95211 RESEÑA De las transferencias en efectivo a las transferencias digitales en la India: La situación hasta el momento La India se ha fijado ambiciosas metas para extender los pagos electrónicos de las prestaciones de la seguridad social, los servicios bancarios y los servicios digitales de los Gobiernos locales a cada una de sus 638 000 aldeas. El camino está lleno de desafíos, dado que el 60 % de sus 1200 millones de habitantes viven en zonas rurales y muchos de ellos carecen de conectividad e infraestructura. Por otra parte, en lo que se refiere a políticas, la digitalización del mecanismo de subsidios por US$72 millones anuales en la India supone una tarea colosal, organizada entre los ministerios, los departamentos y los 29 Gobiernos estatales. Desde 2006, algunos Gobiernos estatales vienen experimentando con transferencias electrónicas de dinero a través de cuentas bancarias, efectuadas por medio de agentes bancarios. Para 2013, el Gobierno federal había seleccionado algunas de las mayores transferencias de efectivo para transformarlas en un sistema electrónico (recuadro 1). Este proceso está cobrando impulso este año gracias al esfuerzo renovado del Gobierno nacional electo recientemente. La presente reseña aborda los elementos clave de Otra de las razones se relaciona con el orden secuencial. la digitalización de las transferencias de dinero, que Si la estructura digital ya se encuentra instalada —como además puede permitir la inclusión financiera de tal la red de banca sin sucursales, un sistema de agentes manera que conduzca al uso de cuentas bancarias y o un sistema sólido de autenticación—, el Gobierno no solo a su apertura. En 2013, el Grupo Consultivo de puede aprovechar dicha red para desembolsar pagos. Ayuda a los Pobres (CGAP) realizó una investigación Pakistán sirve de ejemplo de esta modalidad: EasyPaisa, sobre el estado de Andhra Pradesh, uno de los primeros un servicio financiero móvil, utiliza sus agentes para Gobiernos estatales de la India en pasarse a un sistema desembolsar los fondos del plan de subsidios en efectivo del Gobierno (programa Benazir de apoyo a los de desembolso de pagos electrónicos. La investigación ingresos) para algunas de las mujeres más pobres del combinó métodos cuantitativos y cualitativos para país. En este caso, se aprovechó una red de agentes comprender la perspectiva de los clientes, prestadores que se había establecido para un fin primario que y Gobiernos y así averiguar por qué las 16 millones de consistía en la prestación de servicios bancarios. cuentas de pago de los Gobiernos a particulares solo se están utilizando para realizar la transacción mensual que En la India, se están construyendo en paralelo dos consiste en el desembolso de dicho pago. El estudio grandes canales de pago digital. Un ambicioso encontró diversos obstáculos: el desconocimiento programa gubernamental para la inclusión financiera, entre los receptores; las soluciones de la tecnología de denominado Jan Dhan Yojana, busca proporcionar circuito cerrado que no permiten a los clientes emplear la cuenta en ningún otro momento ni para ningún otro fin que no sea el de recibir un beneficio de un agente en Recuadro 1. Las principales particular; los altos costos, y la falta de incentivos para transferencias de dinero en la India que los bancos ofrezcan productos financieros. Las principales transferencias de dinero para personas pobres son las siguientes: Con la información obtenida en esta investigación, el CGAP trabajó con tres estados de la India para aplicar 1. Transferencias de beneficios de la Ley Nacional algunas de las enseñanzas. En las páginas que siguen de Garantías del Empleo Rural, que consiste en se analizan, tomando como base dicha investigación, las un programa de dinero a cambio de trabajo. soluciones de diseño práctico que se probaron en estos 2. Las Pensiones Nacionales de la Seguridad tres estados. Social, que incluyen pensiones por vejez y pensiones para mujeres viudas y personas con discapacidad. La relación con la 3. Janani Surakshana Yojana, un conjunto de incentivos vinculados a la salud de las mujeres inclusión financiera y las niñas. La bibliografía mundial sobre pagos de los Gobiernos 