98798 Junio 2015 EL SALVADOR ESTUDIO DE GASTO PúBLICO SOCIAL Y SUS INSTITUCIONES EducaciÓn » Salud » ProtecciÓn Social y Empleo Junio 2015 ESTUDIO DE GASTO PUBLICO SOCIAL Y SUS INSTITUCIONES EducaciÓn, Salud, ProtecciÓn Social y Empleo Índice Acrónimos 7 Agradecimientos 9 Resumen Ejecutivo 10 I. Contexto 15 II. Tendencias recientes del gasto social de El Salvador 18 III. Desempeño y retos en educación 23 III.1 Evolución reciente del gasto público en educación 23 III.2 Resultados y logros en educación 25 III.3 Reformas y retos institucionales en educación 29 IV. Desempeño y retos en salud 32 IV.1 Reciente evolución del gasto público en salud 32 IV.2 Resultados y logros en salud 35 IV.3 Reformas y retos institucionales en salud 37 V. Desempeño y retos en protección social y empleo 40 V.1 Evolución reciente del gasto público en protección social y empleo 40 V.2 Resultados y logros en protección social y empleo 42 V.3 Reformas y retos institucionales en protección social y empleo 51 VI. Conclusión y recomendaciones de política 53 VI.1 Educación 53 VI.2 Salud 55 VI.3 Protección social y empleo 56 Anexo 59 VII. Bibliografía 61 Figuras Figura 1: Crecimiento del PIB en El Salvador y Centroamérica, 2001-2013 15 Figura 2: Tasas de pobreza de El Salvador, 2005-2013 16 Figura 3: Coeficiente Gini de El Salvador y otros países centroamericanos 16 Figura 4: Gasto del sector social de El Salvador, 2007-2013 18 Figura 5: Gasto social per cápita de El Salvador, 2007-2013 18 Figura 6: Gasto del sector social de El Salvador y otros países centroamericanos, 2013 19 Figura 7: Balance del gobierno en general, 2007-2013 19 Figura 8: Ingresos sector público no financiero, por fuente (2008-2012, porcentaje del PIB) 20 Figura 9: Ejecución presupuestaria del gasto social, 2007-2013 20 Figura 10: Desempeño y eficiencia del sector público en El Salvador y ALC, 2010. 21 Figura 11: Frontera de posibilidades de producción (Análisis envolvente de datos) para el gasto público social, El Salvador y ALC, 2010. 22 Figura 12: Gasto público en educación y PIB per cápita (circa 2013) 24 Figura 13: Gasto público en educación como % del gasto social (%) 24 Figura 14: Gasto público por estudiante en nivel preescolar y educación básica 24 Figura 15: Gasto público por estudiante en educación secundaria superior (PPA, US$ 2007) 24 Figura 16: Gasto salarial como % del gasto público en educación por países (%) 25 Figure 17: Gasto salarial como % del gasto público en educación 2007 y 2013 25 Figura 18: Número de docentes y proporción de estudiantes por docente 25 Figura 19: Proporción de estudiantes por docente y PIB per cápita 25 Figura 20: Tasa bruta de matriculación, educación secundaria superior y PIB per cápita (circa 2011) 26 Figura 21: Tasas de asistencia escolar por área de residencia y por edad, 2013 27 Figura 22: Porcentaje de 15-19 años de edad que terminaron cada grado por área de residencia, 2013 27 Figura 23: Tasas de asistencia escolar por género y por edad, 2013 27 Figura 24: Porcentaje de 15-19 años de edad que terminaron cada grado por género, 2013 27 Figura 25: TIMSS 2007 Matemáticas de cuarto grado contra PIB per cápita 27 Figura 26: Gasto público en educación por estudiante de primaria (US$ 2007) 27 Figura 27: Resultados de pruebas (puntajes promedio) 28 Figura 28: Resultados de aprendizaje de la secundaria superior y el gasto por estudiante 28 Figura 29: Matrícula pública/privada por quintil socioeconómico, 2013 28 Figura 30: Porcentaje de niños de 7 años de edad que pueden leer por quintil, 2013 29 Figura 31: Estructura organizacional del modelo de escuela a tiempo completo ETC 30 Figura 32: Gasto público en salud como % del PIB (%) de El Salvador y otros países en AC 33 Figura 33: Gasto público per-cápita en salud de El Salvador y otros países en AC (real, US$ 2007) 33 Figura 34: Gasto público, privado y gasto de bolsillo de las familias como % del gasto total en salud: 2000 a 2011 33 Figura 35: Porcentajes de gastos en salud de los hogares por categoría de gasto en salud y por quintil de ingresos de HH, 2013 33 Figura 36: Gastos de bolsillo de las familias por quintil de gastos, 2008-2013 33 Figura 37: Gasto público en salud por institución. El Salvador, 2007- 2013 33 Figura 38: Gasto per cápita en salud por institución en El Salvador: 2007-2013 34 Figura 39: Visitas a servicios de salud por nivel de atención. El Salvador, 2008-2012 34 Figura 40: Utilización de instalaciones de salud por quintil de gastos 2008 36 Figura 41: Utilización de instalaciones de salud por quintil de gastos 2013 36 Figura 42: Lugar de hospitalización por quintil de ingresos, 2008 36 Figure 43: Lugar de hospitalización por quintil de ingresos, 2013 36 Figura 44: Tendencias de la mortalidad materna e infantil, El Salvador 1990-2015 37 Figura 45: Gasto público en protección social como % del PIB (%) 41 Figura 46: Gasto público en protección social como % del gasto público total (%) 41 Figura 47: Gasto público per cápita en protección social (US$2007) 41 Figura 48: Gato público en protección social como % del PIB por país 2013 (%) 41 Figura 49: Gasto en asistencia social y empleo en El Salvador, 2007-2013 42 Figura 50: Cobertura de la seguridad social, El Salvador 2007-2013 43 Figura 51: Cobertura y Presupuesto de Programas de TMCs en América Latina 43 Figura 52: Impacto del programa PATI en la participación e ingresos de la fuerza laboral. 45 Figura 53: Cobertura de paquetes escolares, 2013. 45 Figura 54: El gasto en subsidios a la electricidad y el gas (GLP), El Salvador, 2007-2013. 46 Figura 55: Incidencia de beneficiarios de los principales programas de protección social de El Salvador, 2013 46 Figure 56: Cobertura de TMC y subsidios a la energía por quintil de ingresos, El Salvador 2013 47 Figura 57: Distribución de beneficios de los principales programas de asistencia social (% del PIB) 47 Figure 58: Tipo de empleo por grupo de edad, El Salvador 2013 47 Figura 59: Tasas de desempleo por grupo de edad, El Salvador 2007-2013 48 Figura 60: Tasas de desempleo por área de residencia, El Salvador 2007-2013 48 Figura 61: Tasa de desempleo por nivel educativo, El Salvador 2007-2013 48 Figura 62: Cambio en los ingresos laborales por nivel educativo, 2007-2013 48 Figura 63: Las empresas indican la “falta de habilidades adecuadas” como la principal limitación para crecer 49 Figura 64: Gasto de las instituciones de capacitación públicas en Centroamérica como % del PIB, 2013 51 Figura 65: Beneficiarios de cursos de capacitación del INSAFORP, 2009-2013 51 Cuadros Cuadro 1: Indicadores de desarrollo humano seleccionados, El Salvador, ALC, AC, y países de comparación con similares niveles de ingreso/población, 2000-2011 17 Cuadro 2: Gastos del Ministerio de Salud por categoría de gastos seleccionados: El Salvador, 2007-2012 35 Cuadro 3: Las diez causas más frecuentes de mortalidad en los Hospitales del MINSAL. 38 Cuadro 4: Principales programas de protección social de El Salvador 43 Recuadros Recuadro 1: Eliminación de los cargos a usuarios en El Salvador 38 Recuadro 2: Integración del Sistema Nacional de Salud de El Salvador: Una meta a futuro 38 Acrónimos ACE Asociación Comunal para la Educación ADePT Plataforma de software del Banco Mundial para el análisis económico automatizado APS Atención primaria salud BM Banco Mundial AC América Central CEPAL Comisión Económica para América Latina CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CFG Clasificación de las funciones del gobierno COSAM Comando de Sanidad Militar CSSP Consejo Superior de la Salud Pública DEA Data Envelope Analysis (Análisis envolvente de datos) DNM Dirección Nacional de Medicamentos DPI Desarrollo de la temprana infancia DSP Desempeño del sector público ECAP Evaluación de las Competencias Académicas y Pedagógicas ECOS Equipo Comunitario de Salud EDUCO Educación con Participación de la Comunidad EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples ENT Enfermedades no Transmisibles ESP Eficiencia del sector público ETC Escuela a tiempo completo FISDL Fondo de Inversión Social y Desarrollo Local FMI Fondo Monetario Internacional FOSALUD Fondo Solidario para la Salud GoES Gobierno de El Salvador ICEFI Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional ISBM Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial ISRI Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos ISSS Instituto Salvadoreño de Seguridad Social IVA Impuesto al Valor Agregado ALC América Latina y el Caribe MAF MDGs Accelerating Framework (Marco de Aceleración de los ODM) MINED Ministerio de Educación MINSAL Ministerio de Salud MTPS Ministerio de Trabajo y Previsión Social OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODEI Organismo Directivo de la Escuela Inclusiva ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio ONMT Observatorio Nacional del mercado de trabajo PAES Prueba de Aprendizajes y Aptitudes para Egresados de Educación Media PAESITA Prueba de Aprendizajes y Aptitudes para Egresados de Educación Básica PAML Políticas Activas del Mercado Laboral PATI Programa de Apoyo Temporal al Ingreso PIB Producto Interno Bruto PPA Paridad del poder adquisitivo PSE Protección social y empleo RENACEMPLEO Red Nacional de Oportunidades de Empleo RIIS Red Integral e Integrada de Servicios de Salud RUP Registro Único de Participantes SAP Sistema de Ahorro para Pensiones SBM School-Based Management (Gestión basado en la escuela) SNFP Sistema Nacional de Formación Profesional SPP Sistema Público de Pensiones SPSU Sistema de Protección Social Universal STP Secretaría Técnica de la Presidencia TBM Tasa Bruta de Matriculación TIMSS Trends in Mathematics and Science Study (Tendencias en el estudio de las matemáticas y las ciencias) TMC Transferencias monetarias condicionadas WDI World Development Indicators (Indicadores de desarrollo mundial) Agradecimientos Este informe de país fue preparado por el equipo liderado por Pablo Acosta, Rita Almeida, Christine Lao Peña y Juan Diego Alonso. También incluyó a Pablo Alfaro Palominos, Ciro Avitabile, Nancy Banegas Raudales, Eleonora Cavagnero, Amparo Gordillo-Tobar, Emma Monsalve Montiel, Christopher Wahoff y Evan Sloane Seeley, bajo la coordinación general de Kathy Lindert, como parte del Estudio Institucional y de Gasto Social en Centroamérica. Queremos agradecer a Mansoora Rashid, Reema Nayar, Joana Godinho, Margaret Grosh y Fabrizio Zarcone por su orientación, observaciones y apoyo en la preparación de este informe. Resumen Ejecutivo Gasto social: en la búsqueda de mejorar protección social y empleo. Se exploran una serie de op- los indicadores sociales en un entorno con ciones de política para reasignar el gasto social con el ob- limitaciones fiscales para el gasto social jetivo de lograr impactos más eficaces, mejorar y reformar las políticas sociales y la prestación de servicios sociales, y El desarrollo de El Salvador en la última década has sido mejorar la gestión del gasto público y la ejecución presu- dicotómico. Por un lado, el crecimiento económico se ha puestaria en los sectores sociales. mantenido persistentemente bajo, el empleo y la parti- cipación de la fuerza laboral apenas han aumentado, Educación: el bajo gasto en educación y el avance en la reducción de la pobreza se ha desace- es suficiente para garantizar el acceso lerado. Por otro lado, la desigualdad ha disminuido y la universal a la educación primaria, pero prosperidad compartida ha mejorado junto con avances persisten grandes brechas tanto en el en muchos indicadores sociales, tales como las tasas de acceso (a todos los otros niveles) y en la matrícula preescolar, el acceso a la atención prenatal, las calidad del aprendizaje vacunaciones, y el agua y saneamiento. El aumento del gasto social, el cual ahora representa el 12.4 por ciento En El Salvador, el gasto público en educación ha estado del PIB, junto con la mejora en la calidad del gasto social, creciendo constantemente pero sigue siendo bajo en explica al menos parte de esta dicotomía en las ganancias comparación a los demás países de la región y de acuerdo redistributivas y sociales a pesar del bajo crecimiento, una a estándares internacionales. En 2013, el gasto público en situación fiscal apretada y por lo general un bajo nivel de educación de El Salvador representó el 3.6 por ciento del gasto e ingreso público. Producto Interno Bruto (PIB), lo cual es inferior al prome- dio de América Latina y el Caribe (ALC) (4.9 por ciento) y De cara al futuro, los principales retos que enfrenta El Sal- mucho más bajo en comparación al promedio de la Orga- vador se relacionan con continuar mejorando la calidad y nización para la Cooperación y el Desarrollo Económico la eficiencia de los sectores sociales, mientras se mantiene (OCDE) (5.6 por ciento). Un porcentaje desproporcional- el nivel general de gasto social en un entorno fiscal cada mente alto del gasto público en educación (68 por ciento) vez más limitado, donde las limitaciones fiscales, los in- aún se destina a la educación básica. gresos bajos y la necesidad de reducir el déficit en 3 por ciento del PIB también son elementos importantes. De- El Salvador ha alcanzado el objetivo de desarrollo del berá darse prioridad a las reasignaciones y las mejoras en milenio (ODM) de educación primaria universal, pero las la asignación del gasto social para maximizar el impacto. tasas de matrícula para otros niveles de educación y la ca- El presente documento analiza a profundidad el gasto so- lidad del aprendizaje en general, siguen siendo bajas. La cial de El Salvador en los sectores de educación, salud y tasa bruta de matriculación en educación secundaria su- 10 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social perior en 2012 fue del 48 por ciento, la más baja de la re- do a la implementación del modelo de escuela a tiempo gión centroamericana (AC). Así mismo, las comparaciones completo, brinda una oportunidad única a El Salvador de internacionales muestran que la calidad del aprendizaje mejorar la calidad promedio de su cuerpo docente por es inferior a la de países con niveles de PIB similares. El au- medio de la mejora en la selección y métodos de reclu- mento en el gasto público en educación ha mejorado el tamiento. A pesar del nivel relativamente competitivo acceso tanto a la educación primaria como la educación de los salarios de los docentes, la creación de incentivos secundaria, pero esto no se ha traducido en mejoras en financieros especiales para atraer a los mejores estudian- los resultados de aprendizaje. Las desigualdades dentro tes a la profesión docente y la elevación de las normas de del país –entre niveles de ingreso, localización geográfica acreditación para los programas universitarios son estra- y tipos de escuelas– también revelan importantes dispa- tegias prometedoras y viables para complementar los es- ridades entre los diferentes grupos tanto en acceso como fuerzos de los costos salariales. Además, las políticas que aprendizaje, lo que contribuye a la persistencia de la des- mejoran la capacidad de los padres de formular obser- igualdad para las futuras generaciones del país. vaciones a los docentes y el pago de bonificaciones a los mismos probablemente producirían efectos importantes En el futuro, la política tendría que centrarse en mejorar en la motivación global de los docentes y, por lo tanto, el acceso y en reducir las desigualdades en la educación debería ser estudiado y apoyado aún más. preescolar y la educación secundaria. Por una parte, El Sal- vador debería asegurar la continuidad en el recién imple- Finalmente, la supervisión y la evaluación de las políticas mentado modelo de escuela a tiempo completo. Por otra educativas deben fortalecerse y ser capaz de producir in- parte, deberían dedicarse más esfuerzos a evaluar por qué formación en “tiempo real” que idealmente guíen el dise- los alumnos están desertando de la educación secundaria, ño e implementación de las políticas del gobierno. Aun- así como también los temas relacionados a la criminalidad que El Salvador cuenta con datos exhaustivos, persisten y la violencia que afecta a ese grupo de edad. Aunque es grandes deficiencias en el sistema de supervisión y eva- probable que altos costos de oportunidad de asistir a la luación utilizado en el Ministerio de Educación (MINED). escuela secundaria jueguen un papel importante, se nece- Hay espacio para mejorar y garantizar que la puesta en sita un diagnóstico más completo, especialmente para los marcha y la toma de decisiones en el sistema educativo grupos más vulnerables. Amarrar la asistencia a la escuela estén mejor informados. Por ejemplo, el uso más eficiente secundaria superior con las condicionalidades del progra- y oportuno de la información existente podría producir ma de TMC también podría ser puesto a prueba y evalua- importantes aportes y resultados que guíen la toma de do. Un proyecto piloto de esta intervención podría ejecu- decisiones en diferentes niveles de política. Dada la falta tarse en áreas urbanas, donde la oferta escolar es menos de capacitación relevante y una política de diseminación problemática, y podría ser financiado ya sea por medio de de la información, los directores de escuela y los docentes reducir el componente de transferencias por asistencia a la no pueden de manera eficaz usar los datos obtenidos por escuela primaria o por medio de una mejor focalización de medio del puntaje de las pruebas escolares estandariza- los subsidios al consumo. das. Esas brechas destacadas presentan una oportunidad importante y necesaria para la modernización de los sis- Dadas las disparidades en la preparación escolar, una temas de información del MINED, específicamente los re- estrategia integral de desarrollo en la primera infancia lacionados al control y evaluación. (DPI) es una condición necesaria para mejorar los resul- tados del aprendizaje en el mediano/largo plazo, aunque Salud: el aumento del gasto público en es probable que el aumento en el número y la calidad de salud junto con la política