72609 Junio de 2012 Nota número 44 El uso de la ayuda en función de los resultados en los proyectos urbanos | Wajiha Ahmed e Iain Menzies   Photo courtesy of GPOBA Ante la migración acelerada de las zonas rurales a las urbanas, E n vista del crecimiento acelerado de la urbanización que se muchos Gobiernos no han podido responder a la demanda observa en el mundo en desarrollo y la creciente demanda de los servicios sociales y de la infraestructura urbana, como de servicios básicos, como la provisión de agua potable y los de electricidad, agua y saneamiento, transporte, gestión de electricidad, resulta cada vez más necesario mejorar la prestación residuos sólidos, educación y sanidad. Los pobres son los más de servicios, sobre todo en los asentamientos urbanos de bajos afectados por la falta de acceso a los servicios básicos en las zonas ingresos. En distintas ciudades del mundo se han puesto en urbanas. A menudo, obtienen los servicios esenciales, como práctica mecanismos de ayuda en función de los resultados (OBA), agua y electricidad, de proveedores informales que ofrecen una enfocados en los pobres. En esta nota se analizan los beneficios y los calidad deficiente a un costo elevado. Sin acceso a un servicio desafíos que conlleva para los residentes de bajos ingresos el uso del eléctrico fiable, los hogares pobres de los centros urbanos pierden mecanismo de OBA en proyectos urbanos, se proporcionan ejemplos valiosas horas de productividad o comprometen su seguridad con conexiones eléctricas ilegales. Debido a la creciente demanda de innovaciones exitosas y se destacan aspectos que aumentarán las de servicios básicos, resulta cada vez más necesario mejorar la probabilidades de éxito. prestación de los servicios en los asentamientos urbanos de bajos ingresos. Es probable que, para 2020, la mitad de la población del mundo en desarrollo viva en las ciudades; hacia la mitad del siglo, Wajiha Ahmed es consultora e Iain Menzies es especialista el número de moradores urbanos en los países en desarrollo senior en Infraestructura de la Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados (GPOBA). probablemente alcance los 5200 millones (Naciones Unidas, 2011). Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo Una manera de ayudar a los pobres de las zonas urbanas acceso al servicio eléctrico. Si bien se han seleccionado 21 zonas a acceder a los servicios básicos es la OBA, un mecanismo de de bajos ingresos, solo se realizarán conexiones en hogares de financiamiento basado en resultados. La OBA, a diferencia de los una planta que tengan una estructura deficiente. mecanismos tradicionales, supedita el pago de fondos públicos o subsidios al logro de resultados específicos y a la prestación Transferencia del riesgo y acceso efectiva de los servicios. Los resultados acordados se definen lo más cercanamente posible a los resultados de desarrollo previstos al financiamiento y dentro del ámbito del prestador de servicios. Asimismo, en la En los proyectos OBA, debido a que el pago está sujeto al logro mayoría de los proyectos de OBA se retiene una parte del pago de resultados específicos, el riesgo de incumplimiento se traslada del subsidio hasta que se demuestre la prestación sostenible de al prestador del servicio. Los prestadores pueden ser públicos, los servicios. Un organismo de evaluación independiente evalúa privados u organizaciones no gubernamentales. Dado que no la prestación satisfactoria realizando encuestas de hogares a reciben el subsidio completo hasta que muestran resultados, los beneficiarios y controlando la calidad de la conexión, la deben tener acceso al financiamiento que necesiten para realizar calidad del servicio y los registros de facturación (véase la nota las inversiones iniciales. El financiamiento de esta inversión número 43 de OBApproaches). inicial constituye un riesgo significativo para los prestadores de servicios y una de las mayores limitaciones a la ejecución de Enfoque en los pobres de las zonas urbanas proyectos basados en resultados. Esta limitación ha representado Un componente central del diseño de los programas OBA es el un particular desafío a la hora de trabajar con organizaciones enfoque explícito a los hogares de bajos ingresos. Un obstáculo no gubernamentales y pequeños prestadores de servicios, pero importante al que se enfrentan los pobres de las zonas urbanas también puede significar una oportunidad. para acceder a los servicios básicos es el elevado costo inicial de Asociarse con otras iniciativas urbanas genera nuevas acceso, como en el caso del suministro de agua. La OBA puede oportunidades de financiamiento. Por ejemplo, vincular la OBA a ayudar a reducir esta barrera mediante el pago de un subsidio los programas nacionales de la Alianza de las Ciudades1 brinda la