Dokument Svetske Banke SAVEZNA REPUBLIKA JUGOSLAVIJA OCENA FINANSIJSKE ODGOVORNOSTI ZEMLJE 15.decembar 2002. Operativna politika i sluzbe Region Evrope i Centralne Azije EKVIVALENTI VALUTA Jedinica valute = jugoslovenski dinar (Dinar) KURSNA STOPA USD 1 = Dinara 64,2997 (Jun 2002.) USD 1 = EUR 1,0576 (Jun 2002.) AKRONIMI I SKRAENICE AAA Udruzenje racunovoa i revizora ISU Indirektni budzetski korisnik BI Budzetski inspektorat ZBS Zakon o budzetskom sistemu BIAS Sluzba budzetske inspekcije i revizije u MF Ministarstvo finansija (Savezno i crnogorsko) Srbiji MFs Ministarstva finansija (Savezno, srpsko i crnogorsko) BRA Agencija za obnovu banaka (Srbija) MFE Ministarstvo finansija i ekonomije Republike Srbije CBM Centralna banka Crne Gore UZP Uprava za zajednicke poslove (Crna Gora i savezni nivo) COSO Komitet sponzorskih organizacija OZP Odelenje za zajednicke poslove (Srbija) (Integrisani okvir za unutrasnju kontrolu) NRS Nacionalni racunovodstveni standardi CPAR Izvestaj o oceni poslova nabavki koje NATO Severnoatlantski pakt obavlja zemlja NBJ Narodna banka Jugoslavije CPE Dalje strucno obrazovanje NVO Nevladina organizacija DFID Odeljenje za meunarodni razvoj (UK) OZB Osnovni zakon o budzetu DM Nemacka marka OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj DSU Direktni budzetski korisnik OSCE Organizacija za stabilnost i saradnju u Evropi EAR Evropska agencija za rekonstrukciju OJR Odbor za javne racune EBRD Evropska banka za obnovu i razvoj PACT UNDP Program za odgovornost i transparentnost EC Evropska komisija PEIR Pregled javne potrosnje i institucija EP Elektroprivreda PIU Jedinica za realizaciju projekta ERTP Program ekonomske obnove i tranzicije PN Platni nalog ES Evropska inicijativa za stabilnost OJS Odbor za javni sektor EU Evropska unija RCG Republika Crna Gora FARAH Prirucnik za finansijsko racunovodstvo, SAC Kredit za strukturno prilagoavanje izvestavanje i reviziju (WB) SAI Institucija vrhovne revizije FMIS Informacioni sistem finansijskog upravljanja SBA "Stend-baj" aranzman FMS Strucnjak za finansijsko upravljanje SDK Sluzba drustvenog knjigovodstva FRY Savezna Republika Jugoslavija SFRJ Socijalisticka Federativna Republika Jugoslavija GDP Bruto domai proizvod SIDA Svedska agencija za meunarodnu saradnju u oblasti razvoja GFS Generalna finansijska statistika SNAO Svedski nacionalni revizorski ured IA Unutrasnja revizija SPAI Antikorupcijska inicijativa Pakta stabilnosti IAPC Meunarodni komitet za revizorske prakse KRT Konsolidovani racun Trezora IAS Meunarodni racunovodstveni standardi GKT Glavna knjiga Trezora IASB Odbor za meunarodne racunovdstvene TI Meunarodna transparentnost standarde TSA Jedinstveni racun trezora IBRD Meunarodna banka za obnovu i razvoj TSS Strategija podrske u tranziciji IC Meunarodna zajednica UNDP Program za razvoj Ujedinjenih Nacija ICG Meunarodna grupa za krize UNMIK Misija Ujedinjenih Nacija na Kosovu IDA Meunarodno udruzenje za razvoj USAID Agencija Sjedinjenih Drzava za meunarodni razvoj IDP Interno raseljeno lice UST Trezor Sjedinjenih Drzava IFAC Meunarodna federacija racunovoa PDV Porez na dodatnu vrednost IFI Meunarodna finansijska institucija RG Radna grupa MMF Meunarodni monetarni fond JURR Jugoslovensko udruzenje racunovoa i revizora INTOSAI Meunarodna organizacija vrhovnih YUD Jugoslovenski dinar revizorskih institucija ZOP Zavod za obracun i plaanja (zavod za plaanja) ISA Meunarodni standardi o racunovodstvu Regionalni potpredsednik Johannes Linn, ECAVP Direktor za zemlju Christian Poortman, ECCU4 Regionalni direktor za finansijsko upravljanje John Hegarty, ECSPS Rukovodilac tima Chai Ting, ECSPS SADRZAJ PREDGOVOR IZVRSNI REZIME 1. KONTEKST ZEMLJE 1.1. Demokratija u tranziciji 1.2. Ustavna kriza 1.3. Strukture vladanja 1.4. Nova zajednica: Srbija i Crna Gora 2. UPRAVLJANJE BUDZETOM JAVNOG SEKTORA 2.1. Pravni okvir 2.1.1 Zakonska regulativa o saveznom budzetu i budzetu Srbije 2.1.2. Novi Zakon o budzetu Crne Gore 2.1.3 Preporuka 2.2. Planiranje budzeta i izrada 2.2.1 Finansijsko planiranje 2.2.2. Obuhvat budzeta 2.2.3 Procedure i vremenski raspored 2.2.4 Nedovoljna povezanost politike i procesa budzeta 2.2.5 Preporuke 2.3 Izvrsenje budzeta 2.3.1 Proces izvrsenja tekueg budzeta 2.3.2 Upravljanje prihodima 2.3.3 Upravljanje rashodima 2.3.4 Parlamentarni nadzor 2.3.5 Izvrsenje budzeta u Srbiji 2.3.6 Izvrsenje budzeta u Crnoj Gori 2.3.7 2.3.7 Rezultati budzeta: deficit sredstava 2.3.8 Preporuke 3. JAVNI SEKTOR: PLAANJA, UPRAVLJANJE BUDZETOM I TREZOR 3.1 Uprave za zajednicke poslove 3.2 Upravljanje gotovinskim sredstvima 3.2.1. Neadekvatan sistem upravljanja gotovinskim sredstvima 3.2.2. Uspostavljanje Jedinstvenog racuna trezora 3.2.3. Preporuke 3.3 Zavod za obracun i plaanje (ZOP) 3.3.2 Bankarska organizacija Vlade 3.3.3 Reforme Zavoda za obracun i plaanja 3.3.4 Preporuke 3.4. Tranzicija u sistemu trezora 3.4.1 Novi Trezor Crne Gore 3.4.2 Novi Trezor Srbije 3.4.3 Opcija trezora na saveznom nivou 3.4.4 Preporuke 4. JAVNI SEKTOR - RACUNOVODSTVO I IZVESTAVANJE 4.1. Budzetska klasifikacija 4.1.1 Usvajanje nove GFS klasifikacije 4.1.2 Preporuke 4.2. Racunovodstveni standardi 4.2.1 Nacionalni racunovodstveni standardi i meunarodni racunovodstveni standardi 4.2.2 Preporuke 4.3 Racunovodstveni sistemi 4.3.1 Sadasnji sistem uprave za zajednicke poslove 4.3.2 Preporuke 4.4 Izvestavanje o budzetu 4.4.1 Sadasnje prakse 4.4.2 Planirane reforme 4.4.3 Preporuke 4.5 Tretman suverenog duga 4.5.1 Neizvestavanje o spoljnom suverenom dugu 4.5.2 Preporuke 5. JAVNI SEKTOR: FINANSIJSKA KONTROLA, INTERNA I EKSTERNA REVIZIJA 5.1 Finansijska kontrola 5.1.1 Okruzenje sadasnje internekontrole 5.1.2 Reforma interne kontrole 5.1.3 Preporuke 5.1 Interna revizija 5.2.1 Uloga budzetskih inspektora 5.2.2 Inspekcija budzeta Srbije za 2000. 5.2.3 Reforme interne revizije u Srbiji 5.2.4 Reforme interne revizije u Crnoj Gori 5.2.5 Preporuke 5.3 Eksterna revizija 5.3.1 Planovi za uspostavljanje vrhovne revizorske institucije u Srbiji 5.3.2 Ogranicen napredak u Crnoj Gori 5.3.3 Privremeni aranzmani za Crnu Goru i Saveznu vladu 5.3.4 Odnos INTOSAI 5.3.5 Preporuke 5.4 Posledice slabe kontrole i revizije 5.4.1 Korupcija, finansijska krivicna dela i zlouptreba vladinih sredstava 5.4.2 Efekti korupcije i finansijskih krivicnih dela 5.4.3 Antikorupcijske akcije 5.4.4 5.4.4 Preporuke 6. FINANSIJSKI I PRIVATNI SEKTORI I FIDUCIJARNA PITANJA 6.1. Finansijski sektor 6.1.1 Zakon o bankarstvu 6.1.2 Vlasnistvo i finansijski uslov 6.1.3 Reforma bankarskog sektora u Srbiji 6.1.4 Reforma bankarskog sektora u Crnoj Gori 6.2 Racunovodtsvo i revizija u privatnom sektoru 6.2.1 Racunovodstveni standardi u privatnom sektoru 6.2.2 Profesija revizije i racunovodstva 6.2.3 Nova zakonska regulativa u privatnom sektoru 6.3 Fiducijarna pitanja 6.3.1 Fiducijarni uslovi za projekte koji se realizuju uz pomo Banke 6.3.2 Zastita transakcija koje se odnose na prilagoavanje 6.3.3 Investicioni poslovi: Ocena poslovnih banaka 6.3.4 Ocena privatnih firmi koje se bave revizorskim poslovima 6.3.5 Finansijsko upravljanje u projektima koji se realizuju uz pomo Banke 6.4 Ocena fiaducijarnog rizika i upravljanje 6.4.1 Ocena rizika 6.4.2 Upravljanje rizikom 6.4.3 Zakljucak rizika 6.4.4 Budua akcija PRILOG 1: BIBLIOGRAFIJA I REFERENCE MAPA: SAVEZNA REPUBLIKA JUGOSLAVIJA Savezna Republika Jugoslavija ­ Ocena finansijske odgovornosti zemlje PREDGOVOR Ovaj izvestaj je izraen na osnovu nalaza niza misija Svetske banke u Saveznoj Republici Jugoslaviji (SRJ) od jula do oktobra 2001. godine, koju je izradio Radni tim ciji su clanovi Siew Chai Ting, voa Tima - visi strucnjak za finansijsko upravljanje, Roberto Tarallo, LCR menadzer, finansijsko upravljanje (bivsi visi strucnjak u ECA za finansijsko upravljanje), Milica Vukadinovi, asistent u oblasti istrazivanja i Julie Lynn, iz Drzavnog odeljenja za reviziju Velike Britanije (NAO), konsultant Odeljenja za meunarodni razvoj (DFID), koja radi na eksternoj reviziji. Misija Svetska banka, koju su sacinjavala dva tima, tim koji je radio na PERI izvestaju i tom koji je radio na CFAA izvestaju, posetila je SRJ u novembru 2002, sa namerom da se distribuiraju nalazi PEIR i CFAA izvestaja za SRJ. U obe republike, ministarstva finansija odlucno su preuzela vodeu ulogu u organizaciji sastanaka na kojima su predstavljani nalazi. Zadatak na temu Ocena finansijske odgovonosti zemlje (CFAA) bio je deo zajednicke akcije koja je predstavljala kombinaciju CFAA i Izvestaja koji je predstavljao ocenu nabavki zemlje (CPAR), a koji je predvodio Shaun Moss, voa tima. Misija CFAA takoe je blisko saraivala sa radnom grupom koja je radila na pregledu javne potrosnje i institucija (PEIR), koju je predvodio Sergei Shatalov, voa tima i visi ekonomista; i timom koji je radio na Kreditu za strukturno prilagoavanje Srbije (SAC) koji je predvodio Ardo Hansson, voa tima i visi ekonomista za zemlju. Izvestaj je izraen u bliskoj saradnji sa partnerima iz vladinih institucija u SRJ, a takoe je izraen i na osnovu informacija koje je pruzila donatorska zajednica u SRJ. Partneri iz vlade i institucija privatnog sektora pruzili su svoju punu i aktivnu pomo misiji CFAA i angazovali su se zajedno sa timom Banke u sveobuhvatnom dijalogu, vezanom za pitanja koja su utvrena u okviru ocene. Tim ovom prilikom zeli da se zahvali Saveznoj vladi i vladama Republike Srbije i Republike Crne Gore, ukljucujui ministarstva finansija (posebno gi Gordani Lazarevi iz Saveznog ministarstva finansija, nacelniku Odeljenja za meunarodne finansijske odnose, dr. Milanu Daboviu, zameniku ministra za finansije Crne Gore i prof. Dejanu Popoviu, zameniku ministra za finansije Republike Srbije), Ministarstvu obrazovanja, Narodnoj Banci Jugoslavije, centralnoj banci Crne Gore, vladinim organima i institucijama privatnog sektora na njihovoj izvanrednoj saradnji. Svrha CFAA Ova CFAA izraena je na osnovu istorijata institucionalne i politicke neizvesnosti, sa ciljem obezbeenja vee sigurnosti za vlade u SRJ, Banku i donatorsku zajednicu, u smislu korisenja finansijskih sredstava. Poboljsani standardi finansijskog upravljanja i transparentnost tokova javnih finansija, koje ovaj izvestaj preporucuje, su od sustinskog znacaja za postizanje adekvatne drustveno-politicke stabilnosti i meunarodnu pomo za obnovu privrede i programe razvoja vlada u SRJ. Svrha CFAA je da oceni rizik u smislu da finansijska sredstva u SRJ mogu da se iskoriste i za neke druge svrhe, a ne za one za koje su namenjena ili uz nedovoljnu posveenost privredi i efikasnost, uporeujui standarde finansijskog upravljanja i prakse agencija koje koriste (ili regulisu korisenje) sredstva prema meunarodnim standardima ili standardima "najbolje prakse". Ocena rizika pokriva dve dimenzije: rizik po pitanju javnih sredstava (odgovornost po pitanju javnih finansija) i rizik po pitanju sredstava koje Svetska banka odobrava u vidu zajmova (fiducijarna dimenzija). Ocena rizika po pitanju javnih sredstava zahteva ocenu interne kontrole, koju vrsi izvrsni organ sa svoje strane i eksterno detaljno ispitivanje, koje obavljaju agencije za nadzor. U kontekstu izdvajanja nadleznosti unutar zemlje i sredine celokupnog vladanja, u stvari , izvrsni deo vlade ima obavezu prema javnosti i ostalim ucesnicima da bezbedno cuva i adekvatno koristi javna sredstva koja su joj njeni konstituenti poverili, i da obezbedi verodostojan pravni/regulatorni okvir radi unapreenja dobrog rukovoenja i finansijskog upravljanja, kako u privatnim tako i u javnim sektorima privrede. Institucionalni i pravni/regulatorni rezim, koji trazi da se obezbedi ova sigurnost, predstavlja okvir za odgovornost vezanu za javne finansije u zemlji. Ocena rizika za Banku zahteva ocenu rizika u smislu da okvir finansijske odgovornosti zemlje trazi realizaciju programa Banke i korisenje sredstava Banke, uz predlog odgovarajuih mera za upravljanje ovim rizicima. Ona takoe podrzava dijalog na temu finansijske odgovornosti sa zemljom zajmoprimcem i partnerima za razvoj, i pruza pomo u koncipiranju programa koji se odnose na razvoj institucije finansijskog upravljanja. CFAA nije revizija, niti obezbeuje potvrdu da se sva sredstva koriste u nameravane svrhe. Meutim, ovaj izvestaj obezbeuje dobro informisanu i objektivnu ocenu, jacinu i slabosti sistema finansijskog upravljanja, dijagnozu problema i savete po pitanju njihovog resavanja, i predstavlja pokazatelj stepena rizika finansijske odgovornosti. Krajnji rok za izradu izvestaja Izvestaj predstavlja ocenu statusa finansijske odgovornosti SRJ za period do juna 2002. Relevantna azuriranja izvestaja koja odslikavaju uticaj i ishode reformi koje se sada odvijaju uzimae se u obzir onda kada to prilike budu dozvoljavale a, u svakom slucaju, najkasnije u roku od dvadeset cetiri meseca po objavljivanju ovog CFAA. Delokrug CFAA Ovaj prvi CFAA za SRJ usmeren je na najkriticnija pitanja u bliskoj budunosti pa do srednjorocnog perioda. U ovom kontekstu, CFAA koncentrise se na odgovornost javnog sektora i na fiducijarne aranzmane vezane za projekte koje e finansirati Banka, sa ogranicenim pregledom racunovodstva privatnog sektora i organizacijom revizije, koji se fokusira na ona pitanja koja mogu da uticu na fiducija rnu zastitu i aranzmane. CFAA za SRJ pokriva sledea podrucja: Javni sektor: upravljanje budzetom (Odeljak 2) Javni sektor: plaanja, upravljanje gotovinom i trezor (Odeljak 3) Javni sektor: racunovodstvo i izvestavanje (Odeljak 4) Javni sektor: finansijska kontrola, interna i eksterna revizija (Odeljak 5) Finansijski i privatni sektor: bankarstvo, racunovodstvo i fiducijarna pitanja (Odeljak 6) Procena rizika i upravljanje rizikom (Odeljak 6) Prilikom izrade CFAA korisena je metodologija propisana u Smernicama CFAA, koje je izdao Odbor Sektora za finansijsko upravljanje. Analize i zaklucci dati u CFAA zasnovani su na (a) upitima koje su izradili ucesnici, (b) intervjuima sa visim zvanicnicima vlada i razlicitim donatorskim organizacijama u SRJ, (c) pregledu postojee i predlozene zakonske regulative i (d) pregledu publikacija i izvestaja. CFAA tim je primio i pregledao upite javnog sektora, koje je izradilo Savezno ministarstvo finansija, Ministarstvo finansija i ekonomije Srbije, Ministarstvo obrazovanja Srbije i Ministarstvo finansija Crne Gore. CFAA tim je takoe primio i pregledao upite privatnog sektora koje je izradilo Savezno ministarstvo finansija i Udruzenje racunovoa i revizora Crne Gore. CFAA tim nastojao takoe da se objektivno utvrde odgovarajui standardi za merenje napretka. Crna Gora je, na primer, otisla dalje od Savezne vlade i vlade Srbije u mnogobrojnim podrucjima i mogla bi da se koristi kao referenca za odgovarajue standarde u nekim slucajevima. U CFAA, uzeti su u obzir standardi i polazne tacke koji se primenjuju i na saveznom i na republickim nivoima, prilikom priznavanja da neke strane mozda treba vise da urade na postizanju svojih standarda u odnosu na druge. Odnos sa ostalim aktivnostima Banke vezanim za SRJ U Strategiji Svetske banke u pruzanju pomoi u tranziciji (TSS) koja se odnosi na SRJ, uocena je kriticna potreba da Banka obavi analiticki rad nakon 10 godina odsustva iz Jugoslavije. Prema navodima TSS, u FY02 (prim. prev.:fiskalna godina 2002) Banka se usmerava na tri kljucna dela ekonomskog i sektorskog rada, (i) pregled javne potrosnmje i institucija, zajedno sa ocenom finansijske odgovornosti i nabavki zemlje, (ii) strategija razvoja privatnog sektora i (iii) istrazivanje domainstava sa fokusom na siromastvu. TSS smatra da su Izvestaj o oceni nabavki u zemlji (CPAR) i CFAA izvestaj od sustinskog znacaja za razvoj, kako aktivnosti Banke koje se odnose na projekte, tako i na njen dijalog o ekonomskoj politici sa vladama SRJ. Imajui u vidu nedavnu obnovu odnosa izmeu Banke i SRJ, ovi izvestaji predstavljaju prvi korak u pravcu ovih slozenih podrucja. I CPAR i CFAA pokrivaju Saveznu vladu, Republiku Srbiju i Republiku Crnu Goru, ali ne ukljucuju Kosovo, pokrajinu Srbije, koja je u ovom momentu pod upravom Ujedinjenih nacija. Savezna vlada je glavni partner, obzirom da je ona suvereni zajmoprimac i clanica Svetske banke. Meutim, mnoge funkcije nabavke i finansijske odgovornosti su u nadleznosti dve republike. Timovi koji su radili na CPAR i CFAA izvestajima izradili su odvojene izvestaje, u bliskoj koordinaciji aktivnosti, identifikujui veze koje oba uzvestaja povezuju sa PEIR izvestajem. U izradi CFAA, koriseni su inputi koje je izradio tim zaduzen za pripremu prvog Kredita za strukturno prilagoavanje Srbije (SAC-I) i obezbedio je inpute za uslovljavanje za SAC-I. Priznanja Gospoda Timothy Gilbo, referent Svetske banke za SRJ i Rory O'Sullivan, direktor Svetske banke za SRJ i ga Nancy Cooke, najvisi referent Svetske banke za SRJ, Mary Cheehan, bivsi glavni referent Svetske banke za SRJ i Elaine Patterson, bivsi zamenik direktora Svetske banke za SRJ ponudili su svoju dragocenu pomo i informacije pre i u toku misije. Gospoda Tony Hegarty, AFR menadzer, finansijsko upravljanje (AFTQK), Gerardo Corrochano, najvisi finansijski analiticar (ECSPF) i Anand Rajaram, visi ekonomist (PRMPS), koji su ravnopravno obavili pregled studije, ponudili su dragocene komentare i obezbedili ostale vazne podatke za ovaj zadatak. Gospodinu Johnu Hegartyju, ECA menadzeru, finansijsko upravljanje, zahvaljujemo se na izuzetnom pregledu i komentarima, a gi. Suzzani Snell, konsultantu, na pomoi i lektorisanju izvestaja. Ga Milica Vukadinovi, Research Assistant, obezbedila je pomo kod logistickih aranzmana za Misiju. SAVEZNA REPUBLIKA JUGOSLAVIJA OCENA FINANSIJSKE ODGOVORNOSTI ZEMLJE SAZETAK Uvod 1. Posle deset godina odsustva Svetske banke iz Srbije i Crne Gore, ova prva CFAA ocena predstavlja vazan i sastavni deo analitickih aktivnosti Svetske banke, kako je predstavljeno u Strategiji podrske u tranziciji (TSS) za SRJ. Ovaj CFAA izvestaj izraen je u pozadini institucionalnih i politickih neizvesnosti, sa ciljem obezbeenja vee sigurnosti za vlade u SRJ, Banku i donatorsku zajednicu, u smislu korisenja finansijskih sredstava. Poboljsani standardi finansijskog upravljanja i transparentnost tokova javnih finansija koji su peporuceni u ovom izvestaju su od sustinskog znacaja za postizanje adekvatne podrske za programe rekonstrukcije, ekonomsku stabilizaciju i razvojne programe vlada u SRJ. 2. Ova prva ocena finansijske odgovornosti u SRJ pokriva dve dimenzije: rizik za javna sredstva (odgovornost za javne finansije), i rizik za sredstva Banke (fiducijarna pitanja). Ocena odgovornosti za javne finansije pokriva sva podrucja upravljanja javnim finansijama u SRJ: (i) upavljanje budzetom (ukljucujui plaanja, upavljanje gotovinom i trezor), (ii) racunovodstvo, izvestavanje i finansijsku kontrolu, i (iii) internu i eksternu reviziju. Fiducijarna pitanja pokrivaju: (i) pregled centralne banke u svojstvu vlasnika depozitnog racuna vezano za poslove prilagoavanja, (ii) pregled prihvatljivosti lokalnih poslovnih banaka da vode specijalne racune za investicija, (iii) ocena lokalnih revizorskih firmi i njihove kvalifikovanosti da vrse reviziju projekata koje podrzava Banka, i (iv) pregled institucionalnih aranzmana, koji se odnose na finansijsko upravljanje u okviru realizacije investicionih projekata koje finansira Banka. Odgovornost javnog sektora ­ kljucni nalazi i preporuke 3. Ova CFAA ocena otkrila je da je finansijska odgovornost javnog sektora tokom poslednje decenije bila slaba i da je potrebno da se razvije i ojaca. Nove vlade koje su izabrane krajem 2000. zapocele su glavni proces reforme. Savezna vlada, vlada Srbije i vlada Crne Gore cvrsto su se opredelile za sprovoenje reforme; ali postoje odreene bajzni u pogledu sposobnosti te tri vlade, posebno kada se radi o izuzetno znacajnoj zavisnosti od inostranih konsultanata u sprovoenju kljucnih reformi. Fundamentalne ustavne promene koje predstoje predstavljaju razlog za dodatnu neizvesnost Obzirom na tu neizvesnost, tim CFAA namerava da ostane u bliskim kontaktima sa institucijama vlasti kako reforme budu napredovale i planira da azurira Ocenu za relativno kratko vreme. U meuvremenu, tim CFAA e obezbediti da fiducijarni aranzmani, kako za investicije tako i za prilagoavanje, daju svoj odgovor u pogledu slabosti i neizvesnosti koje postoje. CFAA sugerise da podrucja najveih slabosti i preporuke koje ih prate treba da budu od prevashodnog prioriteta za vlade u SRJ, a one su navedene u nastavku teksta. Planiranje i izrada budzeta (Odeljak 2.2) 4. Kvalitet planiranja i izrade budzeta tokom poslednje decenije u SRJ bio je generalno govorei na niskom nivou. Visegodisnje finansijsko planiranje se ne obavlja i nedostaje dertaljna visegodisnja projekcija prihoda i rashoda. Budzet se sastoji od ogranicenog broja zbirnih budzetskih stavki (pozicija) koje pruzaju grube informacije, a u principu nisu adekvatne za smisleno budzetiranje. Budzeti su nekompletni i ne ukljucuju (i) sve prihode i izvore sredstava, (ii) sve rashode i korisenja sredstava, i (iii) sve javne dugove i dugove preduzea. Nedovoljno vremena se posveivalo izradi budzeta, njegovom razmatranju i odobrenju od strane parlamenta. Pouzdanost u izradu budzeta u Crnoj Gori ve je poboljsana, a kao rezultat reformskih mera koje su nedavno uvedene, budzet Srbije postao je sadrzajniji. Novi zakoni o budzetu u Srbiji i Crnoj Gori mogli bi za kratko vreme dalje da poboljsaju proces budzetiranja. 5. Da bi se ojacala analiza ekonomske politike i prognoziranje, CFAA preporucuje da Ministarstvo finansija i ekonomije Srbije (MFE) i Ministarstvo finasija Crne Gore (MF) formiraju jaku jedinicu za fiskalnu analizu, da bi se obezbedile usluge kao sto su konzervativne prognoze, procene i praenje izvrsenja budzeta. CFAA preporucuje da svi nivoi vlade utvrde jasne i ukljucive definicije opstih vladinih rashoda i sprovedu jedan potpuno ukljuciv konsolidovani budzetski okvir. CFAA preporucuje da Savezna vlada produzi vreme za planiranje budzeta i budzetski ciklus i vreme za temeljno ispitivanje i raspravu o budzetu, u skladu sa novim zakonima o republickom budzetu i u skladu sa Smernicama OECD-a za fiskalnu transparentnost. Prioritet ­ izvrsenje budzeta ­ (Odeljak 2.3) 6. U prosloj deceniji, kontrola gotovine bila je uspesna ali sveukupno upravljanje budzetom bilo je neuspesno. Trenutno, neka ministarstva ne postuju uslov da treba da podnosu plan potrosnje, niti su svi podneti planovi obavezno konsolidovani, sto onemoguava izradu plana potrosnje za vladu u celini. Pogled na izvrsenje budzeta koji sada vazi u SRJ je skucen. Raspodela sredstava po blokovima sa glavnog racuna budzeta zasnovana je na ogranicenoj analizi, a ne na isplati sredstava kada je to zaista nephodno za ostvarenu potrosnju. Pratei sistem izvestavanja usmerava se na praenje ovih prenosa sredstava, a ne na merenje rashoda pokrivenih ovim sredstvima. Samim tim sto je usmeren na kontrolu gotovine, sadasnji sistem je slab jer ne moze da kontrolise prosle obaveze koje dospevaju za plaanje, sto zapravo onemuguava uspesno upravljanje gotovinom. Izvrsenje budzeta bi trebalo da se poboljsa kada se uspostavi novi sistem trezora i kada isti bude potpuno funkcionisao, verovatno krajem 2002. u Crnoj Gori i krajem 2003. u Srbiji. MF Crne Gore ve koristi privremeni trezorski sistem racunovodstva od kraja 2001. 7. Da bi se ojacala fiskalna disciplina, CFAA preporucuje da pouzdano praenje rashoda bude uvedeno u svim ministarstvima. CFAA takoe preporucuje jacanje voenja racunovodstva o obavezama, koje bi omoguilo optimizaciju upravljanja gotovinskim sredstvima i praenje zaostalih obaveza. Ministarstvo finansija i ekonomije Srbije i Ministarstvo finansija Crne Gore treba da odrede tacno stanje zaostalih obaveza i uspostave sistem kontrole obaveza, koji treba da bude zasnovan na novom sistemu trezora, kako bi se sprecilo i/ili kontrolisalo stvaranje novih docnji u plaanju. Upravljanje gotovinskim sredstvima (Odeljak 3.2) 8. Upravljanje gotovinskim sredstvima je na niskom nivou i nije efikasno. Gotovinski tokovi prate se dnevno, kako u MFE Srbije tako i u MF Crne Gore, da bi se obezbedilo raspolaganje sredstvima radi vrsenja najvaznijih redovnih plaanja, uz ostale zahteve za prenos koji se uzimaju u razmatranje svakodnevno i uz zahteve za prioritetima koji se kao takvi odobravaju. Ova dnevna trijaza moze da podrazumeva da neke urgentne stavke pocetkom nedelje mogu da premeste vaznije stavke za kraj nedelje. 9. U srednjorocnom periodu, novi zakoni o budzetu trebalo bi da omogue da MF Crne Gore i MFE Srbije poboljsaju upravljanje gotovinskim sredstvima uspostavljanjem jedinstvenog racuna Trezora (TSA). Meutim, postoji hitna potreba da se ojaca sistem upravljanja gotovinskim sredstvima bez cekanja na uspostavljanje novog sistema Trezora, tako da vlade budu upoznate sa pravim projekcijama gotovinskih sredstava. CFAA preporucuje da Savezni MF, MFE Srbije i MF Crne Gore uvedu efektivan sistem upravljanja gotovinom (zasnovan na realisticnim planovima prihoda i rashoda) koji bi zamenio postojee mehanizme pustanja gotovinskih sredstava na svim nivoima vlade. Narocito, svaki MF treba da uvede nedeljnu trijazu koja bi zamenila dnevnu trijazu neplaniranih plaanja. CFAA takoe preporucuje da nova funkcija upravljanja gotovinskim sredstvima treba da bude uspostavljena u okviru novoformiranog odelenja Trezora, da bi se sprovodila poboljsana procedura upravljanja gotovinskim sredstvima. Prioritet - Tranzicija ka modernom sistemu Trezora (Odeljak 3.4) 10. Moderan sistem trezora ima osnovnu ulogu u jacanju odgovornosti za javne finansije putem obezbeivanja celokupnih, blagovremenih i pouzdanih informacija o budzetskim transakcijama, koje doprinose uspesnom upravljanju vladinim rashodima. Dobar sistem trezora ukljucuje sledee komponente: (i) omoguavanje sprovosenja zakonskih regulativa, mera i procedura, (ii) konsolidaciju svih vladinih racuna u okviru jedinstvenog racuna (jedinstven racun trezora); (iii) sistem glavne knjige racuna trezora; i (iv) odgovarajue institucionalne organizacije. U ovom momentu, ne postoji sistem trezora ni na jednom nivou vlade. Postoji potreba da se hiton uspostavi sistem trezora, koji treba da se zaokruzi do momenta kada ZOP bude u potpunosti restrukturiran, kako bi se osiguralo da vlada ima na raspolaganju prihode za pokrivanje rashoda. 11. U Crnoj Gori, uspostavljen je jedinstven racun Trezora (TSA), ali on ne obuhvata sve prihode. Pored toga, privremeni racunovodstveni sistem trezora koji se sada koristi, jos uvek nije sposoban da izradi precizne mesecne izvestaje o izvrsenju budzeta. Sveobuhvatni, stalni, kompjuterizovani sistem bie uspostavljen sredinom 2002. uz finansijsku podrsku Evropske unije, s tim da e realizacija u potpunosti biti zavrsena do 2003. U Srbiji, vlada formira novi sistem trezora, u skladu sa novim zakonom o budzetu. MFE Srbije zavrsio je novu organizacionu strukturu, postavljen je nacelnik trezora, a nova radna mesta bie popunjena nakon sto se pribavi odobrenje po pitanju osoblja. Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR) obezbedie podrsku za upostavljanje funkcije trezora unutar MFE, za uvoenje novog sistema glavne knjige trezora/opste glavne knjige, sa ocekivanim datumom zavrsetka krajem 2003. U meuvremenu, MFE Srbije i dalje ima teskoa u izradi redovnih i visokokvalitetnih izvestaja o izvrsenju budzeta, budui da Uprava zajednickih poslova nije modfikovala svoj sofver za novi kontni plan. MFE formira sistem praenja budzeta, koristei MS Excel spredsit sistem, u cilju izrade sadrzajnih izvestaja o izvrsenju budzeta. 12. CFAA preporucuje da Savezna vlada i republicke vlade u potpunosti uspostave sistem trezora, ukljucujui uvoenje Jedinstvenog racuna Trezora (TSA). TSA treba da bude uspostavljen pre nego sto se zavrsi novi informacioni sistem finansijskog upravljanja (FMIS). CFAA preporucuje da MF Crne Gore uspostavi privremeni sistem trezora u najkraem moguem roku, radi boljeg upravljanja gotovinskim sredstvima i kontrole obaveza, kao i radi unapreenja kvaliteta izvestavanja o izvrsenju budzeta. CFAA preporucuje da, do zavrsetka uspostavljanja novog sistema trezora krajem 2003, MFE Srbije uspostavi glavnu knjigu privremenog trezora/opstu glavnu knjigu da bi se poboljsalo upravljanje gotovinskim sredstvima i kontrola obaveza, i da bi se izraivali precizni i pouzdani izvestaji o budzetu; preporucuje se i da se finalizira revizija organizacione strukture istog, koja treba da obuhvati funkcije novog trezora. Savezno MF treba da uspostavi formalnu funkciju trezora, ukljucujui kontrolu obaveza, upravljanje gotovinskim sredstvima i jedinice za upravljanje dugom. Racunovodstveni sistemi (Odeljak 4.3) 13. U ovom momentu, MF nema potpunu sliku svih finansijskih transakcija, jer su ZOP i Uprava zajednickih poslova, koji su imali jasne ali ogranicene odgovornosti prema resornim ministarstvima, iskljuceni iz potpunog izvestavanja MF-a. Knjigovodstvo je bazirano na gotovinskim sredstvima sa odreenim rudimentnim elementima praenja obaveza. Dalje, sadasnji racunovodstveni sistem pati od nedostatka centralizovane funkcije racunovodstva, koja je u stanju da obezbedi standardizovane mere, procedure i metodologije za pravilno racunovodstvo i izvestavanje visokog kvaliteta. 