de acceso a los docentes de educación primaria y secundaria tenga servicios salud gratuitos aumentó el uso de un impacto positivo en el más corto plazo. A pesar de las estos y contribuyó a mejorar la cobertura recientes mejoras, la relación entre alumnos y maestros y los resultados, pero continúan las es todavía demasiado alta y se necesitan más docentes en disparidades en el acceso y la calidad materias tradicionales y nuevas (tales como música/arte que se enfatizan en el modelo de escuelas a tiempo com- En El Salvador, el gasto público en salud ha aumentado pleto). La necesidad de contratar nuevos docentes, debi- con el tiempo y está más o menos en línea con la mayoría El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 11 de países de AC. A pesar de la crisis económica, el Gobier- cional y el compromiso de cumplir el objetivo de desarro- no de El Salvador (GoES) protegió el gasto en salud públi- llo del milenio ODM 5. El Gobierno ha desarrollado una ca, y el gasto público en salud per cápita real que incluso estrategia nacional de salud, la cual ha sido puesta en aumentó ligeramente entre 2007 y 2013. marcha parcialmente en los últimos cuatro años. Esta es- trategia busca fortalecer la prestación de servicios de sa- El aumento en el gasto público en salud junto con la lud gratuitos, que enfatiza los servicios de salud primarios política del Gobierno de servicios de salud gratuitos ha integrales y los derechos humanos bajo la Red Integral e dado como resultado un descenso en los gastos de bolsi- Integrada de Servicios (RIIS). El Gobierno también se ha llo de las familias y un aumento en el uso de los servicios comprometido con alcanzar el ODM5 al firmar el Marco de salud. En 2013, los gastos de bolsillo de las familias se de Aceleración de los ODM (MAF) apoyado por las Agen- centraron principalmente en medicinas y otros gastos de cias de las Naciones Unidas y el Banco Mundial. Aunque el salud tales como lentes, más no en el pago de los servi- programa Equipos Comunitarios de Salud Familiar (ECOS) cios de salud. A pesar de que la política de servicios de es un programa innovador que provee servicios de salud salud gratuitos puesta en marcha en El Salvador influyó primarios en áreas vulnerables por medio de equipos mó- positivamente el uso de servicios públicos de salud para viles, esto plantea algunos cuestionamientos respecto a consultas y hospitalizaciones entre los hogares en todos su sostenibilidad ya que actualmente es financiado por los niveles de quintiles, aproximadamente el 51 por cien- donantes internacionales. Además, a pesar de las inten- to de las personas en el quintil de ingresos más pobre que ciones del Gobierno de unificar la prestación pública de reportaron estar enfermos no buscaron atención médica servicios de salud, estos continúan siendo provistos por en 2013. varias instituciones con diferentes paquetes de servicios y diferentes gastos de salud per cápita. Como resultado de los esfuerzos del Gobierno por pro- teger y aumentar el gasto público en salud y mejorar la De cara al futuro, aparte de la puesta en marcha del pro- cobertura, los resultados en salud han mejorado desde grama MAF para acelerar el avance en los ODM, el Go- la década de 1990. En particular, las tasas de mortalidad bierno podría considerar en el corto plazo acciones tales materno-infantil han disminuido. El Salvador es el único como: (a) revisar sus procesos de planificación y presu- país de AC que ha alcanzado su objetivo de desarrollo del puestarios para orientarlos más a los resultados y hacerlos milenio ODM 4 (mortalidad de niños menores de cinco más eficientes; (b) revisar la estrategia RIIS y la sostenibi- años) antes de 2015. lidad de los ECOS; (c) mejorar las estrategias de focaliza- ción, incluida la focalización epidemiológica y geográfica, Sin embargo, se mantienen los retos de mejorar los resul- para llegar a los hogares más pobres y animarlos a buscar tados y tratar las disparidades en la calidad de los servi- servicios de salud de manera oportuna; (d) desarrollar cios de salud. Las relativamente altas tasas de mortalidad una estrategia para incorporar de manera eficaz enferme- neonatal y mortalidad materna (ODM 5) sugieren que dades no transmisibles en su programa de atención mé- aunque los partos institucionales han aumentado (ahora dica primaria; y (e) revisar y evaluar el potencial de reducir en 85 por ciento de todos los nacimientos), la calidad de el diferencial del gasto per cápita en el sistema público la atención aún necesita mejorar. Las tasas de mortalidad nacional, teniendo en cuenta factores de economía polí- promedio y de mortalidad infantil también esconden im- tica y socioeconómicos. En el mediano plazo, el Gobierno portantes disparidades en el país, lo cual a su vez, refleja podría: (a) pasar de la presupuestación histórica a un me- disparidades en la distribución de recursos, cobertura y la canismo de asignación basado en resultados, (b) redefinir calidad de los servicios de salud provistos entre las áreas aspectos de los programas RIIS-ECOS y fortalecer su pues- urbana y rural. Las enfermedades crónicas no transmisi- ta en marcha; (c) llevar a cabo una estrategia aprobada bles también han aumentado, lo que requiere una estra- de enfermedades no transmisibles al nivel de atención tegia más integral y multisectorial aparte de la estrategia médica primaria; y (d) con base en la revisión, desarrollar del país centrada en la salud materno-infantil. una estrategia para promover y avanzar en la reducción de las disparidades en los paquetes de salud y el gasto En términos de aspectos institucionales, el Gobierno ha per cápita en todas las instituciones e integrar el sistema fortalecido al sector salud con una nueva estrategia na- nacional de salud. 12 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Protección social y empleo: la red de son pobres al interior y entre los programas de asistencia seguridad social se ha expandido pero social y los subsidios, unido a una cobertura insuficiente por medio de subsidios ineficientes y mal entre los pobres extremos, reducen el impacto de los pro- focalizados, lo cual necesita ser reformado gramas de asistencia social: al menos el 0.6-0.7 por ciento para garantizar la sostenibilidad del PIB ($160 millones) se gasta en prestaciones de asis- tencia social y subsidios que benefician a familias de los El Salvador ha realizado importantes esfuerzos en la am- quintiles más altos. Mientras el buen focalizado progra- pliación de la cobertura y el gasto en protección social y ma de TMC cubre apenas el 11.6 por ciento de las familias empleo (PSE) a partir de 2009, desde una base baja hasta pobres extremas, casi el 70 por ciento de las familias más niveles que están más en el rango de los estándares re- ricas reciben del gobierno subsidios de electricidad y gas. gionales. En general, el gasto en PSE ha aumentado en los Una reforma sencilla que excluya los subsidios a quienes últimos años, desde 3.5 al 5 por ciento del PIB entre 2007 consumen entre 100 y 200 kilowatts/hora de electricidad y 2013. Tomado en conjunto, el gasto en PSE está todavía ahorraría un 0.45 por ciento del PIB que podría reasignar- en el rango inferior en términos regionales. Sin embargo, se a ampliar los programas que benefician a los pobres. El Salvador asigna el mayor porcentaje del PIB a la asis- tencia social –principalmente vía subsidios– en la región Las reformas a la seguridad social siguen pendientes, ya centroamericana. que la cobertura se ha estancado en torno al 30 por cien- to en la última década, y el sistema crea déficits insoste- El programa de TMC rurales (Comunidades Solidarias nibles. Los intentos de aumentar la cobertura entre los Rurales) de El Salvador, iniciado en 2005, está bien foca- pobres no han tenido éxito, y las bases para una pensión lizado en los pobres y tiene un historial demostrado de social todavía están en etapa piloto dado el insuficiente impacto en indicadores de pobreza y sociales. Sin embar- financiamiento. Más preocupante, la anterior reforma al go, la cobertura del programa sigue siendo baja e incluso sistema de contribuciones introdujo importantes “costos ha descendido en años recientes –junto a la expansión de transición” que hoy están en el orden del 2 por ciento en pagos en los subsidios no focalizados–. Las reformas del PIB. El nuevo gobierno debería abordar la reforma de al programa de TMC podrían revisar el menú de bene- la seguridad social como una alta prioridad sobre bases ficios y ampliar el programa hacia áreas urbanas donde fiscales y de equidad. viven muchos de los pobres. En el pasado gobierno, los esfuerzos para incentivar la asistencia escolar se concen- Una gran mayoría de la población tiene retos persisten- traron en la provisión de uniformes escolares en lugar de tes de empleabilidad, con dificultades para mantener un las transferencias de dinero en efectivo, y no se evaluó si trabajo formal. Sin embargo, la cobertura de las políticas las TMC eran efectivos. En las áreas urbanas, la principal activas del mercado laboral (PAML) es baja, y no nece- intervención es un programa de asistencia para el empleo sariamente está beneficiando a los grupos prioritarios. –conocido como Programa de Apoyo Temporal al Ingreso Experiencias como la del PATI son prometedoras, pero (PATI)– que combina apoyo al ingreso con capacitaciones, necesitan ser complementadas con intervenciones ade- y que está demostrando ser una forma eficaz de aumentar cuadas para mejorar el capital humano, la productividad, los prospectos de empleabilidad de la población vulnera- y acoplar mejor las habilidades con las oportunidades de ble. Debido a los resultados positivos de las evaluaciones empleo local para asegurar la generación sostenida de in- de impacto, se esperaría que este programa continúe ya gresos para la población vulnerable. En general, las PAML que provee oportunidades de ingreso y desarrollo de ca- operan a una escala muy pequeña en El Salvador (por pital humano para los pobres, mientras al mismo tiempo ejemplo, no hay un programa nacional de empleo para estimula la actividad económica al nivel local. jóvenes, como en otros países de ALC), y los recursos para el fortalecimiento de las oficinas de empleo para la inter- La reasignación de recursos escasos para maximizar la mediación y orientación laboral son insuficientes. No obs- cobertura y el impacto en la reducción de la pobreza es tante, hay importantes recursos asignados a la capacita- fundamental. Las limitaciones fiscales actuales hacen ción, pero la mayoría de cursos benefician a la población imperativo mejorar la focalización y la eficiencia del gas- empleada altamente calificada. El escenario institucional to en PSE. Las grandes fugas hacia beneficiarios que no actual para el sistema de capacitación ocupacional pro- El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 13 vee poca información sobre la calidad e idoneidad de los sector social que pueda guiar en el futuro el proceso de programas de capacitación existentes, lo que limita los es- planificación y presupuestación. Asimismo, enfatizó la ne- fuerzos para acoplar mejor las habilidades existentes con cesidad de evaluar sus intervenciones, y lo ha hecho con las que se necesitan en el mercado. el programa PATI, el programa ECOS de salud comunitaria, el programa de uniformes escolares, y la pensión social, El gobierno anterior hizo esfuerzos sustanciales para para hacer las correcciones que sean necesarias. Estos crear un sistema de protección social universal (SPSU) esfuerzos deberían ser continuados y ampliados por el como parte de su Plan Nacional de Desarrollo. El manda- actual gobierno. to del SPSU implica una reforma integral que concierne a la forma en la cual las políticas de desarrollo social del Gobierno son coordinadas, administradas y puestas en marcha comenzando con las entidades rectoras del po- der ejecutivo. Sin embargo, la falta de un ministerio rector a cargo de definir la política y llevar a cabo intervenciones (el llamado “Ministerio de Desarrollo Social”) vuelve esta coordinación una tarea compleja, lo que impacta el logro efectivo de las metas. La legislación podría ayudar a proteger las ganancias de ampliar la PSE, pero esta necesita ser suficientemente flexible para adaptarse a las necesidades cambiantes, re- flejar las realidades fiscales y generar consenso. La Asam- blea Legislativa aprobó recientemente una nueva ley de desarrollo social y de protección social (Abril 2014), con el objetivo de proveer un piso de protección social mí- nimo para toda la población así como la protección de derechos, como es estipulado en la estrategia SPSU. Sin embargo, la nueva ley no aborda el ángulo fiscal o la insti- tucionalidad necesaria para su puesta en marcha; y no se ha llevado a cabo un proceso de consulta con todos los grupos interesados. La nueva ley no aborda la necesidad de la continua supervisión y evaluación de programas, centradas en mejorar el impacto en el espacio fiscal ya ga- nado. Una mejor puesta en marcha requiere una reflexión profunda sobre la fragmentación de los programas y sus financiamientos. El Gobierno también está creando un registro de benefi- ciarios de programas sociales (RUP) que ayudará a evitar la duplicación de beneficiarios y focalizar mejor los pro- gramas sociales. Sin embargo, este esfuerzo requeriría recursos adicionales para finalizar la recopilación de da- tos y una plataforma tecnológica, así como también un mandato de compromiso sobre su uso coordinado por las diferentes instituciones que ejecutan los programas (una oportunidad para incluirlo en la nueva legislación de protección social). El pasado gobierno también promovió el desarrollo de un sistema para rastrear indicadores del 14 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social I. Contexto En la última década, El Salvador experimentó un creci- alcanzó un mínimo histórico en 2013 cuando, por primera miento económico persistentemente bajo, lo cual lle- vez, menos del 30 por ciento de los salvadoreños esta- vó a un crecimiento aún más bajo en los niveles de in- ban por debajo de la línea de pobreza. Al mismo tiempo, greso per cápita. En el período 2001-2013, la economía el porcentaje de la población considerada pobres extre- de El Salvador creció en promedio un 2 por ciento anual, mos también llegó al mínimo histórico de 7.1 por ciento lo cual fue menos de la mitad del promedio del resto de (Figura 2). En el mismo escenario, las tasas de desigual- países de la región centroamericana (Figura 1). Además, dad mostraron un progreso continuo: el coeficiente Gini desde 2003, El Salvador ha presentado sistemáticamen- descendió de 0.51 (2000-05) a 0.45 en 2013. Este nivel de te el desempeño más bajo en la región en términos de desigualdad en la distribución del ingreso coloca al El Sal- crecimiento.1 Las tasas de crecimiento se mantuvieron vador como el país con el nivel más bajo de desigualdad estables entre 2001 y 2004, cuando oscilaron entre 1.7 y en Centroamérica, seguido de Nicaragua con 0.46 (2009), 2.3 por ciento, y posteriormente entre 2005 y 2007, entre Costa Rica y Panamá ambos con 0.53 (2013), Guatemala 3.6 por ciento y 3.9 por ciento. Sin embargo, en 2009, una con 0.54 (2011) y Honduras con 0.54 (2013) (Figura 3). combinación de la crisis financiera mundial y otros facto- res llevaron a un importante descenso del PIB de -3.1 por ciento. La recuperación no llevó el crecimiento a niveles Figura 1: Crecimiento del PIB en El Salvador y Centroamérica, previos a la crisis, y alcanzó entre 1.4 y 2.2 por ciento de 2001-2013 2010 a 2012. Como consecuencia, el PIB per cápita creció solo 1.4 por ciento en promedio entre 2000 y 2013, lo que 8% coloca de nuevo a El Salvador con el desempeño más bajo 6% en la región centroamericana. Aunque El Salvador conti- 4% núa siendo el tercer país, detrás de Panamá y Costa Rica, % Crecimiento anual en términos del PIB per cápita, los países mencionados 2% anteriormente se han distanciado grandemente de El Sal- 0% vador desde 2000. -2% A pesar de las bajas tasas de crecimiento económico, -4% El Salvador ha logrado una importante reducción tan- -6% to en las tasas de pobreza como de desigualdad. La 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 cantidad de personas por debajo de la línea de pobreza El Salvador crecimiento anual del PIB per capita (%) El Salvador crecimiento anual del PIB (%) CA Crecimiento anual del PIB Fuente: FMI, Base de datos de Perspectivas de la economía mundial, Octubre 2014. 1  Excepto para 2005, cuando El Salvador superó a Guatemala. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 15 Cuadro 1: Indicadores de desarrollo humano seleccionados, El Salvador, ALC, AC, y países de comparación con similares niveles de ingreso/población, 2000-2011 Indicadores El Salvador ALC 7* CA Países (promedio resto) comparables** 2000- 2006- 2000- 2006- 2000- 2006- 2000- 2006- 2005 2011 2005 2011 2005 2011 2005 2011 Educación Tasa Bruta de Matriculación, pre-escolar (%) 49.8 60.2 66.1 82.2 46.6 59.2 38.3 44.2 Tasa Bruta de Matriculación, primaria (%) 109.1 114.4 113.2 113.2 110.1 113.9 106.2 105.4 Tasa Bruta de Matriculación, secundaria (%) 58.6 63.5 79.1 86.5 61.4 71.9 79.5 89.0 Tasa Bruta de Matriculación, terciaria (%) 20.8 22.5 30.7 45.3 22.7 31.3 24.8 33.0 Tasa de terminación de primaria, total (%) 82.9 92.3 99.1 103.7 81.1 89.1 97.1 94.4 Relacion entre alumnos y maestros, primaria 45.0 34.7 24.8 23.0 29.4 26.8 21.1 18.1 Salud Mujeres embarazadas con atención prenatal (%) 86.0 94.0 92.2 96.0 86.0 92.3 96.0 98.1 Desnutrición (% de la pob) 9.9 11.8 11.7 9.6 20.3 15.9 9.6 8.6 Vacunación contra el sarampión, (%12-23 m) 94.5 94.7 94.9 94.9 92.9 94.1 91.4 95.5 Servicios de saneamiento mejorados (% de la pob) 84.0 86.6 80.4 83.5 70.4 73.6 87.1 89.5 Fuente de agua mejorada (% de la pob) 84.0 87.0 91.4 93.4 88.1 90.4 91.3 92.2 Camas de hospital (por cada 1.000 personas) 0.9 0.9 2.0 2.1 1.3 1.1 3.2 2.9 Protección Social y la Pobreza Relación empleo- población, mayores de 15 años (%) 55.8 57.1 58.3 60.6 58.3 60.8 46.4 46.5 Tasa de participación femenina (%) 47.6 49.6 52.8 56.1 44.8 48.3 44.7 44.6 Desempleo, total (%) 6.8 6.5 9.8 7.8 6.8 4.5 20.0 18.4 Índice GINI 51.4 47.1 54.5 51.5 52.1 54.1 38.6 35.8 Tasa de pobreza, rural (%) 47.8 35.8 55.3 47.6 63.6 58.0 32.5 26.3 Tasa de pobreza, urbano (%) 30.2 27.7 37.6 26.0 33.3 31.2 24.7 15.7 *Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, Mexico, Peru. **En términos de PIB, el PIB per cápita, población, densidad poblacional y porcentaje de población rural: Albania, Armenia, Bosnia and Herzegovina, Cape Verde, Georgia, Jordan, Tunisia and Turkmenistan. Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial (2013). 16 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 2: Tasas de pobreza de El Salvador, 2005-2013 Figura 3: Coe ciente Gini de El Salvador y otros países centroamericanos 45 40.6 0.6 40 0.529 0.535 0.539 0.540 40 37.8 35.2 36.5 34.6 34.5 0.5 0.452 0.457 35 30.7 29.6 27.6 28.3 % hogares en pobreza 30 0.4 Coe ciente de GINI 25.8 25.3 25.6 23.8 25 22.8 21.2 22.5 0.3 20 15 12.3 12.4 12 11.2 12.2 0.2 9.6 10.8 8.9 10 7.1 0.1 5 0 0.0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 El Salvador Nicaragua Costa Rica Panama Guatemala Honduras (2013) (2009) (2013) (2013) (2011) (2013) Pobreza extrema Pobreza relativa Pobreza total Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Digestyc. (Protección social). Además de la importante reducción de las tasas de como desigualdad se logró un avance importante, esto pobreza y desigualdad, El Salvador avanzó de manera no se tradujo en mejoras de tamaño similar en los indica- importante en varios indicadores de desarrollo huma- dores del mercado de trabajo. no en la década pasada. El Cuadro 1 compara la evolu- ción de El Salvador respecto a indicadores seleccionados en las áreas de educación, salud y nutrición, y protección social y pobreza con tres grupos de comparación: i) las primeras 7 economías de la región de ALC; ii) el resto de los países de la región centroamericana; y iii) un conjunto de 8 países alrededor del mundo que pueden ser consi- derados “países comparables” al considerar una serie de criterios (véase el Cuadro en la nota). Para mostrar el avan- ce, se dividió el período de 12 años (2000-2011) en dos intervalos de 6 años (2000-2005 y 2006-2011). El Salvador muestra una tendencia sistemática de mejora en los indi- cadores sociales de forma general, desde las tasas de ma- trícula preescolar, hasta el acceso a la atención prenatal, las vacunaciones, y el agua y saneamiento. Sin embargo, en promedio, el avance ocurrió a un ritmo más lento en comparación con cualquiera de los grupos de compara- ción. Al analizar los indicadores dentro del sector, también se observan tasas de avance diferenciales. En educación, las tasas de matrícula preescolar aumentaron de manera significativa, pero las tasas de matrícula secundaria y ter- ciaria han avanzado a un ritmo mucho más lento. Los in- dicadores de salud relacionados con la atención prenatal, las vacunaciones y el acceso al agua y saneamiento todos han mejorado, aunque las tasas de desnutrición aumen- taron ligeramente. Finalmente, en términos de protección social y pobreza, es obvio que aunque tanto en pobreza El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 17 II. Tendencias recientes del gasto social de El Salvador Es interesante advertir que aunque el gasto públi- ción a la salud, (35 por ciento en 2007 contra 33 por co como porcentaje del PIB aumentó de manera ciento en 2013). importante en años recientes, la asignación en los tres principales sectores sociales (educación, sa- Es interesante advertir que aunque el gasto públi- lud y nutrición, y PSE) se mantuvo bastante esta- co como porcentaje del PIB aumentó de manera im- ble. En 2013, la PSE (incluida la seguridad social y los portante en años recientes, la asignación en los tres subsidios) representó el mayor porcentaje del gasto principales sectores sociales (educación, salud y nu- social, 5 por ciento del PIB, seguido de salud (4.3 por trición, y PSE) se mantuvo bastante estable. En 2012, ciento), y educación (3.6 por ciento) (Figura 4). Al ob- la PSE (incluida la seguridad social y los subsidios) repre- servar las participaciones del gasto social, los porcen- sentaron el mayor porcentaje del gasto social, 5 por cien- tajes entre los sectores se mantuvieron muy estables to del PIB, seguido de salud (3.8 por ciento), y educación entre 2007 y 2013, con educación que se mantuvo en (3.5 por ciento) (Figura 4). Al observar las participaciones 29 por ciento, y PSE (36 por ciento en 2007 contra 39 del gasto social, los porcentajes entre los sectores se por ciento en 2013) ganó un poco de campo con rela- mantuvieron muy estables entre 2007 y 2012, con edu- Figura 4: Gasto del sector social de El Salvador, 2007-2013 Figura 5: Gasto social per cápita de El Salvador, 2007-2013 14 12.8 900 846 782 11.6 11.5 11.8 12.0 800 748 749 755 12 10.1 674 676 282 9.7 700 250 10 3.8 3.8 3.8 4.3 249 3.8 246 250 600 3.4 237 226 8 3.4 US$ 2007 500 % PIB 3.4 3.5 3.6 229 236 3.6 3.4 400 234 219 218 6 2.9 193 2.8 194 300 4 2.5 2.6 173 1.8 1.9 2.2 2.5 200 110 119 120 145 157 165 1.6 2 100 1.9 2.1 2.3 2.1 2.0 2.1 2.4 133 137 147 135 131 138 155 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Seguridad Social Asistencia Social y Trabajo Educación Salud Seguridad Social Asistencia Social y Trabajo Educación Salud Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI 18 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social cación que se mantuvo en 28 por ciento, y PSE (38 por balance general del Gobierno. Entre 2007 y 2013, los in- ciento en 2007 contra 41 por ciento en 2012) ganó un gresos tributarios aumentaron 2 puntos porcentuales del poco de campo con relación a la salud, (34 por ciento en PIB, de 16.7 por ciento a 18.5 por ciento del PIB, mientras 2007 contra 31 por ciento en 2012). los gastos aumentaron 4 puntos porcentuales del PIB, de 18 por ciento a 22.1 por ciento del PIB. El déficit fiscal ha En términos reales, el gasto social per cápita aumentó persistido, a pesar de algunas mejoras menores de los úl- de manera importante entre 2007 y 2013. En general, timos tres años (2010-2013). A pesar de las acciones que el gasto social per cápita aumentó de US$674 a US$846 ampliaron la base tributaria y mejoraron la administra- en términos reales, representando un aumento prome- ción tributaria y la aplicación de las leyes desde la década dio anual de 3.9 por ciento (Figura 5). Salud aumentó de 2000 (Banco Mundial, 2004), un sistema de impuesto solamente 2.9 por ciento, por debajo de la tasa de cre- al valor agregado (IVA) regresivo aún muestra una alta in- cimiento general, mientras educación aumentó 3.3 por cidencia (Figura 8), y los ingresos son limitados debido a ciento y PSE 5.2 por ciento anualmente. altos niveles de evasión fiscal. A pesar del importante avance logrado en términos No solo la sostenibilidad del creciente gasto social es de gasto social, El Salvador sigue estando entre los un reto para El Salvador, también lo es la persisten- países de la región centroamericana con gasto pú- temente baja ejecución presupuestaria en todos los blico más bajo en los sectores sociales. A pesar del re- sectores sociales. Entre 2007 y 2013, el porcentaje del ciente aumento en el gasto social, El Salvador todavía cae presupuesto del gasto social que no pudo ser ejecutado detrás de Costa Rica, Honduras y Panamá, solo superior a en el ejercicio fiscal fue alrededor de 5 a 8 por ciento del Nicaragua y Guatemala (Figura 6). Al observar los niveles presupuesto (Figura 9). Tanto el sector educación como de gasto por sector, El Salvador se destaca por su relativa- el sector salud fueron los sectores sociales con los niveles mente bajo gasto en educación y seguridad social. de ejecución presupuestaria más altos, llegando al me- nos al 93 por ciento en cinco de esos seis años. La ejecu- Pese al nivel actual de ingresos, una mayor expansión ción presupuestaria en protección social ha sido relativa- del gasto social podría no ser sostenible fiscalmente. mente baja y menor que en los otros dos sectores. Más Durante la última década, tanto los ingresos como los recientemente, en 2012 y 2013, la ejecución presupues- gastos como porcentaje del PIB aumentaron en El Salva- taria de educación y salud llegaron al 98 y 95 por ciento dor (Figura 7). Sin embargo, los gastos han crecido mu- respectivamente, mientras que en protección social se cho más rápido que los ingresos, lo que ha deteriorado el mantuvo en 94 por ciento. Figura 6: Gasto del sector social de El Salvador Figura 7: Balance del gobierno en general, 2007-2013 y otros países centroamericanos, 2013 25 25 22.1 21.4 21.6 21.5 21.8 20.9 19.2 20 18.0 17.9 18.5 20 16.7 16.6 17.1 17.4 15.9 6.7 15 15.6 15 2.8 13.6 12.8 10 12.5 % PIB % PIB 5.5 4.0 10 5.8 4.3 4.7 5 8.2 1.1 3.4 3.6 2.2 0 1.6 3.8 5 2.1 3.0 -1.3 7.5 2.6 0.8 -5 -2.7 -3.7 1.1 -4.4 -4.1 -3.9 5.4 4.1 3.3 -5.6 2.4 1.9 0 -10 Costa Rica Honduras Panama El Salvador Nicaragua Guatemala 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Seguridad Social Asistencia Social y Trabajo Educación Salud Ingresos y donaciones Gasto Balance General Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: FMI, Base de datos de Perspectivas de la economía mundial, Octubre 2014. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 19 Figura 8: Ingresos sector público no nanciero, Figura 9: Ejecución presupuestaria del gasto social, por fuente (2008-2012, porcentaje del PIB) 2007-2013 97 96 97 95 95 20 100 92 94 1 1 1 90 0 0 80 15 3 3 3 3 70 3 3 3 60 % ejecutado 3 3 3 % PIB 10 50 6 6 40 6 5 6 30 5 20 4 4 4 5 5 10 8796 98 97 9697 969793 9610295 92 9597 94 9695 949895 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Impuesto a la Renta IVA Otros Impuestos No tributarios Donaciones Protección social Educación Salud Total Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Nota: Ejecución = Presupuesto ejecutado / modi cado. También se necesitan mejoras en la planificación y la efectividad de su gasto público social. A pesar de control del gasto social para mejorar la administra- la modernización del sector público, la cual ha estado ción presupuestaria de El Salvador. Tradicionalmente siendo puesta en marcha desde 1994, el análisis de la la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) ha dirigido el eficiencia y efectividad del gasto de los sectores sociales proceso de macro planificación estratégica. La STP desa- muestra que El Salvador tiene un importante espacio para rrolló el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, el cual mejorar en ambos frentes, como lo demuestra la relación incluye directrices para el gasto, objetivos estratégicos entre los resultados sociales y el gasto público. definidos, así como políticas de ingresos, gastos y deuda. Sin embargo, no hay un marco legal que regule este pro- La Figura 10 muestra una comparación entre los niveles ceso de planificación. Adicionalmente, el proceso sigue de desempeño del sector público (DSP) y la eficiencia estando fuertemente centralizado: la Asamblea Legisla- del sector público (ESP) en El Salvador y en otros paí- tiva y la sociedad civil no son consultadas para redactar ses de ALC2. El DSP es un indicador compuesto basado este documento pese al reciente avance en mejorar el en variables socioeconómicas3 que se supone son el acceso a la información fiscal para la sociedad civil. Esto producto de las políticas públicas4. Este indicador re- ha sucedido a través del uso de tecnología, incluyendo el sume la efectividad del gasto público para mejorar los desarrollo de sitios en internet como el Portal de Trans- resultados sociales. El indicador de ESP relaciona enton- parencia Fiscal y el Portal de Transparencia Activa. Estos ces los puntajes de DSP con el gasto público total en sistemas de información y sus estadísticas son considera- dos confiables, pero hay campo para mejorarlos. Además, la STP ha emprendido un importante esfuerzo para medir 2  Seguimos la metodología de Afonso, Schuknecht, y Tanzi (2005, 2010) para países de la OCDE y la de Afonso, Romero, y Monsalve y rastrear el gasto de sectores sociales, un reto importan- (2013) para ALC. te en la medida en que el presupuesto no es reportado a 3  Para educación, tomamos la matrícula bruta de secundaria y la tasa de alfabetismo; para salud, la tasa de mortalidad infantil y la vacuna- nivel de programa sino a nivel institucional. La serie del ción contra el sarampión; y para la protección social y labor, la desigual- gasto público social para el período 2004-2012 ya fue pu- dad (medida por el coeficiente Gini) y extrema pobreza el recuento de personas (porcentaje de población que gana menos de $1.25 al día). blicada en Internet. Aun así, la medición de la efectividad 4  Para obtener indicadores de DSP asignamos pesos iguales a cada y eficiencia del gasto público sigue siendo un reto, como sub-indicador, calculado como el promedio de los indicadores de resul- tados correspondientes, cada uno de ellos normalizado por la media lo es el control de los resultados del gasto social. de su muestra. El indicador DSP para cada país se obtiene entonces promediando los valores de todos los sub-indicadores. Los puntajes DSP resultantes se relacionan entonces con el valor promedio de uno de Dadas las limitaciones fiscales, El Salvador necesita los indicadores de resultado normalizado. Por lo tanto, los países con puntajes DSP mayores de uno son vistos como países con buenos re- dar más pasos para mejorar tanto la eficiencia como sultados, contrario a los países con valores DSP por debajo de la media. 20 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 10: Desempeño y e ciencia del sector público en El Salvador y ALC, 2010 Gasto público social general Gasto público en educación 2.5 1.9 Menos efectivo E ciente Menos efectivo E ciente pero e ciente y efectivo pero e ciente DR y efectivo DR 1.7 2.0 GTM PER E ciencia del sector público E ciencia del sector público ECU 1.5 COL PER 1.5 PAR MEX MEX PAN JAM 1.3 URY SLV CHL VEN 1.1 GTM ECU 1.0 CHL PAN HND SLV COL PAR BRA CRI ARG 0.9 ARG VEN 0.5 BOL CRI BRA URY JAM 0.7 HND BOL 0.0 0.5 0.88 0.90 0.92 0.94 0.96 0.98 1.00 1.02 1.04 1.06 1.08 1.10 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0 Menos efectivo y Desempeño del sector público Efectivo pero Menos efectivo y Desempeño del sector público Efectivo pero menos e ciente menos e ciente menos e ciente menos e ciente Gasto público en salud Gasto público en protección social y empleo 12 Menos efectivo E ciente Menos efectivo JAM E ciente pero e ciente y efectivo pero e ciente y efectivo GTM 10 2.3 E ciencia del sector público E ciencia del sector público ECU 8 HND PER 1.8 DR PAR VEN 6 ECU COL 1.3 PAN JAM MEX 4 GTM PAN CHL HND 0.8 BOL SLV PAR DR 2 SLV PER MEX URY BRA BOL COL CRI ARG BRA URY ARG CHL CRI VEN 0.3 0 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 Menos efectivo y Desempeño del sector público Efectivo pero Menos efectivo y Desempeño del sector público Efectivo pero menos e ciente menos e ciente menos e ciente menos e ciente Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social CEPAL y Banco Mundial Indicadores de desarrollo mundial. estos sectores5. Este representa el “valor público” por salud y la protección son clasificados como sectores me- dólar público gastado. El gasto público social general nos eficientes, pero efectivos. En otras palabras, cuando en El Salvador es considerado menos efectivo y menos se compara con otros países de ALC, el sector de educa- eficiente que en la mayoría de los otros países de ALC. ción de El Salvador parece alcanzar buenos resultados Esto significa que, en promedio, otros países de ALC por dólar gastado; por el contrario, los sectores de salud consiguen mayores rendimientos (mejora en los indi- y PSE de El Salvador sí logran alcanzar mejores resul- cadores sociales) por dólar de gasto público social. Cu- tados, en promedio, que el resto de los países de ALC, riosamente, hay diferencias entre los sectores. Mientras pero a un costo mucho más alto (con menor eficiencia) que el sector de educación tiende a ser un sector menos que los otros. efectivo, pero eficiente –probablemente debido al bajo nivel de gasto público– ambos sectores sociales el de Un análisis de la “frontera de posibilidades de pro- ducción” de ALC muestra que El Salvador podría au- 5  El indicador ESP pondera el desempeño del sector público en cada mentar su desempeño social hasta un 9 por ciento con área por el monto de gasto público relevante que se usa para alcanzar dicho desempeño. Para calcular los puntajes ESP, se normaliza el gasto el mismo nivel de gasto público social. La Figura 11 público entre los países, tomando el valor promedio de uno para cada muestra la frontera de posibilidades de producción para uno de las categorías de gasto mencionados anteriormente. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 21 Figura 11: Frontera de posibilidades de producción (Análisis envolvente de datos) para el gasto público social, El Salvador y ALC, 2010 1.2 Desempeño del sector público 1.1 MEX CHL ARG CRI PER JAM VEN URY BRA ECU 1.0 PAN COL DR PRY SLV BOL HND 0.9 GTM 0.8 4.5 9.5 14.5 19.5 24.5 Gasto público social % PIB Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social CEPAL y Banco Mundial Indicadores de desarrollo mundial. el gasto público social total de ALC, aplicando el análisis envolvente de datos (DEA6) hacienda uso de puntajes de DSP como un producto y las razones gasto social público a PIB como una entrada. De acuerdo con el análisis DEA, El Salvador está muy lejos de la “frontera de posibilidades de producción” de ALC. Esto significa que El Salvador po- dría aumentar su desempeño social en 9 por ciento, con el nivel actual de gasto social público. 