4. Becas para educación superior en comunidades seleccionadas y algunas becas escolares. a particulares sugiere que, si bien la digitalización de 5. El subsidio al gas licuado de petróleo, que los flujos gubernamentales ha generado sistemas más solía otorgarse en especie, ahora consiste en eficientes (véase el recuadro 2), no se observa ningún una transferencia de dinero directa para el efecto positivo directo en la inclusión financiera. Una cliente (este subsidio se extiende también a la de las razones es que los expertos en políticas que clase media). están abocados a diseñar los canales electrónicos de pagos de los Gobiernos a particulares en general están El valor de dichas transferencias está estimado desconectados de quienes diseñan las políticas de en 70 000 crores (US$11 300 millones) al año. inclusión financiera. Febrero de 2015 2 Para consultar más información sobre número único de Recuadro 2. ¿Por qué digitalizar? identificación, véase el recuadro 3. Andhra Pradesh fue el primer estado de la India Otros elementos de los sistemas internos incluyen el en introducir pagos electrónicos ya en 2006 a Esquema del Plan Central y Sistema de Seguimiento, través de un sistema de tarjetas (en este caso, que permite supervisar el desembolso de fondos una tarjeta inteligente para realizar transacciones gubernamentales del ámbito federal a los ámbitos con máquinas en los puntos de venta). J-PAL estatales, y la Empresa Nacional de Pagos de la India, (un organismo de evaluación que funciona en el Instituto Tecnológico de Massachusetts) trabajó una compañía nacional de pagos que organiza una serie en asociación con el Gobierno del estado de de dispositivos de red y mecanismos de infraestructura Andhra Pradesh para indagar de manera aleatoria para apoyar al sector financiero. el orden en que 158 subdistritos introdujeron los pagos electrónicos. La investigación mostró Con respecto a la tecnología utilizada en la interfaz que el porcentaje de fondos perdidos por de usuario para desembolsar pagos, la India ha “fugas” disminuyó del 30,7 % en las áreas de ensayado varios dispositivos: máquinas en los puntos control al 18,5 % en las áreas que se volcaron a de venta (tarjeta inteligente, así como biométrica), la transferencia digital. La reducción estimada teléfonos móviles, teléfonos móviles con dispositivos total en las fugas del Plan Nacional de Garantías de protección que funcionan con el Aadhaar, y del Empleo Rural en los distritos examinados fue computadoras personales convencionales. El CGAP de US$38 700 millones por año, lo que equivale concluyó que el éxito de los dispositivos tecnológicos a nueve veces el costo de implementación del depende en diverso grado de la conectividad. Más esquema de pago digital. importante aún, todos ellos son modelos asistidos por A la vez, en el Informe sobre el desarrollo agentes, por lo que el usuario final depende del agente mundial 2012 del Banco Mundial se estimó que, para conectarse con el dispositivo. En cuanto al precio, digitalizando los flujos de subsidios, el Gobierno podría ahorrar al año el 1 % de su producto Recuadro 3. El rol del número interno bruto, lo que equivale a aproximadamente US$20 000 millones. La digitalización produce único de identificación en las grandes beneficios financieros para el Gobierno. transferencias digitales de dinero cuentas financieras, seguro de vida y una modalidad de En enero de 2013, en el distrito de Godavari giro en descubierto para cada ciudadano de la India. oriental del estado de Andhra Pradesh se llevó a Asimismo, se encuentra en marcha una iniciativa de cabo una experiencia piloto que involucró a 27 000 igual, o incluso mayor, envergadura para digitalizar beneficiarios que utilizaron la autenticación con los flujos de los Gobiernos para la gente, denominada el Aadhaar en lugar de los servidores biométricos Transferencias de Beneficios Directos. Además de estas locales empleados por las entidades bancarias iniciativas, existe un mandato separado para reformar corresponsales. El distrito de Godavari oriental llevó adelante con eficiencia el proceso de inscripción los flujos de pagos de los Gobiernos a particulares, y obtención del Aadhaar estableciendo centros como