70322 v1 Проектный вариант для Консультаций. Не для Цитирования Кыргызская Республика Обновление Сельскохозяйственной Политики Обзор Июнь 2011 ECSSD Европейский и Центрально-Азиатский Регион Документ Всемирного Банка ЕДИНИЦЫ ВАЛЮТ И ИХ ЭКВИВАЛЕНТОВ (на 30 июня 2011) Единица Валюты = Сом 1 долл. США = 46.5 Сом 1 Сом = 0.022 долл. США АББРЕВИАТУРЫ И АКРОНИМЫ АВП Ассоциация Водопользователей АО Айыл Окмоту ВВП Валовой Внутренний Продукт ВО Внутрихозяйственное Орошение ГВА Государственное Водное Агентство (предлагается) ГДВ Государственный Департамент Ветеринарии ГКВХМЗ Государственный Комитет по Водному Хозяйству и Мелиорации Земель ГКСИ Государственная Комиссия по Сортоиспытанию ГПП Группа Пользователей Пастбищами ДП Департамент Пастбищ ИСТА Международная Ассоциация Испытания Семян КАРИС Кыргызская Агро-рыночная Информационная Служба КПР Комплексный План Развития КШСП Кыргызско-Швейцарский Сельскохозяйственный Проект МСВХиПП Министерство Сельского, Водного Хозяйства и Перерабатывающей Промышленности МСФ Международная Семеноводческая Федерация МСХ Министерство Сельского Хозяйства МФ Министерство Финансов МФО Микро-финансовая Организация НАСФ Национальная Ассоциация Семеноводческих Фондов на уровне сообществ НБКР Национальный Банк Кыргызской Республики НИИВ НИИ Ветеринарии НИИЗ НИИ Земледелия НИИПЖ НИИ Пастбищ и Животноводства ОВТ Общий Внешний Тариф ОМСУ Органы Местного Самоуправления ОССБ Основа Среднесрочного Бюджета ОЭСР Организация Экономического Сотрудничества и Развития ПАМ Проект по Агробизнесу и Маркетингу ПВСУ Проект Вспомогательных Сельскохозяйственных Услуг ПК Пастбищный Комитет ПР Портфель под Риском ПСИУ Проект по Сельскохозяйственным Инвестициям и Услугам ПСУП План Сообществ по Управлению Пастбищами РСИ Республиканская Семенная Инспекция СКС Сельские Консультационные Службы СПП Союз Пользователей Пастбищами ССР Стратегия Среднесрочного Развития УПОВ Союз Защиты Растительных Сортов УЭО Управление, Эксплуатация и Обслуживание ФКСКС Финансовая Компания по финансовым Сбережениям и Кредитным Союзам ФПЗ Фонд Перераспределения Земель ЦОП Центральный Отдел Поддержки АВП ШБС Швейцарское Бюро Сотрудничества и Развития Вице Президент : Филиппе Х. Ле Хуэро Региональный Директор : Мотоо Кониши Секторальный Директор : Питер Томсон Секторальный Менеджер : Дина Кмали-Деинингер Технический руководитель : Питер Гудман ПРИЗНАТЕЛЬНОСТЬ Данный Отчет был подготовлен группой из сотрудников Всемирного Банка и группой консультантов под руководством Питера Гудмана (Главного Специалиста по Сельскому Хозяйству), в которую входили Бретт Коулмен (Главный Финансовый Специалист), Дэвид Бертон (Консультант по ирригации), Гарри Кристенсен (Консультант по сельскохозяйственному сектору), Джос Хайнес (Консультант по стабилизации цен), Майкл Тернер (Консультант ФАО по семеноводству), Умит Укаева (Консультант по сельскохозяйственному сектору) . В экспертную группу входили: Стефан Минк (Ведущий экономист, AFTSN), Марк Садлер (Главный экономист по сельскому хозяйству, ARD) и Дэвид Седик (Главный Специалист по сельскохозяйственной политике, Региональный Офис Европейского и Центрально-Азиатского региона, ФАО). Региональный Менеджер – Александр Кремер и Секторальный Менеджер – Дина Умали-Дейнингер. Группа Всемирного Банка весьма признательна Правительству, донорам и другим государственным организациям, которые предоставили важную информацию и консультации, включая Министерство Сельского Хозяйства и его отделы, Министерство Финансов, Корпорацию СельхозПродукция, Национальный Банк Кыргызской Республики, Госрегистр, Делегацию Европейской Комиссии, Международную Продовольственную Программу, Кыргызскую Агро-Рыночную Информационную Службу (КАРИС), Ассоциацию Агробизнесменов в Кыргызстане, Сельские Консультационные Службы, банки и микрофинансовые организации, фермеров и сельскохозяйственные предприятия. Содержание I. ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................................... 1 II. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ ......................................................................................... 3 III. ИТОГИ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ИНВЕСТИЦИОННЫХ ДЕЙСТВИЙ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ С/Х СЕКТОРА .......................................................................... 3 IV. ОЦЕНКА ОСНОВЫ ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ 6 A. ТЕНДЕНЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДАХ .......................................................... 6 B. ПОЛИТИКА ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ, КРАТКОСРОЧНЫЕ ЦЕНОВЫЕ ПОТРЯСЕНИЯ И ДОЛГОСРОЧНАЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ НЕЗАЩИЩЕННОСТЬ ............................................................... 9 C. ЗЕМЕЛЬНЫЙ РЫНОК ...................................................................................................... 12 D. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ........................................................ 13 E. ДРЕНАЖ И ИРРИГАЦИЯ (ДИ).......................................................................................... 15 F. МЕХАНИЗАЦИЯ ............................................................................................................... 17 G. СЕМЕНОВОДСТВО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ СНАБЖЕНИЕ ......................... 17 H. СЕЛЬСКИЕ КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ СЛУЖБЫ И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА . 18 I. УПРАВЛЕНИЕ ПАСТБИЩАМИ ....................................................................................... 19 J. ВЕТЕРИНАРНЫЕ СЛУЖБЫ ............................................................................................ 20 K. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПЕРЕРАБОТКА И УСЛОВИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ БИЗНЕСА ......................................................................................................................................... 23 V. ВЫВОДЫ........................................................................................................................ 24 СПИСОК РИСУНКОВ РИС. 1: РЕАЛЬНЫЙ ГОДОВОЙ РОСТ ............................................................................................................................... 4 РИС. 2: ТЕНДЕНЦИИ В УРОЖАЙНОСТИ НЕКОТОРЫХ КУЛЬТУР .....................................................................................5 РИС. 3: ТЕНДЕНЦИИ В ТОРГОВЛЕ ПРОДУКЦИЕЙ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА И ПИЩЕВОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ ............6 РИС. 4: СОСТАВ ТЕКУЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ НА СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО В 2009 ГОДУ ПО ФУНКЦИОНАЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ......................................................................................................................7 РИС. 5: ТЕНДЕНЦИИ В ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ НЕЗАЩИЩЕННОСТИ ........................................................................... 10 I. ВВЕДЕНИЕ 1. Кыргызстан считается одной из самых продвинутых стран в Центральной Азии в плане сельскохозяйственного реформирования. После периода спада с момента независимости, в период между 1996 и 1999гг., в секторе наблюдался резкий рост, который продолжался в умеренной степени до 2005 года в ответ на приватизацию земли и программу комплексных реформ, которая обеспечила расширенный доступ к кредитованию, ирригации, консультационным и прочим услугам. С момента кризиса 2005 года, рост сельскохозяйственного производства был медленным и неустойчивым. Данная ситуация вместе с другими вопросами относительно того, как отреагировать на кризис продовольственных цен в 2008 году, стали причиной дебатов о принятии адекватных политических мер и, как следствие, после 2008 года произошло изменение направления политики в сторону большего вмешательства государства в товарные рынки 2. В настоящей Политической Записке делается анализ политической и инвестиционной основы в период между 2003 и 2010, которая определила работу и приоритеты с/х сектора относительно его будущего развития. В настоящем документе также подчеркивается необходимость сосредоточиться на завершении программы комплексных реформ и инвестиций, в реализации которых Кыргызстан добился заметных успехов на начальном этапе. Сюда входит: дальнейшее развитие земельного рынка, развитие рынков сельского финансирования, дальнейшее государственное инвестирование и институциональное развитие в секторе дренажа и ирригации, стимулирование роста частного инвестирования в семеноводческий сектор и службы сельскохозяйственной техники, частно-государственное партнерство по предоставлению консультационных услуг, завершение проводимых реформ в управлении пастбищами, развитие ветеринарных служб и улучшение условий развития бизнеса для частного инвестирования в сельскохозяйственную переработку. 