14. CFAA preporucuje restruktuiranje i jacanje vladinih sistema racunovodstva u okviru tri vlade, ukljucujui zahteve upuene ZOP i MSA da obezbede potpuno izvestavanje MF. MFE Srbije i MF Crne Gore treba da utvrde racunovodstvenu politiku i funkciju metodologije unutar svojih Odelenja Trezora da bi se odvijala neophodna metodoloska strateska misljenja i da bi se izradile detaljne racunovodstvene mere i procedure, koje su neophodne za sprovoenje novog zakona o budzetu i trazenih racunovodstvenih standarda. CFAA takoe preporucuje da MFE Srbije i MF Crne Gore formiraju novi centralizovani sektor racunovodstva u okviru svojih Odelenja trezora, cije bi funkcije ukljucile (a) racunovodstvenu jedinicu koja bi se direktno bavila direktnim potrosackim jedinicama, koje se bave finansijskim upravljanjem, obradom svojih obaveza i zahtevima za plaanja, (b) jos jednu racunovodstvenu jedinicu koja bi radila na racunima, upravljala sistemom glavne knjige i obezbeivala pristup redovnim dnevnim informacijama za ostale korisnike u svakom MF-u, posebno u odelenjima za buzet (c) sluzbu za platne liste u direktnim potro[a;kim jedinacama, i (d) koordinaciju izvestaja koje su izradili ZOP i Uprava zajednickih poslova. Izvestavanje o budzetu (Odeljak 4.4) 15. Izvestaji o izvrsenju budzeta tokom poslednje decenije bili su nekompletni, ogranicenog obuhvata i kasnili su; kao rezultat toga, oni nisu pruzali korisne ni relevantne informacije za donosenje odluka ili za upravljanje budzetom. Ukoliko bi se i izraivali konsolidovani izvestaji o transakcijama direktnih potrosackih jedinica ne bi davali kompletnu sliku o izvrsenju budzeta, obzirom da ne obuhvataju rashode indirektnih potrosackih jedinica. Sposobnosti izvestavanja o budzetu su takoe ogranicene jer odelenja za budzet mogu da provere da su sredstva koja su preneta na direktne potrosacke jedinice za finansiranje indirektnij potrosakih jedinica izvrsena od strane direktnih potrosackih jedinica, ali nisu u mogunosti da prate krajnje korisenje sredstava od strane indirektnih potrosackih jedinica. Budzetski izvestaji se izrauju samo sredinom godine, a konsolidovani izvestaji o budzetu se ne izrauju. 16. Savezni MF nema planove da uvede novi sistem finansijskog upravljanja kako bi se poboljsalo finansijsko racunovodstvo i izvestavanje. U Crnoj Gori, a takoe i u Srbiji, novi zakoni o budzetu treba da ojacaju izvesavanje o budzetu, obzirom da e MF Crne Gore i MFE Srbije odrediti racunovnodstvene procedure, formate i vremenski raspored izvestavanja, rokove za izradu i podnosenje vladinih racuna i njihov sadrzaj nekoliko puta u toku godine, kao i rokove za godisnje vladine racune i njihov sadrzaj. 17. CFAA preporucuje da vlade treba da izrade blagovremene i precizne izvestaje o izvrsenju budzeta i da ih redovno dostavljaju zakonodavnim telima na raspravu, najmanje jednom kvartalno. Da bi se ovo postiglo, MFE Srbije i MF Crne Gore treba da unaprede izvestaje o izvrsenju budzeta kako bi bili sadrzajniji, ukljucujui (a) mesecni sumarni izvestaj koji daje detaljan pregled rashoda do nivoa potkategorija za sve transakcije, (b) kvartalni izvestaj koji daje detaljan pregled stavki i odabranih podstavki rashoda, (c) mesecni izvestaj o tokovima i zakljucnim saldima, i (d) mesecne izvestaje o prihodima. CFAA preporucuje da svaki nivo vlade treba da bude odgovoran za sveobuhvatno i pouzdano izvestavanje o budzetu, ukljucujui i prezentiranje mesecnih, polugodisnjih i godisnjih konsolidovanih izvestaja o izvrsenju budzeta za tri skupstine. Prioritet ­ finansijska kontrola (Odeljak 5.1) 18. Funkcije finansijske kontrole u okviru javnog sektora obuhvataju proveru i sravnjenja u skladu sa politikama i procedurama, usvojenim s ciljem da olaksaju upravljanje i obezbeivanje urednog voenja javnih institucija, sprecavanja i otkrivanja pronevera i gresaka, tacnosti i kompletnosti racunovodstvenih podataka i blagovremene izrade pouzdanih finansijskih informacija. Postojee funkcije finansijske kontrole u poslednjoj deceniji bile su slabe i potrebno ih je razviti i ojacati. Elemente finansijske kontrole obavljali su ZOP-ovi, interni kontrolori unutar nekih resornih ministarstava, Uprava zajednickih poslova i ministarstva finansija. Ova kontrola ogranicena je na proveru osnovne racunovodstvene dokumentacije i izvestavanje od strane potrosackih jedinica. Meutim, ove funkcije ne obavljaju se sistematicno, ni u okviru sveobuhvatne upravne kontrole u cilju sprecavanja zloupotreba unutar nekih organizacija. Slabosti u sistemu kontrole ukljucivale su i nedostatak tekuih informacija o finansijskoj poziciji resornih ministarstava; bilo je veoma malo ili uopste nije bilo praenja koje je trebalo da obezbedi namensko trosenje sredstava; nedovoljno razgranicene duznosti vezane za transakcije; nedostatak tacnih registara imovine; isfragmentirani i nekompletni racunovodstveni podaci i pratea dokumentacija; losi mehanizmi izvestavanja, revizorsko praenje koje je potrebno poboljsati. Zakljucak je da Ministarstvo Finansija u nedovoljnoj meri prati ili uopste ne prati direktno da li su sredstva namenjena za odreene svrhe iskorisena za te svrhe. 19. U Srbiji, Osnovni zakon o budzetu predvia niz izmena sistema interne kontrole i revizije. Kada se bude u potpunosti primenjivao, on e omoguiti Srbiji da krene u pravcu modernog sistema javne interne finansijske kontrole. MFE Srbije ima mali budzetski inspektorat, koji treba da preuzme uvoenje interne revizije, ali jos uvek treba da definise strategiju za realizaciju interne kontrole, koja treba da prati Zakon o budzetu. Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR) obezbedie podrsku za MFE Srbije i MF Crne Gore za uspostavljanje efektivnog Sistema javne interne finansijske kontrole i modernih funkcija interne revizije zasnovane na rizicima. U ovom momentu, ne postoji plan jacanja finansijske kontrole u Saveznoj vladi. 20. CFAA preporucuje da se ojacaju "ex-ante" procedure provere zakonitosti i iznosa transakcija u fazi stvaranja obaveza po osnovu rashoda kako bi se sprecila prekomerna potrosnja,i da se uspostavi "ex-post" kontrola koja bi verifikovala ispravnost i prikladnost transakcija i njihovo pravilno evidentiranje. Savezno i republicka ministarstva finansija treba da uspostave i institucionalizuju internu kontrolu, jacanjem postojeih politika, procedura, pravila i internih regulativa u svim potrosackim jedinicama i u svim fazama upravljanja javnim finansijama (ukljucujui budzetsko planiranje, izradu budzeta, izvrsenje i izvestavanje), pomou odgovarajuih provera koje e vrsiti budzetski inspektorati ili odelenja za internu reviziju. Prioritet ­ Interna revizija (Odeljak 5.2) 21. Interna revizija smatra se jednim od primarnih instrumenata svake organizacije kojim se osigurava uspesno i efikasno poslovanje, blagovremeni, pouzdani i relevantni izvestaji, postovanje vazeih zakona i propisa i zastita sredstava. U ovom momentu, funkcija interne revizije u zapadnom smislu, koja bi trebalo da funkcionise u SRJ ne postoji. Najbliza paralela internoj reviziji je posao koji obavljaju budzetski inspektorati, koji vrse iskljucivo kontrolu zakonitosti i postovanja procedura interne kontrole. Budzetski inspektorati nisu dovoljno opremljeni dai nisu u stanju da izvrse dovoljan broj provera i sravnjenja u sistemu da bi se sprecile zloupotrebe. Budzetski inspektorati nemaju adekvatna ovlasenja, nemaju dovoljno osoblja i slabo su opremljeni, da bi mogli da izvrsavaju svoje duznosti uspesno i efikasno. I dok je Budzetski inspektorat u Srbiji obavio impresivnu inspekciju javnih rashoda u budzetskoj 2002. godini, budzetski inspektorati u Crnoj Gori i na saveznom nivou jos uvek nemaju znacajnu ulogu. 22. U Srbiji i Crnoj Gori novi zakoni o buzetskom sistemu omoguavaju uspostavljanje funkcija interne revizije na nivou MF. Obe republike cekaju dolazak eksperata i konsultanata da bi proces zapoceo. 23. CFAA preporucuje da se uvedu funkcije moderne interne revizije u sve tri vlade, koje e se razvijati na iskustvu postojeih budzetskih inspektorata. Kao prioritet, CFAA preporucuje da se izradi akcioni plan kojim bi se utvrdile prekretnice za razvoj Odelenja za internu reviziju. Kao prvi korak, CFAA preporucuje da savezna i republicke vlade, svaka postavi nacelnika interne kontrole, makar na nivou pomonika ministra, kojibi trebalo da odgovara direktno ministru finansija i koji nee imati nikakve druge operativne odgovornosti unutar MF ili bilo kog tela koje je u delokrugu interne kontrole. Prioritet ­ eksternarevizija (Odeljak 5.3) 24. Vrhovne revizorske institucije su drzavni organi odgovorni za reviziju vladinih prihoda i troskova. Primarna svrha vrhovne revizorske institucije je da nezavisno nadgleda upravljanje javnim sredstvima i kvalitet i kredibilitet finansijskih podataka iz izvestaja koje je vlada dala. U ovom momentu, ne postoji vrhovna revizorska institucija u SRJ bilo na saveznom ili republickom nivou, koja bi bila odgovorna za obavljanje eksterna, "eks-post" revizije u javnom sektoru. Odsustvo vrhovne revizorske institucije, koja bi nezavisno izvestavala parlament, smanjuje uravnotezujui kontraefekat zakonodavnog ili sudskog tela nad izvrsnim. Funkcionisanje eksterne revizije je preduslov za pristupanje EU, a u ovom momentu ne postoji zakon o reviziji koji uopste ispunjava uslove EU. 25. U Srbiji, Narodna skupstina, uz pomo Programa za razvoj Ujedinjenih nacija (UNDP), Programa za odgovornost i transparentnost (PACT), formirala je 2001. godine radnu grupu koja ima za zadatak da razmotri nacin na koji bi se formirala i ustanovila vrhovna revizorska institucija. Ova radna grupa posetila je SAIs u Sloveniji, Nemackoj i Francuskoj, ali u svoje aktivnosti u okviru studijskog putovanja nije ukljucila cisti Westminster model vrhovne revizorske institucije. EAR e obezbediti pomo Narodnoj skupstini Republike Srbije da uspostavi i razvije vrhovnu revizorsku instituciju, koja e ispunjavati meunarodne revizorske standarde, kao i revizorske standarde Evropske unije. 26. Uzimajui u obzir neizvesnu perspektivu Savezne vlade, u ovom momentu ne postoji plan za razvoj eksterne revizije na saveznom nivou, i nijedan donator jos uvek nije pokazao interes za pruzanje tehnicke pomoi za uspostavljanje savezne vrhovne revizorske institucije. U Crnoj Gori, do danas je postignut napredak u pravcu uspostavljanja vrhovne revizorske institucije, usled ogranicenog poznavanja i shvatanja pitanja revizije unutar javnog sektora, ogranicene infrastrukture (posebno tehnickih kapaciteta) da bi se pristupilo razvoju vrhovne revizorske institucije i zbog veeg prioriteta koji je dat ostalim podrucjima reforme. Nemacka (GTZ) se saglasila da obezbedi tehnicku podrsku (koja treba da pocne 2002. godine) za Crnu Goru za potrebe uspostavljanja vrhovne revizorske institucije. 27. CFAA preporucuje da savezna i crnogorska vlada formiraju radnu grupu koju bi predvodili skupstinski delegati, a koja bi izvrsila pregled glavnih modela vrhovne revizorske institucije kako bi se osiguralo da se odabere najpodesniji model i da se odmah odredi preliminarni vremenski raspored za razvoj vrhovne revizorske institucije. CFAA preporucuje da odredbe zakona koji je usvojen, a koje se odnose na formiranje vrhovnih revizorskih institucija treba da budu u skladu sa opstim principima koje je utvrdila Meunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (INTOSAI) u Limskoj deklaraciji iz 1977. godine, koja je ponovo publikovana 1998. godine. Do uspostavljanja funkcionisanja vrhovnih revizorskih institucija, CFAA preporucuje da crnogorska vlada nastavi, a Savezna vlada i Vlada Srbije zapocnu, sa revizijom direktnih i indirektnih budzetskih korisnika, vanbudzetskih sredstava i javnih preduzea uz pomo odgovarajuih kvalifikovanih nezavisnih revizora. Fiducijarna pitanja - kljucni nalazi i preporuke 28. Izvestaj istice kljucne mere upravljanja rizikom koje treba da sprovode Savezna i republicke vlade i strategije oportunog ublazavanja koje treba da usvoji Banka, u voenju investicionih zajmova i poslova prilagoavanja. Primarna odgovornost kod upravljanja fiducijarnim rizikom ostaje i dalje na strani tri vlade SRJ, uz znacajnu pomo Banke i ostalih partnera za razvoj. CFAA je ocenila fiducijarne aspekte programa zajmova Banke i dala je neke preporuke vezane za kljucna fiducijarna podrucja koja su navedena u nastavku teksta. Prioritet - zastita u okviru poslova prilagoavanja (odeljak 6.3.2) 29. Pregled NBJ, u svojstvu vlasnika depozitnog racuna, ukazao je da SRJ ima odgovarajue kapacitete da upravlja kreditima Banke, prati tokove sredstava i da je nedavno izdala dobro dokumentovane instrukcije vezane za evidentiranje obaveza SRJ za pravo upisa u kapital Svetske banke. Ne postoje ocigledne teskoe u prenosu sredstava iz IDA kredita preko NBJ do budzetskog racuna Vlade Republike Srbije (u dinarima) i do budzetskog racuna Vlade Republike Crne Gore (u evrima). Meutim, postoji rizik zaplene deviznih sredstava NBJ od strane poverilaca i bivsih republika Socijalisticke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ). Shodno tome, u nedavno odobrenom Kreditu za strukturno prilagoavanje (SAC) u Srbiji i takoe SAC za Crnu Goru, o kome se pregovaralo u maju 2002, postignuta je saglasnost oko fiducijarnih arazmana sa zajmoprimcima. Kljucne karakteristike oba SAC-a ukljucuju dogovor koji pokriva i depozitni racun i racun banke korespondenta na koji su uplaena sredstva kredita i zahtevaju reviziju oba racuna. Uloga NBJ u poslovima prilagoavanja u Crnoj Gori je rascisena. Banka trazi da se sredstva SAC-a drze kod Deutsche Bundesbank (ili bilo koje druge finansijske institucije izvan teritorije SRJ), a ne kod banke korespondenta NBJ u inostranstvu. Uloga NBJ u poslovima prilagoavanja u Crnoj Gori je rascisena. Investicioni poslovi: ocena poslovnih banaka (Odeljak 6.3.3) 30. Na osnovu ocene poslovnih banaka, CFAA je zakljucila da bi, u ovom momentu, samo tri poslovne banke u Srbiji mogle da budu uzete u obzir kao prihvatljive za rad sa specijalnim racunima u ovkiru investicionih poslova. Na osnovu ocene, odnosno pregleda dokumentacije, CFAA smatra da u ovom momentu ne postoje banke u Crnoj Gori, koje bi se smatrale prihvatljivim za rad sa specijalnim racunima. CFAA preporucuje da sve banke koje se smatraju prihvatljivim sa stanovista NBJ (grupa A banaka u Srbiji) i Centralne Banke Crne Gore treba ponovo da budu ocenjene od strane Svetske banke u dogledno vreme, radi ulaska na revidiranu listu banaka koje su prihvatljive da rade sa specijalnim racunima za poslove investicija. Ocena privatnih firmi u pogledu kvalifikacija za vrsenje revizije projekata koje podrzava Banka (Odeljak 6.3.4) 31. Na osnovu svoje ocene o revizorskim firmama u Jugoslaviji, tim CFAA zakljucio je da su, u ovom momentu, samo dve revizroske firme prihvatljive za Banku i zbog toga su se preliminarno kvalifikovale da ucestvuju na nadmetanju za reviziju projekata koje finansira Svetska banka. CFAA tim je takoe zakljucio da bi dve druge revizorske firme mogle uslovno da se pretkvalifikuju, sto podleze ispunjenju odreenih uslova. Nijedna od revizorskih firmi koje su ocenjene nemaju skorasnje iskustvo sa projektima Svetske banke. CFAA preporucuje da odabrani revizori podlezu pazljivom praenju i oceni od strane Banke u vrsenju svojih prvih revizija, da bi se obezbedilo postovanje uslova i smernica Banke. CFAA takoe preporucuje da se u Jugoslaviji usvoji globalni tenderski pristup, sto e za rezultat imati izbor jednog ravizora za ceo projektni portfolio u zemlji. Izbor globalnog revizora vazio bi za period od dve godisnje revizije, sa klauzulom godisnje obnove u zavisnosti od ocene rezultata. Naredne aktivnosti 32. Zbog brzih reformi i programa razvoja, kao i zbog fluidnosti u ustavnoj organizaciji i organizaciji vlasti, CFAA preporucuje da Banka i dalje bude u stalnom dijalogu sa tri vlade, obzirom da nova organizacija poprima svoj dtaljniji oblik, kako bi azurirala svoje preporuke u svetlu noivh okolnosti i revidirala svoju fiducijarnu zastitu specificnu za zemlju, u skladu sa primljnim garancijama. CFAA predlaze da se sa novom ocenom pocne kada se situacija stabilizuje, mozda za dvadeset cetiri meseca, a u svakom slucaju pre kraja 2004. 1. KONTEKST ZEMLJE 1.1 Demokratija u tranziciji 1. Do ranih devedesetih, bivsa Socijalisticka Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ) sastojala se od federacije Bosne, Hrvatske, Makedonije, Crne Gore, Srbije i Slovenije. Ranih devedesetih, nakon raspada SFRJ, formirano je pet repubika: Slovenija, Hrvatska, Bosna-Hercegovina, Bivsa Jugoslovenska Republika Makedonija (BJRM), i Savezna Republika Jugoslavija (SRJ). SFRJ je prestala da bude clanica grupe Svetske banke u februaru 1993. godine. 2. SRJ je konstituisana u aprilu 1992. godine kao federacija republika Srbije i Crne Gore i sastoji se od tri nivoa vlasti: Savezne, srpske i crnogorske vlade. Republika Srbija je daleko vea od ove dve konstitutivne republike, sa 94% stanovnistva SRJ, ciji broj iznosi 10,5 miliona i proporcioalnim ucesem svog BDP-a (bruto domai proizvod). Republika Srbija ukljucuje autonomne pokrajine Kosovo i Vojvodinu (vidi IBRD kartu broj 31506). Posle rata na Kosovu, ova pokrajina stavljena je pod upravu Ujedinjenih nacija Rezolucijom 1244 (jun 1999. godine) Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, kojom je uspostavljena prelazna vlast: misija Ujedinjenih nacija na Kosovu (UNMIK). 3. Decenija nakon osnivanja SRJ bila je ispunjena su regionalnim sukobima i meunarodnom izolacijom i karakteristicna po autoritarnosti i izuzetno losem upravljanju javnim sredstvima. Savezni izbori u oktobru 2002. godine i izbori za Skupstinu Srbije u decembru 2000. godine, doveli su na vlast reformski orijentisane vlade, sa mandatom da unaprede demokratiju, sprovedu modernizaciju i ostvare integraciju u svetsku ekonomiju. 4. Prva misija CFAA organizovana je oko godinu dana nakon izbora u 2000. godini. Tim CFAA je ustanovio da je zemlja u tranziciji, ne samo u smislu trzisne i postkonfliktne ekonomije, ve i u smislu razvoja koncepcije drzavnosti. Znacajan napredak postignut je uspostavljanju demokratske uprave i u reintegrisanju zemlje u meunarodnu zajednicu. SRJ je obnovila clanstvo u Ujedinjenim nacijama (UN), Organizaciji za bezbednost i saradnju (OEBS) i nizu meunarodnih finansijskih institucija, ukljucujui Meunarodni monetarni fond (MMF), Svetsku banku (WB), Evropsku banku za obnovu i razvoj (EBRD) i Evropsku investicionu banku (EIB). 23. jula 2001. godine, konsultativna radna grupa Evropske unije (EU) za SRJ inaugurisana je kao prvi korak u postizanju Sporazuma o stabilnosti i pridruzenju EU. SRJ je ucesnica u Procesu Evropske unije za stabilizaciju i priudruzivanje, ciji je cilj da se vremenom uspostavi demokratija, mir, stabilnost i prosperitet na Balkanu. 5. I Savezna vlada i republicke vlade Srbije i Crne Gore postigle su znacajan uspeh u programima ekonomskih reformi tokom prosle godine. U Srbiji je postignut znacajan napredak nakon izbora u decembru 2000. godine, znacajnom liberalizacijom cena, spoljne trgovine i deviznih poslova; poreskom reformom; unapreenjem privatizacije i rezima restrukturiranja banaka; poveana je transparentnost budzetskih procesa; i smanjen obim sivoj ekonomije i krijumcarenja. Iako su reforme u Crnoj Gori pocele ranije i bile podrzane tehnickom i finansijskom pomoi donatora, sprovoenje reformi u nekim oblastima nije bilo tako brzo, delimicno i zbog ozbiljnijih ogranicenja. Pred sve tri nalazi se izazov obnove privrede, dok istovremeno sprovode stroge reforme. Obnovljena obaveza da se izvrse reforme u SRJ je znacajna, ali nasuprot njoj stoje neizvesnost i rizici. 1.2. Ustavne promene 6. Pre svega, meu ovim rizicima najvazniji je onaj koji se odnosi na budunost SRJ. Federalna struktura SRJ je krajnje decentralizovana i fluidna. Savezni ustav pruza republikama sva ovlasenja koja nisu data Federaciji, ukljucujui i veinu funkcija vezanih za naplatu prihoda i veinu ekonomskih i socijalnih funkcija. Federacija zadrzava, kao glavne savezne odgovornosti, spoljne odnose, spoljnu trgovinu, odbranu, deviznu i monetarnu politiku i carine. 7. Vlada Crne Gore je preuzela veinu odgovornosti u smislu ekonomskog upravljanja na svojoj teritoriji, spoljnih odnosa, devizne politike i carina, i velikim delom je presekla fiskalne veze sa Saveznom vladom i Vladom Republike Srbije.1 Znatno pre saveznih izbora u oktobru 2000. i izbora u Srbiji u decembru 2000. koji su doveli na vlast prve reformski orijentisane vlade, kako na saveznom tako i na nivou Republike Srbije, Crna Gora je ve izabrala reformsku vladu koja se kretala u pravcu odvajanja od ostalog dela SRJ, uz jaku podrsku meunarodne zajednice. 1998. godine, savezne institucije prekinule su prenosom sredstava, koja su sluzila za pokrivanje troskova penzija bivsih zaposlenih u saveznim organima i penzionih dotacija u Crnoj Gori, dok je Crna Gora preuzela kontrolu nad svojim izvorima prihoda i prestala je sa prenosom prihoda od carinskih dazbina u savezni budzet. 1999.godine, Crnogorci su uveli nemacku marku (DM) kao paralelnu valutu sa jugoslovenskim dinarom, uz opravdanje borbe protiv inflacije koja je bila podstaknuta nekontrolisanim snabdevanjem novca iz Narodne banke Jugoslavije. Godinu dana kasnije, DM je postala jedina zvanicna valuta, a zatim ju je u januaru 2002. godine zamenio evro. Crna Gora je preuzela i kontrolu na svojim granicama i nad carinskom upravom i osnovala je Savet za utvrivanje monetarne i devizne politike. Beograd je uzvratio privremenim uvoenjem trgovinske blokade protiv Crne Gore i prekidom elektronskog plaanja izmeu dve republike kroz centralizovani sistem plaanja. Crna Gora je formirala svoju sopstvenu centralnu banku, Centralnu bankua Crne Gore (CBM), u novembru 2000. godine. Trgovinska blokada je ukinuta i Narodna banka od tada ponovo uspostavlja platni promet izmeu Srbije i Crne Gore. 8. Savezna vlada i Vlada Republike Srbije uspostavile su mehanizme za zajednicku izradu nove zakonske regulative i rasprave vezane za politiku, a u avgustu 2001. godine, Savezna vlada usvojila je "Polazne osnove za zajednicku platformu o ustavnom restrukturiranju SRJ". Izmeu Crne Gore i Srbije odvijao se politicki dijalog u cilju odreivanje njihovog ustavnog odnosa. 1.3 Struktura vlasti 1Ovaj stav je zasnova na odeljku 3. ESI Izvestaja: Suverenitet, Evropa i budunost Srbije i Crne Gore, Pedlog za meunarodno posrednovanje, 12. februar, 2001. 9. Osim ustavnih pitanja, postoje dve glavne prepreke za pravilno funkcionisanje postojeih struktura vlasti: (i) znacajno dupliranje funkcija u Saveznoj vladi i Vladi Srbije, koje skoro odnose 20% sredstava iz Saveznog budzeta2 2001, i (ii) neusaglasenost izmeu Saveznog ustava i Ustava Srbije. Srpski ustav je donet 28. septembra 1990. godine, u vreme drzavnih i politickih kriza u bivsoj SFRJ, i nije usklaivan sa Ustavom iz 1992. kojim se regulisu savezne institucije. 10. Parlamentarna demokratija u SRJ, koja se sastoji od zakonodavnog tela, savezne skupstine i pravosudnih organa, ukljucujui Savezni vrhovni sud i Saveznog javnog tuzioca. Skupstina je dvodomna i sastoji se od Vea graana (poslanici koji su izabrani u republikama clanicama u direktnim izborima, tajnim glasanjem, pod uslovom da u republici clanici ne moze da bude izabrano manje od 30 saveznih poslanika) i Vee republika (koje se sastoji od 20 saveznih poslanika iz svake republike clanice). Skupstina odlucuje, izmeu ostalog, o pridruzivanju meunarodnim institucijama i usvaja Savezni budzet, odobrava bilans stanja na saveznom nivou, ratifikuje meunarodne ugovore u okviru nadleznosti SRJ, i postavlja i razresava rukovodioce na saveznom nivou, ukljucujui i guvernera NBJ. NBJ je nezavisan subjekat i jedina institucija koja je zaduzena za monetarni sistem SRJ, odgovorna za monetarnu politiku, stabilnost deviznog kursa, i za finansijsku disciplinu i obavljanje ostalih transakcija propisanih saveznim zakonima. 11. I Republika Srbija (glavni grad Beograd) i Republika Crna Gora (glavni grad Podgorica) su unitarne republike sa predsednikom na celu, izabranim na direktnim izborima, jedinstvenom skupstinom (Narodna skupstina) i direktno izabranim predsednikom. Svaka republicka vlada ima premijera, potpredsednika vlade, i ministare. Narodne skupstine su predstavnicka i zakonodavna tela republika. Narodne skupstine usvajaju sve zakone zemlje, ratifikuju meunarodne ugovore koji su u okviru nadleznosti republika, postavlja Premijera, ministre i sudije svih sudova, usvaja budzet i obavlja ostale duznosti koje su utvrene Ustavom. Razlike izmeu dve republike su da (1) Ustav Crne Gore (od 12. oktobra, 1992) sadrzi odluke koje su vezane za izmene ustavnog statusa ili za promene granica, koje podlezu referendumu graana, i (2) od svog kretanja ka de facto nezavisnosti, Crna Gora vodi svoju sopstvenu spoljnu politiku i obavlja ostale nadleznosti koje, kada je Srbija u pitanju, obavlja Savezna vlada. 1.4 Nova drzavna zajednica: Srbija i Crna Gora 12. Uz posredovanje EU, Srbija i Crna Gora potpisale su, 14. marta 2002. godine, u Beogradu sporazum "Osnove za ureenje odnosa izmeu Srbije i Crne Gore", koji omoguava formiranje nove drzavne zajednice Srbije i Crne Gore. Ime Savezne Republike Jugoslavije se nebi vise koristilo. Ovaj sporazum je podnet i usvojen od strane saveznog parlamenta kao i parlamenata dve konstitutivne republike. Sada, Ustavna komisija, koja je sastavljena od predstavnika tri parlamenta, mora da izradi Ustavnu 2Zasnovano na Pregledu republickih funkcija u saveznim i republickim telima i na nivoima fondova za finansiranje, koje su zajednicki izradili Savezni MF/MFE Srbije. povelju nove drzavne zajednice. Nova povelja bi zatim bila podneta pred sva tri parlamenta na usvajanje. Ukoliko se usvoji, Ustavi Srbije i Crne Gore bili bi izmenjeni i dopunjeni ili zamenjeni novim ustavima najkasnije do 31. decembra 2002. godine, sa ciljem da budu usaglaseni sa Poveljom. 13. Prema Sporazumu, nova zajednica imala bi zajednicke institucije kao sto su Predsednistvo, parlament, Savet ministara i Sud. Jednodomni parlament bi bio izabran kada se usvoji Ustavna povelja, a predsednika bi birao parlament. Savet ministara bi se sastojao od pet odelenja: inostrani poslovi, odbrana, meunarodni ekonomski odnosi, unutrasnji ekonomski odnosi, i ljudska prava i prava manjina. Sud bi imao ustavne i administrativne funkcije, i bio bi odgovoran i za usaglasavanje sudske prakse. Kao rezultat toga, vazan ishod Sporazuma predstavljala bi mogunost smanjenja administrativnih troskova, jer bi veliki savezni aparat, koji se finansira samo od strane Srbije, mogao time da se smanji. Veina saveznih i srpskih republickih institucija i direkcija bi se spojili. 14. Sporazumom iz marta 2002. godine formira jedna drzava sa dve nezavisne ekonomije, valute (evro i dinar), odvojenim bankarskim sistemima, odvojenim carinskim tarifama i carinskim sluzbama, odvojenim fiskalnim stopama i fiskalnim sluzbama. Meutim, Sporazum se odnosi na jednu neogranicenu operaciju zajednickog trzista izmeu dve drzave, sa slobodnim protokom ljudi, roba, usluga i kapitala. Razlike u ekonomskim sistemima izmeu dve drzave, posebno u trgovini i carini, treba da se prevaziu usaglasavanjem ova dva sistema sa ekonomskim sistemom EU. Pored toga, dve zemlje clanice imaju pravo da ponovo uzmu u razmatranje Sporazum nakon tri godine i onda mogu da pokrenu postupak u izmene drzavnog statusa, odnosno izlazak iz drzavne unije ili njen prestanak. 15. U momentu finalizacije CFAA za SRJ, savezni, srpski i crnogorski parlamenti su ratifikovali Sporazum. Meutim, Ustavna povelja jos uvek nije proglasena, oblik novih zajednickih institucija nije finaliziran i jos uvek nije zapoceto spajanje saveznih i srpskih institucija. Ovaj izvestaj izraen je pet meseci pre Sporazuma iz marta 2002. godine. I iako se nalazi CFAA nebi menjali kao rezultat nove Ustavne povelje, Banka e neposredno pratiti razvoj situacije i raspravie implikacije, ukoliko budu postojale. 16. Na dan 14. marta 2002. godine, Sporazum e temeljno da izmeni sastav sistema javnih rashoda u Srbiji i Crnoj Gori, a posebno ulogu Savezne vlade. Ipak, neka pitanja vezana za saveznu strukturu su od znacaja. Prvo, koja god bude nova struktura, ona e verovatno da bude formirana na sadasnjim saveznim strukturama i procesima i, dakle, pregled upravljanja saveznim budzetom je jos uvek izuzetno vazan. Drugo, neki problemi ili pitanja koja proisticu iz saveznog pregleda i dalje e biti relevantna za novu strukturu zajedice, kako god da se konstituise. Stavise, cak i ako se na drzavnom nivou uspostavi novo Ministarstvo finansija u celini, analiza pruza pregled slabosti praksi iz proslosti, i moze da posluzi kao vodic za uspostavljanje novog procesa. 2. UPRAVLJANJE BUDZETOM JAVNOG SEKTORA 2.1. Pravni okvir 17. Osnovni zakoni kojima se regulise upravljanje javnim finansijama ukljuceni su u Zakon o finansiranju Federacije od strane SRJ, Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima u Srbiji, novi Zakon o budzetu (2002) u Srbiji, i novi Zakon o budzetu (2001) u Crnoj Gori. Postoji nekoliko standardnih smernica koje funkcionisu (podzakonska akta) ili drugi osnovni interni propisi, koji bi posluzili kao smernice za proces izrade budzeta u Srbiji ili na saveznom nivou. Vazei zakon u Crnoj Gori upravo ukljucuje takve propise, a novi e biti usvojeni da bi se postigla saglasnost sa novim zakonom o budzetu. 