Консультативные программы IFC в Европе и Центральной Азии 76923 Программа развития возобновляемых источников энергии в России Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана В партнерстве c Аналитический доклад «Политика в области развития возобновляемой энергетики: как разбудить Российского великана» подготовлен Программой IFC по развитию возобновляемых источников энергии в России. Мнения и выводы, содержащиеся в нас тоящем док ладе, необязательно отражают мнения Международной финансовой корпорации (IFC), Совета директоров Всемирного Банка или его исполнительных директоров, Глобального экологического фонда (ГЭФ). Международная финансовая корпорация не гарантирует точности опубликованных данных и не несет ответственности за последствия в случае их использования. Вся информация и материалы, использованные при подготовке отчета, защищены авторскими правами. Копирование и/или передача данного отчета могут быть нарушением соответствующего закона. IFC поддерживает распространение данной публикации и настоящим дает разрешение пользователям данного отчета копировать необходимые материалы для личного, некоммерческого использования. Для любого другого использования необходимо получить письменное разрешение IFC. Сopyright © 2011 International Finance Corporation 2121 Пенсильвания Авеню NW, Вашингтон, DC 20433 Соединенные Штаты Америки Член Группы Всемирного банка Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 2 Введение Возобновляемые источники энергии (далее ВИЭ) — тема для России весьма не простая. С одной стороны, российские лидеры выразили твердую политическую волю увеличивать использование ВИЭ и наметили цель: довести к 2020 году долю производства и потребления электрической энергии, вырабатываемой на основе использования технологий ВИЭ, до 4,5% от общего объема. Федеральное законодательство в области электроэнергетики было скорректировано с учетом данных целевых показателей. Указанные политические сигналы сформировали весьма позитивные ожидания у потенциальных инвесторов в сфере ВИЭ и международного сообщества, которое обеспокоено проблемой изменения климата. С другой стороны, конкретные меры поддержки разрабатываются очень медленно. Сегодня, спустя более двух лет после объявления целевых показателей, все еще отсутствует нормативно- правовая база, способная сделать инвестиции в ВИЭ в России экономически эффективными. Организации, уполномоченные разработать механизмы поддержки, озабочены множеством вопросов — от определения объемов необходимой государственной поддержки до обеспечения безопасной работы Единой энергетической системы России. В то же время правительство, озабоченное резким повышением цен на электроэнергию для конечных потребителей, недавно предложило ввести меры по сдерживанию роста тарифов. В свете этой тенденции может возникнуть следующее возражение: поддержка ВИЭ обходится дороже, чем производство электрической энергии из ископаемых видов топлива, поэтому такая поддержка приведет к дальнейшему повышению цен на электроэнергию. Все эти сомнения российских чиновников понятны, особенно в то время, когда многие страны сокращают поддержку для ВИЭ на фоне экономического спада и бюджетных ограничений. Однако существуют очевидные преимущества использования ВИЭ в России в части защиты окружающей среды, экономики и энергетической безопасности. Любые задержки в принятии анонсированных мер поддержки в конечном итоге приведут к повышению стоимости достижения целевых показателей для ВИЭ и к непрямым затратам, связанным с упущенной выгодой от использования генерации на основе ВИЭ. Вашему вниманию представляется аналитический доклад, который нацелен на развитие текущей дискуссии относительно политики России в сфере ВИЭ. В докладе приведена информация для потенциальных инвесторов и других заинтересованных лиц о текущей ситуации и перспективах развития законодательства в области ВИЭ. Особое внимание в докладе уделяется анализу путей привлечения инвестиций в российскую возобновляемую энергетику. Выводы и рекомендации данного аналитического доклада носят предварительный характер, дальнейшее исследование может быть проведено с учетом отзывов различных заинтересованных сторон. Там, где это уместно, приведены примеры из международного опыта, главным образом членов ЕС. Основное внимание в докладе уделено вопросам адаптации оптового рынка электроэнергии к внедрению ВИЭ, а возможности реализации инвестиционных проектов в рамках участия на розничном рынке электроэнергии, а так же целесообразность инвестиций в распределенную генерацию будут детально проанализированы позднее. Данный доклад подготовлен в рамках Программы развития возобновляемых источников энергии в России (Russia Renewable Energy Programme, RREP) Международной финансовой корпорации (IFC), входящей в группу Всемирного банка. Старт программе IFC по возобновляемым источникам энергии в России был дан в декабре 2010 года, ее цель — содействовать созданию, развитию и финансированию устойчивого рынка ВИЭ в Российской Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 3 Федерации, поддерживать развитие стимулирующих механизмов и институциональной среды. Хотя формирование политики в сфере ВИЭ и выбор соответствующих мер находятся исключительно в компетенции российского Правительства, программа IFC RREP готова предоставить свой опыт и ресурсы в качестве дополнительных инструментов, которые помогут Правительству в принятии решений. Программа IFC RREP имеет возможности для проведения дальнейших исследований по проблемам, которые заинтересованные в развитии ВИЭ в России организации сочтут важными. Международная финансовая корпорация будет рада любым комментариям, вопросам и пожеланиям к данному аналитическому докладу. Их следует направлять нашим сотрудникам: г-н Патрик Виллемс (Patrick Willems) PWillems@ifc.org, г-н Анатоль Бут (Anatole Boute) a.boute@abdn.ac.uk и г-жа Елена Мерль-Бераль (Elena Merle-Beral) EMerle-Beral@ifc.org. 4 1. Финансирование возобновляемых источников энергии в России В этом разделе кратко описаны механизмы поддержки, созданные российскими властями для обеспечения экономической целесообразности инвестиций в возобновляемые источники энергии в России. Здесь будут рассмотрены барьеры для реализации проектов ВИЭ, а также механизмы, созданные на федеральном, региональном и международном уровнях для продвижения ВИЭ в России. 1.1. Разные правила игры В настоящее время ВИЭ неконкурентоспособны, так как по ряду причин условия для различных технологий производства электрической энергии оказываются неравноценными. Из-за значительных субсидий традиционной энергетики (ископаемых видов топлива) технологиям ВИЭ очень трудно быть конкурентоспособными на российском энергетическом рынке. Цены на природный газ в России исторически всегда поддерживались ниже общемирового рыночного уровня1. Внутренние продажи субсидировались перекрестным образом за счет экспорта газа; более того, продажа газа населению субсидировалась за счет более высоких цен на газ для промышленности. Субсидирование и перекрестное субсидирование применяются и в электроэнергетическом секторе, хотя осуществляемая в настоящее время реформа, нацелена на их значительное сокращение. Несмотря на заметный прогресс в сокращении субсидий, их уровень по-прежнему остается высоким. По оценкам международного энергетического агентства (МЭА) в 2009 году объем субсидий на газ и электроэнергию, выработанных в России из ископаемых видов топлива, составил почти 34 млрд. долларов США, или 238 долларов на человека и 2,7% ВВП2. Это означает, что в среднем потребители оплачивали только 77% совокупных экономических затрат на выработку энергии3. Субсидии на природный газ были самыми большими. Поэтому перспективы ВИЭ в России будут в значительной степени зависеть от того, насколько быстро произойдет отказ от субсидирования традиционных видов топлива. 1 Прогноз мировой энергетики, МЭА, Париж, 2010; Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 года. 2 Прогноз мировой энергетики, МЭА, Париж, 2010. 3 Ситуация в России не является уникальной. По оценкам МЭА мировой уровень субсидий потребителям ископаемых видов топлива (включая субсидии на электроэнергию, выработанную из ископаемых видов топлива) составляет около 312 млрд. долларов США. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 5 1.2. Схема национальной поддержки возобновляемых источников энергии В России принята нормативно-правовая база, призванная в соответствии с национальными стратегическими целями обеспечить поддержку для проектов в сфере ВИЭ. Первоначально основным элементом в российском подходе по поддержке ВИЭ была надбавка к цене на электрическую энергию на оптовом рынке электроэнергии. В декабре 2010 года российские власти приняли решение перейти на схему поддержки ВИЭ, основанную на плате за мощность. На момент написания доклада необходимые исполнительные документы, предназначенные для практической реализации схем поддержки ВИЭ, не приняты. В начале раздела приведено краткое описание схемы «надбавки» к цене на электроэнергию (1.2.1), затем — описание новой схемы «на базе платы за мощность» (1.2.2). Далее приводится сопоставление двух указанных подходов (1.2.3). 1.2.1. Схема надбавки к цене на электроэнергию В соответствии со вторым пунктом статьи 32 Федерального закона №35-ФЗ от 26 марта 2003 г. «Об электроэнергетике» (далее Федеральный закон «Об электроэнергетике») в редакции Федерального закона №250-ФЗ от 4 ноября 2007 г. (далее Федеральный закон о схеме надбавки к цене на электроэнергию): цена электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генери­ рующих объектах, определяется путем прибавления к равновесной цене оптового рынка надбавки, устанавливаемой в определенном Правительством Российской Федерации порядке. Надбавка должна рассчитываться таким образом, чтобы обеспечить достижение установ­ ленных Правительством Российской Федерации стратегических национальных целевых показателей в области использования ВИЭ. Объемы и продолжительность поддержки ВИЭ, таким образом, связываются с реализацией Правительством национальных целевых показателей. Поэтому обсуждаемый сегодня перенос с 2020 на 2030 год цели достижения 4,5% на базе ВИЭ имеет огромное значение для поддержки возобновляемых источников энергии в России. Для доказательства того, что определенное количество электроэнергии было выработано на базе ВИЭ, Федеральный закон «Об электроэнергетике» с поправками, внесенными Федеральным законом о схеме надбавки к цене на электроэнергию, предлагает систему «сертификатов» (квалификации объекта ВИЭ). Чтобы получить право на поддержку, генерирующее оборудование должно быть квалифи­ цировано в соответствии с процедурой, определенной в Постановлении Правительства Российской Федерации №426 от 3 июня 2008 года «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии». В соответствии с указанным Постановлением поддержка по схеме надбавки к цене на электроэнергию распространяется на