3. В данной Политической Записке обсуждается подход правительства к достижению более высокого уровня продовольственной безопасности, который заключается в самообеспеченности продовольствием, а также указывается, почему данный подход не является наилучшим способом повышения низких доходов сельского населения, которые являются основной причиной продовольственной незащищенности. В документе также обсуждаются некоторые политические меры, предпринимаемые после кризиса продовольственных цен, включая вмешательство в рынки сельскохозяйственной продукции, и приводятся аргументы тому, что эти 1 политические меры, вполне вероятно, представляются неэкономичными и неэффективными, и в конечном итоге лишат необходимых ресурсов более важный процесс реформирования. 4. В настоящем документе также описываются возможные походы к развитию сельскохозяйственного сектора, включая минимальное вмешательство государства в товарные рынки, передачу местным сообществам ответственность за управление природными ресурсами, стимулирование вкладов от потребителей в инвестиции на инфраструктуру и стоимость услуг, а также оказание государственных услуг через частных провайдеров. Эти подходы были основой большинства достижений Кыргызстана на раннем этапе реформирования, а также ответной реакцией на новые потребности, возникшие вследствие политического кризиса в 2010 году, включая вновь возникшую срочную необходимость в росте и стабильности сельскохозяйственного сектора с целью восстановления сельских сообществ, финансовую дисциплину необходимую для решения проблем с дефицитом бюджета, а также усовершенствованную систему управления для восстановления доверия к правительству. 2 II. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ 5. В стратегических целях правительства относительно с/х сектора не хватало ясности и последовательности действий с течением времени, однако в общих чертах они включали четыре основные темы: обеспечение продовольствием; стабильность продовольственного рынка; конкурентоспособность и торговля; сохранность окружающей среды и безопасные продовольственные продукты. Стратегические заявления после продовольственного кризиса 2007-08гг. подчеркивали продовольственную самодостаточность в качестве подхода к продовольственному обеспечению. Данный факт отражает узкое понимание характера угрозы продовольственной безопасности в Кыргызстане, которая заключается в постоянно низких доходах сельского сектора, частично из -за низкого уровня сельскохозяйственного производства, а не из -за нехватки продовольствия 6. Стратегические цели должны подчеркивать необходимость: a) в повышении доходов сельского населения; б) в защите уязвимых потребителей от потрясений в ценах и системе снабжения; в) в повышении рентабельности сельского хозяйства и снижении риска; г) в защите потребителей от риска здоровью общества; и д) в сдерживании экологической деградации и возможности потери биоразнообразия. Вполне вероятно, что первая цель – повышение доходов сельских жителей – должна стать частью более широкой стратегии развития, а вторая цель – защита уязвимых потребителей – должна стать частью стратегии продовольственной безопасности, а не стратегией развития сельского хозяйства III. ИТОГИ ПОЛИТИЧЕСКИХ И ИНВЕСТИЦИОННЫХ ДЕЙСТВИЙ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ С/Х СЕКТОРА 7. Политическая и инвестиционная основа в период между 2003 и 2009гг. способствовала лишь умеренному росту, однако вполне очевидно, что она все же способствовала предотвращению спада в объемах производства, учитывая, что в течение данного периода страна испытала ряд климатических, экономических и политических потрясений, включая политические революции 2005 и 2010гг. глобальные финансово-экономические кризисы и единичные случаи засухи в 2007 и 2008гг., а также этнические конфликты 2010 года. Рост реального ВВП в сельскохозяйственном секторе был неустойчивым и низким, составив в среднем 2,27% в год в период между 2003 и 2010гг. в противоположность остальной части экономики, где средние темпы роста за этот же период составили 5,06% в год (Рис. 1), что означает, что доля сельского хозяйства в ВВП сократилась. Производительность труда в 2005 году резко 3 снизилась, однако затем восстановилась и выросла, несмотря на низкую сельскохозяйственную производительность, поскольку рабочая сила мигрировала за пределы с/х сектора Рис. 1: Реальный Годовой Рост Реальный Годовой Рост 10.0 8.0 Процент Годового Роста 6.0 4.0 2.0 0.0 1 -2.0 -4.0 -6.0 Темпы Реального Роста Сельскохозяйственного Сектора Темпы общего Реального Роста 8. Хотя посевные площади и поголовья скота увеличились, производительность оставалась низкой. Площади под зерновыми, кормовыми (в основном под люцерной) и овощными культурами увеличились, однако их урожайность осталась неизменной (для овощных и картофеля) или снизилась (для зерновых культур) (Рис. 2). Схожим образом, поголовье КРС и МРС увеличилось, но производительность и прочие показатели животноводческой производительности, такие как норма отела, изменились лишь в незначительной степени. Существует множество причин низкой производительности и возможности роста – Хотя судя по росту объемов кредитования сельского хозяйства можно предположить, что растет инвестирование в сельское хозяйство, оно, прежде всего, направлено на покупку скота. Хотя в дренажно-ирригационную инфраструктуру были вложены значительные государственные средства, большая часть дренажно - ирригационной системы все еще нуждается в реабилитации . Ряд других факторов, которые более подробно описываются в последующих разделах данной Политической Записки, также сдерживают рост производительности, включая низкий уровень использования сертифицированных семян и удобрений, ограниченное инвестирование в сельскохозяйственную технику, умеренное пользование консультационными услугами, неадекватный уровень ветеринарного обслуживания, деградация пастбищ, плохие зимние корма, слабая маркетинговая инфраструктура и институты, а также слабые условия развития бизнеса для инвестирования в сельскохозяйственные предприятия. У сельскохозяйственного сектора появятся огромные возможности для роста, если будут устранены все эти сдерживающие факторы. 4 Рис. 2: Тенденции в Урожайности Некоторых Культур Урожайность Культур 19 2.7 Урожайность - картофель и овощи (тон/ с 18 Урожайность - пшеница (тон/ с га) 2.5 17 16 2.3 15 га) 2.1 14 13 1.9 12 1.7 11 10 1.5 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Картофель Овощи Пшеница 9. Сектор столкнулся с сильной конкуренцией на внутреннем рынке, особенно на рынке переработанной продукции сельского хозяйства, однако ему удалось улучшить свое положение на некоторых региональных рынках экспортной продукции. Чистый дефицит объемов торговли сельскохозяйственной продукцией и продовольственными продуктами неуклонно увеличивался в период между 2003 и 2008, поскольку объемы импорта сельскохозяйственной продукции, и особенно переработанных продуктов, увеличились для удовлетворения внутреннего спроса (Рис. 3). Основными продуктами роста экспорта были фрукты и овощи, отправляемые на экспорт в Россию (хотя экспорт овощей в Казахстан сократился на такой же объем), и молочная продукция, экспортируемая в Казахстан. Основными продуктами роста импорта были пшеница и мука из Казахстана, фрукты из Китая и молочная продукция из России. Существуют возможности для дальнейшего расширения экспорта, включая растущие рынки России и Казахстана, а также для замены импорта свежими и переработанными продуктами, включая продукты из Китая, путем повышения производительности, роста устойчивости качества и повышения безопасности от потребления пищевых продуктов. 5 Рис. 3: Тенденции в Торговле Продукцией Сельского Хозяйства и Пищевой Промышленности1 Сельское хозяйство и Пищевая промышленность 600,000 500,000 Тыс. долл. США 400,000 300,000 200,000 100,000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Экспорт Импорт Чистый объем импорта 10. Умеренный уровень эффективности сельскохозяйственного производства не помешал снижению уровня бедности в селе, который резко снизился за этот же период. Поскольку после 2005 года рабочая сила мигрировала из с/х сектора, производительность сельскохозяйственной рабочей силы и уровень зарплат повысился, а вместе с ними повысился уровень несельскохозяйственной занятости. Повысился также объем государственных трансфертов. Вследствие чего, уровень бедности села существенно снизился, несмотря на низкий и неустойчивый рост объемов сельскохозяйственного производства. Однако наблюдалась значительная региональная разница. Хотя в период между 2003 и 2008гг. уровень бедности в селе снизился с 57% до 37%, во многих высокогорных регионах, которые сильно зависят от сельского хозяйства, уровень бедности не изменился. IV. ОЦЕНКА ОСНОВЫ ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ A. ТЕНДЕНЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДАХ 11. В целом, реальный объем расходов на сельское хозяйство за этот же период сократился примерно на одну пятую, а вместе с ним сократилась доля сельского хозяйства в ВВП, которая за этот же период также снизилась примерно на одну пятую. 