2.1.1 Savezna zakonska regulativa 18. Postojei savezni zakoni o budzetu imaju niz dobrih karakteristika, kao sto su naglasak na principu brutacije u konacnom obracunu i usmerenje ka kompletnijoj pokrivenosti vladinih poslova i ukljucivanju vanbudzetskih aktivnosti budzetskih institucija, ali oni nisu usaglaseni sa uslovima trzisne privrede. Kljucna podrucja koja zahtevaju jacanje, ukljucuju: · Jacanje opstih odredbi zakona, ukljucujui delokrug pokrivenosti zakonima; definisanje svih termina koji se koriste u zakonima3; i specificiranje da svi prihodi Vlade treba da se usmere ka jedinstvenom fondu Vlade. · Jasnu specifikaciju razlicitih faza u pripremi budzeta, skiciranje izrade budzeta, faze prezentacije i usvajanja. Budzet treba da bude smesten u makroekonomski okvir sa odgovarajuim fiskalnim projekcijama; proces izrade budzeta treba da bude detaljan, ukljucujui pitanje budzetskog memoranduma koji specificira budzetske parametre i plan, vremenski raspored budzetskog procesa koji se odnosi na pocetak fiskalne godine, podnosenjem budzeta od strane ministarstava, i ocena od strane svakog MF; raspored budzeta treba da bude jasno opisan; sadrzaj budzetske dokumentacije, koja treba da bude podneta, treba da bude propisan; a budzet treba da da u detalje prihode i rashode, a ogranicenje deficita treba da bude specificirano. · Obezbeenje realizacije Trezora, organizacione jedinice koja bi bila odgovorna za celokupnu finansijsku aktivu i pasivu minsitarstava i vladinih agencija. · Adekvatnu raspravu Vlade o upavljanju gotovinskim sredstvima i bankarskim aranzmanima, ukljucujui i specifikaciju da se sva sredstva u posedu vlade uplauju na bankarski racun Trezora, sto e olaksati uvoenje aktivnog 3Ukljucujui: lokalne organe vlasti, specijalne fondove, fiskalnu godinu, prihode i primanja, rashode i ostala plaanja, delokrug usluga koje pruza svaki novi vlade, viskovi/deficit, i finansiranje od strane centralne i lokalnih vlada. upravljanja gotovinskim sredstvima i kontrolu od strane MF; i obavezno odobrenje MF-a za otvaranje bankarskih racuna. · Obaveza utvrivanja ogranicenja za zaduzivanje i izdavanje garancija u godisnjem budzetu i ovlasenje Savezne vlade da moze da daje zajmove vladama na nizem nivou. · Uvoenje odgovarajuih racunovodstvenih standarda za budzetske institucije, organe lokalne samouprave i obaveze finansijskog izvestavanja od strane specijalnih fondova, zajedno sa odredbama koje se odnose na bave neutrosenim izdvojenim sredstvima. · Jacanje i dodela funkcija interne revizije MF-a. · Definisanje uloge vrhovnih revizorskih institucija (SAI). 19. Republika Srbija ostvarila je znacajan napredak u uvoenju zdravog budzetskog okvira i jacanja budzetskih procedura. U februaru 2002. godine, parlament je usvojio novi Zakon o budzetskom sistemu, koji je zamenio Zakon o javnim prihodima i rashodima iz 1991. godine. Novi Zakon odslikava sadasnju dobru meunarodnu praksu, stavljajui naglasak na brojne vazne principe i izmene. Prvo, on ponavlja potrebu da budzetski proces ukljuci sve javne prihode i rashode, ukljucujui i one koji se odnose na lokalne vlasti i socijalne fondove. Drugo, on takoe utvruje budzetski kalendar, u skladu sa kojim e izrada budzeta za sledeu godinu da pocne 30. aprila. Vlada treba da usvoji budzet do 1. novembra, i da ga posalje zakonodavcu na odobrenje. Zakon posebno utvruje u budzetskom kalendaru razvoj strateskog budzetskog okvira, koji Vlada treba da usvoji pre detaljne izrade godisnjeg budzeta. Tree, Zakonom se uvodi institucija sistema Trezora na nivou centralne Vlade Republike, Autonomne Pokrajine Vojvodine i lokalnih vlasti. Novi Trezor, koji jos uvek treba da se uspostavi, ukljucivae sve korisnike budzetskih prihoda. Cetvrto, on e omoguiti MFE Srbije i lokalnim odelenjima za finansije da vrse visegodisnje finansijsko planiranje kroz povezanost izmeu sveobuhvatnog budzetskog okvira Vlade i strateskih ekonomskih mera Vlade. Konacno, Zakon e uvesti internu i eksternu reviziju, jasno razdvajanje budzetskih faza i jasne odgovornosti ministra finansija za izvrsenje budzeta. 2.1.2 Novi Zakon o budzetu u Crnoj Gori 20. Crna Gora je pokrenula brzu reformu budzetskih procesa i institucija 1998. godine, inspirisana crnogorskim kretanjem ka potpunoj fiskalnoj autonomiji i prestanku meubudzetskih tokova izmeu Crne Gore i ostatka Federacije. Crnogorski parlament doneo je novi Organski zakon o budzetu avgusta 2001. godine, koji odslikava dobru meunarodnu praksu. On zamenjuje sadasnji Zakon o javnim rashodima i pravno nadjacava odgovarajue clanove ostalih zakona, koji se odnose na budzet i ostale finansijske aktivnosti Vlade. 21. Novi Zakon formira osnovu za donosenje zakonske regulative koja e omoguiti sprovoenje fiskalne reforme. Zakon utvruje parametre i uslove za formulaciju Zakona o godisnjem budzetu i izvrsenje rezultirajuih budzetskih aproprijacija i raspodele budzetskih prihoda, jaca ulogu Ministarstva finansija u upravljanju javnim rashodima, i obezbeuje pravnu osnovu za uspostavljanje sistema Trezora. Crnogorski MF ve je izdao neophodne propise kako je navedeno u Zakonu, kao sto su Instrukcije za trezor, budzetske instrukcije zasnovane na MMF klasifikaciji vladine finansijske statistike (GFS), godisnji budzetski memorandumi i periodicne instrukcije za trezora. Uz pomo americkog savetnika za Trezor, resorna ministarstva postigla su prilican uspeh u realizaciji i izgleda da imaju samo nekoliko problema vezano za rad na instrukcijama za izradu novog budzeta. 22. U roku od 12 meseci od dana usvajanja novog Zakona, mora se izvrsiti usaglasavanje sa odredbama novog Zakona o budzetu. U toku ovog perioda, bie odobreni propisi vezani za budzet i Trezor, a dok isti ne budu usvojeni, primenjivae se postojei propisi. Od vanbudzetskih fondova i opstina trazi se da se usaglase sa novim Zakonom o budzetu u roku od 18 meseci po usvajanju novog Zakona. 2.1.3 Preporuka 23. CFAA preporucuje da Savezna vlada uvede novi Ogranski zakon o budzetu, u skladu sa najboljom meunarodnom praksom, i da ga harmonizuje sa novim zakonima o budzetu u Srbiji i Crnoj Gori. Kljucna podrucja koja zahtevaju jacanje, ukljucuju: (a) pokrivenost svih budzetskih institucija, (b) specifikaciju razlicitih budzetskih faza, ukljucujui odgovarajui raspored budzeta, sa detaljima procesa izrade budzeta, i utvrujui sadrzaj budzetskih dokumenata, (c) jasniju definciju odgovornosti ministra finansija u propisivanju regulativa i procedura vezanih za izvrsenje budzeta, ukljucujui budzetske instrukcije i cese dodele gotovinskih sredstava i cese izvestavanje o prihodima i rashodima, (d) uvoenje funkcija trezora, (e) konsolidaciju salda blagajne, i (f) uvoenje funkcija interne i eksterne revizije. (kratkorocno). 2.2. Planiranje i izrada budzeta 2.2.1 Finansijsko planiranje 24. Visegodisnje finansijsko planiranje u ovom momentu nije u potpunosti razvijeno kako kod Savezne tako i kod republickih vlada, a formulacija budzeta je i dalje slaba. Nedostaje visegodisnja projekcija prihoda i troskova po stavkama. Mera vlade i dodela sredstava iz budzeta nisu dovoljno cvrsto povezane. U Crnoj Gori Kabinet premijera izradio je ukupni fiskalni okvir za tekuu i sledee dve godine, koji odslikava kljucne fiskalne mere i programe. I dalje nedostaje zadatak servisiranja spoljnog duga i efekti fiskalne decentralizacije, i jos uvek ne postoji visegodisnja projekcija prihoda i troskova po stavkama. 2.2.2 Obuhvat budzeta 25. Na svim nivoima vlade, budzet se sastoji od ogranicenog broja sveobuhvatnih budzetskih pozicija koje pruzaju samo opste informacije. Ova analiza za pojedinacna ministarstva je najcese ogranicena na tri do sest pozicija ekonomskih sredstava, sto generalno nije dovoljno za sadrzajno budzetiranje. Budzet sluzi pre kao sredstvo utvrivanja gornje granice za budzetske korisnike, koji onda imaju relativno slobodne ruke u izvrsenju unutar ovih okvira. 26. Budzeti ne ukljucuju ni (i) sve prihode i izvore sredstava (grantove, donacije inostranih vlada; ukljucena je samo je budzetska podrske, u smislu finansiranja deficita), niti (ii) sve rashode i upotrebu sredstava (ukljucujui vanbudzetske stavke i sopstvene prihode). Pored toga, dobra praksa zahteva da eventualne odgovornosti vlade kao sto su dugovi i zaostala plaanja socijalnih fondova, lokalna vlada i javna preduzea ukljuceni su u aneks o budzetu. 2.2.3 Procedure i raspored 27. U sadasnjem vremenskom rasporedu budzeta, nije dodeljeno adekvatno vreme parlamentu za razmatranje saveznog ili republickog budzeta pre nego sto on bude usvojen; ne funkcionisu ni skupstinski odbori za finansije ili budzet u smislu pregledanja i analize predlozenog budzeta, pre nego sto on ide pred parlament na raspravu i usvajanje. Godisnji budzet vlade obicno se prezentira u decembru za fiskalnu godinu koja pocinje 1. januara. Budzet za 2001. nije bio prezentiran do januara 2001, zbog politicke tranzicije u zemlji, a savezni i republicki budzeti za 2002. odobreni su krajem decembra 2001. 28. Ne postoje dobro izraene ili dosledne smernice za pokretanje procesa podnosenja saveznog budzeta, rebalans budzetskih sredstava tokom realizacije, ili ostalih formalnih saopsenja i rutinskih kontrola izmeu saveznog MF-a i budzetskih korisnika. Imajui u vidu neizvesnu politicku situaciju u zemlji, proces izrade saveznog budzeta za 2002. nije cak poceo ni 1. oktobra 2001. (u normalnim okolnostima, trebalo je da pocne pocetkom septembra), a zatim je odluceno da se koriste instrukcije koje se primenjuju u Srbiji za budzet za 2002. Nije postignut sporazum na drzavnom nivou kojim se definisu funkcije Savezne vlade, a Savezno MF je imalo teskoa u pribavljanju tacnih i doslednih makro- ekonomskih podataka (kao sto je visina BDP-a), koji su potrebni za finansijsko planiranje. 29. Novi zakoni o budzetskom sistemu u Srbiji i Crnoj Gori utvruju novi budzetski kalendar za republike. Vazna karakteristika novog Zakona o budzetu je da on predvia znacajno duze vreme za izradu predloga budzeta od strane resornih organa (2 meseca); za pregled zahteva za sredstvima iz budzeta od strane MF-a i izradu nacrta budzeta (2,5 meseca); za razmatranje i usvajanje budzeta od strane Vlade i parlamenta (2 meseca). Sprovoenje ovog novog rasporeda treba da pomogne u smislu naglasavanja uloge budzeta kao kljucnog instrumenta za realizaciju vladinih mera i programa. U tabeli 1. dat je budzetski kalendar za Srbiju i Crnu Goru. Tabela 1. Budzetski kalendar Datum Aktivnosti 30. april Izrada budzetskog memoranduma, ukljucujui strateski okvir plafona sredstava. 15. maj Srednjorocni makrofiskalni okvir usvaja se od strane Vlade. Budzetski memorandum ukljucuje pregled fiskalnih implikacija vladinih mera i strategija. 1. jun Cirkulisanje budzetskih instrukcija. 1. avgust Podnosenje predloga budzeta od strane direktnih potrosackih jedinica i uprave socijalnih fondova MF-u Crne Gore/MFE-u Srbije. 1. oktobar Azuriranje budzetskog memoranduma i finaliziranje budzetskih predloga od strane crnogorskog MF-a i srpskog MFE-a. 1. novembar Usvajanje predlozenih budzeta od strane republickih parlamenata. 15. decembar Republicka skupstina odobrava republicki budzet. 30. U Srbiji, Vlada izabrana krajem 2000. godine, pocela je da se bavi mnogim budzetskim pitanjima. Cak i pre usvajanja novog Zakona o budzetu u februaru 2002, usvojene su modifikovane procedure za izradu budzeta za 2002. Te procedure ukljucivale su uvoenje detaljnije klasifikacije budzeta, zasnovane na GFS klasifikaciji MMF-a i uslove za podnosenje budzeta, uz koje se prilazu pratea objasnjenja i opravdanja. Od ministarstava se takoe trazilo da u svojim budzetskim zahtevima pojedinacno utvrde uslove za finansiranje: (i) postojeeg stepena aktivnosti; (ii) tekuih aktivnosti koje se nee moi pokriti u okviru postojeih budzetskih alokacija; (iii) planirane kapitalne rashode; i (iv) nove programe. Nove procedure rezultirale su poboljsanjem kvaliteta budzetskih zahteva koje su podnela resorna ministarstva. 31. Meutim, posto su novi formati budzeta i informacije mogli da budu iskoriseni za racionalniju dodelu sredstava budzetskim korisnicima, odelenje za budzet se oslanjalo na raniju praksu, u smislu modifikovanja elemenata ekonomske klasifikacije budzeta za prethodne godina, dok se ne bi postgao plan budzeta za 2002. Ovo je rezultiralo odobrenim nivoima troskova koji nisu bili u saglasnosti sa novom klasifikacijom, koji nisu mogli da se premoste naspram zahteva budzetskih korisnika, sto je stvaralo teskoe u izvrsavanju budzeta i praenju zakonitosti. 32. Izrada budzetskih zahteva za 2002. u Crnoj Gori, zasnovana na novom Zakonu o budzetu, bila je uspesna. Prilikom formulisanja predloga budzeta za 2002, sprovedena je intenzivna obuke i uspostavljene veze sa resornim ministarstvima i direktnim budzetskim korisnicima. U Crnoj Gori, krajem 2002, pouzdanost budzeta znatno se poboljsala, sprovoenjem novog Zakona o budzetu i novog sistema Trezora (ukljucujui budzetske instrukcije, budzetske memorandume, instrukcije trezora). Uz pomo savetnika Trezora SAD-a, crnogorski MF postigao je znacajan napredak u izradi budzeta i ova tehnicka podrska se i dalje nastavlja. 2.2.4 Nedovoljna povezanost politike ibudzetskih procesa 33. U poslednjoj deceniji, u okviru budzetskih procesa, nije bilo mogue eksplicitno raspodeliti za najvaznija podrucja pruzanja javnih usluga. Kao rezultat toga, bilo je malo podsticaja za resorna ministarstva da izvrse pregled pruzanja usluga, u cilju njihovog usklaivanja sa raspolozivim sredstvima. Imajui u vidu da se indikativne gornje granice sredstava ne odreuju na pocetku izrade budzeta, resorna ministarstva i agencije podnose budzetske zahteve koji cesto dva do tri puta premasuju raspoloziva finansijska sredstva. Resorna ministarstva imaju svaki podsticaj da naduvaju zahteve za budzetskim sredstvima u nadi da e tako maksimizirati poravnanje koje sledi, i malo podsticaja da vrse pregled usluga u cilju usklaivanja eventualnim raspolozivim sredstvima. U proslosti, sama cinjenica da se budzet nije planirao unapred znacila je da je redukovanja troskova u toku godine godine vrseno po ad hoc sistemu, na taj nacin negirajui veliki deo posla obavljen tokom polaznog procesa izrade budzeta, a pri tome nije bilo ustupaka koji su uzimani u obzir po liniji funkcija, obaveze politike i rezultata. Smanjenje zahteva za sredstvima za finansiranje, koji su sledili nakon toga za vreme finaliziranja budzeta negirali su veliki deo prvobitne izrade budzeta i rezultirali su time sto je realni budzet finaliziran uz izradu godisnjeg plana troskova nakon usvajanja budzeta od strane parlamenta. 34. Razlike izmeu odobrenih i ostvarenih budzeta prema funkcionalnim i administrativnoj klasifikaciji pruza oseaj nedostatka povezanosti izmeu mera politike i budzetskog procesa. U tabeli 2, dat je prikaz odstupanja u fiskalnoj 2000 godini. Sto se tice 2000 godine, rashodi pojedinacnih direktnih potrosackih jedinica varirali su izmeu 10.5 % i 277% od plana. Kod osam korisnika, izvrsenja budzeta bilo je ispod 80%, a kod 12 korisnika, budzet je izvrsen sa iznad 120%. Na bazi funkcionalne klasifikacije, za 2001, prosecna razilka plana i ostvarenja rashoda iznosila je 30%, sa rasponom od 239% preko budzeta, do 22% ispod budzeta. Ovako znacajne razlike mogu se objasniti losom formulacijom budzeta, kao i odsustvom visegodisnjeg planiranja i sisteme izvrsenja budzeta koji funkcionisu na bazi racionalizacije gotovinskih sredstava i koji se ne odnose na budzetske prioritete.4 4SRJ, Public Expenditure and Institutional Review (Prvi tom, Glavni izvestaj). Tabela 2: Indeks odstupanja od budzeta Indeks odstupanja od budzeta daje jednostavnu meru predvidljivosti budzeta ­ da li budzet daje tacne procene konacnih rashoda. Indeks odstupanja budzeta izrazava sumu apsolutnih odstupanja budzeta od strane budzetskog korisnika, izrazenu u procentima od prvobitno odobrenog budzeta za 2000, indeks odstupanja budzeta bio je 18,2%. Za deset najveih ministarstava i agencija ovaj indeks iznosio je 17,9%, dok je za pojedinacne budzetske korisnike prikazivao znatno vea odstupanja. Ukupni rashodi tokom godine premasili su prvobitne procene budzeta za 13%. Odstupanja od budzeta ­ deset najveih budzetskih korisnika (budzet za 2000) Nauka, tehnologija i razvoj Opstine Rad i zaposljavanje Poljoprivreda, sumarstvo i vodoprivreda Pravosue Finansije i ekonomija Visoko obrazovanje Socijalna pitanja Obrazovanje Unutrasnji poslovi 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% Izvor: MFE, Republika Srbija 35. Slabosti budzetskog procesa odslikavaju se i u institucionalnim slabostima. Tri ministarstva finansija u ovom momentu imaju ogranicenu ulogu u analizi i prognozi ekonomske politike. Sadasnji nivo popunjenosti radnom snagom i kapaciteti u tri ministarstva finansija su nisu adekvatni ni za makroekonomsku ni za fiskalnu analizu i ocenu planova sektorskih rashoda. Isto tako, kapaciteti za izradu politika i programa unutar resornih ministarstava nisu dovoljno razvijeni i postoji nedovoljna povezanost izmeu ovih funkcija i izrade budzeta resorskih ministarstava. Jedan primer minimalnih kapaciteta za analizu implikacija rashoda, koji se odnose na odluke o politikama predstavlja dvocifreno procentualno odstupanje izmeu planiranih i ostvarenih prihoda od poreza na promet i poreza na prihode u Crnoj Gori, sto cini oko 80% od ukupnih budzetskih prihoda. U 2000, budzet je predviao dohodak od 149 miliona DM od poreza na prihode, ali je primio samo 88 miliona DM (vidi tabelu 3). Tabela 3: Crna Gora: Planirani i naplaeni porezi na promet i prihode, 1996-2000. (u milionima DM) Godina Prihodi od Prihodi od poreza na poreza na promet prihode Plan Izvrsenje Odstupanje Plan Izvrsenje Odstupanje 1996 128.6 137.6 +6.9% 126.6 106.8 -15.6% 1997 208.2 149.5 -28.2% 209.2 180.6 -13.7% 1998 171.6 122.1 -28.8% 156.4 138.0 -11.8% 1999 128.0 147.5 +15.2% 105.8 69.4 -34.4% 2000 170.4 193.2 +13.4% 149.0 87.6 -41.2% Izvor: Monet, Br. 5, april 2001, str. 22-24 36. Vlade izabrane krajem 2000. i pocetkom 2001. pocele su da se bave ovim pitanjima. Postignut je znacajan napredak u obnavljanju ukupne fiskalne discipline i predvidivosti, kao sustinskih preduslova za zdravo upravljanje budzetom. Meutim, reforma formulacije budzeta je jos uvek u ranoj fazi i znacajni izazovi predstoje na: (i) utvrivanju okvira mera i prioriteta koji treba da sluze kao smernice za raspodelu sredstava za javne rashode; (ii) specificiranju planiranog ucinka (ucinak i rezultati) budzetskog rashoda; (iii) odreivanju revidiranih standarda i normi za pruzanje javnih usluga; i (iv) razvijanju institucija za praenje budzetskog ucinka. 2.2.5 Preporuke 37. Da bi se ojacala analiza ekonomske politike i prognoziranje, CFAA preporucuje da svako MF uspostavi jaku jedinicu za fiskalnu analizu koja e da pruza usluge kao sto su konzervativne prognoze, procene budzeta i njegovo mesecno praenje, ukljucujui i sveobuhvatne konsolidovane racune nefinansijskog javnog sektora i glavne vanbudzetske socijalne fondove. Da bi se poboljsalo prognoziranje prihoda, jedinica za fiskalnu analizu treba da radi u bliskoj saradnji sa Upravom za javne prihode. [kratkorocno] 38. Da bi se ojacalo finansijsko planiranje, CFAA preporucuje da svako MF izradi strateski okvir budzeta, u cetiri glavne faze: (a) izrada koncepta srednjorocnog makro- fiskalnog okvira (kratkorocno), (b) analiza pitanja koja se odnose na sve sektore, kao sto je uticaj planiranih mera politike na budzet, servisiranje duga, razlike izmeu rashoda za plate i vanplatne kategorije i decentralizacija vlade (kratkorocno); (c) izradita sektorskih strategija rashoda; i (d) formulisanje sektoriskih planova rashoda. Ovaj strateski okvir treba da rezultira sledeim poboljsanjima u procenama buduih budzeta: (a) nove gornje granice za resorna ministarstva pomerile bi fokus budzetiranja sa maksimiziranja izdvajanja za ministarstvo prema pravilnijoj raspodeli sredstava; (b) zajednicka funkcionalna klasifikacija koja bi odslikavala strateska podrucja programa; (c) zahtevi za ocenom budzeta po izdvajanjima za pojedinacne pozicije pomerila bi se u pravcu obezbeivanja da izdvajanja za rashode u celini budu u skladu sa realizacijom planiranih ucinaka. [kratkorocno/srednjorocno]. 39. CFAA preporucuje da Savezna i republicke vlade utvrde jasne i ukljucive definicije opstih rashoda vlade. Svako od Saveznog i republickih ministarstava finansija bi sprovodilo jedan sveobuhvatan konsolidovani budzetski okvir, koji bi se sastojao od centralne vlade, lokalnih vlada, svih vanbudzetskih fondova, sopstvenih prihoda resornih ministarstava, javnog duga, doprinosa donatora i direktnih/indirektnih prenosa na/od javnih preduzea i vlada. [kratkorocno] 40. Da bi se obezbedila vea transparentnost CFAA preporucuje da Savezna vlada produzi vreme za planiranje budzeta i budzetski ciklus. CFAA takoe preporucuje da savezni parlament razmotri produzenje vremena za razmatranje i debatu o budzetu, u skladu sa Smernicama OECD-a vezanim za fiskalnu transparentnost. [kratkorocno/srednjorocno] 2.3.Izvrsenje budzeta 41. Glavni akteri su ministarstva finansija (MF u Saveznoj vladi i Crnoj Gori i MFE u Srbiji), uprave zajednickih poslova (Uprava zajednickih poslova u Saveznoj vladi i u Crnoj Gori i Odelenje za zajednicke poslove u Srbiji), koji upravljaju racunima veine vladinih organa, i Zavod za obracun i plaanje (ZOP), koji naplauje prihode i vrsi prenos sredstava. Uloge uprava i odelenja za zajednicke poslove ZOP-a razmatraju se detaljno u odeljku 3. 2.3.1 Sadasnji proces izvrsenja budzeta 42. Tokom poslednje decenije, kontrola gotovinskih sredstava bila je uspesna, ali upravljanje budzetom u celini bilo je neupsesno. Iako sve tri vlade zahtevaju da budzetske institucije izrade detaljne planove troskova po mesecima na pocetku fiskalne godine i iako svako ministarstvo finansija prima i ispituje takve zahteve, oni nisu konsolidovani i onemoguavaju izradu plana troskova za vladu u celini. Dalje, sva ministarstva nisu saglasna sa zahtevom da podnesu plan troskova, niti se svi podneti planovi obavezno dostavljaju upravama za zajednicke poslove, koje moraju da obrade plaanja. 43. Uvid u izvrsenje budzeta koji u ovom momentu funkcionise u SRJ dosta je skucen i ukljucuje raspodelu sredstava sa glavnog budzetskog racuna, a ne pustanje sredstava kada su ona potrebna za dospele troskove. Izvrsenje budzeta u praksi obuhvata prenos sredstava iz svakog od ministarstafa financija na racune pojedinih ministarstava i administrativnih jednica. Glavna kontrola kod sve tri vlade vrsila se sa glavnog budzetskog racuna na racune ministarstava i ostalih direktnih budzetskih korisnika ili potrosackih, koji zauzvrat kontrolisu prenose na indirektne vlasnike budzetskih sredstava ili potrosacke jedinice. Slican proces se primenjuje kod rashoda PIO fondova i fondova za zdravstvenog osiguranja i trziste rada, pod kontrolom nadleznog zavoda, od kojih je svaki odgovoran za sopstveno racunovodstvo i kontrolu izvrsenja budzeta. Ovi subjekti zatim treba da izvestavaju o pojedinacnim stavkama rashoda. U praksi, ovo se uvek ne desava, i ne postoje uspesni instrumenti za praenje rashoda na liniji razlicitih vladinih organa. Ogranicene vladine mogunosti da kontrolise neplanirane rashode i da pripoji obaveze sa raspolozivim sredstvima poveavaju neplanirane izdatke. Na primer, crnogorsko MF nije imalo dovoljno uticaja i nije moglo kontrolisati dotok gotovinskih sredstava u socijalne fondove, pa su se kod njega pojavili akumulirani deficiti/zadocnela plaanja. 44. Ne postoji veza izmeu upravljanja prihodima i rashodima: prenosi koji se vrse da bi se pokrili rashodi su pod kontrolom svakog MF-a, ali prihodi nisu. Ne postoji sistematican proces prognoziranja ili usaglasavanja prihoda i rashoda. Jos uvek postoji veoma malo odgovornosti za izvrsenje budzeta: vlade su uglavnom tu da odlucuju o rashodima bez pozivanja na planirani budzet, i postoji jako mala povezanost izmeu rashoda i naplate prihoda. Kao rezultat toga, ocekuju se znacajne razlike izmeu ostvarenih i planiranih prihoda i rashoda za 2001. na svim nivoima vlade. 2.3.2 Upravljanje prihodima 45. Fiskalne nadleznosti Savezne vlade su ogranicene. Sopstveni izvori prihoda Savezne vlade ograniceni su na carinu i administrativne takse, a Savezna vlada regulise samo carinske stope i politiku, neke elemente poreskog sistema, kao sto je carinska politika i sistem saveznih administrativnih i sudskih taksi. Najvei deo osnovice Saveznog budzeta (kao procenat ukupnih prihoda) je prihod od poreza na promet, koji ZOP prikuplja kroz naplatu, formalno potcinjen NBJ (savezna institucija). Crna Gora nije prenela prihode na Federaciju jos od 1998. godine, ukljucujui i carinske dazbine koje je naplatila na svojim granicama. 46. Sistemi javnih prihoda u SRJ ne ukljucuju dve veoma vazna vida poreza koji su ukljuceni u budzetsku osnovicu u veini evropskih zemalja, ukljucujui i one u tranziciji; globalni porez na prihode graana i porez na dodatnu vrednost (PDV). I iako je porez na prihode u Srbiji uveden 1991, njegova primena je iz godine u godinu odlagana, a 1998 PDV je bio ukinut zauvek. U Crnoj Gori i Srbiji, odreene vrste licnih primanja podlezu odreenom vidu oporezivanja, ali u obema republikama nedostaje globalni porez na prihode.5 Promet se oporezuje jednim porezom na maloprodajne cene, a kumulativni porez se primenjuje u vise faza na usluge. PDV je usvojen saveznim zakonom iz 1999, ali pocetak njegove primene odlagan je do sada tri puta i sada se ocekuje sredinom 2003. 47. U Srbiji, mnogi izuzeci i specijalni programi obezbeivali su oslobaanje od plaanja poreza za pojedina preduzea i grane privrede, i na taj nacin krsena je jednakost oporezivanja. Neki izuzeci imali su negativan neto efekat na ekonomiju, kao sto je to bilo u slucaju poreza na ponovnu registraciju vozila koja su dolazila iz Crne Gore. Specijalne olaksice za privilegovane poreske obveznike ukljucivale su selektivno plaanje poreza i doprinosa i upola nize poreske stope na promet nekih domaih proizvoda. Ovaj rezim koji je omoguavao povlasteni porseki tretman cesto je evidentiran u formi uredbi ili sudskih odluka, kao i instrukcija koje su davane putem telefona. Ovaj nedostatak, koji je nastao usled favorizovanja, prebacio je teret finansiranja javnih rashoda na druge izvore, posebno poreze na plate i prihode u iznosu od oko 1.05 dinara na svaki dinar neto plate/prihoda, i opste poreze na promet po stopi od 31%. Jos jedan rezultat te situacije poremetio bio je i poremeaj poreske discipline, tako da je u regularnoj proceduri naplaeno jedva 50% javnih prihoda, dok je ostatak naplaen u procesu administrativne kontrole ili prinudnom naplatom. 2.3.3 Upravljanje rashodima 48. Sadasnji sistem kontrole rashoda ogranicen je uskim uvidom u izvrsenje budzeta koji se u ovom momentu sprovodi u SRJ i koji ukljucuje distibuciju sredstava po sistemu blokova sa glavnog racuna MF-a na racune primarnih budzetskih vlasnika sredstava ili direktnih potrosackih jedinica, a ne pustanje sredstava kada je to potrebno za tekue rashode. Zatim, direktne potrosacke jedinice prenose sredstva na racune poreenih budzetskih korisnika ili indirektnih potrosackih jedinica, preko kontrolnog/tranzitnog 5Isto se odnosi i na Albaniju, Bosnu i Hercegovinu i Litvaniju, racuna koji je otvorilo MF. Sistem je zasnovan na principu prenosa sredstava po sistemu blokova, sa ograniceno detaljnim pregledom prema tipu institucije i trosenja. Pratei sistem izvestavanja je, prema tome, usmeren na praenje prenosa sredstava, a ne na klasificiranje rashoda koji se pokrivaju ovim sredstvima. Kao rezultat toga, dobija se nepotpuna slika izvrsenja budzeta i ograniceno izvestavanje. 49. Samim tim sto je usmeren na kontrolu gotovinskih sredstava, postojei sistem nije adekvatan jer ne omoguava kontrolu prethodnih obaveza dospelih za plaanje, stavise, efikasno upravljanje gotovinskim sredstvima (usmereno na optimizaciju tokova sredstava unutar sistema) gotovo da i ne postoji. Da bi kontrola rashodima imala svrhe, mora se vrsiti u fazi nastanka obaveza ­ u prvoj fazi procesa potrosnje ­ da bi se mogle odrediti budue potrebe finansiranja rashoda gotovinskim sredstivma. Bez kontrole obaveza, svaka nepredviena obaveza koja dospeva za plaanje i svi manjkovi u ocekivanim prihodima, prevode se u zadocnela plaanja ili neophodno ogranicenje ostalih vrsta isplata gotovinskih sredstava, sto dovodi do poremeaja i pogorsanja situacije vladinih sluzbi. 50. Preko 70% saveznog budzeta izdvaja se za odbranu, uz nedostatak osnovnih elemenata transparentnosti i odgovornosti. Preduzeti su neki koraci u pravcu integrisanja sistema rashoda odbrane u sistem upravljanja celokupnim javnim rashodima SRJ.6 Tacnije, u avgustu 2001, Odelenje za finansije prebaceno je iz kontrole Generalstaba u civilno Ministarstvo odbrane. 2.3.4. Parlamentarni nadzor 51. Prema misljenju zakonodavnog tela, vlade SRJ, na svim nivoima, nisu bas pouzdane sto se tice njihovog korisenja javnih sredstava. Parlament ima malu ili gotovo nikakvu kontrolu nad javnim finansijama, prevashodno zbog toga sto je sistem parlamentarnih odbora u velikoj meri neuspesan. Odbori za javne racune (ili skupstinski odbori za budzet/finansije) su formirani, ali jos uvek ne funkcionisu. U Srbiji i Crnoj Gori postavljeni su predsednici odbora, ali odbori nemaju ni odgovarajuu strukturu i sredstva (osoblje, adekvatne kancelarijske prostorije, oprema), ni jasno definisan mandat. 2.3.5. Izvrsenje budzeta u Srbiji 52. U Srbiji, u sistem izvrsenja budzeta ukljuceni su Odelenje za budzet koje pripada MFE-u, koje svakodnevno pusta sredstva prema raspolozivim kolicinama sredstava, na plaanje sa glavnog racuna budzeta na racune resornih ministarstava; ministarstva zauzvrat raspodeljuju sredstva na racune svojih pore]enih budzetskih korisnika. Prioriteti plaanja obicno se odreuju vladinim odlukama, a po savetu MFE, na osnovu tipa institucije i vrste rashoda. 