33241 FRENCH Rapport de l'évaluation #2-99 ~~~~~~~~~~~~ - Library Transi. & Irterpr. .,. w, Fonds pour l'environnement mondial ÉVALUATION INTÉRIMAIRE DES ACTIVITÉS HABILITANTES RELATIVES À LA BIODIVERSITÉ STRATÉGIE ET PLAN D ACTION NATIONAUX EN MATIÈRE DE BIODIVERSITÉ présentée, pour examen, au Conseil à sa nécessairement le point de vue de chacun des réunion de décembre 1999. membres de la mission, ni celui du FEM. Je remercie sincêrement tous ceux qui ont participé Les opinions exprimées dans la version et contribué à cette étude, particulièrement dans définitive de l'étude sont celles des membres les pays d'où proviennent les données. de l'équipe de base. Elles ne reflètent pas Jarle Harstad Coordonnateur du suivi et de l'évaluation iv TABLE DES MATIÈRES 1. GÉNÉRALITÉS ET RECOMMANDATIONS ..................................................................... 1 Introduction .....................................................................I Progrès réalisés à ce jour .....................................................................1 Dates et évènements marquants ........................... ..........................................3 La présente évaluation ....................................................................4 Principales constatations .....................................................................4 Suite donnée par le FEM aux directives de la COP ............................. ..........................9 Rôle des Agents d'exécution .................................................................... 11 Rôle du Secrétariat du FEM .................................................................... 12 Programme de soutien à la préparation des plans d'action pour la préservation de la biodiversité .................................................................... 12 Financement additionnel en faveur des activités habilitantes ..................................... 12 Prochaines étapes .................................................................... 13 Recommandations .................................................................... 13 2. DIRECTIVES DE LA COP ET SUITE DONNÉE PAR LE FEM ............................................ 19 Directives de la COP .................................................................... 19 Suite donnée par le FEM ........................................................ 20 Critères opérationnels relatifs aux activités habilitantes .................. ........................... 21 Directives disponibles .................................................................... 26 Principales étapes de l'adoption de la procédure accélérée ........................................ 27 Suite donnée à la Conférence des parties .................................................................... 28 3. PRINCIPAUX DOSSIERS PROGRAMMATIQUES ET INSTITUTIONNELS ........... ................. 29 Portefeuille d'activités habilitantes de biodiversité .................... ............................... 29 Examen et approbation des propositions .................................................................... 30 Rôles des Agents d'exécution . .................................................................... 32 Budget des coûts administratifs ................................. ................................... 35 Appui technique .................................................................... 36 4. QUESTIONS SOULEVÉES AU NIVEAU NATIONAL PAR LES PROJETS ........... ................... 39 Motivation des pays et adhésion aux projets ............................................................... 39 Échelonnement et durée .................................................................... 39 Adéquation du financement . .......................... ....... ............................. 40 Dispositifs institutionnels .................................................................... 41 Inventaires .................................................................... 45 Liens avec des initiatives de préparation de programmes du même type ......... .......... 46 Questions intersectorielles ........................................................ 47 Renforcement des capacités ........................................................ 49 Consultation et participation locales ..................... ................................... 50 Communication et sensibilisation ................ ........................................ 52 Utilisation des consultants ........................................................ 53 Pratiques optimales ........................................................ 53 v ANNEXES 1. Liste des projets d'activités habilitantes de biodiversité ................................................. 57 2. Termes de référence ................................................. 61 3. Méthodologie de l'étude et sélection des pays et régions ................................................. 71 4. Équipe d'évaluation ................................................. 73 5. Analyse des délais d'instruction des projets .................................................. 75 6. Procédures des Agents d'exécution pour les activités habilitantes de biodiversité ................................................. 77 7. Pratiques les plus performantes .................................................. 83 SIGLES BPSP Programme de soutien à la planification pour la biodiversité CBD Convention sur la diversité biologique COP Conférence des parties à la CBD FEM Fonds pour l'environnement mondial PASNB Plan d'action et stratégie nationale pour la biodiversité PNUD Programme des Nations Unies pour le développement PNUE Programme des Nations Unies pour l'environnement vi 1. GÉNÉRALITÉS ET RECOMMANDATIONS INTRODUCTION de conservation de la diversité biologique ». L'expression « activités habilitantes » a d'abord été définie par le FEM dans le contexte des changements climatiques puis étendue à la 1. Le present rapport decrit les observations biodiversité ; elle n'apparaît pas dans la CBD faites à l'occasion d'une évaluation des projets etn'apas été adoptée officiellement par la COP. d'activités habilitantes financés par le FEM pour la protection de la biodiversité. Ces projets 3. La Stratégie opérationnelle précise consistent essentiellement à aider les pays également que les activités habilitantes rela- bénéficiaires à :1) élaborer des stratégies tives à la diversité biologique « consistent nationales et des plans d'action, conformément notamment à appuyer les activités émanant des à l'article 6 de la Convention sur la diversité pays en matière d'inventaires de la diversité biologique et 2) à rédiger leurs premières com- biologique, réalisés sur la base de programmes munications nationales à la Conférence des par- et d'études exécutés à l'échelon national, sans ties (COP) à la Convention. Les activités qu'il soit besoin de procéder à de nouvelles habilitantes relatives à la biodiversité sont recherches de base. Elles consistent également parmi les toutes premières activités appuyées à recenser les options et à fixer des priorités en par le FEM qui aient été entreprises selon les matière de conservation et d'utilisation durable conseils de la COP, le FEM agissant en tant de la diversité biologique ; à préparer et à que mécanisme financier provisoire de la CBD. réaliser des plans d'action pour la préservation A ce titre, le FEM suit les directives de la COP, de la diversité biologique 3/4 stratégies, plans à laquelle il fait rapport, pour les questions rela- d'action et plans sectoriels nationaux ; et à dif- tives aux politiques, aux priorités de fuser les informations par le biais des commu- programme et aux critères d'éligibilité aux fins nications nationales à présenter à la CBD ». de la convention. 2. Selon la Stratégie opérationnelle du FEM, PROGRES REALISES A CE les activités habilitantes de diversité biologique JOUR sont des activités qui « posent les bases de la conception et de l'exécution d'interventions 4. Au 31 mars 1999, le FEM avait accepté efficaces en vue de réaliser les objectifs de la de financer des activités habilitantes dans 121 Convention... [et]... aideront le pays pays, à hauteur de 24,8 millions de dollars (à bénéficiaire à mieux comprendre la nature et ,titre de comparason, l'appul total foulli aux la portée des actifs et des problèmes de la trjet de paraison l'ap ta fourni au diversité biologique, ainsi que les options qui projetde protectio elaiodivers e s'offrent à lui en matière de gestion durable et TABLEAU 1.1. ACTI7VITES HABILITANTES DU FEM DANS LE DOMAINE DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUE, PAR AGENT D'EXECUTION (PROCEDURE ACCELEREE SEULEMENT) Banque mondliale PNUD PNUE Total Nombre de projets 17 73 27 117 CoOt total $2 320 000 $14 466 000 $4 924 000 $21 709 000 Part des fonds 1 t % 67 % 23 % 100 % -Moyenne des projets $136 471 $198 161 $182 358 $185 550 Médiane des projets $112 000 $197 925 $205 000 $192 832 j I~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité TABLEAU 1.2. ACTIVITES HABILITANTES DU FEM DANS LE DOMAINE DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUE, PAR ZONE GEOGRAPHIQUE (PROCEDURE ACCELEREE SEULEMENT) Région Nombre de Total alloué par Moyenne des Médiane des (Nomenclature Banque mondiale) projets le FEM montants montants (USD) alloués alloués .....________ .... .(USD) (USO) Afrique 38 8 733 384 223 933 f 232 200 Asie de l'Est & Pacifique 15 2 464 483 164 299 f 182 000 Europe & Asie centrale 1 20 2 482 025 124 101 116 000 Amérique latine Caraïbes 30 _5595219 186507 194266 Moyen-Orient & Afrique du Nord 9 2 103 700 233 744 2 230 500 Asie du Sud 4 330 626 82 657 77 493 Total 117 21709 437 185 550 192 832 dollars à la même date). Sur ce montant, 21,7 révisé et réédité en juin 1997 compte tenu des millions de dollars ont été affectés à des projets directives de la COP 3 (novembre 1996, Buenos concernant 117 pays, qui avaient été examinés Aires). et approuvés selon la procédure accélérée adoptée en 1996 par le FEM pour les projets 6. Sur les 121 pays qui ont reçu des de 350 000 dollars ou moins (tableaux 1.1 et subventions en faveur d'activités habilitantes 1.2). Le montant médian des 117 projets de diversité biologique, 28 ont fait savoirqu'ils approuvés selon cette procédure est légèrement avaient finalisé leur PASNB et 20 ont annoncé inférieur à 200 000 dollars. Le PNUD est que leur PASNB en était au stade préliminaire l'Agent d'exécution du FEM pour les activités au 31 mars 1999. Le Secrétariat de la CBD a habilitantes de biodiversité dans 77 pays (63 indiqué que 33 pays avaient présenté la ver- %), le PNUE l'est dans 27 pays (23 %) et la sion définitive de leur première communica- Banque mondiale dans 17 (14 %). tion nationale sur la mise en oeuvre de la Convention, et que 32 pays avaient présenté 5. Les normes régissant le financement selon des rapports intérimaires ou provisoires à la la procédure accélérée sont présentées dans le même date. Par conséquent, moins de la moitié document intitulé Critères opérationnels des pays réalisant des activités habilitantes régissant les activités habilitantes: biodiversité. n'avaient pas encore présenté leur communi- Ces critères ont été établis par le Secrétariat cation. Il n'y avait pas de date limite officielle du FEM sur instruction du Conseil du FEM, à pour l'achèvement des PASNB, mais la COP la demande de la COP 2 (novembre 1995, avait initialement demandé que les premières Djakarta), et en consultation avec les Agents communications nationales soient fournies d'exécution et le Secrétariat de la CBD. Les avant la fin de 1997, puis avant la fin de 1998. critères opérationnels sont entrés en vigueur en avril 1996. Les critères de coûts indiqués dans 7. C'est aux gouvernements qu'il appartient les critères opérationnels limitaient le total des d'établir les PASNB et les communications budgets destinés aux projets d'activités nationales à la CBD. Le rôle de l'Agent habilitantes à 350 000 dollars et fixaient des d'exécution consiste à aider le pays à obtenir normes de coût détaillées. Pour les projets qui des fonds du FEM, à fournir une assistance excèdent ces normes, les pays doivent suivre technique en tant que de besoin et à la demande la procédure normale applicable aux proposi- des pays, et de veiller à ce que les fonds du tions de projet du FEM d'un montant plus élevé, FEM soient utilisés comme convenu dans le option qui n'a été retenue jusqu'à présent que document de projet et en conformité avec les par deux pays sur 121 (l'Inde et le Brésil) (les objectifs des activités habilitantes. Le autres projets d'activités habilitantes dont le Secrétariat du FEM, quant à lui, est censé montant est plus élevé avaient précédé veiller à ce que les propositions de projet soient l'adoption des procédures accélérées). Le docu- conformes aux critères opérationnels établis et ment contenant les critères opérationnels a été approuver sans délai l'octroi des fonds. 2 Généralités et recommandations 8. Deux autres initiatives soutenues par le de la biodiversité (PANPB), d'un montant de 4 FEM sont étroitement liées aux activités millions de dollars, approuvé par le Conseil du habilitantes debiodiversité. Tout d'abord, en- FEM en juillet 1998. Ce programme a pour tre 1993 et 1997, 26 pays en développement objectif d'aider les pays à se doter des capacités ont reçu, par l'intennédiaire du PNUE, une voulues pour élaborer et exécuter des PANPB, subvention destinée à financer une Étude-pays conformément aux obligations qui leur sur la biodiversité (EPB), d'un montant moyen incombent en vertu de l'article 6 de la CBD. de 210 000 dollars par pays. Les EPB devaient, entre autres, permettre de rassembler des DATES ET EVENEMENTS données pour faciliter l'élaboration des plans d'action nationaux de préservation de la MARQUANTS diversité biologique. Ensuite, le PNUD et le PNUE ont commencé à mettre en oeuvre le 9. Les dates et événements à retenir sont les Programme de soutien à la préparation de suivants plans d'action nationaux pour la préservation Décembre 1993 La Convention sur la diversité biologique entre en vigueur. Août 1995-avril 1996 L'approbation de tous les projets du FEM comportant des éléments de planification concernant la diversité biologique est suspendue. Le Secrétariat du FEM commence à élaborer les critères opérationnels. Novembre 1995 La COP 2 demande au FEM (en tant que mécanisme financier provisoire de la CBD) de faciliter la mise en oeuvre d'urgence des articles 6 et 8 en fournissant, sans délai et avec souplesse, des ressources financières aux pays en développement parties pour qu'ils exécutent leurs projets. La COP 2 a également demandé au FEM d'aider les Parties a élaborer leur première communication naiionale au titre de la CBD. Février 1996 La Stratégie opérationnelle du FEM, faisant des activités habilitantes l'une des trois catégories de programmes opérationnels du FEM, est publiée. Le document contenant les critères opérationnels est finalisé par le Secrétariat du FEM et les Agents d'exécution. en consultation avec le Secrétariat de la CBD. Avril 1996 Le Conseil du FEM approuve la procédure accélérée pour les activités h.;tlitavis dans les domaines de la :,iod .t di!e et des changements climatiques conformes aux critères opérationnels, d'un montant maximum de 350 000 dcil3rs, Cette procédure entre immédiatement en vigueur. Avril-juillet 1996 i Le Groupe d'étude sur la biodiversité (c'est-à-dire le Secrétariat du FEM, les Agents d'exécution et le Secrétariat de la CBD) examine l'arriéré des propositions accumulées. Juillet 1996 L'approbation accélérée des activités habilitantes de biodiversité est simplifiée. Novembre 1996 La COP 3 donne des orientations supplémentaires au FEM, dont le Secrétariat commence à élaborer, en conséquence, une version révisée des Critères opérationnels, en consultation avec les Agents d'exécution. Avril 1996-juillet 1997 Le FEM approuve 66 projets d'activités habilitantes de biodiversité selon la procédure accélérée, plus un projet de plus de 350 000 dollars (Brésil) en tant que projet ordinaire du FEM. Juillet 1997 Les critères opérationnels révisés en fonction des directives de la COP 3 sont publiés. Ils indiquent que les projets d'activités habilitantes doivent soutenir le renforcement des capacités essentielles à des fins de planification et peuvent mettre l'accent sur la sécurité biologique, la taxonomie, l'agriculture, le centre d'échange, les mesures d'incitation, les ressources génétiques, les _ communautés autochtones et la conservation ex situ. Juillet 1997-mars I Le FEM approuve 51 projets dàc!,. ' habilitantes de biodiversité selon la 1998 procédure accélérée, plus un projet de plus de 350 000 dollars (Inde) en tant que proiet ordinaire du FEM, Mai 1999 Le Conseil du FEM approuve un financement supplémentaire pour la procédure accélérée, à concurrence de 100 000 dollars par projet d'activités habilitantes (non étudié ici). Juin-septembre 1999 Il est envisagé de modifier à nouveau les critères opérationnels (cette question _ n'est pas étudiée ici). 