1 НацСтатКом включает реэкспортную торговлю в экспорт с 2008 года, что ведет к неустойчивости тенденции. В данный график реэкспорт не включен. 6 12. Текущие расходы: Состав бюджета текущих расходов за период между 2003 и 2009гг. оставался довольно постоянным, причем на ирригацию и охрану здоровья животных пришлась основная доля этих расходов (Рис. 4). Эта ситуация отражает важность этих двух подсекторов Кыргызстана. Хотя реальный объем текущих расходов за данный период увеличился в незначительной степени, недостаточный объем текущего финансирования в поддержку ирригационной системе, и неадекватное текущее финансирование ветеринарных услуг подчеркивают важность повышения эффективности системы оказания услуг, а также повышение размеров вклада самих потребителей в эти услуги, особенно учитывая недавний всплеск бюджетного дефицита. Трансферты, в плане субсидированных кредитов и с/х расходных материалов, не представлялись важными элементами государственных расходов, что преимущественно соответствовало подходу правительства к свободному рынку до 2008 года. Рис. 4: Состав Текущих Государственных Расходов на Сельское Хозяйство в 2009 году по Функциональным Категориям 2009 С/х перера ботка Сельское Админ. и 1% На уч.-иссл., с/х водосна бжение Политика Обучение и 1% 5% Консульт. 2% Животноводство 22% Ра стениеводство 8% Иррига ция 54% Семеноводство 2% Субсид. Кредитова ние 5% 13. Инвестиционные Расходы: В составе инвестиционных расходов произошло заметное изменение после принятия в 2008 году закона о продовольственной безопасности, направленного на повышение участия государства в частных ранках. В частности, эти изменения включали выделение государственных средств для КСП с целью дальнейшего финансирования коммерческой деятельности и специальных мер по вмешательству в рынки . Учитывая крайнюю необходимость в инвестировании базовой сельской инфраструктуры и системы оказания государственных услуг для с/х сектора, а также неэффективность в решении основных проблем с долгосрочной продовольственной незащищенностью, такие ассигнования государственных средств на меры по вмешательству не представляются приоритетными. 7 Начиная с 2005, Программа Государственного Инвестирования (ПГИ) сократилась в реальном выражении, а ожидаемое сокращение средств ПГИ на сельское хозяйство после 2010 года вызывает обеспокоенность, особенно ожидаемое сокращение расходов ПГИ на реабилитацию дренажно- ирригационных сетей. 14. Высокий дефицит бюджета, ставший результатом программы по восстановлению на юге страны, еще больше повышает необходимость в высоком уровне финансовой дисциплины, посредством правильного определения приоритетов государственного расходования с акцентом на основных государственных услугах, посредством более эффективного оказания государственных услуг, а также путем повышения вклада потребителей в стоимость инвестиций и систему оказания услуг. 15. В следующих разделах рассматриваются вопросы продовольственной безопасности, которая стала основной причиной смены направления расходов в 2008 году, и изменения приоритетов реформирования и инвестирования в земельные рынки, кредитные рынки и сельскохозяйственные услуги . 8 B. ПОЛИТИКА ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ, КРАТКОСРОЧНЫЕ ЦЕНОВЫЕ ПОТРЯСЕНИЯ И ДОЛГОСРОЧНАЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ НЕЗАЩИЩЕННОСТЬ Определение Продовольственной Безопасности 16. В Плане Действий Всемирного Продовольственного Саммита указывается, что: «Продовольственная безопасность присутствует, когда все люди, во все времена, имеют физический и экономический доступ к достаточному, безопасному и питательному объему продовольствия, для удовлетворения своих пищевых потребностей и пищевых предпочтений, для активного и здорового образа жизни». Таким образом, продовольственная безопасность предполагает наличие продуктов питания на национальном и региональном уровне, доступ к продуктам питания (способность купить продукты питания) и правильное питание. В Кыргызстане дебаты относительно продовольственной безопасности чрезмерно сосредоточены на угрозе наличия продовольствия, в частности на угрозе перебоев с поставками из Казахстана. Но возможно низкий уровень семенных доходов и ограниченная возможность покупать продукты питания – это и есть та самая угроза продовольственной безопасности в Кыргызстане, на которую должна быть направлена политика продовольственной безопасности. Статус Продовольственной Безопасности 17. В целом уровень продовольственной незащищенности оставался высоким и относительно устойчивым в период между 2006 и 2009. Всемирная Продовольственная Программа (ВПП) проводила оценку тенденций в продовольственной незащищенности на основе данных Интегрированного Обследования Домохозяйств в Кыргызстане (ИОДК) за 2006-2009гг. Методология ВПП по оценке продовольственной незащищенности подразделяет домохозяйства на тех, которые обеспечены продовольствием, тех, кто умеренно обеспечен продовольствием, и тех, кто крайне необеспечен продовольствием, на основе расходов на потребление продуктов питания (мера бедности) и набора пищевых калорий2. 18. Примерно одна треть домохозяйств были необеспеченны продовольствием, причем 19-22% сталкивались с крайней необеспеченностью и 12-15% с умеренной необеспеченностью продовольствием. Среди сельского населения уровень необеспеченности продовольствием намного выше, чем среди городского населения, однако крайняя необеспеченность продовольствием в сельской местности все же сократилась с 27% в 2006 году примерно до 23% в 2 Считается, что стандартная потребность в пище составляет 2 100 килокалорий на человека в день. Более подробно о методологии смотри Текстовое Окно 2 основного отчета . 9 20093. Нет свидетельства тому, что в крайней или в умеренной продовольственной незащищенности произошло сколь либо значимое изменение в результате продовольственного кризиса 2008 года - конечно же, в период между 2007 и 2009гг. общий уровень продовольственной незащищенности. Отмечается значительная разница в степени продовольственной незащищенности по областям, которую в общих чертах можно разделить на две группы: самая высокая степень продовольственной незащищенности (Баткенская, Иссык-Кульская и Нарынская области), и самая низкая степень продовольственной незащищенности (Таласская, Джалалабадская, Ошская и Чуйская области, и город Бишкек). Рис. 5: Тенденции в Продовольственной Незащищенности Источник: Второе Обновление ВПП по Ситуации с Продовольственной Безопасностью и Питанием в Кыргызской Республике, апрель 2010 Политика Продовольственной Безопасности 19. В ответ на Продовольственный Кризис 2008 года правительство приняло подход еще большего вмешательства в сельскохозяйственную политику. Закон о Продовольственной Безопасности 2008 года определяет подход Правительства к вопросу продовольственной безопасности. Этот Закон обеспечивает основу для следующего: а) мониторинг и информация о продовольственной безопасности; б) меры распределения продовольствия - обеспечивают надлежащие запасы продовольствия в ведении Государственного Фонда Материальных Резервов и распределение продовольствия среди уязвимых слоев населения; в) меры по вмешательству в цены и торговлю, включая установление ценовых пределов на важнейшие продукты питания, установление лимитов на прибыль торговых компаний от продуктов питания, установление ограничений на цены на топливо и положение об импорте и экспорте; г) создание Совета по Продовольственной Безопасности, в качестве консультационного органа, исполнительным органом 3 Данные за третий квартал каждого года. 10 которого является Министерство Сельского хозяйства. Законом также предусматривалось создание КСП, которой, помимо прочего, было дано право на закупку и продажу на сельскохозяйственных рынках с целью воздействия на внутренние цены. На практике степень рыночного вмешательства оказалась незначительной, однако дебаты, относительно выбора правильной политики продовольственной безопасности, все еще продолжаются. 20. Политика продовольственной безопасности должна содержать широкий круг мер, направленных на: a) угрозу продовольственному импорту, вызванную чрезвычайными ситуациями; б) защиту уязвимых слоев населения от краткосрочных ценовых потрясений; в) низкий уровень доходов, которые являются причиной долгосрочной продовольственной незащищенности:  Продовольственная Незащищенность в случае Чрезвычайной Ситуации: Весьма разумно со стороны государства поддерживать национальный запас продовольствия на случай чрезвычайных ситуаций, даже несмотря на то, что полное прекращение всех продовольственных поставок на длительное время из-за закрытия границ представляется незначительной.  