6  La metodología DEA desarrollada por Farrell (1957) supone la exis- tencia de una frontera de producción convexa que envuelve el con- junto de observaciones. Los países que se encuentran en la frontera de producción se consideran eficientes mientras los países dentro de la frontera presentan ineficiencia (para el nivel de gasto social público observado, el resultado real es más pequeño que el mejor que se puede lograr). Véase Coelli et al. (1998) y Thanassoulis (2001). 22 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social III. Desempeño y retos en educación Evolución reciente del gasto público 0.2 por ciento anual. Como resultado, por ejemplo, el gas- en educación to público promedio por cada estudiante en educación preescolar y básica en 2012 es de US$748, frente a US$537 El gasto público en educación ha aumentado en El Sal- en 2007. El aumento en el gasto público por estudiante en vador, pero sigue siendo bajo de acuerdo a estándares educación básica puede ser explicado en parte por la re- internacionales. El gasto público en educación represen- ducción (2 por ciento anualmente, en promedio) de estu- tó el 3.6 por ciento del PIB en 2013, en comparación con diantes matriculados en el período entre 2007 y 2012. Por el 2.8 por ciento en 2007. No obstante, el gasto público otro lado, el gasto por estudiante en educación secunda- en educación sigue siendo bajo tanto cuando se compara ria superior fue acompañado por un aumento promedio con estándares de la OCDE, como con países vecinos en anual en la matrícula de 3 por ciento durante el mismo pe- AC y “países de comparación” (Figura 12). El gasto en edu- ríodo. No hubo variación en el número de estudiantes ma- cación representa el 29 por ciento del gasto social de El triculados en nivel preescolar durante el mismo período. Salvador y se ha mantenido relativamente constante en los últimos años (Figura 13). La educación básica absorbe La participación de los salarios en el gasto público el grueso del gasto público en educación (69 por ciento en total en educación en El Salvador aumentó en años 2013), en comparación con el 9 por ciento destinado a la recientes; aun así, en 73 por ciento, el gasto salarial educación secundaria superior y el 10 por ciento asignado es inferior al de mayoría de países de la región cen- a la educación terciaria. Los países con un nivel más alto troamericana. Por ejemplo, el gasto salarial en Honduras de desarrollo económico tienden a mostrar un gasto más representa aproximadamente el 90 por ciento del gasto equilibrado entre los niveles, con un gasto en educación público total en educación y el porcentaje en Nicaragua primaria que oscila entre 20 por ciento y 35 por ciento. es del 79 por ciento. Un gasto salarial inferior normal- mente es asociado con un mayor gasto en inversión de En promedio el gasto por estudiante también ha au- capital, lo cual se considera un mejor predictor de la ca- mentado en años recientes, aunque con diferencias lidad de la educación. Por ejemplo, en Finlandia y Corea entre los niveles. De hecho, el gasto por estudiante en –comúnmente considerados entre los países de más alto educación preescolar o primaria ha aumentado anual- desempeño educativo– el gasto salarial representa el 50 mente mientras que el gasto en educación secundaria por ciento del gasto público total en educación (Figura superior se ha mantenido relativamente contante (Figura 16). Por lo tanto, El Salvador con un gasto salarial relativa- 14 y Figura 15). Entre 2007 y 2012, el gasto por estudiante mente bajo (73 por ciento del gasto total en educación) en educación preescolar y primeria aumentó 7 por ciento y bajos resultados de aprendizaje representa una excep- anualmente, mientras que el aumento en el gasto por es- ción a este hecho estilizado. El gasto salarial del sector de tudiante en educación secundaria superior sólo aumentó educación de El Salvador ha estado creciendo con el tiem- El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 23 Figura 12: Gasto público en educación y PIB per cápita Figura 13: Gasto público en educación (circa 2013) como % del gasto social (%) Gasto gasto público en educación como porcentaje del PIB (%) 12 35 31 29 29 29 29 29 28 10 30 25 % Gasto público social 8 BOL 20 6 OECD HND BRA CRI MEX 15 CPV COL URY 4 NIC ECU PRYSLV 10 GTM ARM PAN 2 GEO PER 5 0 0 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB per cápita , PPP (dólares constantes, 2005) Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI para AC; EdStats para el resto de los países. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Figura 14: Gasto público por estudiante en nivel preescolar Figura 15: Gasto público por estudiante en educación y educación básica (PPA, US$ 2007) secundaria superior (PPA, US$ 2007) 800 748 1000 679 886 700 900 826 811 610 627 802 800 735 750 600 537 542 700 500 600 US$ 2007 US$ 2007 400 500 300 400 300 200 200 100 100 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. po, con un aumento promedio de 2 por ciento anual en el lario promedio de los docentes ha aumentado de manera período entre 2007 y 2013 (Figure 17). Esto fue impulsado importante, en comparación con el salario promedio que tanto por un aumento en el número de docentes como ganan los graduados de educación terciaria empleados en los salarios de los docentes. El número de docentes en otras ocupaciones. Mientras en 2007, el salario men- subió de 58,734 en 2007 a 60,221 en 2011. Este aumento sual de los docentes era 17 por ciento inferior en prome- llevó a una reducción de la proporción de estudiantes por dio que los de otros graduados de educación terciaria; en docente de 30.3 en 2007 a 28.7 en 2011 (Figura 18). No 2011 los salarios estaban en línea con los de graduados obstante, la proporción de estudiantes por docente sigue de educación terciaria empleados en otras ocupaciones. estando entre las más altas de la región y mucho más alta que la de los países de comparación con similar nivel de Los docentes de El Salvador trabajan menos horas y ga- PIB, tales como Armenia y Georgia (Figura 19). La eviden- nan más que otros profesionales con igual educación, cia de las encuestas de hogares también sugiere que el sa- y las remuneraciones no tienen relación con el desem- 24 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 16: Gasto salarial como % del gasto público Figure 17: Gasto salarial como % del gasto público en educación por países (%) en educación 2007 y 2013 100 80% 73.2 88 87 82 81 81 81 70% 66.1 79 80 75 73 60% 60 57 50% 49 49 40% % 40 30% 20% 20 10% 0 0% 2007 2013 Honduras Costa Rica Guatemala Chile Nicaragua México Colombia Jordan El Salvador Panamá Finlandia Corea Fuente: Estimación con base en datos o ciales para El Salvador (2011). EdStats para el resto Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. de los países. Figura 18: Número de docentes y proporción Figura 19: Proporción de estudiantes por docente de estudiantes por docente y PIB per cápita 80000 35 90 70000 80 58,734 60,181 60,221 70 Razón estudiante a docente 60000 Razón estudiante a docente Número de docentes 60 50000 30.3 50 40000 28.9 30 28.7 40 30000 NIC 30 MEX HND SLV COL PAN 20000 20 CPVGTM LAC ALB OECD 10000 TUNECUCRI 10 GEO 0 25 0 2007 2009 2011 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 Número de docentes Razón estudiante a docente PIB per cápita , PPP (dólares constantes, 2005) Fuente: Estimación con base en datos de gastos del MINED y datos del censo escolar sobre el número de docentes. Fuente: EdStats. peño. En promedio, el salario mensual de los docentes Resultados y logros en educación con nivel de educación terciaria terminada no es diferente de los empleados en otras ocupaciones, pero el salario por Aunque la matrícula en todos los niveles escolares hora es 12 por ciento (en 2011) más alto en general debi- subió, la tasa bruta de matriculación en educación se- do a menos horas trabajadas de los docentes en compara- cundaria superior sigue siendo extraordinariamente ción con otros profesionales. Los resultados en Bruns et al. baja. Entre 2000 y 2011, las tasas de matrícula bruta su- (2013) encuentran que los docentes en El Salvador, junto bieron en todos los niveles educativos. Por ejemplo, al ni- con los de México, ganan más por hora que los docentes vel primario, las tasas subieron de 104 por ciento en 2000 de otras partes de la región ALC. Además, el hecho de que a 113 por ciento en 2011. Además, más estudiantes están los salarios no estén relacionados en absoluto con el des- hoy terminando la educación primaria. Mientras en 2005, empeño reduce el alcance que los incentivos monetarios solo el 85 por ciento de los niños matriculados terminaron pueden tener para aumentar los resultados de aprendizaje. en 2011 este número subió a 101 por ciento. La matrícula El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 25 Figura 20: Tasa bruta de matriculación, educación secundaria Los resultados del rendimiento escolar se encuentran superior contra PIB per cápita (circa 2011) por debajo de los resultados de países similares y son inferiores para los estudiantes de escuelas públicas Tasa de matrícula bruta en educación secundaria superior 200 que para los de escuelas privadas. En 2007, el puntaje promedio de los alumnos salvadoreños de cuarto grado 150 que tomaron la prueba TIMSS de Matemáticas estuvo por debajo de los 350 puntos. En comparación, Armenia, cuyo nivel de PIB es comparable al de El Salvador (Figura 100 ARM ALB 25) alcanzó un promedio de 500 para los estudiantes que HNDECU COL PAN CRI participaron en la misma prueba. No solo son los niveles BOLGTM MEX 50 NIC SLV de aprendizaje bajos, también hay grandes diferencias dentro de El Salvador. De acuerdo a los resultados de la 0 PAES de 2012, una prueba nacional estandarizada para 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 estudiantes de secundaria, los estudiantes de sexto grado PIB per cápita , PPP (dólares constantes, 2005) de las escuelas privadas presentan mejor desempeño que Fuente: EdStats. La educación secundaria superior corresponde a los últimos tres grados de escolaridad. los estudiantes de sexto grado de las mejores escuelas públicas. No hay diferencias importantes para los estu- en secundaria superior también subió. Sin embargo, en diantes que asisten a escuelas que están en el fondo de 2012 el nivel de matrícula bruta en secundaria superior la distribución de la calidad, sin importar si la escuela es siguió siendo el 48 por ciento, muy debajo de otros países pública o privada. de la región, tales como Nicaragua y Guatemala (Figura 20). Además, países con los que se compara con similares Los aumentos en gasto por estudiante no se traduje- niveles de PIB, tales como Jordania y Albania, muestran ron en mejoras en el rendimiento escolar. Hasta aho- tasas mucho más altas. ra, hemos visto que los aumentos en el gasto público en educación estuvieron asociados con una matrícula más Además, hay grandes desigualdades en el país en alta y mejor acceso a educación, pero no con mejoras en cuanto al acceso a la educación secundaria.Las diferen- el aprendizaje. A pesar de las mejoras en la “cantidad” de cias en la matrícula entre áreas urbanas y rurales aumentó los insumos educativos, representado por la proporción drásticamente con la edad, una vez los niños terminaron el de estudiantes por docente , los resultados de aprendi- ciclo inferior de la educación básica. Los niños comienzan zaje no han mejorado. Entre 2007 y 2013, el gasto públi- a desertar de la escuela alrededor de los 12 años en áreas co en educación por estudiante en educación primaria rurales, y los 14-15 años en áreas urbanas (Figura 21 y Fi- aumentó en promedio un 42 por ciento, de US$547 a gura 22). Sin embargo, no hay disparidades por género US$779 (Figura 26). No obstante, una comparación de los (Figura 23 y Figura 24). Entre niños de 18 años de edad, resultados de las pruebas de Idioma y Matemáticas para la probabilidad de estar en la escuela para quienes viven estudiantes de tercer grado, medidos por el puntaje de en áreas urbanas es de 50 por ciento, comparado a 30 por la propia prueba nacional del país (PAESITA), no muestra ciento para quienes viven en áreas rurales. Las grandes di- ningún cambio a lo largo del período entre 2005 y 2012 ferencias en la matrícula asociadas a la situación socioeco- (Figura 27). Adicionalmente, mientras el gasto promedio nómica y área geográfica pueden ser explicadas principal- por estudiante de secundaria superior subió de US$802 mente por restricciones financieras y falta de interés –lo en 2007 a US$811 en 2012, el resultado promedio en Ma- último debido probablemente a la falta de información temáticas (medido por la PAES) bajó de 5.3 a 4.2 (Figura disponible acerca de los rendimientos de la educación. De 28). Este resultado podría ser explicado parcialmente acuerdo a la información recopilada en la Encuesta de Ho- por un “efecto de selección” del cohorte de entrada: a gares de 2013, el 70 por ciento de los niños de las áreas ru- medida que más estudiantes entran a la educación se- rales, y en el rango de edad de secundaria, que no asisten cundaria superior es probable que la calidad promedio a la escuela reportan los siguientes tres como las razones de los estudiantes disminuya, llevando así a una reduc- principales: 1) falta de interés, 2) la necesidad de trabajar y ción en el nivel de aprendizaje. Por lo tanto, una mejora 3) la incapacidad de costearse la educación. en la “calidad” de los insumos educativos, principalmen- 26 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 21: Tasas de asistencia escolar por área de residencia Figura 22: Porcentaje de 15-19 años de edad que terminaron y por edad, 2013 cada grado por área de residencia, 2013 100 100 80 80 60 % % 40 60 20 Primaria Secundaria Secundaria Edades 7-12 inferior superior 0 40 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 edades Rural Urbano años de enseñanza terminados Rural Urbano Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de Educación). ADePT (Módulo de Educación). Figura 23: Tasas de asistencia escolar por género Figura 24: Porcentaje de 15-19 años de edad que terminaron y por edad, 2013 cada grado por género, 2013 100 100 80 80 60 % % 60 40 Primaria Secundaria Secundaria Edades 7-12 inferior superior 20 40 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 edades Niñas Niños años de enseñanza terminados Niñas Niños Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de Educación). ADePT (Módulo de Educación). Figura 25: TIMSS 2007 Matemáticas de cuarto grado Figura 26: Gasto público en educación por estudiante contra PIB per cápita de primaria (US$ 2007) 650 900 TIMSS: rednimiento promedio en matemáticas HKG 779 paera estudiantes de cuarto grado, total 600 JPN 800 KAZ 700 550 LTU 700 619 646 ARM 500 SVK 600 547 554 US$ 2007 450 NOR 500 400 400 ALG 350 COL KWT 300 QAT 300 SLV 200 250 100 200 0 0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB per cápita , PPP (dólares constantes, 2005) Fuente: TIMMS, 2007. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 27 Figura 27: Resultados de pruebas (puntajes promedio) Matemáticas tercer grado Lenguaje tercer grado 8 8 5.69 5.66 5.55 5.71 5.72 6 5.28 6 Puntaje Puntaje 4 4 2 2 0 0 2005 2008 2012 2005 2008 2012 Fuente: PAESITA. Figura 28: Resultados de aprendizaje de la secundaria Figura 29: Matrícula pública/privada por quintil superior y el gasto por estudiante socioeconómico, 2013 1000 7 100 91.2 % estudiantes en la zona urbana, edades 13-18 5.8 83.0 5.3 6 80.1 79.7 Gasto por estudiante en secundaria 800 4.7 80 72.4 4.7 8.7 superior el (PPP, US $ 2007) 4.4 5 3.7 13.5 4.2 28.8 54.3 600 4 60 Puntaje 400 3 40 71.4 66.1 2 68.7 54.2 200 802 735 750 886 826 811 20 36.8 1 0 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Gasto por estudiante en secundaria superior el (PPP, US $ 2007) Privado Público Puntaje en Matemáticas Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI, Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado EdStats, datos o ciales en Aspectos Institucionales del Sector de Educación de El Salvador. ADePT (Módulo de Educación). te los docentes, parece ser una condición necesaria para calidad, obtenidas de Latinobarómetro (2011), muestran mejorar los resultados de aprendizaje (véase Bruns, et. que menos del 30 por ciento de los salvadoreños perci- al., 2013). Como será analizado más adelante, se necesi- bieron mejoras en la calidad del sistema de educación tan más reformas para mejorar los impactos y asegurar pública en los 10 años previos a la encuesta, en compa- que las próximas generaciones estén educadas y sean ración a casi el 60 por ciento entre los costarricenses. productivas. Como resultado, un gran porcentaje de niños de las fa- milias más ricas tienden a enviar sus hijos a escuelas pri- La falta de calidad de la educación pública en El Sal- vadas: de acuerdo a la Encuesta de Hogares de 2013, el vador induce a las familias a salirse del sistema pú- 54 por ciento de quienes pertenecen al quinto quintil de blico y asistir a escuelas privadas de buena calidad, ingresos asistieron a escuelas privadas (Figura 29). Solo cuando lo pueden costear. Aunque no hay disponible el 4 por ciento de los del primer quintil de la distribución mediciones objetivas de la calidad de la educación pú- de ingresos asisten a una escuela privada. Las escuelas blica, mediciones subjetivas como percepciones de la privadas a las que asisten los más ricos son las que tie- 28 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 30: Porcentaje de niños de 7 años de edad formación recopilada en la encuesta de hogares de 2013 que pueden leer por quintil, 2013 solo el 45 por ciento de los niños de 7 años de edad en el primer quintil de ingreso pueden leer, en comparación 100 al 83 por ciento entre niños en el quintil más alto (Figura 83 30). Segundo, la mejora en la calidad del docente es uno 80 75 67 de los principales retos para el sistema educativo del país. 57 En 2000, el Gobierno de El Salvador estableció un examen 60 obligatorio para docentes que salían de programas