3 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité LA PRESENTE EVALUATION 12. Tous les séjours ont été organisés en coopération avec les agents de liaison locaux du FEM. Les équipes se sont entretenues avec 10. Celle-ci a débuté en novembre 1998. La les principaux acteurs et le personnel local des plupart des pays éligibles avaient déjà entrepris Agents d'exécution, auxquels ils ont fait des activités habilitantes financées par le FEM partager leurs observations préliminaires, et dans le domaine de la biodiversité, mais rares auxquels, dans certains cas, ils ont distribué étaient ceux qui les avaient terminées. Il était les projets de rapport pour observations et donc trop tôt pour évaluer l'impact des activités commentaires. habilitantes. La Stratégie opérationnelle du FEM décrit ainsi les résultats censés découler 13. L'équipe chargée de l'étude était formée des activités habilitantes en général (c'est-à-dire de deux consultants internationaux, de deux non limitées à la biodiversité): « Les pays ayant membres du personnel du service d'évaluation reçu une aide de ce type auront les moyens de et du suivi du FEM, de deux agents du formuler et de gérer des programmes par Secrétariat du FEM (y compris le chef d'équipe secteur ou concernant l'ensemble de leur pour les activités habilitantes), d'un membre économie pour remédier aux problèmes liés à du personnel et d'un consultant de la Banque l'environnement mondial, moyennant une mondiale, d'un membre du personnel et d'un approche rentable s'inscrivant dans le contexte consultant du PNUD, et d'un agent du PNUE. des activités nationales de développement du- Un consultant local participait à tous les as- rable. » La présente étude a pour principal objet pects des visites dans les pays. Le personnel et d'évaluer les progrès accomplis en ce sens et les consultants des Agents d'exécution et du d'aider les pays à s'acquitter de leurs obliga- FEM ont tous participé à l'élaboration du plan tions connexes au titre de la CBD (voir le et de la méthodologie de l'étude, ainsi qu'à la descriptif à l'annexe 2). sélection des pays visités. Ils ont également facilité les entretiens et le rassemblement de 1 1. L'équipe chargée de l'évaluation a procédé données dans leurs organisations respectives à des entretiens, a analysé les principaux docu- et ont visité au moins un pays. La plupart d'entre ments et s'est rendue dans 12 des pays qui ont eux ont participé à un atelier de travail de deux reçu des subventions pour financer des activités jours consacré à l'analyse préliminaire des ob- habilitantes au titre de la procédure accélérée: servations. Les consultants internationaux se l'Argentine, Belize, le Cameroun, Cuba, sont chargés de la plus grande partie des l'Égypte, l'Érythrée, le Gabon, le Kenya, le activités techniques et ont rédigé le rapport. Mexique, la Pologne, l'Ukraine et le Zimba- bwe. Ces séjours, d'environ une semaine chacun, ont été effectués de janvier à mars PRINCIPALES 1999. Des rapports additionnels sur les activités CONSTATATIONS habilitantes de biodiversité ont été commandés pour l'Inde, le Népal et les Philippines. Des études plus vastes ont été commandées dans 14. Les constatations presentees ICI deux régions les États arabes (selon la concernent principalement les pays qul ont été définition de l'ONU) et les pays insulaires du vlsités ou inclus dans les études réglonales plus Pacifique. Les auteurs ont inclus dans l'étude les dossiers de PASNB provisoires ou définitifs de chacun des pays étudiés, mais ne les ont pas Résultats généraux examinés en détail. La démarche suivie et les critères de sélection des pays sont décrits dans 15. L'avancementides plans d'actionnationaux l'annexe 3. pour la préservation de la diversité biologique varie substantiellement selon les pays. Certains 4 Généralités et recommandations pays ont agi relativement vite et s'apprêtaient, ressources du FEM, compatible avec les au début de 1999, à mettre la demière main à capacités dont disposent la plupart des pays, des PASNB remarquables, basés sur des con- mais pas tous. sultations approfondies avec les principaux acteurs, à des analyses techniques bien 17. Les objectifs déclarés des activités charpentées des principaux dossiers et à des habilitantes sont extrêmement ambitieux et plans soigneusement élaborés, comportant des fixent la barre très haut pour tous les pays. Il activités clairement définies et classées par est peut-être plus réaliste de considérer les ordre de priorité. D'autres pays, en revanche, projets d'activités habilitantes comme des ont commencé avec un retard sensible, n'ont moyens de préparer la voie à un exercice na- pas réussi à établir une large concertation, et tional de planification dans le domaine de la leurs plans d'action semblent comprendre diversité biologique, plutôt que comme des surtout des projets nécessitant des financements moyens d'atteindre les objectifs fixés dans la extérieurs. Rares sont les pays qui ont Stratégie opérationnelle du FEM et repris dans commencé à mettre en oeuvre leur plan d'action. les critères opérationnels, où l'on peut lire: « Les pays ayant reçu une aide de ce type auront 16. L'équipe chargée de l'évaluation a les moyens de formuler et de gérer des constaté, d'une manière générale, que la plupart programmes par secteur ou concernant des pays semblaient avoir entrepris un proces- l'ensemble de leur économie pour remédier aux sus national de planification utile et d'un bon problèmes liés à l'environnement mondial, rapport coût-efficacité dans le domaine de la moyennant une approche rentable s'inscrivant biodiversité, ou sont en train de le faire. La dans le contexte des activités nationales de plupart des stratégies nationales examinées développement durable. » Dans la plupart des pendant l'évaluation étaient bien informées et pays, en développement ou autres, il n'est pas dignes d'éloge, et comprenaient des évaluations possible d'atteindre cet objectif en un ou deux apparemment raisonnables de la situation ans pour 200 000-350 000 dollars. Cela prendra actuelle et des tendances en matière de plusieurs dizaines d'années et une volonté biodiversité. Dans plusieurs pays, il est clair politique beaucoup plus forte que ce qui est en que le processus de PASNB a bien davantage évidence actuellement. La terminologie contribué à promouvoir le consensus et à maladroite utilisée ici est peut-être regrettable, sensibiliser l'opinion que toute autre initiative mais on voit mal comment des pays pourraient nationale de planification comparable. Dans être « habilités » à protéger la diversité certaines régions du monde, les PASNB avaient biologique par leurs projets d'activités un caractère passionnant et nouveau et ont habilitantes en cours. Il vaut peut-être mieux suscité un enthousiasme considérable. La considérer cette première série de projets préparation des PASNB a contribué à faire comme la première étape d'une démarche, qui comprendre aux pays les implications et les ne se limitera pas à une activité unique financée engagements de la CBD, alors qu'auparavant, par le FEM à l'appui des plans d'action et des seuls quelques individus étaient au courant. Les stratégies nationales. Des activités activités habilitantes ont aussi encouragé les additionnelles ont été approuvées dans deux pays à continuer de réfléchir à leurs obligations grands domaines : le plan d'action pour la au titre de la CBD. Les trois Agents d'exécution préservation de la biodiversité, et un ont tous joué un rôle majeur et positif dans la financement supplémentaire à hauteur de 100 planification et la mise en oeuvre des activités 000 dollars par pays au titre de la procédure habilitantes, souvent dans des circonstances accélérée. Ces mesures sont étudiées ci- difficiles et en dépit de la diversité des opin- dessous. ions quant aux objectifs et aux méthodes. Les activités habilitantes de biodiversité semblent 18. Le FEM a affirmé que les PASNB en cours être une utilisation valable et économique des de préparation sont « complets » et que les 5 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité activités habilitantes donneront aux pays « les pays, que les Agents d'exécution prenaient très moyens de formuler et de diriger des au sérieux la préparation des PASNB. Ils ont programmes par secteur ou concernant éveillé un intérêt et obtenu, pendant le proces- l'ensemble de l'économie... dans le contexte sus de préparation, une participation non des activités nationales de développement du- négligeable de la part de diverses parties rable 1. » Les résultats de la présente évaluation prenantes, en organisant des ateliers de travail donnent à penser que la série en cours de projets et des consultations, ainsi que des activités de d'activités habilitantes ne représente qu'un pas sensibilisation. Cependant, on a aussi observé dans cette direction. Beaucoup de pays qui d'autres motivations dans certains pays réalisent des activités habilitantes ont certes fait entamant la préparation de leur PASNB, dont des progrès notables et substantiels dans le quelques-unes n'étaient pas la conviction que domaine des plans d'action pour la préservation les PASNB étaient une mesure importante qui de la biodiversité, mais l'élaboration et la mise permettrait de mieux préserver la diversité en oeuvre de plans d'actions nationaux biologique, mais le désir de profiter des fonds susceptibles de modifier réellement le rythme disponibles, les encouragements donnés par les auquel la diversité biologique disparaît, et la Agents d'exécution et la conviction que les pays volonté et la capacité de les réaliser, ne désireux de recevoir des fonds par la suite viendront que plus tard. C'est pourquoi il est avaient tout intérêt à préparer un PASNB. indispensable que les pays et le FEM entreprennent des activités relais. Participation des parties prenantes 19. Le seul résultat qu'on puisse attendre des activités habilitantes, c'est qu'elles préparent la 21. En dépit des contraintes budgétaires, les voie et aident les pays à prendre les décisions principales parties prenantes de la plupart des politiques difficiles qui s'imposent absolument pays semblent avoir éprouvé au moins autant si l'on veut s'attaquer sérieusement au problème d'intérêt pour le processus d'élaboration du persistant de la perte de diversité biologique. PASNB que pour d'autres initiatives de On est encore loin d'avoir mis en oeuvre toutes planification environnementale. Les comités les mesures de protection de la biodiversité directeurs et le processus de concertation ont prévues par la CBD, et de nombreux pays souvent encouragé à coopérer des parties restent fermement persuadés qu'ils ne peuvent prenantes peu habituées à travailler ensemble, préserver la diversité biologique qu'avec un jetant ainsi les bases d'une collaboration future. soutien extérieur. Ils négligent les mesures qui Parmi les employés des Agents d'exécution, n'exigent pas des ressources supplémentaires, beaucoup ont fait preuve d'une persévérance mais une bonne planification et une volonté admirable en s'efforçant d'encourager les politique, notamment les réformes autorités nationales à jouer la carte de la institutionnelles et financières, l'amélioration concertation au lieu de n'admettre à participer des politiques et des règlements relatifs aux que les fonctionnaires et les élites scientifiques. concessions et à l'extraction, et l'élimination des Pour autant, ils n'y sont pas toujours parvenus. distorsions qui faussent le marché. Beaucoup de pays auraient considérablement élargi leurs consultations s'ils avaient eu des Motivation des pays ressources supplémentaires. On a noté un manque d'intérêt de la part des communautés 20. L'équipe chargée de l'évaluation a locales, des groupes autochtones ou du secteur nettement eu l'impression, dans la plupart des privé, et plusieurs pays n'ont pas examiné les questions de parité hommes-femmes. I o«Relations avec les Conventions », GEF/C. 13/12, 7 avril 1999. 6 Généralités et recommandations Soutien de l'opinion même si, à quelques exceptions près, ils n'ont pas donné de résultats tangibles dans beaucoup 22. Là encore, le public semblait au moins de pays. Certains des pays qui avaient déjà aussi informé sur l'élaboration de plans élaboré un grand nombre de documents de ce d'actions visant à préserver la diversité typesemblentlasdepréparerdesplansd'action biologique que sur des activités organisées environnementaux, quand bien même ils n'ont antérieurement. Du reste, plusieurs pays guère de réalisations concrètes à faire valoir. bénéficiaires avaient inscrit la réalisation de Chose plus sérieuse, il était visible, dans campagnes médiatiques dans leur activités plusieurs pays, que la préparation du PASNB habilitantes. La préparation des PASNB et des n'avait pas été liée ou coordonnée efficacement premières communications nationales semble avec d'autres initiatives du même type avoir sensibilisé davantage les gouvernements soutenues simultanément par des bailleurs de à leurs obligations au titre de la CBD et aidé fonds, et que les besoins et les priorités des un plus grand nombre de hauts responsables à différents bailleurs de fonds sont incompatibles. comprendre certains des aspects les plus On peut douter des chances de réussite de ces importants de la biodiversité. Cependant, les PASNB. partisans de la préservation de la diversité biologique et d'autres mesures environnemen- Plans d'action tales restent trop peu nombreux dans la plupart des pays, et il est rare qu'ils soient en mesure 25. Le lien entre les grandes menaces d'exercer une influence notable sur les grandes analysées dans les stratégies et les propositions décisions qui influent sur la diversité figurant dans les plans d'action paraît souvent biologique. ténu, donnant à penser que les plans d'action ne s'attaquent pas aux causes profondes de la Liens avec des initiatives du perte de biodiversité, sujet politiquement sen- même ordre sible. Les principales causes de perte de diversité biologique observées au niveau 23. Desrelations constructives ontété établies mondial, telles que le commerce des espèces dans plusieurs pays entre les responsables de menacées ou l'impact des régimes la préparation des PASNB et ceux de projets commerciaux, ne sont généralement pas plus vastes menés par le FEM, souvent dans le évoquées. Nombreux sont les plans d'action qui cadre des réunions de comités directeurs ou ne sont guère qu'un ramassis de projets groupes de travail communs. Les activités proposés aux bailleurs de fonds internationaux habilitantes ont aussi bénéficié, dans une plutôt qu'à un auditoire national. Rares sont certaine mesure, des activités de protection de ceux qui mettent l'accent sur la mobilisation l'environnement ou de la diversité biologique des ressources intérieures. Si certains proposent réalisées précédemment à l'échelon national. des réformes de la politique et des institutions Les études-pays sur la biodiversité déjà nationales, la majorité d'entre eux semblent financées par le FEM par l'intermédiaire du viser à protéger la biodiversité à coup de PNUE ont généralement facilité la réalisation projets. Dans des pays où existent des du bilan des activités habilitantes dans les pays problèmes transfrontières substantiels, par où se sont rendus les membres de l'équipe. exemple dans le cas des mers régionales ou des 24. Les plans environnementaux précédents, couloirs biologiques, les PASNB ne s'y tels que les Plans d'action pour la protection de attardent guère. la forêt tropicale, les Rapports à la CNUED, les Stratégies nationales de conservation, etc., 26. La préparation du PASNB représentait ont permis, semble-t-il, d'acquérir une une tâche complexe pour la plupart des pays. expérience utile en matière d'organisation, Les équipes mobilisées à cet effet, formées surtout de consultants, étaient généralement 7 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité qualifiées et compétentes. Dans plusieurs des composantes facultatives des projets d'activités pays visités, ces équipes étaient dirigées par habilitantes dans les critères opérationnels des personnalités de premier plan. Mais leur révisés, ont aussi été relativement négligées. Il caractère temporaire permet de douter de la s'agit entre autres de la sécurité biologique, de pérennité de l'acquisition de savoir ou du la taxonomie, de l'agriculture, des mesures renforcement des capacités qui surviennent d'incitation, des ressources génétiques, des pendant la réalisation des projets. Pour communautés autochtones et de la conserva- beaucoup de pays, le seul résultat sera un docu- tion ex situ. ment, et presque rien au niveau du renforcement des capacités. Il faut trouver des moyens Dossiers intersectoriels d'enraciner plus fermement l'élaboration de plans d'action dans les structures permanentes 29. On commence seulement à définir les dos- de l'administration et dans les processus de siers intersectoriels et à envisager des angles décision. d'attaque. Ils ne sont pas abordés sérieusement dans le cadre des activités habilitantes de la 27. Au sein de l'administration, la plupart des pays. Les principaux organismes responsabilité en matière de diversité responsables des décisions concernant biologique n'est pas toujours clairement l'utilisation des sols dans l'agriculture, la attribuée et on ne voit pas toujours comment le sylviculture, les mines, les transports, l'énergie, PASNB est censé s'insérer dans les structures etc., n'ont guère apporté de contribution et les politiques générales de l'État. Cela est concrète à l'élaboration des PASNB. Les particulièrement vrai lorsque le processus principales raisons de cet état de choses d'établissement du PASNB ne donne pas lieu à semblent être : 1) le peu d'information et une véritable intégration entre les secteurs. d'intérêt au sujet de la biodiversité en dehors Certaines activités habilitantes ont débouché des groupes traditionnels ; 2) les modalités et sur la mise en place de nouveaux dispositifs l'instabilité institutionnelles, qui n'encouragent institutionnels et ont sensibilisé les pas les dirigeants à prendre sérieusement en responsables nationaux au dossier de la compte la biodiversité ni les autres dossiers diversité biologique. La plupart des activités environnementaux ; 3) l'absence de habilitantes ont été exécutées par des ministères méthodologie et de directives régissant ou des directions de l'environnement, souvent l'incorporation de la diversité biologique aux de création relativement récente, qui n'en autres secteurs, d'une manière qui ait un sens imposent pas sur le terrain et ont des capacités pour les planificateurs ; et, surtout, 4) le refus d'exécution modestes. Il est rare que ces ser- de définir les véritables arbitrages auxquels il vices soient en mesure de s'attaquer à des dos- faudra procéder si l'on veut réduire le rythme siers intersectoriels sans un soutien politique actuel de disparition de la diversité biologique, de très haut niveau, soutien qui n'est en car ils sont politiquement difficiles à faire ac- évidence que dans un petit nombre de pays. cepter. Dossiers jugés importants par la Homogénéité des approches COP adoptées 28. Lesstratégiesetlesplansd'actiononttrait 30. Le temps et les ressources consacrés à la jusqu'à présent à la protection de la biodiversité. mise en oeuvre des activités habilitantes varient Les deux autres grands objectifs de la CBD, relativement peu. Les pays qui étaient prêts à utilisation durable et partage équitable des avancer dans le domaine des PASNB lorsque avantages, sont restés dans l'ombre. Les ques- les activités habilitantes ont été lancées y ont tions émergentes dont on a beaucoup parlé à la beaucoup gagné. Les autres pays, qui ne COP 3, et qui ont été incorporées à titre de disposent pas des capacités nécessaires pour 8 Généralités et recommandations comnmencer à préparer un PASNB sérieux à ce directeur général. Cependant, cela n'a pas stade, ne pourront sans doute pas retirer contribué autant qu'on l'escomptait à accélérer d'avantages durables de ce processus. le lancement des projets. 