que permita cubrir la diferencia entre el costo real del acceso y lo oportunidad de participar en procesos de planificación de mayor que los usuarios quieren y pueden pagar. envergadura y de trabajar estrechamente tanto con los Gobiernos La identificación de los hogares pobres basada en zonas locales y nacionales como con las organizaciones de los barrios geográficas puede ser eficaz en ciudades donde los hogares pobres marginales. En Ghana, el Banco Mundial, la GPOBA y la Alianza tienden a concentrarse en barrios marginales y comunidades de las Ciudades colaboran en la nueva estrategia de saneamiento informales. Cuando las comunidades son más diversas desde el ambiental de Gran Accra, con una posible combinación de punto de vista económico, en algunos proyectos OBA se aplican fondos derivados de fuentes como los ahorros comunitarios y estrategias alternativas de identificación, como la de subsidiar solo los préstamos del Banco Mundial, para mejorar el acceso a los aquellos servicios que las personas que no son pobres utilizan servicios. en menor medida. En Maputo (Mozambique), por ejemplo, En los casos en que el prestador de servicios no puede mediante un proyecto OBA se subsidió únicamente la instalación financiar la totalidad del proyecto por adelantado, se ha de conexiones de agua externas, compartidas por lo general entre recurrido al pago escalonado de subsidios basado en el logro de tres hogares, en lugar de conexiones domiciliarias individuales resultados intermedios. En contadas ocasiones, los prestadores más costosas. de servicios han solicitado pequeños adelantos para cubrir En otros proyectos de OBA se seleccionan los beneficiarios ciertos gastos, como los costos iniciales y las campañas de teniendo en cuenta sus ingresos o su nivel de pobreza. En sensibilización. En Armenia, por ejemplo, donde los inviernos la ciudad de Surabaya en Indonesia, la empresa de servicios son largos y severos, los hogares de bajos ingresos destinan públicos tiene previsto utilizar la modalidad OBA para realizar gran parte del presupuesto a los costos de calefacción a base de 15 000 conexiones domiciliarias de abastecimiento de agua a combustibles tradicionales, dado que no pueden afrontar los través de la red de cañerías. Inicialmente, los destinatarios del cargos de conexión para acceder a una calefacción a gas, más proyecto se seleccionan tomando como criterio el área geográfica; ecológica y de menor costo. En el proyecto OBA destinado luego se refina la selección teniendo en cuenta características a mejorar el servicio de calefacción y el suministro de gas en específicas de los hogares para determinar indirectamente los Armenia, los prestadores de servicios recibieron el 20% del niveles de pobreza. Solo pueden acceder al programa aquellos subsidio por adelantado, luego el 70% una vez realizadas las hogares que tienen una capacidad de suministro eléctrico muy conexiones de la calefacción en los hogares, y el pago final del limitada (menos de 1300 VA) o que no tengan ningún tipo de 10% luego de demostrar la adecuada prestación del servicio. conexión eléctrica formal. Los operadores privados prestaron servicios de calefacción a Asimismo, en Monrovia, capital de Liberia, en un proyecto gas a 5847 hogares pobres (alrededor de 23 738 personas) que OBA destinado a incorporar a hogares pobres a la red de vivían en apartamentos urbanos. Estos hogares representaban suministro eléctrico se utiliza una combinación de mecanismos una gran proporción de los que habían sido seleccionados de selección. Dado que Liberia registra una de las tasas de como beneficiarios, es decir, los que alcanzaban el umbral electrificación más bajas del mundo (menos del 1%), hay incluso de admisibilidad de 34 puntos en el marco del programa habitantes de las zonas urbanas pobres que, pese a encontrarse nacional de protección social (el Programa de Prestaciones en una situación económica relativamente mejor, no tienen Familiares contra la Pobreza). En la mayoría de los casos, los Junio de 2012 Nota número 44 prestadores de servicios han logrado atender las necesidades en esas zonas informales. En otros casos, carecen de incentivos de prefinanciamiento con flujos de caja internos o con fondos para hacerlo, porque temen que la demanda sea baja o porque derivados de fuentes externas, o ambos. consideran que se trata de una inversión altamente riesgosa. Para superar esos desafíos, en el marco de un proyecto Riesgo vinculado a la demanda ejecutado en Kampala (Uganda), la Corporación Nacional de de los servicios Aguas y Alcantarillados (NWSC) seleccionó ciudades donde existían pocas posibilidades de desalojo o de reclamo de las El riesgo vinculado a la demanda se presenta cuando el prestador empresas de construcción. Asimismo, se propuso que las empresas de