el cobro de servicios públicos e impuestos, que de inscripción permanente y realizando extensas proporciona acceso a los programas gubernamentales campañas informativas para los receptores. El y el traspaso de estos programas a un canal digital, sistema de autenticación a través de las huellas denominado Plan de Gobierno Electrónico. Es dactilares ayuda a reducir el tiempo que llevan los imprescindible que estas tres áreas se desarrollen intentos reiterados de autenticación. con sinergia y no de manera aislada a fin de poder contar con un canal digital viable capaz de ofrecer El CGAP concluyó que, si no existieran problemas servicios de pago de los Gobiernos a particulares y de de conectividad, todos los datos de transacción del particulares a los Gobiernos, y servicios financieros para sistema Aadhaar deberían estar disponibles a través clientes rurales. Para lograrlo, es necesario combinar del dispositivo de red de la Empresa Nacional de tres elementos clave: una infraestructura propicia, Pagos de la India, que permite al banco y al estado la viabilidad comercial para bancos y agentes, y un supervisar los pagos en tiempo real. El proceso mecanismo de prestación muy bien adaptado a la de inscripción y obtención del Aadhaar redujo experiencia de los clientes. las fugas, puesto que el uso de dicho número ayuda a eliminar la duplicación de receptores y los receptores fantasmas. El costo de inscripción Una infraestructura propicia es menor y, una vez que el sistema Aadhaar haya alcanzado una escala universal, es posible La India ya ha invertido en elementos de infraestructura que se modifique la viabilidad comercial de los clave que pueden facilitar los pagos digitales. El prestadores, dado que estos ahorrarán en el costo número único de identificación —de 12 dígitos, también de las tarjetas inteligentes y no tendrán que invertir conocido como Aadhaar— es un documento de en bases de datos biométricos locales. identidad electrónico que permite abrir y utilizar cuentas estableciendo un enlace entre el usuario y el principal Contar con una plataforma de pagos con Aadhaar servidor bancario. Mediante el sistema de pagos con podría facilitar una red interoperable de agentes el Aadhaar, cada pago que efectúa el Ministerio de en todo el país que permita eventualmente realizar Desarrollo Rural, por ejemplo, puede rastrearse hasta pagos gubernamentales y ofrecer otros servicios que es depositado en la cuenta del receptor vinculando financieros a las personas pobres. su cuenta bancaria al número único de identificación. 3 el dispositivo móvil es más económico, pero hasta diciembre de 2012, esta política fue modificada por una ahora ofrece un sistema de circuito cerrado, de modo orden del Gobierno que permite efectuar pagos para que el cliente puede acceder a la cuenta únicamente a diferentes planes en la misma cuenta. La desventaja través de un agente particular1 al que visita solo tres o del canal postal es que no se encuentra integrado al cuatro días al mes para desembolsar los pagos de los canal bancario ni al sistema financiero más general. Se Gobiernos a particulares. trata de un sistema autosuficiente que ofrece servicios Uno de los elementos clave para ofrecer pagos digitales bancarios básicos (ahorro y pagos) para clientes de su de los Gobiernos a particulares es la conectividad, ya red. En la investigación del CGAP también se señalaron sea a través de banda ancha o un servicio general de algunos aspectos positivos de la red postal, a saber: una paquetes vía radio. Si bien el Gobierno se comprometió fuerte presencia en todo el territorio, incluso en áreas a garantizar el acceso a banda ancha en cada aldea, de difícil acceso; un sistema confiable de administración la iniciativa llevará tiempo. Mientras tanto, es dable del dinero en efectivo, incluso en regiones en situación suponer que habrá errores de autenticación, aunque de conflicto o boscosas, y expertos en liquidez de las solo sean esporádicos. Por tanto, es necesario filiales postales que administran el dinero para una establecer un proceso de sistema manual en paralelo variedad de productos. con el digital, con control y supervisión eficaces en el ámbito de las aldeas. Las entidades