оборудование генерирующих объектов, вк люченных в схему размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации, утверждаемую Министерством энергетики Российской Федерации. Согласно схеме надбавки к цене на электроэнергию Министерство энергетики выбирает размещение и тип поддерживаемых генерирующих объектов на базе ВИЭ. 6 1. Финансирование возобновляемых источников энергии в России Предполагается, что вклад в финансирование схемы поддержки внесут покупатели электрической энергии оптового рынка. Действительно, в пункте 3 статьи 33 Федерального закона «Об электроэнергетике» указано, что потребители обязаны «приобретать определенный объем электрической энергии, произведенной на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах…» Несмотря на солидную законодательную базу, представленную в Федеральном законе «Об электроэнергетике» для поддержки ВИЭ, схема с надбавкой на практике до сих пор не действует. Для того чтобы схема с надбавкой к цене на электрическую энергию начала работать, необходимо принятие важнейшего документа: Постановления о порядке определения надбавки к равновесной цене оптового рынка. В Распоряжении Правительства РФ №1166-р от 18 августа 2009 года «О комплексе мер по охране окружающей среды», говорится о том, что нормативно-правовой акт для расчета надбавки будет принят, и что этот акт определит продолжительность действия схемы поддержки. Однако формирование нормативной базы, касающейся схемы надбавки к цене на электроэнергию (пока еще) не завершено. Вместо этого 28 декабря 2010 года внесены поправки в Федеральный закон «Об электро­ энергетике», в том числе предусматривающие возможность реализации схемы поддержки ВИЭ на основе механизмов торговли мощностью. 1.2.2. Новая схема на базе мощности В отличие от схемы «с надбавкой», предполагающей поддержку ВИЭ через рынок электро­ энергии, изменения в Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 28 декабря 2010 г. предусматривает возможность организации поддержки ВИЭ через рынок мощности. В соответствии с пунктом 1 Статьи 32 Федерального закона покупатели электрической энергии обязаны заключить «Договоры поставки4 мощности» для оплаты установленной мощности только тех объектов, которые определены Правительством Российской Федерации. Из подготовительных документов следует, что к такому генерирующему оборудованию относятся также ВИЭ5. Согласно новой схеме поддержки на базе платы за мощность производство электроэнергии ВИЭ будет стимулироваться за счет заключения Договоров о предоставлении мощности ВИЭ. В Федеральном законе от 28 декабря 2010 года не дано определение понятия «Договор о предоставлении мощности». В Федеральном законе «Об электроэнергетике» также нет этого определения. В Федеральном законе «Об электроэнергетике» отсутствуют положения, из которых можно было бы вывести значение этого понятия. Никакие нормативные документы не устанавливают содержание «Договоров о предоставлении мощности ВИЭ». Однако понятие «Договоры о предоставлении мощности» определено пунктом 4.10 Правил оптового рынка6. 4 Федеральный закон №401 ссылается на Договоры поставки мощности. Однако далее слово поставка будет заменено сло- вом предоставление. Действительно, как будет видно ниже, Федеральный закон, в котором представлена схема на базе пла- ты за мощность, ссылается на имеющийся инструмент Соглашений о предоставлении мощности, регулируемых Правилами оптового рынка. Использование различных формулировок (и как следствие путаницу) можно объяснить тем фактом, что в названии «Договоры о предоставлении мощности», которое обычно сокращается до ДПМ, буква П является первой в обоих словах: предоставление и поставка. 5 Пояснительная записка к проекту Федерального закона №401 о поправках в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и в другие законодательные акты Российской Федерации, 13 октября 2010 г. 6 Одобрено постановлением Правительства Российской Федерации №1172 от 27 декабря 2010 г. См. также Стандартный дого­вор о предоставлении мощности, приложение 16 к Стандартному договору о присоединении к торговой системе опто- вого рынка, одобренному протоколом Наблюдательного совета НП «Совет рынка» №15/2010 от 22 июня 2010 г. с последую- щими поправками. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 7 Правительство Российской Федерации определило перечень электростанций, в отношении которых должны быть заключены Договоры о предоставлении мощности (ДПМ). Для каждой электростанции, включенной в этот перечень, некоммерческое партнерство «Совет рынка» определяет стоимость мощности по ДПМ (тариф). Оно устанавливает эти тарифы по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации7. Такие Договоры действуют на протяжении десяти лет 8. Системный оператор вместе с Министерством энергетики контролирует выполнение инвестиционных обязательств. С учетом этого можно предположить, что Договоры о предоставлении мощности ВИЭ будут содержать те же составные элементы: (I) перечень генерирующего оборудования, одобренный Правительством; (II) регулируемые тарифы; (III) долгосрочные контракты; (IV) обязательная оплата мощности; (V) контроль выполнения инвестиционных обязательств и готовности к выработке электрической энергии. По всей вероятности также будут добавлены специальные требования, заключающиеся в том, что только квалифицированные ВИЭ получат надбавку (VI). Для реализации новой схемы поддержки на базе платы за мощность необходимы действия со стороны Правительства Российской Федерации, Министерства энергетики и некоммерческого партнерства «Совет рынка» (далее — НП «Совет рынка»). Необходимо определить перечень объектов ВИЭ, которые будут иметь право заключать ДПМ. В соответствии с пунктом 1 Статьи 32 Федерального закона «Об электроэнергетике» определение этого перечня находится в компетенции Правительства Российской Федерации. Более того, Правительство должно установить ценовые параметры и сроки поддержки. С учетом этого НП «Совет рынка» должно определить содержание Стандартных Договоров о предоставлении мощности ВИЭ. Составные элементы Договоров о предоставлении мощности ВИЭ анализируются ниже на базе имеющихся Договоров о предоставлении мощности, относящихся к инвестиционным программам оптовых генерирующих компаний (ОГК) и территориальных генерирующих компаний (ТГК), а также на базе предложений заинтересованных сторон, участвующих в создании схемы поддержки для ВИЭ в России (например, ОАО «РусГидро»). (I) Одобренный Правительством перечень генерирующего оборудования ВИЭ Новая схема поддержки на базе платы за мощность доступна не для всех генерирующих объектов ВИЭ. Во-первых, эта схема «привязана» к оптовому рынку. Поэтому ее применимость ограничена — схема доступна для генерирующих объектов с установленной мощностью не менее 5 МВт. Во-вторых, Договоры о предоставлении мощности ВИЭ будут заключаться с операторами нового генерирующего оборудования на базе ВИЭ, включенного в перечень, одобренный Правительством Российской Федерации. Идея централизованного выбора Правительством генерирующего оборудования, для которого могут заключаться регулируемые Договоры о предоставлении мощности ВИЭ, вытекает из действующего подхода к заключению «классических» Договоров о 7 Постановление №238 от 13 апреля 2010 г. «Об определении ценовых параметров торговли мощностью». 8 Для новых атомных и гидроэлектростанций период поставки мощности по регулируемой цене составляет двадцать лет. 8 1. Финансирование возобновляемых источников энергии в России предоставлении мощности. Действительно, распоряжением Правительства Российской Федерации №1334-р от 11 августа 2010 года (с последующими поправками) одобрен перечень генерирующих объектов, которыми будет осуществляться поставка мощности по Договорам о предоставлении мощности. Федеральный закон «Об электроэнергетике» с поправками, внесенными 28 декабря 2010 года, не уточняет процедуру одобрения Правительством перечня поддерживаемых генерирующих объектов ВИЭ. Чтобы получить одобрение, инвестору необходимо подать заявку на участие в конкурсе, объявленном Правительством для определенных проектов с конкретным расположением. В качестве альтернативы инвесторы могут по своей инициативе подавать заявки на поддержку проектов, которые они нашли самостоятельно. Следуя идее «классических» Договоров о предоставлении мощности, заключенных в процессе реструктуризации ОАО РАО ЕЭС России (т.е. после продажи компаний ТГК и ОГК частным инвесторам), можно ожидать, что Правительство заранее в одностороннем порядке определит расположение, величину мощности и тип проектов. Действительно, частные инвесторы, которые приобрели ТГК и ОГК у ОАО РАО ЕЭС России, должны реализовывать инвестиционные программы, централизованно определяемые государством. Договоры о предоставлении мощности формализуют эту обязанность. На момент написания доклада Правительство еще не одобрило перечень генерирующих объектов ВИЭ, имеющих право на заключение Договоров о предоставлении мощности ВИЭ. Однако, как показано в приложении 1, Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020–2030 гг., одобренная в целом Правительством, а также Сценарные условия развития электроэнергетики на период до 2030 г., разработанные Агентством по прогнозированию балансов в электроэнергетике, уже позволяют ориентиро­ вочно оценить предусмотренные Правительством типы и расположение генерирующего оборудования ВИЭ. Данные документы содержат «базовый» (минимальный) и «максимальный» сценарии. Из этих прогнозов следует, что до 2020 г. предлагается реализовать весьма ограниченное число проектов ВИЭ (например, проект ветровых электростанций мощностью 150 МВт в энергосистеме Калмыкии, 40 МВт установленной мощности ветровых электростанций на Камчатке и другие небольшие проекты в области гидроэнергетики). Интересный факт: основное различие между базовым и максимальным сценариями заключается в том, что в первом из них практически не предусмотрено развитие ветроэнергетики. ВИЭ на биомассе, напротив, присутствуют как в базовом, так и в максимальном сценарии. (II) Регулируемые тарифы Следуя подходу, принятому для «классических» Договоров о предоставлении мощности, заключаемыми ТГК и ОГК, Правительство должно определить общую методику расчета тарифов на мощность ВИЭ. Затем НП «Совет рынка» рассчитает индивидуальные тарифы для каждого генерирующего объекта. (III) Долгосрочные договоры ОАО «РусГидро» — основное заинтересованное лицо, участвующее в разработке схемы поддержки — предложило заключать Договоры о предоставлении мощности ВИЭ на период 15 лет. (IV) Обязательная покупка Согласно пункту 1 Статьи 32 Федерального закона «Об электроэнергетике» с поправками, внесенными в Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 28 декабря 2010 г., покупатели Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 9 электроэнергии на оптовом рынке обязаны покупать определенное количество мощности по Договорам о предоставлении мощности. Это положение фактически