Краткосрочные ценовые потрясения: Краткосрочные ценовые потрясения можно преодолеть путем повышения чувствительности коммерческих цен, посредством защиты уязвимых домохозяйств через сети социальной безопасности. Краткосрочные потрясения цен временно увеличивают количество домохозяйств, которые подвергаются продовольственной незащищенности. Уровень нестабильности цен в Кыргызстане не так уж необычайно высок, поскольку в основном зависит от цен на мировых рынках. Торговля – это одно из важных средств снижения ценовой нестабильности, поэтому здесь необходимо повысить реагирование и чувствительность цен путем повышения конкуренции между торговыми компаниями, устранения любых оставшихся барьеров на пути торговли, а также посредством разнообразия источников импорта. Механизмы управления рисками, основанные на рыночной ситуации (например, складские расписки на получение товара, в случае с Кыргызстаном), могли бы стать существенным вкладом в сокращение нестабильности. Установление верхнего или нижнего порога для цен на продовольствие или доходы коммерсантов сокращает быстроту реагирования и препятствует торговле. Стабилизация цен не возможна без трансграничных тарифов и субсидий, что подрывает международные торговые отношения, создает огромное и непредсказуемое бремя для сельскохозяйственного бюджета и не является эффективным. Уязвимые слои населения можно защитить посредством временного расширения сетей социальной безопасности на время ценовых потрясений.  Продовольственная Незащищенность в долгосрочной перспективе: Политика продовольственной безопасности должны быть направлена на снижение продовольственной незащищенности в долгосрочной перспективе. Основной причиной долгосрочной продовольственной незащищенности являются 11 низкие доходы, а не низкий уровень наличия продовольствия на национальном уровне. Политика продовольственной самодостаточности, основанная на расширении посевных площадей под зерновыми культурами, не затрагивает данную причину, а ставит в еще более затруднительное положение некоторых фермеров, которые, вместо этого, могли бы выращивать более доходные культуры. Важные средства сокращения уязвимости сельских домохозяйств в долгосрочной перспективе к продовольственной незащищенности, включают: a) расширение доступа для этих семей к перераспределению земель и к пастбищам; б) развитие интенсивного сельского хозяйства для обеспечения новых рабочих мест в сельской местности; и в) развитие сектора несельскохозяйственной занятости, для обеспечения рабочих мест в сельской местности и стимулирования миграции из сельскохозяйственного сектора. 21. В оставшейся части отчета изучаются факторы долгосрочного воздействия на сельскохозяйственную производительность, включая земельный рынок, рынок сельского финансирования, дренаж и ирригацию, механизацию, семеноводство, консультационные услуги и научно-исследовательскую работу, управление пастбищами, ветеринарные службы, сельскохозяйственную переработку, условия развития бизнеса и международной торговли. C. ЗЕМЕЛЬНЫЙ РЫНОК 22. Приватизация земли почти полностью завершена, и устранена большая часть ограничений, присутствовавших на рынке земли. В настоящий момент создана эффективная система регистрации земли и активный рынок аренды земель . Проводимые ранее реформы земельного рынка привели к резкому снижению уровня бедности, и обеспечили основу для проведения других реформ в с/х секторе. Свободный земельный рынок - это важная основа для рынка сельского финансирования, которая содействует процессу миграции из сельскохозяйственного сектора в несельскохозяйственный сектор. 23. Свободный рынок земли – это важная основа для рынка сельского финансирования и стимулирования миграции из сельскохозяйственного в несельскохозяйственный рынок. Однако ограничение, относительно того, что «право собственности на доли сельскохозяйственных земель может быть обменено только на другие земельные участки и доли в пределах границ одного и того же айыл окмоту», сокращает потенциальной количество покупателей и продаж земли, а также ограничивает использование земли в качестве залога. 24. Цели создания Фонда Перераспределения Земель (ФПЗ) в государственной собственности включали: предоставление земель для расширения населенных пунктов; предоставление земель в аренду по льготным ставкам для уязвимых групп сельского населения; а также обеспечить земельный запас для тех , кто 12 не смог получить свою земельную долю во время приватизации. Степень, до которой система аренды земель из ФПЗ через Органы Местного Самоуправления (ОМСУ) прозрачна и соответствует своим целям по сокращению бедности, заслуживает дальнейшего анализа - льготный доступ кооперативов к ФПЗ, похоже, противоречит цели снижения уровня бедности. Необходимо также пересмотреть рациональность содержания ФПЗ в государственной собственности столь длительное время после приватизации. D. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ 25. Кыргызстан добился огромного успеха в повышении объемов сельскохозяйственного финансирования через Айыл Банк и Микрофинансовые Организации (МФО), хотя кредитный портфель в значительной степени сконцентрирован на животноводстве. Однако сейчас кредитование медленно меняет свое направление в сторону растениеводства и сельскохозяйственных предприятий. 26. Кредитный портфель Айыл Банка существенно вырос за период между 2003 и 2009гг. Хотя и признается тот факт, что Аыйл Банк имел льготный доступ к дешевому донорскому финансированию, тем не менее, его рентабельность и качество портфеля выглядят впечатляюще для Банка с такой высокой концентрацией риска в сельском хозяйстве. Лицензия Айыл Банка была расширена, и теперь ему разрешено использовать 30% кредитного портфеля на несельскохозяйственные цели, а также принимать ограниченный объем депозитов в размере 25% собственного капитала. Дальнейшее сокращение ограничений Айыл Банка на прием депозитов помогло бы ему решить существующую проблему с его ликвидностью, и сделать его более привлекательным для инвесторов. Кроме того, его приватизация способствовала бы вливанию столь необходимого капитала и экспертизы в кредитование сельского хозяйства. 27. В период между 2003 и 2009гг. произошел резкий рост МФО. Данному росту в основном способствовало сельское хозяйство, на которое сейчас приходится 41% их кредитного портфеля, а на долгосрочные кредиты, (сроком от 12 до 36 месяцев) сейчас приходится 47% кредитных портфелей МФО. Высокое качество кредитных портфелей МФО (средний портфель под риском для пяти самых крупных МФО в 2009 году составил 1,33%) демонстрирует их способность управлять сельскохозяйственными кредитами, а также их высокий потенциал повышения вклада в сельскохозяйственное кредитование в будущем. 28. Рост Айыл Банка был основан на его способности принимать решения по кредитам почти без вмешательства государства, а также за счет накопленных знаний и опыта в области сельскохозяйственного кредитования. Рост сектора 13 МФО был основан на конкуренции на рынке, свободных рыночных процентных ставках, а также непрерывном росте профессионализма за счет более строгих пруденциальных и лицензионных требований 29. Сейчас Кыргызстану необходимо опираться на принципы успехов в развитии сектора сельского финансирования, устранять основные препятствия на рынке, которые ведут к повышению процентных ставок, а также воздерживаться от любых мер в будущем, которые искусственно влияют на процентные ставки или принятие решений по кредитам. Успешная стратегия в будущем должна быть направлена на следующее: a. стимулирование конкуренции и вхождения новых участников посредством: 1) обеспечения равного доступа для всех финансовых институтов к льготным финансовым средствам; 2) отказа от установления верхних и нижних порогов для процентных ставок, что серьезно подрывает доходность финансовых институтов и удерживает новых участников от вхождения в рынок; 3) реформирования политических действий, таких как, требование о достаточности основного капитала, которое дискриминирует МФО; 4) повышения прозрачности в системе банковского лицензирования; b. расширение доступа финансовых институтов к финансовым средствам посредством: 1) расширения лицензии на прием депозитов для Айыл Банка и МФО, которые соответствуют требуемым критериям приема депозитов, или оказания помощи в их преобразование в Банки; 2) приватизации Айыл Банка, что позволит влить в него новый капитал, и обеспечит доступ к международным финансовым рынкам c. сокращение риска кредитования или затрат по кредитованию посредством: 1) устранения основных причин высокого риска производства и маркетинга, такого как, ненадежная система орошения, слабая система ветеринарного обслуживания и кормления животных, а также ряда других производственных препятствий, которые обсуждаются на протяжении данного отчета, и которые влияют на повышение риска для кредитных организаций и повышение процентных ставок; 2) расширения доступа кредитных организаций к информации, путем расширения сети бюро кредитной информации; 3) пересмотра статей в законах, которые ограничивают применение земли в качестве залога; 4) повышения знаний и опыта в сельскохозяйственном кредитовании; 5) сокращения требований о регистрации залога для небольших кредитов; 6) развития почтовых отделений в сельской местности в качестве офисов по приему платежей для финансовых институтов. 