servicios ha calculado equivocadamente o sobrestimado la de construcción indemnicen a los residentes cuando despejan demanda del servicio por parte de los consumidores. un área, incluso si se trata de un asentamiento ilegal. La NWSC Por ejemplo, ha avanzado lentamente el proyecto OBA también se dio cuenta de que, en muchos de los asentamientos orientado a brindar mayor acceso a los servicios de electricidad informales densamente poblados, la instalación de conexiones para los habitantes de barrios marginales de Mumbai, debido, en externas no era práctica y tenía un costo demasiado alto. Por parte, a la escasa demanda de los posibles beneficiarios. En las ello, decidió aumentar los puntos de abastecimiento de agua conclusiones de un estudio de referencia del proyecto, se destaca la comunitarios y colocar medidores prepagados. importancia de analizar detenidamente la voluntad de pago entre Mediante un proyecto de electrificación de barrios marginales los beneficiarios durante la etapa de preparación del proyecto línea en Kenya, se abordó el tema de las conexiones ilegales, que base OBA. Los resultados del estudio indican que los habitantes provocaban pérdidas a la empresa Kenya Power & Lighting de los barrios marginales pagan considerablemente menos por Company (KPLC), ponían en riesgo la seguridad pública, y las conexiones ilegales (cargo de conexión, cableado interno y fomentaban la extorsión y el comportamiento de pandillas. En tarifas) que por las conexiones legales. Si bien en el primer caso el marco del programa de OBA se introdujeron innovaciones existen consideraciones sobre la calidad y seguridad del servicio de diseño para mejorar la sostenibilidad y reducir la amenaza que se ofrece, el bajo costo ha afectado la demanda de conexiones de hurto y manipulación ilegal: el uso de postes de concreto, formales realizadas en el marco del proyecto OBA. En el estudio a los que no es tan fácil treparse; el uso de una línea de media se señala la importancia de interactuar desde temprano con los tensión, a la que es difícil acceder ilegalmente, como línea líderes de las comunidades locales para tratar de resolver las principal de alimentación de las comunidades, y de pequeños cuestiones de economía política en las comunidades de los barrios transformadores en cada poste que permitan reducir el voltaje marginales. a niveles de distribución para un número limitado de hogares; Mediante dos exitosos proyectos OBA en el sector del agua se el uso de medidores prepagados bi-cuerpo para que la mayor mitigó este riesgo vinculado a la demanda de diferentes maneras, parte del equipo esté ubicada en el poste y no en la vivienda, y la a partir de la experiencia de los prestadores de servicios en las reducción del cableado domiciliario mediante el uso de tableros de comunidades de bajos ingresos. En el proyecto de abastecimiento distribución no convencionales. KPLC también pondrá en marcha de agua en Manila, el prestador del servicio esperó contar con un programa orientado a la venta de créditos de electricidad por un cupo mínimo de solicitudes de conexión para comenzar a teléfono celular, de manera que los usuarios no necesiten salir de casa para recargar su cuenta. invertir en la red. En el proyecto de abastecimiento de agua en Además, la experiencia demuestra que, para que los Yakarta, se acordó un porcentaje de conexión del 46,5% con proyectos OBA tengan éxito, deben contar con la aceptación y el prestador del servicio, tomando como base las evaluaciones el compromiso de los Gobiernos locales. En el proyecto OBA de la voluntad de conectarse realizadas a través de encuestas destinado a mejorar el servicio de calefacción y el suministro de comunitarias. Si esta meta se cumpliera, se reembolsarían gas en Armenia, por ejemplo, se observó que la interacción activa por completo todos los costos preacordados de la ampliación desde temprano con las autoridades locales sería imprescindible de tercer nivel de la red. De lo contrario, dichos costos se para cualquier ampliación futura, dado que dichas autoridades reembolsarían parcialmente a prorrata, lo que incentivaría al pueden promover en forma eficiente el conocimiento entre los prestador del servicio a maximizar la velocidad y la tasa de pobres de las zonas urbanas acerca de los beneficios que ofrece conexión. la modalidad OBA. El organismo del Gobierno debería tener la capacidad administrativa para gestionar los contratos y los Diseño de proyectos de OBA subsidios basados en la OBA. para los pobres de las zonas urbanas La prestación de servicios en asentamientos informales o barrios Lecciones aprendidas y posibilidades marginales plantea desafíos singulares. Entre los principales mediante la ampliación o la replicación obstáculos se encuentran las condiciones de tenencia de la