31. Lacorrélationentrelebudgetdesprojets 33. En raison de leur caractère large et individuels d'activités habilitantes et le contexte général, il s'est avéré beaucoup plus difficile ou les capacités du pays n'est pas évidente. Le de donner suite aux directives de la COP 3 dans personnel du Secrétariat du FEM soutient que le contexte du portefeuille de projets d'activités le principal critère servant à déterminer le habilitantes en cours ou prévues, ce qui a placé montant des subventions était la quantité de le FEM dans une situation très difficile. Celui- travail déjà réalisé dans chaque pays, qui puisse ci s'est essentiellement borné à réviser les servir à la préparation des plans d'action. critères opérationnels, pour indiquer qu'à Pourtant, certains pays plus petits semblent l'avenir, les projets d'activités habilitantes avoir reçu des montants disproportionnés en devraient soutenir le renforcement des comparaison de l'ampleur des besoins en capacités de planification essentielles et évidence dans certains pays plus grands. pourraient éventuellement mettre l'accent sur la sécurité biologique, la taxonomie, SUITE DONNÉE PAR LE FEM l'agriculture, le centre d'échange, les mesures d'incitation, les ressources génétiques, les AUX DIRECTIVES DE LA COP communautés autochtones et la conservation ex situ. L'élargissement de la portée des 32. La procédure accélérée définie dans les activités habilitantes n'a pas donné lieu à un critères opérationnels a été adoptée par le FEM relèvement des normes de coûts pour le à la suite de la COP de novembre 1995, durant financement des projets de ce type (si ce n'est laquelle les Parties avaient demandé au FEM que le centre d'échange a reçu un supplément à de mettre « à la disposition des pays en hauteur de 14 000 dollars par pays et qu'un développement qui sont parties à la Conven- projet mondial de sécurité biologique a été tion, selon des modalités souples et rapides, des lancé à titre pilote). Les pays qui avaient déjà ressourcesfinancièresquiserontaffectéesàdes obtenu un soutien au titre des activités projets.» Les critères opérationnels habilitantes se sont vu offrir une aide définissaient un mécanisme accéléré de supplémentaire, à concurrence de 30 000 dol- financement des activités habilitantes de lars, pour prendre en compte les nouvelles ori- biodiversité, qui a fini par se transformer en entations. une simple procédure d'examen et d'évaluation lorsque certaines divergences de vues entre le 34. L'équipe chargée de l'étude a constaté que Secrétariat du FEM et les Agents d'exécution beaucoup de pays avaient eu des difficultés à ont été résolues. Une fois les critères appliquer les directives de la COP 3 dans leur opérationnels établis, on a pu élaborer des intégralité et que la plupart d'entre eux ne projets qui y correspondaient directement, et savaient guère comment s'y prendre. Les di- lepersonneldesAgentsd'exécutionetlescon- rectives en vigueur ne donnent pas sultants ont pu expliquer quels étaient les d'informations à ce sujet. Aucun des 66 pays renseignements demandés, ce que les pays admissibles, dont les activités habilitantes pouvaient faire et ne pouvaient pas faire et com- avaient été approuvées avant la réunion de la ment présenter les propositions. Par la suite, COP 3 (novembre 1996), n'a encore demandé les procédures d'examen et d'approbation ont à bénéficier de l'aide supplémentaire offerte été simplifiées, ce qui a permis d'attribuer expressément par les critères opérationnels immédiatement 15 % des budgets d'activités d'avril 1997 afin de pouvoir donner suite aux habilitantes, aussitôt reçue l'approbation du questions citées lors de la réunion. 9 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité 35. Avant la COP 3, la mise en place du cadre Critères opérationnels des activités habilitantes et l'octroi d'une aide applicables aux activités aux pays bénéficiaires pour la préparation et habilitantes l'exécution des projets d'activités habilitantes avaient déjà exigé un temps et des efforts 37. Le document contenant les critères considérables. Le type et la qualité des résultats opérationnels, paru en 1996, a été révisé en découlant des activités habilitantes ont été 1997. C'est un long document technique, qui déterminés en grande partie par la décision de sert surtout au Secrétariat du FEM et aux limiter l'appui financier à une fourchette de 200 Agents d'exécution à examiner et approuver les 000-350 000 dollars pour les projets approuvés propositions d'activités habilitantes. Quand les selon la procédure accélérée. Ce niveau de Agents d'exécution et le Secrétariat du FEM soutien, étalé sur un à deux ans, n'était pas à la se sont mis d'accord sur les critères et les mesure de l'expansion thématique et technique procédures qui étaient codifiés dans les critères considérable qu'auraient dû enregistrer les pro- opérationnels, les propositions d'activités cessus nationaux de préparation de programmes habilitantes sont devenues tellement relatifs à la diversité biologique pour que les standardisées qu'elles ont commencé à se pays puissent appliquer sérieusement les direc- ressembler fortement. tives de la COP 3. Étant donné que beaucoup de projets d'activités habilitantes étaient déjà 38. Il a fallu longtemps pour élaborer les en cours ou étaient parvenus à un stade de critères opérationnels et les mettre en applica- préparation avancé, les questions aussi com- tion, car les Agents d'exécution et le Secrétariat plexes que variées signalées par la COP étaient du FEM ne s'entendaient pas sur le but exact d'une portée trop vaste et trop générale pour des activités habilitantes de biodiversité, sur le être incorporées au portefeuille d'activités contenu approprié, ni sur les ressources habilitantes existant. Avec le recul, l'équipe nécessaires. Le débat toumait autour de la ques- chargée de l'étude a constaté que ni la COP ni tion de savoir quelle importance relative le FEM n'avaient élaboré de politiques ou de accorder au renforcement des capacités directives claires à cet égard. d'élaboration de programmes de protection de la diversité biologique ou s'il fallait traiter les 36. Le temps et les efforts considérables qui PASNB comme des tremplins plus modestes avaient dû être consacrés à l'élaboration de en vue de la réalisation de programmes critères précis, de formulaires pour la d'investissement dans la conservation sur le présentation des propositions et de normes de terrain. Le PNUD et le PNUE proposaient coût lorsque les activités habilitantes ont été d'accorder plus d'importance aux composantes lancées s'étaient traduits au début par une des projets d'activités habilitantes concemant grande incertitude et par un gaspillage le renforcement des capacités, tandis que la d'activité, et donc par de gros retards dans Banque et le Secrétariat du FEM soutenaient l'instruction des projets. Aussi certains pays que les pays avaient déjà préparé de nombreux s'étaient-ils élevés contre l'esprit apparemment programmes sur l'environnement ou sur la tatillon du FEM. Pourtant, le processus biodiversité, et que les méthodes d'élaboration d'examen et d'approbation a fini par se roder et des PASNB étaient bien connues. On a pu par devenir beaucoup plus efficace. Une surmonter ces divergences en convenant d'un analyse effectuée par l'équipe chargée de l'étude ensemble de normes d'activités et de critères montre que les délais d'instruction des propo- de coût qui ont été incorporés aux critères sition d'activités habilitantes se sont opérationnels. sensiblement raccourcis. 10 Généralités et recommandations 39. Si le document contenant les critères capacités, tandis que la Banque mondiale en- opérationnels fournit effectivement des courage les pays bénéficiaires à produire une conseils sur la préparation et la mise en oeuvre stratégie et un plan d'action dans des délais des activités habilitantes, et approuve les di- relativement rapides et pour un faible coût, en rectives en vigueur, il n'est probablement pas exploitant les informations existantes. parvenu à réaliser l'un de ses objectifs déclarés, à savoir « cerner les processus recommandés 42. Les activités habilitantes représentent un en vue de préparer, examiner et exécuter des vrai défi pour les Agents d'exécution du point activités habilitantes dans un pays bénéficiaire de vue de la gestion. Le PNUD, qui gère la ». Dans la pratique, les critères opérationnels plupart des projets, a engagé du personnel et sont inconnus à de nombreux responsables des consultants pour aider à exécuter les gouvernementaux importants des pays activités habilitantes. En effet, il s'occupe d'un bénéficiaires, bien qu'ils aient été distribués aux grand nombre de projets et il assume un surcroît agentsdeliaisonduFEM. de travail en raison de ses activités de renforcement des capacités et d'autres tâches ROLE DES AGENTS de caractère méthodologique. Le PNUD a mis 1 en place un réseau efficace de coordonnateurs D EXECUTION régionaux et sous-régionaux, qui foumissent un appui technique aux responsables nationaux 40. Le PNUD met en oeuvre 73 projets de l'exécution des activités habilitantes et (environ les deux tiers), le PNUE 27 et la complètent le soutien administratif et Banque mondiale 17. Les valeurs moyenne et gestionnel fourni par ses bureaux locaux. Le médiane des projets du PNUD et du PNUE sont PNUE a lui aussi créé un programme distinct proches de 200 000 dollars, tandis que la valeur et efficace, à une échelle beaucoup plus réduite, médiane des projets de la Banque s'élève à 112 géré par un responsable unique, tandis que la 000 dollars (la moyenne étant de 136 471 dol- Banque mondiale n'a guère modifié ses struc- lars). Le montant relativement faible des projets tures pour gérer son portefeuille plus restreint. d'activités habilitantes de la Banque mondiale semble être en grande partie imputable à dix 43. Si l'on tient compte de toutes les commis- des 17 projets localisés en Europe de l'Est et sions et allocations budgétaires versées aux en Asie centrale, dont les valeurs médiane et Agents d'exécution, les ressources fournies moyenne tournent autour de 100 000 dollars. pour la mise en oeuvre des activités habilitantes Le montant moyen des dix projets d'activités de biodiversité représentent en moyenne 1 0 % habilitantes du PNUD et du PNUE en cours du budget des projets: 8 % pour le PNUD (y dans la région s'élève en moyenne à 150 000 compris le BSP/ONU pour les services d'appui dollars. La taille des sept projets réalisés par la aux projets), 9 % pour la Banque mondiale et Banque dans d'autres régions est comparable à 15 % pour le PNUE. Ces chiffres tiennent celle des projets des deux institutions des Na- compte du montant estimatif des allocations tions Unies. budgétaires du FEM, qui s'ajoutent au coût de l'appui fourni aux projets, seul élément qui soit 41. LestroisAgentsd'exécutionjouentunrôle compris dans le budget des projets d'activités important et constructif dans la préparation des habilitantes. Il n'était pas possible de calculer PASNB, en faisant toutefois porter leur atten- avec exactitude le montant de l'allocation tion sur des aspects légèrement différents. Les budgétaire du FEM correspondant aux activités deux organismes de l'ONU continuent à insister habilitantes avant l'adoption, en 1999, du sur les processus et le renforcement des système d'établissement du budget par activités. il Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité ROLE DU SECRETARIAT DU liers et les campagnes d'information du BPSP s'orienteront vers l'établissement de priorités FEM dans les plans d'action et, à terme, vers l'exécution de ces plans, à mesure que le 44. Le rôle du Secrétariat du FEM a consisté nombre des pays ayant presque achevé leur à soutenir activement l'élaboration et la mise PASNB augmentera. en oeuvre rapides des activités habilitantes en coordonnant la formulation et la révision des FINANCEMENT ADDITIONNEL critères opérationnels, en adoptant la procédure E accélérée et en surveillant la mise en oeuvre. EN FAVEUR DES ACTIVITES HABILITANTES PROGRAMME DE SOUTIEN À LA PRÉPARATION DES PLANS 47. Le Conseil du FEM a approuvé le docu- 1 ment intitulé « Relations with Conventions » D ACTION POUR LA en mai 1999. Par ce document, le Conseil PRÉSERVATION DE LA autorise le Directeur général du FEM à relever de 100 000 dollars par pays le budget des BIODIVERSITÉ projets d'activités habilitantes en cours (à hau- teur d'un total de 450 000 dollars), pour aider les pays bénéficiaires à tenir compte des orien- 45. C e p ogra , lemduntant de tations fixées lors des réunions de la COP 3 et 4 Dmillonsde dollars, r mnt iancémpar le de la COP 4. Les critères opérationnels doivent FEMP est aujourd'hui le seul mécanisme inter- être révisés et de nouvelles normes de coûts FE,.s auor'hu lesu éanseitr seront établies pour les nouvelles « additions national de soutien à la préparation des plans Ce documen décle égalem q le d'action nationaux pour la préservation de la Sc. ér douFeMt lae Agents d'ex i biodiversité aux pays en développement. Il aide Scontiueront, en coopération avec le Secrétanat notamment ces pays à interpréter les nouveaux de la CBD, à collaborer à l'élaboration d'une aspects relatifs à la CBD sur lesquels la COP re opérationlle st ratéib aux met l'accent et à agir en conséquence (encore recivse latCon etrque eM cherer que les ONG internationales aient ciblé certains àiobtire s d u SA pou inércera aspects spécifiques des PASNB). Le BPSP pourrait être amené à jouer un rôle d'appui les directives de la COP aux opérations. essentiel à travers le réseau d'organisations 48. Ces propositions, qui semblent régionales d'appui qu'il soutient. raisonnables, devraient donner aux pays une 46. Le BPSP fera porter ses activités sur la bonne occasion de commencer à s'occuper des réalisation d'études de cas, l'identification des questions soulevées tout récemment par la COP. pratiques les plus performantes et la fourmiture Cela peut toutefois engendrer des difficultés de conseils sur les questions nouvelles, à logistiques dans les pays bénéficiaires qui ont mesure que la COP les identifiera. Le terminé ou presque terminé leurs projets mesuregr qe lase àP léponres identifierd'activités habilitantes sans tenir compte des progralépam levse àays, prépondrpaubesins pprincipales questions soulevées par la COP 3 signalésdparles paysinctipalemnt p ou la COP 4. Ces problèmes seront sans doute gonteremdnares d'nsttionaes, s ano aggravés par les nouvelles directives qui gouversonemnldes sous-région alres,t en uiisant pourraient émaner des COP 5, 6, etc., qui se tiendront lorsque la plupart des pays auront en appel aux capacités techniques régionales principe terminé leurs projets d'activités créées grâce aux activités habilitantes réalisées habilitantes en cours. jusqu'à présent. On compte qu'à l'avenir les ate- 12 Généralités et recommandations PROCHAIN ES ÉTAPES intérieures pour entretenir un service de réseau pouvant au moins maintenir les contacts avec les parties prenantes qui ont participé au pro- 49. Les processuse u N les plus cessus de concertation du PASNB. Cependant, efficaces ont soulevé un intérêt indéniable, la plupart des pays n'ont rien prévu pour as- voire de l'enthousiasme, auprès de certains surer ne serait-ce que ce minimum de organismes d'État, ONG s'intéressant à la con- continuité. servation, universitaires, associations locales et des médias. Un nombre croissant de projets 52. Force est de constater que beaucoup de de PASNB ont été distribués, commentés et pays ne doutent pas qu'ils recevront des améliorés. Ils attendent l'approbation du financements extérieurs à l'appui des proposi- gouvernement. Cela a suscité l'espoir qu'il tions prioritaires identifiées dans leur PASNB, existait de réelles perspectives de voir croître et surtout que le FEM leur fournira un l'efficacité des mesures prises pour soutenir la financement additionnel substantiel. Lorsque conservation de la biodiversité. Est-ce bien l'on fait comprendre aux responsables réaliste ? gouvernementaux qu'en réalité les ressources du FEM sont limitées et qu'ils doivent s'adresser 50. Dans les pays qui ont terminé ou presque ailleurs, ils sont généralement incapables terminé leur PASNB, la question « Et d'envisager d'autres démarches ou stratégies. maintenanti? » commence déjà à engendrer fric- Il y a donc lieu de craindre que le PASNB n'aille tions etincertitudes, tandisquel'enthousiasme rejoindre les autres programmes d'action et l'élan nés des consultations commencent a environnementaux au fond des tiroirs, et que retomber. La plupart des gouvernements ne le bilan des réalisations ne soit aussi décevant semblent pas prendre de mesures concrètes que celui de tant de PAFT, Stratégies nationales pour maintenir l'élan acquis ou pour en tirer de conservation, PNAE, et autres. parti. Le ministère ou la direction de l'environnement est souvent l'Agent d'exécution des activités habilitantes. Cela peut compliquer RECOMMANDATIONS le passage du stade de la préparation à celui de l'exécution, car beaucoup de ministères de Rôle du FEM l'environnement ont des mandats ou une expérience limités en matière de réalisations. 