14 E. ДРЕНАЖ И ИРРИГАЦИЯ (ДИ) Структура ДИ Системы 30. Дренажно-ирригационная система обслуживает примерно 1.04 миллиона гектар земли или 80% всей площади пахотных земель. Государственный Комитет по Водному Хозяйству и Мелиорации Земель (ГКВХМЗ), бывший Департамент Водного Хозяйства (ДВХ), отвечает за управление, эксплуатацию и обслуживание речной системы, а также межхозяйственной инфраструктурой самого верхнего порядка. Водопользователи управляют внутрихозяйственными системами нижнего порядка через Ассоциации Водопользователей (АВП), традиционные сообщества или индивидуально. Создание и развитие АВП началось в 1997 году, и к 2010 году уже 474 АВП управляли внутрихозяйственными системами, обслуживающими 72 процента всей площади орошаемых земель. Развитие АВП 31. Отделы поддержки АВП при ГКВХМЗ добились существенного прогресса в развитии институционального потенциала АВП, из которых более половины разработали собственные планы по эксплуатации и обслуживанию, полностью платят за воду в ГКВХМЗ, и примерно четверть из них имеют планы по реабилитации и финансированию текущих расходов. 32. Стабильное повышение платы за поливную воду, которую оплачивают водопользователи в АВП – это еще один показатель успеха в развитии АПВ и реализации программы поддержки. В период с 2001 по 2010 плата за воду увеличилась с 2,74 тыйын/м3 до 6,65 тыйын/м3 33. АВП начали объединяться и создавать Водные Советы (сейчас 40 ВС, обслуживающих 250 000 га) для представительства АВП, и Федерации АВП (35 ФАВП, обслуживающих 200 000 га) для принятия функций по управлению межхозяйственной инфраструктурой, переданной от ГКВХМЗ, а также Национальный Союз АВП. Выполнение водного кодекса 34. Правительству все еще необходимо полностью выполнить водный кодекс, что обеспечивает основу для разделения функций по регулированию и функций по поставке поливной воды. Функции по управлению водными ресурсами не выполняются, или выполняются, но весьма разрозненным образом, через ряд различных агентств. Функции по управлению водными ресурсами необходимо передать новому Государственному Органу по водному хозяйству (ГОВХ), который финансировал бы свою деятельность за счет выдачи лицензий организациям, пользующимся водой, в первую очередь ГКВХМЗ, который бы по-прежнему отвечал за поставку поливной воду. 15 Рационализация институциональных механизмов для межхозяйственных систем 35. Речные и магистральные ирригационные системы (так называемые межхозяйственные системы), по которым вода доставляется до внутрихозяйственных систем, в основном находятся в ведении Государственной Комиссии по Водному Хозяйству и Мелиорации Земель (ГКВХМЗ). Эти системы все больше и больше передаются в ведение АВП и Федераций АВП, что существенно сокращает нагрузку на государственные расходы. Существует несколько сценариев для будущего управления межхозяйственными системами, при которых 30%-50% межхозяйственной инфраструктуры остается в ведении ГКВХМЗ. Это позволило бы существенно сократить бремя бюджета ГКВХМЗ, который постоянно недофинансируется. Государству будет необходимо профинансировать обучение и техническую помощь для гарантии того, чтобы у Федераций АВП были необходимые знания и навыки, необходимые, чтобы взять на себя роль в управлении активам. Это еще раз подчеркивает важность достаточного финансирования для Отделов Поддержки АВП. Рационализация финансов ГКВХМЗ 36. Очень важно, чтобы Парламент отменил контроль за установлением уровня Платы за Услуги Ирригации (ПУИ) для АВП, которая в настоящее время составляет 3 тыйына/м3, для того, чтобы ГКВХМЗ мог собирать достаточно средств на эксплуатацию и обслуживание межхозяйственной системы. Предполагаемая реальная плата, обеспечивающая устойчивость межхозяйственных систем, должна быть в 3-4 раза выше, примерно 15 тыйын/м3. Бюджеты хозяйств показывают, что такой размер платы вполне приемлем для фермеров. 37. Социально-экономическая рациональность субсидирования насосных схем орошения заслуживает дальнейшего анализа. Дренажно-ирригационные расходы составляют 50%-60% всех государственных расходов на сельское хозяйство. Около одной трети этих расходов идут на электричество для насосных станций, а также обслуживание каналов и насосных станций, которые обслуживают всего около 55 000 га. Реабилитация 38. Приблизительно 56 процентов межхозяйственных систем и 75 процентов автономных/внутрихозяйственных систем нуждаются в реабилитации, которая обойдется региону в 348 млн. долларов США. Проекты по реабилитации, финансируемые Всемирным Банком, Азиатским Банком Развития и правительством КР, проложили некоторый путь к исправлению ситуации, но для завершения реабилитационных работ потребуется инвестирование на протяжении многих и многих лет. 16 39. В настоящий момент отсутствует общая стратегия и план по реабилитации этих систем, которая проводится от случая к случаю только когда появляются финансовые средства. После подготовки стратегии и плана действий по обеспечению устойчивости ДИ систем на длительное время, возникнет необходимость в тщательном анализе того, какие системы нужно оставить у государства, какие передать водопользователям, АВП и Федерациям АВП, а от каких придется отказаться. F. МЕХАНИЗАЦИЯ 40. Текущее состояние с/х техники в Кыргызстане – это последствие ограниченного инвестирования со времен приватизации. Импорт техники осуществлялся в незначительной степени, за исключением единичных вливаний, финансируемых Японским и Китайским Правительствами. Сейчас в Кыргызстане самый низкий уровень механизации среди стран ЕЦА. Низкое инвестирование ведет к тому, что фермерам приходится приспосабливаться к а) нехватке доступа к финансированию; б) изменениям в цене на технику относительно сельскохозяйственной рабочей силы; и в) расширению, с момента независимости, площадей под высокодоходными и трудоемкими культурами. 41. Предыдущие правительства пытались решить проблему с низким уровнем механизации путем прямых поставок техники. Хотя эти программы на недолгое время обеспечили повышение в наличии техники, они сделали очень немного в продвижении развития системы импортных поставок необходимой техники и в развитии бизнеса по обеспечению запчастей. Подобные программы создают препятствия на пути развития дилерских отношений, поскольку они снижают спрос на технику, поставляемую дилерами, и создают неопределенность относительно ежегодного уровня поставок с/х техники. G. СЕМЕНОВОДСТВО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ СНАБЖЕНИЕ 42. Кыргызстан следовал по пути принятия законодательства, соответствующего международным стандартам; он аккредитован в ISTA (на сертификацию и испытания семян), и с 2005 года является членом различных Семеноводческих схем OECD (требование ко многим странам для экспорта семян). В Кыргызстане также принят закон о Защите Растительных Сортов, который также полностью соответствует международным стандартам. Однако этот прогресс в законодательстве не перерос в развитие функциональной , коммерческой системы снабжения семенами в плане выведения сортовых семян, размножения, внутреннего использования сертифицированных семян или экспорта семян . 17 43. Для выведения сортовых семян на местном уровне нахватает ресурсов и квалифицированного персонала, а у международных семеноводов нет мотива вкладывать средства в Кыргызстан из-за отсутствия функциональной системы авторских гонораров, а на местном уровне нет достаточно квалифицированного персонала для ухода за сортовыми семенами, и очень немногие семеноводы местного уровня способны выступить в роли местных партнеров для иностранных инвесторов. 44. У Государственного Комитета по Сортоиспытанию недостаточно ресурсов для проведения полевых испытаний семян и сертификации, хотя он хорошо оснащен и имеет квалифицированный персонал. 45. Существует необходимость стимулировать вхождение новых участников в систему размножения семян, рынок, который часто характеризуется как плохо управляемый слабыми кооперативами, которых удерживают в семеноводческом секторе, благодаря льготному налогообложению, предлагаемому для семеноводческих хозяйств. Однако недостаточная прозрачность в получении лицензий, льготное налогообложение существующих семеноводческих хозяйств, незаконный ввоз семян и программы МСХ по закупке и распределению семян, создают препятствия для вхождения новых участников, и снижают мотивацию для семеноводческих хозяйств активно продавать фермерам свои семена 46. Семеноводческие Фонды на уровне Сообществ направлены на решение проблем со слабым спросом путем повышения знаний фермеров о потенциальных выгодах от использования сертифицированных семян, и привлечения надежных заказчиков для семеноводческих хозяйств. H. СЕЛЬСКИЕ КОНСУЛЬТАЦИОННЫЕ СЛУЖБЫ И ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА 47. Сельская Консультационная Служба и ее предшествующие организации в основном создавались и финансировались донорами в период между 1998 и 2008гг. В 2006 году совместный обзор ШБС/ МФСР сельской консультационной службы, членом которых она являлся, обнаружил, что членство СКС имеет определенную выгоду, областные и районные советы, которые управляли СКС, не играли сколь либо значимой роли, и, что клиенты (фермеры) в недостаточной степени участвовали в определении услуг, которые им предлагались . 