6Za dalje informacije obratite se PEIR-u 53. MFE prima blagovremene izvestaje o naplaenim prihodima od Zavoda za obracun plaanje koji ih prikuplja, ali ne vrsi prognozu prihoda. MFE takoe prima informaciju o kretanjima na glavnom racunu budzeta, i obzirom da ono samo izrauje svoje sopstvene platne naloge u skladu sa budzetskim pozicijama, ono takoe prima detaljnije informacije o kretanjima sredstava izvan racuna resornih ministarstava i o preostalim razlikama. Meutim, ono nema daljne informacije kako se ovaj novac trosi, osim kroz kvartalne izvestaje koje dostavljaju direktni budzetski korisnici o svojim rashodima, koji su zasnovani na sumarnim budzetskim stavkama. Dok su datumi kljucnih plaanja poznati (na primer za plate), prognoze za rashode ne postoje, tako da iznosi za velika plaanja koja dospevaju za velike ugovore nisu unapred poznati. 54. Bez prethodnog planiranja gotovinskih tokova, MFE, suoceno sa manjkom prihoda ili obavezama veim od ocekivanih, moze samo da reaguje umesto da aktivno upravlja svojim gotovinskim tokovima. Kao rezultat toga, isplate sredstava pretvorile su se u jedan degenerativni sistem racionisanja gotovinskih sredstava. Da bi se ta shema prekinula, uvodi se jaca kontrola nad obavezama, a izrada srednjorocne strategije za upravljanje rashodima je u toku. 55. Vlada je preduzela korake u pravcu formiranja jedinstvenog racuna trezora zatvaranjem racuna koji su pripadali ministarstvima. Uz podrsku programa MMF-a,7 Srbija je donela odluku da zatvori bankarske racune direktnih budzetskih korisnika ­ Ministarstava ­ (bilo ih je 81) zajedno sa racunima indirektnih budzetskih korisnika, pocev od 30. septembra 2001. Sva plaanja koja su se ranije obavljala sa racuna direktnih budzetskih korisnika sada bi se direktno vrsila sa glavnog racuna budzeta. MFE Srbije poceo je sa ukidanjem racuna direktnih budzetskih korisnika u skladu sa planiranim programom, ali neka od glavnih ministarstava se jos uvek nisu preusmerila na novi sistem, a nekoliko ministarstava (kao sto je Ministarstvo unutrasnjih poslova, Uprava javnih prihoda i Ministarstvo obrazovanja) su jos uvek izvan kontrole MFE-a. Meutim, zatvaranje ovih racuna dovelo je do privremene slabosti kontrole nad budzetskim racunom u Srbiji, zbog toga sto ni MFE u Srbiji, ni Uprava za javne poslove nemaju kapacitet da upravljaju velikim platnim nalozima i sto jos uvek ne postoji mehanizam u Zavodu za obracun i plaanje da se autorizuju prenosi velikih iznosa. 2.3.6. Izvrsenje budzeta u Crnoj Gori 56. Za veinu budzetskih korisnika, prihodi i rashodi su nepredvidivi. Vladina ministarstva, socijalni fondovi, javni organi i opstinske uprave ne znaju da li e u datoj fiskalnoj godini stvarno primiti ono sto im je dodeljeno u godisnjem budzetu. Postoji poseban problem sto se tice opstina, koje zavise od centralno naplaenog (i u velikoj meri fluktuirajueg) prihoda prenetog iz centralne Vlade, koji cini vise od polovine njihovih 7Anex B Priloga IV za "stand by" sporazum sa SRJ, april 2001. do marta 2002. ­ Pozicija 4 Fiskalnog sektora u Strukturnim standardima trazi da Srbija preduzme sledeu akciju: Poboljsanje upravljanja gotovinskim novcem i fiskalnog izvestavanja putem eliminisanja racuna rashoda primarnih budzetskih upravitelja i sopstvenih racuna direktnih budzetskih korisnika (637 racuna i njihovih 850 podracuna) i formiranjem knjige racuna u okviru racuna broj 630 [glavni racun MF]". prihoda.8 Kao rezultat toga, ne vrsi se visegodisnje finansijsko planiranje na nivou opstina i gotovo da i nema kapitalnih investicija u opstinsku infrastrukturu. 57. Cetiri socijalna fonda, koja su odgovorna za penzioni sistem, sistem zdravstva, programe zaposljavanja i razvoj, takoe ne mogu da predvide svoje prihode i rashode. 2000. godine, PIO fond akumulirao je zaostala plaanja u iznosu od 20 miliona DEM, sto je rezultiralo do ukupnih zaostalih plaanja u iznosu od 46 miliona DEM.9 Nepredvidivost se pogorsala spontanim donosenjem odluka o politikama, kao sto su one kojima se minimalna zarada poveava sa 50 na 80 DEM u oktobru 2000. i do 90 DEM sto je stupilo na snagu 1. januara 2002., a sto je dovelo do poveanja plata u javnom sektoru u istoj proporciji.10 Postepeni rast verovatno e da utice na sva socijalna davanja, a posebno e imati velike implikacije na penzioni sistem, sto e da dovede do dalje akumulacije zaostalih plaanja. 58. Izvrsenje budzeta u Crnoj Gori treba znacajno da se poboljsa, kada novi Zakon o budzetu i novi sistem Trezora budu u potpunosti primenjivani. Ministarstvo finansija e tada redovno isplaivati budzetske alokacije i vrsiti sistematican rebalans budzeta. Prema novom Zakonu o budzetu, u stvari , Vlada Crne Gore i MF mogu da vrse rebalans budzetskih rashoda, ali samo do 5% usvojenog budzeta. 2.3.7. Rezultati budzeta: deficiti sredstava 59. Samim tim sto je fokusiran na kontrolu gotovinskih sredstava, postojei sistem ima slabosti u smislu da ne omoguava kontrolu prethodnih obaveza koje dospevaju za plaanje. Rezultat toga je stvaranje velikih zaostalih plaanja.11 60. U principu, Savezna Vlada je odrzala izbalansiran budzet, usaglasavajui prihode sa rashodima tokom poslednjih 4-5 godina. Izuzetak je bila 2002, kada su se pojavila znacajna zaostala plaanja. Krajem decembra 2000, stanje zaostalih plaanja Savezne vlade procenjeno je na 7.063 milijardi.12 Sistem je uspeo da odrzi gornje granice ukupne potrosnje na nivou proseka, ali smanjenje tokom godine bez Trezora i sistema kontrole obaveza uticalo je na pojavu zaostalih plaanja. Sto se tice 2001, doslo je do neto viska i zaostala plaanja za 2000. bila su isplaena. U tabeli 4, predstavljeno je izvrsenje i planirani budzet. 16 8Lokalni prihodi se sastoje od komunalnih taksi i dazbina, naknada za graevinsko zemljiste i administrativnih taksi. Preneseni prihodi ukljucuju 50% poreza na imovinu, poreza na promet nekretninama, poreza na naslee i poklone i 70% boravisne takse. Ucese opstina u porezu na licni dohodak varira u skladu sa velicinom i stepenom bogatstva opstine, uz formulu koju su utvrdili centralni organi. 9Monet, broj 5, april 2001, str.33. 10Monet, broj 4, januar 2001, str.14. 11 SRJ ­ Pismo o namerama Vlade SRJ upueno MMFu, revidirani Memorandum o ekonomskim i finansijskim merama, Tehnicki Memorandum o razumevanju, 4. septembar 2001, Aneks C. 12SRJ: Pregled javne potrosnje i institucija (Prvi tom: Glavni izvestaj). Tabela 4: Savezni budzet ­ izvrsenje i planirani budzet za 2001. (u milionima YUD) _________________________________________________________________ Plan Ostvarenje Odstupanje Ukupni prihodi 48,024 49,401 3% Ukupni rashodi 45,874 47,811 4% Deficit/suficit 2,150 1,590 -26% _________________________________________________________________ 61. U smislu ukupne fiskalne discipline, sistem upravljanja javnim rashodima Republike Srbije imao je mesovite rezultate. Postojali su veliki ­ mada prikriveni ­ deficiti, u iznosu od 13% BDP-a u 2000. Krajem 2000, stanje zaostalih plaanja srpske vlade procenjeno je na 32.522 milijarde.13 Zaostala plaanja poprimila su oblik gubitaka koje su ostvarila javna preduzea (EPS, NIS i ostali), zaostalih plaanja dobavljacima i docnji u prenosima sredstava u penzione i socijalne fondove, neotplaenih dugovanja inostranim poveriocima i neisplaene stare devizne stednje. Kako je prikazano na tabeli 5, za 2001, republicki budzet doveden je vrlo blizu plana i bio bi doveden na nesto ispod plana ako se izuzmu neto pozajmice za nelikvidne banke, koje su poveale rashode tokom godine i delimicno isle na racun vanbudzetskih zaostalih plaanja.14 Tabela 5: Konsolidovani budzetski rashodi u Republici Srbiji u 2001, planirana i ostvarena potrosnja (u milionima YUD) ______________________________________________________________________ Stavka Plan Ostvarenje Odnos Republicki budzet 129,369 132,339 1.02_____________ Lokalne vlasti 27,989 31,396 1.12 PIO fondovi 72,874 79,399 1.09 RZZO 38,513 39,459 1.02 Ukupno 274,102 286,468 1.04 _______________________ ___________________________________________________________________________________ Izvor Republika Srbija, MFE. 62. Crna Gora se suocava i sa ozbiljnim fiskalnim debalansom. U kalendarskoj 2000. godini, konsolidovani budzetski deficit bio je iznad 10% BDP-a.15 Deficit je iznosio oko 140 miliona DEM u gotovinskim sredstvima i oko 200 miliona DEM u smislu naraslih obaveza, usled pojave znacajnih zaostalih plaanja za dohotke, plate, penzije i zdravstvo. Takoe, u 2001, doslo je do znacajnih prekoracenja rashoda, usled velikog rasta dohotka praenog rastom socijalnih isplata, koje su bile vise nego sto su bili predvieni troskovi za subvencije i usled davanja pozajmica preduzeima. Prenosi iz budzeta u pravcu fondova za socijalno osiguranje bili su manji nego sto je planirano, a to je dovodilo do 13Pismo o namerama Vlade SRJ upueno MMFu, revidirani Memorandum o ekonomskim i finansijskim merama, Tehnicki Memorandum o razumevanju, 4. septembar 2001, Aneks C. 14SRJ: Pregled javne potrosnje i institucija (Prvi tom: Glavni izvestaj). 15"Ekonomski pravci u Crnoj Gori", Monet, novembar 5, april 2001, str. 31. daljih nagomilavanja zaostalih plaanja prema Zavodu za zdravstveno osiguranje i prema Zavodu za trziste rada. Zaostala plaanja, za koje se pretpostavljalo da e se smanjiti, u stvari se nagomilavaju. 63. Troskovi podrzavanja drzavne uprave i javnih preduzea, koji zaposljavaju 60% zvanicno prijavljene radne snage Crne Gore, apsorbuju 2/3 crnogorskog budzeta, i pokrivaju se samo kroz ogromnu pomo izvana, koja (do sada) uglavnom nije bila uslovljavana. Fiskalna odrzivost Crne Gore izgleda da je isuvise zavisna od tokova pomoi. U poslednje vreme inofinansiranje, koje je bilo manje od plana, ostavilo je finansijsku prazninu, koja je popunjena velikim delom pozajmicama iz domaeg platnog prometa i obracuna (pre svega iz Centralne banka Crne Gore). Na osnovu revidiranih procena prihoda i rashoda i posledne projekcije ino donacija (92 miliona DEM), procenjeno je da e konsolidovana generalna vlada Crne Gore u 2001, imati finansijski deficit prazninu u iznosu od oko 20 miliona DEM. 2.3.8. Preporuke 64. Da bi se ojacali kapaciteti za izvrsenje budzeta u direktnim potrosackim jedinicama, CFAA preporucuje da sve direktne potrsacke jedinice izrade kvartalne finansijske planove, koji e da budu zadovoljavajui za svako ministarstvo finansija. [Kratkorocno]. 65. Da bi se ojacala finansijska disciplina, CFAA preporucuje da se uvede pouzdano praenje rashoda (ukljucujui formiranje precizne detaljne liste zaostalih plaanja) u svim ministarstvima. [Kratkorocno]. 66. CFAA preporucuje da se uvede racunovodstva na bazi stvaranja obaveza, koje bi omoguilo optimizaciju upravljanja gotovinskim sredstvima i praenja zaostalih obaveza. Svako MF treba da uspostavi sistem kontrole stvaranja obaveza (zasnovan na novom sistemu Trezora) da bi se sprecilo i/ili kontrolisalo stvaranje zaostalih plaanja. Prelazak na modifikovani sistem obracunskog racunovodstva mogao bi se uzeti u obzir u srednjorocnom periodu. [Kratkorocno]. 67. Da bi se obezbedila pravilna i transparentna odgovornost zakonodavnom organu, CFAA preporucuje da se ojacaju skupstinski nadzorni odbori na saveznom i republickim nivoima. Konkretno, CFAA preporucuje da funkcije nadzora nad budzetom budu odvojene od ostalih zakonodavnih funkcija nadzora, s ciljem vrsenja pregleda predloga godisnjeg budzeta i periodicne analize izvrsenja usvojenog budzeta. [Srednjorocno]. 3. JAVNI SEKTOR: PLAANJA, UPRAVLJANJE GOTOVINSKIM SREDSTVIMA I TREZOR 68. U postojeem nasleenom sistemu plaanja i upravljanja gotovinskim sredstvima u okviru koga se upravlja javnim rashodima u SRJ, glavni akteri su uprave za zajednicke poslove republickih organa, (UJP, OJP u Srbiji), koje vrse plaanja, zavodi za obracun i plaanja (ZOPovi), koji prenose novac i vrse ulogu bankara vlada i ministarstava finansija, koja prate i upravljaju gotovinskim tokovima. Uspostavljaju se novi sistemi trezora, ali oni nee u potpunosti funkcionisati jos godinu ili dve dana. U meuvremenu, poboljsano upravljanje gotovinskim novcem moze u velikoj meri da poboljsa upravljanje sredstvima javnih fondova. 69. Moderan sistem trezora ima osnovnu ulogu u jacanju odgovornosti javnih finansija tako sto obezbeuje sveobuhvatne, blagovremene i pouzdane informacije o budzetskim transakcijama i, na taj nacin, doprinosi uspesnom upravljanju vladinim rashodima. Dobar sistem trezora ukljucuje sledee komponente: (i) omoguavanje sprovoenja zakonske regulative, politika i procedura; (ii) konsolidovanje svih vladinih racuna u jedinstven racun (jedinstven racun trezora); (iii) sistem glavne knjige trezora; (iv) odgovarajue institucionalne organizacije. 3.1 Uprava za zajednicke poslove 70. Uprave za zajednicke poslove upravljaju racunima (obruju i odobravaju platne naloge i vode detaljnu evidenciju o racunima) veine vladinih organa u sve tri vlade. Postoje tri uprave za zajednicke poslove u SRJ: jedna na saveznom nivou, po jedna u Srbiji i Crnoj Gori. Na saveznom nivou, Uprava za zajednicke poslove nadlezna je za 44 savezna organa, ukljucujui veinu ministarstava, zavoda i agencija), izuzev Ministarstva unutrasnjih poslova, Ministarstva odbrane i Vojske (ova poslednja ima rashode u visini od 70% budzetskih rashoda), Savezne uprave carina i nekih manjih zavoda. Odelenje za zajednicke poslove u Srbiji (OZP) upravlja racunima svih organa u Srbiji (veina ministarstava, zavoda i agencija) izuzev devet organizacija (ukljucujui Ministarstvo unutrasnjih poslova, Upravu javnih prihoda i neke manje institucije). 71. Uprava za zajednicke poslove prima informacije o fakturama, koje budzetski korisnici treba da plate i iste evidentira u glavnoj knjizi svakog budzetskog korisnika. Osoblje Uprave za zajdnicke poslove utvruje da se plaanje izvrsava u okviru odobrenog budzeta i da su gotovinska sredstva, potrebna za pokrivanje doticnog plaanja, na raspolaganju na racunu doticnog budzetskog korisnika. Nakon sto se plan trosenja podnse Upravi za zajednicke poslove, obavlja se provera budzetskih sredstava prema detaljnim stavkama na strani rashoda, onda kada je mogue izvrsiti ovu analizu, a u suprotnom, prema poziciji sredstava u budzetu. Shodno ovim proverama, izrauje se platni nalog i salje ZOP-u. Glavna knjiga svakog budzetskog korisnika se stalno azurira i izdaju se rezimirani izvestaji budzetskim korisnicima, na njihov zahtev. Uprava za zajednicke poslove sastavlja dnevni izvestaj o rashodima za svakog vlasnika budzetskih sredstava. Uprave za zajednicke poslove takoe sastavljaju mesecne izvestaje, u kojima se porede rashodi sa planom u budzetu i plaanjima, sto omoguava utvrivanje zadocnelih plaanja. 72. Sadasnja racunovodstvena obrada bazirana je na gotovinskim sredstvima, sa nekim rudimentnim elementima praenja obaveza. Resorna ministarstva salju zahteve za plaanje Upravi za zajednicke poslove, uz prateu fakturu za dobavljaca. Zahtev za plaanje na kojem su utvreni iznos koji treba da se plati, podaci o dobavljacu i raspolozivost sredstava, potpisuje ministar (ili nacelnik budzetskog korisnika) ili, sto je cesi slucaj, potpis se stavlja u njegovo ime. Zahtevi za plaanje se izrauju u prilicnom standardnom formatu, ali ne i na propisanom formatu sa unapred oznacnim brojevima, koje kontrolise MSA. 73. Pre obrade zahteva za plaanje, Uprava za zajednicke poslove verifikuje plaanje proverom ispravnosti obracuna fakture, poreenjem ukupnog iznosa naznacenog na fakturi sa iznosom na zahtevu za plaanje koje je Ministarstvo uputilo i proverom da je zahtev uredno potpisan od strane ovlasenog potpisnika. Uprava za zajednicke poslove proverava i da li budzetski korisnik ima dovoljno sredstava, koja su mu dodeljena za rashode za te namene i da li se, u stvari, na racunu racunu budzetkog korisnika ima sredstava za isplatu. Uprava za zajednicke poslove drzi racun za svakog budzetskog korisnika i evidentira fakture dospele za plaanje, izvrsena plaanja i preostale razlike. Ukolikobudzetski korisnik nema dovoljno sredstava na raspolaganju, Uprava za zajednicke poslove trazi od budzetskog korisnika da izvrsi dopunu sredstava. Svako MF se obavestava o ovim manjkovima i vrsi se obustava plaanja (npr. ne izdaje se platni nalog). 74. Uprava za zajednicke poslove evidentira podatke sa faktura primljenih za plaanje na individualnim racunima glavne knjige dobavljaca. Uprava za zajednicke poslove vodi glavnu knjigu sa svakog dobavljaca u kojoj se evidentiraju podaci o svim primljenim fakturama, izvrsenim plaanjima i preostalim razlikama. Kada se fakture evidentiraju, u glavnim knjigama dobavljaca, rukovodilac strihira prioritete koji e biti isplaeni tog dana, zavisno od raspolozivih sredstava za pojedine kategorije rashoda kod pojedinacnih ministartsava. Uprava za zajednicke poslove izrauje platni nalog, koji se salje ZOP-u radi izvrsenja plaanja. 75. Kada Uprava za zajednicke poslove dobije potvrdu, sto se obavlja svakodnevno, od ZOP-a da su sva plaanja izvrsena, ona proverava preciznost i kompletnost iste prema platnim nalozima koje je dostavila ZOP-u. Podaci iz izvestaja ZOP-a unose se u racunovodstveni sistem Uprava za zajednicke poslove (npr. na pojedinacne racune za ministarstva i dobavljace). Izvestaji o stanju na racunu ne daju se automatski resornim ministarstvima, nego samo ukoliko ministarstvo podnese poseban zahtev, a veina tako i radi. Uprava za zajednicke poslove takoe vodi glavnu knjigu po kategorijama rashoda i moze da vrsi poreenje izvestaja, koji daju detaljan pregled rashoda po posebnim pozicijama. Meutim, tri vlade ne dobijaju kompletne izvestaje, jer ne postoje konsolidovani podaci o rashodima vlade u celini. 76. Zahtevi za prenos sredstava na racun ministarstva dostavljaju se MF-u na dva nacina. Uprava za zajednicke poslove moze da podnese zahtev za prenos sredstava za isplatu plata. Za ostala fakturisana plaanja, fakture se prvo salju Upravi za zajednicke poslove, gde se unose u bazu podataka i sumarni pregled salje se ministru. Na osnovu tog pregleda, ministar zatim salje zahtev za prenos sredstava direktno MF-u. Sredstva preneta MFa mogu se koristiti sa za namene utvrene u posebnim pozicijama u budzetu, a gotovinska sredstva preneta na taj nacin mogu se slobodno koristiti u okviru te kategorije sredstava. Ne postoji automatska kontrola ovih ogranicenja preko racuna ZOP-a, a njeno sprovoenje zavisi od akcija Uprave za zajednicke poslove .Povremeno, ova kontrola se narusava po instrukcijama nadleznog ministarstva. 77. Uprava za zajednicke poslove nije deo centralnog sistema kontrole, nego jedinica koja pruza standardizovane racunovodstvene usluge individualnim budzetskim korisnicima u skladu sa pojedinacnim zahtevima budzetskih korisnika. Prema tome, ona ne odgovara direktno MF-u za izvrsenje budzeta. 3.2 Upravljanje gotovinskim sredstvima 3.2.1 Neadekvatan sistem upravljanja gotovinskim sredstvima 78. MF svakodnevno prati gotovinske tokove. Gotovinski tokovi po osnovu prihoda nisu pod kontrolom MF-a (obzirom da njima upravlja Uprava javnih prihoda), za razliku od rashoda i prenosa gotovinskih sredstava. Sredstva koja se raspodeljuju sa glavnog racuna MF-a na primarne racune onih koji upravljaju sredstvima ili direktnih potrosackih jedinica, a zatim na podracune njima podreenih korisnika budzeta ili indirektnih potrosackih jedinica, prolaze kroz podracune (prelazne racune) koje je MF otvorio kao kontrolne racune radi praenja prenosa sredstava sa racuna direktnih potrosackih jedinica na racune indirektnih potrosackih jedinica. Sistem je, meutim, veoma ogranicen sto se tice analize i kontrole budzeta, obzirom da predstavlja jedan jedinstveni blok prenosa sredstava, sa ogranicenih stepenom analize po vrstama institucija i troskova, takozvanom pozicionom broju u budzetu. 79. Program se izrauje svakog meseca i odreuje se datumi za isplatu plata, penzija i ostalih redovnih plaanja. Svakog dana, pravi se tabela na kojoj su prikazani prihodi i rashodi i neto pozajmljivanje/zaduzivanje za svaki mesec tekue godine i svaki dan u tekuem mesecu. To predstavlja osnovu za prognoziranje i usaglasavanje prihoda i rashoda. 80. Cilj upravljanja gotovinskim sredstvima, u praksi, je u stvari da obezbedi rasploziva sredstva za pokrivanje najvaznijih redovnih isplata. Kao rezultat toga, ostali zahtevi za plaanje uzimaju razmatraju se svakodnevno i shodno tome odobravaju se prioritetni zahtevi. Ova dnevna trijaza moze da podrazumeva da hitne stavke tokom nedelje mogu da odloze plaanje vaznijih kasnije u toku nedelje. U idealnim okolnostima, takvo odreivanje prioriteta treba da se obavlja na sistematicnoj osnovi, da se zahtev za procenjeni iznos potreban za dati mesec podnese unapred i da obaveze budu pod kontrolom, kako bi rashod bio pokriven prognoziranim raspolozivim prihodom. Obzirom da stvari stoje u mestu, bilo bi bolje kad bi se dnevna trijaza neplaniranih plaanja zamenila nedeljnom trijazom. 3.2.2 Uvoenje jedinstevnog racuna trezora 81. U Crnoj Gori i Srbiji, novi zakoni o budzetu omogue MF-a Crne Gore i MFE-a Srbije da poboljsaju upravljanje gotovinskim sredstvima i uvedu sistematicnu kontrolu prihoda i rashoda uvoenjem jedinstvenog racuna Trezora. Jedinstveni racun trezora objedinjuje sve vladine racune i obuhvata sva sredstva koja su predstavljena u vladinom budzetu. Jedinstveni racun trezora funkcionise kao fond pod upravom Trezora, koristei jedinstven bankarski racun. Svi poslovi u okviru Jedinstvenog racuna trezora treba da se evidentiraju u glavnoj knjizi trezora i rashodi se sa TSA isplauju iskljucivo na mestu apropijacije, a u skladu sa vladinim Zakonom o budzetu. 3.2.3 Preporuke 82. Potreba da se ojaca sistem upravljanja gotovinskim sredstvima (posebno procedure usaglasavanja), i da se ne cekanja na realizaciju novog sistema trezora, tako da vladama budu poznate stvarne projekcije gotovinskih sredstava novca je i dalje urgentna. CFAA preporucuje da svako MF uvede efikasan sistem upravljanja gotovinskim sredstvima (zasnovan na realisticnim programima prihoda i rashoda) koji bi zamenio sadasnji sistem isplate gotovine na svim nivoima vlade. Tacnije, svako MF treba da uvede nedeljnu trijazu koja bi zamenila dnevnu trijazu neplaniranih isplata. Uspesan sistem gotovinskog plaanja treba takoe da ukljucuje (a) praenje gotovinskih tokova na jedinstveni racun Trezora i sa jedinstvenog racuna Trezora i dnevnih salda racuna, (b) izradu prognoza gotovinskih tokova i azuriranje planova troskova zasnovanih na informacijama od direktnih potrosackih jedinica i organa nadleznih za prihode, (c) odreivanje nedeljnih/mesecnih gornjih granica potrosnje direktnih budzetskih korisnika, (d) upravljanje vladinim depozitima i pruzanje saveta vezanih za potrebe za kratkorocnim finansiranjem i (e) povezivanje sa NBJ/CBCG u pogledu aranzmana zaduzenja i fluktuacija gotovinskih tokova. [kratkorocno/srednjorocno]. 83. CFAA takoe preporucuje da se formira sektor za upravljanje dugom, u okviru novoformiranog odelenja Trezora, da bi se sprovodile procedure poboljsanog upravljanja gotovinskim sredstvima [kratkorocno]. 3.3 Zavod za obracun i plaanje (ZOP) 3.3.1 Jugoslovensko naslee 84. Zavod za obracun i plaanje (ZOP) formiran je u SFRJ tokom 1950-ih, da bi upravljao drustvenim sredstvima i imao punu kontrolu nad finansijskim sektorom. ZOP je imao monopol nad pruzanjem usluga plaanja. Meutim, njegove aktivnosti su bile daleko sire i ukljucivale su obezbeivanje prenosa finasijskih sredstava (za plaanja u privatnom i drzavnom sektora). ZOP je takoe naplaivao i raspodeljivao poreske i carinske prihode, pruzao usluge trezora i racunovodstva, kako javnom tako i privatnom sektoru, i bio primarni izvor statistickih podataka na nivou zemlje. U SRJ trenutno postoje dva ZOP-a: ZOP Beograd, deo NBJ, koji opsluzuje saveznu vladu i vladu Srbije; i ZOP u Podgorici, deo CBCG, koji opsluzuje Crnu Goru. 85. Kao institucija, ZOP je davao dragocen doprinos u okruzenju centralizovane planske privrede. Imajui u vidu njegove prerogative, monopol koji je ZOP imao nad vrsenjem platnog prometa bio je stozer njegove vlasti i kontrole nad javnim finansijama i celokupnim sistemom privrede u zemlji, putem brojnih funkcija koje je ZOP obavljao. Navodno korisenje ovlasenja ZOP-a bilo je od kljucnog znacaja za politicku kontrolu nad veinom velikih preduzea, a dominantna politicka elita koristila ga je kao izvor gotovinskih sredstava. Netransparentne prakse u ZOP-u (ukljucujui i nedostatak eksterne revizije) bile su, u stvari, velikom delom shvatane kao primarni kanal za skretanje sredstava u nekom drugom pravcu unutar sistema. 86. Istovremeno, operativne procedure ZOP-a stvarale su i negativne podsticaje za razvoj poslovnog sektora i prateih svakodnevnih aktivnosti. Monopol koji je ZOP imao nad platnim prometom sprecavao je banke da svojim klijentima pruzaju bankarske usluge koje su smatrane normalnim na slobodnom trzistu, i prema tome, sputavao je banke u razvijanju odnosa sa klijentima. Kao posledica toga, sektor finansijskih usluga bio je izuzetno ogranicen, a proces razvoja konkurentskog finansijskog posredovanja je zaostajao. ZOP-ova konacna kontrola nad dodelom i raspodelom finansijskih sredstava stvorila je zestoka ogranicenja za proces razvoja konkurentskog finansijskog posredovanja i bila je glavni destimulator za potencijalne inostrane investitore. 3.3.2 Vladina organizacija bankarstva 87. Vladina organizacija bankarstva u SRJ slicna je onima koje su primeene u ostalim bivsim republikama SFRJ. U Srbiji, NBJ, ukljucujui ZOP koji je1996. postao deo NBJ, sluzi kao bankar savezne vlade i republicki bankar Srbije. U Crnoj Gori, Centralna Banka Crne Gore preuzima direktno upravljanje nad platnim sistemom i nema nikakve odnose sa saveznim ZOP-om (platni sistem u SRJ). Crna Gora vodi monopolski sistem plaanja preko svog ZOP. Crnogorski ministar finansija usao je u sporazum sa CBCG u vezi sa upravljanjem bankarskim uslugama u ime vlade. 88. ZOP racuni ministarstava finansija, kao i racuni direktnih budzetskih korisnika, vode se kod NBJ ili CBCG, mada su racuni za specijalne namene takoe otvoreni kod poslovnih banaka. Intirektni budzetski korisnici imaju svoje racune u poslovnim bankama, normalno kao depozite po vienju koji sluze da podupiru ziro racune ZOP. Nekoliko saveznih pravnih subjekata drzi devizne racune i orocene depozitne racune, koji nisu pokriveni ZOP-om, mada ovo nije u skladu sa vazeom zakonskom regulativom. 89. Postoji nekih 14.000 pravnih vladinih subjekata u SRJ, od kojih je nekih otprilike 90% locirano u Srbiji, a ostatak u Crnoj Gori. Pravni subjekti u Srbiji imaju nekih 87.000 ziro racuna, od kojih otprilike 58.000 su racuni za ubiranje prihoda. Proliferacija ziro racuna, od kojih mnogi imaju depozite po vienju kod banaka izvan NBJ, predstavljaju veoma slozen problem za prevazilazenje, ukoliko treba postii uspesno upravljanje gotovinskim novcem. 3.3.3 Reforma Zavoda za obracun i plaanje 90.. Budunost Zavoda za obracun i plaanje (ZOPs) predstavlja vazno razmisljanje u reformi javne odgovornosti u Jugoslaviji. Uvoenje modernig finansijskog upravljanja i instrumenata kontrole za javni sektor, pri postepenom eliminisanju sistema ZOP, predstavlja preduslov za razvoj zdravog sistema upravljanja javnim rashodima. CFAA ne pokriva reforme ZOP; meutim, ove se smatraju kao instrumentalne za uspesno sprovoenje predlozenih reformi u finansijskom upravljanju vlade, koje je neophodno da bi se omoguilo uspesno i efikasno izvrsenje budzeta. 91. ZOP Srbije u fazi je transformacije od 1998, nakon usvajanja Zakona o transformaciji ZOP. Zakon je trebalo da se sprovede do 1. januara, 2000. Uredno zavrsavanje transformacije se jos uvek odvija. Kljucno pitanje, u stvari je da se obezbedi nesmetana transformacija svih poslova koje u ovom momentu obavljaju ZOP-ovi, ukljucujui i klirinski sistem, ziro racune, poreske upravu, statistiku i ostale funkcije registra. MFE Srbije poceo je sa ukidanjem racuna direktnih budzetskih korisnika, u skladu sa planiranim programom prema sporazumu sa MMF-om , ali neka od glavnih ministarstava jose uvek treba da se prebace na novi sistem, i nekoliko subjekata, kao sto je Ministarstvo unutrasnjih poslova, Uprava javnih prihoda i Ministarstvo obrazivanja su zadrzali svoje sopstvene racune. 92. Sva plaanja koja su prethodno obavljana sa brojnih racuna direktnih budzetskih korisnika , sada e se direktno vrsiti sa glavnog racuna budzeta. 16 Meutim, nee biti mogue za osoblje ZOP, koji sada imaju ovlasenje da vrse prenos sa glavnog racuna budzeta da se bore sa ovim izuzetno rastuim brojem pojedinacnih dokumenata da ih potpisuju, ne postoji mehanizam u ZOP da autorizuje prenose u celini. Samo za plate, ZOP prima 6.000 naloga dvaput mesecno od Uprave za zajednicke poslove. Pored ovoga, procenjuje se da se nekih 300 naloga izrauje svakog dana. ISU racuni u Ministarstvu obrazovanja su naprimer prelazni racuni sa kojih se vrse plaanja prema 2.000 vlasnika budzetskih sredstava u okviru sektora. Samo plaanja po osnovu plata porasla su na nekih 4.000 isplata mesecno, a za ostala plaanja kaze se da premasuju 500 mesecno. Jedna alternativa za prenosenje ove funkcije plaanja ZOP-u kratkorocno, bila bi da se omogui korisnicima, koji sada imaju pravo da potpisuju prenose na racune direktnih i indirektnih budzetskih korisnika, da budu ovlaseni da potpisuju prenose sa glavnog racuna budzeta. 