de 45 % capacitación, llamado la Evaluación de las Competencias 40 Académicas y Pedagógicas (ECAP). Aunque el porcentaje 20 de docentes que pasa la ECAP ha aumentado drástica- mente con el tiempo –pasando de aproximadamente el 0 40 por ciento en 2001 a casi el 80 por ciento en 2012– los Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 docentes que asisten a programas de capacitación repre- sentan hasta hoy una minoría del cuerpo docente. Terce- Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de Educación). ro, tradicionalmente el currículo no ha estado vinculado a la cultura local y la necesidad de los mercados laboral locales, lo que crea una brecha entre la demanda y la ofer- nen mejores estándares de calidad, por lo tanto sugiere ta de habilidades relevantes. que la brecha en el aprendizaje de los estudiantes entre escuelas públicas y privadas sí aumenta con el ingreso. Reformas y retos institucionales en educación La insuficiente preparación escolar y la deficiente ca- lidad de los docentes son algunas de las principales El sistema de gestión basado en la escuela (SBM) ha restricciones para alcanzar una educación pública de estado desproporcionadamente enfocado en el con- mayor calidad. Patrinos et al. (2013) propone un marco trol de los recursos financieros y muy poco en las nor- para entender los factores que pueden aumentar la ca- mas de calidad. lidad de la educación. Las mejoras en los resultados del aprendizaje requieren un enfoque sistémico donde se Como resultado de la implementación del sistema EDU- consideran elementos tanto de calidad estructural como CO en 1991, el cual ha sido cerrado paulatinamente solo factores institucionales. Entre los primeros, la preparación recientemente, El Salvador por mucho tiempo fue con- escolar, la calidad docente y la atención a la cultura local siderado como un laboratorio del SBM en la región. En dentro del currículo son determinantes claves de los lo- las escuelas EDUCO, la Asociación Comunal para la Edu- gros de los estudiantes.7 Entre los últimos, la calidad de cación (ACE), cuyos miembros son elegidos de entre los las evaluaciones, la autonomía de los grupos interesados padres de los estudiantes, tiene un papel central en la y la existencia de un sistema de rendición de cuentas han administración y gestión de la escuela. El Sistema EDUCO demostrado tener un efecto positivo sobre el aprendiza- alcanzó importantes resultados en ampliar la cobertura je. Tanto en términos de calidad estructural como de fac- escolar en áreas rurales y reducir las tasas de deserción tores institucionales, el sistema educativo de El Salvador escolar (Jiménez, 2014). Sin embargo, el sistema de rendi- padece de brechas importantes. Primero, el país no reco- ción de cuentas fue focalizado casi exclusivamente en los pila datos sobre el desarrollo del niño, pero la información recursos financieros. Aunque esta característica contribu- que existe sugiere que los niños, especialmente aquellos yó a la reducción de la inasistencia de los docentes, dejó con antecedentes socioeconómicos más bajos, entran muy poco espacio para las normas de calidad. La creación a la escuela ya con grandes brechas. De acuerdo a la in- de organizaciones de padres y comunitarias favoreció la participación de estos dos actores en la gestión escolar. 7  La evidencia reciente tanto para la región ALC (Bruns et al., 2013) No obstante, el sistema no pudo lograr la efectiva dele- como para los EE.UU. (Chetty et al., 2013) también proporciona eviden- gación de autoridad a los actores. Por ejemplo, el papel cia de la calidad docente es un impulsor importante del éxito tanto para el desempeño escolar como en el mercado de trabajo. de los directores de escuela como líderes pedagógicos El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 29 Figura 31: Estructura organizacional del modelo de escuela a tiempo completo ETC ODEI Consejo Estudiantil Consejo Pedagógico Dirección Sistema Nuclearizado (EITP) Consejo de Consejo de Padres de Familia Directores de Sede Coordinación de Áreas Administración Coordinación de Niveles Sede Sede Sede Sede Gobernabilidad Gestión Apoyo Técnico Apoyo Administrativo y Consultivo y Curricular nunca fue totalmente definido. Los docentes no estaban para formar grupos en los cuales comparten y se rigen adecuadamente capacitados para el contenido o los es- por un sistema único de gobierno y administración.8 Cada tilos de aprendizaje pedagógicos. No se proporcionó a grupo de escuelas busca proveer un conjunto completo las asociaciones de padres y comunitarias las habilidades de servicios escolares, que oscila desde el nivel preescolar para supervisar y proveer comentarios sobre la calidad de hasta la secundaria superior. Aparte del mejor suministro los docentes Todos estos elementos combinados pueden de servicios escolares, el modelo ETC promueve una ma- explicar por qué el sistema EDUCO no llevó a mejoras en yor colaboración entre las escuelas, y aprovecha equipos, la calidad del aprendizaje. El modelo de evaluación podría recursos, docentes y experiencia dentro del grupo. Más potencialmente basarse en fuentes de datos administrati- que la mera extensión de la jornada escolar, la reforma vos ya muy extensos, tal como los resultados de las prue- ETC se centra en nuevos enfoques pedagógicos en el aula bas estandarizadas (PAES y PAESITA) y datos del censo es- para aumentar el aprendizaje del estudiante, proveer la colar anual; desafortunadamente, todavía hay brechas en profesionalización de la carrera docente, e instalar un sis- la recopilación de datos. También los datos rara vez son tema de información más robusto para la supervisión y proporcionados oportunamente a los formuladores de evaluación. Se asigna más tiempo al aprendizaje, ya que políticas/docentes/directores para que se pueda en reali- el tiempo de instrucción aumenta de 25 a 40 horas sema- dad apoyar el proceso de toma de decisiones. nales. El tiempo adicional se dedica a las materias tradi- cionales, así como también a las nuevas, tales como músi- Hoy, el nuevo modelo de Escuela a tiempo completo ca, arte y manualidades, etc. La inclusión de más materias (ETC) se basa en una fuerte estrategia territorial para es parte de un nuevo y más amplio modelo de educación, promover la calidad. Iniciado por el gobierno anterior que valora un conjunto amplio de competencias y valores como un proyecto piloto en escuelas primarias de munici- (p. ej., civismo). Se espera que el contenido y la práctica palidades seleccionadas, el escalamiento del modelo ETC pedagógica, a diferencia del modelo anterior, estén más se volvió la principal política de educación del gobierno en línea con las características de la comunidad. anterior y ha continuado siendo una prioridad en el ac- tual gobierno (Figura 31). Como parte de la estrategia te- 8  El ODEI, el Organismo Directivo de la Escuela Inclusiva, es el organis- rritorial, las escuelas de un municipio dado se reorganizan mo rector más importante. 30 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social El modelo de escuela a tiempo completo enfatiza la ca- pacitación de los diferentes actores, pero la sostenibi- lidad es el principal reto. La capacitación busca brindar a los docentes la capacidad de alinear planes didácticos, prácticas docentes y planes pedagógicos para el grado/ materia que enseñan. El programa de capacitación para directores de escuela buscará mejorar la habilidad de los directores para ser tanto gerentes eficaces como líderes pedagógicos. El área más débil del modelo de capacita- ción es la focalización en los padres y la comunidad. Para ellos, el objetivo de la capacitación solo es darles infor- mación acerca del modelo de escuela a tiempo completo (las fases de inducción) y por lo tanto, no les capacitará para volverse promotores más activos y participativos en la educación de sus hijos. Con miras al futuro, con la ex- pansión del acceso y finalmente la menor proporción de estudiantes por docente habrán mayores presiones sobre el gasto en salarios de docentes (véase Bruns et al., 2013). Estas presiones serán reforzadas aún más por las horas de enseñanza adicionales exigidas por la expansión del mo- delo de escuela a tiempo completo. En el mediano plazo, las dos áreas de calidad y financiamiento de este modelo exigirán particular atención y análisis. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 31 IV. Desempeño y retos en salud Reciente evolución del gasto público hogares muestran que los gastos de bolsillo de las fami- en salud lias como porcentaje del total de gastos de los hogares disminuyeron de 2.8 por ciento en 2008 a 2 por ciento en El gasto público en salud de El Salvador ha aumenta- 2013, con el mayor gasto asignado a medicinas y otros do con el tiempo y está en línea con la mayoría de paí- gastos de salud (lentes, dentistas). Los gastos de bolsillo ses centroamericanos. Mientras el porcentaje del gasto de las familias fueron destinados principalmente a medi- público en salud como porcentaje del PIB aumentó entre cinas y otros gastos de salud (lentes, dentistas, etc.) para 2007 y 2013 (3.4 por ciento a 4.3 por ciento), este sigue todos los quintiles de gasto (Figura 35). Mientras que los estando en línea con otros países centroamericanos ex- quintiles más pobres asignaron el mayor porcentaje de cepto Costa Rica (Figura 32). La misma situación surge en sus gastos a medicinas, el quintil más alto asignó el mayor términos de gasto público per cápita, el cual se encuen- porcentaje de sus gastos en otros servicios / productos tra en niveles más altos que en Guatemala, Honduras y de salud tales como lentes y dentistas. Además, los gastos Nicaragua pero muy por debajo de Costa Rica y Panamá de bolsillo de las familias en hospitales privados también (Figura 33). disminuyeron para casi todos los quintiles de gasto (Figu- ra 36). Con la excepción de hogares en el cuarto quintil Durante el mismo período, el gasto público en salud de gastos que solo experimentaron un aumento muy pe- aumentó constantemente mientras el gasto privado queño, el resto de los gastos de bolsillo de las familias en en salud disminuyó. El mayor gasto público en salud hospitales privados disminuyó, en particular para los del estuvo acompañado en el tiempo por un menor gasto quintil de gastos más altos. privado en salud, del cual un porcentaje importante com- prendió reducciones en los gastos de bolsillo de las fami- Entre las instituciones del sector público, el Ministe- lias (Figura 34). Esta tendencia muy probablemente refle- rio de Salud (MINSAL) representó la mayor parte del ja la mayor asignación presupuestaria a salud y el impacto gasto público en salud. Como la principal institución del de la política pública que elimina el cobro por servicios de sector público responsable de proveer servicios de salud salud9 en el país. en el país, el Ministerio de Salud tuvo el mayor porcen- taje del gasto público total en salud (alrededor del 50 El gasto de los hogares disminuyó entre 2008 y 2013 y por ciento), seguido del ISSS (41 por ciento) (Figura 37). el mayor gasto fue asignado a medicinas y otros pro- El Instituto salvadoreño de bienestar magisterial (ISBM), ductos/servicios de salud. Los datos de las encuestas de el Fondo solidario de salud (FOSALUD), sanidad militar (COSAM), el Consejo superior de salud pública (CSSP), el 9  El acceso gratuito a los servicios de salud aplica a todos los niveles Instituto salvadoreño de rehabilitación de integral (ISRI), de atención, con énfasis en los servicios de salud primarios. La imple- mentación de la política comenzó en 2010. la Cruz Roja y la Dirección nacional de medicinas (DNM) 32 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 32: Gasto público en salud como % del PIB (%) Figura 33: Gasto público per-cápita en salud de El Salvador de El Salvador y otros países en AC y otros países en AC (real, US$ 2007) 8 800 7 700 6 600 5 500 US $2007 % PIB 4 400 3 300 2 200 1 100 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Figura 34: Gasto público, privado y gasto de bolsillo de las Figura 35: Porcentajes de gastos en salud de los hogares por familias como % del gasto total en salud: 2000 a 2011 categoría de gasto en salud y por quintil de ingresos de HH, 2013 0% 1% 0% 2% 70 100% 6% 7% 8% 11% 7% 6% 6% 7% 60 7% 7% 8% 80% % de gasto total en salud 50 33% 34% 34% % gasto de bolsillo 39% 40 60% 45% 30 40% 20 54% 52% 48% 45% 20% 34% 10 0 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Medicinas Otros gastos (lentes, dentista, etc) Consulta Gasto público Gasto privado total Gasto de bolsillo Diagnóstico Hospitalización Fuente: MINSAL Cuentas nacionales de salud 2012. Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de Salud). Figura 36: Gastos de bolsillo de las familias por quintil Figura 37: Gasto público en salud por institución, de gastos, 2008-2013 El Salvador, 2007- 2013 25% 100% % de gasto de bolsillo en el gasto del hogar 20% 20% 80% 47.0 44.4 40.2 40.5 39.7 39.0 36.0 % gasto total en salud 15% 60% 10% 40% 6% 47.8 48.1 51.0 50.1 49.1 48.5 52.3 5% 20% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008 2013 MINSAL ISS ISBM FOSALUD COSAM ISRI DNM Red Cross CSSP Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de Salud). Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI . El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 33 Figura 38: Gasto per cápita en salud por institución Figura 39: Visitas a servicios de salud por nivel de atención, en El Salvador, 2007-2013 El Salvador, 2008-2012 600 8000000 528 509 7000000 7,723,213 500 484 visitas de atención de la salud 6000000 6,414,962 400 392 350 334 349 5000000 US dólares 300 269 262 4000000 222 236 219 240 227 234 235 242 251 237 236 189 3000000 2,251,997 2,470,252 200 137 108 117 114 2000000 87 98 100 81 532,924 569,220 4 4 4 1000000 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008 2009 2010 2011 2012 MINSAL ISSS ISBM COSAM Primer nivel Segundo nivel Tercer nivel Fuente: Ministerio de salud. Fuente: Ministerio de Salud Pública. Informe de Labores. representaron el 9 por ciento restante del gasto público medio de salarios del total del gasto en salud en países en salud. Pero mientras el MINSAL tiene la mayor tasa de de ingreso medio (52 por ciento).10 En comparación con cobertura nominal de la población salvadoreña (75 por Centroamérica, este es menor que el porcentaje asignado ciento), su aumento en el gasto de 2007 a 2013 fue menor por el Ministerio de Salud en Honduras (60.5 por ciento) que el aumento en el gasto de otras cuatro instituciones pero superior al porcentaje de salarios del Ministerio de de salud pública que tienen menores tasas de cobertu- Salud de Guatemala (48 por ciento).11 El relativamente ra. Aunque el gasto del Ministerio de Salud aumentó en bajo porcentaje de gastos en suministros (5.3 por ciento) 9 por ciento, este aumento en el gasto fue menor que los explica la falta de suministros médicos en las instalacio- incrementos en el gasto (cada uno mayor del 45 por cien- nes de salud, así como el lento remplazo de equipos. La to) de ISBM, FOSALUD, COSAM y DNM. evaluación de los retrasos en lograr el ODM5 (reducir la mortalidad materna) identificó que la falta de suministros A pesar de los esfuerzos por mejorar la prestación de tiene un impacto directo en los servicios prestados a mu- servicios y enfocarse mejor a los pobres, la prestación jeres embarazadas durante el parto institucional.12 pública de servicios de salud sigue estando fragmen- tada, con desigualdades en el gasto de diferentes pro- El mayor porcentaje de gasto público en salud se des- veedores. Esto se refleja en las importantes diferencias tinó a servicios hospitalarios y está en línea con el en el gasto per cápita entre diferentes proveedores públi- porcentaje promedio centroamericano de gasto en cos (Figura 38). En 2013, el gasto per cápita osciló entre hospitales. De 2007 a 2013, el gasto promedio en ser- US$137 para el Ministerio de Salud, US$236 para el ISSS, vicios hospitalarios representó aproximadamente el 48 US$349 para COSAM, hasta US$509 para ISBM. Existen por ciento del gasto público en salud, el cual es cercano disparidades similares desde 2007. al promedio de 49 por ciento para otros países de AC (ex- cepto Costa Rica), seguido por servicios ambulatorios con Los salarios representan el mayor porcentaje del gas- un porcentaje promedio de 35 por ciento y después los to del MINSAL mientras el gasto promedio en suminis- gastos no especificados que promediaron aproximada- tros se mantuvo bajo. De 2007 a 2013, el gasto del MIN- mente 14 por ciento.13 Ambos porcentajes de gastos para SAL en salarios fue en promedio 57.7 por ciento y osciló de 58.2 por ciento hasta 59.4 por ciento, mientras el gasto 10  Clements et al (2010). 11 Ministerio de Salud de Guatemala (2012) en medicinas disminuyó y el gasto en suministros aumen- 12 Ministerio de Salud y Sistema de Naciones Unidas de El Salvador tó de manera marginal (Cuadro 2). El porcentaje de gasto (2012) 13  El promedio centroamericano para 5 países fue de 49%; no estuvo en salarios del MINSAL es mayor que el porcentaje pro- disponible el gasto para Costa Rica desagregado a nivel de instalaciones. 