48. Как следствие, стратегия переходного периода была направлена на сокращение зависимости от донорского финансирования, и на то, чтобы развитие данной системы больше осуществлялось за счет клиентов. В результате была проведена реорганизация СКС в самостоятельного, не члена вышеуказанных организаций, провайдера услуг, СКС была вовлечена в конкуренцию. Данная стратегия также предусматривала переход от донорских закупок к закупкам консультационных услуг на уровне местных сообществ через Фермерские Кошууны (ФК), членские 18 организации, созданные в каждом АО для закупки консультационных услуг для фермеров. Параллельно необходимо было развивать потенциал МСХ для закупки государственных консультационных услуг. 49. Слишком рано оценивать готовность ФК платить за услуги . Опыт Проекта ШБС Земля для Рыночного Развития показывает, что фермеры и сельскохозяйственные предприятия готовы платить за консультационные услуги, когда они предлагаются как часть более обширной программы по оказанию поддержки. Сейчас около 30%-40% ФК стабильны и проявляют позитивные признаки повышения своего вклада в затраты на услуги. В системе оказания услуг теперь участвует больше провайдеров услуг, и СКС пытается разнообразить свои источники доходов, учитывая свою все большую самостоятельность от донорских программ. Незначительного прогресса удалось добиться в обеспечении государственного финансирования и разработке мандата для государственных услуг, что представляется важным, учитывая, что менее состоятельные фермеры, возможно, будут не готовы платить за услуги 50. Существует явная необходимость в анализе исследовательской работы в области сельского хозяйства в помощь разработке исследовательских программ с выделением для них бюджетов, а также программ по развитию потенциала для исследовательских организаций, или рассмотреть возможность их реорганизации. В Кыргызстане существуют четыре основных исследовательских института: НИИ Земледелия (НИИЗ), НИИ Пастбищ и Животноводства (НИИПЖ), Кыргызский НИИ Ирригации (КНИИИ) и НИИ Ветеринарии (НИИВ). Общий объем расходов на сельскохозяйственные исследования в 2009 году составил 6,7 млн. сомов или 0,02% сельскохозяйственной доли ВВП. I. УПРАВЛЕНИЕ ПАСТБИЩАМИ 51. В прошлом ответственность за пастбища была разделена между Областными администрациями, отвечающими за летние пастбища, и Районными администрациями, отвечающими за весенние/ осенние пастбища, а Органы Местного Самоуправления (ОМСУ) в каждом айыл окмоту отвечали за зимние пастбища. Это привело к сезонному перевыпасу, отсутствию прозрачности в распределении пастбищ, неравному доступу к пастбищам и недостаточному инвестированию в инфраструктуру, обеспечивающую доступ к пастбищам. Закон о пастбищах обеспечил юридическую основу для передачи ОМСУ полномочий по пастбищам, и передачи полномочий по управлению пастбищами от ОМСУ в Союзы Пользователей Пастбищ (СПП), основанные на сообществах в каждом АО, с представительством их исполнительных органов в лице Пастбищных Комитетов (ПК). 52. Закон о пастбищах снова объединяет систему управления всеми летними, весеннее-осенними и зимними пастбищами, обеспечивает более равное и 19 прозрачное распределение прав на пастбища. Ожидается существенное повышение доходов от платы за пользование пастбищами, а также государственных доходов от налога. Распределение права потребителей в виде пастбищных билетов с учетом поголовья скота, а также развитие навыков у ПК для оценки пастбищ, позволит лучше регулировать нормы выпаса в соответствии с пастбищной нагрузкой. 53. Следующие приоритетные задачи включают: a) завершить процесс определения пастбищных границ с целью урегулирования всех споров посредством тщательно продуманных механизмов разрешения споров; б) проводить мониторинг и продолжить развитие системы управления ПК для гарантии того, что они представляют интересы всех своих членов; в) обеспечить ПК знаниями и навыками, необходимыми им для проведения оценки и улучшения пастбищ, а также для профессионального управления пастбищами; г) обеспечить квалифицированным персоналом департамент пастбищ, НИИПЖ и сельские консультационные службы для оказания помощи в технических аспектах управления пастбищами; д) внедрить механизмы заключения контрактов между частными ветеринарными службами и ПК для проведения вакцинации и прочих мер по контролю заболеваний среди животных; е) доработать механизмы налогообложения ПК с целью установления приемлемого и справедливого вклада потребителей пастбищ в доходы государства; ж) разработать юридическую и институциональную основу для прав вторичных пользователей пастбищ; з) после детальной консультации с ПК, провести реформу законодательной базы относительно межправительственного соглашения о пастбищах; и) привести другие законы в соответствие с законом о пастбищах . 54. Одной из сложных задач в будущем будет доведение механизмов управления до пастбищ лесхоза, а также внедрение механизмов для прав вторичных пользователей пастбищ. Существует несколько вариантов применения к пастбищам лесхоза основных принципов закона о пастбищах. Более привлекательным вариантом была бы передача пастбищным комитетам всех пастбищ лесхоза в многолетнюю аренду, которыми бы ПК управляли бы вместе со всеми другими пастбищами – возможно это наиболее практичный вариант, который имел бы преимущество в плане управления всей пастбищной площадью, как единой системой. J. ВЕТЕРИНАРНЫЕ СЛУЖБЫ 55. Учитывая доминирующую роль животноводства в сельскохозяйственном секторе, недееспособная государственная ветеринарная служба остается одним из самых существенных препятствий на пути повышения сельскохозяйственной производительности и расширения доступа к региональным и международным рынкам экспорта. Зоонозные заболевания, включая бруцеллез, эхинококк, бешенство и сибирскую язву, представляют собой серьезную угрозу здоровью 20 человека, и в Кыргызстане одни из самых высоких в мире показателей этих заболеваний. 56. Стратегия Развития Ветеринарных Служб: Оценка Эффективности Ветеринарной Службы (ЭВС) OIE 2007 года показала, что ветеринарные службы Кыргызстана имеют самый низкий уровень соответствия со стандартами OIE относительно наиболее важных показателей, таких как, инфраструктура, персонал, уровень образования, эпидемиологический надзор и диагностика, контроль и ликвидация заболеваний. Стратегия Развития Ветеринарной Службы, разработанная при содействии OIE и ЕС, направлена на: a) развитие частных ветеринарных служб и подписание с ними контрактов на оказание государственных услуг; б) лицензирование ветеринарных служб через ветеринарную палату; в) разработку национальных стратегий по контролю заболеваний среди животных; г) развитие потенциала проведения надзора животных заболеваний и эпидемиологического надзора; д) развитие Национальной Системы Информации о Животных Заболеваниях (НСИЖЗ); е) развитие лабораторного потенциала; ж) развитие потенциала быстрого реагирования; з) повышение информированности населения о зоонозных заболеваниях; и) проведение необходимых санитарно-контрольных мер на границе; к) контролирование качества вакцин и ветеринарных препаратов ; л) контролирование передвижения животных и усовершенствование системы инспекций на рынках. 57. Закон о ветеринарии: В настоящее Закон о ветеринарии пересматривается с целью обеспечения стратегии реализации, однако в существующем проекте Закона недостает некоторых аспектов, а именно: a) закон не обеспечивает четкого разграничения между государственными и частными ветеринарными службами; б) роль Ветеринарной Палаты не определена; и в) нет разграничений между ветеринарами и ветеринарами практиками без высшего образования. 58. Ветеринарная Палата: Ветеринарная палата была создана недавно, однако Закон о лицензировании необходимо изменить до того, как ВП будет лицензировать ветеринарные службы. До того, как Закон о лицензировании будет изменен, Ветеринарная Палата будет предоставлять рекомендации в ГДВ о лицензировании ветеринарных врачей, который в настоящее время отвечает за лицензирование. 59. Импорт вакцин: Если у правительства возникали вопросы относительно возможной коррупции в государственном секторе, то ГДВ становился центром внимания. Передача ответственности за закупку вакцины небольшому числу контролируемых и лицензированных оптовиков помогло бы устранить этот груз, лежаний на ГДВ. 60. Контракты между частными ветеринарными службами и пастбищными Комитетами: Внедрение контрактной системы на вакцинацию между частными 21 ветеринарными службами и пастбищными комитетами поможет развитию ветеринарных служб, облегчит управление программами вакцинаций и сократит возможность коррупционных действие со стороны ГДВ в отношении этих контрактов. 61. Лабораторный Потенциал: Недостаточность или нестабильность бюджетов на текущие расходы, а также обеспеченность лабораторий персоналом, означает, что дальнейшее инвестирование в лаборатории не принесет никаких результатов до тех пор, пока не будет решена данная проблема. Данный вопрос подрывает эффективность ранее сделанных существенных объемов инвестиций в оборудование и обучение персонала государственных лабораторий. Существует необходимость объединить и усовершенствовать сеть государственных лабораторий для повышения их эффективности и устойчивости. 