16 Na primer, u slucaju rashoda kod obrazovanja, prilikom davanja ovlasenja za naloge za plaanje, rukovodioci sektora za zajednilke poslove i finansijskog sektora Ministarstva obrazovanja obezbedie raspoloziva sredstva da bi se pokrila plaanja iz iznosa sredstava u direktnim budzetskim korisnicima relevantnog ministarstva. MFE Srbije e sada trebati da obezbedi za Upravu zajednickih poslove i Ministarstvo obrazovanja dnevni spisak iznosa koji mogu da se naplate vezano za svakog vlasnika budzeta sa glavnog racuna budzeta. 93. ZOP tretira racune vlade kao bilo koje druge racune, ne pravei posebno razliku izmeu rashoda izvan vladinog sektora i prenosa u okviru vladinog sektora. Izvestaji koje ZOP daje, u stvari, se izrauju u skladu sa bankarskim praksama, a ne na bazi budzeta, npr. koriste se relevantne klasifikacije i formati. Dok vladini rashodi treba da budu u skladu sa odobrenim budzetom, ziro sistem ZOP ne omoguava budzetski racunovodtsveni sitem, ve jednostavno evidentiranje gotovinskog novca. U voenju svojih ziro racuna, ZOP pomaze multipliciranju racuna budzetskih institucija, sto rezultira usitnjavanjem gotovinskih sredstava vlade, obzirom da sva prava na rashode moraju da budu praena gotovinskim novcem. Ove karakteristike su neodgovarajue za moderno upravljanje budzetom, efikasno upravljanje gotovinskim novcem i adekvatnu finansijsku kontrolu. 3.3.4 Preporuke 94. CFAA preporucuje da Srbija izradi novu organizaciju za obavljanje plaanja, nakon zatvaranja racuna direktnih budzetskih korisnika, ukljucujui i sprovoenje akcionog plana da se sistematicno zatvaraju racuni direktnih budzetskih korisnika za ona ministarstva, koja jos uvek vode svoje sopstvene racune, izraujui detaljan spisak ziro racuna svih budzetskih korisnika u uvodei mere i procedure za bolje upravljanje ovim racunima.(kratkorocno) 3.4 Prelazak na sistem trezora 95. Postoji izuzetna potreba da se uspostavi sistem trezora, koji treba da se zavrsi do momenta kada Zavod za obracun i plaanja bude u potpunosti restruktuiran, sa ciljem da se omogui da vladini prihodi budu na raspolaganju da bi se pokrili rashodi. Meutim, formiranje sistema trezora ne treba da bude posmatrano samo kao zamena usluga Zavoda za obracun i plaanja, ve kao sredstvo uvoenja ostalih vaznih neophodnih reformi u upravljanju vladinim finansijama, kao sto je uvoenje glavne knjige Trezora. (TGL). 96. Izazov na koji se nailazi u uvoenju sistema trezora u SRJ je dvostruk: da se postepeno pruzimaju funkcije ZOP u smislu obrade plaanja i istovremeno da se uvedu ostale neophodne reforme u upravljanju vladinim finansijama. Brza promena ne treba da se podstice, obizorm da su ZOP-ovi od kljucnog znacaja za dalje postovanje poreskog sistema i visokog nivoa ubiranja prihoda i za kontrolu i izvestavanje o javnim troskovima. U Crnoj Gori, srednjorocni plan kojim treba da se ZOP zameni sistemom koji primenjuju poslovne banke je usvojen, ali nee funkcionisati sve dok banke ne budu spremne da sprovode sistem. Crnogorski poreski organi usvojili su alternativno evidentiranje poreza, zadrzavanje i ubiranje funkcionisu, a CBCG moze adekvatno da ojaca prakticne bankarske uslove. 3.4.1 Novi Trezor Crne Gore 97. U skladu sa novim zakonom o budzetu, crnogorska Vlada uvodi novi centralizovani sistem trezora, ukljucujui i detaljno izvestavanje i kontrolu, kao i odgovarajue sprovoenje uspesnog racunskog sistema informatike (IT). Ministartsvo finansija i vlada su se saglasili sa organizacionom i funkcionalnom strukturom Trezora. Nova organizaciona struktura bie uvedena postepeno, kako se budu usvajale nove funkcije i poslovi. U krakorocnom periodu, bie uvedeno podrucje usluga plaanja i obracuna. Parlament je usvojio predlog koji se odnosi na pomonika ministra za vladin Trezor (Nacelnik trezora). Trezor ima kancelarije i opremu u zgradi Ministarstva finansija Crne Gore, ali se suocava sa problemom zaposljavanja, obzirom da je samo nekoliko ljudi zaposlenih uUpravi za zajednicke poslove voljno da pree u novo- formirani Trezor.17 98. Srz ovog sistema je glavna knjiga Trezora. Ostale funkcije kao sto je upravljanje dugom i upravljanje gotovinskim novcem bie uvedene kasnije. Sistem privremene glavne knjige trezora ve funkcionise, a koncipiran je da bude prvi korak u modernizaciji racunovodtsvenih praksi. On e omoguiti Trezoru da obrauje i obracunava sva vladina plaanja, koja e stizati na papiru u centralni ured Trezora u Podgorici. Glavna knjiga u novom sistemu trezora u ovom momentu sadrzi upise samo za direktne budzetske korisnike. Veliki direktni budzetski korisnici (npr. Ministarstvo obrazovanja) ima pod- glavne knjige koje pokrivaju indirektne budzetske korisnike (kao sto su skole), koje nee automatski imati pod-racune. Idirektnim budzetskim korisnicima bie omogueno da otvaraju racune izvan Trezora samo ukoliko imaju ovlasenje MF-a Crne Gore. Kao rezultat, makar sto se tice budzeta 2002, novi sistem trezora nee ukljuciti dva velika ministarstva: unutrasnjih poslova i obrazovanja, zajedno sa socijalnim fondovima, lokalnim vladama ili sopstvenim fondovima direktnih budzetskih korisnika. MF Crne Gore ocekuje da univerzitet i Vrhovni sud takoe ostanu izvan sistema. 99. Otvoren je jedinstveni racun Trezora (TSA) i spreman je za funkcionisanje. U ovoj razvojnoj fazi, nee se svi prihodi pratiti kroz TSA. Pored toga, privremeni racunovodstveni sistem trezora, koji se sada primenjuje, jos uvek nije sposoban da izradi precizno mesecno izvrsenje budzeta. Do zavrsetka reorganizacije ZOP, uvek e postojati pitanje kompletnosti prihoda koje je ZOP naplatio i prikupio (posebno porezi, socijalne dazbine i penzioni doprinosi). TSA e pokrivati oko 40% ukupnih troskova republickog budzeta i ukljucivae veinu glavnih resornih ministarstava (ali ne Ministarstvo pravde, Ministarstvo unutrasnjih poslova ili velike delove Ministarstva obrazovanja). I plate i nabavke resornih ministarstava bie pokriveni, ukljucujui robu i usluge. Postojae potreba da se formalni ugovori prosire na nabavke koje sada imaju neformalan status (npr. elektricna energija). U decembru 2001, nacrt rasporeda je izvrsen radi prosirenja sistema Trezora na resorna ministarstva, socijalne fondove i lokalne vlade, koji nisu pokriveni. 100. Privremeni racunovodstveni sistem trezora, koji pomaze USAID, ve je sproveden u dve agencije, na pilot osnovi, a priprema za realizaciju plaanja po osnovu plata/platnih spiskova je u toku. Sitem privremene glavne knjige trezora koncipiran je za privremene poslove; ocekuje se da e trajati do godinu dana i nije namenjena kao dugorocno resenje. U okviru ovog privremenog perioda, sistem e da funkcionise unutar okruzenja kontrole i nee zahtevati znacajna prosirenja niti azuriranje funkcionalnosti. Sa funkcionalnog aspekta, sistem sprovodi iste sustinske procedure koje su predviene dugorocnim resenjem, do onog nivoa koji je mogu. Posebno, za kontni racun ne bi bilo potrebno 17USAID i EAR: Uvod u prezentaciju o Trezoru vlade ponovno koncipiranje, kada se sprovodi dugorocno resenje. Mada privremeni sistem trezora koji je uveden od kraja 2001, izrauje mesecne izvestaje, kvalitet ovih izvestaja je jos uvek slab i neadekvatan. Bie potrebno nekoliko meseci da se poboljsaju standardi izvestavanja. Sveobuhvatni, stalno kompjuterizovani sistem bie uveden uz pomo EAR. Razvojna faza projekta prema planu treba da se zavrsi do jula 2002, a realizacija e trajati i u 2003. 3.4.2. Novi Trezor u Srbiji 101. U skladu sa novim Zakonom o budzetu, Vlada Srbije e da uvede novi sistem Trezora, ukljucujui detaljno izvestavanje i kontrolu. Nacrt budue organizacione strukture (ukljucujui novo Odeljenje trezora) MFE Srbije je spreman. Postavljen je odgovarajui kvalifikovani rukovodilac Trezora, na nivou pomonika ministra. Nova organizaciona struktura bie postepeno uvedena, kako se usvajaju nove funkcije i aktivnosti. Opisi radnih mesta, ukljucujui Trezor, Odeljenja budzeta i makroekonomska odeljenja su zavrseni i konkursi za radna mesta bie objavljeni krajem 2002, nakon odobrenja Vlade Srbije. Sektor finansija Uprave za zajednicke poslove ve organizuje obradu plaanja za veinu direktnih budzetskih korisnika. Meutim, uprkos nedavnim reformama u klasifikaciji novog budzeta, MFE ima velike probleme sa izvestajima o izvrsenju budzeta: ne izrauju se mesecni izvestaji, a kvartalni izvestaji u ovom momentu ne postoje. Ovo se desava jer Uprava za javne poslove nije modifikovala svoj softver za novi kontni racun u MFE, kojim bi se omoguilo potpuno korisenje nove klasifikacije budzeta. U ovom momentu, MFE izrauje sistem praenja budzeta, koristei MS Excel spredsit sistem da bi izradio ogranicen broj izvestaja o izvrsenju budzeta. 102. MFE u ovom momentu izrauje brojne regulative ili podzakonska akta za uvoenje novog sistema Trezora, ukljucujui racunovodstvene propise, pravilnike o kontnim racunima i privremeno izvestavanje i konacne izvestaje, kao i ostale neophodne propise. 103. Imajui u vidu ogranicena raspoloziva sredstva za MFE, realizacija kompletnog sistema trezora/glavne knjige ne moze da se zavrsi bez znacajne tehnicke pomoi. EAR razmatra o tehnickoj pomoi za projekat koji pokriva uvoenje funkcije trezora u MFE, koji e poceti sredinom 2002. radi uspostavljanja novog sistema glavne knjige/trezora, krajem 2003. Sve dok se potpuno ne uvede sistem trezora, bie kriticno za MFE da formira privremeni trezor/glavnu knjigu, koji bi omoguili izradu blagovremenih, preciznih i pouzdanih izvestaja o izvrsenju budzeta. 3.4.3. Opcija saveznog trezora 104. Savezni MF nema plan da uvede sistem trezora. Savezna vlada nema srednjorocni fiskalni okvir, niti sistem trezora, niti sistem kontrole obaveza. 105. Imajui u vidu relativno malu velicinu Savezne vlade i ogranicena sredstva unutar javnog sektora, a uzimajui u obzir poslednju reorganizaciju Savezne vlade krajem 2000. i planove za znacajnu decentralizaciju Vladinih poslova, uspostavljanje potpuno razvijenog odvojenog sistema trezora za savezne ustanove bilo bi tesko. Ipak, Savezna vlada treba da razmotri ovu opciju za uvoenje formalne funkcije trezora, ukljucujui jedinice za kontrolu obaveza, upravljanje gotovinskim novcem i upravljanje dugovima. 3.4.4. Preporuke 106. CFAA preporucuje da svaka od tri Vlade sprovodi kompletan sistem trezora, ukljucujui usvajanje Jedinstvenog racuna trezora , u okviru funkcionisanja svih budzetskih korisnika i takoe svih socijalnih fondova. Jedinstveni racun trezora treba da bude formiran pre nego sto se finalizira novi informacioni sistem finansijskog upravljanja. CFAA preporucuje da se, radi bolje kontrole troskova, izradi rezimirani plan protoka informacija o trezoru (ukljucujui sve budzetske subjekte), dok se sistemi trezora planiraju i razvijaju. Uvoenje sistema trezora koji funkcionise treba da ukljuci (i) usvajanje neophodne zakonske regulative po tom pitanju, (ii) konsolidaciju svih vladinih racuna u unificirani jedinstveni racun ili Jedinstveni racun trezora , (iii) sprovoenje novog informacionog sistema finansijskog upravljanja, i (iv) uvoenje Glavne knjige trezora koja e evidentirati sve faze prihoda i rashoda i opste pogodne izvestaje za upravljanje budzetom, zamenjujui ZOP-ovo jednostavno pustanje gotovinskog novca, koje kao takvo u ovom momentu funkcionise. Ovo treba da bude upotpunjeno neophodnom institucionalnom strukturom i izgradnjom institucija doticnih Vlada da bi se uspostavilo adekvatno upravljanje gotovinskim novcem i funkcije odgovarajueg racunovdstva i izvestavanja. (Kratkorocno/srednjorocno). 107. CFAA preporucuje da do zavrsetka novog sistema Trezora krajem 2003., bude sproveden privremeni trezor/glavna knjiga od strane MFE Srbije, da bi se poboljsalo njegovo upravljanje gotovinskim novcem i kontrola obaveza i da bi se obezbedili precizni i pouzdani izvestaji o budzetu i da se takoe finalizira revizija njegove organizacione strukture da bi mogle da se postave funkcije novog trezora.. (Kratkorocno) 4. RACUNOVODSTVO I IZVESTAVANJE U JAVNOM SEKTORU 4.1 Klasifikacije budzeta 4.1.1 Usvajanje GFS klasifikacije 108. U Crnoj Gori se primenjuje novi Zakon o budzetskom sistemu. Ministarstvo finansija Crne Gore uspesno je formulisalo budzet za 2002. godinu na osnovu nove GFS metodologije, i obezbedilo detaljnu obuku o novim procedurama koje su uvedene Zakonom o budzetskom sistemu za resorna ministarstva. 109. U Srbiji, novi sistem za budetske klasifikacije u skladu sa GFS klasifikacijom MMF-a uveden je za budzet za 2002. godinu, iako je novi Zakon o budzetu usvojen tek u februaru 2002. godine. Nova klasifikacija predstavlja znacajno unapreenje u u odnosu na prethodne godine, i obezbeujedetaljnije prikaze kako prihoda, tako i rashoda, i omoguavaja svrsishodnije praenje i analizu strukture fiskalnih agregata i ishoda budzetskih procesa. Ovakva dodatna analiza omoguie i sistematicnije i svrsishodnije racunovodstvo i izvestavanje. Ministarstvo finansija i ekonomije Srbije se trenutno bavi rebalansom svog budzeta za 2002. godinu, koji je donesen u decembru 2001. godine, kako bi obezbedilo bolji proces raspodele sredstava iz budzeta pomou novok i detaljnijeg kontnog okvira (koji e biti u skladu sa GFS klasifikacijom MMF-a) i omoguilo prebacivanje sredstava u Vojvodinu (narocito za troskove za prosvetu i kulturu, kojima je data vea autonomija). 110. Savezna vlada je u jesen 2001. godine donela odluku o usvajanju metodologije za pripremubudzeta Srbije za 2002. godinu, ukljucujui i GFS klasifikaciju. Rezultat toga je da savezni budzet treba da po strukturi i sadrzaju bude veoma slican budzetu Srbije. 4.1.2 Preporuke 111. CFAA preporucuje da Savezno ministarstvo finansija nastavi sa revidiranom klasifikacijom budzeta koja je korisena za 2002. godinu,koja pruza bolju analiticku osnovu za donosenje odluka o potrosnji. Zbog trenutno niskog kapaciteta, GFS sistem ekonomskih/funkcionalnih klasifikacija treba da se prilagodi za racunovodstveni sistem na gotovinskoj osnovi, sa odgovarajuim izmenama da bi se pratile obaveze i potrazivanja. (Kratkorocno) 4.2 Racunovodstveni standardi 4.2.1 Nacionalni racunovodstveni standardi i meunarodni racunovodstveni standardi 112. Zakonom o racunovodstvu iz 1997. godine, Udruzenje profesionalnih racunoa i revizora Jugoslavije postalo je ovlaseno da postavlja standarde za racunovodstvo i reviziju, i propisano je usaglasavanje vladinog racunovodstva sa Nacionalnim racunovodstvenim standardima (NAS), koji su doneti krajem 1980-tih godina za bivsu SFRJ. Naknadne izmene i dopune su donete da bi se NAS uskladili sa Meunarodnim racunovodstvenim standardima (IAS). Mnogi IAS su prevedeni na srpski jezik i objavljeni, iako ne u vidu kompleta. Pored toga, radna praksa nije uvek u skladu sa objavljenim standardima. 113. U ovom trenutku, kontni planse donosi saveznim zakonom. Ministarstvo finansija i ekonomije (MOFE) Srbije je izrazilo zabrinutost da se uvoenjem novog sistema budetske klasifikacije krsi savezni Zakon o racunovodstvu, koji regulise ovo podrucje. Savezno ministarstvo finansija ukazalo jeda bi Zakon o racunovodstvu trebalo da bude izmenjenkako bi se omoguile neophodne izmene i time odobrila upotreba novog sistema klasifikacije. Crnogorska vlada trenutno priprema, uz pomo USAID-a, novi zakon o racunovodstvu i reviziji koji e regulisati racunovodstvo i reviziju za preduzea, ali ovaj novi zakon nee regulisati vladine budzetske organizacije. 114. Racunovodstveni standardi na osnovu IAS-a su ocigledno previse zahtevni u odnosu na trenutne institucionalne kapacitete javnog sektora Savezne Republike Jugoslavije. Uopsteno govorei, moglo bi se rei da IAS, koji se generalno primenjuju u komercijalnom sektoru, i koji su doneti da bi se unapredila usklaenost i mogunost uporeivanja sa finansijskim izvestavanjem iz razlicitih zemalja, mozda i nisu pravi izbor za racunovodstvo u javnom sektoru. Posebno telo za uspostavljanje standarda u sklopu IFAC-a, Komitet za javni sektor , odgovorno je za donosenje standarda koji se odnose na finansijsko izvestavanje u opste svrhe od strane vlada, budzetskih institucija i drugih vladinih agencija. Predlog Komiteta za javni sektor za finansijsko izvestavanje na osnovu gotovinskog racunovodstva bi vise odgovarao i mogao bolje da se opravda s obzirom na postojee sisteme i praksu u Saveznoj Republici Jugoslaviji. 4.2.2 Preporuke 115. CFAA preporucuje da tri ministarstva finansija pregledaju u kojoj meri je upotreba NAS (koji se usklauju sa IAS) prikladna za vladino racunovodstvo i izvestavanje. CFAA smatra da su IAS potpuno neprikladni za vladin sektor, da bi IPSAS na osnovu prirasta takoe bili glomazni, i da vlade treba da usvoje gotovinsku racunovodstvenu osnovu, sa izmenama radi praenja obaveza, u skladu sa Predlogom izlaganja 9 "Finansijasko izvestavanje pod gotovinskom osnovom za racunovodstvo" ISFAC-a i Komiteta za javni sektor. Prilikom primene novih standarda, svako ministarstvo finansija treba da usvoji pravilnik kojim se regulisu racunovodstvo i izvestavanje koji e se primenjivati u institucijama javnog sektora (narocito strukture, formati i klasifikacije). [kratkorocno-srednjerocno] 116. CFAA preporucuje da Savezno ministarstvo finansija odmah preduzme korake na usvajanju izmena odredbi Saveznog zakona o racunovodstvu, da bi se racuni vodili u skladu sa novom GFS strukturom. (Kratkorocno) 4.3 Racunovodstveni sistemi 4.3.1 Postojei sistem uprave za zajednicke poslove 117. Uprave za zajednicke poslove bave se racunovodstvom za direktne korisnike budzeta (ministarstva, institute i druge agencije; pogledati Poglavlje 3.1). Uprkos pretpostavljenoj upotrebi NAS standarda, i dalje se vrsi cisto gotovinsko knjigovodstvo, sa ogranicenim praenjem obaveza. Uprave za zajednicke poslove obavljaju knjigovodstvene usluge za svaku budzetsku stavku direktnihh potrosackih jedinica, ukljucujui obradu platnih naloga za plate, nabavku robe i usluga, i troskove investiranja. One takoe pripremaju zbirne platne naloge za prvu fazu transfera prema indirektnim potrosackimjedinicama, tj. transfera sa primarnih racuna direktnih potrosackih jedinica na pod-racune (prelazne racune) direktnih potrosackih jedinica. Jedinice finansijske uprave direktnih potrosackih jedinicas druge strane pripremaju platne naloge sa pod-racuna na individualne racune indirektnih potrosackih jedinica, cime oni odlaze direktno u ZOP, bez prolazenja kroz Upravu za zajednicke poslove. Direktna potrosackah jedinicavodi knjige za transakcije sa pod-racuna, dok Uprava za zajednicke poslove vodi knjige i odgovarajuu izvornu dokumentaciju za transakcije koje vrsi. Zbog toga izvestaji o budzetskim transakcijama nisu integrisani i ne omoguavaju odgovarajue praenje za reviziju, zbog nepostojanja centralizovanog sistema racunovodstva. 118. Softver koji je u upotrebi je paket koji je nastao 1997. godine pomou Oracle platforme. Ovaj paket zahteva izvesne izmene, narocito u pogledu komponente koja se odnosi na izvestavanje, ali je veina programera koji su bili ukljuceni u njegov nastanak otisla, a preostali su potrebni za odrzavanje sistema. Stavise, racunovodstveni sistem nema centralizovanu jedinicu za racunovodstvo i funkciju za metodologiju u racunovodstvu, sto vodi do nedostatka standardizovanih strategija i procedura u pogledu racunovodstva i izvestavanja o izvrsavanju budzeta. 4.3.2 Preporuke 119.CFAA preporucuje restruktuiranje vladinih sistema za racunovodstvo u sve tri vlade. Svako ministarstvo finansija treba da donese strategiju za racunovodstvo i funkciju metodologije u okviru svog odelenja trezora kako bi se obezbedilo neophodno stratesko razmisljanje i pripremile detaljne strategije i procedure za racunovodstvo, koje su neophodne radi primene novih zakona o budzetu i racunovodstvenih standarda. [Kratkorocno] 120. CFAA preporucuje da svako ministarstvo finansija osnuje novu centralizovanu funkciju za racunovodstvo (ili novi Odsek sa racunovodstvene usluge za Crnu Goru) u okviru svog odelenja trezora, cije funkcije bi ukljucivale (a) glavnu racunovodstvenu jedinicu koja bi se direktno bavila jedinicama finansijske uprave direktnih potrosackih jedinica, obraujui njihove zahteve za obaveze i plaanja, (b) unutrasnju racunovodstvenu jedinicu koja bi pripremala racune, upravljala sistemom glavnih knjiga i obezbeivala pristup redovnim dnevnim informacijama za druge korisnike u ministarstvu finansija, (c) kancelariju za platne spiskove za plate sluzbenika direktnih potrosackih jedinica, i (d) koordinaciju izvestaja UZP-u i ZOP- a. [Kratkorocno] 4.4 Izvestavanje o budzetu 4.4.1 Trenutne prakse 121. Ne postoje pouzdani, redovni izvestaji o izvrsavanju budzeta. Zakonom Republike Srbije o javnim prihodima i rashodima iz 1991. godine zahteva se da "Bilansna lista budzeta", ukljucujui izvestaj o izvrsavanju budzeta, bude podnesena Vladi do 28. februara naredne godine. Skupstinski odbor za privredu i finansije ocenio jenedostatak tromesecnih i sestomesecnih izvestaja o primeni budzeta kao slabost. 122. Cak i kada su pripremljeni, izvestaji su loseg kvaliteta, nepotpuni i cesto kasne, i zato ne pruzaju korisne ili relevantne informacije u svrhe donosenja odluka ili upravljanja budzetom (npr. analiza tokova). Izvestaji o budzetu se pripremaju tek sredinom godine, a konsolidovani budzeti se ne pripremaju. Zato je najkriticnije pitanje obimnost, pravovremenost i pouzdanost finansijskih informacija o vladinim poslovima, ukljucujui alokaciju budzeta, ciljeve rada javnih agencija i njihov konkretan finansijski ucinak, javne nabavke i ugovaranje. 123. Uprava za zajednicke poslove priprema mesecne izvestaje, ili po zahtevu (za svaku direktnu potrosacku jedinicuprilikom prelaska na primarni racun), koji se takoe dostavljaju Odeljenju za budzet u Ministarstvu finansija. Meutim, ovi izvestaji nisu konsolidovani u izvestaj za sve primarne racune da bi se na ovom nivou stekla ukupna slika o izvrsavanju budzeta. Kada bi se sacinjavali konsolidovani izvestaji o transakcijama direktnih potrosackih jedinica, izvestaji bi i dalje pruzali nepotpunu sliku o izvrsavanju budzeta, posto oni ne ukljucuju potrosnju sa racuna indirektnih korisnika budzeta . U ovom sistemu, nize jedinice, indirektni budzetski korisnici, mogu takoe biti pravna lica na koje se odnose razliciti zakoni, i sa razlicitim finansijskim propisima i zahtevima u pogledu izvestavanja. Cesto nije jasno koje od ovih jedinica za potrosnju treba da izvestavaju Ministarstvo finansija i koje treba da se konsoliduju. Postoji potreba za pazljivim definisanjem vladinih poslova i dodeljivanjem ovih nizih jedinica vladi ili preduzetnickom sektoru. 124. Izvestavanje o potrosnji je ograniceno. Ministarstva finansija imaju informacije o svojim transferima na racune direktnih potrosackih jedinica, kao i o svojim direktnim rashodima. Ona imaju informacije o transferima na racune direktnih potrosackih jedinica od Zavoda za obracun i plaanja (ZOP-a), ali nemaju informacije o direktnoj potrosnji direktnih potrosackih jedinica sa njihovih direktnih racuna ili potrosnji sa racuna indirektnih potrosackih jedinica. Na ovaj nacin, Odeljenje za budzet moze da proverava da su sredstva prebacena na direktne potrosacke jedinice u svrhe finansiranja indirektnih potrosackih jedinica izvrsena od strane direktnih potrosackih jedinica , ali ne postoji nacin na koji bi moglo da se prati krajnje korisenje sredstava indirektnih potrosackih jedinica . Putem dnevnih izvestaja koje salje ZOP, Odeljenje za budzet je u mogunosti da prati korisenje direktnih fondova od strane direktnih potrosackih jedinica , iako samo na zbirnoj osnovi. Zbog toga, izvestavanje o izvrsavanju budzeta nije kompletno, narocito u pogledu rashoda, i nema pouzdane analize ukupne vladine potrosnje u toku godine. 125. U ovom trenutku, savezno i republicka ministarstva finansija odgovaraju za izvrsavanje budzeta tako sto obezbeuju informacije o isplati sredstava, ali to ne pruza informacije o stvarnoj potrosnji neposrednih korisnika budzeta i njima podreenih ustanova. Izvestaji su koncentrisani oko usklaenosti sa godisnjim zakonom o budzetu u pogledu isplate ovlasenih dotacija, i ne nastoje da usaglase isplatu troskova sa konkretnim ovlasenjima. Iako glavne knjige postoje na institucionalnom nivou, sve obaveze i druge srodne informacije moraju da se vraaju rucnim putem. Stavise, dok postojei sistem odgovara za isplate iz budzeta, on ne spaja sume koje su odobrene za potrosnju sa obavezama na osnovu kojih se ovlasenje izdaje i konkretnu potrosnju. U ovom trenutku, pozicije racuna budzeta nisu integrisani u racunovodstveni sistem kako bi rukovodioci odmah mogli da znaju odnos izmeu konkretne potrosnje i odobrenih suma. Ukratko, postojei sistemi za racunovodstvo ne pruzaju relevantne informacije o sumi koja je potrosena s jedne strane, i sumi koja je odobrena za potrosnju s druge strane. Isto tako, racunovodstveni sistem ne moze da pruza informacije o prihodu koji se naplauje i budzetskom planu za naplatu tog tipa prihoda. 126. Konacno, ni jedna ustanova nije odgovorna za detaljno izvestavanje o budzetu. ZOP-ovi (u okviru NBJ i CBCG) pripremaju konsolidovane godisnje i sestomesecne izvestaje o izvrsavanju budzeta za republicke skupstine, na osnovu izvestaja uprava za zajednicke poslove i ministarstava koja pripremaju svoje sopstvene racune. Meutim, ZOP-ovi su odgovorni samo za konsolidovane izvestaje o izvrsavanju budzeta, a ne za celokupan budzetski proces. 4.4.2 Planirane reforme 127. Zahvaljujui neizvesnim izgledima Savezne vlade, Savezno ministarstvo finansija ne planira da uvede reforme u svoje sisteme finansijske uprave, radi boljeg finansijskog racunovodstva i izvestavanja. Ministarstvo finansija Srbije je donelo mnoge fiskalne reforme, a postoji i plan za dalje unapreivanje postojeeg sistema javnih finansija i reorganizaciju vladine uprave, sto e doprineti boljoj finansijskoj upravi. U Srbiji, kao i u Crnoj Gori, novi zakoni o budzetu bi trebalo da unaprede izvestavanje o budzetu, posto e ministarstvo finansija Crne Gore i Ministarstvo finansija i ekonomije Srbije odrediti racunovodstvene procedure, kao i strukturu i raspored izvestavanja, sto e se razviti iz glavne knjige trezora , zajedno sa drugim specificnim zahtevima u pogledu izvestavanja od strane jedinica za potrosnju, kao i raspored i sadrzaj za pripremu i podnosenje zavrsnog racuna vlade. Novim zakonima o budzetu predvia se ucestalo izvestavanje tokom godine, koja se poveava. Novim zakonima se zahteva redovno izvestavanje o potrosnji, obavezama, gotovinskim isplatama iz budzeta, obustavama programske potrosnje (za duze od 45 dana), kao i drugi izvestaji koji pruzaju kompletnu sliku o razvoju javnih finansija tokom godine. 4.4.3 Preporuke 128. CFAA preporucuje da vlade pripremaju pravovremene i precizne izvestaje o izvrsavanju budzeta i da ih redovno, najmanje na tri meseca, podnose zakonodavnom telu na razmatranje. Pravovremeno i precizno izvestavanje o budzetu doprinosi odreivanju finansijaskih jazova, cini reviziju budzeta transparentnijom i unapreuje efikasno upravljanje budzetom. Da bi se to postiglo, svako ministarstvo finansija treba da uvede znacajnije izvestaje o izvrsavanju budzeta, ukljucujui (a) mesecni zbirni izvestaj koji bi pruzao analizu troskova prema nivou podkategorije za sve transakcije, (b) tromesecni izvestaj koji bi pruzao detalje o stavkama i odabranim pod-stavkama potrosnje, (c) mesecni izvestaj o gotovinskim tokovima i zavrsnim bilansima i (d) mesecne izvestaje o prihodima. [Kratkorocno] 129. CFAA preporucuje da svako ministarstvo preuzme odgovornost za detaljno i pouzdano izvestavanje o budzetu, ukljucujui mesecne, sestomesecne i godisnje konsolidovane izvestaje o izvrsavanju budzeta za sve tri skupstine. [Srednjorocno] 5. JAVNI SEKTOR: FINANSIJSKA KONTROLA, INTERNA I EKSTERNA REVIZIJA 5.1 Finansijska kontrola 130. Funkcije finansijske kontrole u okviru javnog sektora se sastoje od provera i sravnjenja (ukljucujui politike i procedure) koji su usvojeni da bi se upravi pomoglo da obezbedi metodican i efikasan rad javnih ustanova, sprecavanje i otkrivanje prevara i greski, preciznost i celovitost racunovodstvenih izvestaja i pravovremenu pripremu pouzdanih finansijskih informacija. Detaljna interna konrtrola je od kljucnog znacaja za javnu finansijsku odgovornost. 5.1.1 Trenutno okruzenje interne kontrole 131. U SRJ,kvalitet finansijskog planiranja, budzetiranje, interna kontrola (ukljucujui kontrolu budzeta) i finansijsko izvestavanje su uglavnom losi. Istorijski posmatrano, ZOP je bio kljucni element interne kontrole, kako za javni sektor tako i za drustveni sektor, i bio je zaduzen za finansijsku upravu i kvazi-revizorske funkcije za budzetske poslove, i njegove nadlenosti prosirivale su se i na privredne transakcije raznih drugih privrednih subjekata (kao sto su preduzea i pojedinacni poreski obveznici). Tradicionalno, osnovni elementi finansijske kontrole su sprovodili interni kontrolori u okviru nekih resornih ministarstava, uprava za zajednicke poslove i ministarstvo finansija, cak i kada je kontrola bila ogranicena na osnovne dokumentarne provere racunovodstvenih izvestaja i finansijskih izvestaja korisnika budzeta. Meutim, ove funkcije nisu sprovoene sistematicno, niti kao deo ukupne kontrole u okviru organizacije, ve su vise bile usmerene na pojedinacne istrage u cilju otkrivanja zloupotreba ili nezakonitog ponasanja javnih sluzbenika prilikom korisenja imovine ili ekonomskih resursa. 