andrew D. Mason es economista en el Departamento de Desarrollo Humano y Carlos Sobrado es economista en el Departamento de complemento a los programas globales y a través del Reducción de Pobreza y Manejo Económico, ambos en la región de fortalecimiento de los mecanismos de fijación de obje- América Latina y el Caribe del Banco Mundial. tivos de los programas. "en breve" es producido por Equipo de Gestión del Conocimiento de la División de Operaciones para la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial - http://www.worldbank.org/lac · Octubre 006 · Número 96