34 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Cuadro 2: Gastos del Ministerio de Salud por categoría de gastos seleccionados: El Salvador, 2007-2012 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013p Presupuesto Total (millones US$) 371.4 399.3 458.9 486.4 553.9 561.0 625.5 Porcentajes Salarios 58.2 58.9 55.2 56.0 55.9 60.4 59.4 Medicinas 10.4 7.2 10.8 11.8 6.8 7.2 6.8 Vacunas 1.2 2.1 1.8 1.8 3.4 2.6 2.3 Suministros médicos y de laboratorio 5.1 4.4 6.6 5.1 5.6 6.1 5.3 Otros gastos recurrentes 11.6 13.9 14.6 15.0 15.0 14.4 12.4 Capital 13.4 13.6 11.1 10.3 13.3 9.2 13.8 Total Presupuesto 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.0 Fuente: Ministerio de Salud Pública. Informe de Labores. hospitales y servicios ambulatorios se mantuvieron esta- parado con el 31 por ciento en el quintil de gastos más bles de 2007 a 2013 (de 47 por ciento a 45.5 por ciento en alto (Figura 41). De 2008 a 2013, los hogares en los dos el caso de hospitales y de 35.2 por ciento a 34.7 por ciento quintiles de gasto inferiores que buscaron atención en en el caso de servicios ambulatorios). Por otra parte, los instalaciones de salud pública aumentó en aproximada- gastos no especificados aumentaron de 15 por ciento a mente 8 puntos porcentuales mientras que los hogares 17 por ciento en 2012. El gasto en investigación y desarro- en el quintil de gastos más alto que buscaron atención llo fue menos del 1 por ciento.14 en instalaciones de salud pública aumentó en más de 10 puntos porcentuales. Resultados y logros en salud De 2008 a 2013, el uso de hospitales públicos se ha El mayor gasto público en salud y la eliminación de mantenido alto para todos los quintiles de ingreso. cargos por servicios ha tenido un impacto positivo en Mientras que todos los hogares en el quintil de ingresos el uso de los servicios de salud en El Salvador. Las con- más bajo continuó usando solamente hospitales públi- sultas aumentaron, particularmente al nivel primario de cos, los hogares en el quinto quintil aumentaron su utili- atención, después de introducida la política (Figura 39). zación de hospitales públicos de 64 por ciento en 2008 a 71 por ciento en 2013 (Figura 42 y Figure 43). Además, un mayor porcentaje de personas buscaron servicios de salud cuando se enfermaron que en años Es importante señalar que el aumentó en el gasto pú- anteriores, pero un 40 por ciento todavía no lo hacen blico en salud y en el uso de servicios de salud ha con- aun cuando enferman. Los datos de las encuesta de ho- tribuido a mejorar los resultados de salud. De 1990 a gares confirman que el porcentaje de quienes reporta- 2013, El Salvador redujo de manera importante su tasa de ron enfermedad y que no buscaron atención disminuyó mortalidad de niños menores de 5 años, alcanzando así en todos los quintiles de gasto desde 2008 hasta 2013 su objetivo ODM 4 (Figura 44). Sin embargo, a pesar del (Figura 40 y Figura 41). A pesar del aumento en la bús- avance en la reducción de muertes de niños pequeños, queda de servicios de salud, alrededor del 39 por ciento la mortalidad neonatal (el número de niños que mueren de quienes se declararon enfermos no buscaron atención antes de los 28 días de nacidos por 1,000 nacimientos vi- en 2013 en particular, el 46 por ciento de los hogares en vos) comprende el 66 por ciento de las muertes en niños el quintil de gastos más bajo no buscaron atención com- menores de un año de edad. Para reducir la mortalidad en este grupo de edad, El Salvador necesitaría invertir en 14  ICEFI y COFOG tecnología y atención preventiva para mujeres con alto El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 35 Figura 40: Utilización de instalaciones de salud Figura 41: Utilización de instalaciones de salud por quintil de gastos 2008 por quintil de gastos 2013 100% 100% 31% 80% 42% 80% 42% 37% 46% 46% 40% 54% 51% 49% 60% 60% % enfermos % enfermos 7% 10% 14% 25% 3% 3% 5% 7% 12% 26% 40% 40% 51% 52% 49% 43% 44% 50% 44% 20% 43% 42% 20% 32% 0% 0% Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Consulta pública Consulta privada No consultó Consulta pública Consulta privada No consultó Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de Salud). ADePT (Módulo de Salud). Figura 42: Lugar de hospitalización por quintil Figure 43: Lugar de hospitalización por quintil de ingresos, 2008 de ingresos, 2013 0% 3% 5% 2% 1% 1% 2% 100% 100% 16% 29% 80% 36% 80% %hospitalizados %hospitalizados 60% 60% 95% 99% 99% 84% 100% 97% 98% 98% 40% 40% 71% 64% 20% 20% 0% 0% Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Hospital público Hospital privado Hospital público Hospital privado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de Salud). ADePT (Módulo de Salud). riesgo de tener complicaciones durante el parto y/o tener lescentes representaron el 31 por ciento de la mortalidad bebés con bajo peso al nacer. materna. Se considera que la mayoría de muertes ma- ternas se pueden prevenir (entre un 60 por ciento a un A pesar del avance en la reducción de la mortalidad 97.5 por ciento). Se ha reportado atención especializada materna, El Salvador no parece estar en camino a al- calificada durante los partos para el 83.7 por ciento de los canzar su objetivo ODM 5. La mortalidad materna dismi- nacimientos, pero la mortalidad materna se mantiene re- nuyó de 110 muertes en 1990 a 69 muertes por 100,000 lativamente alta lo que indica que, aunque la cobertura nacimientos vivos en 201315 (Figura 44). En 2013, las ado- ha mejorado, la calidad de la atención no ha mantenido el ritmo. Además, las tasas promedio de mortalidad y de 15  Los datos de mortalidad materna tomados de “Tendencias en la mortalidad materna de 1990 a 2013” publicado en 2014 por el Ban- co Mundial. Ha sido difícil obtener datos sistemáticos y exactos de la modelos que están sujetos a intervalos de confianza amplios y tasas mortalidad materna debido a la necesidad de un registro integral de para períodos largos. En este informe usamos cifras recientemente pu- muertes y causas de muerte. En general, se usan censos, encuestas o blicadas, reconocidas internacionalmente. 36 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 44: Tendencias de la mortalidad materna e infantil, También se necesitan más intervenciones para res- El Salvador 1990-2015 ponder al cambiante perfil epidemiológico de El Sal- vador. Las enfermedades crónicas y trauma/accidentes 120 110 (inclusive la violencia) han surgido entre las principales 100 razones para la consulta ambulatoria, así como también 81.2 entre las diez causas principales de muerte en el país. 80 % hogares en pobreza 80 72 71 69 (Cuadro 3). Esta información está en línea con informes 59.5 del creciente número de visitas ambulatorias por diabe- 60 66.8 52.4 43.7 43.76 tes e hipertensión. Los recursos de salud están siendo 35.8 38 40 27.9 usados para tratar estas enfermedades aunque los re- 23.16 32.4 20 cursos podrían ser mejor asignados a su prevención. Se 20 23.6 17.7 necesitan acciones multisectoriales. Por ejemplo, en el 15.7 0 caso de la violencia la cual impacta directamente e in- 1990 2000 2005 2010 2013 2015 directamente al sistema nacional de salud, desde mu- Mortalidad materna ODM 5 - Mortalidad materna jeres embarazadas que tienen dificultades para llegar a Mortalidad infantil ODM 4 - Mortalidad infantil Fuente: Banco Mundial, Indicadores de desarrollo mundial de 2013. las instalaciones de salud hasta instalaciones de salud de emergencia llenos de casos de violencia doméstica y ca- llejera, requeriría un conjunto de intervenciones coordi- mortalidad infantil ocultan importantes disparidades en nadas desde diferentes instituciones nacionales más allá el país lo que, a su vez, refleja disparidades en la distribu- del marco regulador/jurídico. ción de recursos, cobertura y la calidad de los servicios de salud prestados en áreas urbanas con relación a las áreas Reformas y retos institucionales rurales. Las tasas de mortalidad neonatal y materna son en salud más altas en municipalidades con un bajo índice de desa- rrollo humano (IDH); la mitad de las muertes de neonatos El Gobierno desarrolló una estrategia nacional de y dos tercios de las muertes maternas son en áreas rurales. salud en 2009, con ocho áreas de intervención defi- nidas que han sido implementadas parcialmente. En Pese a las mejoras en los indicadores claves, todavía particular, dos políticas principales relacionadas al acce- se necesitan esfuerzos para abordar los temas de sa- so están siendo puestas en marcha en el sistema de sa- lud materno-infantil. En un esfuerzo por cumplir los lud pública. Primero, en 2010 el Gobierno implementó la objetivos ODM, el Gobierno suscribió la implementación política de acceso gratuito a los servicios de salud en la del Marco de Aceleración de los ODM (MAF) con una fo- red de instalaciones de salud pública en todo el país (Re- calización en la mortalidad materna. El esfuerzo, apoyado cuadro 1). Segundo, el Gobierno ha estado priorizando por agencias de la ONU y el BM, espera centrarse en los acciones para reducir las tasas de mortalidad materno grupos más desfavorecidos y alcanzar las metas definidas infantil, que tratan los retos de poblaciones en riesgo, durante el tiempo que queda antes de diciembre de 2015. especialmente adolescentes, jóvenes, y otros grupos de El objetivo del MAF en El Salvador es fortalecer la capaci- poblaciones altamente excluidos por la sociedad por dad del MINSAL para prestar servicios de salud integra- medio del fortalecimiento de la coordinación de los ni- da maternal, neonatal y reproductiva incluida la gestión veles de prestación de atención en el sistema público. de riesgos para mujeres embarazadas, etapas puerperal Esta estrategia conocida como la Red Integral e Integra- y neonatal, que viven en 3 regiones de salud identifica- da de Salud (RIIS) apoya el fortalecimiento de la cober- das previamente, durante el período de febrero de 2014 tura de los servicios de salud por medio de la puesta en a diciembre de 2015. Los componentes del plan incluyen: marcha de equipos comunitarios de familia (ECOS). Los seguridad alimentaria, y nutrición, accesibilidad a los ser- ECOS son equipos de salud que visitan las áreas rurales vicios, mayor acceso a educación y suministros para salud para prestar servicios de salud a nivel de hogares tanto sexual y reproductiva (SRH) inclusive a nivel de hospital, en atención general como especializada. Esto se con- asegurar la calidad de la atención, promover la investiga- sidera innovador porque armoniza la forma en que se ción y fortalecer la supervisión. prestan los servicios de salud primaria, especialmente El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 37 Cuadro 3: Las diez causas más frecuentes de mortalidad en los Hospitales del MINSAL. El Salvador, Enero - Diciembre 2012 Causas de mortalidad - CIE-10 Número Porcentaje 1 Enfermedades del sistema Genitourinario a 876 8.74 2 Enfermedades cerebrovasculares 618 6.17 3 Enfermedades cardiovasculares 578 5.77 4 Neumonía 560 5.59 5 Diabetes Mellitus 488 4.87 6 Enfermedades del sistema digestivo 483 4.82 7 Infecciones perinatales 461 4.60 8 Trauma craneal 456 4.55 9 Otras enfermedades cardíacas 436 4.35 10 Enfermedades hepáticas 436 4.35 Otras causas 4601 45.90 Total 10024 100.00 Fuente: MINSAL, 2012. a) Estas enfermedades se relacionan con los órganos genitales y urinarios o sus funciones. Algunas enfermedades comunes que caen en la categoría genitourinaria son la gonorrea, el HPV, infecciones del tracto urinario, insuficiencia renal, Chlamydia, y E. coli. Recuadro 1. Eliminación de los cargos a usuarios en El Salvador El 1 de junio de 2009, un nuevo Gobierno con una orientación política diferentes tomó posesión después de 20 años de que el mismo partido gobernara el país. Durante la segunda mitad 2009, este nuevo Gobierno presentó la política social y las líneas estratégicas de su plan de desarrollo centrado alrededor del desarrollo de un sistema universal de protección social, el cual cubre: comunidades solidarias urbanas y rurales, programas de apoyo temporal al ingreso, pensión básica universal y programa integral para el adulto mayor; acciones dirigidas a las poblaciones vulnerables, mayor cobertura de seguridad social y el establecimiento de un registro único de beneficiarios. En este contexto, el Ministerio de Salud (MINSAL) formuló su Política de Salud y estrategias para su implementación, lo cual incluyó la eliminación de los cargos a los usuarios en todas las instalaciones de servicios de salud administrados por el MINSAL. Esta política fue complementada con la creación de la Red Integral e Integrada de Servicios de Salud (RIIS), que amplía y promueve la integración de la cobertura de salud para la población. Fuente: OMS/OPS. Un vistazo a la estrategia de cooperación con el país. 2010; Ministerio de Salud Pública. Informe de Labores 2012-2013. Recuadro 2. Integración del Sistema Nacional de Salud de El Salvador: Una meta a futuro El sistema nacional de salud de El Salvador está altamente fragmentado y segmentado, constituido por sistemas de salud paralelos basados en la capacidad de pago y de participación en el mercado de trabajo formal. El Ministerio de Salud, vía la Red Integral e Integrada de Salud (RIIS), cubre el 75% de la población; el Instituto del Seguro Social (ISSS) el 21%; Bienestar Magisterial (ISBM) y el Comando de Sanidad Militar (COSAM): cerca del 2% de la población cada uno. Estas instituciones no forman una red nacional integrada de salud y no comparten responsabilidades por la salud de la población. El gasto per cápita entre estas entidades varía de manera importante, así como los ingresos de sus respectivas poblaciones meta. Estas disparidades se reflejan en los tipos y calidad de los servicios disponibles para la población y las ineficiencias en el sistema público. La meta del país de integrar las instituciones mencionadas del sector de salud pública aún no ha sido abordada como resultado de las presiones de economía política de mantener el statu quo. Como resultado, el debate de cómo abordar este tema sigue pendiente en la agenda política. 38 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social en áreas rurales pobres. Anteriormente, estos servicios la unidad para reclamos por estigma y discriminación, y de salud los prestaban ONGs, los cuales eran más caros y continúa apoyando la ley de fármacos que fue aproba- menos armonizados especialmente con el resto del sis- da en 2012. Para fortalecer más su papel administrador, tema de salud. el Gobierno creó el Instituto Nacional de Salud para apoyar la supervisión de la salud, la investigación y la Para 2013, 517 ECOS habían sido desplegados en el generación de conocimiento, y la Dirección Nacional de 62 por ciento (164) de las municipalidades del país. Medicamentos. Los equipos de salud móviles ECOS han aumentado la cobertura de servicio y han ayudado a solucionar el Sin embargo, el sector salud debería mejorar la asig- hacinamiento en hospitales en algunas regiones. Sin nación y la eficiencia de los procesos presupuesta- embargo, la sostenibilidad de este modelo está en jue- rios y de planificación. A la fecha, los presupuestos y go porque no ha sido considerado en la planificación los planes todavía se basan en tendencias históricas y del presupuesto o proyecciones presupuestarias y es no están ligados a resultados y la toma de decisiones parcialmente financiado por aliados internacionales. basada en evidencia. Además, una revisión del aumen- Además los equipos de salud móviles ECOS son relati- to de compromisos presupuestarios y la asignación vamente más grandes (ocho a doce personas) que los presupuestaria en salud debería también confirmar la usuales dos a cuatro profesionales en salud de otros sostenibilidad del modelo recientemente puesto en equipos comunitarios móviles tradicionales. marcha de ampliación de la atención médica primaria. Sin embargo, otras áreas de la estrategia de salud del Gobierno, tales como el establecimiento de un sistema de servicios de salud integrado que apoye servicios de salud coordinados en el país no han sido puestas en marcha. Aunque se preparó un acuerdo en- tre el ISSS y el MINSAL para establecer los mecanismos en los cuales el MINSAL y el ISSS podrían trabajar juntos para tratar las necesidades de la población asegurada y no asegurada, se necesita más trabajo para mejorar la coordinación sectorial. A la fecha, el sistema nacional de salud sigue estando altamente fragmentado (Recua- dro 2), consta de redes traslapadas de instalaciones de servicios de salud que prestan servicios de salud a dife- rentes grupos de la población de acuerdo a su afiliación, capacidad de pago e inserción en el mercado de traba- jo formal. La duplicación de servicios también parece coexistir en el caso de FOSALUD, ISSS, ISBM y COSAM.16 Además, FOSALUD actúa más como un sistema paralelo al MINSAL en lugar de una entidad que lo complemen- te, lo que resulta en ineficiencias presupuestarias en el sector público. Con el tiempo, el Gobierno ha desarrollado su papel de administrador y mejorado el entorno regulador de El Salvador. Por ejemplo, el Gobierno introdujo va- rias medidas reguladoras para mejorar los derechos de salud sexual y reproductiva que llevaron a la creación de 16  Pineda, 2012 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 39 V. Desempeño y retos en protección social y empleo Evolución reciente del gasto público Los pagos de seguridad social exacerban el déficit fis- en protección social y empleo cal nacional. En 1998, El Salvador cambió del sistema de pensiones de reparto (PAYGO) a un sistema de pensiones En general el gasto en protección social y empleo por capitalización “segundo pilar” (Sistema de Ahorro para (PSE) aumentó en años recientes, especialmente en Pensiones, SAP) como sigue: : (i) las mujeres de 50 y los asistencia social y subsidios. El sistema PSE se compo- hombres mayores de 55 y más continuaron en el antiguo ne tanto de programas contributivos (p. ej., las pensio- sistema (Sistema Público de Pensiones, SPP); (ii) las perso- nes) como de prestaciones no contributivas (asistencia nas menores de 36 (y nuevos entrantes) fueron traslada- social, empleo, subsidios). En general, el gasto en PSE dos al nuevo sistema, (iii) mientras el grupo entre ambas aumentó de 3.5 a 5 por ciento del PIB entre 2007 y 2013 edades podía escoger un sistema al cual unirse. Este cam- (Figura 45). El apoyo fiscal para el PSE también aumentó bio de sistema de pensiones generó importantes “costos como porcentaje del gasto público total (15.6 por cien- de transición”, dado que la mayoría de contribuciones pa- to en 2013, contra 12.7 por ciento en 2007) (Figura 46), saron al nuevo sistema de cuenta privada, pero el Gobier- y los beneficios per cápita crecieron en términos reales no debía continuar pagando su obligación por pensiones durante ese mismo período ($328 en 2013, contra $243 por el sistema PAYGO: a finales de 2011, el 98.7 por ciento en 2007) (Figura 47). No obstante estas mayores asigna- de los contribuyentes lo hacían por medio del plan SAP ciones, el gasto total en PSE se encuentra en el rango in- de segundo pilar.17 Además, debido a las bajas rentabili- ferior en términos regionales, por debajo de Costa Rica, dades para las inversiones del SAP, el Gobierno ha tenido Honduras, y Panamá en Centroamérica, aunque mayor que transferir recursos para garantizar la pensión mínima que Nicaragua y Guatemala (Figura 48). El aumento en de ley. En 2013, los gastos de la seguridad social del go- el gasto en PSE ha sido provocado principalmente por la bierno central representaron el 2.6 por ciento del PIB. Se expansión de las prestaciones no contributivas, las cua- proyecta que estas contribuciones públicas a la seguridad les subieron de 1.6 por ciento del PIB (y $110 per cápita) social seguirán en un nivel alto en el futuro cercano, y dis- en 2007 a 2.6 por ciento del PIB (y $173 per cápita) en minuirán solo al 1.8 por ciento del PIB en 2030 a medida 2013. Los subsidios a los servicios públicos representan que los costos de transición disminuyen.18 Las obligacio- el mayor porcentaje y de más rápido crecimiento de las nes fiscales totales sin financiamiento de 2013 del siste- prestaciones no contributivas. En comparación, el gas- ma de pensiones (comprende el componente público y to público en pensiones se ha mantenido constante en privado) oscilan entre 65 y 75 por ciento del PIB en 2013.19 años recientes, con 2.4 por ciento del PIB asignado para complementar las contribuciones privadas por estas 17  (Rofman, Apella, & Vezza, 2015)” prestaciones. 