132. Ovim tradicionalnim kontrolama nedostajala je sustina i one nisu bile deo celovitog sistema kojim bi se obezbedilo transparentno upravljanje javnim finansijama, sprecilo krsenje pravila i propisa, obezbedio uvid u finansijske transakcije i osiguralo potpuno, precizno i svrsishodno izvestavanje. Osnovna slabost tradicionalne kontrole je ukljucivala nedostatak najnovih informacija o stvarnom finansijskom polozaju resornih ministarstava; nedovoljno ili nepostojee praenje namenske upotrebe sredstava; nedovoljno jasnu podelu duznosti po transakcijama; neuspeh prilikom voenja preciznih registara za sredstva; neuredne i nepotpune racunovodstvene izvestaje i propratnu dokumentaciju; lose mehanizme izvestavanja i slabo unapreenje potreba revizije u pogledu praenja. Prema tome, ministarstvo finansija nije u mogunosti, ili ima veoma malu mogunost, da direktno prati da li su sredstva upotrebljena u skladu sa namenom. 5.1.2 Reforma internih kontrola 133. U Srbiji, Organski zakon o budzetu predvia mnoge promene sistema interne kontrole i revizije. i kada bude primenjen u potpunosti, on e omoguiti da se Srbija krene u pravcu savremenih unutrasnjih sistema kontrole javnih finansija. Ministarstvo finansija i ekonomije Srbije odgovorno je za nadgledanje ovog procesa i obezbeivanje smernica za resorna ministarstva. U ovom trenutku jos nije uraeno mnogo da bi se donele detaljne strategije i sistemi kontrole koji su neophodni da bi se Organski zakon o budzetu primenio. U okviru Ministarstva finansija i ekonomije Srbije, postoji mali budzetski inspektorat koji treba da preuzme uvoenje sistema internih revizorskih funkcija, ali tek treba da se definise strategija za primenu sistema interne kontrole koja mora da prati uvoenje Zakona o budzetu. EAR razmatra pruzanje podrske ministarstvu finansija Srbije u pogledu primene efikasnog okvira za kontrolu i uspostavljanje savremenih funkcija interne revizijeu celokupnom vladinom sektoru, koji je u skladu sa meunarodnim standardima i zahtevima Evropske Unije. Ovaj program treba da bude primenjen u dve faze, sa ogranicenim sredstvima namenjenim za prvu fazu i restriktivnim revizijama u jesen 2002. godine u cilju procene preliminarnih rezultata. 134. U Crnoj Gori bi uskoro trebalo da zapocnu mnoge promene sistema interne kontrole i revizije, posto novi Zakon o budzetu, koji je donesen 9. avgusta 2001. godine, pocinje da se primenjuje sa budzetom za 2002. godinu. Zakon o budzetu podrzava detaljan Pravilnik o trezoru koji pruza dobru osnovu za unapreivanje finansijske kontrole. Jedan pomonik ministra, koji je ranije bio u Upravi zazajednicke poslove, postavljen je da rukovodi Trezorom 28. septembra 2001. godine, a strucni saveti e se nastaviti tokom 2002. godine, u cilju pomoi prilikom primene, razvijanja novih racunskih sistema i obuke osoblja. 135. Ne postojeplanovi za jacanje finansijske kontrole u Saveznoj vladi, posto nema predloga za novi savezni zakon o budzetu. 5.1.3 Preporuka 136. CFAA preporucuje da se ex-ante procedure za proveru zakonitosti i visina transakcija u fazi predaje troskova (npr. njihova usklaenost sa izdvajanjima iz budzeta koja su odobrili parlamenti) ojacaju da bi se izbegla prekomerna potrosnja, i da se uvedu ex-post kontrole da bi se potvrdilo da su transakcije ispravne i odgovarajue i da su pravilno voene. Savezno i republicka ministarstva finansija bi trebalo da osnuju i institucionalizuju internu kontrolu tako sto e ojacati postojee strategije, procedure, pravila i interne propise po korisnicima budzeta i u svim fazama upravljanja javnim finansijama (pokrivanje planiranja budzeta, priprema, izvrsavanje i izvestavanje), sto bi bilo podrzano proverama usklaenosti od strane budzetskih inspektorata ili unutrasnjih revizorskih odeljenja. [Kratkorocno] 5.2 Interna revizija 137. Interna revizija se smatra za jedno od najvaznijih orua svake organizacije u cilju obezbeivanja uspesnog i efikasnog poslovanja, pravovremenih, pouzdanih i vaznih izvestaja, usklaenosti sa primenljivim zakonima i propisima i obezbeivanja sredstava. 138. U SRJ trenutno ne postoji funkcija interne revizije revizije (IA) u zapadnom smislu. Najbliza paralela je rad budzetskih inspektorata , koji samo proveravaju usklaenost, da bi utvrdili da li su na odgovarajui nacin praene procedure interne kontrole. Budzetski inspektorati nazivaju ovaj rad "eksternom kontrolom", zato sto su budzetski inspektorati nezavisni u odnosu na resorna ministarstva; Budzetski inspektorat Srbije direktno odgovara izvrsnoj vlasti, ali je nezavisan u odnosu na pojedine budzetske institucije. Savezni budzetski inspektorat nije nezavisan, posto obezbeuje izvestaje za MF i nikada nije vrsio inspekcije MF-a. 5.2.1 Uloga budzetskih inspektorata 139. Budzetski inspektorati obavljaju svoje funkcije u skladu sa vazeim zakonodavstvom,18 izvestavaju direktno ministarstva finansija i sprovode svoje aktivnosti u skladu sa odobrenim godisnjim planom rada. Glavna funkcija budzetskih inspektorata je da kontrolisu izvrsenje prihoda i rashoda. Oni takoe proveravaju usklaenost da bi utvrdili da li su procedure interne kontrole praene na odgovarajui nacin. "Kontrolne aktivnosti" budzetskih inspektorata se nalaze izmeu interne kontrole i interne revizije. Ove aktivnosti se uglavnom sprovode putem inspekcija koje se sastoje od pregleda dokumentacije i fizicke provere sredstava i inventara, koje se sprovode u svim budzetskim institucijama. Ovaj rad je jednak osnovnoj reviziji, ali ne ukljucuje procenu ukupne kontrolne sredine, procenu podrucja rizika, ili preporuke u pogledu unapreenja sistema. Uz to, pitanja revizije koja se odnose na privredu, efikasnost i uspesnost rada se ne uzimaju u razmatranje. 140. Budzetski inspektorati nisu opremljeni tako da mogu da odgovore na potrebu za odgovarajuim brojem provera i bilansa sistema i da sprecavaju, a ne samo otkrivaju, zloupotrebe. Njihov rad nije planiran i ne sprovodi se kao deo celovite, sistematske kontrole uprave u cilju sprecavanja i/ili smanjivanja zloupotrebe javne imovine i sredstava. Budzetski inspektorati unutar ministarstva finansija nemaju odgovarajua ovlasenja(npr. oni ne mogu da proveravaju osetljiva podrucja, ukljucujui vojne troskove koji dostizu 70% ukupnog saveznog budzeta, ili republicka ministarstva unutrasnjih poslova, koja imaju vlastite inspektore), nemaju dovoljno osoblja i lose su opremljeni da bi uspesno i efikasno sprovodili svoje duznosti. Trenutno u Saveznom MF- 18Clanovi 37 i 38 Zakona o finansiranju SRJ i drugi zakoni u uredbe savezne vlade, Clanovi 83 do 88 Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima i drugi zakoni i uredbe vlade Srbije, i Zakon o javnim rashodima i drugi zakoni i uredbe vlade Crne Gore. u postoji samo sedam inspektora, pet u MFE Srbije, i jedan u MF Crne Gore, a Savezni budzetski inspektorat i Budzetski inspektorat Crne Gore nemaju znacajnu ulogu. Iz Saveznog MF-a nije se pokazala namera u pogledu izgradnje savremenih mogunosti za internu reviziju. 5.2.2 Inspekcija budzeta Srbije za 2000. godinu 141. Budzetski inspektorat Srbije je osnovan 1973. godine. Tokom devedesetih godina jedva da je i funkcionisao, ali se navodno koristio da bi vladina opozicija kontrolisala politicki motivisane inspektore lokalnih opstina. Do 2000. godine, u Budzetskom inspektoratu je bilo samo pet inspektora. Ova situacija je u poslednje vreme pocela da se preokree, posto Vlada Srbije zavrsava obimnu inspekciju javne potrosnje za budzet za 2000. godinu. Nova Vlada, koja je formirana nakon izbora u decembru 2001. godine, je u izvesnoj meri ozivela Budzetski inspektorat, zahtevajui da on sprovede seriju inspekcija u 29 ministarstava i vladinih organa u pogledu troskova koje je napravila prethodna vlada. Da bi ovaj zadatak bio sproveden, ogranicen broj osoblja Budzetskog inspektorata je dopunjen ad hoc timom od oko 35 dodatnih inspektora, koji su dosli iz Finansijske policije, Uprave javnih prihoda i ZOP-a. 142. Dok ovaj napor ukazuje na to da se Vlada Srbije obavezala da povea odgovornost za javnu potrosnju, njen kapacitet u toj oblasti ostaje i dalje ogranicen. Rad Budzetskog inspektorata tokom 2001. godine bio je koristan tako sto je otkrio u kojoj je meri dolazilo do zloupotreba i nenamenskog korisenja javnih sredstava u okviru prethodnog sistema, i uspostavio pokazatelje na osnovu kojih nova Vlada moze da proceni sopstveni ucinak. Meutim, inspektori su se u velikoj meri usredsredili na istrage da bi otkrili i kaznili pojedinacne zloupotrebe od strane javnih sluzbenika. Finansijska policija, koja se takoe bavi istrazivanjem finansijskih prevara, se na slican nacin usredsredila na individualne slucajeve. Tim koji je sproveo inspekciju budzeta za 2000. godinu ostaje ad hoc, i njegovi clanovi se i dalje regrutuju iz drugih javnih finansijskih agencija i agencija za primenu zakona. Ministarstva-korisnici budzeta i socijalni fondovi imaju podjednako skromne ili cak i manje kapacitete za inspekciju. 5.2.3 Reforma interne revizije u Srbiji 143. Organski zakon o budzetu obezbeuje uspostavljanje budzetske inspekcije i revizorske sluzbe (BIAS) i slicnih organa na lokalnom nivou, sto odrazava prenos funkcija budzetiranja i trezora na lokalne vlasti. Centralni BIAS e biti u mogunosti da sprovodi inspekcije i revizije za direktne i indirektne korisnike budzeta; organizacije za obavezno socijalno osiguranje; javna preduzea koja je osnovala vlada; preduzea u kojima republika ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad kapitalom ili upravom; i pravna lica u kojima javni fondovi cine vise od 50% od ukupnog prihoda. Na slican nacin, lokalna budzetska inspekcija i revizorska sluzba e biti odgovorni za sprovoenje inspekcija i revizija za direktne ili indirektne korisnike autonomnih lokalnih budzeta; javnih preduzea koja je osnovala vlada; preduzea u kojima lokalna vlada ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad kapitalom ili upravom; i pravna lica u kojima sredstva iz lokalnog budzeta cine vise od 50% od ukuprnog prihoda. 144. Centralni BIAS e povui osoblje i sredstva iz postojeih budzetskih inspektorata u okviru Ministarstva finansija i ekonomije Srbije, ali e imati vee obaveze, tako sto e spajati sve uobicajene funkcije interne revizije. Organski zakon o budzetu e dozvoliti centralnom BIAS-u i njegovim lokalnim ekvivalentima da sprovode revizije zakonitosti, procene interne kontrole sistema i revizije rezultata. Oni e takoe biti u mogunosti da upravi pruzaju savete u vezi sa pouzdanosu internih kontrola i implikacijama revizije koje se odnose na uvoenje novih sistema, procedure ili poslovne procese, i imae ulogu veze sa eksternim revizorima. 145. Organski zakon o budzetu postavlja sva neophodna prava i odgovornosti BIAS-a i lokalnih ekvivalenata. Kada bude donesen, Organski zakon o budzetu e uspostaviti pravni okvir u kome e se u Republici Srbiji sprovoditi obimne interne revizorske funkcije. Da bi BIAS bio operativan, potrebne su detaljnije operativne strategije i metodologije, i bie potrebno znatno vise sredstava da bi on sprovodio svoj rad na odgovarajui nacin. Postojei Budzetski inspektorat ima ogranicen broj osoblja, koje je lose opremljeno i jos uvek nedovoljno obuceno da bi uspesno i efikasno sprovodilo sve duznosti BIAS-a. Osoblju e biti potrebna velika podrska da bi postepeno preuzelo svoje nove duznosti. 146. Usmeravanjem pre svega na obuku osoblja na centralnom nivou i lokalnim nivoima BIAS-a, moze se razviti tim strucnjaka, unapreenjem iskustva postojeih budzetskih inspektorata, poveanjem uticaja ogranicenih sredstava koja su na raspolaganju i tako sto e se osoblju omoguavati da razvije nove vestine koje su potrebne radi preuzimanja novih odgovornosti. Ovaj pravac podrazumeva obuku osoblja i unapreenje sistema. Zato e biti potrebna velika tehnicka podrska da bi se izgradile neohodne vestine i razvila trazena metodologija. Za odreeno vreme, osoblje BIAS-a bi moglo da se preseli u pojedinacna resorna ministarstva kako bi pocelo da radi na osnivanju internih odeljenja za reviziju u okviru ovih ministarstava, idui ka modelu interne revizije funkcionalnog tipa. Ova mogunost bi trebalo da se razmotri, iako realno mozda nee biti izvodljiva tokom nekoliko godina. 147. Svedska meunarodna agencija za razvoj (SIDA) je tokom oktobra 2001. godine na cetiri nedelje poslala strucnjaka za unutrasnju reviziju da bi davao savete za Organski zakon o budzetu i izvrsio procenu u cilju omoguavanja dugorocne bilateralne podrske za razvoj interne revizije u Srbiji. 5.2.4 Reforma interne revizije u Crnoj Gori 148. Novim Zakonom o budzetu zahteva se da se sve funkcije za internu reviziju uspostave na nivou Ministarstva finansija Crne Gore, sa zadatkom da se vrsi revizija priliva, isplata i izdataka svih korisnika budzeta, vanbudzetskih fondova i opstina. Ministarstvo finansija e dati detaljna uputstva o radu interne revizije. Savetnik koga finansira EAR e obezbeivati podrsku razvoju interne revizije u Crnoj Gori, pocevsi od maja 2002. godine. 149. Do sada, u okviru Ministarstva finansija. nije odreeno osoblje koje bi se bavilo polaznim poslovima interne revizije. Ministar treba da imenuje viseg sluzbenika, ako je mogue na nivou pomonika ministra, koji e biti sef odeljenja za internu reviziju, i da angazuje osoblje koje e raditi u Jedinici za internu reviziju. Niko od ovog osoblja ne bi trebalo da ima operativnu ulogu u Ministarstvu finansija Crne Gore ili drugim ministarstvima, kako bi mogli da sprovode svoje uloge sa odgovarajuim nivoom nezavisnosti. Potrebne su i kancelarije i oprema da bi interna revizijamogala da pocne sa radom. 150. Funkcije interne revizije koje su predviene crnogorskim Zakonom o budzetu su u skladu sa najboljim meunarodnim praksama: (a) obezbeivanje redovne procene adekvatnosti i uspesnosti vladinog procesa odlucivanja i kontrola okvira, (b) izvestavanje o vaznim pitanjima interne kontrole i unapreenje procesa kontrole i informacionih sistema kako bi se smanjio rizik u procesu donosenja odluka, (c) pregledanje efikasnosti korisenja postojeih usluga i predlaganje boljeg nacina za obezbeivanje tih usluga, (d) povezivanje sa eksternom revizijom, i (e) periodicno obezbeivanje informacija o statusu izvrsavanja godisnjeg plana revizije. 151. Detalji o tome kako e interna revizija biti sprovoena, i kako e se pristupiti nizu zahtevanih funkcija revizije, tek treba da se donesu. Detaljne operativne strategije i metodologije su potrebne da bi interna revizija pocela sa radom, i potrebno je doneti programe obuke. S obzirom na ograniceno prethodno iskustvo u polju interne revizije u svim mestima u Crnoj Gori, nije verovatno da e u odeljenju za internu raviziju biti dostupan veliki broj kvalifikovanog ili iskusnog osoblja, a osoblju koje e se pridruziti novom odeljenju za internu reviziju e biti potrebna znacajna podrska da bi postepeno preuzelo svoje nove odgovornosti. 152. Novim Zakonom o budzetu se ne utvruju detaljna prava i odgovornosti odeljenja za internu reviziju, a Smernice za trezor pruzaju samo nekarazjasnjenja, tj. da svi organi koja prolaze kroz reviziju moraju da obezbede za potrebe interne revizije sva dokumenta koja se odnose na finansijski zadatak i aktivnosti. Potrebna su dodatna uputstva u vidu detaljnih propisa za neka kriticna strukturalna podrucja koja sacinjavaju pravni okvir za rad interne revizije: - odnos izmeu odeljenja za internu reviziju i ministra finansija i organa koji prolaze kroz reviziju - nezavisnost sefa odelenja za internu reviziju i osoblja odelenja za internu reviziju od drugih operativnih odgovornosti; - sloboda odelenja za internu reviziju da donese svoj program rada; - finansiranje i izvori interne revizije; - aranzmani u vezi sa izvestavanjem; - poverljivost rada na reviziji, i - mehanizmi za obezbeivanje kvaliteta. 5.2.5 Preporuke 153. CFAA preporucuje da se u sve tri vlade primenjuju savremene funkcije unutrasnje revizije, na osnovu iskustva postojeih budzetskih inspektorata. Ogranicena sredstva dostupna u okviru javnog sektora, u pogledu finansija i osoblja kvalifikovanog na odgovarajui nacin, ukazuju na to da se slozene funkcije interne revizije mogu postii samo putem prirasta, tako sto e proces zapoceti u tri ministarstva finansija i zatim e se postepeno siriti na resorna ministarstva i druge javne ustanove. To ukazuje na potrebu osnivanja malih, nezavisnih, centralizovanih i vrhunski profesionalnih internih odeljenja za reviziju u okviru tri ministarstva finansija, koja bi radila sa razlicitim vladinim institucijama. Dugorocno posmatrano, moze biti pozeljno da se osnuju interna odeljenja za reviziju u okviru resornih ministarstava ili drugih korisnika budzeta ili najmanje kod onih koji imaju vee budzete. [Kratkorocno/srednjorocno] 154. Kao prioritet, CFAA preporucuje da se u sve tri vlade donese plan akcije koji e predstavljati polaznu osnovu za razvoj odeljenja za unutrasnju reviziju. Planovi bi trebalo da jasno navode program za angazovanje osoblja, osnivanje kancelarija, razvoj metodologije i radnih procedura interne revizije, kao i sprovoenje obuke osoblja. [Kratkorocno] 155. Kao prvi korak, CFAA preporucuje da Savezna vlada i republicke vlade postave pomonika ministra za sefa odeljenja za internu reviziju, koji ne bi trebalo da ima neke druge operativne odgovornosti u okviru MF-a ili nekog drugog tela koje spada pod odgovornost interne revizije.[Kratkorocno] 156. Da bi se osigurala nezavisnost u celini, CFAA preporucuje da Savezna vlada i republicke vlade obezbede dovoljno i odrzivo finansiranje kako bi se omoguilo uspostavljanje odeljenja za internu reviziju i njihov rad na osnovu godisnjih planova rada. [Kratkorocno/srednjorocno] 5.3 EKSTERNA REVIZIJA 157. Vrhovne revizorske institucije (SAI) su drzavne agencije odgovorne za reviziju vladinih prihoda i potrosnje. Glavna svrha vrhovnih revizorskih institucija je da nezavisno nadgledaju upravljanje javnim sredstvima i kvalitet i verodostojnost finansijskih podataka koje daje vlada. Interna i eksterna revizija dorpinose jacanju kontrolnog okvira u institucijama javnog sektora. 158. Trenutno, vrhovna revizorska institucija nije prisutna u SRJ ni na saveznom ni na republickim nivoima radi vrsenja nezavisne eksterne, ex-post revizije u oblasti javnog sektora. Nije izvrsena externa revizija vladinih racuna, a zavrsni racun budzeta nije nikada bio predmet revizije nezavisnih revizora, osim plana zavrsnog racuna Crne Gore za 2000 godinu, ciju su reviziju izvrsili privatni revizori. Odsustvo vrhovne revizorske institucije kao nezavisnog izvestioca Skupstine, ili njenog delovanja u okviru procesa donosenja odluka umanjuje mogunost balansiranja uticaja zakonodavstva ili sudstva nad izvrsnom vlasu. Operativna eksterna revizija je preduslov pristupanju EU. 159. Neophodno je unaprediti shvatanje subjekata javnog sektora o ulozi i odgovornostima vrhovne revizorske institucije, ali istovremeno i o obavezama koje javni sektor ima prema vrhovnoj revizorskoj instituciji. Za ocekivati je nedostatak razumevanja uloge, nadlenosti i vaznosti vrhovne revizorske institucije. To razumevanje je potrebno razviti kod subjekata koji su predmet rada revizora, kao i kod sire javnosti u Srbiji i Crnoj Gori, ukljucujui i medije i graane kako bi se poveao uticaj njegovog rada na civilno drustvo. 5.3.1 Planovi za formiranje Vrhovne revizorske institucije u Srbiji 160.U okviru Organskog zakona o budzetu Srbije, izmeu ostalog, zahteva se da se Narodnoj skupstini jednom godisnje podnosi izvestaj o eksternoj reviziji vladinih racuna. U meuvremenu,neophodno je da Narodna skupstina Srbije imenuje odgovarajue revizore koji e obaviti taj posao. Vlada Srbije i Skupstina su svesne nedostataka i skromnog obima pocetnih koraka ka formiranju vrhovne revizorske institucije. Vlada je iznela svoje opredelenje da Srbiju ucini primerom dobrog finansijskog upravljanja u javnom sektoru tako sto e dostii pocetne prednosti ostvarene u zemljama Jugoistocne Evrope, kao sto su Maarska i Slovenija.19 Pripremne radnje na unapreenju razvoja vrhovne revizorske institucije zapocele su 2001. godine ali se jos mnogo toga treba uraditi pre nego sto se u javnom sektoru formira funkcija eksterne revizije. Vlada planira uvoenje Zakona o javnim prihodima u 2002. godini, ali je ostalo jos mnogo toga da se ucini da se takav zakon sprovede u delo. 161. Do danas je Narodna skupstina ustanovila radnu grupu20 koja e razmotriti budue nacine za formiranje i implementaciju vrhovne revizorske institucije u Srbiji, a uz pomo Programa za odgovornost i transparentnost (PACT) UNDP-a. Ova radna grupa je obavila posetu vrhovnim revizorskim institucijama Slovenije, Nemacke i Francuske kako bi prikupila informacije o ulozi i odgovornostima vrhovne revizorske institucije u drugim sredinama i razmotrila koje su izmene neophodne u pravnom sistemu (ukljucujui i Ustav) da bi se osiguralo stvaranje nezavisne i efikasne vrhovne revizorske institucije. Meutim, radna grupa u tim svojim aktivnostima nije razmatrala anglosaksonski model (mada je Slovenija prihvatila elemente tog modela) pa tako ni prednosti i nedostatke svih modela vrhovnih revizorskih institucijama, posebno u sferi finansijske revizije (atest bilansa). 162. Prvobitna namera je bila da se odluka o prihvatanju modela donese u septembru 2001. godine ali to nije bilo mogue pre nego sto se obave sve posete i saznanja prezentiraju Narodnoj skustini Srbije i vladi. Grupa je trebalo da prezentira rezultate studijskih poseta na radnoj sednici u novembru 2001. godine, ali je to i dalje odlozeno,. 163.Radna grupa e razmotriti najadekvatniji pravni okvir i organizacionu strukturu za formiranje vrhovne revizorske institucije u Srbiji uz pomo jednog drugog programa UNDP-apod nazivom "Uspostavljanje vrhovne revizorske institucije, koji je zapoceo pocetkom 2002. godine. Novi program UNDP-a ima za cilj pripremu terena za budue vrhovne revizorske institucije, posebno u izboru modela vrhovne revizorske institucije kao i finalizacije pravnog okvira za budue vrhovne revizorske institucije. Radna grupa takoe smatra da e za Vrhovnu revizorsku instituciju za njeno efikasno funkcionisanje biti potrebno oko 200 zaposlenih. Radna grupa predvia da osoblje bude izabrano iz redova zaposlenih u Zavodu za obracun i plaanja koji e biti na raspolaganju sa 19MOFE izvestaj o reformama u prvih sest i ½ meseci 2001 20Podpredsednik Narodne skupstine i podpredsednik Odbora za budzet i finansije, kao i zamenik ministra finansija i ekonomije, i predstavnik Ministarstva pravde. njegovom redukcijom krajem 2002. godine, kao i meu zaposlenima u bankama, koje su nedavno prestale sa radom. 164. Posto se donese odluka o modelu koji e biti prihvaen da bi se izradio odgovarajui zakonodavni segment, bie neophodan intenzivan rad potpomognut spoljnim revizorima sa iskustvom na odgovarajuem modelu. EAR e obezbediti podrsku Narodnoj skupstini kako u kreiranju i ustanovljavanju tako i u razvoju vrhovne revizorske institucije, u skladu sa najboljim meunarodnim praksama. Ovaj e se projekat realizovati u dve faze, sa ogranicenim sredstvima odvojenim za prvu fazu i analizama meukoraka u jesen 2002. godine. Vlada se nada da okonca prvu fazu (formiranje vrhovne revizorske institucije) do kraja 2002. godine, ukljucujui i imenovanje rukovodilaca i osoblja vrhovne revizorske institucije, obezbeivanje odgovarajueg radnog prostora i opreme za novu ustanovu, kao i odreivanje programa obuke kadrova i detaljnih radnih procedura. Za definisanje ovih radnih procedura e takoe biti neophodna spoljna finansijska i tehnicka podrska. Pod uslovom da se ovaj zahtevni termin plan ostvari, vrhovna revizorska institucija bi zapocela sa radom 2003. godine. 165.CFAA u potpunosti podrzava formiranje vrhovne revizorske institucije kao vazne komponente odgovornosti u oblasti javnih finansija, upravljanja i transparentnosti, posebno imajui u vidu zelju Srbije da ostvari clanstvo u EU. Potrebno je uciniti sve da se ostavri dogovorenu plan, koji je zacrtalo Ministarstvo finansija i ekonomije Srbije za formiranje vrhovne revizorske institucij i njenog stavljanja u funkciju do 2003. godine. Koji god model da se odabere, odredbe Zakona moraju biti usklaene sa opstim principima koje je zacrtala INTOSAI svojom "Limskom deklaracijom" iz 1977, ponovo objavljenom 1998. godine. Povrh svega, status vrhovne revizorske institucije, prerogativi i duznosti treba da budu cvrsto utemeljeni u Ustav21, a njegova nezavisnost u odnosu na izvrsnu vlast ugraena u zakonodavstvo. 166.Vrhovna revizorska institucija e morati da izgradi neophodna strucna znanja za sprovoenje finansijskih revizija, ili za verifikacije bilansa. Adekvatna strucnost i iskustvo osoblja je vazno pitanje imajui u vidu nedostatak radne snage sa iskustvom u revizorskim poslovima unutar javnog sektora Srbije. Sto se tice razvoja funkcija interne revizije, ljudski resursi unutar vrhovne revizorske institucije e morati da budu izgraivani postepeno. Logicno je da se zapocne sa revizijama (kontrolama) zakonitosti i regularnosti, analizirajui ispravnost upravljanja finansijama u odnosu na zakonske propise; slicno inspekcijskim i kontrolnim radnjama koje su sprovodili kontrolni organi kao ZOP. 167.Takoe je vazno pitanje i adekvatno finansiranje aktivnosti vrhovne revizorske institucije. Odgovarajue, odrzivo finansiranje treba da bude obezbeeno za aktivnosti vrhovne revizorske institucije, vezano za godisnji plan rada, ukljucujui neophodne investicije u infrastrukturu i informacione tehnologije.. Takoe, neophodna je i formalna institucionalizacija operativnih veza vrhovne revizorske institucije i Narodne skupstine kako bi se obezbedio adekvatan znacaj izvestaja vrhovne revizorske institucije, kao i sprovoenje njegovih preporuka. Neophodno je ustanoviti zakonsku osnovu za trajni 21Rad na izradi novog utavnog zakona je u toku, cime se nudi dobra sansa za uspostavljanje jake veze izmedju vrhovne revizorske institucije, kao kljucne republicke institucije i Ustava zakonodavni nadzor vrhovne revizorske institucije, a to se moze ostvariti formiranjem posebnog Odbora unutarNarodne skupstine. 5.3.2 Napredak postignut u Crnoj Gori 168.U Crnoj Gori ne postoji Vrhovna revizorska institucija odgovorna za nezavisne, eksterne ex-post revizije u oblasti javnog sektora. Dosadasnji nedovljan napredak na putu formiranja vrhovne revizorske institucije je rezultat ogranicenog poznavanja revizije od strane javnog sektora, ogranicenih ljudskih i tehnickih resursa i visih prioriteta dodeljenih drugim oblastima, pre svega formiranju sistema trezora i uvoenju interne revizije. Vlada Crne Gore je inicirala reviziju svog konacnog budzeta za 2000. godinu od strane privatne revizorske firme, ali je revizija ogranicena po obimu i obuhvata samo budzetske rashode. Sa ovom inicijativom treba nastaviti i prosiriti je tako da obuhvata i prihode i rashode. Treba angazovati nezavisne, adekvatno kvalifikovane privatne revizore na osnovu javnog konkursa. 169.CFAA u potpunosti podrzava formiranje vrhovne revizorske institucije kao vazne komponente odgovornosti u oblasti javnih finansija, upravljanja i transparentnosti u Crnoj Gori i preporucuje da vlada Crne Gore odmah ustanovi privremeni okvirni plan termina za unapreenje razvoja vrhovne revizorske institucije. Sa detaljnom razradom se moze sacekati do angazovanja konsultanta, ali kao minimum sledei osnovni koraci trebaju da budu definisani; formiranje radne grupe Crne Gore, postavljanje spoljnjeg eksperta, definisanje datuma kada e se preferirani model revizije prezentirati Skupstini, datuma kada e Skupstina odobriti model i vremenski okvir za izradu nacrta zakona o ustanovljenju vrhovne revizorske institucije. 170.Vodeu ulogu treba da preuzmu predstavnici Skupstine, a ne vlade, mada i vladini zvanicnici mogu biti ukljuceni u radnu grupu ili operativne organe. Imajui u vidu visok stepen angazovanja skupstinskih odbornika, administrativna i logisticka podrska radnoj grupi bi mozda najbolje mogla da potekne od vlade, ili eventualno iz donatorskih izvora. Nemacka (GTZ) se saglasila da obezbedi tehnicku pomo (pocev od 2002. god.) Ministarstvu finansija Crne Gore u uspostavljanju i razvoju cvrste i moderne vrhovne revizorske institucije. Radna grupa treba da razmotri sve glavne modele vrhovne revizorske institucije, pre donosenja odluke o modelu optimalnom za Crnu Goru. Prihvatanje takve odluke treba prepustiti Skupstini. Treba obratiti paznju i na model koji je prihvatila Srbija. Ako se nastavi sa federalnom organizacijom, ne bi bilo pozeljno imati dva modela revizije u upotrebi u konstitutivnim clanicama. 5.3.3 Privremena resenja za Crnu Goru i Saveznu vladu 171. Imajui u vidu neizvesnost nivoa saveznih funkcija, trenutno ne postoji plan za uvoenje spoljne revizije saveznih institucija, i nijedan donator nije pokazao interesovanje da obezbedi tehnicku pomo za formiranje vrhovne revizorske institucije na saveznom nivou. Obzirom na male dimenzije vlada savezne drzave i Crne Gore, ogranicenu strucnost u oblasti racunovodstva i revizije u javnom sektoru, i planova za znacajnu decentralizaciju drzavnih funkcija, tesko bi bilo formirati zasebne i nezavisne revizorske organe na nivou savezne drzave i Crne Gore. Jedan od nacina za resavanje ovog problema bi moglo biti formiranje redukovane vrhovne revizorske institucije (malo vee ili komisija), koja ne bi sama sprovodila revizije ve njihovu izradu dodeljivala drugima zadrzavajui prava kontrole kvaliteta i preuzimajui obavezu nezavisnog izvestavanja Skupstine o nacinu korisenja javnih resursa. 