53. Le FEM doit mieux préciser ce qu'il est Renforcer l'efficacité des efforts de conserva- censé faire pour concourir à la mise en oeuvre tion exige habituellement une détermination et des stratégies nationales de biodiversité et des une participation actives de la part d'autres plans d'action. Ses ressources ne lui permettent organismes sectoriels. Dans de nombreux cas, pas de soutenir à grande échelle l'application les responsables de la préparation du PASNB des PASNB et il est peut-être mieux placé pour n'ont pas su établir une concertation avec ces faciliter les partenariats entre pays et bailleurs partenaires clés, et ont donc du mal à trouver de fonds, multilatéraux et bilatéraux. Cela lui des approches viables au stade de l'exécution. est difficile actuellement, car de nombreux pays bénéficiaires, ainsi que quelques pays bailleurs 51. Certains gouvernements ont envisagé ou de fonds, n'ont pas une idée claire de son rôle adopté des mécanismes institutionnels visant et de ses capacités. On a prévu d'organiser des à assurer la continuité après la dissolution de séminaires d'information dans quelques pays l'équipe de projet du PASNB, mais la plupart afin de remédier à ce problème. semblent au mieux provisoires, dépourvus de repères clairs ou leur financement à long terme 54. Si la décision prise en mai 1999 par le ne semble pas assuré. Dans un petit nombre de Conseil prévoit une expansion importante des cas, il est possible de mobiliser des ressources projets d'activités habilitantes en cours compte 13 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité tenu des questions soulevés par les COP 3 et 4, envergure, tout en essayant de maintenir le cap l'avenir des activités habilitantes est incertain. stratégique à long terme et l'équilibre de ses Les auteurs du présent rapport pensent que des programmes opérationnels de biodiversité. Il efforts supplémentaires considérables devront existe une difficulté logistique évidente, qui sans doute être entrepris dans les domaines clés tient au fait que les COP continuent à donner si l'on veut que les activités habilitantes des directives de plus en plus nombreuses, atteignent les objectifs annoncés. tandis que les projets d'activités habilitantes constituent, au moins jusqu'à présent, une 55. Il serait plus productif, comme l'ont activité unique portant sur une période demandé certains pays lors de la réalisation de déterminée dans chaque pays. Les futures COP la présente évaluation, d'encourager les pays à continueront probablement à donner des direc- renforcer les capacités nationales afin de tives supplémentaires après que la plupart des déterminer comment les politiques, pays auront fini d'exécuter leurs projets programmes et procédures du FEM pourraient d'activités habilitantes en cours. Cette les aider à s'acquitter de leurs obligations démarche ne semble pas de nature à affermir découlant de la CBD. Cela contribuerait peut- sur le long terme les possibilités de réalisation être à mieux faire comprendre ces obligations de la CBD, car elle semble de nature à renforcer et les directives de la COP. Cola peut être fait la dichotomie entre les termes dans lesquels de plusieurs façons complémentaires: 1) en sont décrits les nobles objectifs de la protec- informant des experts nationaux connaissant tion de la diversité biologique d'une part, et une bien la CBD des modalités de fonctionnement réalité qui est beaucoup plus modeste dans la du FEM (y compris les agents de liaison et leur pratique, d'autre part. personnel le cas échéant), 2) en donnant aux agents de liaison du FEM une formation dans 57. C'est là un problème difficile à résoudre. les domaines visés par la CBD, et 3) en LedocumentduFEMintitulé «Relationswith établissant à l'échelon national un comité de Conventions » indique que le Secrétariat du coordination pour les projets du FEM, qui serait FEM et les Agents d'exécution continueront, très probablement dirigé par les agents de liai- en coopération avec le Secrétariat de la CBD, son et qui comprendrait les agents de liaison à collaborer à l'élaboration d'une réponse de la CBD, les Agents d'exécution, les opérationnelle stratégique et ciblée aux organismes compétents de l'administration, les directives de la COP, et que le FEM cherchera ONG et d'autres parties prenantes. (Cela irait à obtenir le concours du STAP pour incorporer dans le sens de la recommandation de stratégie les directives de la COP aux opérations. La opérationnelle selon laquelle il conviendrait de présente étude ne fait que réitérer l'importance continuer à renforcer les capacités dans le critique de cette approche et la nécessité de contexte des programmes opérationnels, et mener à bien ces activités de toute urgence, en renforcerait le système d'agents de liaison du particulier pour ce qui est des questions FEM). soulevées par les directives émanant de la COP 3. Suite donnée aux directives de la COP 58. Il faut élaborer sans délai des mécanismes visant à développer encore ou à adapter les 56. LaCOPpourraitaméliorerencoresesdi- PASNB compte tenu des engagements rectives en évitant de placer le FEM en posi- importants pris par les Parties à la CBD. Les tion de réagir. Si la COP ne change pas la façon consultations et les activités de renforcement dont elle donne ses directives, il faudra des capacités liées à la préparation du PASNB probablement que le FEM continue de se dans chaque pays doivent comprendre un exa- débattre pour incorporer tous les ans ou tous men de la CBD, identifiant clairement tous les les deux ans de nouvelles directives de grande grands dossiers et tous les engagements à tenir. 14 Généralités et recommandations Cela n'était pas un objectif explicite de tous able, par ailleurs, de sensibiliser l'opinion les projets d'activités habilitantes, mais les publique à la conservation de la diversité PASNB définitifs devront comprendre une biologique et au PASNB, et d'obtenir des analyse indiquant si tous les grands dossiers et promesses de soutien de la part des principaux tous les engagements prévus par la CBD ont acteurs dans le domaine des ressources de été dûment pris en compte et si des stratégies diversité biologique. et des plans d'action appropriés ont été établis. 59. Dans la même perspective, il conviendrait 61. Il serait bon de faire connaître plus de renouveler les efforts pour élaborer et tenir clairement les liens entre les aspects à jour des documents d'information et d'autres écologiques de la conservation de la ressources indiquant clairement les dossiers biodiversité et les avantages et objectifs clés retenus par la COP, et explicitant en économiques des pays. Il faudrait élaborer des connaissance de cause les implications en accords complémentaires pour les politiques et matière d'élaboration de programmes de les opérations des organismes sectoriels, tant biodiversité. Cette tâche sera sans doute au niveau central que sur le terrain, sans oublier exécutée par le BPSP, ne serait-ce qu'en partie, de noter l'importance non seulement des mais elle pourrait aussi constituer une priorité programmes du même type, mais également des pour le Secrétariat de la CBD. autres organismes qui influent sur la préservation de la diversité biologique, tels que Intégrer la biodiversité les services responsables de la planification économique, des finances, des travaux publics, 60. La plupart des projets d'activités du tourisme, etc. Ces accords doivent être habilitantes entrepris dans le domaine de la officialisés et étayés par le redéploiement du biodiversité s'avèrent ou se sont avérés valables personnel, du matériel et des ressources et d'un bon rapport coût-efficacité, étant donné financières, de manière à assurer la réalisation les contraintes de temps et de ressources. Mais des priorités du PASNB. Une véritable si l'on veut qu'ils se rapprochent davantage des intégration sectorielle et, à terme, une mise en objectifs ambitieux qui leur avaient été assignés oeuvre conjointe, nécessiteront des efforts de par le FEM, il faudra que la quasi-totalité renforcement des capacités supplémentaires, d'entre eux n'en restent pas au stade d'un en- qui pourront être identifiés durant la phase de semble de stratégies (dans le cas du PASNB), finalisation des projets d'activités habilitantes, d'une compilation (dans le cas de la communi- afin que les activités de lancement des PASNB cation nationale) ou d'un ensemble et/ou l'exploitation du centre d'échange se d'installations (dans le cas du centre d'échange). déroulent dans de bonnes conditions. Les éléments « intégrateurs », qui font que la conservationdeladiversitébiologiquedevient 62. L'approbation du PASNB par le une considération importante dans les proces- gouvemement implique que le pays est décidé sus de planification et de décision, doivent être à foumir un soutien financier, institutionnel et introduits d'une manière plus convaincante au autre à ses plans d'action prioritaires. Il faudrait début du processus. L'intégration que l'on voie dans le FEM une source d'appui intersectorielle, d'un point de vue technique et parmi d'autres. Il est donc important que institutionnel, est essentielle. La volonté l'organisme donnant son approbation (Cabinet, politique des plus hautes instances est indis- Parlement, etc.) veille à ce que des mécanismes pensable si l'on veut confier à l'institution mère de financement pratiques soient en place pour du PASNB le mandat juridique et politique le PASNB. Les mesures exécutives ou approprié. Lorsque cela est nécessaire, il faut législatives permettent d'utiliser des instru- également obtenir les approbations et ments reposant sur le marché, notamment des promesses de soutien voulues de la part des redevances d'usage ou des incitations fiscales, autorités locales compétentes. Il est indispens- dont les recettes sont aiguillées vers un 15 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité mécanisme approprié de gestion des fonds (par Des campagnes systématiques de collecte de exemple un fonds fiduciaire) pour la mise en fonds plourraient être lancées à titre prioritaire. oeuvre du PASNB. Lorsque le pays ne dispose Elles pourraient comprendre l'élaboration de pas de l'expérience et des capacités nécessaires propositions et des réunions de bailleurs de pour établir et/ou exploiter un tel mécanisme fonds, la création de liens avec le secteur privé, de financement, le FEM pourrait foumir un qui pourrait verser des contributions et soutien dans le cadre du financement participer à la mise en oeuvre des activités, et supplémentaire récemment approuvé en faveur le recours à des mesures permettant d'obtenir des activités habilitantes, aux fins du un soutien budgétaire additionnel, aux niveaux renforcement des capacités et de l'intégration exécutif et législatif. intersectorielle. 64. Il faudra peut-être mettre àjour le contenu Prochaines étapes pour les plans de certains PASNB déjà approuvés, surtout si d'action et les stratégies certains des principaux problèmes et obliga- nationales pour la biodiversité tions liés à la CBD n'ont pas encore été entièrement élucidés. Cependant, même des 63. Il faudrait que l'achèvement des PASNB PASNB relativement complets gagneraient à financés par le FEM soit considéré comme le l'établissement d'un mécanisme de mise à jour point de départ d'une série d'activités visant à régulier, puisque les réunions des COP vont préparer des plans d'actions pour la biodiversité donner lieu à de nouveaux mots d'ordre et à de qui maintiendraient l'élan acquis grâce aux nouvelles directives. Ce mécanisme pourrait projets d'activités habilitantes en cours. Ces être incorporé au système de suivi et activités ne peuvent avoir lieu dans le cadre du d'évaluation qui devrait faire partie de portefeuille de projets d'activités habilitantes l'exécution du PASNB. On pourrait renforcer actuel, car les ressources disponibles ont été le rôle des centres d'échange en resserrant les soit dépensées, soit engagées. Il faudra des liens avec le Secrétariat de la CBD, les Agents ressources supplémentaires, d'origine nationale d'exécution, le Secrétariat du FEM et les autres ou intemationale. Dans les pays où le PASNB pays, de manière à ce qu'ils soient a principalement été élaboré au niveau régulièrement informés de tout changement stratégique, il sera indispensable de dans le domaine de la biodiversité. sélectionner les priorités essentielles et de planifier les activités au niveau opérationnel, Mesures prioritaires au niveau sans oublier que les activités clés devront être des pays intégrées aux programmes économiques et aux autres programmes sectoriels en cours. Dans 65. Il ressort de cette étude que les pays qui les pays où des dispositions initiales ont déjà terminent leur PASNB devraient veiller été convenues, ces arrangements institutionnels particulièrement aux aspects suivants: seront mis en pratique, en commençant par des réunions d'organisation, le renforcement des * Obtenir que le gouvernement capacités, et un engagement pratique dans des approuve ou adopte officiellement le activités de suivi essentielles, telles que la mise PASNB, et réaffirmer l'importance au point de politiques plus efficaces. On pense critique de l'intégration des plans notamment à des incitations financières et d'action pour la biodiversité aux commerciales, à l'amélioration des règlements autres plans nationaux de régissant l'utilisation de la diversité biologique, développement ou aux plans relatifs notamment les concessions, à la réforme des à l'environnement. codes juridiques pertinents et au renforcement des mandats dans le domaine de la coopération . Établir les priorités et attribuer les au sein du gouvernement et entre les secteurs. responsabilités, et obtenir l'adhésion 16 Généralités et recommandations des principaux acteurs représentant projets d'activités habilitantes aient un effet de officiellement les partenaires catalyseur durable sur la protection de la institutionnels clés aux éléments les biodiversité. Pour remédier aux points faibles plus importants des plans d'action qui viennent d'être cités, il faudra probablement pour la biodiversité (plutôt que des du temps et des ressources supplémentaires, opinions d'experts individuels). ainsi qu'une volonté politique. Il faut se de- mander s'il est bon qu'à l'avenir le FEM aide * Confirmer ou établir des arrange- les pays à fixer leurs priorités en finançant des ments institutionnels permanents projets d'activités habilitantes. pour la coordination et le suivi de la mise en oeuvre du PASNB. Recommandations à l'intention du FEM * Coordonner l'exécution du PASNB avec les autres exercices de 67. Le Secrétariat du FEM et les Agents planification environnementale d'exécution doivent les uns et les autres donner nationaux, y compris les PNAE, les la priorité à la mise en oeuvre énergique du PNGE et les PAFT. BPSP. Celui-ci accorde déjà une attention particulière aux ateliers régionaux ou, dans * Élaborer un plan en vue de mobiliser certains cas, aux ateliers nationaux. En ce qui des ressources financières, y compris concerne la diffusion des pratiques les plus par des mesures budgétaires et performantes, on fait appel aux spécialistes- commerciales, et organiser des ate- conseil des pays qui ont mené avec succès des liers de bailleurs de fonds et d'autres projets d'activités habilitantes, comme cela mécanismes de coordination. paraît naturel. On a également recours aux Préciser le rôle et l'importance du organisations régionales qui sont désireuses et centre d'échange en tant que réseau capables de soutenir ces efforts. On met à jour scientifique et d'information les différentes directives suggérées par le FEM fonctionnel, plutôt que comme pour l'élaboration des PASNB, et on y incorpore simple système informatisé au sein en particulier des directives plus détaillées pour d'une unité de biodiversité. le centre d'échange. L'expérience des pratiques les plus performantes montre qu'il faut faire * Réexaminer les problèmes récents davantage que distribuer des directives définis par les COP 3 et 4 et envisager imprimées. Dans la pratique, il existe peut-être de demander un soutien un rapport inverse entre une bonne complémentaire au FEM, étant donné compréhension des directives et le volume de que des fonds sont à présent la documentation distribuée. On a également disponibles pour les proj ets compris qu'il fallait, à titre prioritaire, traduire d'activités habilitantes dans ces et/ou interpréter les directives standards en domaines. termes opérationnels au niveau national, ou tout au moins régional. * Remédier aux points faibles des PASNB, tels que l'analyse 68. Il est indispensable que les Agents intersectorielle, la sensibilisation, la d'exécution et le Secrétariat du FEM suivent concertationlocale,laformulationde de près le déroulement des activités politiques, les réformes habilitantes. En effet, la plupart des activités institutionnelles, l'exploitation du- habilitantes sont inédites et doivent être rable, etc. réalisées en deux ans au maximum. En outre, les Agents d'exécution ont souvent les 66. La dernière de ces recommandation est connaissances et l'expertise nécessaires pour aussi la plus importante si l'on veut que les aider les pays à surmonter certaines des 17 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité faiblesses qui transparaissent dans de nombreux diversité biologique dans les pays, sur une PASNB, telles que l'absence de priorités dans période plus longue. les plans d'action et de montages financiers réalistes pour financer la protection de la 70. Il conviendrait d'appliquer un programme biodiversité. Il faut donc que les Agents plus dynamique de communication en faveur d'exécution soient prêts à fournir des conseils des activités habilitantes. Cela signifie que le techniques plus intensifs sur une période plus Secrétariat du FEM et les Agents d'exécution longue, au moins pour certains des projets devraient se concerter davantage pour clarifier d'activités habilitantes. l'interprétation des nouveaux problèmes ou des problèmes encore non résolus concernant les 69. Au niveau des pays particuliers, les critères opérationnels et les différentes direc- Agents d'exécution doivent aussi intensifier les tives, et sur la manière de placer ces efforts pour renforcer la coordination entre eux interprétations dans les contextes régionaux et etpourintégrerplusagressivementlesPASNB nationaux. Cette opération vise à faire à leurs propres activités opérationnelles pleinement comprendre au FEM les besoins des habituelles. La Banque mondiale est sans doute pays, et à faire pleinement comprendre aux pays la mieux placée pour aider à appeler l'attention ce que le FEM peut ou ne peut pas appuyer. Le des responsables de la planification de personnel du Secrétariat du FEM devrait développement économique sur les problèmes participer avec les Agents d'exécution à des de protection de la diversité biologique, mais consultations avec les pays non seulement pour le PNUD, qui est le principal Agent d'exécution assurer une interprétation uniforme, mais des projets d'activités habilitantes, devrait également pour acquérir une bonne chercher à soutenir une meilleure intégration connaissance des différents contextes locaux intersectorielle de la conservation de la de la conservation de la biodiversité. 18 2. DIRECTIVES DE LA COP ET SUITE DONNÉE PAR LE FEM 71. Le FEM est la structure institutionnelle ou programmes existants qui provisoirement chargée de gérer le mécanisme tiendront compte, entre autres, des financier de la CBD. À ce titre, le FEM appli- mesures énoncées dans la présente que les directives de la COP, à laquelle il fait Convention qui la concernent; et rapport, dans le domaine des politiques, des priorités de programmes et de critères de 2. Intègre, dans toute la mesure possible recevabilité aux fins de la convention2. Ce et comme il convient, la conservation chapitre analyse la suite donnée par le FEM et l'utilisation durable de la diversité aux directives de la COP dans le contexte biologique dans ses plans, spécifique des activités habilitantes, étant programmes et politiques sectoriels entendu que les relations de la COP avec le ou intersectoriels pertinents. » FEM couvrent un éventail de dossiers beaucoup plus large. 73. La COP 2 a également demandé instamment que le FEM mette des ressources DIRECTIVES DE LA COP financières à la disposition des pays en développement afin qu'ils puissent établir leurs rapports nationaux à la CBD (Décision IV117), Deuxième réunion de la COP en décrivant plus particulièrement les mesures prises pour appliquer l'article 6 de la CBD, et a 72. A sa deuxième réunion, tenue le 15 demandé au FEM d'examiner des modalités de novembre 1995, la COP a demandé au FEM renforcement des capacités s'agissant du cen- de faciliter l'application immédiate des articles tre d'échange (Décision 11/3). 6 et 8 de la CBD, en fournissant aux Parties pays en développement Parties des ressources Troisième réunion de la COP destinées à financer des projets et ce, selon des modalités souples et rapides (Décision I11/7)3. 