18  Banco Mundial (2010b), “Análisis del Gasto público de El Sal- vador.” 19  FMI (2013), “El Salvador Artículo IV 2013.” 40 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 45: Gasto público en protección social Figura 46: Figura 46: Gasto público en protección social como % del PIB (%) como % del gasto público total (%) 6 18 5.0 15.6 5 4.7 15 14.3 4.5 13.5 13.6 4.1 4.3 12.7 13.1 3.8 11.5 % gasto público total 4 3.5 2.6 12 8.2 1.9 2.2 2.5 2.5 5.8 7.1 7.8 6.3 7.1 % PIB 3 1.8 9 5.2 1.6 2 6 2.3 7.0 7.2 6.3 1.9 2.1 2.1 2.0 2.1 2.4 6.6 5.9 6.5 7.3 1 3 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Seguridad social Asistencia social, empleo y subisidios Seguridad social Asistencia social, empleo y subisidios Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Figura 47: Gasto público per cápita en protección Figura 48: Gasto público en protección social social (US$2007) como % del PIB por país 2013 (%) 350 328 10 303 8.7 300 279 288 256 267 8 1.1 243 7.0 250 173 6.2 165 6 1.6 USD$ (2007) 200 120 145 157 119 5.0 % PIB 110 2.1 4.0 150 4 2.6 0.8 3.0 7.5 100 5.4 147 1.1 133 137 135 131 138 155 2 4.1 3.3 50 2.4 1.9 0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Costa Rica Honduras Panamá El Salvador Nicaragua Guatemala Seguridad social Asistencia social, empleo y subisidios Seguridad social Asistencia social, empleo y subisidios Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. El gasto no contributivo en asistencia social aumen- servicios públicos no focalizados absorben la mitad de tó de manera importante en los últimos años, debi- estos gastos, hoy llegando al 1.3 por ciento del PIB, el do principalmente a la expansión de subsidios a ser- más alto en Centroamérica, y han sido el principal cau- vicios públicos no focalizados. Los componentes no sante de los aumentos en gastos en general de PSE en contributivos del sistema de PSE de El Salvador incluye los últimos años (Cuadro 4). Aparte de los subsidios, un una amplia gama de prestaciones de asistencia social, 0.2 por ciento del PIB es absorbido por las transferencias programas del mercado labor y subsidios. El gasto en monetarias, principalmente las transferencias moneta- programas no contributivos ha aumentado significati- rias condicionales rurales, (TMC, actualmente se deno- vamente en los últimos años, elevándose todo un punto minan “Comunidades Solidarias Rurales”) y el programa porcentual del PIB desde 2007 (Figura 49), lo que coloca de Apoyo Temporal al Ingreso, PATI, el cual opera en a El Salvador como el país que más gasta en prestacio- áreas urbanas. La pensión social y otros programas para nes no contributivas en Centroamérica. Los subsidios a las personas mayores y los discapacitados representan El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 41 A pesar de las reformas, la cobertura de la pensión Figura 49: Gasto en asistencia social y empleo contributiva no ha mejorado mucho: apenas el 20 por en El Salvador, 2007-2013 ciento de las personas mayores recibe una pensión, cifra 3.0 apenas superior a Honduras y Nicaragua en cobertura 2.6 2.5 en la región (Figura 50). Las contribuciones al sistema de 2.5 2.5 2.2 pensiones (en su mayor parte SAP) son hechas solo por 1.3 2.0 1.8 1.9 el 30.2 por ciento de la fuerza laboral, comparado con el 1.6 1.0 1.3 1.3 61 por ciento en Panamá y el 49 por ciento en Costa Rica. % PIB 1.5 0.8 0.8 Para aumentar la cobertura entre los pobres, el Gobierno 0.2 0.2 0.8 0.1 1.0 0.2 0.1 lanzó recientemente un programa de pensión social no 0.2 0.5 0.6 0.2 0.4 0.6 0.5 contributivo llamado Pensión Básica Universal, dirigido a 0.4 0.2 0.2 0.5 0.3 0.2 0.2 0.2 las personas mayores pobres (más de 70 años de edad) 0.1 0.1 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.4 0.2 como un complemento del programa de TMC rurales (Co- 0.0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 munidades Solidarias Rurales). La pensión social llega hoy Discapacidad Transferencias monetarias Otro asistencia social PAML Subsidios a 30,000 personas que viven en las 75 municipalidades Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. rurales más pobres, y su presupuesto representa el 0.05 por ciento del PIB. Los participantes reciben una pensión por transferencia de US$50 al mes, siempre que no reci- un 0.4 por ciento del PIB adicional. Una gama de otros ban ninguna otra pensión. El plan del Gobierno es llegar a programas de asistencia social absorben otro 0.6 por 50,000 personas en 100 municipalidades rurales en 2014, ciento del PIB, siendo los más importantes (a) paquetes así como expandirse en áreas urbanas también siempre escolares, que entrega uniformes gratis a estudiantes de que haya recursos disponibles. Estimaciones poblaciona- primaria desde 2009 y representa 0.3 por ciento del PIB; les sugieren que 130.000 personas mayores pobres se be- (b) paquetes agrícolas, el cual distribuye insumos agríco- neficiarían de esta pensión si se amplía la cobertura a ni- las (0.17 por ciento); y (c) alimentación escolar (0.08 por vel nacional, lo cual requiere a los niveles de prestaciones ciento). El gasto en políticas activas del mercado laboral actuales un presupuesto varias veces su tamaño actual, (PAML) es insignificante (aunque donantes operan por su para llegar aproximadamente al 0.33 por ciento del PIB.20 cuenta un amplio número de proyectos pilotos de bajos recursos y cobertura) y la mayoría de los cursos de ca- El programa de TMC rurales está bien focalizado con pacitación son administrados por la institución pública impactos importantes, a pesar de la baja cobertu- de capacitación, el Instituto Salvadoreño de Formación ra y la disminución del financiamiento. Frente a una Profesional (INSAFORP). alta pobreza de ingresos en las áreas rurales, el Gobierno de El Salvador puso en marcha en 2006 un programa de Resultados y logros en protección transferencia monetaria condicional (TMC) llamado Red social y empleo Solidaria, posteriormente cambió de nombre en 2009 a Comunidades Solidarias Rurales. Este programa provee En general, el desempeño de los programas de protec- ingresos donados de $30 al mes a madres rurales si sus hi- ción social y empleo de El Salvador es mixto, y las asig- jos cumplen con la asistencia escolar (a nivel de primaria) naciones al gasto no favorecen el mejor desempeño y visitas de salud regulares en 100 municipalidades rura- de los mismos. De hecho, la cobertura de pensiones no les (de un total de 262 en el país).21 El programa de TMC de ha mejorado mucho a pesar de las reformas al sistema y El Salvador ha estado relativamente bien focalizado, en la introducción de la pensión social. Adicionalmente, pro- comparación con otros programas de TMC de la región. gramas como las TMC rurales y PATI urbano demuestran Sin embargo, el monto gastado como porcentaje del PIB impactos positivos, pero siguen siendo relativamente pe- queños debido al bajo financiamiento. En comparación, 20  (Rofman, Apella, & Vezza, 2015). 21  Las CCT rurales también tienen el componente de mejorar la los subsidios a los servicios públicos reciben un alto por- prestación de servicios básicos (agua y saneamiento, electrificación, centaje de los gastos en PSE, a pesar del hecho de que vivienda), así como de generación del ingreso y desarrollo productivo (microcrédito, seguridad alimentaria, proyectos comunitarios intensivos dichos subsidios son muy regresivos. en trabajo), aunque esto último no ha operado con efectividad. 42 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Cuadro 4: Principales programas de protección social de El Salvador Nombre del Descripción Población Cobertura Presupuesto Presupuesto % programa meta anual del programa del programa Cobertura (personas) ($ millones (% del PIB) de Q1 (%) anuales) Subsidio Electricidad Subsidio a la electricidad Universal 4,390,000 175 0.73 61.3 Subsidio Gas Licuado Subsidio al gas Universal 4,250,000 133 0.56 60.2 Paquetes Escolares Libros de texto y uniformes Niños de educación 1,386,767 70 0.29 73.1 escolares básica Paquetes Agrícolas Seguridad alimentaria Áreas rurales 536,137 40 0.17 N/A Comunidades Solidarias Transferencias de dinero en Familias rurales 415,000 25 0.10 12.7 Rurales efectivo condicional Alimentación Escolar Alimentación escolar Niños de educación 1,453,118 20 0.08 72.6 básica PATI Apoyo al ingreso para Desempleados 23,456 12 0.05 1 desempleados urbanos Pensión Básica Universal Pensión Social Personas mayores 28,200 11 0.05 2 en áreas rurales Ciudad Mujer Atención integral para mujeres Mujeres adultas 315,000 10 0.04 N/A Fuente: Datos administrativos de la base de datos de PSE para ALC y Secretaria Técnica de la Presidencia. Cobertura % Q1: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo Protección Social). Figura 50: Cobertura de la seguridad social, Figura 51: Cobertura y Presupuesto de Programas de TMCs El Salvador 2007-2013 en América Latina 35 32.0 100 0.55 0.6 31.2 29.7 30.2 29.1 29.1 28.8 30 0.5 80 25 gasto como % del PIB 0.4 20.1 % bene ciarios 20 60 16.4 16.9 16.7 17.4 15.6 4.8 0.26 % 1.7 3.2 0.3 15 12.8 40 0.2 10 0.13 15.6 16.4 16.9 15.0 14.2 15.2 0.10 0.09 12.8 20 5 0.1 44.7 75.1 89.2 44.4 18.0 48.0 32.0 43.6 85.3 74.3 57.1 82.1 52.0 21.6 57.2 0 0 0.0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Honduras Costa Rica Guatemala Panama El Salvador Bono 10 mil Avancemos Bono Seguro Red de Bono Comunidades oportunidades Solidarias Rurales % de adultos mayores pensionados % adultos mayores solo con pension social % trabajadores contribuyen al SS Q1 Pobres extremos Pobres totales Gasto como % del PIB Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Para bene ciarios: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software ADePT (Módulo de protección social). estandarizado ADePT (Módulo de protección social). Para gasto: Base de datos de PSE para ALC. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 43 es el más bajo de la región centroamericana (Figura 51).22 La expectativa es que una vez terminado el período de Una evaluación de impacto reciente en municipalidades seis meses, los beneficiarios puedan entrar al mercado meta ha demostrado impactos importantes, incluido: a) laboral y/o crear sus propias actividades productivas ge- aumento de la matrícula en la escuela primaria en ocho neradoras de ingresos para evitar quedar atrapados en puntos porcentuales que llegó al 98 por ciento en 2009; el círculo vicioso de la pobreza. La institución ejecutora b) reducción en tasas de repetición en ocho puntos por- líder es FISDL, en coordinación con municipalidades que centuales; y c) reducción de prevalencia en 4 puntos por- formulan y supervisan proyectos, el Ministerio de Trabajo centuales.23 Sin embargo, el presupuesto y cobertura del (MTPS) que provee orientación sobre el mercado de tra- programa de TMC han disminuido en los últimos años, de bajo, e INSAFORP, el instituto nacional de capacitación, casi $40 millones anuales y 106,000 hogares en 2010 (6.7 a cargo de proveer capacitación ocupacional en áreas por ciento de todos los hogares del país, 19.3 por ciento seleccionadas de acuerdo con la demanda laboral local entre los del quintil más bajo), a $25 millones y 90,000 ho- y los perfiles de los participantes. Según una rigurosa gares en 2012 (4.9 por ciento del total de hogares, 12.7 evaluación, el programa PATI ya ha demostrado impac- por ciento entre el quintil más pobre). Esta disminución tos, incluidos: reducción de la pobreza extrema entre los de cobertura ha ocurrido porque las familias que salen beneficiarios, aumento de participación de la fuerza de del programa debido a las reglas del mismo no han sido trabajo y de ingresos laborales (en particular entre los jó- remplazadas por nuevas familias calificadas, y el progra- venes), y mejora en la preparación para comenzar en un ma no se amplió a nuevas áreas (a pesar de la ampliación nuevo trabajo (Figura 52).25 planeada hacia áreas urbanas, actualmente en solo 5 mu- nicipalidades). Como resultado, el programa de TMC de A nivel nacional, el Gobierno de El Salvador también El Salvador tiene la cobertura más baja entre programas opera un programa no focalizado de “suministros es- TMCs de la región centroamericana, 4.9% del total de ho- colares” para incentivar la asistencia a la escuela: sin gares (2013) en comparación con Guatemala 30 por cien- una evaluación de impacto, los resultados de este to (2011), Costa Rica 12.7 (2013), Honduras 10 por ciento programa aún se desconocen. En comparación con las (2013) y Panamá 10 por ciento (2013)24 . reducciones en cobertura y financiamiento del progra- ma focalizado de TMC rurales, el Gobierno (anterior) ha En áreas urbanas, la principal intervención es un pro- estado priorizando el programa de paquetes escolares, grama de empleo con impactos importantes, que el cual combina el suministro gratis de uniformes esco- combina apoyo al ingreso con capacitación. Dentro de lares a todos los estudiantes que asisten a la educación la estrategia Comunidades Solidarias, el programa PATI es pública, con la meta de incentivar la asistencia a la escuela la intervención de protección social central en las áreas y la retención. Los uniformes se producen localmente, y urbanas, habiendo beneficiado hasta la fecha alrededor así se atiende un segundo objetivo que es la creación de de 63,000 participantes en comunidades pobres urbanas oportunidades de empleo. Este programa inició en 2009 de 36 municipalidades, con impacto comprobado. El pro- y se ha expandido rápidamente en los años siguientes, grama PATI comenzó como respuesta a la crisis económi- actualmente cubre aproximadamente 1.36 millones de ca que afectó al país en 2009. El programa está dirigido a estudiantes. El Programa de Paquetes Escolares es mu- mitigar la pobreza y mejorar las capacidades productiva cho más grande que TMC o PATI, con buena cobertura de y mejores oportunidades de empleo para mujeres jefes los pobres cuando el 73 por ciento de las familias en el de familia y jóvenes. Para alcanzar estas metas, el PATI quintil más pobre reciben la prestación del Paquete Esco- provee un beneficio de $100 en efectivo al mes durante lar (Figura 53), en comparación con 12.7 por ciento para un máximo de seis meses, condicionado a la participa- las TMC rurales y solo 1 por ciento para el PATI (Cuadro ción en proyectos comunitarios, capacitación ocupacio- 4). Dado que el programa de paquetes escolares también nal, y cursos de orientación en el mercado de trabajo. adopta un enfoque universal a diferencia de los progra- mas TMC y PATI focalizados, no sorprende que algunas familias con medios también reciban las prestaciones de 22  USADES e IFPRI (2010). “Evaluación Externa del Programa Red So- lidaria: Informe de Impactos a los Dos Años de Implementación.” 23  FUSADES e IFPRI (2010). 24  Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del sof- 25  Beneke de Sanfeliu y Acosta (2014), “Programa de Apoyo Tempo- tware estandarizado ADePT (Módulo de protección social) ral al Ingreso (PATI): Evaluación de Impacto.” 