требует от покупателей электроэнергии на оптовом рынке приобретать мощность, в том числе ВИЭ, в случае их включения в соответствующий перечень, пропорционально общему объему купленной электроэнергии. Таким образом, все покупатели электрической энергии должны оплачивать мощность ВИЭ пропорционально своему пиковому потреблению. (V) Контроль выполнения инвестиционных обязательств и готовности к выработке электрической энергии При заключении Договора о предоставлении мощности инвесторы обязуются построить генерирующий объект определенного типа, определенной мощности и в определенном месте. Более того, инвесторы обязуются поддерживать свои установки в состоянии готовности к выработке электрической энергии. Правилами оптового рынка электроэнергии и мощности предусмотрена процедура оценки готовности генерирующих установок к производству электроэнергии. Аналогичная процедура, вероятно, будет применяться и к генерирующему оборудованию ВИЭ. В первую очередь, согласно установленной процедуре Системный оператор должен «аттестовать» генерирующее оборудование по определенным параметрам и удостовериться, что генерирующее оборудование готово к выработке электрической энергии. «Аттестация» генерирующего оборудования состоит в определении объема мощности, которое это оборудование способно поставлять9. По результатам тестирования генерирующего оборудования10 Системный оператор оценивает, соответствует ли его установленная мощность и технические параметры значениям, указанным в Договоре о предоставлении мощности. Кроме того, Министерство энергетики осуществляет контроль надлежащего исполнения инвестиционных обязательств, взятых на себя инвесторами при подписании Договора о предоставлении мощности11. Системный оператор подтверждает, что генерирующее оборудование готово к выработке электрической энергии, если это оборудование способно участвовать в балансировании системы12 и работать в соответствии с определенным системным оператором графиком нагрузки13. Системный оператор оценивает выполнение этого требования, учитывая в числе прочего ценовую заявку генератора на рынке на сутки вперед14 (РСВ). Системный оператор также учитывает отклонения объема фактической выработки электрической энергии от запланированной. Более того, Системный оператор проверяет, правильно ли генератор выполняет оперативно-диспетчерские команды, которые подавались для обеспечения надежности и бесперебойности поставки электрической энергии. Таким образом, объем поставляемой мощности в соответствии с Правилами оптового рынка в значительной мере зависит от возможности генерирующего оборудования выполнять оперативно- диспетчерские команды Системного Оператора и потенциального вклада генерирующего объекта в обеспечение надежности поставок электрической энергии. Если производитель электрической энергии не выполняет оперативно-диспетчерские команды Системного Оператора, плата за мощность для такого генератора корректируется путем умножения на специальные понижающие коэффициенты15. Значения этих коэффи­­ 9 Пункт 43 Правил оптового рынка. 10 Пункт 44 Правил оптового рынка. 11 Постановление Правительства Российской Федерации №977 от 1 декабря 2009 года «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» с последующими поправками. 12 Т.е. способной поставлять активную и реактивную мощность, следуя его командам. 13 Пункт 48 Правил оптового рынка. 14 Параграф 5 пункта 50 и пункт 51 Правил оптового рынка. 15 Пункты 52–55 Правил оптового рынка. 10 1. Финансирование возобновляемых источников энергии в России циентов варьируются в зависимости от требований, которые не смог выполнить произ­ водитель, а также от типа генерирующего оборудования. В соответствии с Правилами оптового рынка, в случае если генерирующее оборудование не способно обеспечить надежность поставок электрической энергии, для таких генераторов предусмотрены штрафы. (VI) Аттестация оборудования ВИЭ Чтобы получить право на поддержку по новой схеме на базе платы за мощность, генератору ВИЭ необходимо показать, что выработка электрической энергии производится из возоб­ новляемых источников. Как упомянуто выше, Правила оптового рынка требуют аттестации нового генерирующего оборудования. Для того чтобы гарантировать, что только генераторы ВИЭ будут иметь право на поддержку, Правила оптового рынка могут установить специальные критерии аттестации для генерирующего оборудования на базе ВИЭ. В ином случае применяются требования Постановления Правительства Российской Федерации №426 от 3 июня 2008 г. «О квалификации генерирующего объекта, функциони­ рующего на основе использования возобновляемых источников энергии». В соответствии с этими требованиями для прохождения аттестации генераторы ВИЭ должны сначала доказать, что они используют возобновляемые источники энергии и тем самым вносят вклад в достижение национальных целевых показателей16. Более того, генерирующее обо­ ру­дование ВИЭ должно быть подключено к энергосистеме и оснащено необходимыми средствами учета. Они также должны пройти проверку. Более того, генераторы ВИЭ должны получить статус участника оптового рынка. Р е з ю м е Предполагаемые основные особенности Договора о предоставлении мощности ВИЭ l Только для участников оптового рынка l Установленный Правительством перечень генерирующего оборудования ВИЭ: указания/рекомендации содержатся в Генеральной схеме размещения объектов электроэнергетики и в Сценарных условиях АПБЭ 2030 l Регулируемые тарифы на основе ценовых параметров, установленных Прави­тельством: анализ инвестиционных и операционных затрат, прог­ нозы прибыли на рынке электроэнергии l Долгосрочность: 15-летний период? l Обязательная покупка потребителями электрической энергии опто­ вого рынка в объемах, пропорциональных пиковому потреблению l Контроль выполнения инвестиционных обязательств и готовности к выра­ ботке электрической энергии: возможность оперативно-диспет­ черского управления нестабильными источниками, поставляющими электрическую энергию? 16 См. пункт 3 «Правил аттестации генерирующего оборудования, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии»; пункт 2.1 Распоряжения «Об аттестации генерирующего оборудования, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии, и об администрировании реестра аттестованного генерирующего оборудования», одобренного 3 октября 2008 года протоколом Наблюдательного совета НП «Совет рынка». Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 11 1.2.3 Схема с надбавкой и схема на базе платы за мощность: взаимоисключающие или взаимодополняющие варианты поддержки? Как связана новая схема поддержки на базе платы за мощность с другой схемой поддержки за счет надбавки к цене на электрическую энергию? Заменяет ли она схему надбавки к цене на электрическую энергию? Если предполагается применять обе схемы, то в какой степени генерирующее оборудование ВИЭ сможет получать преимущества схемы на базе платы за мощность в дополнение к схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию? Имеют ли право генераторы ВИЭ продавать произведенную электроэнергию по рыночной цене, увеличенной на сумму надбавки, если они заключили Договор о предоставлении мощности ВИЭ? И наоборот: исключает ли поддержка по схеме на базе платы за мощность поддержку по схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию? Федеральный закон «Об электроэнергетике» с поправками, внесенными 28 декабря 2010 года, в явном виде не отменяет схему надбавки к цене на электрическую энергию. Однако в подготовительных документах17 для Федерального закона от 28 декабря 2010 года предполагается, что новая схема «отменяет утверждение обязательного объема электрической энергии, выработанного аттестованным оборудованием на базе ВИЭ, и подлежащего обязательному приобретению покупателями оптового рынка»18, а также, что изменения, внесенные в Федеральный закон «Об электроэнергетике», создают «новый механизм поддержки развития производства электрической энергии на базе ВИЭ, требующий обязательную покупку мощности ВИЭ вместо начисления надбавки к цене на электрическую энергию»19. В пользу такой интерпретации говорит и то, что схема стимулирования ВИЭ на основе платы за мощность нашла поддержку на высшем политическом уровне. Действительно, Президент РФ Д.А. Медведев, Председатель Правительства РФ В.В. Путин и заместитель председателя Правительства РФ И.И. Сечин уже распорядились рассмотреть возможность поддержки ВИЭ на основе рынка мощности20. Федеральный закон «Об электроэнергетике» по-прежнему сохраняет за генераторами ВИЭ право на надбавку к цене на электрическую энергию на оптовом рынке. Он сохраняет за Правительством Российской Федерации обязанность одобрить такую надбавку, призванную обеспечить достижение национальных стратегических целей развития ВИЭ. Более того, этот закон по-прежнему ссылается на обязанность покупателей приобретать на оптовом рынке определенное количество электрической энергии, выработанной на базе ВИЭ, и требует, чтобы НП «Совет рынка» организовало регистрацию сертификатов, подтверждающих производство определенного количества электроэнергии на ВИЭ. 17 Приложение №1 к проекту Федерального закона №439040-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнер- гетике» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Таблица поправок, рекомендуемых Комитетом Государ- ственной Думы по энергетике к принятию); Официальный отзыв Правительства РФ на проект Федерального закона №439040-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и иные законодательные акты Российской Федерации», внесенный депутатом Государственной Думы Ю.А. Липатовым и членом Совета Федерации В.Е. Межевичем. 18 Пояснительная записка к проекту Федерального закона о внесении поправок в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и в другие законодательные акты Российской Федерации, 13 октября 2010 года. См. также заключение Комиссии Государственной Думы по энергетике «О проекте Федерального закона по изменению Федерального закона «Об электроэнергетике»». 19 Выделено авторами. Заключение от 23 декабря 2010 года №3.16-07/1212 Комитета по экономической политике Совета Федера- ции Федерального Собрания. 20 См. Распоряжение Президента Российской Федерации №Пр-839 от 29 марта 2010 г.; Распоряжение Председателя Правительства №ВП-п9-1874 от 25 марта 2010 г.; Распоряжения заместителя председателя Правительства И. Сечина №ИС-п9-3899 от 10 июня 2010 г. и №ИС-п9-7111 от 10 октября 2010 г. См. презентацию РусГидро «Разработка поправок к законодательным актам в целях стимулирования производства электроэнергии и мощности на основе использования возобновляемых источников энергии», стр. 4. 