74. À cette réunion, la COP a donné de L'article 6 de la CDB stipule que « Chacune nouvelles directives concernant le soutien aux des Parties contractantes, en fonction des con- activités et aux programmes nationaux relatifs ditions et moyens qui lui sont propres: à la sécurité biologique, à la taxonomie, à l'agriculture, au centre d'échange, aux mesures 1. Elabore des stratégies, plans ou d'incitation, aux ressources génétiques, aux programmes nationaux tendant à as- communautés autochtones, et à la conservation surer la conservation et l'uelisation ex situ (Décision 111/5). La COP 3 a également durable de la diversité biologique ou demandé instamment aux Parties d'inclure dans adapte à cette fin ses stratégies, plans 2 Instrument pour la restructuration du Fonds pour l'environnement mondial (1996). 3 L'article 6 est celui sur lequel portent principalement les projets d'activités habilitantes. L'article 8 fait en principe l'objet des programrnmes d'opération du FEM (Critères opérationnels 1997, par 4). Il ne sera pas analysé ici. 19 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité leur PASNB des mesures relatives aux propositions de projets du FEM plus coûteuses, domaines suivants: option qui n'a été retenue que par deux pays, le Brésil et l'Inde (les autres projets plus chers 1. Conservation de la diversité avaient précédé l'adoption de la procédure biologique aussi bien in situ que ex accélérée). Les critères opérationnels ont été situ; modifiés et réédités en juin 1997, compte tenu des directives de la troisième réunion de la COP 2. Prise en compte des objectifs ayant (novembre 1996, à Buenos Aires). trait à la diversité biologique dans les politiques sectorielles pertinentes 76. Le personnel du Secrétariat du FEM a pour assurer la conservation et donné trois raisons à l'adoption de la procédure l'utilisation durable de la diversité accélérée. La première est qu'il existait une biologique; demande de plus en plus pressante de la part des pays, qui trouvaient les procédures 3. Partage équitable des avantages d'examen et d'approbation en vigueur trop découlant de l'utilisation des lentes. La deuxième est que le FEM voulait ressources génétiques (Décision III/ corriger l'impression largement répandue selon 9). laquelle les premières activités habilitantes dans le domaine des changements climatiques SUITE DONNÉE PAR LE FE M étaient inspirées davantage par les intérêts des Agents d'exécution que par les besoins des pays bénéficiaires. La troisième est que le Conseil 75. Le FEM a répondu aux directives de la du FEM n'était pas prêt à renoncer à son rôle COP 2 en préparant les critères opérationnels de supervision et à déléguer les activités relatifs aux actrvités habilitantes, habilitantes à un ou plusieurs Agents conformément aux instructions du Conseil du d'exécution et tenait à ce que tous les pays FEM. Les critères opérationnels définissaient bénéficiaires suivent une approche la « procédure accélérée », qui était un systématique. mécanisme de financement des activités habilitantes de diversité biologique, pour 77. Existait-il d'autres possibilités ? En 1995, donner suite à la demande formulée par la COP le PNUE avait proposé un projet cadre 3/4 du de fournir aux Parties pays en développement FEM, d'un montant de 4 millions de dollars, des ressources destinées à financer des projets visant à soutenir la préparation de programmes et ce, selon des modalités souples et rapides. de conservation de la biodiversité, y compris Les critères opérationnels ont été élaborés par le renforcement des capacités. Dix pays avaient le Secrétariat du FEM en consultation avec les été désignés pour faire partie de la première Agents d'exécution et la CBD. Ceux-ci sont phase du projet4. Le FEM n'a pas jugé cette entrés en vigueur en avril 1996. Les normes de proposition recevable, car il tenait à ce que les coûts stipulées dans les critères opérationnels programmes de conservation de la biodiversité limitaient le budget total des projets d'activités émanent expressément des pays. De plus, ni le habilitantes à 350 000 dollars et établissaient Secrétariat du FEM ni les deux autres Agents des normes de coût détaillées se situant dans d'exécution n'étaient convaincus que le PNUE une fourchette de 200 000 - 350 000 dollars. disposait des capacités voulues pour réaliser Pour des montants supérieurs, les pays devaient un tel projet. C'est pourquoi, selon le PNUE, suivre les procédures normales applicables aux le FEM s'est vu obligé - tâche redoutable - de 4 « Support to Developing Countries for the Development of National Biodiversity Strategies and Action Plans ». Proposition présentée au FEM par le PNUE. 20 Directives de la COP et suite donnée par le FEM répondre à plus de 100 demandes différentes 10. La définition de mesures aux fins de un ou deux ans plus tard. la conservation ex situ. 78. En réponse aux directives de la COP 3, le 79. Le première point correspond au profond FEM a essentiellement révisé les critères intérêt exprimé pour le renforcement des opérationnels pour affirmer que les Agents capacités dans toutes les décisions pertinentes d'exécution « peuvent » privilégier les activités de la COP 3, et le deuxième réaffirme l'article ci-dessous lors d'un projet d'activité habilitante 7c de la CBD concernant l'identification des (les mots clés ont été mis en italiques par les menaces5. Les points suivants reflètent les di- auteurs du présent rapport): rectives données au FEM par la COP, à savoir que le FEM devait fournir un appui additionnel 1. Un renforcement des capacités dans aux activités et aux programmes nationaux les domaines de la protection de concemant la sécurité biologique, la taxonomie, l'environnement et de l'utilisation l'agriculture, le centre d'échange, les mesures durable et de conservation in situ d'incitation, les ressources génétiques, les communautés autochtones, et la conservation 2. La définition des menaces ex situ'. Avec le recul, l'équipe chargée de l'évaluation constate que ni la COP ni le FEM 3. Le renforcement des capacités dans n'ont élaboré de politiques ou de directives le domaine de la sécurité biologique claires à cet égard. 4. Le renforcement des capacités en CRITÈRES OPÉRATIONNELS matière d'évaluation et de suivi, y compris la taxonomie RELATIFS AUX ACTIVITÉS 5. La préservation de la diversité HABILITANTES biologique importante pour l'agriculture; Objectifs 6. Le renforcement des capacités 80. D'après la Stratégie opérationnelle du nécessaire au centre d'échange FEM, les critères opérationnels avaient pour objet de : 1) préciser la portée, la succession 7. Un appui aux mesures d'incitation dans le temps, l'intensité et les coûts habituels des activités habilitantes concernant la diversité 8. Le renforcement des capacités en biologique; 2) cerner les processus matière d'accès aux ressources recommandés en vue de préparer, examiner et génétiques exécuter des activités habilitantes dans un pays bénéficiaire ; et 3) indiquer les conditions à 9. L'évaluation des besoins de remplir pour pouvoir bénéficier d'un appui du renforcement des capacités chez les FEM. En d'autres termes, les critères communautés locales et indigènes opérationnels définissaient les conditions régissant le financement de projets d'activités habilitantes par le FEM selon la procédure accélérée. 5 « Support to Developing Countries for the Development of National Biodiversity Strategies and Action Plans ». Proposition présentée au FEM par le PNUE. 6 Critères opérationnels 1997, page 5. Décision 111/5 de la COP (à la page 38 des Critères opérationnels de 1997). 21 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité 81. Les critères opérationnels révisés 5. Assurer un minimum de précisent que les activités habilitantes renforcement des capacités aux fins devraient7: de planification des activités définies comme prioritaires dans les direc- 1. Évaluer la situation du moment et tives approuvées par la COP dresser un bilan (sans faire appel à de nouvelles recherches 6. Définir des mesures prioritaires fondamentales ni à des travaux de lancées à l'initiative du pays sur la terrain) base des stratégies nationales qui pourront être élaborées. 2. Évaluer les besoins et définir des op- tions et priorités pour l'avenir Normes d'activités et critères de coût 3. Préparer les composantes des 82. Les passages des critères opérationnels stratégies et plans d'action nationaux concemant les normes d'activités et les critères qui figureront dans le rapport na- de coût, présentés dans l'annexe B, sont ceux tional à la Conférence des Parties qui ont les principales répercussions pratiques. Les normes d'activités décrivent le type 4. Fournir une information de base et d'activités « le plus souvent incluses dans une sensibiliser la population des pays, activité habilitante », et les critères de coût sont et notamment présenter les « la fourchette des coûts jugés raisonnables problèmes techniques mentionnés pour promouvoir l'efficacité-coût ». On dans les directives de la COP trouvera au tableau 2.1 les critères de coût présentés dans les critères opérationnels révisés TABLEAU 2.1: CRITERES DE COUT INDIQUES DANS LES CRITERES OPERATIONNELS PRODUIT PROCESSUS TOTAL Chiffres en dollars Préparation Consultation des parties (y compris les frais et exécution d'une prenantes et consensus généraux) activité Bilan et inventaire des informations existantes, y compris évaluation 20 - 35 20 - 35 sociale Identification et analyse des moyens 30 -40 80 -160 110 - 200 Préparation d'une stratégie et d'un plan d'action 20 - 30 40 - 60 60 - 90 Premier rapport national à la CBD 10 - 15 0-10 10 - 25 TOTAL 80 - 120 120 - 230 200 - 350 Centre d'échange 1.5 -14 7 Critères opérationnels 1997, page 4. 8 Critères opérationnels du FEM, 1997, annexe B, tableau B2, p. 22. 22 Directives de la COP et suite donnée par le FEM (l'addition d'un montant à concurrence de 14 de renforcement des capacités, mais ceux-ci ne 000 dollars pour le centre d'échange est le seul figurent pas à part dans les normes d'activités changement). Le tableau 2.1 indique également et les critères de coût. Ces activités n'ont pas les suggestions formulées dans les critères été expressément rejetées et ont effectivement opérationnels en ce qui conceme l'affectation été financées dans le cadre des activités entre les composantes des projets des budgets habilitantes, mais on peut penser qu'elles totaux destinés aux activités habilitantes, d'un auraient bénéficié d'une attention plus montant maximum de 350 000 dollars. systématique dans les PASNB si elles avaient formé des rubriques distinctes dans les critères Adéquation des critères de coût de coût officiels. 83. Certaines questions budgétaires 86. L'adéquationdesnormesdecoûtpourles importantes qui ont été soulevées pendant la bilans a également été très controversée. Les rédaction des critères opérationnels et critères opérationnels comportent une liste l'approbation des propositions d'activités d'activités de bilan assez imposante pour la habilitantes sont examinées ici. L'adéquation somme de 20 000 - 35 000 dollars, même si le des budgets d'activités habilitantes du point de Secrétariat du FEM a insisté sur le fait que de vue des pays est étudiée au chapitre 4. nombreux pays avaient déjà réalisé ce type d'activités à d'autres fins, mais dans des 84. Le personnel du PNUD et du PNUE a c,omaines qui se recoupaient largement. et indiqué que, selon son expérience, les critères n'avaient donc pas à recommencer. Le PNUE a de coût étaient insuffisants pour la plupart des affirmé que les montants alloués aux bilans pays et qu'il aurait fallu allouer des ressources étaient insuffisants en comparaison des 210 000 considérablement plus élevées aux activités de dollars accordés précédemment à 26 pays pour type méthodologique, telles que les consulta- qu'ils effectuent des études sur la biodiversité. tions avec les parties prenantes et le Le PNUE et le PNUD ont déclaré en outre que renforcement des capacités. Les agents de la rares étaient les activités de planification Banque mondiale, en revanche, surtout ceux menées précédemment dans le domaine de la qui travaillent en Europe de l'Est, ont trouvé biodiversité qui s'étaient révélées utiles pour les critères de coût satisfaisants, faisant la préparation des PASNB, étant donné le remarquer que les méthodes de préparation de foisonnement des questions relevant de la CBD. programmes d'action n'ont rien de mystérieux Révision des critères opérationnels à la suite et qu'on peut produire des PASNB à moindres de la COP 3. frais si l'on se sert de ce qui a été fait dans le cadre d'autres initiatives et si l'on exploite 87. En comparaison des directives foumies efficacement les informations disponibles. Il par les COP précédentes, l'ampleur et le degré était pratiquement inévitable que ces questions de généralité de celles de la COP 3 étaient tels donnent lieu à controverse lors du lancement que le FEM a eu beaucoup plus de peine à y du portefeuille de projets d'activités donner suite dans le cadre du portefeuille de habilitantes, car le Secrétariat du FEM et projets d'activités habilitantes en cours et chacun des Agents d'exécution ont dû gravir envisagées, et qu'il s'est donc retrouvé dans une une courbe d'apprentissage très abrupte avec situation très difficile. Le FEM s'est leurs partenaires des pays intéressés. essentiellement borné à réviser les critères 85. Les critères de coût ne prévoient pas opérationnels, en indiquant qu'à l'avenir, les expressément le financement de certaines projets d'activités habilitantes devraient tâches essentielles. Les critères opérationnels soutenir le renforcement des capacités déclarent que les projets d'activités habilitantes essentielles aux fins de planification, et « devraient » comprendre des éléments de dif- pouvaient mettre l'accent sur la sécurité fusion des informations, de sensibilisation et biologique, la taxonomie, l'agriculture, le centre 23 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité d'échange, les mesures d'incitation, les référence: les Directives du PNUE concernant ressources génétiques, les communautés la préparation des Études-pays sur la autochtones, et la conservation ex situ. Les biodiversité (PNUE, 1993) ; les directives normes de coût pour le financement des projets élaborées pour les PASNB par l'Institut mondial d'activités habilitantes n'ont pas été majorées des ressources naturelles, le PNUE et l'UICN en conséquence (bien que le centre d'échange (Miller et Lanou, 1995). On comparera ces ait reçu un supplément à hauteur de 14 000 conseils à ceux qui avaient été donnés par les dollars par pays et qu'un projet mondial de COP antérieures, ainsi qu'aux directives sécurité biologique ait été lancé à titre pilote). proposées par la COP pour la préparation des Les pays qui avaient déjà reçu un soutien en communications nationales sur la mise en faveur d'activités habilitantes se sont vu offrir oeuvre de la CBD, qui sont étudiées ci-dessous. une aide supplémentaire à concurrence de 30 Les critères opérationnels énumèrent également 000 dollars pour prendre en compte les neuf éléments de pratiques les plus nouvelles orientations. performantes qui suivent étroitement les priorités de programmes données par la COP 1 88. Avant la COP 3, on avait déjà consacré au sujet des activités habilitantes9 (l'adoption un temps et des efforts considérables à la mise de ces pratiques les plus performantes par les en place du cadre des activités habilitantes de pays est étudiée au chapitre 4). Les critères biodiversité, ainsi qu'à l'octroi d'une aide aux opérationnels offrent en effet quelques conseils pays bénéficiaires pour la préparation et pour la préparation et la réalisation des activités l'exécution des projets d'activités habilitantes. habilitantes, mais ils ne remplissent Le type et la qualité des résultats des activités probablement pas l'un de leurs objectifs habilitantes ont été déterminés en grande partie déclarés, à savoir : « cerner les processus par la décision de limiter l'appui financier à une recommandés en vue de préparer, examiner et fourchette de 200 000-350 000 dollars. Ce exécuter des activités habilitantes dans un pays niveau de soutien, étalé sur un à deux ans, n'était bénéficiaire. » Si l'on a justifié cela en avançant pas à la mesure de l'expansion thématique et que les méthodes étaient déjà disponibles dans technique considérable qu'auraient dû la documentation publiée, celane semble guère enregistrer les processus nationaux de s'appliquer aux questions liées aux directives préparation de programmes de diversité de la COP 3. biologique pour que les pays puissent appliquer sérieusement les directives de la COP 3. Étant Suite donnée par les pays aux donné que beaucoup de projets d'activités directives de la COP 3 habilitantes étaient déjà en cours ou étaient parvenus à un stade de préparation avancé, 90. L'équipe chargée de l'étude a constaté que l'éventail de questions complexes et variées beaucoup de pays avaient eu des difficultés à compris implicitement dans les directives de appliquer dans leur intégralité les directives de la COP 3 était d'une portée trop vaste et trop la COP 3 telles qu'elles figurent dans les critères générale pour qu'on puisse s'attendre à ce que opérationnels révisés, et que la plupart d'entre le portefeuille de projets d'activités habilitantes eux étaient assez perplexes. Les visites en cours puisse en tenir compte comme il aurait effectuées dans les pays et les études régionales convenu. réalisées en préparation de la présente évaluation ont permis de voir que la plupart Conseils donnés aux pays des pays n'avaient guère accordé d'attention aux points 3-10 du paragraphe 77 dans leurs projets 89. Pour tout conseil technique aux pays d'activités habilitantes, à l'exception du centre bénéficiaires, les critères opérationnels se d'échange. Plusieurs facteurs semblent s'être limitent à indiquer trois documents de ligués 9 UNEP/CBD/COP/l/17, annexe 1. 24 Directives de la COP et suite donnée par le FEM * Les représentants des gouvernements tations fournies par la COP 31' . Toutefois, à la COP n'ont apparemment pas aucun des 66 pays recevables n'a encore initié les mesures nécessaires pour demandé d'aide complémentaire. Les raisons lancer ce genre d'initiatives. ne sont pas entièrement claires, mais les visites effectuées dans les pays ont permis de mettre • La plupart des pays sont peu au fait en évidence un certain nombre de facteurs, tels de ces questions et il existe que: 1) le fait que les critères opérationnels et relativement peu d'informations la CBD elle-même sont mal connus et peu lus, écrites pouvant les aider à décider 2) le faible montant des aides a découragé les comment procéder. pays d'en demander, et 3) beaucoup de pays pensent peut-étre « avoir assez fait » de * Les normes d'activités et les critères planification dans le domaine de la diversité de coût applicables à ces activités biologique dans le contexte de l'Article 6 de la n'avaient pas été établis et ne CBD pour avoir droit à un financement figuraient pas dans les critères supplémentaire du FEM. opérationnels révisés, à l'exception du centre d'échange, si bien qu'il a Impact général des critères été difficile de leur affecter des opérationnels ressources financières dans le cadre des projets d'activités habilitantes en 92. Les critères opérationnels sont un long cours sans porter atteinte aux document technique, qui a surtout servi au activités en cours dans d'autres Secrétariat du FEM et aux Agents d'exécution domaines. à examiner et approuver les propositions d'activités habilitantes. Dans la pratique, de * Sur les questions soulevées dans les nombreux hauts responsables gouvememen- points 3-10 du paragraphe 77, seul taux des pays bénéficiaires n'en ont jamais le centre d'échange a été rendu entendu parler, bien qu'ils aient été distribués opérationnel par le FEM. Cependant, aux agents de liaison du FEM. il existe un projet pilote de sécurité biologique. 