62. Компенсационный Фонд: Правительство планирует создать Фонд по Контролю Животных Заболеваний и Компенсации (ФКЖЗК), который существенно поддержит программы тестирования и забоя животных, с целью их более эффективной реализации. Из данного Фонда будет выплачиваться компенсация фермерам за убытки в результате обязательного забоя животных, что также будет способствовать улучшению системы отчетности о больных животных, и обеспечит доходы для финансирования мер по контролю заболеваний среди животных. Международный опыт показывает, что подобного рода Фонд должен быть автономным от государства, контролироваться совместным органом из представителей государственного и частного сектора, и пополняться за счет обязательной оплаты от фермеров и доли финансирования от государства 63. Страхование Животных: Развитие системы обязательного страхования животных в настоящее время считается нецелесообразным для Кыргызстана, особенно такой системы, которая страхует от широкого ряда причин падежа животных. Проект закона о страховании животных сейчас находится на рассмотрении, однако международный опыт показывает, что было бы непрактично внедрять подобную систему в то время, когда в Кыргызстане высокий уровень животных заболеваний, или до создания эффективно действующего компенсационного фонда. Высокий уровень риска заболеваний среди животных при отсутствии надлежащих программ по контролю животных заболеваний и надлежащего кормления животных в Кыргызстане означает, что страховые премии будут непомерно высоки, а страховые взносы неприемлемыми для фермеров. Проект закона не четко изъясняется в плане причин падежа, на которые будет распространяться страхование, и он не опирается на оценку потенциальных рисков и размер страховых премий и взносов от фермеров, или государственное финансирование, которое потребуется на случай покрытия таких рисков. 22 K. СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПЕРЕРАБОТКА И УСЛОВИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ БИЗНЕСА 64. Кыргызстан не в состоянии удовлетворить растущий внутренний спрос на переработанную продукцию, связанный с ростом доходов, и конкурировать с импортом, особенно из России и Казахстана. Рост сельскохозяйственной переработки сдерживается множеством факторов, схожих с теми, которые сдерживают инвестиции в экономику в целом; сюда входит политическая нестабильность, слабая среда для развития бизнеса, неадекватная транспортная и энергетическая инфраструктура, неофициальные препятствия торговым отношениям при пересечении границы, отсутствие необходимого уровня знаний и инвестиций в новые технологии. Нестабильные поставки сырья от фермеров, как в плане качества, так и количества, препятствует развитию с/х переработки 65. Сектор переработки фруктов и овощей, в котором доминирует большое количество мелких и средних переработчиков, проявлял признаки роста и консолидации. Мелкие предприятия часто не могут предложить заказчикам тот уровень гибкости, который мог бы предложить крупный переработчик, или обеспечить покупателей минимальными объемами продукции, что усложняет для них процесс заключения контрактов с крупными покупателями в России . 66. Переработка молочной продукции, особенно на севере Кыргызстана, заметно расширилась, воспользовавшись обширными пастбищными ресурсами страны, достигнув Казахского рынка, однако имеется потенциал для ее дальнейшего расширения. Переработчики сталкиваются с тремя трудностями в обеспечении достаточных и бесперебойных поставок молока: a) дисбаланс между объемами зимних и летних поставок; б) трудности в организации совместных пунктов приема молока, оснащенных охлаждающими мощностями и простым оборудованием для тестирования; в) низкое и неустойчивое качество и отсутствие сертификации о том, что коровы не болеют бруцеллезом. 67. Ожидается, что в 2011 году Кыргызстан вступит в таможенный союз, в который входят Россия, Казахстан и Беларусь. Степень выгоды сельскохозяйственного сектора Кыргызстана от таможенного союза будет зависеть от: a) его способности реагировать на требования, устанавливаемые Российским и Казахским рынками в плане стандартов качества и санитарии; и б) его способности реагировать на повышение цен в результате повышения таможенных пошлин на фрукты, овощи и мясо, импортируемые из Китая. Если он не сможет быстро реагировать, то потребители будут страдать от высоких цен на продукты питания, завозимые из стран не членов таможенного союза без какой-либо выгоды для местных производителей. 23 V. ВЫВОДЫ 68. В настоящей Политической Записке описываются приоритеты реформ политики и государственных инвестиций, необходимых Кыргызстану для повышения сельскохозяйственной производительности, использования потенциальных возможностей, как на внутреннем, так и на внешнем рынке, а также для вклада в повышение доходов сельского населения и продовольственную безопасность. Таким образом, политические меры необходимо сосредоточить не на продовольственной самодостаточности, а на повышении доходов крайне незащищенных, в продовольственном отношении, домохозяйств, как средстве решения проблемы с долгосрочной продовольственной незащищенностью. Вмешательства в рынки, вероятнее всего, являются неэффективными и неэкономичными средствами решения краткосрочных ценовых потрясений. Есть необходимость подготовить срочные меры против продовольственной незащищенности через государственные резервы. Устранение оставшихся ограничений на земельном рынке будет способствовать структурному преобразованию, позволяющему фермерам быстро входить и выходить из сельскохозяйственного рынка, и повысит степень пользы от земли, как источника залоговых средств. Улучшенная система администрирования фондом перераспределения земель обеспечит более равный доступ к земле. Дальнейшее стимулирование конкуренции в банковском и микрофинансовом секторе, а также снижение уровня кредитного риска, будут способствовать стимулированию инвестиций из частного сектора. Завершение институциональной реформы в секторе ирригации и дальнейшее инвестирование в реабилитацию – это долгосрочная программа, которая будет представляться важной для страны, где значительная часть сельского хозяйства зависит от орошения. Обеспечение стимулов для частного инвестирования в сельскохозяйственную технику было бы более эффективным, чем непосредственное распределение техники через государственные программы. Законодательная база для рынка семян уже существует, однако коммерциализация потребует развитие навыков среди местных партнеров для выведения семян, селекции и ухода, потребуется также эффективная система авторских гонораров и прекращение государственной системы распределения семян. В настоящий момент сельские консультационные службы работают самостоятельно, однако в ближайшем будущем потребуется определенный объем государственного финансирования. Продолжающееся создание и развитие профессиональных, частных ветеринарных служб для реализации стратегий по контролю животных заболеваний в рамках государственных контрактов, - это одна их первоочередных задач, реализация которой направлена на защиту здоровья общества, и обеспечение доступа к региональным рынкам мясомолочной продукции. Реформирование пастбищных угодий имеет значительный потенциал для повышения производительности и обеспечения 24 более равного доступа к одному из наиболее важных ресурсов Кыргызстана. До тех пор, пока не будет решена большая часть этих проблем, рост сектора с/х переработки будет затруднен. Повышение стандартов безопасности пищевых продуктов, создание благоприятных условий для развития бизнеса и улучшение сельской инфраструктуры будут также представляться важными факторами для частного инвестирования с сельскохозяйственную переработку. 69. Предлагаемые подходы к реализации этих реформ вкратце описываются в Таблице А. Эти подходы содействует четырем важным основам будущего развития с/х сектора: росту, стабильности, финансовой дисциплине и улучшенной системе управления. Эти четыре основы уместны особенно после кризиса на юге в 2010 году. Предлагаемые подходы к развитию будут содействовать:  Росту посредством: 1) инвестирования в государственные услуги и инфраструктуру, которые способствуют повышению сельскохозяйственной производительности; 2) продвижения инвестирования и конкуренции в системе оказания частных сельскохозяйственных услуг и торговли (таких как, семеноводство и предоставление техники); 3) расширения доступа к финансированию; 4) содействия иностранным инвестициям; 5) создание благоприятных условий пониженного риска для ведения бизнеса.  