12 1. Финансирование возобновляемых источников энергии в России Р е з ю м е «Правила игры» для поддержки ВИЭ через рынки электрической энергии мощности в России Схема с надбавкой к цене Торговля мощностью электроэнергии и с сертификатами Законодательная Статья 23.1, пункт 2 и статья 32, Статья 32, пункт 1 Федерального закона база пункт 2 Федерального закона «Об электроэнергетике» (с поправками, (федеральный «Об электроэнергетике» (с внесенными ФЗ №401 от 28 декабря закон) поправками, внесенными ФЗ 2010 г.) №250 от 4 ноября 2007 г.) Подзаконные – Постановление об аттестации Постановление об аттестации, 2008 г. акты №426 от 3 июня 2008 г. – Приказ Минэнерго №187 от 17 ноября 2008 г. – Распоряжение НП «Совет рынка» от 3 октября 2008 г. Акты, которые Постановление о процедуре – Перечень генерирующего оборудова- необходимо определения надбавки ния, функционирующего на основе принять для (Правительство) использования ВИЭ (Правительство) практической – Стандартный Договор о предоставле- реализации нии мощности, выработанной на схемы основе использования ВИЭ (НП «Совет поддержки рынка») – Поправки к Правилам оптового рынка (Правительство) – Поправки к стандартному Договору о присоединении к торговой системе оптового рынка (НП «Совет рынка») 1.3. Региональная поддержка Как уже было сказано выше, схема с «надбавкой» к цене на электрическую энергию привязана к оптовому рынку электрической энергии. Она основана на «равновесной» цене оптового рынка электрической энергии и поэтому применима только в ценовых зонах оптового рынка, т.е. в тех частях оптового рынка, где электроэнергия продается по свободным рыночным ценам. Схема на базе платы за мощность также ограничена рамками оптового рынка. Поэтому на региональном уровне требуются дополнительные механизмы для стимулирования ВИЭ, поставляющих электрическую энергию покупателям розничного рынка в ценовых зонах. Кроме того, необходимы специальные меры для поддержки ВИЭ, функционирующих в неценовых зонах оптового рынка или в изолированных энергорайонах. Региональные инициативы уже разработаны. Например, в Белгородской области приняты меры по поддержке ВИЭ: распоряжением правительства Белгородской области №300-рп от 19 июля 2010 г.21 установлены «эко-тарифы» на электрическую энергию, выработанную на базе ВИЭ. Другие регионы, в частности Калужская область, приступили к разработке аналогичных нормативных документов. 21 При одобрении Временных правил расчета экономически обоснованных регулируемых эко-тарифов на электроэнергию (мощ- ность), полученную на электростанциях, которые используют возобновляемые источники энергии. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 13 Альтернативные механизмы поддержки включают предоставление субсидий из регио­ нального бюджета для компенсации затрат на подключение к сети ВИЭ мощностью менее 25 МВт либо частичную компенсацию затрат по инвестиционным кредитам22. Федеральный закон «Об энергосбережении и энергетической эффективности» (№261-ФЗ от 23 ноября 2009 г.) предоставляет законодательную базу для участия государства в компенсации затрат, таких как стоимость капитала. р е з ю м е Регулируемые эко-тарифы в Белгородской области Правительство Белгородской области выдвинуло инициативу по поддержке производства электроэнергии с использованием возобновляемых источников, одобрив специальные эко-тарифы. Эти тарифы основаны на результатах проведенного региональными органами анализа инвестиционных и опера­ цион­ных затрат объектов ВИЭ. В соответствии с Правилами розничного рынка электрической энергии гарантирующий поставщик обязан покупать весь объем выработанной электроэнергии у розничных производителей электрической энергии, а благодаря указанному выше Постановлению Правительства был определен тариф, по которому данная электроэнергия может продаваться. 1.4. Механизмы Киотского протокола: проекты совместного осуществления Механизмы Киотского протокола представляют важный источник финансирования проектов по сокращению выбросов парниковых газов, например, проектов ВИЭ, как минимум на период с 2008 по 2012 год. Правительство Российской Федерации приняло национальное законодательство, касающееся реализации проектов совместного осуществления (СП): Постановление №843 от 28 октября 2009 г. «О механизмах реализации статьи 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата». В соответствии с Постановлением №843 одобрение проектов по снижению выбросов парниковых газов в России производится на основе конкурсного отбора, организуемого Сбербанком. В Постановлении №843 о реализации совместных проектов энергетическая эффективность рассматривается как один из критериев отбора СП. Инвесторы должны продемонстрировать в заявках (в проектной документации), что их проекты будут давать экономию энергии и снизят негативное влияние данного производства на окружающую среду. Как видно из анализа (Бокс 1), проекты поддержки ВИЭ в России были выбраны и одобрены в качестве совместных проектов. Однако роль механизма СП в поддержке крупномасштабных проектов генерации электрической энергии на базе ВИЭ в России, похоже, будет незначительной. Действие механизма СП законодательно не ограничено периодом до 2012 года, однако у инвесторов нет уверенности в том, что этот механизм, а также политика, направленная на снижение выбросов будут существовать на международной арене и после 2012 года. 22 См., например, постановление правительства Белгородской области №233-пп от 6 июля 2009 г. «Об одобрении процедуры предоставления субсидий из регионального бюджета для компенсации затрат на уплату процентов в контексте реализации концепции развития биоэнергетики и биотехнологий в Белгородской области на период 2009–2012 гг.» 14 1. Финансирование возобновляемых источников энергии в России бокс 1.  Финансирование ВИЭ в России в рамках проектов совместного осуществления: современный опыт Министерство экономического развития по предложению Сбербанка одобрило следующие проекты по использованию возобновляемых источников энергии (приказ №709 от 30 декабря 2010 г.): Выработка энергии с использованием древесных отходов вместо угля, г. Онега (Архангельская область) Согласно проектной документации цель проекта по переходу от угля к древесным отходам в г. Онега состоит в замене устаревшей теплоэлектроцентрали, работающей на угле, эффективной ТЭЦ, использующей древесные отходы. Общее сокращение выбросов в результате реализации проекта в 2008–2012 гг., как ожидается, составит 788 000 тонн в пересчете на CO2. Проект по выработке энергии из биоотходов, г. Братск (Иркутская область) Проект в г. Братск по переработке биомассы призван повысить эффективность выработки тепловой и электрической энергии на основе использования пищевых отходов. Модернизация местного производства электрической и тепловой энергии и улучшение использования пищевых отходов позволит сократить выбросы парниковых газов приблизительно на 1 390 000 тонн в пересчете на CO2 за пять лет. Проект по выработке энергии из древесных отходов, г. Архангельск Цель этого проекта — модернизация имеющихся отопительных котлов и ввод в строй тепло­ электро­централи, использующей древесные отходы. Выработка электроэнергии на новой ТЭЦ составит примерно 21 655 МВт в год. ТЭЦ должна заменить неэффективные мощности для получения тепловой и электрической энергии, основанные на сжигании угля. Этот проект позволит сократить выбросы парниковых газов приблизительно на 215 000 тонн в пересчете на CO2. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 15 2. Оценка схемы поддержки ВИЭ в России с точки зрения инвестора Создав законодательную основу для поддержки ВИЭ через рынок электрической энергии, российские власти сегодня придерживаются подхода на базе платы за мощность. Какими будут последствия этих изменений для частных инвесторов? В данном разделе с точки зрения частного инвестора обсуждается вопрос: позволит ли новая схема на базе платы за мощность решить фундаментальные проблемы инвесторов в области ВИЭ, которые, например, выявлены в Европе на законодательном и политическом уровнях. 2.1. Усиление государственного контроля Ограниченный перечень объектов, одобренный Правительством, позволит Правительству в рамках схемы поддержки контролировать объемы мощности ВИЭ, и расходы на поддержку23. Усиление централизованного государственного контроля, очевидно, являлось одной из главных причин, стимулирующих появление нового подхода к поддержке объектов ВИЭ на базе платы за мощность. Следует заметить, однако, что подход с централизованным управлением и контролем уже в значительной мере нашел отражение в механизме надбавки к цене на электрическую энергию. Так, включение объектов ВИЭ в «Схему размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования ВИЭ», утверждаемую Министерством энергетики является условием поддержки в виде надбавки к цене на электроэнергию. Поэтому исполнительная власть уже получила право централизованным образом определять объекты (тип и расположение), которые она готова поддерживать. 23 Предложение РусГидро, стр. 7. 16 2. Оценка схемы поддержки ВИЭ в России с точки зрения инвестора 2.2. Нестабильность и непредсказуемость законодательства Нестабильность и непредсказуемость законодательства является ключевой проблемой для инвесторов, вкладывающих средства в ВИЭ. Действительно, инвесторы зависят от государственной поддержки, которая должна им позволить обеспечить финансовую защищенность инвестиций (подобно тому, как инвесторы в традиционную энергетику зависят от субсидий на ископаемые виды топлива). Как показывает недавнее сокращение уровня поддержки в Испании и Германии24, существует риск того, что государства откажутся от своих обязательств по поддержке уже имеющегося оборудования. Государства могут пойти на такой шаг, чтобы снизить бюджетную нагрузку, связанную с господдержкой потребителей. По результатам опроса заинтересованных сторон в области использования возобновляемых источников энергии, аналитики сделали вывод: разработчики проектов ВИЭ рассматривают стабильность механизмов поддержки как самый важный фактор успеха схемы поддержки, независимо от того, какой именно тип схемы используется25. Замещение действующей схемы с надбавкой к цене на электрическую энергию схемой на базе платы за мощность означает кардинальное изменение нормативной базы, связанной с поддержкой ВИЭ в России. Это свидетельствует о готовности российских властей резко изменить «правила игры» и иллюстрирует нестабильность и непредсказуемость законо­ дательства — проблему, с которой сталкиваются инвесторы в секторе ВИЭ. Столь радикальное изменение политики способно подорвать доверие к будущим обязательствам по поддержке, поскольку затрагивает подход (т.е. надбавку к цене на электрическую энергию), который российские власти с 2007 г. неоднократно обещали применять. Снижение доверия к обязательствам по будущей поддержке негативно сказывается на размерах инвестиций в ВИЭ в России. Инвесторы с учетом воспринимаемых ими законо­ дательных рисков и неопределенности вынуждены повышать надбавку на риск, что повышает стоимость капитала26. Этот эффект может быть весьма значительным. По мнению компании Ecofys, такая надбавка может составлять от 10 до 30% стоимости электрической энергии27. 