93. Une fois que les critères opérationnels ont été établis, on a pu élaborer des projets qui y Le personnel du Secrétariat du FEM fait correspondaient directement, et le personnel remarquer que les directives de la COP 3 ont des Agents d'exécution et les consultants ont été incorporées aux cntères opérationnels à une pu expliquer quels étaient les renseignements date (avril 1997) où la plupart des activités demandés, ce que les pays pouvaient faire et habilitantes avaient déjà été approuvées ou ne pas faire et comment présenter les proposi- avaient atteint le stade de préparation précédant tions. Par la suite, les procédures d'examen et l'approbation, ce qui a dissuadé aussi bien les d'approbation ont été simplifiées, ce qui a pays que les Agents d'exécution d'y apporter permis d'attribuer 15 % des budgets d'activités des changements majeurs. habilitantes aussitôt obtenue l'approbation du directeur général. Cependant, cela n'a pas 91. Les critères opérationnels spécifient que contribué autant qu'on l'escomptait à accélérer les pays qui ont déjà reçu un soutien en faveur le lancement des projets, car les Agents d'activités habilitantes peuvent demander des d'exécution ne pouvaient pas décaisser les fonds fonds supplémentaires, à hauteur de 30 000 tant que le gouvernement n'avait pas signé le dollars,pourdonnersuiteauxnouvellesorien- dossier du projet. Dès que les Agents 10 Le Secrétariat du FEM peut approuver cette aide supplémentaire lorsque le montant demnandé ne dépasse pas 30 000 dollars et que le nouveau coût total du projet ne dépasse pas 350 000 dollars. 25 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité d'exécution et le Secrétariat du FEM se sont ces directives laissent à désirer dans le domaine mis d'accord sur les critères et les procédures des enseignements de l'expérience, des qui étaient codifiés dans les critères problèmes socio-économiques et des questions opérationnels, les propositions relatives aux nouvelles sur lesquelles la COP a mis l'accent activités habilitantes sont devenues tellement concernant la CBD. standardisées qu'elles ont commencé à se ressembler fortement. Directives de l'Institut mondial des ressources naturelles/PNUE/ 94. Le travail gigantesque consistant à UICN12 élaborer des critères clairs, des formulaires pour la présentation des propositions et des normes 97. Ces directives, rédigées par K. Miller et de coûts, qui avait dû être entrepris lorsque les S. Lanou, donnent un excellent tour d'horizon activités habilitantes de diversité biologique ont du processus de PASNB et présentent 17 études été lancées, s'était accompagné au début d'une de cas sur des pays qui avaient déjà planifié grande incertitude et d'un gaspillage d'efforts, des activités de conservation de la biodiversité et donc de retards considérables dans (Il d'entre eux sont des pays en l'instruction des projets. Aussi certains pays développement). Beaucoup de pays ont trouvé s'étaient-ils élevés contre l'esprit apparemment ces directives très utiles pour élaborer leurs tatillon du FEM. Pourtant, le processus propres projets, et surtout pour mettre en place d'examen et d'approbation a fini par se roder et des dispositions institutionnelles appropriées. par devenir beaucoup plus efficace. Elles insistent sur la nécessité de procéder à de larges consultations avec les parties prenantes DIRECTIVES DISPONIBLES et de faire participer les instances locales à la planification des activités nationales. 95. La présente section présente 98. Ces directives portent principalement sur succinctement quelques-unes des principales la conservation de la biodiversité et publications et sources d'information pouvant mentionnent relativement peu les deux autres faciliter la préparation d'activités habilitantes r de bidvrié grands objectifs de la CBD, l'utilisation durable de biodiversité.x de la diversité biologique et le partage équitable Directives du PNUE concernant des avantages. Elles n'abordent pas non plus les études-pays sur la les dossiers les plus récents auxquels s'est biodiversité" intéressée la COP. Il faut dire cependant, à la décharge des auteurs, qu'ils s'attendaient à ce que leur rapport soit suivi d'une série de publi- 96. Il convient de noter que c'était la première cations traitant de manière plus approfondie des fois qu'on essayait de donner aux pays des thèmes importants de planificationpdesoactivités conseils pratiques pour les aider à préparer leurs habilitantes relatives à la diversité biologique. activités nationales de conservation de la biodiversité. Les directives du PNUE se sont 99. Certains pays trouvent que ces directives révélées très utiles, ne serait-ce que pour ne sont pas assez détaillées. Elles indiquent la quelques pays qu'elles ont aidés à planifier et à marche à suivre en général, mais sans entrer organiser la phase de collecte des informations dans les détails, et les pays ont besoin de et de réalisation de bilans. En comparaison des conseils plus précis (voir l'encadré 3.1). Le normes actuelles, et comme il faut s'y attendre, PNUD a fini par rédiger lui-même des instruc- 11 « Guidelines for Biodiversity Country Studies », PNUE 1993. 12 « Planification nationale de la biodiversité: principes directeurs basés sur l'expérience initiale des pays dans le monde », Institut mondial des ressources naturelles, PNUE et UICN, 1995. 26 Directives de la COP et suite donnée par le FEM tions détaillées, en réponse aux demandes ou n'avaient pas pu en obtenir d'exemplaires. maintes fois réitérées. Dans certains cas, il était évident que quelques responsables gouvernementaux au moins Directives du PNUD avaient effectivement reçu les directives et d'autres publications utiles concernant les 100. Le PNUD a distribué à la fin de 1998 les PASNB, mais que ceux-ci n'y avaient pas fait avant-projets de deux autres documents rédigés attention parmi la masse des documents qu'ils par des consultants, et qui n'ont pas encore été reçoivent quotidiennement. Plusieurs raisons entièrement finalisés, intitulés l'un: « Projet ont été avancées pour expliquer ces problèmes de guide à l'intention des pays préparant leur mais il aurait été souhaitable de veiller à faire stratégie et plan d'action national pour la parvenir les informations les plus importantes biodiversité », de Roy Hagen, et l'autre « Guide aux principaux utilisateurs, peut-être par for the Preparation of Action Plans Within the l'intermédiaire de l'agent de liaison pour le FEM Framework of the Biodiversity Convention », de chaque pays. de Juan Javier Garcia Fernàndez. Seuls quelques pays ont pu les expérimenter à ce jour. PRINCIPALES ÉTAPES DE Distribution des directives L ADOPTION DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE 101. Si utiles qu'aient pu être ces différents documents, leur valeur a été quelque peu amoindrie par le fait qu'ils n'ont pas toujours 102. Cette section analyse le déroulement des été donnés aux personnes compétentes en événements qui ont donné naissance aux temps utile. L'équipe chargée de l'évaluation a procédures d'examen et d'approbation des noté que, dans un nombre de cas surprenant, propositions de projets de biodiversité en les équipes nationales élaborant le PASNB ne vigueur. Voici les dates et faits marquants les connaissaient pas les documents en question plus importants: Août 1995 L'approbation de toutes les propositions du FEM comportant des éléments de diversité biologique est suspendue pendant que l'on élabore et que l'on examine les critères opérationnels applicables aux procédures accélérées, à occasion d'une série de réunions du Groupe d'étude sur la v,iodi'erslte Assistaient à ces réunions des représentants du Secrétariat du FEM, des Agents d'exécuton. du Secrétariat de la CBD et du Groupe consultatif pour la science et la technologie _____ _____ _____ (STA P). Novembre 1995 La COP 2 demande au FEM de faciliter la mise en oeuvre d'urgence des Articles 6 et 8 en fournissant, avec rapidité et souplesse, des ressources financières aux pays en développement Parties pour qu'ils exécutent leurs projets. Avril 1996 Le Conseil du FEM approuve la procédure accélérée pour les activités habilitantes dans les domaines de la biodiversité. Cette procédure entre immédiatement en vigueur sur la base des critères opérationnels. Avril à juillet 1996 Le Groupe d'étude sur la biodiversité examine individuellement les propositions d'activités habilitantes, y compris l'arriéré considérable de propositions qui s'était accumulé. Juillet 1996 Les procédures d'examen et d'approbation des propositions sont simplifiées _(lapprobation selon la procédure accélérée est simplifiée). Novembre 1996 La troisième réunion de la COP à Buenos Aires débouche sur de nouvelles directives à l'intention du FEM, qui décide de réviser les critères opérationnels en conséquence. Juillet 1997 Les critères opérationnels révisés en fonction des directives de la COP 3 sont publiés. Mai 1999 Le Conseil du FEM approuve un financement supplémentaire pour la procédure accélérée, à concurrence de 100 000 dollars par projet d'activités habilitantes (non étudié ici). Juin-septembre 1999 Il est envisagé de modifier de nouveau les critères opérationnels (cette question n'est pas étudiée ici). 27 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité Pressions exercées en faveur de SUITE DONNÉE À LA l'adoption de nouvelles procédures CONFÉRENCE DES PARTIES 103. En 1995 et au début de 1996. le FEM s'est 105. Les critères opérationnels définissaient un vu pressé de toutes parts d'accélérer mécanisme accéléré de financement des l'approbation du soutien en faveur des initia- activités habilitantes de biodiversité, qui a fini tives nationales de biodiversité menées en ap- par se transformer en une simple procédure plication de l'Article 6 de la CBD. Le d'examenetd'évaluationunefoisquecertaines Secrétariat de la CBD, le PNUE et certains pays difficultés initiales ont été résolues. En ce sens, estimaient que le FEM avait été lent à réagir les critères opérationnels constituaient une après qu'il était devenu évident que l'Article 6 réponse adéquate à la COP 2. était essentiel à l'application de la CBD, et que la procédure accélérée et une procédure 106. Le FEM a donné suite à la COP 3 en d'examen pratique auraient dû être lancées révisant les critères opérationnels, pour avant 1996. Les Agents d'exécution ont fait des incorporer aux PASNB la liste générale des efforts notables pour qu'un maximum de com- nouvelles questions soulevées dans les direc- munications nationales soient présentées à tives de la COP 3. Les critères opérationnels temps, aussi bien pour la réunion de novembre révisés indiquent que les pays devraient « as- 1996 de la COP que pour la nouvelle date surer un minimum de renforcement des limite, reportée à janvier 1998. capacités aux fins de planification des activités définies comme prioritaires dans les directives 104. À ce stade, les membres de la COP étaient approuvées par la COP » (paragraphe 14e), et peu satisfaits à la fois du Secrétariat du FEM pourraient mettre l'accent sur la sécurité et des Agents d'exécution. Il leur paraissait que biologique, la taxonomie, l'agriculture, le cen- le FEM ne mettait guère d'ardeur à soutenir les tre d'échange, les mesures d'incitation, les activités nationales de planification en matière ressources génétiques, les communautés de diversité biologique, mais d'autres facteurs autochtones et la conservation ex situ. Le cen- semblent être également intervenus. En premier tre d'échange a reçu un supplément à hauteur lieu, quelques membres au moins de la COP de 14000 dollars par pays et un projet mondial comptaientjouir d'une plus grande latitude dans de sécurité biologique a été lancé à titre pilote, l'emploi de ce qu'ils considéraient comme « mais aucune des autres questions soulevées par leurs » fonds en faveur d'activités habilitantes, la COP 3 n'a bénéficié d'un financement au lieu de devoir suivre les procédures et particulier ou de directives. remplir les conditions du FEM. En second lieu, les agences nationales d'exécution des projets 107. Le champ des directives de la COP 3 était d'activités habilitantes sont souvent les si large qu'il s'est révélé pratiquement impos- ministères de l'environnement, qui sont les sible pour le FEM de les convertir en mesures membres visibles de la COP (contrairement au opérationnelles concrètes dans le cadre des Conseil du FEM). Beaucoup de ces ministères projets d'activités habilitantes en cours, d'autant étant de création relativement récente, ils n'ont plus qu'un grand nombre de ces projets avaient pas de capacités d'exécution des projets très déjà atteint un stade de préparation relativement évoluées et ne reçoivent pas des ressources avancé et qu'il n'existe pas dans le monde assez substantielles du FEM ou d'autres organismes d'experts dans les domaines sur lesquels internationaux, si bien qu'ils attachent une portaient ces directives. Les critères grande importance aux activités habilitantes. opérationnels révisés ont donné aux pays Aussi celles-ci ont-elles fait l'objet, de la part l'occasion d'incorporer quelques éléments des de la communauté intemationale, d'un intérêt directives dans leurs activités habilitantes, sans bien plus vif qu'on ne l'aurait imaginé, vu la toutefois leur indiquer précisément ce qu'ils modicité des sommes en jeu par rapport à devaient faire, si bien qu'au niveau des pays, d'autres programmes de biodiversité du FEM. les directives de la COP 3 sont restées en grande partie lettre morte. 28 3. PRINCIPAUX DOSSIERS PROGRAMMATIQUES ET INSTITUTIONNELS 108. Ce chapitre commence par un tour dollars ont été accordés à 117 pays selon la d'horizon du portefeuille de projets d'activités procédure accélérée. On trouvera des habilitantes de biodiversité, puis examine les renseignements détaillés sur chaque pays à procédures d'examen et d'approbation des l'annexe 1. Ces renseignements sont résumés propositions d'activités habilitantes. On étudie ci-dessous aux tableaux 3.1 et 3.2. Au 31 mars aussi le rôle des trois Agents d'exécution, y 1999, sur l'ensemble des pays qui avaient des compris le soutien financier qu'ils ont reçu du projets d'activités habilitantes, 28 avaient FEM pour mettre en oeuvre les activités annoncé qu'ils avaient finalisé leur PASNB, et habilitantes. 20 que leur PASNB se présentait sous forme provisoire. Le Secrétariat de la CBD indique PORTEFEUILLE D'ACTIVITÉS que 33 pays ont foumi leur première commu- nication nationale sur la mise en oeuvre de la HABILITANTES DE Convention, et 32 pays ont soumis des com- BIODIVERSITÉ munications intérimaires ou provisoires. 110. Le PNUD met en oeuvre 73 projets 109. Au31 mars 1999, le FEM avaitversé 24,8 (environ les deux tiers), le PNUE 27 et la millions de dollars à 121 pays en faveur de Banque mondiale 17. Les valeurs moyenne et projets d'activités habilitantes de diversité médiane des projets du PNUD et du PNUE sont biologique. Sur ce montant, 21,7 millions de proches de 200 000 dollars, tandis que la valeur TABLEAU 3.1. ACTIVITES HABILITANTES DU FEM DANS LE DOMAINE DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUE, PAR AGENT D 'EXECUTION (PROCEDURE ACCELEREE SEULEMENT) l Banque mondiale PNUD PNUE Total I Nombre de projets 17 73 27 117 i-r C toi.aI S 2 320 000 S 14 466 000 S 4 924 000' $21 809 000 Part des fonds 11% 67 % 23 % 100 % Moyenne des projets $ 136 471 $ 198161 S 182 358 185 550 Médiane des projets $ 112 000 $ 197 925 $ 205 000 $192 832 Non compris 207 130 dollars pour le centre d'échange. TABLEAU 3.2. AcTiVITES HABILITANTES DU FEM DANS LE DOMAINE DE LA DIVERSITE BIOLOGIQUE, PAR ZONE GEOGRAPHIQUE Région Nombre Total alloué Moyenne des Médiane des (Nomenclature Banque mondiale) de projets par le FEM montants alloués montants alloués (USD) (USD) (USD) Afrique 38 8 733 384 _ 223 933 232 200 Asie de l'Est & Pacifique 15 2 464 483 | 164 299 182 000 Europe & Asie centrale 20 2 482 025 124 101 116 000 Amérique latine & Caraibes 30 5 595 219 186 507 194 266 Moyen-Orient & Afrique du Nord 9 2 103 700 233 744 230 500 Asie du Sud 4 330 626 82 657 77 493 Total 117 21 709 437 185 550 192 832 29 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité médiane des projets de la Banque s'élève à 112 EXAMEN ET APPROBATION 000 dollars (la moyenne étant de 136 471 dol- lars). Par conséquent, la Banque ne gère que DES PROPOSITIONS I 1 % du portefeuille. 113. Les projets d'activités habilitantes étaient 111. Laurégion Afrique compte 38dprojets, soit entièrement nouveaux pour le Secrétariat du environuntiers,et neufese déroulent audMoyen- FEM et les Agents d'exécution, de sorte Orient et en Afrique du Nord. C'est dans ces qu'initialement, les différences entre les points deux régions que le montant moyen des de vue et les domaines de compétence ont subventions est le plus élevé, car les besoins soulevé quelques problèmes, ainsi que la mise dans le domaine du renforcement des capacités au point des procédures appropriées. Après y sont plus importants. En Europe et en Asie l'adoption de la procédure accélérée, en avril Centrale, le coût moyen des projets est 1996, tous les projets d'activités habilitantes relativement bas. La moyenne du coût des envisagés ont été examinés un par un par le projets en Asie du Sud est faible et ne tient pas groupe d'étude sur la biodiversité. Chaque compte des projets plus vastes et adoptés selon proposition, élaborée moyennant un temps et la procédure ordinaire pour le Népal et l'Inde. des efforts considérables, était ensuite modifiée Sur les 15 projets réalisés dans la région Asie à maintes reprises, souvent sans grand de l'Est et Pacifique, huit se déroulent dans des changement concret. L'absence initiale de pays insulaires du Pacifique. critères d'admissibilité, de modalités de présentation et de normes de coûts précises s'est 112. Si l'on passe en revue la liste des pays qui traduite par une grande incertitude et par des ont bénéficié de la procedure accélérée efforts inutiles. (Annexe 1), il semble que les pays ont été traités de manière relativement homogène, et qu'il 114. Le PNUD, en particulier, s'est souvent vu n'existe pas de corrélation évidente entre le contraint d'annoncer aux pays que leur propo- montant de la subvention et le contexte na- sition soigneusement négociée n'était pas tional. Le personnel du Secrétariat du FEM recevable et que sa portée devrait être réduite, soutient que, lorsqu'il s'agit de déterminer le entendant habituellement par là qu'il fallait montant de la subvention, le principal critère réduire le budget des consultants, du est ce que le pays a déjà accompli dans le renforcement des capacités et de l'analyse des domaine des programmes de conservation de causes de la perte de diversité biologique. Dans la diversité biologique. Apparemment, des certains cas, les Agents d'exécution se sont facteurs tels que le chiffre de la population, retrouvés dans cette situation inévitable mais l'importance relative de la biodiversité et le fort regrettable parce que la procédure niveau de revenu n'ont guère influé sur le accélérée est entrée en vigueur alors que les montant des subventions. Cette approche négociations relatives à la proposition en ques- semble avoir pénalisé les grands pays qui tion venaient de s'achever. n'étaient pas prêts à recourir à la procédure non accélérée pour obtenir des financements plus 115. Au bout d'un certain temps, on a compris élevés. Ainsi, tandis que l'Argentine a reçu 348 que, pour accélérer le financement, il fallait 000 dollars et le Pérou 217 900 dollars, huit adhérer aux critères de coût, si inconciliables petits pays insulaires du Pacifique, d'une que puissent paraître les positions. Cependant, superficie de 60 000 km2 et de moins de deux l'irritation ne faisait que croître parmi les millions d'habitants à eux tous, ont reçu au to- Agents d'exécution et dans les pays, et il fallait tal 1,5 million de dollars. améliorer l'efficacité de la préparation, de l'approbation et de l'exécution des activités habilitantes. 