no bancarias El mercado de prestadores Algunas entidades no bancarias, como el operador de redes móviles Airtel, han realizado experiencias de servicios de pagos de los piloto para prestar servicios de pagos de Gobiernos Gobiernos a particulares y a particulares. En el estado de Orissa, por ejemplo, se emplea un m-pin (un número de identificación la viabilidad comercial personal o pin que el agente o el usuario ingresa en el teléfono móvil) en lugar de la autenticación a través Los bancos del Aadhaar para desembolsar los pagos regidos por la Ley Nacional de Garantías del Empleo Rural. Sin Los términos y condiciones para que los prestadores embargo, existen algunos problemas relacionados con de servicios financieros brinden servicios de pagos de la viabilidad comercial —como los costos para operar los Gobiernos a particulares actualmente son poco con el Aadhaar— que desalientan a algunos operadores claros y varían de un estado a otro. No sorprende de redes móviles. Otras entidades no bancarias, entonces que los bancos se hayan mostrado reticentes como Oxigen2, han efectuado pagos actuando como a efectuar los pagos de los Gobiernos a particulares. A corresponsales bancarios3 para los bancos de los la falta de claridad en el plano normativo se le suma distritos piloto. Entre las entidades corresponsales la escasa viabilidad comercial. Un problema importante bancarias, FINO es el principal distribuidor de pagos; es el costo de prestación para los prestadores. La investigación del CGAP mostró que el Gobierno del ha trabajado en asociación con diversos bancos, pero estado de Andhra Pradesh pagó a los bancos 2 por ofrece un sistema de circuito cerrado y todavía no se cada desembolso de 100, cuando el costo para el rige íntegramente por el sistema Aadhaar. banco oscila entre 2,6 y 2,9. De las 2 que obtienen En 2012 y 2013, el CGAP realizó una encuesta entre los bancos, se destinan 1,75 a la entidad bancaria los clientes de diversos puntos de servicio, en la que corresponsal que se ocupa de la agregación, la se mostró que la actual red de agentes en la India no tecnología y la administración del dinero. es viable. En promedio, los agentes perciben 2700 mensuales por los servicios financieros. El número El Departamento de Correos de transacciones diarias en promedio es de 9, en comparación, por ejemplo, con 62 en el caso de un El Departamento de Correos es el motor principal de agente en Kenya. Aunque los pagos de los Gobiernos los pagos y ha digitalizado sus desembolsos en distintos a particulares contribuyen al volumen de transacciones distritos utilizando el sistema de pago electrónico y las ganancias de los agentes, solo el 23 % de estos Aadhaar Payments Bridge y supervisando la prestación ofrece servicios financieros. La razón por la que el del servicio en tiempo real. En algunos casos, los Gobiernos de los estados también han modificado 77 % restante de los agentes no brinda servicios de las normativas que habitualmente regían los servicios pagos de los Gobiernos a particulares radica en el hecho postales con el fin de permitir los pagos electrónicos. de que los dos canales, los pagos de los Gobiernos Al principio, cuando el canal postal comenzó a procesar a particulares y la inclusión financiera, se manejan y los pagos, las normativas exigían la apertura de una promueven por vías separadas. Los Gobiernos de los cuenta postal separada para cada plan de pagos de los estados a menudo crean redes completas por separado Gobiernos a particulares para el mismo receptor. En para desembolsar únicamente los pagos a particulares. 1. En la India hay dos tipos de agentes bancarios: fijos e itinerantes. Un agente itinerante ofrece servicios a distintas comunidades y lleva consigo el equipamiento y el dinero. 2. Oxigen administra más de 100 000 minoristas que ofrecen una gama de servicios, entre ellos el uso de tarjetas SIM y dinero móvil. Todos sus agentes operan de forma interconectada. 3. Una entidad bancaria corresponsal es un agregador de redes que básicamente administra los agentes, el transporte del dinero y el equipamiento en nombre de un banco. 