2.3. Инвестиционные/проектные риски Одним из факторов, выдвигаемых российскими властями в качестве обоснования схемы на базе платы за мощность, является снижение инвестиционных рисков. Заключение долго­ срочных договоров на поставку мощности должно повысить инвестиционную определенность. Действительно ли договоры на поставку мощности дают инвесторам больше определенности, чем надбавки к цене на электрическую энергию? 24 Прогноз мировой энергетики, МЭА, Париж, 2010, стр. 304; Письмо Группы организаций-инвесторов по борьбе с изменениями климата г-ну Х.Л. Запатеро (Zapatero) от 23 июня 2010 г. «Предлагаемое сокращение 661 тарифа действующих инвестиций, имеющее обратную силу», опубликованное на веб-странице www.iigcc.org/__data/assets/pdf_file/0010/1009/IIGCC-letter-to- Spanish-government.pdf. 25 M. Ragwitz et al., Interim Report of the Project OPTRES (Предварительный отчет о реализации проекта OPTRES), 2006, 77–78, доступна онлайн-версия: www.optres.fhg.de/results/OPTRES_D5_INTERIM_REPORT.pdf, стр. 21. См. также сообщение Еврокомиссии COM (2005) 627 от 7 декабря 2005 «on The Support of Electricity from Renewable Energy Sources» (O поддержке выработки электроэнергии из возобновляемых источников), стр. 16–17; Ecofys, Financing Renewable Energy in the European Energy Market (Финансирование возобновляемых источников энергии на европейском энергетическом рынке), 2011, доступна онлайн-версия: http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/doc/renewables/2011_financing_renewable.pdf, стр. 105; Советники Deutsche Bank по изменениям климата, Global Climate Change Policy Tracker: an Investor’s Assessment (Наблюдение за политикой по борьбе с глобальными изменениями климата: оценки инвесторов), 12 октября 2009, доступна онлайн-версия: www.dbadvisors.com/deam/stat/globalResearch/1113_GlobalClimateChangePolicyTrackerExecSummary.pdf. 26 Еврокомиссия, сообщение Еврокомиссии COM (2009). 27 Компания Ecofys, Financing Renewable Energy (Финансирование возобновляемых источников энергии), стр. 125. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 17 Еврокомиссия провела оценку и финансовый анализ эффективности схем поддержки, реализованных странами-участниками для повышения доли ВИЭ в общем объеме различных по виду топлива источников энергии. Был сделан вывод о том, что наиболее высокий уровень уверенности обеспечивают инвесторам льготные тарифы (feed-in tariffs). Аналитики, например, часто объясняют успех льготной схемы в Германии определенностью, которую страна гарантирует инвесторам, а также стабильностью схемы поддержки (до тех пор, пока не были введены изменения в механизмы поддержки фотогальванической энергии)28. Долгосрочные договоры также считаются инструментом, который обеспечивает значительную стабильность инвестиций. Они гарантируют денежные поступления на протяжении определенного периода времени29. Регулируемые цены на основе Договоров о предоставлении мощности ВИЭ обеспечивают инвесторам необходимую определенность30. Однако неясно, в каких пределах ДПМ ВИЭ способны компенсировать нестабильность и непредсказуемость, вызванные введением новой схемы. 2.4. Договорные гарантии и защита инвестиций В дополнение к долгосрочной прогнозируемости цен договоры на поставку мощности обеспечивают более высокую предсказуемость инвестиций, поскольку контракты между инвесторами и государством имеют преимущество специальной защиты согласно между­ народному инвестиционному праву. Россия заключила двусторонние инвестиционные соглашения (ДИС), содержащие так называемую оговорку «umbrella » или положение «о ненарушение договоров». Так, например, пункт 2 Статьи 2 Британско-Советского ДИС и пункт 4 Статьи 3 Нидерландско-Советского ДИС утверждают: каждая из Договаривающихся сторон должна соблюдать все обязательства, возложенные на нее (…) в соответствии с настоящим Договором относительно инвестиций инвесторов, представляющих другую Договаривающуюся сторону31. Таким образом, оговорки «umbrella clause» в инвестиционных договорах призваны гарантировать по договору выполнение государством-получателем инвестиций принятых обязательств перед инвесторами. Арбитражные суды соответственно признали, что инвестиционные договоры (т.е. договоры, заключенные между иностранными инвесторами и государством) подпадают под защиту этого положения32. Нарушения государством договорных обязательств (например, отказ проводить оплату по регулируемым тарифам, предусмотренным в Договорах о предоставлении мощности ВИЭ, или изменение продолжительности действия этих Договоров) должны, таким образом, 28 Компания Ecofys, Financing Renewable Energy (Финансирование возобновляемых источников энергии), стр. 120. 29 Компания Ecofys, Financing Renewable Energy (Финансирование возобновляемых источников энергии), стр. 119. 30 О повышении определенности инвестиций благодаря долгосрочным контрактам на поставку электроэнергии, выработанной с использованием возобновляемых источников, см. работу A. Johnston, A. Kavali and K. Neuhoff «Take-or-Pay Contracts for Renewables Deployment» (Контракты на условиях полной оплаты энергии, полученной из возобновляемых источников, даже при отказе от поставок), Energy Policy, 2008, т. 36, стр. 2481. 31 См. также статью 3, абзац 3 Японско-Российского ДИС и статью 8 Французско-Советского ДИС. Лишь некоторые ДИС, заключенные Россией, содержат оговорки «umbrella clause». Однако оговорки «umbrella clause» могут быть выведены из положения о наиболее благоприятствуемой нации, которое содержится в большинстве ДИС с участием России. 32 См. в числе прочего Noble Ventures, Inc. vs. Romania (Компания Noble Ventures, Inc. против Румынии), Решение от 12 октября 2005 г. (Международный центр урегулирования инвестиционных споров ARB/01/11). Обзор проблемы приведен в публикации C. Schreuer, «Travelling the BIT Route — Of Waiting Periods, Umbrella Clauses and Forks in the Road» (Путешествие по дороге ДИС — о периодах ожидания, положениях «umbrella clause» и развилках на пути), Journal of World Investment and Trade, 2004, т. 5, стр. 231. 18 2. Оценка схемы поддержки ВИЭ в России с точки зрения инвестора приравниваться к нарушению двустороннего инвестиционного соглашения. Инвесторы могут обращаться за компенсацией на основе процедуры разрешения споров между государством и инвестором для применяемого ДИС33. Такая защита, однако, распространяется только на иностранных инвесторов, подпадающих под действие соглашений ДИС, которые содержат достаточно широкий набор положений о разрешении споров34. р е з ю м е Инвестиционная стабильность Стабильность является наиболее важным фактором для инвестора, незави­ симо от типа используемой схемы поддержки (надбавки, сертификаты, мощность). Объявляя о фундаментальных изменениях в подходе (переход от схемы с надбавкой к цене на электроэнергию к схеме на базе ДПМ), власти посылают негативный сигнал инвесторам, демонстрируя свою готовность кардинально поменять «правила игры» в части инвестиционного климата в сфере ВИЭ. Утверждение о том, что подобное изменение нормативно-правовой базы не скажется на уже реализованных или реализуемых инвестиционных проектах, верно. Более того, регулируемые цены на основе долгосрочных Договоров о предоставлении мощности ВИЭ обеспечат инвесторам ценовую опреде­ ленность. К тому же, заключая договоры с государством, инвесторы получают преимущество дополнительной защиты на основе статьи о ненарушаемости инвестиционных договоров. Однако непонятно, до какой степени подобное увеличение определенности и защиты способны компенсировать нестабильность и непредсказуемость, вызванные возможностью внедрения новой схемы поддержки. 2.5. Подключение и доступ к сетевой инфраструктуре Схема поддержки на базе платы за мощность позволяет включить стоимость техноло­ги­ ческого присоединения к сетевой инфраструктуре в регулируемые тарифы на мощность. Помимо компенсации затрат на технологическое присоединение по регулируемым ценам, схема на базе платы за мощность стимулирует сетевые компании предоставлять необходимую сетевую инфраструктуру для гарантированной выдачи в сеть электрической мощности от объектов, которые были одобрены и поддержаны Правительством. 33 Прецедент описан в публикации «International PV Investors Demand Compensation or Repeal for Retroactive Spanish PV Tariff Changes under International Investment Treaty» (Международные инвесторы в солнечную энергетику (PV) требуют компенсации или аннулирования имеющих обратную силу изменений тарифов на энергию солнечных станций в Испании) от 8 марта 2011 г., доступной онлайн: www.presseportal.de/pm/78742/2004299/white_owl_capital_ag. 34 ДИС России с Германией, Финляндией, Великобританией, Австрией, Нидерландами, Люксембургом и Бельгией содержат недостаточно широкий набор положений о разрешении споров. Анализ приведен в статьях Anatole Boute «The Access to International Arbitration by Foreign Energy Investors in Russia — The Impact of the Yukos Decision on Jurisdiction» («Доступ международных инвесторов в российскую энергетику к международному арбитражному суду — влияние решения о юрисдикции по компании «Юкос»») и Martha Roggenkamp and Ulf Hammer European Energy Law Report (Отчет о европейском законодательстве в области энергетики), Антверпен: Intersentia, 2011. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 19 На данный момент коммерческий оператор не уполномочен отбирать в приоритетном порядке ценовые заявки на рынке на сутки вперед, поданные объектами ВИЭ. Тем не менее, даже в отсутствие такой системы приоритетов АТС может отдать предпочтение отбору электрической энергии, выработанной на базе объектов ВИЭ, в отношении которых заключены Договоры о предоставлении мощности. В действительности, генераторы ВИЭ могут подавать ценопринимающие заявки на рынке на сутки вперед, поскольку переменные издержки для большинства объектов ВИЭ, как правило невелики, а капитальные затраты для объектов ВИЭ в значительной мере покрываются за счет регулируемого тарифа, определенного в соответствии с Договором о предоставлении мощности ВИЭ. 2.6. Проблемы надежности Товар «мощность», продаваемый на рынке — определяется как готовность генерирующего оборудования к выработке определенного количества электрической энергии на жении определенного периода времени35. Как уже было показано выше, оплата протя­ мощности в числе прочего зависит и от способности оборудования выполнять оперативно- диспетчерские команды Системного оператора. Многие объекты ВИЭ характеризуются плохой предсказуемостью поставки мощности и зачастую не так легко поддаются диспет­ черизации, как традиционные тепловые электростанции. Поэтому можно достаточно обоснованно утверждать, что схема на базе платы за мощность является не самым адекватным механизмом увеличения доли ВИЭ в российской структуре генерирующих мощностей. В соответствии с вышеизложенным, генерирующие оборудование ВИЭ не могут соответствовать фундаментальным характеристикам торговли мощностью. 