30 Principaux dossiers programmatiques et institutionnels Procédure simplifiée grande liberté et que les chefs de projet des Agents d'exécution et leurs homologues locaux 1 16. Le directeur général du FEM et les chefs avaient réussi à trouver un large terrain d'entente. des services du FEM des Agents d'exécution L'innovation et l'originalité se manifestent donc ont convenu en juillet 1996 d'adopter une plus tard dans le cycle du projet, lorsque les procédure simplifiée pour l'examen et Agents d'exécution travaillent avec les pays l'approbation des activités habilitantes. Cette particuliers pour que l'activité habilitante procédure a ôté au groupe d'étude sur la corresponde au contexte et aux capacités biodiversité l'examen des propositions. nationales. Désormais, les Agents d'exécution doivent foumir directement au Secrétariat du FEM des 118. Il demeure quelques problèmes. En théorie, commentaires écrits dans les sept jours suivant demander aux Agents d'exécution de formuler la réception d'une proposition. Le Secrétariat des commentaires sur les propositions d'activités du FEM réunit ces commentaires et y ajoute habilitantes les uns des autres est peut-être une les siens, avant de les envoyer à l'Agent bonne chose, dans la mesure où elle assure une d'exécution intéressé. L'Agent d'exécution est certaine cohérence et où les agents sont ainsi censé tenir compte des commentaires pour informés de ce que font les autres, mais en pra- réviser la proposition avant de la renvoyer au tique, cela constitue un fardeau, puisque chaque Secrétariat du FEM. Ce demier fait savoir sous Agent d'exécution est tenu d'examiner et de 48 heures à l'Agent d'exécution si la proposi- commenter un grand nombre de propositions, tion de projet a été approuvée par le directeur pour des montants relativement faibles et dans général du FEM. Il a également été convenu des délais assez brefs. qu'un maximum de 15 % du budget total de la proposition pourrait être avancé aussitôt 119. Il arrive que l'étude des propositions l'approbation reçue. Les procédures en vigueur d'activités habilitantes se perde dans les détails. chez les Agents d'exécution et au Secrétariat On a pu constater, sur place et en examinant la du FEM sont décrites en détail à l'annexe 6. correspondance, que certaines propositions donnaient lieu à des échanges prolongés et pas 117. La procédure simplifiée a permis toujoursconstructifs,quisetraduisaientpardes d'accélérer l'examen et l'approbation des retards sensibles et inutiles dans l'instruction et propositions de projets d'activités habilitantes l'approbation des propositions d'activités et de détendre l'atmosphère. Le personnel des habilitantes. Les mesures prises récemment pour Agents d'exécution ne supportait plus de limiter ce genre de choses semblent avoir eu un consacrer tant de temps et d'énergie aux effet positif. activités habilitantes de biodiversité, sans parler des affrontements constants, pour Délais de préparation et obtenir des sommes aussi modestes. Les d'approbation des propositions Agents d'exécution ont également fini par comprendre comment il fallait présenter les 120. Selon une analyse effectuée par l'équipe dossiers pour qu'ils soient approuvés sans chargée de l'étude, les délais de préparation et délais par le FEM, de sorte que les proposi- d'approbation des propositions d'activités tions ont commencé à se ressembler fortement, habilitantes concemant la biodiversité se sont voire à être quasiment identiques. On aurait sensiblement raccourcis (annexe 5). Le délai pu s'attendre à ce que cette démarche tue tout médian est tombé en effet de plus de 500 jours esprit d'innovation, mais les visites sur le ter- en 1995 à une centaine de jours en 1998 (figure rain ont montré au contraire que les activités 3.1). habilitantes avaient été exécutées avec une 31 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité FIGURE 3. 1. DÉLAi TOTAL ENTRE LA DATE DE PRÉSENTATION AU FEM ET À L'AGENT D'EXÉCUTION ET LA DATE D'APPROBATION PAR L AGENT D'EXÉCUTION 400 300` 200- 10(1 1995 1996 1997 1998 i Moyen 543 208 164 103 Es Median 555 174 153 91 El Nombre de propositions 12 66 20 6 Année de présentation au service du FEM de l'Agent d'exécution RÔLE DES AGENTS opérationnels convenus et d'approuver sans délai le financement. D EXÉCUTION 1) La Banque mondiale 121. La présente section examine comment les Agents d'exécution interprètent les objectifs des 123. Aux yeux du personnel de la Banque projets d'activités habilitantes de biodiversité mondiale, les PASNB sont une démarche rapide et comment ils se sont organisés pour gérer ces et nécessaire que doivent effectuer les pays projets. Comme on l'a vu, parmi les troisAgents avant de pré senter un programme d'exécution, c'est le PNUD qui gère le plus d'investissement ou des projets (qu'ils soient grand nombre de projets: 78 sur 122 (63 %), financés ou non par la Banque). Le personnel tandis que le PNUE en gère 27 (23 %) et la de la Banque encourage les pays bénéficiaires Banque mondiale 17 (14%). à mobiliser des experts pour préparer une stratégie nationale et un plan d'action sur la 122. C'est au gouvernement du pays qu'il biodiversité dans des délais relativement appartient de préparer le PASNB et la commu- rapides et pour un faible coût, en exploitant les nication nationale. L'Agent d'exécution a pour informations et les résultats obtenus à rôle d'aider le pays à obtenir des fonds du FEM, l'occasion d'initiatives antérieures. Selon la de fournir une assistance technique, à la description donnée par les services de la demande du gouvemement, et de veiller à ce Banque mondiale, les activités habilitantes de que les fonds soient utilisés conformément au diversité biologique sont « des exercices d'un dossier du projet et aux objectifs des activités bon rapport coût-efficacité visant à obtenir un habilitantes. Le Secrétariat du FEM a pour consensus initial sur les problèmes et les tâche de veiller à ce que les propositions de priorités en matière de biodiversité, afin que le projets soient conformes aux critères FEM puisse allouer des ressources 32 Principaux dossiers programmatiques et institutionnels supplémentaires à ces questions ». Le fait 126. Les 10 pays d'Europe orientale du d'avoir pu appuyer la préparation en 1994 d'un portefeuille de la Banque ont reçu en moyenne plan d'action national pour la diversité 100 000 dollars pour leurs activités habilitantes biologique très admiré et pour moins de 50 000 de biodiversité. La plupart de ces pays ont mené dollars en Indonésie, a constitué pour la Banque à bien la préparation du PASNB ou semblent un premier précédent important. avoir raisonnablement avancé. Dans les autres régions, le montant moyen des sept projets 124. Dix des 17 pays pour lesquels la Banque gérés par la Banque (dont trois en Afrique de est Agent d'exécution sont situés en Europe de l'Est) se chiffre à 188 000 dollars, montant l'Est. Les projets de diversité biologique du proche de celui des activités habilitantes du FEM étaient parmi les premières activités PNUD et du PNUE. Les chefs de projets d'investissement menées par la Banque dans d'activités habilitantes réalisées dans les an- plusieurs de ces pays après l'effondrement de ciens pays communistes ont affirmé que la l'Union soviétique. Les activités habilitantes de faiblesse du budget rendait d'autant plus biodiversité ont ouvert la porte au dialogue de nécessaire une contribution locale, renforçant politique environnementale entre la Banque et ainsi l'appartenance du projet au pays. les gouvemements d'Europe orientale. Ce dia- logue a permis de commencer à incorporer dès 2) Le PNUD et le PNUE le départ des éléments intersectoriels dans l'élaboration de plans d'action de biodiversité 127. Les deux institutions de l'ONU ont insisté dans ces pays (le peu d'attention apporté aux sur le fait que la plupart des pays ont besoin de questions intersectorielles dans la plupart des renforcer considérablement leurs capacités et PASNB est examiné au chapitre 4). Les sept de recevoir un soutien technique massif, ne autres projets d'activités habilitantes, dont trois serait-ce que pour pouvoir entreprendre et se déroulent enAfrique de l'Est, intéressent tous exécuter leur PASNB. Le PNUD et le PNUE des pays où la Banque estimait avoir un encouragent une plus grande concertation dans avantage comparatif et/ou des pays où elle chaque pays, ce qui exige plus de temps et tenait à lier la préparation du PASNB à un d'argent. programme d'investissement futur. En dehors de l'ancien bloc soviétique, la Banque mondiale 128. Les agents de ces institutions affimnent a appuyé des PASNB dans les pays où elle que la plupart des pays bénéficiaires n'ont menait déjà des activités. qu'une connaissance et une expertise extrêmement limitées dans le domaine de la 125. Les chefs des projets d'activités conservation de la diversité biologique, au habilitantes de la Banque mondiale étaient tous moins initialement. Les pays ne savaient pas basés à Washington lors de l'élaboration et de comment donner suite à l'Article 6 de la Con- l'approbation des propositions de projet. Trois vention ni comment élaborer un PASNB. Ce chefs de projets sont responsables de neuf des problème était aggravé par le manque 17 projets d'activités habilitantes gérés par la d'informations écrites appropriées, telles que Banque, de sorte que le nombre des agents de des directives, par le manque d'experts la Banque s'occupant de ce type de projets est intemationaux capables d'apporter une aide et relativement limité. Les chefs de projets ont par le fait que beaucoup des questions reçu trois semaines pour superviser les projets soulevées par la COP et par les critères d'activités habilitantes, et leur budget de voy- opérationnels du FEM au sujet des PASNB sont age n'a pas été modifié. La Banque les encour- non seulement sophistiquées sur le plan tech- age à économiser sur les frais administratifs nique, mais également nouvelles pour la plupart en combinant la supervision de la préparation des pays. D'où un besoin urgent de des activités habilitantes avec d'autres missions renforcement des capacités nationales et de opérationnelles. soutien technique international. 33 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité 129. Le personnel du PNUD fait également les pays visités, l'équipe chargée de l'évaluation valoir qu'il n'a pas été en mesure de soutenir le a noté que l'appui technique et le soutien aux renforcement des capacités ni de foumir un projets apportés par le personnel local du appui technique en raison de l'inflexibilité des PNUD à Belize et au Zimbabwe étaient critères opérationnels et de leur interprétation, particulièrement valables. ainsi que des critères de coût. En outre, le manque de ressources financières et de temps 132. Par ailleurs, le PNUD a organisé un ate- n'a pas permis de procéder à des consultations lier régional pour les pays africains et arabes, préparatoire suffisantes, réduisant ainsi les des activités habilitantes et plusieurs ateliers chances que l'exécution du PASNB soit nationaux pour renforcer l'établissement de couronnée de succès. plans d'action en faveur de la diversité biologique, et a demandé que des directives Gestion et supervision par le soient établies, tant pour les stratégies que pour PNUD les plans d'action. Le PNUD a également commandé et distribué des directives 130. Jusqu'à présent, le PNUD a assumé la concernant les activités habilitantes de diversité gestion de quatre fois plus de projets d'activités biologique. Cependant, certains pays partici- habilitantes que la Banque. Il a engagé des con- pants ne les avaient pas encore reçues au début sultants spécialisés comme coordinateurs de 1999. régionaux ou sous-régionaux, chargés de foumir un soutien technique et d'aider à gérer Gestion et supervision par le les activités habilitantes de biodiversité: un PNUE pour les pays arabes, un pour l'Amérique latine et les Caraïbes, un pour l'Afrique occidentale 133. Selon le PNUE, cinq de ses 27 projets et centrale, et un (à mi-temps) pour l'Afrique d'activités habilitantes viennent de démarrer, orientale et australe. Dans l'ensemble, ces 10 se déroulent de façon satisfaisante, 10 en individus ont exercé un effet de catalyseur sont à un stade avancé et deux présentent un majeur dans les activités habilitantes, retard sensible. Trois projets sont en cours foumissant un soutien technique et diffusant d'exécution avec un soutien du bureau local du les informations et les enseignements de PNUD pour les décaissements. Les autres l'expérience dans leur région. Agents d'exécution et le Secrétariat du FEM doutaient initialement que le PNUE ait des 131. Les projets d'activités habilitantes sont capacités suffisantes pour gérer 27 projets administrés par l'intermédiaire des bureaux d'activités habilitantes et soulignent que celui- extérieurs du PNUD. Les chefs de programmes ci avait annoncé au début qu'il pouvait assumer (correspondant aux chefs de projets de la la gestion de 12 à 15 projets. Banque) de chaque activité habilitante sont basés sur place. La plupart des chefs de 134. Les activités habilitantes du PNUE sont programmes ont des domaines de responsabilité gérées en bloc par un chef de projet basé à très étendus, sont surmenés et n'ont guère de Nairobi. Celui-ci reste en contact avec les pays temps pour appuyer les activités de biodiversité par des séjours sur place, des ateliers régionaux, en général, et pas seulement les activités des ateliers organisés aux réunions de la COP, habilitantes. Cependant, outre les spécialistes les visites des coordinateurs de PASNB à techniques sous-régionaux de la biodiversité, Nairobi, plus les emails, le téléphone et le fax. le PNUD a renforcé ses capacités locales dans Bien que le fait que tout repose sur les épaules le domaine de l'environnement au cours des d'une seule personne soit un peu inquiétant, ces deux dernières années, y compris la capacité dispositions semblent fonctionner de manière de foumir une assistance technique aux pays satisfaisante et la plupart des pays visités par pour les aider à préparer leur PASNB. Dans l'équipe chargée de l'évaluation se félicitent de leur coopération avec le PNUE. 34 Principaux dossiers programmatiques et institutionnels TABLEAU 3.3. SOUTIEN BUDGETAIREACCORDEAUXAGENTS D'EXECUTION POUR LES ACTIVITES HABILITANTES Banque PNUD PNUE Total mondiale a. Budget du FEM (USD) 218 909 758 689 193 428 1 171 026 b. Coûts liés au soutien des projets 0 451 473 522 118 973 591 (USD)D c. Total du soutien fourni aux Agents 281 909 1 210 162 715 546 2 144 617 d'exécution (USD) l _I d. Nombre d'activités habilitantes 17 73 27 117 de biodiversité e. Montant moyen accordé par projet 12 877 16 578 26 502 18 330 (USD) (a: d) f. Coût moyen d'une activité habilitante 136 471 198 161 152 358 185 550 (USD) (cf. tableau 3.1) g. Pourcentage moyen de soutien 9 % 8 % 15 % 10 % administratif accordé (e : f)_ --_____ h. Montant du budget du FEM 305 000 100 910 effectivement dépensé par les Agents d'exécution 1 6 scpt 96 Final 14 l()0 av.98 Filiale l1 S 1I 18DM t 33 hi: Salvador PNl 1) 197 911(3 28 janv 97 Frélintînaiie Intérimaire [i.2 h`.uateur FNil1) 21S9 300 27 avril98 inal ('ot-rs linae _ 57 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité Centre d'échauge M Pays Agent Don du Date Avancement Montant Date Commu- Participation d-exé- FENI d'appro- de la stratègkt (USi) d'.ipliruh4 nications aux projets cution (tlSD) bation par et du plan tion par le nationales régionaux/ le PDG du d'action PDG du soumises à mondiaux FENM national pour FEMI la C8D au la biodiversité 31/03/99 au 31103/99 j33 rythrée Banque 275 000 16 oct. 96 Final Finale mondiale 34 i stonic 1Nti; I 000 25 oct. 9 Projet Finale BCS il 1 35 thiopie PNt 1) 331 930 27 janv. 99 Compnris 31, I:cdération PNUIE 52 920 23 mai 97 Final Finale PBS de Russie 37 Fidji PNIJI) 197 925 25 mnars 97 Projet 11500 juill. 98 Intérimaire 1 38 Gabon PNUID 232 200 30 oct. 9 12750 mai98 Intérimaire 39 (iambie PNIt 243 000 17 oct. 96 Projet 13 95(0 avnl 98 Projet 40 Gcorgit Banque 120 000 05 août96 BCS I mondiale i 41 Grenade PNIUD 132 521 16 avril 98 Compris 42 Guatemala PNUD 214 7(1{) 24 janv. 97 43 Guinée PNUD 223 02(1 21 juill. 97 1.i45() déc. 97 B1S I 44 Guince équ. PNUD 296 00() 23 sept. 96 Intérinmaire 45 Guinée- PNUD 195 480 28 janv. 97 Bissau 46 (Juyana PNUD 82 6(X) 16 déc. 97 Non compris 47 Haiti Banque 262 000 24 févr, 98 Compns Intérimaire mondiale 48 IHonduras PNUI) 250 0(1( 17mars'98 Compris 49 llongric PNUI: 1,6 320 27mars97 70(111 oct. 98 Intérimaire PBS 50 Îles took PNUI) 2(4 218 21 août 98 51 iles Marshall PN(U) 230 1)()) )7 mars97 Intérimaire |52 les Salomon PNUt 123 lX)1) 08 août 96 8 58() scpt. 91 1 53 Inde PNIJI) 25 (It0 27 oct. 97 54 Iran l'Nl11) 350000 1)6 mars 97 55 Jamaïque l'NIJD 192 832 16avril 918 Compris Intérimaire 56 JordaniciAut. PNUiD 350000 08mai97 . .1 12 500 juiI. 98 £3CS 1 PalestI i 57 Kazakhastan PNUD 132 o64 (2 oct. 96 Final Intérimaire 5S Kenya tlinqu 1]57 I)() i 16 avTil 97 Préliminair BDM + PBS mondiale e 59 Kiribati PNIJD 198 790 19 mars 98 60 Lesotho PNU> 1144X() 12août96 Final Intérimaire 61 Lettonie PNUI) 165 315 23 sept. 97 Final Finale 62 Liban PNtI) 145 000 27 févr, 97 Final 9 50() juill. 