172. U slucaju komisije, sto bi moglo biti adekvatno resenja za savezni nivo, ona ne bi sama sprovodila reviziju ve bi koristila odgovarajue strucne usluge iz privatnog sektora. Ona bi bila odgovorna za definisanje referentnih zahteva, pronalazenje adekvatno strucnih i nezavisnih revizora za obavljanje posla kao i za nadzor i obezbeivanje kvaliteta dodeljenog posla. 173. U slucaju Crne Gore sama vrhovna revizorska institucija moze biti relativno malo telo, koje ne bi samo sprovodilo revizije ve bi koristilo revizorske usluge privatnog sektora, ili cak i javnih revizorkish ustanova druge drzave. Vrhovna revizorska institucija bi zadrzala odgovornost davanja misljenja revizije i morala da sprovodi striktnu kontrolu kvaliteta rada izvrsilaca poslova za njen racun. Ovakvo resenje je uspesno implementirano na Novom Zelandu. Ako se odaberu usluge privatnih revizora oni moraju biti nezavisni, adekvatno kvalifikovani i odabrani na osnovu konkurencije. 5.3.4 Preporuke 174. CFAA preporucuje da Crna Gora uspostavi operativno telo koje e voditi skupstinski odbornici, ali uz administrativnu i logisticku podrsku vlade, koje e razmotriti glavne modele vrhovnih revizorskih institucija kako bi se obezbedio izbor najoptimalnijeg modela. Svaka od vlada bi odmah trebalo da definise privremeni okvirni usaglaseni plan za unapreenje razvoja vrhovne revizorske institucije. [Kratkorocno] 175. .CFAA preporucuje formiranje nezavisnih eksternih revizorskih institucija odgovornih skupstinama. Nezavisne eksterne revizorske institucije e pomoi u resavanju hronicnih slabosti u upravljanju javnim sektorom i finansijskoj odgovornosti, tako sto e poveati transparentnost finansijskih transakcija, licnu odgovornost nosioc javnih funkcija i, u krajnjoj instanci, efikasnosti drzavne administracije u celini. [Srednjorocno] Odredbe zakona usvojenih za formiranje vrhovne revizorske institucije moraju biti usklaene sa opstim principima koje je zacrtala Meunarodna organizacija za vrhovne revizorske institucije (INTOSAI) u "Limskoj deklaraciji" iz 1977, ponovo objavljenom 1998. godine. [Kratkorocno] 176. Formalne operativne veze tri vrhovne revizorske institucijei tri skupstine moraju biti definisane kako bi se obezbedio adekvatan znacaj izvestaja vrhovnih revizorskih institucija, kao i sprovoenje njuihovih preporuka tako sto e se, sa tom obavezom, formirati zasebni Odbori za revizije u tri skupstine koji e biti nosioci te odgovornosti. [Kratkorocno/Srednjorocno] 177. Do uspostavljanja funkcionalne vrhovne revizorske institucije, CFAA preporucuje da vlada Crne Gore nastavi, a savezna vlada i vlada Srbije zapocnu revizije direktnih i indirektnih budzetskih korisnika, vanbudzetskih fondova i javnih preduzea od strane adekvatno strucnih nezavisnih revizora. Postavljanje eksternih (privatnih) revizora treba da bude bazirano na konkurentnosti, uz nezavisnost revizora od bilo kakvih uticaja vlade, a da strucna kompetencija revizorskog osoblja bude kljucni kriterijum izbora. [Kratkorocno] 178. Da bi se osigurala potpuna nezavisnost, CFAA preporucuje da savezna i republicke skupstine obezbede adekvatno i stabilno finansiranje aktivnosti vrhovnih revizorskih institucija vezano za godisnji plan aktivnosti, ukljucujui i neophodne investicije u infrastrukturu i informacione tehnologije. [Srednjorocno] 5.4 Posledice slabe kontrole i revizije 179. Posledice ambijenta sa slabom kontrolom i slabim revizorskim funkcijama u Srbiji i Crnoj Gori su prisustvo korupcije politickih zvanicnika na visokom nivou, zloupotrebe sredstava i slucajevi finansijskog kriminala. Prema ispitivanju javnog mnenja o korupciji22 , graani Srbije veruju da je korupcija izuzetno rasprostranjena i jedan od najozbiljnijih problema sa kojim se suocava srpsko drustvo. Meutim, postoje rasirena ocekivanja da e obim korupcije biti znacajno smanjen. I u Crnoj Gori uocen je visok stepen korupcije koja je siroko rasprostranjena i koja prozima gotovo sve institucije23 Obe republike su preduzele mere za borbu protiv korupcije kao deo reformi ekonomskog i javnog sektora. 5.4.1 Korupcija, finansijski kriminal i zloupotreba drzavnih sredstava 180. Skoriji izvestaj Budzetskog inspektorata Ministarstva finansija i ekonomije Srbije, koji se odnosio na period od 1.02.2000. do 25.01.2001, ustanovio je dokaze o brojnim nepravilnostima u upravljanju sredstvima i identifikovao zloupotrebe budzetskih sredstava u iznosu od 2,7 milijarde dinara i nezakonite upotrebe dodatnih 1,1 milijarde dinara24. Kao rezultat izvestaja, pokrenut je postupak protiv 50 zvanicnika, ukljucujui i 15 bivsih ministara. Pored niza finansijskih nepravilnosti identifikovanih u izvestaju, glavna strukturna slabost koju su uocili inspektori jeste nedostatak finansijske discipline u sprovoenju zakonske regulative, znacajni iznosi prihoda i rashoda realizovani izvan sistema budzeta usled cega je nemogue ustanoviti ukupno stanje prihoda i rashoda, nepostojanje dokumentacije o imovini, i nekontrolisani, nesankcionisani aranzmani sa bankama i komercijalnim institucijama. Budzetski inspektorat nema sredstva da obradi ranije periode, ali je najverovatnije ista situacija postojala tokom duzeg perioda devedesetih u Srbiji. 5.4.2 Efekti korupcije i finansijskog kriminala 181. Posledice korupcije i finansijskog kriminala i njihovi ekonomski i drustveni efekti su bili i jos uvek su izuzetno ozbiljni za SRJ. Najopasniji rezultat je bio taj da su zakoni i propisi donoseni i sprovoeni prema licnim, a ne opstim interesima. Politicki i ekonomski moni biznismeni imali su uticaja na pravni okvir i ekonomski sistem (orobljavanje drzave) i preusmeravali su drustvena srestva prema svojim individualnim potrebama (uveavajui rente i licno bogatstvo). 182. Jos jedan efekat korupcije jeste poveanje troskova poslovanja sto direktno smanjuje drustvenu dobrobit. Prema istrazivanju koje je sproveo Centar za meunarodno 22Iizvod iz Korupcija u Srbiji; izradio Centar za liberalne demokratske studije, 2001 23Izvod iz zakljucnog razmatranja ankete o Korupciji "Misljenja i Stavovi gradjana Crne Gore", izradio Centar za tranziciju-grupa za transparentnost u Crnoj Gori, od novembra 2000. 24Jun 2001, izvestaj MOFE Odelenja za finansijsku inspekciju i kompenzacije (br.401-00-41-17/2001-09) privatno preduzetnistvo25, uocenisu visoki troskovi poslovanja, stodokazuje veliki broj radnih sati koje privatni preduzetnici utrose resavajui probleme korupcije (na primer, potreba plaanja mita radi dobijanja radne dozvole), a to obeshrabruje strane investitore. Resursi koje apsorbuje korupcija ne mogu se koristiti za stvaranje novih vrednosti ili za uveanje opste dobrobiti. 183. Korupcija se negativno odrazava i na siromasne. Kako su siromasni primorani da trose vei deo svojih ogranicenih sredstava za osnovne i minimalne potrebe, korupcija smanjuje taj prihod i siromasne cini jos siromasnijima, tako prosirujui ekonomske nejednakosti. 184. Korupcija pospesuje rast sive ekonomije. Siva ekonomija u SRJ se jos uvek javlja ne samo kao neprijavljeni rad i poslovanje, ve i u formi nelegalne trgovine akciznim proizvodima, posebno naftnim derivatima, cigaretama i alkoholnim piima, potrebe za kojimasu se zadovoljavale gotovo 50% iz nelegalnih kanala. Ove aktivnosti su se razvile devedesetih godina kada su kombinovani efekti niskih zarada, visoke stope nezaposlenosti i smetnje u normalnoj trgovini u toku sankcija, stvorili i potrebu i mogunost za rad neformalnog sektora. Najvei relativni znacaj sive ekonomije bio je u periodu hiperinflacije 1993. godine, kada je na nju otpadalo vise od jedne treine ekonomske aktivnosti i vise od polovine registrovanog drustvenog proizvoda (54%). Trenutne procene ukazuju da na sivu ekonomiju otpada cak do 70% ukupnih ekonomskih aktivnosti, ali je registrovana delimicno26 5.4.3 Antikorupcijske aktivnosti 185. U borbi protiv korupcije Vlada Srbije primenjuje visesektorsku strategiju. Jedna od prvih izjava koje je dao novi premijer Srbije u 2001. godini bila je ta da e se Srbija prikljuciti nizumeunarodnih organizacija, kako bi se uspesno nosila sa korupcijom i organizovanim kriminalom. I Srbija i Crna Gora su se sada prikljucile Paktu za stabilnost jugoistocne Evrope (SPAI) i formirale institucije za borbu protiv korupcije. Crna Gora je donela prvi od nekoliko neophodnih propisa, a u Srbiji su ti propisi u pripremi. 186. Pet osnovnih principa strategije Vlade Srbije za borbu protiv korupcije su: (i) stvaranje institucionalnog okvira, (ii) reforma drzavne administracije, (iii) ekonomska reforma, (iv) poveanje ucesa graanskog drustva i (v) ustanovljavanje politickog ambijenta, koji omoguava borbu protiv korupcije. Do danas su preduzeti brojni znacajni koraci.27 · Radna grupa Ministarstva pravde i lokalne samouprave sacinila je Nacrt izmena i dopunaKrivicnog zakona Srbije u martu 2001. godine. · Odelenje za borbu protiv korupcije formirano je kao centar antikorupcione inicijative i strateski je postavljeno unutar Ministarstva finansija i ekonomije. Ovaj organ koordinira sve antikorupcione inicijative. · Vlada je nedavno ustanovila Nezavisno vee za borbu protiv korupcije i kriminala i imenovae koordinatora u Paktu Stabilnosti za jugoistocnu Evropu. 25Korupcija u Srbiji; izradio Centar za meunarodno privatno preduzetnistvo, 2001 26Korupcija u Srbiji, Centar za liberalne demokratske studije 27Tranzicija u Srbiji: Strategija Vlade Srbije u suzbijanju korupcije, Veb-sajt Vlade Srbije · Vlada je na visokom nivou formirala Odbor za borbu protiv korupcije, cija je uloga da podstice antikorupcione aktivnosti administracije, a sa ciljem da istrazi najznacajnije kriminalne radnje u sferi ekonomije u poslednjoj deceniji. · Formirano je cak 26 antikorupcijskih timova koje sacinjavaju predstavnici MUP-a i Javnog tuzilastva. · Formiran je i poseban organ, odnosno radna grupa za pripremu zakona o lokalnoj samoupravi. · Vlada je ustanovila meusektorsku saradnju za borbu protiv korupcije. Vlada e postaviti prioritetne ciljeve i obavestavati javnost o realizaciji antikorupcijskih akcija. · Vlada e razmotriti i prihvatiti sest zakona protiv korupcije, ukljucujui i zakone o izmenama i dopunama kaznenih odredbi zakona o igrama na sreu, duvanu, poreskoj administraciji, javnim nabavkama, budzetskom sistemu i zavrsnom racunu. 187. Rebublika Crna Gora je takoe preduzela znacajne korake u borbi pritiv korupcije. U februaru 2000, Crna Gora je, zajedno sa drugim zemljama regiona, prihvatila "Akcioni plan Pakta stabilinosti za juznu Evropu" na treoj sednici radnog stola u Sarajevu. U februaru 2001, ustanovljena je nezavisna vladina agencija, odnosno Agencija za antikorupcijsku inicijativu, koja je odgovorna za pripremu nacrta zakona i podzakonskih akata, usvajanje meunarodnih dokumenata i standarda i za nadzor nad njihovim sprovoenjem, definisanje antikorupcijske strategije, podsticanje transparentnosti i integriteta poslovanja i nadzor procesa privatizacije, sprovoenje akcija prevencije i podizanja javne svesti, kao i koordinacije aktivnosti vladinog i nevladinog sektora usmerenog na savladavanje korupcije. 188. Tokom leta 2001, Crna Gora je ucinila znacajne pomake. Donesena su dva znacajna zakona: Zakon o javnim nabavkama i Organski zakon o budzetu. Vlada trenutno radi na nacrtu Pravilnika za zaposlene u javnim sluzbama, zakonu o sukobu interesa, zakonu o slobodi informisanja i zakonu o protivpravnom bogaenju, koji e biti zavrseni u decembru 2001. Usvojen je i zakon protiv pranja novca kojim e biti ustanovljena Komisija za borbu protiv pranja novca. Takoe je u toku izrada nacrta zakona o finansiranju politickih partija. 189. Napredak u saradnji sa civilnim drustvom ogleda se u sporazumu koji su sacinili Vlada Crne Gore i sektor nevladinih organizacija za formiranje zajednickog Odbora protiv korupcije, koji e razmatrati Nacionalnu strategiju protiv korupcije i raditi na izradi novih zakonskih akata. Rad Odbora je trajne prirode i bie podnet Skupstini u drugom kvartalu 2002. godine. 190. Savezna skupstina je u septembru 2001. godine usvojila Zakon protiv pranja novca. Zakon stupa na snagu u julu 2002. godine. SRJ je potpisnica Konvencije UN o narkoticima iz 1998. godine kao i Konvencije UN protiv meunarodnog organizovanog kriminala. Za SRJ, znacajan korak predstavljalo je sprovoenje Zakona o sprecavanju pranja novca. 5.4.4 Preporuke 191. Mera uspeha antikorupcijskog delovanja nije prihvatanje strategija ili donosenje zakona, ve stvarna implementacija tih strategija i uocavanje rezultata u ekonomskom smislu (smanjenje administartivnih barijera), i u politickom smislu (vea transparentnost). CFAA preporucuje da Vlada SRJ usvoji efikasne strategije za implementaciju odgovarajue zakonske regulative i antikorupcijski program, ukljucujui: (a) u Srbiji, jacanje novoformirane Komisije za borbu protiv korupcije i jacanje Vea za borbu protiv korupcije i kriminala, (b) u Crnoj Gori, jacanje novoformiranog Odbora protiv korupcije kao i nedavno formirane Agencije za antikorupcijsku inicijativu (februar 2001.) i usmeravanje nacionalne Strategije protiv korupcije, (c) clanstvo u meunarodnim ili regionalnim organizacijama za borbu protiv pranja novca, (d) objavljivanje odluka o korisenju javnih finansijskih sredstava (ukljucujui i odluke o nabavkama) u Sluzbenom listu i, eventualno, u medijima, i (e) jacanje saradnje sa civilnim sektorom ukljucujui ostaljanje vise prostora za konsultacije, ucese i kontrolu u zajednickim antikorupcijskim programima i zakonskim propisima za nevladine organizacije. [Kratkorocno/Srednjorocno] ____________________ 6. FINANSIJSKI I PRIVATNI SEKTOR I FIDUCIJARNA PITANJA 6.1 Finansijski sektor 192.Bankarski sektor SRJ karakterise veliki broj malih banaka i visoka koncentracija nenaplaenih iznosa u bankama, koje su bankrotirale. Nivo kapitalizacije banaka je neadekvatan, a kreditna sposobnost klijenata vrlo niska. Kao rezultat toga, veliki broj banaka u Srbiji i u Crnoj Gori je nesolventan. Procenjuje se da 50% kreditnog portfolia srpskih banaka ne otplauje (80% koncentrisano u cetri najvee banke). Mnogim bankama su depoziti u stranim valutama zamrznuti u vreme Milosevievog rezima. U skorije vreme uocljiv je pad plasmana kao rezultat smanjenja dinarskih transakcija i niskog poverenja javnosti. Nizak stepen poverenja je rezultat zamrzavanja deviznih depozita i nekoliko skandala sa piramidalnim bankama iz 1992-93. Pad depozita i plasmana uz visoke troskove poslovanja dovode u pitanje opstanak veeg broja banaka. 6.1.1 Zakoni o bankama 193.Jugoslovenski bankarski sistem je prestao da bude klasicni jednobankarski sistem kasnih pedesetih godina. Prvi korak u modernizaciji finansijskog posredovanja, u smislu uspostavljanja savremenog dvoclanog sistema, poslovne i centralne banke, prihvaen je Zakonom o bankama i ostalim finansijskim organizacijama 1989. godine. Osnovna resenja aktuelnog Zakona o bankama, koji je stupio na snagu 1993. godine, su preuzeta iz Zakona o bankama iz 1989. godine. Zakon dopusta formiranje i/ili transformaciju banaka sa odreenom vlasnickom strukturom. Banke su definisane kao univerzalne bankarske organizacije koje mogu, pored poslovnih bankarskih aktivnosti razvijati i investicione aktivnosti. Od tog datuma, osnivaci banaka mogu biti pravni i fizicki subjekti iz zemlje i iz inostranstva. Zakon iz 1989. godine je po prvi put uveo standarde po pitanju nadzora, obaveznog kapitala za osnivanje banaka, propise za pocetak rada (tj., kriterijume koje treba zadovoljiti za osnivanje banke i ocuvanje licence), i odgovarjue zahteve (ogranicenje najviseg iznosa pojedinacnih zajmova i garancija, solventnost, najnizi osnivacki kapital). 194.NBJ zakonski ima ulogu centralne banke SRJ (ukljucujui Crnu Goru i Kosovo), ali u praksi ona tu ulogu vrsi samo na teritoriji Republike Srbije, za koju je ona istovremeno i depozitar i fiskalni agent. NBJ su takoe dodeljene funkcije bankarskog nadzora (iako jos uvek postoji Odelenje za nadzor javnog sektora unutar Saveznog MF-a), kao i pravo izdavanja i oduzimanja licenci. Kako je Crna Gora kao zvanicno sredstvo plaanja usvojila evro, Centralna banka Crne Gore nema funkcije monetarne politike i emisije i odgovorna je za pravni okvir bankarskog sistema, njegov nadzor, a takodje je i depozitar i fiskalni agent Vlade. 6.1.2 Vlasnistvo i finansijska situacija 195.Zakoni o bankama su omoguili reorganizaciju i modernizaciju bankarskog sistema, ali su poslovne banke same po sebi krhke i jos nerazvijene u poreenju sa meunarodnom praksom i trendovima. U stvari, oko 80% bankarskog sektora SRJ je u vlasnistvu drustevnih preduzea (takozvane "stare banke"), a na pravo privatno vlasnistvo otpada tek preostalih 20% (takozvane "nove banke"). Sektor je jos uvek zastien raznim "ulaznim barijerama": relativno mali broj licenci je izdat stranim bankama, koje se takoe suocavaju i sa restrikcijama u potrosackom bankarstvu. Na najveu "staru" banku, Beogradsku banku, otpada 37% ukupnog kapitala sektora. Trideset najveih banaka, na koje otpada 70% ukupnih sredstava bankarskog sistema, je nesolventno. Stavise, upisani kapital banaka je verovatno precenjen, delimicno zahvaljujui opstoj praksi prikazivanja pripisane kamate na kredite koji se ne otplauju na strani prihoda. Od "starih" banaka neke e mozda biti ukljucene u program sanacije, ali e veina verovatno biti ugasena. Dok su vee drzavne (ili drustvene, "stare") banke realno bankrotirale, "nove" solventne banke su uglavnom veoma male. Te male privatne banke imaju ogranicene kreditne potencijale u smislu veeg broja ili obima kreditiranja. 6.1.3 Reforma bankarskog sektora u Srbiji 28 196. Pod vostvom NBJ, vlasti su preduzele odlucne korake da procene stanje problematicnih banaka i efikasno su zapoceli sa realizacijom programa sveobuhvatne reforme bankarskog sektora. Jos od pocetka 2001. godine, vlasti SRJ su ostvarile napredak od inventarisanja, preko planiranja i do uvoenja najznacajnijeg dela ambicioznog programa reformi finansijskog sektora. Dok su vlasti zapocele likvidaciju jednog broja malih i gotovo potpuno neaktivnih banaka pocev od sredine 2001. godine, poseban naglasak je stavljen na detaljnu analizu troskova vezanih za resavanje problema cetiri najvee banke. Vlasti su preduzele odlucne korake na pocetku 2002. godine koji su doveli do zatvaranja ove najvee cetiri drzavne banke. Odlucnost i brzina reformi u finansijskom sektoru doveli su do impresivnih rezultata. Do kraja prvog kvartala 2002. godine, skoro jednu godinu nakon faze planiranja zapocetog programa, vlasti SRJ su: (i) zapocele postupak likvidacije cetiri najvee banke u Srbiji i 19 malih do srednjih nesolventnih banaka - koje zajedno cine 61 posto ukupnih sredstava bankarskog sistema; (ii) izdale ukaze o sanaciji stavljajui pet banaka pod upravu Agencije za sanaciju banaka za procenu izvodljivosti njihovog restruktuiranja i privatizacije ili likvidacije; (iii) postavile jednu banku pod upravu Odelenja za problematicne banke NBJ-a; i (iv) odredile da cetiri solventne banke, koje nemaju dovoljno kapitala, do kraja 2002.godine ispune najnize standarde kapitala. 197. Odlucni napori su takoje propraeni unapreenjem u regulatornom i nadzornom okviru bankarskog sistema i agresivnom programu izgradnje institucija u Agenciji za sanaciju banaka. Sredinom 2001. godine, pod vodjstvom NBJ-a, pravni okvir za resavanje polozaja banaka je modifikovan kako bi Agencija za sanaciju banaka postala prinudni stecajni upravnik za likvidaciju banaka. Doslo je do znacajne izgradnje institucija i kod NBJ i Agencije za sanaciju banaka, sto je podrzano dobro strukturisanim programom donatorske tehnicke podrske i donacijama u vidu tehnicke podrske Banke29. 198. U srednjorocnom periodu, vlasti nameravaju da zavrse prestruktuiranje i privatizaciju bankarskog sistema i da dalje ojacaju institucijalne kapacitete i upravljanje 28Izvodi iz Kredita za prilagodjavanje privatnog i finansijskog sektora (PFSAC), koji je Odbor odobrio u maju, 2002 29TA Grant Banke za finansijski sektor cija je realizacija u toku. Projekat ima za cilj prevashodno da pruzi podrsku BRA da izvrsi likvidaciju i akviziciju svih banaka koje su nesolventne za restrukturiranje. institucija koje su odgovorne za bankarski sektor. Banka, kroz predlozene PFSAC aktivnosti, podrzava (i) tekue reforme koje imaju za cilj da zatvore i likvidaraju nesolventne banke; i (ii) tekue reforme koje imaju za cilj da unaprede regulatorni okvir resavanja banaka30. 6.1.4 Reforma bankarskog sektora u Crnog Gori 199. CBCG je obavila ekstenzivno istrazivanje na terenu svih crnogorskih banaka kako bi odredila uslove kapitalizacije, likvidnosti i solventnosti finansijskog sektora. Tim CBCG- a i meunarodni eksperti su proveli znacajan deo vremena u svih 11 komercijalnih banaka (iskljucujui banke registrovane u Srbiji ili Jugoslaviji) ispitujui njihovo finansijsko stanje. Paznja je koncentrisana na resavanje ozbiljnih pitanja likvidnosti i nedostatka kapitala sa kojima se suocava najvea banka u Crnog Gori, Montenegrobanka, koja cini oko 50 posto ukupnih sredstava bankarskog sektora. Banka je stavljena pod privremenu upravu u aprilu 2001. godine; eksperti koje je imenovala CBCG su odredjeni da utvrde tacno stanje Montenegrobanke i da preduzmu aktivnosti kako bi zastitili njene deponente i obezbedili adekvatno upravljanje bankom sve dok se ne donese odluka o njenoj budunosti. 200. Crnogorska vlada i CBCG rade zajedno na usvajanju strategije zdravog upravljanja i stabilizacije bankarskog sektora, kao i uspostavljanja rigoroznog nadzora aktivnosti komercijalnih banaka. Crnogorski republicki parlament je doneo nove zakone o Centralnoj banci i komercijalnim bankama koji su u velikoj meri u usklaseni sa medjunarodnim standardima (odnosno, odreuju stroge standarde izdavanja licenci, zahteve za finansijskim izvestajima i kriterijume zdravog finansijskog ucinka). Vlada je izradila izmene i dopune u bakarskom zakonodavstvu kako bi se pojasnila i ojacala nadzorna ovlasenja CBCG. Zbog ogranicenih kapaciteta, bie potrebno vreme da CBCG razvije i obavi ove funkcije u skladu sa meunarodnim standardima. Vee CBCG je usvojilo nekoliko propisa koji omoguavaju Centralnoj banci da zapocne aktivnosti, ukljucujui odgovornost za platni promet u Crnog Gori. Sve u svemu, CBCG je presla put od stvaranja do uspostavljanja Centralne banke, u relativno kratkom periodu. 6.2 Racunovodstvo i revizija u privatnom sektoru 201. Kao i kod drugih zemalja u tranziciji, postojee revizorske i racunovodstvene firme u SRJ, ukljucujui lokalne clanove meunarodnih mreza, su dosta mlade. Veina firmi koje pripadaju poslednjoj pomenutoj grupi imaju negde oko pet godina iskustva, izuzev lokalne kancelarije firme Deloitte & Touche, koja je osnovana 1991. godine. Veina 30Posebno, PFSAC podrzava oduzimanje licenci cetiri najvee banke i stupanje u proces likvidacije, propraeno postavljanjem BRA kao njenog stecajnog upravitelja. Pored toga, kreditom e se pomoi zavrsetak odluke za dodatne 24 male i srednje banke koje su nesolventne, a koje su u ovom momentu pod kontrolom BRA/NBJ u ocekivanju odluke vezano za njihovo resenje. Kreditom e se takodje pomoi program NBJ za cetiri male solventne banke koje se usaglasavaju sa novim uslovima o minimumu kapitala. Konacno, ovaj posao pruza podrsku dodatnim naporima da ojaca regulatorni okvir za resavanje pitanja banaka, ukjlucujui i ve rpovedenu odluku da se omogui BRA da postupa kao likvidacioni staratelj banaka koga je postavio sud. lokalnih racunovodstvenih firmi je u vlasnistvu bivsih clanova SDK, revizorske organizacije bivse vlasti, i veina je veoma mala. 202. Svi pravni subjekti sa obavezom vrsenja revizije svojih finansijskih izvestaja treba da dostave revizorsko misljenje Sluzbi za plaanje kod NBJ. ZOP ima obavezu da omogui zainteresovanim treim licima da pregledaju revidirane finansijske izvestaje. Treba skrenuti paznju na to da poslovni subjekti, ukoliko to ne zele, nemaju obavezu da objave kompletan godisnji izvestaj i na taj nacinobezbede finansijske informacije treim licima (revizorsko misljenje, finansijske izvestaje i napomene u vezi sa bilansom). 6.2.1 Racunovodstveni standardi u privatnom sektoru 203. Finansijska revizija se obavlja u skladu sa revizorskim standardima i propisima koje je propisalo Udruzenje profesionalnih racunovoa i revizora Jugoslavije. Jedini postojei revizorski standardi su Meunarodni standardi za reviziju (ISA). Odredbe koje se odnose na sadrzaj revidiranih izvestaja i revizorskih misljenja su identicne zahtevima ISA. 204. Finansijsko izvestavanje je regulisano Zakonom o racunovodstvu. Racunovodstveni standardi iz Zakona o racunovodstvu su posebno identifikovani. Meutim, Zakon o racunovodstvu ovlasuje Udruzenje profesionalnih racunovoa i revizora Jugoslavije da odreuje racunovodstvene i revizorske standarde. Nacionalni racunovodstveni standardi (NAS) su odreeni krajem osamdesetih godina, za vreme SFRJ. Kasnije su napravljene neke izmene i dopune sa namerom harmonizacije NAS sa meunarodnim racunovodstvenim standardima (IAS). Udruzenje profesionalnih racunovoa i revizora Jugoslavije, kao clan Meunarodne racunovodstvene federacije (IFAC), donelo je odluku da primeni IAS u SRJ. Kao rezultat toga, mnogi standardi IAS su prevedeni i objavljeni od strane Udruzenja profesionalnih racunovoa i revizora Jugoslavije, ali ne u potpunosti. 205. Iako su napravljeni pokusaji harmonizacije racunovodstvenih propisa i postojeih NAS sa IAS-om, postoje odreeni raskoraci: · NAS zahtevaju revalorizaciju nenovcanih sredstava i kapitala primenom koeficijenata revalorizacije na osnovu indeksa malopodajnih cena. Ta strategija je slicna onoj koju zahteva IAS 29, Finansijsko izvestavanje u hiperinflatornim privredama. Korekcija iznosa iz prethodne godine za aktivu i pasivu denominovanu u stranim valutama, to jest izrazenu po deviznom kursu vazeem na dan bilansa stanja i korigovanu za inflaciju u tekuoj godini na osnovu zvanicno obajvljenih indeksa maloprodajnih cena, ne bi proizvela vrednosti koje bi mogle da se uporede sa ostalim iznosima tekue godine u bilansu stanja, osim ukoliko je stopa inflacije tacno odgovarala promenama deviznog kursea. Meutim, po NAS-u se ne zahteva da ti iznosi budu ponovo izrazeni u smislu merne jedinice koja se primenjuje na dan bilansa stanja. Iz razloga sto IAS 29 ne omoguava primenu razlicitih kriterijuma korekcije, nije izvodljivo primeniti IAS 29 u SRJ niti, stoga, pripremiti finansijske izvestaje u skladu sa IAS. · Politika oporezivanja u SRJ je zasnovana na jugoslovenskim poreskim propisima i razlikuje se od IAS 12, Porezi na prihod, u tome sto jugoslovenski poreski propisi ne poznaju privremene razlike u porezima na prihod. U skladu sa tim ne poznaje se aktiva ili pasiva odlozenog oporezivanja. · Zbog nerazvijenih finansijskih trzista, trzisna vrednost finansijske aktive i pasive nije odredjena u skladu sa IAS 32 i IAS 39, Finansijski instrumenti. · Propisi koji se odnose na smanjenje aktive se u odredjenom smislu razlikuju od zahteva IAS 36, Smanjenje aktive. · NAS zahtevaju revalorizaciju nenovcanih sredstava (osnovnih sredstava) primenom koeficijenata revalorizacije na osnovu indeksa maloprodajnih cena bez sprovodjenja valjane procene sredstava. Ta politika nije u skladu sa IAS 16, Imovina, postrojenja i oprema; i 36, Smanjenje aktive. · Dalje, konkretna praksa je po pravilu dosta razlicita od racunovodstvenog tretmana koji se preporucuje u objavljenim standardima. 6.2.2 Profesija revizije i racunovodstva 206. Tehnicki gledano, profesija racunovodstva i revizije u SRJ je regulisana vazeim saveznim Zakonom o racunovodstvu (1997), saveznim Zakonom o reviziji finansijskih izvestaja i saveznim Zakonom o reviziji (1996). U praksi, ovi zakoni primenjuju se samo u Republici Srbiji. Po zakonu o reviziji, reviziju moze obavljati revizorska firma koja zaposljava najmanje jednog ovlasenog revizora i dva druga revizora. Savezno ministarstvo finansija izdaje: (i) sertifikate za revizora; i (ii) sertifikate za ovlasenog revizora. Kandidat koji ima dve godine iskustva u revizorskoj kui i uspesno je polozio prvi stepen ispita koje organizuje Savezno ministarstvo finansija, ima pravo da dobije sertifikat koji mu daje zvanje revizora. Takav praktikant sa dve dodatne godine iskustva i uspesno polozenim drugim stepenom ispita koji organizuje Savezno MF, ima pravo da dobije sertifikat koji mu daje zvanje ovlasenog revizora. Ovlaseni racunovoa, kako je opisano u zakonu o racunovodstvu, ima pravo da na zahtev dobije zvanje revizora , bez obaveznog polaganja ispita. Nastavak profesionalnog obrazovanja (CPE) se ne pominje u zakonima. 207. Profesije racunovoe i revizora nadgleda Savezno MF. Meutim, ova aktivnost nadzora se vrsi iskljucivo na bazi pregleda godisnjih izvestaja koje dostavljaju cetiri udruzenja u oblasti racunovodstva i revizije, Udruzenje profesionalnih racunovoa i revizora Jugoslavije, Udruzenje racunovoa i revizora Srbije, Udruzenje racunovoa i revizora Crne Gore i cetvrto udruzenje nasaveznom nivou. Ova vrsta nadzora je nedovoljna da regulatori imaju adekvatnu kontrolu profesionalizma i kvaliteta posla koji obavljaju revizorske firme. Sve cetiri udruzanja racunovoa i revizora imaju delegirano ovlasenje da obavljaju obuku i testiranje racunovoa kako je odredjeno zakonom, ali bez adekvatnog obezbedjenja kvaliteta i mehanizama kontrole od strane Saveznog ministarstva finansija nad njihovim programom obuke, ispitnim materijalima i nastavnim planom i programom. 