2.7. Отсутствие международного опыта использования схемы поддержки на базе платы за мощность В мире многие страны, в том числе страны Евросоюза, накопили большой международный опыт разработки и реализации различных схем поддержки, в том числе с надбавками к цене на электроэнергию. Однако опыт поддержки ВИЭ на основе договоров поставки мощности в мировой практике не проработан. Практика показывает, что внедрение принципиально новых подходов, нереализованных до этого на других рынках, как правило, характеризуется более высокими издержками, нежели внедрение уже отработанных механизмов, по которым накоплен значительный опыт. Тем не менее, с точки зрения экономической теории, тщательная разработка оригинального механизма может повысить шансы на его успешное внедрение. Успешное внедрение конкретного механизма значительным образом зависит от согласованности норм, заложенных в основу данного механизма, со всеми организациями, так или иначе вовлеченными в его реализацию. А.А. Репина «Правовая природа генерирующей мощности», Законодательство, 2008, т. 13, стр. 14. 35 20 2. Оценка схемы поддержки ВИЭ в России с точки зрения инвестора Р е з ю м е Анализ схемы поддержки ВИЭ на базе платы за мощность с точки зрения инвестора Факторы, ориентированные на Факторы, не ориентированные инвестора на инвестора Стабильность и – Не влияет на уже реализованные Отсутствие защиты вследствие предсказуемость инвестиционные проекты: кардинального изменения подхода инвестиций – Регулируемые на долгосрочной основе цены; – Расширенная защита в рамках инвестиционного права Адаптация к – Внутреннее противоречие между конкретным техническими характеристиками характеристикам объектов ВИЭ и принципами поставки торговли мощностью мощности из – Невозможность прогнозирования ВИЭ выработки объектов ВИЭ Техническое – Возможность учета расходов на – Согласно действующей схеме присоединение техприсоединение в тарифе на только для установок с установлен- к сетевой мощность; ной мощностью менее 25 МВт, инфраструктуре – развитие сетей осуществляется – отсутствие предварительной сетевыми организациями субсидии, а лишь компенсация по факту Доступ к Если покрыта основная часть Приоритетный отбор заявок от торговой капитальных затрат, возможна объектов ВИЭ не гарантирован системе подача ценопринимающих заявок оптового рынка электроэнергии Лучшая Не требует внесения серьезных – Ограниченность международного практика изменений в действующее опыта законодательство Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 21 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития 3.1. Детальная проработка национальной схемы поддержки: проблемы, требующие решения 3.1.1. Стабильность и предсказуемость механизма поддержки Российские власти официально пока еще не отказались от схемы с надбавкой к цене на электрическую энергию и не заменили ее механизмом на базе платы за мощность. Подготовительные документы для внесения изменений в Федеральный закон «Об электро­ энергетике» от 28 декабря 2010 г. на самом деле свидетельствуют, что эта схема придет на смену схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию в ценовых зонах оптового рынка. Однако учитывая преимущественную силу действующих формулировок закона перед подготовительными документами, еще не поздно поддержать оба подхода. Чтобы не допустить возможности излишней компенсации можно разработать альтернативный вариант, исключающий поддержку одних и тех же генерирующих объектов как по схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию, так и по схеме на базе платы за мощность. Многие страны Евросоюза выбирают комбинированные схемы поддержки (например, льготные тарифы и зеленые сертификаты, либо субсидии и надбавки)36. По аналогии российские власти могут принять решение о поддержке определенных инвестиций в ВИЭ на основе Договоров о предоставлении мощности ВИЭ. Эти стратегические инвестиции могут, например, осуществляться в виде особо значимых проектов или технологий, которые являются относительно новыми. Другие инвестиции в ВИЭ, возможно, будут реализовываться в рамках схемы с надбавкой к цене на электрическую энергию. Правительство может заранее определять расположение и тип проектов, которые оно хотело бы поддерживать по схеме 36 В качестве обзора см. публикации: Еврокомиссия, Commission Staff Working Paper Review of European and National Financing of Renewable Energy in Accordance with Article 23 (7) of Directive 2009/28/EC (SEC(2011) 131 final) (Рабочий доклад персонала комиссии: Обзор европейской и национальных схем финансирования возобновляемых источников энергии в соответствии со статьей 23 (7) директивы 2009/28/EC (SEC(2011) 131 final) 31 января 2011, стр. 6; Компания Ecofys, Financing Renewable Energy (Финансирование возобновляемых источников энергии), стр. 27–28; Joan Canton and Asa Johannesson Lindén, стр. 33. 22 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития на базе платы за мощность. Договоры о предоставлении мощности ВИЭ будут заключаться для этих проектов после конкурсного отбора заявок инвесторов. Для предоставления поддержки по схеме с надбавкой к цене на электрическую энергию, напротив, инвесторы могут независимо предлагать проекты. Затем Министерство энергетики могло бы одобрить те проекты ВИЭ, которым может предоставляться соответствующая поддержка. Инвесторы могли бы выбирать между схемой на базе платы за мощность и схемой надбавки к цене на электрическую энергию. В этом случае при реализации стратегически важных проектов, для которых предусмотрено заключение Договоров о предоставлении мощности ВИЭ, инвестор может отдать предпочтение схеме надбавки к цене электроэнергии. В ЕС возможность выбора различных вариантов поддержки предоставляют, например, Испания, Чешская Республика, Эстония и Словения37. В России такой подход хорошо согласуется с действующими нормами «классических» Договоров о предоставлении мощности, в соответствии с которыми инвесторы ОГК и ТГК могут отказаться от регулируемых тарифов и выбрать участие в конкурентном рынке мощности. Комбинированный подход, сочетающий схему с надбавками в рынке на сутки вперед и схему на базе платы за мощность, может привести к увеличению административной нагрузки при продвижении ВИЭ в России. Действительно, в этом случае потребуется тщательная проработка двух параллельных схем поддержки. Однако положительный эффект более высокой стабильности и прогнозируемости нормативно-правовой среды способен превзойти возможные затраты, связанные с реализацией такого подхода. Такой положительный эффект, как уже упоминалось выше, может составлять 10–30% от цены электроэнергии38. р е з ю м е Возможные пути повышения доверия инвесторов к политике России в области возобновляемых источников энергии Принятие подзаконных актов, необходимых для функционирования схемы поддержки. Поддержка схемы с надбавкой к цене в РСВ в качестве дополнения к схеме на базе платы за мощность. Реализация системы с двумя схемами поддержки во избежание рисков излишней компенсации: договоры о предоставлении мощ­ ности для важных стратегических инвестиций, отобранных Прави­ тельст­вом, и надбавки к цене на электроэнергию для остальных инвестиций ВИЭ. Двойственный или комбинированный подход к поддержке ВИЭ, объединяю­ щий регулируемый и свободный сегменты рынка, совместим с философией, лежащей в основе приватизации и либерализации рынка электроэнергии в России. 37 Joan Canton and Asa Johannesson Lindén, стр. 33. 38 Компания Ecofys, Financing Renewable Energy (Финансирование возобновляемых источников энергии), стр. 125. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 23 3.1.2. Надежность Действующие процедуры оценки готовности оборудования к выработке электрической энергии уже связывают плату за мощность с количеством генерируемой электроэнергии. Поэтому поддержка ВИЭ через рынок мощности не позволит инвесторам отказаться от фактического производства электроэнергии. Однако невозможность прогнозировать выработку электрической энергии на объектах на основе некоторых возобновляемых источников (энергия ветра, солнца) трудно совместима с требованиями надежности, связанными с торговлей мощностью. Конкретные изменения должны быть включены в Правила оптового рынка, в Приложения к стандартному Договору о присоединении к торговой системе оптового рынка и в Договор о предоставлении мощности ВИЭ, чтобы адаптировать правила торговли мощностью к относительной непредсказуемости поставок электрической энергии некоторыми типами ВИЭ. Например, можно ввести соответствующие коэффициенты. Такой подход уже в определенной степени применяется в отношении гидроэлектростанций. 3.1.3 Обязательные целевые показатели Федеральный закон «Об электроэнергетике» требует от Правительства Российской Федерации принятия стратегических целевых показателей в сфере использования ВИЭ, а также разработки схем поддержки, призванных обеспечить достижение этих показателей. Модифицируя целевые показатели, Правительство может изменить всю схему поддержки. Это значительно снижает уровень доверия к политике России в области ВИЭ и создает значительную неопределенность для инвесторов. Чтобы повысить доверие к российской политике в области ВИЭ, в Федеральный закон «Об электроэнергетике» следовало бы внести поправки, касающиеся обязательных целевых показателей (федерального и/или регионального уровня) — доли возобновляемых источников в общей структуре генерации. Достижение обязательных целевых показателей следует контролировать должным образом. Процедура мониторинга проведенных мероприятий потребует значительных ресурсов, однако она поможет повысить доверие к российской политике в области ВИЭ. р е з ю м е Оценка готовности мощности с учетом специфики возобновляемых источников энергии Учитывая, что некоторые возобновляемые источники энергии отличаются нестабиль­н остью поставки мощности, Правила оптового рынка должны предусмотреть специальные нормативы готовнос ти генерирующего оборудования на базе ВИЭ к выработке электрической энергии. Можно рассмотреть введение специальных коэффициентов в случае невыполнения определенных диспетчерских команд Системного оператора. 