98 Finale BCS 1 63 Lituanie Banque 70 000 OS août 96 mondial I4 Madagascar PNIU 25()01 22 mai 97 Final 10 01() ot.97 Finalc BCS Il 65 Malaisie PNUI) 36 750 03 janv. 97 Projet Finale BCS I 66 Malazwi PNI'.Ul 289 000 16 sept. 90 Projet 11 1()0 nov.97 lItérirairc P13S i 6»7 Maldivcs PNtID 150 680 22 janv. 97 Intérimaire 68 Mali PNIJl) 252 180 20 tivr. 97 13 14() mai98 Intérimaire 69 Maroc PNUE 191 21111 24 avril 97 140000 juin 98 BCS I ;70 Maurice PNUJl 235 441 OS mai 97 12 30X) avril 98 PBS 71 Mauritanie l'NIJE 233 0(10 (6 rmars97 14(1110 avril 98 PBS ' 72 Mexiqu PNItJD 19801(11 31)janv.97 IProjet Finale 73 Moldova Baîique 125 000 12 mars 98 Compris mondiale 74 N.1.: ONCU 32 551 30 janv. 97 IFinal 8 050 nov. 98 Finalc 75 Mo0ambique l'Nt'E 216) 000 17 sept 96 Projet 133001 nov. 97 Finale BCS i - .. e'.' i i i ~~~~~~~ ~~~~~~~~~~~~~~~~~Finalc )ICS Il' PBIS 58 Annexe 1. Liste des projets d'activités habilitantes de biodiversité ( enire d'tchange N' Pays Agent Don du Date Avancement %lonlanl Dlate Commu- Participation d'exé- FEM d'appr.- de la stratégie j --------------- -----_va uation sommative-------------------------------- ---i Suite donnée aux Etude des processus Evaluation de l'impact directives de la COP Définition des critères Conception opérationnels, . Pertinence des types d'activités politiques et . Complémentarité avec les inventaires, procédures du FEM en stratégies et plans existants, et adéquation application des aux besoins et priorités des pays directives de la COP . Adéquation des différents moyens de planification de la biodiversité Execut,on Exécution * Depenses engagées pour les divers volets et * Parcîpat-on des partiLs prenantes conformité aux objectifs de chaque pays et et des institutions à l'exécution aux crderes operationneis du FEM * Efficacité des mécanismes de . Rôles rdes parties prenantes et des décaissement consultants externes * Contribution et apport des projets mnondiaux de biodiversité Budget et Processus d'approbation Budget et processus d'approbation . Répartition des rôles et responsabilités entre . Adéquation des procédures de les Agents d'exécution et le Secrétariat supervision, d'établissement de . Procédures d'établissement des rapports rapports, de suivi et d'évaluation, et . Efficacité de la procédure accélérée et efficacité de ces procédures pour incidence, le cas échéant, sur la qualité de indiquer les mesures correctives à l'activité habilitante prendre en cours d'exécution . Adéquabon des budgets Realisations (inoicateurs avancést Réalisations Dans les pays où l'exécution est bien avancée, * Contribution à la 'ealisai,un des les indicateurs avancés de: coiecbfs * L'aide foumie à la realisation des objectifs * Contribution à la préparation des des activités habilitantes oommunications nationales . L'aide fournie à la rédaction des * Facilitation de l'acés aux données, cornmunications nationales aux dispositifs institutionnels * La facilitation de l'accès aux données, aux nationaux, aux ressources dispositifs institutionnels nationaux, aux humaines locales, ainsi que la ressources humaines locales, ainsi que de la sensibilisaton du public sensibilisation du public . Influence sur les politiques et les investissements nationauA en matière de conservation Pratiques les plus performantes Pratiques les plus Performantes . Mesures correctives prises par les Agents . Pratiques les plus performantes d'exécution pour régler les problèmes pour la conception et l'exécution dépistés au niveau de la conception et de . Enseignements à tirer pour les l'exécution futures activités de renforcement . Dans les pays sélectionnés, pratiques les des capacités plus performantes pour la conception et l'exécution des actvités habilitantes _ Recommandations Résultats • Améliorations, le cas échéant, pour faire en * Les activités habilitantes concemant sorte que les critères opérationnels la biodiversité ont-elles atteint leurs répondent mieux aux dispositions de la objectifs ? Conférence des parties ainsi qu'aux besoins et aux priorités des pays . Changements souhaitables dans les méthodes de conception, de budgétsation, d'évaluation et d'approbation. ._ .. 70 ANNEXE 3 MÉTHODOLOGIE DE L'ÉTUDE ET SÉLECTION DES PAYS ET RÉGIONS MÉTHO OLOGIE les parties prenantes clés et les représentants ÉTHODOLOG locaux de l'Agent d'exécution pour examiner les premiers résultats et ont distribué un rapport 1. L'équipe chargée de l'étude a procédé à préliminaire pour observations. des entretiens, a examiné les principaux documents et s'est rendue dans 12 pays ayant 3. Les visites dans les pays et les études reçu des dons au titre d'activités habilitantes commandées se sont conformées aux directives dans le cadre de la procédure accélérée. Ces définies à l'avance par l'équipe chargée de visites se sont déroulées entre janvier et mars l'étude (annexe 6). Un ou deux membres de 1999. D'autres communications nationales ont l'équipe ont passé environ une semaine dans été commandées sur les activités habilitantes chaque pays, avec le concours d'un consultant de biodiversité en Inde, au Népal et aux local. Chaque rapport de visite a foumi des Philippines. Des études ont également été éléments clés pour la présente évaluation et a commandées sur les activités habilitantes dans été communiqué aux Agents d'exécution et au deux régions, les États arabes (selon la Secrétariat du FEM et examiné de façon nomenclature des Nations Unies) et les pays informelle avec le pays en question. Le présent insulaires du Pacifique. Les documents des rapport analyse ces informations et s'appuie sur stratégies et plans d'action nationaux de chaque elles, mais il n'en fait pas la synthèse. pays étudié ont été examinés sommairement, sous leur forme préliminaire ou finale. 4. L'équipe chargée de l'étude comprenait deux consultants internationaux, deux membres 2. Les pays ou régions à visiteret les rapports de la cellule de suivi et d'évaluation du FEM, commandés ontèété sélectionnéssen fonctionde deux membres du Secrétariat du FEM (y nombreux critères, tels que la représentation compris le chef de projet des activités géographique, celle des Agents d'exécution et habilitantes du FEM), un consultant et un agent la diversité des expériences. Pour tirer le de la Banque mondiale, un consultant et un meilleuréparti possible des visites dans les pays, agent du PNUD, et un agent du PNUE. Dans les régions et les pays où les Agents d'exécution chaque pays, un consultant local a participé à avaient déjà enregistré des progrès sensibles la visite. Les représentants et consultants des ont été sélectionnés en priorité. Des études Agents d'exécution et du Secrétariat ont tous complémentaires ont permis d'élucider les aidé à élaborer le plan et la méthodologie de raisons pour lesquelles d'autres pays n'avaient l'étude, ainsi qu'à sélectionner les pays à visiter. pas progressé au même rythme. Les visites dans Ils ont également collaboré aux entretiens et à les pays ont été organisées par l'intermédiaire la collecte des données au sein de leurs des agents de liaison du FEM. Après chaque organismes respectifs et ont participé à au visite, les équipes ont généralement rencontré 71 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité moins une visite de pays. La plupart ont (nomenclature des Nations Unies), l'Inde, le participé à un atelier de deux jours sur l'analyse Népal, les Philippines et les pays insulaires du des données. Les consultants internationaux ont Pacifique Sud. réalisé la majorité des études techniques et rédigé le rapport. CRITÈRES DE SÉLECTION VISITES DANS LES PAYS 7. Le choix des pays et régions à visiter, ou des études à faire réaliser, a été dicté par le 5. L'équipe a visité 12 pays, avec le concours souci de maintenir un équilibre entre: de consultants locaux (I'Agent d'exécution du FEM figure entre parenthèses): * Les régions géographiques; Afrique * Les agents d'exécution; Cameroun (PNUD), Érythrée (Banque mondiale), Gabon (PNUD), Kenya (PNUE/ * Les activités habilitantes sur le point Banque mondiale), Zimbabwe (PNUD) d'être achevées et celles qui étaient encore en cours États arabes Égypte (PNUE) * Les activités habilitantes qui avaient progressé rapidement et celles qui Amérique latine et Caraïbes avançaient plus lentement; Argentine (PNUD), Belize (PNUD), Cuba (PNUE), Mexique (PNUD) * Les activités habilitantes qui avaient été précédées par des études-pays sur Europe de l'Est et ex- Union soviétique la biodiversité gérées par le PNUE Pologne (PNUE) et Ukraine (Banque et celles qui ne l'avaient pas été; mondiale) * Les activités habilitantes qui avaient La Malaisie devait initialement faire l'objet reçu différents niveaux de d'une visite, mais les questions logistiques n'ont financement. pas pu être réglées dans les délais requis. La couverture des pays asiatiques a été complétée 8. Pour tirer le meilleur parti possible des par quatre études commandées (voir ci-après). visites dans les pays, les régions et les pays où Ir les Agents d'exécution avaient déjà enregistré ETUDES COMMANDÉES des progrès sensibles ont été sélectionnés en priorité. Des études complémentaires ont permis d'élucider les raisons pour lesquelles 6. Des consultants ont été chargés de mener d'autres pays n'avaient pas progressé au même cinq études nationales et régionales ryhe supplémentaires sur les États arabes ryhme. 72 ANNEXE 4 EQUIPE D'ÉVALUATION Consultants indépendants Michael Wells Chef d'équipe Delfin Ganapin | Equipe de suivi et d'évaluation du FEM Jarle Harstad Ramesh Ramankutty Secrétariat du FEM Mario Ramos Avani Vaish Personnel et consultants des Agents d'exécution Gonzalo Castro Banque mondiale Jamison Suter Banque mondiale John Hough PNUD Ajay Gupta PNUD Carmen Tavera PNUE Consultants locaux Les consultants locaux ont été recrutés par lintermediaire de Chemonics International, Washington Maria Onestini Argentine Rachel Graham Belize Orlando Ray Santos Cuba David Nzuango Cameroun Abdel Hamid Zakaria Égypte Woldeslassie Ogbazghi Érythrée Annacle Bissielo Gabon Isabella Masinde Kenya Monica Herzig Mexique Piotr Paschalis Pologne Sergei Mosyakin Ukraine Langford Chitsike Zimbabwe Etudes commandées Han Daraghma États arabes Shekhar Singh Inde Nandita Jain Népal Bruce Watson lies du Pacifique Conchita Ragragio Philippines 73 ---0 ANNEXE 5 ANALYSE DES DÉLAIS D INSTRUCTION DES PROJETS Le temps total écoulé entre la date de Où Y = délai total en jours est la variable soumission de la proposition à la cellule FEM dépendante de l'Agent d'exécution et la date de signature du document de projet par l'Agent d'exécution X = délai total écoulé entre le lerjanvier 1993 va d'un maximum de 1 003 journées de travail et la date de présentation de la proposition à la à un minimum de 20. Les délais paraissent très cellule FEM de l'Agent d'exécution. On a utilisé longs pour les propositions présentées en 1995, la date du ler janvier 1993 conime point de puis diminuent rapidement à partir de 1996. référence pour la date de présentation. On a effectué une analyse de régression pour Les résultats de la régression sont présentés au déterminer s'il était possible de dégager une tableau A.I. forte évidence statistique d'apprentissage. On a estimé un modèle linéaire au moyen de 105 La coordonnée à l'origine et la variable X ont points de données (ou 105 propositions une valeur explicative significative à un degré d'activités habilitantes de biodiversité pour de confiance de 95 % cormme l'indiquent les lesquelles on disposait de données complètes) valeurs p. Le fait que l'estimation du coefficient selon la formule suivante B soit négative indique que plus la valeur de X est élevée, plus la valeur de la variable Y = A + BX + erreur dépendante Y est faible. TABLEAU A. 1. ANALYSE DE REGRESSION DES DELAIS TOTAUX Coefficients Écarr-type Star r Valeur P Cooraonnee a 1 orig,ne 810.56504 61.37,04744 13.20774 6,77E-24 Nbre de jours depuis le -0,435998 C,ù4575102 -9,5298 8,22E-16 début Statistiques de régression Multiple de R G 68452252 R au carré 0,46857108 R au carré corrigé C'.4634 1157 Écart-type 133,454919 Observations 105 Le coefficient A est estimé à 810,57 Le coefficient B est estimé à -0,435 75 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité TABLEAU A.2. ANALYSE DE REGRESSION DES DELAIS TOTAUX SANS LE CAP-VERT Coefficients Écart-type Stat t Valeur P Coordonnée à l'origine 755,8072 67,56533 11,18632 3.31 E-12 Variable X I -0,39619 0,050129 -7,90339 Statistiques de régression Multiple de R 0,616281 R au carré 0,379802 R au carré corrigé 0.373721 Écart-type 131,9323 Observations 104 La régression a également une valeur corrigée l'instruction du projet a demandé 1 003 jours de 0,46 pour R au carré, et un test F montre de travail. Après avoir éliminé les données du que le modèle a une valeur explicative Cap-Vert, on a refait la régression au moyen significative. Suivant le modèle, les délais de 104 points de données. Les résultats de cette devraient normalement diminuer à mesure que régression, présentés au tableau A.2, montrent la date de présentation à la cellule FEM de là encore que le modèle a une signification l'Agent d'exécution s'éloigne du ler janvier statistique. 1993, ou lorsque les dates de présentation tombent en 1995, 1996 ou les années suivantes. Comme le montrent les tableaux ci-dessus, la C'est là un signe très net qu'il y a apprentissage régression est relativement solide, et le délai et que la procédure accélérée exerce une total s'explique en grande partie par la date de influence. réception de la proposition par la cellule FEM de l'Agent d'exécution; le délai total a diminué L'un des points de données a cependant une pour les propositions reçues plus récemment. valeur aberrante, celui du Cap-Vert, où 76 ANNEXE 6 PROCÉDURES DES AGENTS D'EXÉCUTION POUR LES ACTIVITÉS HABILITANTES DE BIODIVERSITÉ Banque mondiale PNUD PNUE Diffusion de l'information Diffusion de l'information Diffusion de l'information a Les pays sont informes du a Les pays sont informés du a Les pays sont ,niormes des créneau des activités habilitantes creneau des activites habilitantes criteres operationnels du FEM par le dialogue entre la Banque et par les bureaux nationaux du régissant les activités habilitantes chaque pays, par -intermnediaire PNUD. Les criteres opérationnels La priorité est donnée aux pays des chefs de projet en mission ou applicables aux activités dans lesquels le PNIJE a déjà basés au siège. habilitantes sont transmis à tous financé des activités de les pays planification telles que des études-pays sur la biodiversité. b. Les pays qui manifestent leur b. Les pays qui manifestent leur b. Lettre officielle envoyée par intérêt reçoivent des exemples de intérêt reçoivent des exemples de les pays désirant recevoir une propositions et peuvent être propositions et sont invités à assistance pour élaborer la invités à envoyer une lettre envoyer une lettre officielle de proposition de projet d'activités officielle de demande demande d'assistance au PNUD. habilitantes. d'assistance à la Banque. Préparation de la proposition Préparation de la proposition Préparation de la proposition a. La proposition initiale est a. La proposition initiale est a. Les pays participants préparée conjointement par préparée par le pays en reçoivent des modèles de l'organisme national responsable collaboration avec le bureau propositions de projets ainsi que et le chef de projet, compte tenu national du PNUD, ou une les documents de base et des directives concernant les ébauche est préparée par le directives pour la planification de activités habilitantes et des bureau régional du PNUD avec la biodiversité1 propositions antérieures. Ateliers des suggestions pour la sur l'élaboration de propositions méthodologie et un modèle de occasionnellement organisés budget. Les renseignements dans le pays. supplémentaires à obtenir sont identifiés ou un consultant est envoyé dans le pays pour préparer la proposition. b. Le chef de projet transmet la b. Consultations entre le bureau b. E-bauches de propositions proposition initiale à la cellule régional du PNUD, le bureau préparées par les Agents FEMI de la Banque (département national du PNUD et le d'exécution nationaux désignés et de l'environnement), qui l'exarnine gouvernement pour mettre au examinées par le responsable et demande des précisions et point la proposition d'acti'.itcs des programmes de biodiversite révisions à l'organisme national hab,litantes au bureau de coordination par l'entremise du chef de projet. PNUE/FEM et par le chef de Le département effectue projet cniargé des PASNB généralement la ré'ision finale et Renseignements sur des activités s'assure que toutes les normes connexes antérieures, telles que (coûts, activites autorisées) sont des études-pays sur la respectées. Il peut demander biodiversité, foumies par le chef conseil au Secrétariat du FEM sur de projet responsable de l'étude. les conditions spécifiques à remplir. 1 Directives concemant les études sur la biodiversité et la planification nationale de la biodiversité - Directives basées sur l'expérience d'autres pays. 77 Évaluation intérimaire des activités habilitantes relatives à la biodiversité c. Après approbation par le c. La proposition est soumise par c. Consultations par courrier, département, la proposition est le bureau régional du PNUD au téléphone, télécopie et courrier soumise au Secrétariat du FEM groupe d'examen technique électronique sur la mise au point avec une lettre d'accord de PNUD/FEM. Soit elle est de la proposition de projet. Le l'agent de liaison du FEM. approuvée pour soumission au chef de projet effectue plusieurs Secrétariat du FEM, soit elle doit visites dans le pays pour aider à être révisée, auquel cas on mettre au point le dossier du retourne au point b. projet. j d. Après approbation finale par le d. La proposition est ensuite groupe d'examen technique approuvée par le coordinateur I rauU',FEM, la proposition est exécutif PNUE/FEM et soumise soumise au Secrétariat du FEM. au Secrétariat du FEM. Examen (et approbation) des propositions par le Secrétariat du FEM Après réception de la fiche de projet par le Secrétariat du FEM, une copie du document est envoyée aux autres Agents d'exécution, au président du STAP et au Secrétariat de la CDB, accompagnée d'une note indiquant un délai d'examen de la proposition, qui est normalement de huit jours. Le STAP ne fait de commentaires que dans les cas exceptionnels. La proposition est écilemeni communiquée à ,equIp- du Secrétariat du FEM chargée de la biodiversité et aux spécialistes en sciences sociales qui demandent des commentaires durant cette même période. Pendant l'examen, les erreurs ou omissions narîtesîes (telles que l'absence de lettre d'accord de l'agent de liaison du FEM, des tableaux manquants ou des erreurs de calcul) sont communiquées de façon informelle à l'Agent a :.