6.2.3 Novo zakonodavstvo za racunovodstvo privatnog sektora 208. Savezno ministarstvo finansija trenutno priprema nove zakone o racunovodstvu i reviziji. Sadasnji predlog bi delegirao racunovodstvenim i revizorskim udruzenjima ovlasenja za izdavanje licenci revizorima. Ukoliko bi ova udruzenja zadrzala i svoje sadasnje aktivnosti objavljivanja, obuke, testiranja i daljeg profesionalog obrazovanja (CPE), ovaj predlog bi stvorio ozbiljan koflikt interesa, zbog koncentracije regulatornih funkcija i profitabilnih poslovnih aktivnosti u okviru istih udruzenja. 209. U Crnoj Gori, zakon o racunovodstvu i reviziji je odobren od strane parlamenta 1. februara 2002. godine. Novi zakon bi dao mandat (i) opstem usvajanju IAS (kako za poreske prijave tako i za finansijsko izvestavanje); (ii) usvajanju Meunarodnih standarda o reviziji (ISA); i (iii) uspostavljanju nezavisnog Odbora za racunovodstvene standarde koji bi bio odgovoran za izdavanje racunovodstvenih i revizorskih smernica kao i izdavanje licenci profesionalnim revizorima. U zakonu se predlaze da se sve banke, sve kompanije koje su privatizovane putem akcija ili vaucera, sve registrovane kompanije i sve ostale kompanije sa prometom preko 2 miliona DEM pridrzavaju novih zahteva izvestavanja po IAS-u. Meutim, na sadasnjem nivou razvoja racunovodstvene profesije i poslovnih potreba, ni jedno preduzee u Crnoj Gori ne bi moglo u potpunosti da bude u skladu sa IAS. USAID je obezbedio tehnicku podrsku za pripremu nacrta zakona, aobezbedie i direktnu obuku praktikantima i pomo preduzeima u procesu konverzije, koja bi bila zasnovana na usvajanju kontnog plana koji je u skladu sa IAS-om. 210. Tim zaduzen za CFAA dao je komentare na nacrt Zakona o racunovodstvu i reviziji kako bi obezbedio da se meunarodni trendovi u sto veoj meri postuju (na primer, obezbeenje pojednostavljenih finansijskih izvestaja i zahtevi za revizijom mikropreduzea i za konkretne IAS zateve za izvestavanjem smanjenog obima za mala i srednja preduzea) i kako bi bio adekvatno sredstvo za negovanje razvoja privatnog sektora. Meutim, konacan tekst koji je crnogorski parlament usvojio jos uvek ne primenjuje najbolje meunarodne prakse u nekoliko kljucnih oblasti. CFAA preporucuje usklaivanje novog Zakona o racunovodstvu i reviziji sa meunarodnim trendovima i najboljim praksama. Da bi se to postiglo, CFAA tim e raditi sa crnogorskom Vladom na pripremanju plana akcije za zemlju koji proistice iz nalaza i preporuka CFAA, pored amandmana na zakon. 6.3 Fiducijarna razmatranja 211. Bivsa SFRJ je prestala da bude clan Grupe Svetske banke u februaru 1993. godine. U oktobru 2000. godine, SRJ je zatrazila od Svetske banke da pokrene dijalog o clanstvu i resenju njenih znacajnih zaostalih plaanja ($1.7 milijardi). Nakon ispunjenja navedenih uslova, 8. maja 2001. godine SRJ se pridruzila Svetskoj banci nakon skoro desetogodisnjeg prekida. Istovremeno, Izvrsni odbor Svetske banke usvojio je Strategiju podrske tranziciji (TSS), od 26. juna 2001. godine. TSS daje plan resavanja zaostalih plaanja SRJ kod IBRD-a i uspostavlja privremenu kvalifikovanost SRJ za Meunarodnu asocijaciju za razvoj (IDA) na posebnim osnovama. U toku perioda FY02-FY04, IDA je odvojila izos od$540 miliona za konkretne zajmovekoji e se odobravati na osnovu rezultata politika. 212. Program predlozene podrske Svetske banke predvia do 80 posto obaveza u formi kredita za prilagoavanje koji podrzavaju kriticne reforme u dve glavne oblasti: (i) unapreenje fiskalne odrzivosti, ukljucujui jacanje upravljanja javnim rashodima, reformu socijalnih sektora i kontrolu kvazi fiskalnih deficita; i (ii) tranzicione reforme razvoja privatnog i finansijskog sektora u cilju stimulisanja rasta. Zbog toga sto e se obezbediti znacajna sredstva, vlade treba pokazu da se javna sredstva trose na najtransparentniji i najefikasniji nacin i da deficitarna sredstva ne zavrsavaju u rukama privilegovanih ili povezanih grupa. Odgovarajui model upravljanja i jake finansijske odgovornosti e takoe biti potreban kako bi se obezbedilo da se umire fiducijarne brige Banke i donatora na adekvatan nacin. 6.3.1 Fiducijarni zahtevi za Projekte koje finansira Banka 213. Misija CFAA definisala je predlozene fiducijarne aranzmane kod projekata koje pomaze Banka. Oni ukljucuju: (i) pregled Centralne banke, u njenom svojstvu kao nosioca Depozitnog racuna za poslove prilagoavanja31, (ii) pregled prihvatljivosti lokalnih poslovnih banaka i ogranaka stranih banaka da upravljaju Specijalnim racunima za poslove investicija, (iii) ocenu kapaciteta lokalnih revizorskih firmi i njihova pogodnost da vrse reviziju projekata koje finansira Banka, i (iv) pregled institucionalnih aranzmana, koji se primenjuju kod finansijskog upravljanja tokom realizacije investicionih projekata koje finansira Banka. 6.3.2 Zastita aktivnosti prilagoavanja 214. Kako bi se ocenila pogodnost polaznih mehanizama odgovornosti za sredstva koja se primaju za aktivnosti vezane za prilagoavanje, CFAA misija je dobila informacije vezane za transfer sredstava iz predlozenog Kredita za strukturno prilagoavanje (SAC), koji ukljucuje Narodnu banku Jugoslavije, Centralnu banku Crne Gore, Crnogorsko ministarstvo finansija i Srpsko ministarstvo finansija i ekonomije. 215. Tim CFAA je razmatrao tok sredstava za aktivnosti prilagoavanja sa predstavnicima NBJ, ukljucujui zamenika guvernera i pomonika generalnog direktora za racunovodstvo i finansijska pitanja. NBJ poseduje odgovarajue kapacitete da za upravljanje kreditima Banke, razume tok sredstava i nedavno je izdala dobro dokumentovane instrukcije o evidentiranju obaveza SRJ za upis u kapital Svetske banke. 216. Na osnovu odrzanih razgovora u toku misije, ne postoje ocigledne teskoe u transferu sredstava kredita IDA-e, preko NBJ, na vladin budzetski racun vlade za Republiku Srbiju (u dinarima) ili na budzetski racun vlade za Republiku Crnu Goru (u evrima). Vladin racun za Republiku Srbiju odrzava Narodna banka Jugoslavije, a vladin racun za Republiku Crnu Goru odrzava Centralna banka Crne Gore. Pregled CFAA je potvrdio da su se predlozeni aranzmani prijema sredstava od IDA-e i transfer sredstava do IDA-e za servisiranje duga mogli obaviti u skladu sa ovlasenim instrukcijama nadeznih vladinih kancelarija i adekvatno reflektovati u racunovodstvenoj evidenciji NBJ. 217. Mejutim, postoji povezani rizik od zaplene devizne aktive NBJ od strane poverilaca i drugih bivsih clanica SFRJ. U skladu s tim, dogovoreni su fiducijarni aranzmani sa zajmoprimcima u nedavno odobrenom Kreditu za strukturalno prilagoavanje (SAC) u Srbiji kao i u crnogorskom SAC-u koji je uspesno dogovoren u maju 2002. godine. Kljucna karakteristika oba SAC-a ukljucuje "ograivanje" kako depozitnog racuna tako i racuna kod korespondentske banke na koji se uplauju sredstva od kredita i zahtev za revizijom oba bankovna racuna. Banka takoe trazi da se sredstva 31MMF je ocenio pitanja Zastite NBJ, na osnovu podele rada izmedju Fonda i Banke. Cilj ocene Zastite je da utvrdi slabosti u kontroli, racunovodstvu, izvestavanju, reviziji i pravnoj strukturi centralne banke, koji mogu da naruse integritet poslova centralne banke. Ocena zastite predstavlja ex ante mehanizam da pomogne da se spreci eventualna zloupotreba sredstava MMF/Banke i pogresno izvestavanje. SAC-a drze kod Deutsche Bundasbanke (ili kod bilo koje druge finansijske institucije izvan zemlje), a ne kod banke inostranog korespondenta NBJ. 218. Uloga NBJ u aktivnostima prilagoavanja za Crnu Goru je takoe pojasnjena. Dogovoreno je da e protok sredstava biti organizovan u skladu sa zakonom koji e usvojiti SRJ i zakonom o kontragarancijama koji e usvojiti Republika Crna Gora. Strane su se saglasile da se odredba koja zabranjuje korisenje sredstava za lokalne troskove primenjuje u vezi sa sredstvima koja e NBJ staviti na raspolaganje Republici Crnoj Gori.32. . 6.3.3 Investicione aktivnosti:Procena komercijalnih banaka 219. Vlade imaju odgovornost da odaberu komercijalne banke koje su prihvatljive za Svetsku banku za upravljanje Specijalnim racunima za projekte koje pomaze Banka. 220. Nekoliko banaka u Srbiji je likvidno i adekvatno kapitalizovano. Na pocetku CFAA misije, NBJ nije jos bila zavrsila svoj pocetni pregled i kategorizaciju banaka u skladu sa njihovim finansijskim stanjem. Zbog generalno slabog stanja bankarskog sektora u Srbiji i nedostatka prave kategorizacije domaih komercijalnih banaka od strane NBJ, CFAA misija izvrsila je ograniceni pregled tri komercijalne banke. Na osnovu ove procene (koja je ukljucivala kljucne kriterijume kao sto su adekvatna kapitalizacija, iskusno upravljanje i odgovarajua organizacija, dobar poslovni plan i komercijalne strategije), CFAA misija je zakljucila da su sve tri procenjene komercijalne banke prihvatljive za upravljanje Specijalnim racunima za investicione aktivnosti. Posto su ove tri banke ve obavljale aktivnosti u dinarima (ili je uskoro trebalo da pocnu), trebalo je takoe otvoriti i odrzavati racune za projekat (u lokalnoj valuti) kod tih banaka. CFAA takoe preporucuje da Odelenje za zajmove Svetske banke usko nadgleda broj specijalnih racuna, kao i njihovu odgovarajuu velicinu i saldo kod svake banke, kako bi se izbegla koncentracija sredstava kod jedne kreditne institucije. 221. U Crnoj Gori, CFAA tim se uzdrzao od nezavisnog pregleda individualnih komercijalnih banaka, dok se ne izvrsi ponovna procena i dok se ne izdaju licence svim bankama od strane CBCG. Ovaj proces, koji je inicijalno planiran da bude zavrsen sredinom novembra 2001. godine jos uvek je u toku. Tim CFAA je bio u mogunosti da pregleda izvestaje koje je pripremila CBCG kako bi utvrdilo da li postoje finansijski zdrave banke u Crnoj Gori: meutim, i uprava CBCG i meunarodni bankarski savetnici CBCG su naznacili da je malo verovatno da bi ijedna lokalna komercijalna banka mogla trenutno da bude prihvatljiva za upravljanje Specijalnim racunima. 222. Ovo misljenje je usvojeno uCFAA, zbog relativne novine u bankarskom sistemu (kako CBCG tako i domaih komercijalnih banaka) i nepostojanja odgovarajuih banaka u stranom vlasnistvu sa domaim licencama. Posto lokalne komercijalne banke ne ispunjavaju uslove, postoji nekoliko mogunosti za Specijalne racune, ukljucujui: (a) korisenje ogranka komercijalne banke koji je ocenjen kao prihvatljiv za Banku, ili (b) otvaranje Specijalnog racuna u prihvatljivoj banci u inostranstvu, sa posebnim racunima projekta za troskove u lokalnoj valuti koji bi se otvorili u najboljim crnogorskim 32Fiducijarni aranzmani koji su dogovoreni tokom pregovora o SAC-u za Crnu Goru, u skladu sa Dogovorenim zapisnikom pregovora o SAC-u za Crnu Goru. komercijalnim bankama, sto je predmet procene od strane CBCG, pod uslovom da se saldo na tim racunima odrzava sve vreme ispod unapred definisane gornj granice koja bi se odreivala od slucaja do slucaja. Prema guverneru CBCG, opcija (b) bi bila prihvatljiva sve dok se ni jedna banka u Crnoj Gori bude smatrala neprihvatljivom. 223. Dok se ne obavi reorganizacija i konsolidacija bankarskog sistema, CFAA preporucuje da sve banke procenjene kao odgovarajue kvalifikovane banke po misljenju NBJ (Grupa A banaka u Srbiji) i CBCG budu u dogledno vreme ponovo procenjene od strane Svetske banke kako bi se ukljucile na revidiranu listu banaka koje su prihvatljive da upravljaju Specijalnim racunima za investicione aktivnosti. Obaveza zajmoprimca je da identifikuje odgovarajue kvalifikovane banke, a obaveza Banke je da obavi procenu njihove kvalifikovanosti. 6.3.4 Procena privatnih revizorskih firmi 224. U skladu sa pravnim sporazumima Svetske banke, zajmoprimac (SRJ) treba da imenuje revizore koji su prihvatljivi za Banku za reviziju finansijskih izvestaja projekta, Specijalnih racuna, ostalih dinamika isplate, kao i primenu finansijskih izvestaja organizacije/korisnika, koji mogu biti primenjivi za investicione aktivnosti i depozitne racune za aktivnosti usklaivanja. Revizije treba da obuhvate kako projekte koji ne ostvaruju prihod tako i one koji podrzavaju pravna lica koja ostvaruju prihod kao sto su preduzea i autonomne agencije koje ostvaruju dobit iz i/ili upravljaju sredstvima projekta. Onda kada je revizor pretkvalifikovan za vrsenje revizije neprofitnih projekata, revizor moze biti kvalifikovan (ne automatski, jer mogu postojati okolnosti kada su Banci potrebne dodatne snage, kao sto je ekpertiza iz odreene oblasti) i za reviziju pravnih lica koja ostvaruju prihod. 225. Posto u zemlji trenutno nema Vrhovne revizorske institucije (SAI), CFAA misija je izvrsila pretkvalifikacionu ananlizu u svrhu procene nacionalnih revizorskih firmi iz privatnog sektora kako bi ih ukljucila u listu firmi koje su ovlasene da ucestvuju u procesu tendera za revizorske usluge u projektima koje finansira Svetska banka. Meunarodni racunovodstveni standardi (IAS) i Meunarodni standardi revizije (ISA) su koriseni kao reperi za CFAA procenu revizorskih firmi posto: (i) smernice Banke propisuju da sva pravna lica koja ostvaruju prihod i podnose revidirane finansijske izvestaje Svetskoj banci moraju postupati u skladu sa IAS i (ii) poznavanje IAS-a je dobra zamena za opstu kompetentnost firme. 226. Postoji 26 firmi koje je registrovalo Savezno ministarstvo finansija, od kojih mnoge ispunjavaju samo minimalne zahteve koji se odnose na zaposlene za dobijanje dozvole, tj. jedan ovlaseni revizor i dva nezavisna revizora. Na osnovu informacija koje je Savezno ministarstvo finansija dostavilo CFAA timu, cini se da su samo firme povezane sa mrezom meunarodnih racunovodstvenih firmi verovatno mogle da imaju neophodnu infrastrukturu i kapacitete da ucestvuju u tenderima za reviziju projekata koje finansira Svetska banka. 227. Na osnovu svoje procene revizorskih firmi u Jugoslaviji, CFAA tim je zakljucio da su samo dve revizorske firme, od pet firmi koje su izrazile interesovanje, prihvatljive za Banku i stoga su pretkvalifikovane da ucestvuju u tenderu za reviziju projekata koje finansira Svetska banka. CFAA tim je takoe zakljucio da bi se druge dve revizorske firme (uslovno) pretkvalifikovale, pod uslovom da ispune odreene zahteve41. Jedna firma nije uspela da ispuni neophodne standarde i stoga nije pretkvalifikovana. 228. Nijedna revizorska firma koja je procenjena nema skorije iskustvo sa projektima Svetske banke. Prilikom obavljanja prvih revizija, CFAA preporucuje da odabrani revizori budu podvrgnuti pazljivom nadzoru i proceni od strane Svetske banke, kako bi se obezbedilo postovanje zahteva i smernica Svetske banke. Prvi revidirani finansijski izvestaji bi bili pazljivo pregledani i procenjeni od strane Svetske Banke kako bi se obezbedilo da postuju trazene standarde i ispunjavaju ocekivani ucinak. 229. CFAA tim veruje da postoje znacajne koristi od korisenja jednog globalnog revizora za sve projekte koje pomaze Banka. Ove koristi ukljucuju bolji nadzor revizora, znacajne ekonomije razmera, posebno standardizaciju revizorske metodologije i revizorskih izvestaja i najverovatnije jeftinije revizije. CFAA preporucuje da se u SRJ usvoji pristup globalnog tendera, koji bi doveo do imenovanja jednog globalnog revizora za celokupan portfolio projekta za zemlju. Odabir globalnog revizora bi bio efektivan u periodu od dve godisnje revizije, sa klauzulom o godisnjem obnavljanju sto podleze proceni ucinka. CFAA takoe preporucuje da Banka ponovo proceni nacionalne revizorske firme nakon dve godisnje revizije kako bi iste mogle biti ukljucene u revidiranu listu firmi koje su ovlasene da ucestvuju u tenderu za reviziju projekata koje finansira Svetska banka. 6.3.5 Finansijsko upravljanje kod projekata koje pomaze Svetska banka 230. CFAA tim je razmotrio alternativne fiducijarne aranzmane za finansijsko upravljanje, isplate i internu reviziju projekata koje pomaze Svetska banka sa odgovarajuim timom, visim zvanicnicima vlade na svim nivoima vlade i timom Svetsk banke za Jugoslaviju. Postoje tri opcije za institucionalne aranzmane realizacije projekta. (i) Jedna centralizovana agencija u okviru savezne vlade, na primer, pod Saveznim ministarstvom finansija, koja je odgovorna za sve aktivnosti realizacije svih projekata u svakoj republici; (ii) Jedna agencija za realizaciju svakog projekta u svakoj republici (tradicionalni model PIU), koja se nalazi u okviru odgovarajuih resornih ministarstava ili korisnika projekata; i (iii) Isto kao u opciji (ii), izuzev sto bi finansijsko upravljanje, funkcije fiducijarne isplate i odgovarajui nadzor i aktivnosti kontrole bile izvrsene od strane jedne centralizovane specijalizovane jedinice u svakoj republici. Kljucna pitanja koja su vezana za ovu opciju su finansiranje centralizovane jedinice, njena lokacija, dodela troskova svakom projektu, optimalni broj zaposlenih i pravni okvir svake jedinice. 231. Obe republike opredelile su se za ovu drugu opciju (jedna agencija za realizaciju za svaki projekat u svakoj republici, koja se nalazi u okviru relevantnih ministarstava ili korisnika projekta) za investicione projekte koji su odobreni ili rezultat pregovora od obnove clanstva u Svetskoj banci. Ovaj aranzman je prihvatljiv za Svetsku banku koja je obezbedila obuku o finansijskom upravljanju i isplatama za osoblje projekata u martu 2002. godine. 6.4 Procena i upravljanje fiducijarnim rizikom 6.4.1 Procena rizika 232. CFAA ocenjuje rizik od mogunosti da sredstva koja ulaze u fond za finasiranje javnog sektora u SRJ mozda nee biti upotrebljena u prave svrhe (kako je definisano zakonodavstvom zemlje i Statutom Banke, Operativnim strategijama i procedurama). U pogledu novog statusa zajmoprimca za SRJ, ova procena je sprovedena poreenjem standarda i prakse finansijskog upravljanja agencija koje koriste javna sredstva sa reperima koji su dobijeni preko aktivnosti najboljih praksi u okviru celokupnog portfolia Banke. 233. Ova CFAA analiza otkria je da postoji nekoliko rizika u upravljanju javnim sredstvima u SRJ. Rizici za javna sredstva ukljucuju: (a) lose finansijsko upravljanje u javnom sektoru u proslosti (b) nezavrsene reforme - nove vlade koje su izabrane zapocele su proces kljucne reforme, koja izgleda dobro isplanirana, ali je jos uvek rano da bi se moglo rei da li e reforme biti potpuno uspesne, (c) ogranicenja kapaciteta u sve tri vlade, posebno u Crnoj Gori, u primeni kljucnih reformi, (d) fundamentalne promene ustava koje su u toku, (e) slab bankarski sektor, (f) slabi kapaciteti reviziju, (g) slabi kapaciteti za realizaciju kod resornih ministarstava, (h) rizici centralne banke - rizik zaplene devizne aktive NBJ od strane poverilaca i ostalih bivsih clanica SFRJ i (i) nedostatak skorasnjeg iskustva Svetske banke u implementaciji u okviru SRJ. 6.4.2 Upravljanje rizikom 234. Primarna odgovornost kod upravljanja fiducijarnim rizikom ostaje i dalje na strani tri vlade SRJ, uz znacajnu podrsku koju pruza Svetska banka i ostali razvojni partneri. Fiducijarni rizik moze se umanjiti dobro osmisljenim programima i odgovarajuim odlukama u toku realizacije projekta i kroz nadzor i procenu, kao i sprovodjenjem fiducijarnih zahteva u toku realizacije ili nadzora. 235. Od trenutka kada je obnovila clanstvo u Svetskoj banci, SRJ je primenila razne mere ublazavanja rizika, koje ukljucuju: (a) korisenje malog broja unapred proverenih banaka i revizora, (b) formiranje odgovarajuih institucionalnih i realizacionih aranzmana ("ograivanja") za finansijsko upravljanje, isplate i nabavku kod projekata kojima pomaze Banka; (c) obezbeenje obuke o finansijskom upravljanju, isplatama i nabavkama projektnom osoblju zajmoprimca, (d) poseban metod "ograivanja" depozitnog racuna i racuna korespondentske banke za aktivnosti prilagoavanja i (e) zahtev za aranzmanima revizije za sva sredstva kredita za prilagoavanje. 236. Svetska banka je poslala ovlasenog specijalistu za finansijsko upravljanje u zemlju da pomogne u praenju i da osigura pravilan nadzor projekata u toku realizacije. Zbog brzine reformi i razvojnih programa, kao i nesmetanog toka aranzmana vezanih za aranzmane zakona i upravljanja, CFAA preporucuje da Banka nastavi sa stalanim dijalogom sa tri nivoa vlade dok se novi aranzmani detaljno ne oblikuju, da azurira svoje preporuke u svetlu novih okolnosti i revidira svoje fiducijarne zastitne mere vezane za zemlju kao sto je i garantovano. CFAA predlaze da se izvrsi nova procena cim se situacija stabilizuje, verovatno za nekih 24 meseca, a u svakom slucaju pre kraja kalendarske 2004. godine. Aneks 1: BIBLIOGRAFIJA I REFERENCE Savez za stalni razvoj lokalnih zajednica: finansijski polozaj ekonomije, 1994 do 1998 i 1999 do 2000 Bugarski ekonomski forum nevladinih organizacija: Vodic za investicije u jugoistocnoj Evropi. Septembar 2000. Centar za meunarodno privatno preduzetnistvo: Korupcija u Srbiji Centar za politicke studije: Korupcija i mito - Kako javno mnjenje u Srbiji gleda na korupciju, april, 2000. Centar za politicke studije: Korupcija u Srbiji, Izvestaj o zemlji, mart, 2001. Centar za politicke studije: Kako javnost gleda na korupciju, Srbija i SRJ, mart-novembar, 2000. Centar za tranziciju ­ Grupa za transparentnost u Crnoj Gori: Centralna komisija za privatizaciju Centar za tranziciju ­ Grupa za transparentnost u Crnoj Gori: Korupcija "Misljenja i stavovi graana Crne Gore", novembar, 2002. Centar za tranziciju ­ Grupa za transparentnost u Crnoj Gori: Crna Gora sutra - suverena drzava, ali kakva? Centar za tranziciju ­ Grupa za transparentnost u Crnoj Gori : Los savez? EAR: Nacrt projektnog zadatka za pomo Ministarstvu finansija i ekonomije Republike Srbije za sprovoenje javne interne finansijske kontrole i uspostavljanje uspesne interne revizije, koja e biti u skladu sa meunarodnim i standardima Evropske unije, 2002. EAR: Nacrt projektnog zadatka za pomo Narodnoj skupstini Republike Srbije da formira Vrhovnu revizorsku instituciju, 2002. EAR: Nacrt projektnog zadatka za pomo Narodnoj skuptsini Republike Srbije da formira i razvija Vrhovnu revizorsku instituciju, koja e biti u skladu sa meunarodnim revizorskim standardima i revizorskim standardima Evropske unije., 2002 EBRD: Savezna Republika Jugoslavia ­ 2001, Akcioni plan EBRD: SR Jugoslavija: Investicioni profil 2001, EIU: Profil zemlje 2001 - Jugoslavija (Srbija-Crna Gora) EIU: Izvestaj o zemlji - Jugoslavija (Srbija-Crna Gora), novembar 2001. EIU: Sluzba za rizike vezane za zemlju - Jugoslavija (Srbija-Crna Gora), novembar 2001. ESI Izvestaj: Autonomija, Zavisnost, Bezbednost: Dilema Crne Gore, avgust 4, 2000. ESI Izvestaj: Demokratija, bezbednost i budunost Pakta stabilnosti za jugoistocnu Evropu., april 2001. ESI Izvestajt: Crna Gora: Cin ravnoteze, septembar 1999. ESI Izvestaj: Crna Gora: Problemi i pitanja, novembar 26, 1999. ESI Izvestaj: Retorika i reforme ­ Studija slucaja Instituta za izgradnju u Crnoj Gori 1998-001, juli 1, 2001. ESI Izvestaj: Suverenitet, Evropa i budunost Srbije i Crne gore ­ predlog za meunarodno posredovanje, februar 12, 2001. Evropska Agencija za rekonstrukciju: Upravljanje rashodima Vlade, Ministarstvo finansija ­ Aneks II Zadatak za tehnicku pomo u upravljanju javnim finansijama, 2001 Savezno Ministarstvo finansija: Izvestaj o izvrsenju saveznog budzeta za period izmedju januara i juna 2001. Savezno Ministarstvo finansija: Izvestaj o ucinku Saveznog budzetskog inspektorata u 2001, mart 2001. Savezno Ministarstvo finansija: Program rada za Savezni budzetski inspektorat za 2001, mart 2001. Savezna Republika Jugoslavija: Ustavi za Saveznu Republiku Jugoslaviju, Srbiju i Crnu Goru, Beograd 2001. Savezna Republika Jugoslavija: Pismo o namerama, revidirani Memorandum o ekonomskim i finansijskim merama, Tehnicki memorandum o razumevanju, septembar 4, 2001 ICG Balkan - kratka informacija: Crna Gora: Vreme za odluku ­ Kratko informisanje pre izbora april 18, 2001. ICG Balkan - kratka informacija: Crna Gora: Koji je sledei nacin? novembar 30, 2001. ICG Balkan - kratka informacija: Sankcije protiv Savezne Republike Jugoslavije (od 10. oktobra 2000.) ICG Balkan - komentar: Srbija posle Milosevia: Izvestaj o napretku, kratka informacija analiticara ICG Jamesa Lyona pred Komisijom americkog Kongresa o bezbednosti i saradnji u Evropi ICG Balkan - komentar: Veliki nedovrseni posao jugoistocne Evrope. Komentar Gareth Evans-a, publikovan u International Herald Tribune, april 26, 2001. ICG Balkan - Izvestaj br. 101: Sadasnji pravni polozaj Savezne Republike Jugoslavije i Srbije i Crne Gore, septembar 19, 2000. ICG Balkan - izvestaj br. 107: Crna Gora: Spremanje za nezavisnost? mart 28, 2001. ICG Balkan - izvestaj br. 112: Korektna razmena: Pomo Jugoslaviji za regionalnu stabilnost, juni 15, 2001. ICG Balkan - izvestaj br. 114: Crna Gora: Resavanje zastoja u nezavisnosti, avgust 1, 2001. ICG Balkan - izvestaj br. 116: Mir u Presevu: brzo sreivanje ili dugorocno resenje? avgust 10, 2001. ICG Balkan - izvestaj br. 117: Tranzicija u Srbiji: Reforme pod opsadom, septembar 21, 2001. IMACO Consultants d.o.o: Zakon o istranim investicijama u Saveznoj Republici Jugoslaviji IMACO Consultants d.o.o: Makroekonomska analiza jugoslovenske ekonomije Meunarodni monetarni fond: Savezna Republika Jugoslavija - Zahtev za stend-baj aranzman, maj 25, 2001. Republika Crna Gora: Agencija za borbu protiv korupcije ­ Nacrt akcionog plana za borbu protiv korupcije i predlozi Nacrta projekta borbe protiv korupcije Republika Crna Gora: Republicki sekretarijat za razvoj ­ Analiza razvoja malih i srednjih preduzea u Crnoj Gori Republika Crna Gora: Ministarstvo finansija ­ Nacrt propisa o Trezoru, 2001. Republika Srbija: Razvoj malih i srednjih preduzea i privatno preduzetnistvo u Srbiji i SR Jugoslaviji ­ detaljan pregled pozicija, gledista i potreba Republika Srbija: Ministarstvo finansija i ekonomije ­ rezultati kontrole budzetske inspekcije Republika Srbija: Ministarstvo finansija i ekonomije ­ Odelenje finansijske inspekcije i kompenzacija ­ Izvestaj o nalazima kontrole i materijalnog ucinka i zakonitosti i usagalasenosti korisenja budzetskih sredstava sa namenama za koje su izvrsene dodele sredstava u okviru ministarstava i republickih organa i organizacija, juni 28, 2001. Republika Srbija: Ministarstvo finansija i ekonomije ­ Instrukcije za izradu: Predlog finansijskog plana za 2000.Republika Srbija: Ministarstvo finansija i ekonomije ­ Izvestaj o budzetskim reformama 2001. Republika Srbija: Ministarstvo finansija i ekonomije ­ Tranzicija u Srbiji: Ekonomske reforme i suzbijanje korupcije i kriminala Republika Srbija: Pregled repliciranja funkcija u saveznim i republickim organima i nivoi sredstava za finansiranje Republika Srbija: Strategija Vlade Srbije za borbu protiv korupcije Inicijativa za anti-korupciju Pakta Stabilnosti (SPAI): SPAI Konferencija o civilnom drustvu - Zakljucci i Akcioni planovi zemlje, 17-19 septembar 2001. Inicijativa za anti-korupciju Pakta Stabilnosti (SPAI): SPAI Konferencija o civilnom drustvu ­ Nacrt Izvestaja o oceni iz Stuba 5 SPAI ugovora Inicijativa za anti-korupciju Pakta Stabilnosti (SPAI): SPAI Newsletters ­ april 7, 2001., maj 8, 2001. i oktobar 12, 2001. Svedska Agencija za medjunarodnu saradnju u oblasti razvoja (Sida): Nacrt Zadatka za misiju izvodljivosti o pomoi za Meunarodnu reviziju u SRJ/Srbiji. Svedska nacionalna kancelarija za reviziju (SNAO): Upostavljanje javne spoljne revizije i javne unutrasnje finansijske kontrole u Srbiji, konacni Izvestaj misije izvodljivosti. Osnova za resenje odnosa izmeu Srbije i Crne Gore (Sporazum o principima odnosa izmeu Srbije i Crne Gore u okviru drzavne unije), mart 14, 2002. Transparency International Serbia: Korupcija i anti-korupcijska politika u Srbiji, maj 2001. Transparency International: Izvestaj o globalnoj korupciji 2001. ­ Centralna Evropa, jugoistocna Evropa i balticke zemlje UNDP: Savezna Republika Jugoslavija ­ nacrt Izvestaja - Studijsko putovanje i poseta slovenackom sudu za reviziju 12 ­ 16 juni 2001. US Department of State: Pranje novca i finansijski kriminal, novembar 2001. USAID, EAR i MOF: Republika Crna Gora: Uvod u Prezentaciju o Trezoru Vlade, septembar 2001. USAID: Ekonomska ocena Crne Gore: Analiticki nalaz i implikacije programa, decembar 1999. USAID: Program jacanja sredine za rast privatnog preduzea u Saveznoj Republici Jugoslaviji i Srbiji: Izvestaj o statusu trgovinskih, pravnih i institucionalnih reformi kao Osnove za dugorocnu strategiju razvoja. (Booz-Allen & Hamilton Inc.), avgust, 2001. USAID: Izvestaj o Programu ekonomskih reformi Vlade Crne Gore,, septembar 18, 2001. USAID: Republika Crna Gora: Ekonomske reforme ­ Sprovoenje reforme politike institucionalnog razvoja ­ faza II, jul 2001. USAID: Republika Crna Gora: Sistem privremene glavne knjige Trezora (T.I.L.S), System Abstract, juni 12, 2001. USAID: Republika Crna Gora: Prezentacija o informisanju sistema trezora, Prezentacija o funkcionalnim glavnim crtama sistema trezora. Svetska banka: Savezna Republika Jugoslavija: Raskid sa proslosu: Put ka stabilnosti i razvoju I tom: Program ekonomske, socijalne i institucionalne reforme i tom II: Prioriteti pomoi i sektorska analiza. Svetska banka: Savezna Republika Jugoslavija: Kredit za strukturno prilagoavanje, decembar 2001. Svetska banka: PREM Beleske o karakteristikama i funkcijama vrhovnih revizorskih institucija, oktobar 2001. Svetska Banka: Strategije podrske tranziciji za Saveznu Republiku Jugoslaviju, juni 26, 2001. Jugoslovenski pregled: Evidencija o cinjenicama i informacijama ­ kvartal 1 (tom. XLII 2001.) i kvartal 2 (tom. XLII 2001.) Jugoslovenski pregled: Savezna Republika Jugoslavija: Zakon o racunovodstvu i reviziji Jugoslovesnki pregled: Novi Zakon o porezu u Srbiji, Beograd, 2001.