24 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития 3.2. Адаптация архитектуры оптового рынка к торговле электрической энергией, выработанной на объектах ВИЭ Задержка в разработке и реализации схемы поддержки ВИЭ в России выявила риски, связанные с зависимостью инвесторов в объекты ВИЭ от государственной поддержки. Еще до того, как инвесторы примут решение об инвестициях, они сталкиваются с неопре­ деленностью (ex ante — ожидаемые риски), касающейся реализации схемы поддержки, но это еще не все. Как показали недавние сокращения объемов поддержки в странах-членах ЕС, инвесторы в объекты ВИЭ зависят от государственной поддержки, от изменения объема и продолжительности поддержки даже после того, как инвестиции уже реализованы (риски ex post — по факту). Учитывая текущие «неравные» условия в области возобновляемых источников энергии (недостаточная конкурентоспособность по сравнению с электростанциями, работающими на субсидируемом традиционном топливе), механизмы государственной поддержки важны, как гарантия финансовой целесообразности реализации инвестиций в возобновляемые источники энергии. Тем не менее, инвесторы могут получить положительные эффекты от структурных мер, минимизирующих зависимость от государственной поддержки за счет максимальных доходов от продажи электрической энергии и мощности на оптовом рынке. Чтобы стимулировать инвестиции в возобновляемые источники энергии, власти должны рассмотреть возможность адаптации нормативно-правовой базы оптового рынка электроэнергии и мощности к конкретным характеристикам оборудования объектов ВИЭ. Детальная проработка законодательства позволит развивать использование возобнов­ ляемых источников энергии без прямого влияния на госбюджет. Более того, такой подход обеспечит поддержку возобновляемых источников энергии при относительно небольших изменениях действующего законодательства. Чтобы адаптировать оптовый рынок электроэнергии под участие объектов ВИЭ, необходимо определить приоритеты отбора ценовых заявок на рынке на сутки вперед (3.2.1), правила долгосрочного рынка мощности (3.2.2) и правила балансирования системы (3.2.2). 3.2.1. Гарантированный отпуск электроэнергии в сеть: приоритеты для электрической энергии, выработанной на объектах ВИЭ В соответствии с действующими Правилами оптового рынка электрической энергии, не предусматривается обязательный отбор коммерческим оператором ценовых заявок, поданных генераторами ВИЭ для участия в рынке на сутки вперед. Таким образом, генераторы ВИЭ не имеют гарантий продажи их электрической энергии на оптовом рынке. Однако, для стимулирования выработки электрической энергии из газов, получаемых при разработке нефтяных месторождений (так называемых «попутных газов»), и сокращения объемов их сжигания, российские законодатели недавно внесли изменения в Федеральный закон «Об электроэнергетике». Цель этих изменений — обеспечить приоритет отбора на рынке на сутки вперед ценовых заявок для этого типа генерирующего оборудования39. Можно предположить, что в будущем в нормативную базу будут внесены поправки, предусматривающие аналогичные преференции для поставок электрической энергии на базе ВИЭ. Возможно, потребуется изменить статью 32 Федерального закона «Об элек троэнергетике», а так же Правила оптового рынка и с тандартный Договор о Параграф 2 Статьи 32 Федерального закона «Об электроэнергетике». 39 Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 25 присоединении к торговой системе оптового рынка, по аналогии с изменениями, направленными на стимулирование производства электроэнергии с использованием попутного газа. р е з ю м е Приоритетный отбор заявок ВИЭ на рынке на сутки вперед Приоритетный отбор заявок, поданных в отношении генерирующих мощно- стей, функционирующих в экологически безопасном режиме, уже преду­ смотрены российским электроэнергетическим законодательством. Эти приоритеты были введены для электроэнергии, выработанной с использова- нием «попутного газа». Поэтому приоритетный отбор заявок, поданных в отношении объектов ВИЭ, соответствует философии российского оптового рынка (статья 32 Федераль- ного закона «Об электроэнергетике»). Такой подход обеспечит надежные гарантии инвесторам ВИЭ реализации выработанной электроэнергии на оптовом рынке. Это важное дополнение к схеме поддержки на базе надбавки к цене оптового рынка. 3.2.2. Конкурентный долгосрочный рынок мощности, адаптированный для ВИЭ Для повышения конкурентоспособности объектов на базе ВИЭ, участвующих в конку­ рентном рынке мощности, Правительство должно в первую очередь еще раз подтвердить значимость объектов ВИЭ в Генеральной схеме размещения объектов электроэнергетики. Более того, Правительство должно внести конкретные рекомендации по расположению также тех электростанций на базе ВИЭ, которые не будут иметь права на заключение регулируемых Договоров о предоставлении мощности. Статья 32 Федерального закона «Об электроэнергетике» предусматривает обязанность системного оператора принимать во внимание рекомендации Генеральной схемы при организации долгосрочного рынка мощности. Значимость рекомендаций Генеральной схемы для отбора мощности была подтверждена постановлением Правительства Российской Федерации №476 от 28 июня 2008 г., в котором определен оптовый рынок мощности40. Включив рекомендации по размещению и типу генерирующего оборудования на основе возобновляемых источников энергии в приложения к Генеральной схеме, Правительство тем самым повышает вероятность их отбора Системным оператором. Кроме того, как было рекомендовано выше для Договоров о предоставлении мощности, специальные критерии, касающиеся оценки готовности оборудования ВИЭ к выработке электрической энергии, должны учитывать нестабильный характер генерации электри- 40 Долгосрочная оплата мощности призвана гарантировать реализацию Генеральной схемы размещения объектов электроэнерге- тики до 2020 г. См. статью 3 Постановления Правительства Российской Федерации №476 от 28 июня 2008 г. «О внесении из- менений в некоторые Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам конкурентной торговли генерирующей мощностью на оптовом рынке электрической энергии (мощности)» с последующими поправками, Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ), 07 июля 2008 г., №27, стр. 3285. 26 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития ческой энергии и ограниченные возможности оперативно-диспетчерского управления объектов ВИЭ. Например, для генерирующего оборудования ВИЭ, может применяться относительно низкий штрафной коэффициент на случай невозможности выполнения оперативно-диспетчерских команд Системного оператора. Создание рынка мощности, адаптированного для ВИЭ, обеспечивает преимущества, связанные с реализацией сетевыми компаниями необходимых инфраструктурных инвестиций. Действительно, в соответствии с пунктом 1 Статьи 32 Федерального закона «Об электроэнергетике», сетевые компании должны включать в свои инвестиционные программы достаточную сетевую инфраструктуру, чтобы гарантировать выдачу мощности и передачу электроэнергии, генерируемой новыми объектами, отобранными в контексте рынка мощности. 3.2.3. Балансирующий рынок, адаптированный для ВИЭ Прогнозы выработки электроэнергии генерирующими объектами на базе ВИЭ, характе­ ри­ зующимися нестабильной выдачей мощности, менее точны, чем для других типов генерации энергии. В этой связи генерация на базе ВИЭ более другой подвержена штрафам за отклонения фактических объемов производства от плановых41. Риск возникновения штрафов на балансирующем рынке также является одним из препятствий для инвестиций в ВИЭ. В Правилах оптового рынка, касающихся балансирующего рынка, можно предусмотреть специальные условия балансирования режимов для объектов ВИЭ. Подобный режим балансирования не потребует радикальных изменений, таких как сокращение периода между прекращением приема заявок (т.е. моментом, после которого ценовые заявки не принимаются) и моментом производства и потребления электроэнергии. Специальный режим балансирования для объектов ВИЭ при определении затрат на балансирование может просто учитывать природные факторы, такие как ветер. Например, погодные факторы могут рассматриваться как внешние причины дисбаланса. Возможно применение специальных сезонных коэффициентов, позволяющих учитывать изменение погодных условий. р е з ю м е На пути к оптовому рынку электрической энергии и мощности, адаптированному для ВИЭ В настоящее время генерирующие объекты ВИЭ неконкурентоспособны на оптовом рынке электроэнергии. Правила торговли электрической энергией и мощностью не адаптированы к особым характеристикам функционирования большинства генерирующих объектов ВИЭ. Отражение специфических характеристик объектов ВИЭ в положениях нор- мативной базы оптового рынка внесет вклад в повышение конкурентоспособ- ности ВИЭ даже при отсутствии тщательно проработанной схемы поддержки. Наряду с приоритетным отбором заявок для объектов ВИЭ, можно внести изменения в режимы балансирования и в рынок мощности для учета ограни- ченных возможностей диспетчеризации генерирующих объектов ВИЭ. 41 A. Johnston, A. Kavali and K. Neuhoff «Take-or-Pay Contracts for Renewables Deployment» (Контракты на условиях полной оплаты энергии, полученной из возобновляемых источников, даже при отказе от поставок), Energy Policy, 2008, т. 36, стр. 2481. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 27 3.3. Региональный подход Федеральный закон «Об электроэнергетике» явным образом не определяет механизм поддержки ВИЭ на розничном рынке и в неценовых зонах оптового рынка. Региональные власти, однако, могут реализовывать политику в области ВИЭ для объектов ВИЭ на розничном рынке. «Эко-тариф», реализованный в Белгородской области 42, является примером регионального подхода к развитию возобновляемых источников энергии. Стремление администрации Калужской области реализовать подобный подход наглядно иллюстрирует роль, которую региональные власти могут играть в развитии ВИЭ в России. При этом, одним из механизмов поддержки ВИЭ на региональном уровне может быть установление минимального уровня тарифов на электрическую энергию по типам объектов ВИЭ, исходя из методики определения экономически обоснованных капитальных затрат. Исходя из низкого уровня операционных (переменных) затрат для объектов ВИЭ относительно уровня капитальных затрат, такие тарифы могут быть с достаточной степенью точности определены и установлены на долгосрочной период. 3.4. Внедрение ВИЭ для российских ТЭЦ Реформа российского рынка тепла (см. Федеральный закон «О теплоснабжении» №190- ФЗ от 27 июля 2010 г.) позволяет стимулировать повышение доли ВИЭ в топливной структуре сектора комбинированного производства тепловой и электрической энергии. Аналогично реформе электроэнергетики, реформа рынка тепла призвана привлечь инвестиции в модернизацию инфраструктуры теплоснабжения. Статья 3 Федерального закона «О теплоснабжении» рассматривает энергоэффективность теплоснабжения как фундаментальный принцип российского рынка теплоснабжения. Таким образом, данная реформа дает определенный «импульс» для роста инвестиций. Этот «импульс» может использоваться для одновременной модернизации с повышением доли экологически безопасных источников энергии в секторе теплоснабжения и комбинированного производства тепловой и электрической энергии. Действительно, в соответствии с распоряжением №1-р от 8 января 2009 г. «Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии», выработка электрической энергии на базе ВИЭ является частью общей стратегии Российской Федерации, направленной на повышение энергоэффективности. Усилия по повышению экологической безопасности российского сектора теплоснабжения и комбинированного производства тепловой и электрической энергии способны также внести вклад в реализацию национальных стратегических целей в области использования ВИЭ. Кроме того, это позволит следовать общему тренду (например, ЕС), в соответствии с которым для достижения целевых национальных показателей в области ВИЭ все больше внимания уделяется сектору теплоснабжения. Статьи 7 и 10 Федерального закона утверждают, что принципы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения должны способствовать привлечению инвестиций и стимулировать повышение энергетической эффективности. Использование возобновляемых источников энергии вносит вк лад в реализацию национальной стратегии в области энерго­ эффективности. В этой связи понятно, что инвестиции в данную область должны полностью покрываться тарифами на тепловую энергию и содержать разумную доходность инвестиций. 