Стабильности посредством: 1) готовности к непредвиденным угрозам системе снабжения продовольствием; 2) сокращения краткосрочных потрясений в системе снабжения путем максимально быстрого реагирования торговых предприятий на изменение цен, и путем обеспечения сетей социальной безопасности для сокращения уязвимости наиболее затронутых домохозяйств к краткосрочным потрясениям в системе снабжения продовольствием; 3) сокращения уязвимости фермеров в долгосрочной перспективе к потрясениям, связанным с климатом и животными заболеваниями, путем инвестирования в государственные услуги и инфраструктуру, которые сократят неустойчивость производства ; 4) сокращения уязвимости наиболее незащищенных семей к международным ценовым потрясениям путем обеспечения сетей социальной защиты и расширения доступа к сельскохозяйственным активам, что поможет им справляться с подобными потрясениями.  Финансовой Дисциплине посредством: 1) выявления сэкономленных средств от более эффективного оказания государственных услуг; 2) повышения налоговых доходов от сельского хозяйства; 3) повышение вклада потребителей в стоимость услуг; 4) передачи некоторой части инфраструктуры из государственного в частный сектор, и связанную с ней ответственность за обслуживание; 5) прекращения государственного вмешательства в частные рынки; 6) обеспечения конкурсных и прозрачных 25 закупок государственных услуг у частных провайдеров услуг, и где возможно – повысить эффективность оказания услуг  Усовершенствованной системе управления и разрешения конфликтов посредством: 1) сокращение государственного кредитования в натуральном виде или частных товаров в рамках льготных программ, что создает возможности для коррупции; 2) передачи лицензированным предприятиям частного сектора ответственности за государственные закупки (например, вакцины); 3) передачи организациям местных сообществ ответственности за управление природными ресурсами, за распределение которых отвечают государственные организации, что создает возможности для коррупции; 4) привлечения организаций на уровне местных сообществ в разрешение споров относительно распределения природных ресурсов; и 4) сокращения уязвимости к потрясениям в снабжении и ценах, которые усугубляют социальную напряженность. 70. Эти подходы не являются для Кыргызстана новыми, и, конечно же, успех его программы реформирования в период между 1995 и 2005гг. строился на ряде фундаментальных принципов, которые отражают предлагаемые подходы, включая следующее:  рост, благодаря частному сектору, при минимальном вмешательстве государства в частные рынки;  свободный торговый режим, позволивший использовать сравнительные преимущества Кыргызстана;  наделение местных сообществ обязанностью по управлению природными ресурсами;  содействие прозрачности и включение местных сообществ в систему управления;  повышение финансовой стабильности путем повышения вклада в услуги со стороны самих потребителей;  повышение эффективности оказания государственных услуг через контракты с частным сектором 71. Таким образом, Кыргызстану необходимо вновь сосредоточиться на завершении долгосрочной программы комплексных реформ, по которой он уже многого добился в прошлом, и отказаться от следования краткосрочным решениям, намеченным после продовольственного кризиса в 2008 году, которые, вероятнее всего, являются неэффективными и неэкономичными. 72. В Error! Reference source not found. основного отчета показывается, как предлагаемые подходы к реформированию политики и государственного инвестирования содействует четырем основам развития. Подробные рекомендации из данной Политической записки представлены в основном отчете. 26 Стратегическое планирование 73. Данная политическая записка предназначена для информации к обсуждению сельскохозяйственной стратегии и политического реформирования, но она не является стратегическим планом. В настоящее время Правительство готовит среднесрочную стратегию развития сельскохозяйственного сектора. В идеальном случае стратегический план должен включать следующее:  Вопросы внутреннего и международного контекста.  Установление количественно проверяемых целей.  Препятствия, которые воздействуют на достижение этих целей.  Изложение роли правительства и частного сектора.  Определение и обоснование правительственных программ.  Основа для определения приоритетности программ.  Результаты определения приоритетности программ.  Ключевые индикаторы эффективности. 74. Стратегический План должен подкрепляться Планом Действий и Инвестиционным Планом. Они должны помочь правительству ввести в действие свой подход к решению множества сложных задач, которые обсуждались в данной Политической Записке. 27 Таблица A. Предлагаемый Подход к Развитию Сельскохозяйственного Сектора Подход (для более подробных рекомендаций см. Error! Reference source not found. в основной политической записки) 1. Государственные расходы 1.1 Улучшить систему планирования, мониторинга и оценки государственных расходов. 1.2 Обеспечить экономию средств за счет прекращения государственного вмешательства в частные рынки. 1.3 Обеспечить экономию средств посредством более эффективного расходования текущих затрат и улучшенной системы управления (сокращение уровня коррупции). 1.4 Увеличить государственные доходы от сельского хозяйства. 1.5 Увеличить вклад потребителей в услуги. 2. Политика продовольственной безопасности 2.1 Разработать меры на случай чрезвычайных ситуаций, с акцентам на: 1) достаточных государственных запасах продовольствия. 2.2 Разработать политику краткосрочных ценовых потрясений, с акцентом на: 1) Повышении реагирования торговых предприятий на цены; 2) Гибких сетях социальной безопасности для уязвимых ДХ; 3) Прекращении вмешательств в рынки. 2.3 Разработать политику долгосрочной продовольственной незащищенности, с акцентом на: 1) Повышении фермерских доходов и сокращении риска; 2) Расширении доступа уязвимых ДХ к земле; 3) Повышении нефермерских доходов; 4) Воздержания от продовольственной самодостаточности. 3. Земельный Рынок 3.1 Устранить оставшиеся ограничения на земельном рынке. 3.2 Пересмотреть систему управления Фонда Перераспределения Земли. 4. Сельское Финансирование 4.1 Стимулировать конкуренцию и вхождение новых участников на рынок сельского финансирования, и воздержаться от вмешательства государства в кредитный рынок. 4.2 Расширить доступ финансовых институтов к финансовым средствам. 4.3 Сократить риски кредитования и затраты по кредитованию. 5. Дренаж и Ирригация 5.1 Инвестировать развитие АВП. 5.2 Реализовать Водный Кодекс. 5.3 Завершить передачу некоторой части межхозяйственных систем в ведение АВП и Федераций АВП. 5.4 Рационализовать финансирование ГКВХМЗ. 5.5 Подготовить план реабилитации ДИ систем. 28 6. Механизация 6.1 Обеспечить мотивацию для дилеров и производителей с/х техники. 6.2 Расширить доступ к финансированию и страхованию с/х техники. 6.3 Обеспечить оказание услуг по обслуживанию с/х техники через дилерские отношения. 6.4 Обеспечить фермеров информацией о с/х техники. 7. Семеноводство 7.1 Инвестировать выведение и селекцию растений из государственных средств, или обеспечить мотивацию для частных селекционеров. 7.2 Повысить мотивацию для международных селекционеров вкладывать инвестиции в Кыргызстан. 7.3 Увеличить финансирование для тестирования и сертификации ГКСИ. 7.4 Стимулировать вхождение новых участников и конкуренцию в области размножения и распределения семян. 7.5 Расширить доступ к сортам, имеющимся на региональном и международном уровне. 7.6 Повысить спрос на высококачественные семена. 8. Консультационные Службы и Исследовательская работа 8.1 Продолжить реализацию стратегии по развитию финансово устойчивых, конкурентоспособных и ориентированных на заказчиков консультационных служб. 8.2 Инвестировать в повышение квалификации в области сельскохозяйственной консультации. 8.3 Разработать механизмы государственного финансирования консультационных услуг. 8.4 Подготовить финансово подкрепленные программы исследовательских работ. 9. Управление пастбищами 9.1 Завершить установление пастбищных границ. 9.2 Обеспечить развитие потенциала по управлению пастбищами. 9.3 Разработать законодательную базу и обеспечить развитие потенциала в ПК для установления и распределения платы за пользование пастбищами, платы за охрану здоровья животных, и пастбищного налога. 9.4 Разработать законодательную базу для применения штрафных мер к ПК, не соблюдающих условия соглашений. 9.5 Разработать прозрачные механизмы для международной аренды пастбищ. 9.6 Разработать механизмы для государственного управления пастбищами. 9.7 Разработать механизмы для перераспределения ненужных пастбищ. 9.8 Усовершенствовать систему управления пастбищами Лесхоза. 29 10. Ветеринарные службы 10.1 Реформировать закон о ветеринарии в поддержку оказанию государственных и частных услуг через лицензированные частные ветеринарные службы. 10.2 Реформировать закон о лицензирования, разрешив лицензирование частных ветеринарных служб. 10. 3 Создать компенсационный фонд животноводства. 10. 4 Утвердить и реализовать национальные стратегии по контролю животных заболеваний. 10. 5 Повысить вклад фермеров в программы по контролю животных заболеваний. 10. 6 Передать ответственность за импорт вакцины лицензированным импортерам. 10.7 Прекратить все планы по обязательному страхованию животных. 10. 8 Обеспечить адекватное финансирование текущих расходов и персонала ветеринарных лабораторий. 30