4 Febrero de 2015 Todas las publicaciones del CGAP se pueden La experiencia de los clientes Bibliografía encontrar en su sitio Para los clientes, un canal digital podría cobrar valor Banerjee, Shweta S., Sarah Rotman, Stephen Rasmussen web: www.cgap.org. real si agrupara la prestación de varios servicios en las y Suyash Rai (2013), Direct Benefit Transfers and aldeas. Si una mujer de la zona rural de Bihar puede Financial Inclusion: Learning from Andhra Pradesh India, CGAP acudir a un agente, cobrar su pensión, controlar su saldo Washington, DC: CGAP. 1818 H Street, NW bancario, depositar pequeñas sumas de dinero, solicitar MSN P3-300 un seguro de salud y pagar su factura de electricidad, es Ehrbeck, Tilman, Rajiv Lochan, Supriyo Sinha, Naveen Washington, DC más probable que utilice los servicios de ese agente. La Tahliyani y Adil Zainulbhai (2010), Inclusive Growth and 20433 EE. UU. prestación de servicios agrupados también tiene valor Financial Security: The Benefits of E-payments to Indian para el agente, pues aumenta sus ganancias y diversifica Society, Washington, DC: Mckinsey. Tel: 202-473-9594 los negocios. Fax: 202-522-3744 Gobierno de la India (2012), Task Force on an Aadhaar- Si los servicios se agrupan de forma apropiada y se Enabled Unified Payment Infrastructure Report, Nueva ponen a disposición de los clientes la mayoría de los Delhi: Gobierno de la India. Correo electrónico: días, y se ofrece información acerca de dónde podría cgap@worldbank.org denunciar el cliente la pérdida de dinero o a quién llamar Indicus Center for Financial Inclusion (2014), Direct si el agente no acude, entonces el cliente tendrá más Benefit Transfers for Inclusion Policy Brief, Nueva Delhi: © CGAP, 2015 confianza en el sistema. Indicus Analytics. Es fundamental que los agentes y los clientes puedan Mittal, Neeraj (2013), Direct Benefit Transfers for LPG acceder con facilidad a los mecanismos de atención de (DBTL): An Effective Tool for Subsidy Reform, Ministerio reclamaciones. Estos mecanismos podrían adoptar la de Petróleo y Gas Natural, Gobierno de la India. forma de un número de ayuda al que se pueda llamar o enviar un mensaje de texto. También se podría Muralidharan, Karthik, Paul Neihaus y Sandip Sukhtankar complementar con el control de pagos en tiempo (2014), Building State Capacity: Evidence from Biometric real e identificar con rapidez aquellos puntos donde Smart Cards in India, Boston: Poverty Action Lab. existan demoras con los pagos, de tal modo que esos Zimmerman, Jamie, Kristy Bohling y Sarah Rotman problemas se resuelvan de forma sistemática. El CGAP Parker (2014), Pagos electrónicos de los Gobiernos a ha prestado apoyo al Banco Mundial y los estados de particulares: Experiencias en cuatro países de ingreso Telangana y Andhra Pradesh para poner en marcha 2000 más bajo, Enfoques n.o 93, Washington, DC: CGAP. centros integrales que incorporaron las características antes mencionadas y ofrecen servicios de pagos de los Gobiernos a particulares y de particulares a los Gobiernos, y servicios financieros en las aldeas. Conclusiones En lo que respecta a los Gobiernos estatales, es posible contar con un departamento u organismo central que pueda supervisar los pagos y crear un sistema que puedan utilizar los distintos departamentos, y ofrecer, sobre el terreno, una amplia variedad de servicios agrupados. Será una tarea ardua construir en los próximos cinco años una infraestructura digital sólida que tenga llegada a cada aldea remota de la India y un sistema que sea transparente, que elimine las fugas y la corrupción y que ofrezca una variedad de servicios. Es importante que los elementos clave —infraestructura propicia, viabilidad comercial para los prestadores y centralización en el cliente— se conviertan en la columna vertebral del sistema. Asimismo, es fundamental que los encargados de formular las políticas relativas a inclusión financiera, pago de los Gobiernos a particulares y gobierno electrónico mantengan un diálogo periódico en el ámbito federal y los ámbitos estatales y aprovechen los recursos para lograr un canal más viable. A pesar de los obstáculos que hay por delante, este es un recorrido con el que se han comprometido varias partes interesadas en la India y por el que vale la pena el esfuerzo. AUTORA: Shweta S. Banerjee