42 Распоряжение Правительства Белгородской области от 19 июля 2010 г. №300-рп. 28 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития Для реализации подобных усовершенствований Правительство Российской Федерации могло бы рассмотреть возможность явного выделения в общей методике расчета тарифов на теплоснабжение затрат, связанных с использованием ВИЭ для производства тепловой энергии. Более того, аналогично поправкам, внесенным в 2007 г. в Федеральный закон «Об электроэнергетике», для продвижения ВИЭ в электроэнергетике, российские власти могут включить специальные положения в Федеральный закон «О теплоснабжении», направленные на стимулирование использования ВИЭ при производстве тепловой энергии и в секторе комбинированного производства тепловой и электрической энергии. Такие нормативные меры на первом этапе могли бы быть ориентированы на стратегические целевые показатели ВИЭ, определенные Распоряжением Правительства 1-р от 8 января 2009 г. 3.5. Улучшение инвестиционного климата для ВИЭ Как уже было показано выше, одним из наиболее серьезных барьеров на пути развития возобновляемых источников энергии в России является воспринимаемая инвесторами нестабильность и непредсказуемость инвестиционного к лимата в России. В этом контексте поддержка ВИЭ могла бы состоять в разработке специальных инвестиционных гарантий, призванных повысить уровень стабильности нормативно-правовой базы в сфере ВИЭ. Согласно действующим нормам Федерального закона №160 от 9 июля 1999 г. «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и Федерального закона №39 от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» гарантии стабильности мог ут применяться к налогообложению проектов на базе ВИЭ. Инвестиции в возобновляемые источники энергии позволят компаниям не только решать проблемы налогообложения, но и претендовать на более стабильную нормативную базу в области инвестиций в целом. Повышение правовой стабильности относится, например, к инвестициям, подпадающим под действие Федерального закона №115 от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях». Подобные положения могут также относиться к правилам формирования цен на электрическую энергию и мощность на оптовом рынке. Более стабильные условия для инвестиций в ВИЭ позволят снизить «премию за риск» для таких проектов. 3.6. Природоохранное законодательство Ужесточение природоохранного законодательства дает мощный стимул к развитию н ативных подходов к утилизации отходов. Подобные ограничения открывают альтер­ широкие возможности для стимулирования тепловых электростанций к переходу с угля на биотопливо. Важным аспектом такого подхода является возможность применения природоохранного законодательства и, в частности финансовых санкций, в случае нарушения норм выбросов газообразных или твердых отходов. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 29 3.7. Совместные проекты с ЕС: проект WINDTEC, BIOTEC Как уже упоминалось выше, растущая доля угля в топливном балансе России позволит диверсифицировать структуру используемых источников энергии. Кроме того, это высвободит дополнительные объемы природного газа для экспорта в Евросоюз. Однако высвобождение газа для экспорта путем замещения его углем во внутреннем топливном балансе России может негативно сказаться на проблеме изменения климата. Евросоюз мог бы взять на себя некоторые затраты, связанные с изменением климата внешними источниками энергии, приняв участие во внедрении ВИЭ в России. В этом отношении ВИЭ в России могут получить поддержку со стороны стран-членов ЕС в рамках механизма так называемых «проектов совместного осуществления», представленных в директиве Европарламента и совета ЕС 2009/28/EC «О стимулировании использования энергии из возобновляемых источников» (далее «Дирек тива о возобновляемых источниках энергии»). Действительно, Директива о возобновляемых источниках энергии позволяет странам-членам ЕС для достижения национальных целевых показателей использования возобновляемых источников энергии сотрудничать с другими странами43. Члены ЕС могут поддерживать строительство ВИЭ в странах, которые не входят в ЕС, учитывать электроэнергию, выработанную на этих станциях и поставленную в Европу, при достижении намеченных национальных целевых показателей использования ВИЭ. Таким образом, электроэнергия от объектов ВИЭ в таких странах, должна экспортироваться в энергосистему ЕС. Директива о возобновляемых источниках энергии не требует потребления электрической энергии именно в той стране-члене ЕС, которая принимает участие в реализации проекта совместного осуществления. Следовательно, страны-члены ЕС с относительно ограниченным природным потенциалом ВИЭ и серьезными проблемами протестов населения против размещения опасных производств на территории его проживания (далее — NIMBY44, например, в Люксембурге или Бельгии), могут рассмотреть возможность участия в подобных проектах для достижения целевых показателей, намеченных на 2020 год. Северо-Запад России имеет огромный потенциал в области развития ВИЭ (например, использование энергии ветра и биотоплива). Более того, учитывая низкую плотность населения в этом регионе, можно исключить проблему NIMBY, которая препятствует развитию ВИЭ во многих странах ЕС. Кроме того, Северо-Запад России граничит с ЕС, и российская энергосистема уже связана с европейской через трансграничные линии электропередачи, что позволит экспортировать электроэнергию, выработанную на объектах ВИЭ, в ЕС, а также удовлетворить критериям Директивы о возобновляемых источниках энергии. Электроэнергия, выработанная относительно небольшими объектами (например, использование биотоплива на ТЭЦ) в приграничных территориях, теоретически может экспортироваться в энергосистему ЕС без масштабных инвестиций в развитие сетевой инфраструктуры. Более крупные проекты по использованию энергии ветра потребуют существенных инвестиций в увеличение пропускной способности трансграничных линий электропередачи (см. рис. 1). 43 См. статью 3 Директивы о возобновляемых источниках энергии. 44 В некоторых странах ЕС, население выступает, в том числе, против расположения объектов ВИЭ. 30 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития Рис. 1. Проекты «WINDTEC – BIOTEC» Легенда – Трансграничная пропускная способность – Увеличение трансграничной пропускной способности 19.1% – Текущая доля ВИЭ (25)% – Целевые показатели по ВИЭ к 2020 году Статья 16 Директивы о возобновляемых источниках энергии требует от стран-членов ЕС «предпринимать соответствующие шаги для развития сетевой инфраструктуры, чтобы обеспечить безопасное функционирование энергосистемы по мере дальнейшего увеличения объемов электроэнергии, вырабатываемой с использованием возобновляемых источников энергии, включая объединенные мощности энергосистем стран-членов ЕС и других стран». Российский потенциал в области ВИЭ может быть, например, реализован в рамках проекта «Балтийское энергетическое кольцо», связанного с интеграцией энергосистем стран Балтии, России и других стран ЕС. Роль возобновляемых источников энергии в контексте проекта «Балтийское энергетическое кольцо» уже отмечена в документе 2006 TEN-Energy Guidelines (Руководство по созданию Трансъевропейской энергосистемы–2006). Однако на практике вместо признания потенциальных возможностей ВИЭ все внимание сегодня уделяется инвестициям в сетевую инфраструктуру, необходимую для экспорта электроэнергии. Российский потенциал в области ВИЭ может использоваться для повышения экологической безопасности за счет поставок в ЕС электроэнергии, выработанной с использованием ВИЭ на Северо-Западе России. Однако организации Евросоюза в основном игнорируют эту возможность и концентрируют свое внимание на проекте DESERTEC. Учитывая «углеродную стоимость» безопасности поставок энергии в Европу, европейско-российский проект WINDTEC способен помочь ЕС продвигаться к экологически более безопасным поставкам энергии быстрее и с меньшими затратами. Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 31 р е з ю м е Проект WINDTEC призван обеспечить поставки электроэнергии в Европу и использовать потенциал России в области ВИЭ Приграничные территории России с ЕС в Северо-Западном регионе России имеют огромный потенциал в области ВИЭ. Многие страны-члены ЕС имеют очень ограниченный потенциал в области ВИЭ, кроме того, население этих стран протестует против размещения объектов ВИЭ на собственной территории. Ветряные или биотехнологии представляют обоюдовыгодную альтернативу использования потенциала России и поставки экологически чистой электро­ энергии в ЕС. Это внесет вклад в энергетическую политику ЕС–Россия благодаря следующим факторам: (I) улучшение отношений ЕС–Россия за счет работы над менее чувстви­ тельными в стратегическом отношении проектами, чем поставки нефти и газа. (II) диверсификация/снижение зависимости ЕС от российского газа и зависимости России от продажи газа в ЕС. 32 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития Приложение 1. Проекты по использованию возобновляемой энергии, указанные в Сценарных условиях развития электроэнергетики на период до 2030 г. (АПБЭ) Максимальный сценарий Политика России в области возобновляемых источников энергии: пробуждение зеленого великана 33 Базовый сценарий 34 3. Пробуждение российского великана: возможные пути развития Про IFC IFC, входящая в Группу Всемирного банка, является крупнейшим глобальным институтом развития, фокусирующим свою деятельность на частном секторе в странах с развивающейся и переходной экономикой. Мы содействуем устойчивому развитию развивающихся стран через финансирование инвестиций, предоставление консультативных услуг компаниям и правительствам и мобилизацию капитала на международных финансовых рынках. В 2011 финансовом году, несмотря на продолжающуюся глобальную неопределенность, мы помогали нашим клиентам создавать новые рабочие места, улучшать экологические показатели работы, поддерживать местное население. При этом объем наших инвестиций за этот год стал самым большим за всю историю, достигнув почти $19 миллиардов. Дополнительная информация на сайте www.ifc.org. Дополнительная информация о проекте на сайте: www.ifc.org/rrep 2011