tierra, de proyectos a menudo precarias, de los habitantes de los barrios marginales, ya que muchos de ellos no cumplen los requisitos legales Si bien la OBA no es la solución a todos los problemas para las conexiones domiciliarias formales. Los moradores relacionados con los servicios urbanos, constituye una también carecen de garantías contra la posible demolición de herramienta que los encargados de tomar las decisiones pueden sus viviendas. En algunos casos, los prestadores de servicios no tener en cuenta para ayudar a mejorar el acceso de los hogares tienen la autoridad jurídica ni normativa necesarias para operar urbanos pobres a los servicios básicos, en particular cuando el costo del acceso resulta prohibitivo y cuando es necesario Nota número 31 de OBApproaches: “Connecting Colombia’s incorporar el acceso a los servicios en el diseño de los proyectos Poor to Natural Gas Services – Lessons Learned from a urbanos. No obstante, para que el diseño tenga éxito, debe Completed Output-Based Aid Project”. 2010. adaptarse a las características específicas de los hogares urbanos Nota número 38 de OBApproaches: “Output Based Aid in y a su entorno físico y social. Los temas relativos a la tenencia de Indonesia – Improved Access to Water Services for Poor la tierra deben abordarse desde temprano, en la etapa de diseño. Households in Western Jakarta”. 2010. Nota número 43 de OBApproaches: “Independent Verification in Las campañas de difusión y la interacción con organizaciones Results-Based Financing”. 2012. comunitarias y líderes políticos y comunitarios también ha sido “World Urbanization Prospects: The 2011 Revision”. Naciones clave para el éxito del diseño y la ejecución de los proyectos. Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. La incorporación de proyectos OBA, con sus mecanismos de selección de beneficiarios enfocados a los pobres, en programas Fuentes de Internet más amplios de reforma urbana y mejoramiento de los barrios marginales también puede ser eficaz. Las modalidades y Véase en http://oba-data.org: los mecanismos de OBA pueden reunir a múltiples partes Acceso al suministro de gas y calefacción para los hogares interesadas, actuando como un catalizador de recursos, y, llegado urbanos pobres (Armenia). el caso, desempeñar un papel importante a la hora de configurar OBA en Kampala: Conexiones de agua para los pobres. Proyecto el marco de políticas para el desarrollo urbano en lo que se de ampliación de la red eléctrica de Kenya. refiere a la prestación de servicios y al acceso a los servicios en Abastecimiento de agua en Manila. las zonas urbanas pobres. GPOBA W3: Ampliación del suministro de agua potable a los pobres de Surabaya. Abastecimiento de agua para centros urbanos en Yemen. Bibliografía “Assessing the demand for improved electricity in urban slums: findings from a baseline household survey in Mumbai” (versión preliminar). L. M. Mimmi, 2012. 1 La Alianza de las Ciudades es una asociación mundial destinada a la reducción de la pobreza y la promoción del papel de las ciudades en Documento de trabajo del GPOBA n.o 11: “Access to Finance in el desarrollo sostenible. Fue creada en 1999, cuando 10 Gobiernos Output-Based Aid”. 2010. donantes se incorporaron al Banco Mundial, al Programa de las Nota número 23 de OBApproaches: “Output Based Aid in Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) Armenia – Connecting Poor Urban households to Gas y a las principales asociaciones internacionales para formar una Service”. 2009. nueva asociación orientada a dos temas clave: el crecimiento de los Nota número 28 de OBApproaches: “Output Based Aid in the barrios marginales y la gestión de las ciudades donde se observaba Philippines – Improved Access to Water Services for Poor un crecimiento de esos barrios. Households in Metro Manila”. 2009. Acerca de OBApproaches OBApproaches es un foro donde se analizan y difunden experiencias y presentados por los autores previo acuerdo con el equipo de recientes e innovaciones sobre cómo se apoya la prestación de servicios dirección de la GPOBA y no deben adjudicarse a los donantes de la básicos a los pobres. La serie de artículos se centra en el suministro de GPOBA, al Banco Mundial ni a ninguna otra organización afiliada. agua, energía, telecomunicaciones, transporte, salud y educación en los Las conclusiones aquí expuestas tampoco representan la política países en desarrollo, en particular mediante la aplicación de enfoques oficial de la GPOBA, el Banco Mundial ni de los países a los que estos basados en los resultados. Los estudios de casos han sido seleccionados representan. Para obtener más información, visite www.gpoba.org Asociación Mundial para la Ayuda en Función de los Resultados Apoyo a la prestación de servicios básicos en los países en desarrollo