44 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 52: Impacto del programa PATI en la participación Figura 53: Cobertura de paquetes escolares, 2013 e ingresos de la fuerza laboral 70 80 73.1 57.9 67.9 60 70 51.6 59.4 % cambio (puntos porcentuales) 60 50 50 46.5 40 % familias 29.4 30.7 40 30 22.7 30 23.7 20 20 10.9 6.6 8.4 10 5.5 10 0 0 Total Mujeres Hombres Jóvenes Adultos Alto nivel Bajo nivel Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 de de LFP Ingresos educación educación Fuente: Beneke de Sanfeliu y Acosta (2014). Nota: El impacto corresponde a un año después Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado de participar en el programa. ADePT (Módulo de protección social). Paquetes Escolares (el 23.7 por ciento de las familias en el el combustible más comúnmente usado para cocinar por quintil más rico recibe el beneficio de los Paquetes). No se los salvadoreños en el hogar.26, En lugar de un subsidio han llevado a cabo evaluaciones de impacto rigurosas, no al precio, las autoridades introdujeron una transferencia hay evidencia de si este programa en realidad está ayu- mensual de $8.50 a los hogares con un consumo de elec- dando a retener a los niños en la escuela como se espera, tricidad de menos de 200 Kwh al mes, proporcionado a y si es rentable. través de la factura mensual de electricidad. Este fue un corte relativamente alto ya que alrededor del 94 por cien- Los subsidios a la electricidad y el gas representan la to de los hogares con acceso a electricidad consumían mitad del gasto no contributivo, el doble de cualquier menos del umbral de elegibilidad, lo cual explica por qué otro país centroamericano, y han crecido con el tiem- la factura del subsidio al GLP no disminuyó a partir de po a pesar de los fallidos intentos de reforma. Los sub- entonces. Además, los hogares sin acceso a electricidad sidios a la electricidad y el gas representaron en 2013 el también tenían derecho a una tarjeta emitida por el go- 0.7 y 0.6 por ciento del PIB respectivamente (Figura 54). bierno que les permitiría cobrar los $8,50 mensuales del En este sentido, El Salvador es un extremo en la región, subsidio al GLP, lo cual ayudó a mejorar su focalización de ya que el segundo país que gasta más en subsidios en manera marginal. Centroamérica es Panamá, con el 0.7 por ciento del PIB. Particularmente preocupante es el caso de los subsidios Entre los programas, un gran porcentaje del gasto en a la electricidad, que se han más que duplicado desde asistencia social se “fuga” hacia familias que no son una base relativamente baja de 0.3 por ciento del PIB en pobres, en detrimento de los programas focalizados. 2007. Para el caso del gas (gas licuado del petróleo, GLP), Al examinar los programas, la rentabilidad y el impacto aunque aún a niveles altos, se ha mantenido relativamen- de la asistencia social en la pobreza se encuentran com- te estable a través de los años en 0.5-0.6 por ciento del prometidos por sesgos en el gasto en prestaciones no PIB. El aumento en el subsidio a la electricidad obedece al focalizadas, con relativamente poco financiamiento para hecho de que en 2010 el rango de consumo entre 100 y los programas focalizados. Como cabe esperar, la mayo- 200 kWh también comenzó a ser subsidiado. Para el caso ría de beneficiarios de los programas de TMC, la pensión de GLP, en abril de 2011 se llevó a cabo una reforma con social y el PATI son pobres (Figura 55). Las “fugas” de estas miras a contener los subsidios, por medio de la elimina- ción del subsidio al precio lo que dio como resultado un 26  Calvo-Gonzalez, Cunha, Trezzi (2014), “Cuando los ganadores se aumento en el precio para los consumidores por botella, sienten como perdedores”. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 45 Figura 54: El gasto en subsidios a la electricidad Figura 55: Incidencia de bene ciarios de los principales y el gas (GLP), El Salvador, 2007-2013 programas de protección social de El Salvador, 2013 2.6 3.5 1.7 100 6.6 8.7 8.8 9.9 10.5 18.2 19.7 1.2 13.8 17.2 17.2 36.3 80 17.6 20.5 1.0 0.7 0.7 21.5 21.3 0.7 25.0 % de bene ciarios 22.0 21.9 0.8 60 32.1 % PIB 0.5 36.6 21.6 21.6 27.5 0.6 0.4 40 25.1 25.1 0.3 0.3 0.4 20.5 19.7 19.9 0.6 0.6 0.6 52.0 20 37.0 0.2 0.4 0.5 30.7 27.0 27.0 0.5 0.5 18.2 17.7 11.4 5.0 0.0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Com. Pension PATI Alimentos Paquetes Subsidio Subsidio Subsidio Solidarias basica escolares escolares de Gas de de Agua TMC universal Electricidad GLP Electricidad Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de protección social). Nota: La incidencia de bene ciarios se de ne como el Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. número de personas en el grupo que vive en un hogar donde al menos un miembro recibe la transferencia, como porcentaje del número total de bene ciarios directos e indirectos. intervenciones hacia las familias que no son pobres son cia social que beneficia a los dos quintiles superiores más muy pequeñas, en línea con los programas de transfe- ricos (Figura 57). Además, los montos de subsidio tienden rencia en la región. Sin embargo, este no es el caso para a ser más altos para los ricos que para los pobres. Análisis otros programas de asistencia social que son universales, recientes proveen evidencia de que la reforma a los sub- tales como la alimentación escolar, paquetes escolares, y sidios podría comenzar con un enfoque en secuencia y los subsidios al gas, electricidad y agua. En términos de gradual.28 Por ejemplo, excluir los hogares con consumo cobertura de los principales programas sociales, las des- entre los 100 y 200 kWh de electricidad tanto del siste- igualdades son sorprendentes: mientras que el programa ma de subsidios a la electricidad como el de subsidios al de TMC bien focalizado cubre apenas el 12.7 por ciento de GLP reduciría el monto promedio que reciben al mes los las familias en pobreza extrema, casi el 68.3 por ciento de hogares más ricos (los dos quintiles superiores) por am- las familias más ricas reciben subsidios del gobierno (Fi- bos conceptos de $16.5 a $9.7. El ahorro anual por esta gure 56). Esto no sorprende dado que, por ejemplo para medida sería aproximadamente de $122 millones o 0.45 el caso del GLP, dos tercios de las familias en el decil de por ciento del PIB. Este ahorro potencial podría ser rea- ingresos más bajo no cocinan con GLP.27 signado a programas mejor focalizados, o a otros secto- res (tales como Educación, el cual sigue estando falto de El Salvador podría ahorrar al menos el 0.66 por ciento financiamiento) –o podría ser usado para ayudar a poner del PIB ($160 millones) en subsidios que correspon- un tapón al déficit fiscal–. den a los dos quintiles superiores. El hecho de que un porcentaje importante de recursos en asistencia social y Las vulnerabilidades del ingreso también se reflejan subsidios no estén llegando a los pobres podría ser una en retos persistentes a la empleabilidad para la gran explicación de por qué la pobreza no ha disminuido mu- mayoría de la población, con dificultades para mante- cho en El Salvador a pesar de la expansión en los recur- ner un empleo formal. La mitad de la población salva- sos fiscales destinados a la protección social. Teniendo doreña es menor de 30 años de edad. Cada año, cerca de en cuenta los niveles actuales de gasto en los diversos 30,000 salvadoreños jóvenes entran al mercado laboral programas, y la distribución de beneficiarios por quintil por primera vez y encuentran pocas oportunidades. Al- de ingresos, El Salvador podría ahorrar al menos 0.66 por rededor del 55 por ciento de estos nuevos entrantes al ciento del PIB en subsidios y otros programas de asisten- mercado laboral no se han graduado de educación se- 27  Artana y Navajas (2008), “Análisis y rediseño de los subsidios en El Salvador”. 28  Banco Mundial (2014), “El Salvador: opciones de política fiscal.” 46 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figure 56: Cobertura de TMC y subsidios a la energía Figura 57: Distribución de bene cios de los principales por quintil de ingresos, El Salvador 2013 programas de asistencia social (% del PIB) 80 75.0 73.9 0.45 68.2 68.3 0.40 70 61.3 60 0.35 0.30 50 % familias 0.25 % PIB 40 0.20 30 0.15 20 12.7 0.10 10 6.1 3.4 0.05 1.6 0.6 0 0.00 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Subsidio de electricidad Com. Solidarias TMC Subsidio de electricidad Subsidio de Gas Subsidad Paquetes Escolares Alimentos Escolares Pension Basica Universal PATI Com. Sol. Rurales Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de protección social). ADePT (Módulo de protección social). cundaria, y el 15 por ciento de ellos no pueden encontrar Figure 58: Tipo de empleo por grupo de edad, trabajo, mientras el 80 por ciento de ellos que sí consi- El Salvador 2013 guen un trabajo terminan en actividades informales de 3.7 2.8 4.0 100% 5.9 baja productividad.29 Como se planteó anteriormente, 23.4 solo uno en cinco trabajadores contribuyen al sistema 21.9 31.7 80% % ocupados por grupo de edad de seguridad social o están empleados en una empresa 10.3 40.3 2.9 48.6 1.0 mediana a grande. De hecho, muchos jóvenes entran a 60% 5.1 empleos remunerados pero a medida que envejecen, la 5.6 mayoría no pueden (o no desean, dependiendo de la in- 7.7 40% terpretación) mantener este estatus y cuando son adul- 65.2 69.2 59.5 51.2 tos, hacen la transición a actividades de trabajo por su 20% 39.7 cuenta (Figure 58). 0% 15-24 25-34 35-44 45-54 55-64 En los últimos años, el desempleo se ha vuelto una rea- Asalariados Empleadores Cuenta propia Familiares sin remuneración lidad preocupante para los jóvenes que viven en áreas urbanas, aún más para aquellos con alguna educación Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de empleo). secundaria o terciaria. En general, el desempleo en El Salvador está en cifras de un dígito, un dato similar para muchos otros países centroamericanos. Sin embargo, en El probabilidad de quedar desempleados que los adultos Salvador la crisis financiera internacional de 2009 impactó (Figura 59 y Figura 60). Preocupante, la mayor parte del duramente al país, especialmente en términos de empleo. reciente aumento en desempleo afecta principalmente Las tasas de desempleo casi se duplicaron ese año en com- a aquellos con relativamente altos niveles de educación, paración con niveles históricos, y aunque estas han des- como son los que tienen educación secundaria completa cendido posteriormente, todavía están mucho más altas o educación terciaria incompleta. (Figura 61). que los niveles previos al período de la crisis. En particular, la crisis impactó más fuerte en áreas urbanas, y también Mientras El Salvador ha reducido con éxito la des- entre la juventud, que todavía tienen casi tres veces más igualdad en los últimos años, esto se debe principal- mente a patrones de ingresos laborales en lugar de la redistribución a través de transferencias relacionadas 29  Banco Mundial (2010a), “Más y Mejores Empleos en El Salvador.” El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 47 Figura 59: Tasas de desempleo por grupo de edad, Figura 60: Tasas de desempleo por área de residencia, El Salvador 2007-2013 El Salvador 2007-2013 10 9.5 6 5.6 8.2 8.2 8.0 8.2 5.0 5.1 8 5 4.7 4.2 % tasa de desmpleo % tasa de desmpleo 5.5 3.8 6 5.3 4 3.6 3.2 3.8 2.8 2.8 4 3.2 3.4 3 2.6 2.8 2.7 2.4 2.4 2.0 2.1 1.9 1.6 1.4 1.6 1.6 2 1.1 2 1.6 0.7 0 1 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 15-24 25-54 55-64 Urbano Rural Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de empleo). ADePT (Módulo de empleo). Figura 61: Tasa de desempleo por nivel educativo, Figura 62: Cambio en los ingresos laborales El Salvador 2007-2013 por nivel educativo, 2007-2013 8 10 8.2 7 6.8 8 6 6 5.7 3.8 4 % tasa de desempleo 5 4.4 4.5 2 4.2 4.3 0.0 3.9 3.7 0 4 -2 3 2.8 2.5 -4 2.0 1.9 -4.3 2 -6 -8 1 -8.8 -10 -9.5 0 -12 2007 2013 Primaria Primaria Secundaria Secundaria Terciaria Terciaria Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta incompleta completa incompleta completa incompleta completa Secundaria completa Terciaria incompleta Terciaria completa Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado Fuente: Cálculos a partir de encuestas de hogares haciendo uso del software estandarizado ADePT (Módulo de empleo). ADePT (Módulo de empleo). a PSE. Como fue mencionado en la introducción, mien- para los trabajadores con educación más alta (Figura 62). tras la pobreza no ha descendido de manera importan- Esta evidencia es también coherente con investigaciones te en la última década, la desigualdad sí ha descendido, anteriores, que señalaron que los rendimientos del mer- con un descenso en el coeficiente Gini de 0.485 en 2007 a cado de trabajo para la educación descendieron en la dé- 0.452 en 2013. Dado que el gasto en protección social se cada de los años 2000, en comparación con los de 1990 expandió pero no tan progresivamente como podría ha- cuando sí aumentaron.30 Si esto es cierto, las noticias posi- ber sido, beneficiando aun a muchas familias pudientes, tivas del descenso en la desigualdad podrían serlo menos el principal candidato para explicar el descenso en la des- si esto reduce el incentivo para invertir en educación, con igualdad del ingreso es el mercado de trabajo. De hecho, consecuencias para las perspectivas de crecimiento futu- la evidencia muestra que en este período, ha habido un ro y la competitividad. aumento en los ingresos laborales para los trabajadores más pobres y menos educados, en casi 15-20 por ciento en los últimos seis años, mientras que han descendido 30  (Gasparini, Galiani, Cruces, & Acosta, 2011). 48 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 63: Las empresas indican la “falta de habilidades adecuadas” como la principal limitación para crecer 80 70 60 50 % empresas 40 30 20 10 0 Nicaragua Mexico Bolivia Colombia El Salvador Chile Paraguay Argentina Average LAC Fuente: Encuesta de empresas del Banco Mundial. La evidencia señala que las habilidades proporcio- desempleada. Mientras El Salvador sí cuenta con algunos nadas por el sector de la educación formal podrían otros programas que se centran en facilitar la creación de no ser las necesariamente demandadas por el sector empleos, la mayoría de ellos son muy recientes, con baja productivo, lo cual refleja también la baja calidad del cobertura, y financiados por donantes como proyectos sistema educativo. Como fue descrito anteriormente, la piloto fuera del presupuesto gubernamental. Aun así, la baja calidad educativa es una preocupación en El Salva- experiencia en el diseño y la implementación de algunas dor, y puede como tal explicar las tendencias recientes de estas intervenciones constituyen un punto de partida en el desempleo y las remuneraciones para los trabaja- para desarrollar acciones a escala completa reorientados dores con mayor educación. Pero también podría reflejar en su mayor parte a los segmentos vulnerables de la po- una situación de “inadecuación de las habilidades”, si los blación salvadoreña. trabajadores son entrenados en carreras que no tienen la mayor demanda en el mercado de trabajo. La evidencia Con respecto a la intermediación laboral, El Salvador muestra que como en muchos otros países de la región, actualmente tiene un sistema de servicios para el em- muchas empresas salvadoreñas no están satisfechas con pleo, el cual provee información sobre vacantes de las habilidades que los trabajadores traen al mercado de empleo. La justificación para la búsqueda de empleo y trabajo: el 37 por ciento de ellas indican “la falta de habi- los programas de intermediación es que los mercados lidades adecuadas” como una limitación importante para de trabajo muestran información incompleta acerca de el crecimiento de las empresas, una razón que aumenta las oportunidades de empleo existentes y las habilida- al 57 por ciento para empresas en sectores tecnológicos des específicas demandadas en el mercado. Las perso- (IT) (Figura 63). nas con menos educación normalmente enfrentan serias limitaciones de información cuando buscan empleo, y A pesar de los retos en creación de empleos, la cober- por lo general no tienen acceso a asesoría y programas tura de programas activos del mercado laboral en El de asistencia para búsqueda de empleo. En El Salvador, Salvador es baja y no está bien focalizada hacia los el Gobierno ha puesto en marcha la Red Nacional de Em- grupos prioritarios. Como fue mencionado anterior- pleo (RENACEMPLEO), una estrategia de intermediación mente, el gasto en políticas activas del mercado laboral laboral administrada por el Ministerio de Trabajo (MTPS) (PAML) en El Salvador representa solo el 0.1 por ciento en coordinación con municipalidades y ONGs. El sistema del PIB (excluyendo el programa PATI, el cual es clasifica- es implementado en el país en ocho oficinas regionales do como “asistencia social de apoyo al ingreso”). La ma- del MTPS, y 35 oficinas de empleo adicionales. Cada ofi- yoría de estos recursos son administrados por INSAFORP, cina regional y de empleo recopila información sobre va- el cual provee capacitación a la población empleada y cantes de empleo y publica las oportunidades de empleo El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 49 en línea para que apliquen quienes buscan empleo con en una estrategia de largo plazo donde las oficinas de el objetivo de vincular las necesidades del mercado de empleo provean una gama de servicios adicionales tales trabajo del sector privado con un registro de población como programas de capacitación especializados, asesoría desempleada. La RNE constituye el punto de entrada para a micro empresarios y otros servicios. Pero para alcanzar los participantes desempleados interesados que desean esas metas se necesitan recursos importantes: el presu- buscar los servicios de intermediación laboral del MTPS. puesto del MTPS en 2012 solamente fue de $11 millones, Algunas oficinas regionales también ofrecen a los parti- el 0.05 por ciento del PIB, entre los más bajos del gobierno cipantes charlas breves motivacionales y de asesoría para central salvadoreño. ayudarles en su proceso de búsqueda de empleo, más re- cientemente también a beneficiarios del programa PATI y También es esencial un mejor control de los resulta- participantes de Ciudad Mujer, una plataforma integrada dos del mercado de trabajo para guiar las intervencio- para conectar servicios para las mujeres. Las intervencio- nes de política del mercado de trabajo. El objetivo del nes regulares en el proceso de búsqueda de empleo son MTPS es crear un Observatorio Nacional del Mercado de complementadas con varias ferias de empleo organiza- Trabajo (ONMT) para fortalecer su capacidad de analizar das cada año por el MTPS. Cerca de 37,000 personas se y controlar los indicadores del mercado de trabajo que registran cada año en RENACEMPLEO (la mayoría muje- sirven como insumos críticos en la formulación de polí- res y personas sin educación secundaria), así como 700 ticas del mercado de trabajo. El ONMT previsto recopila- empleadores, y hasta 2009 (la información más reciente ría y sistematizaría información estadística del MTPS, de disponible), cerca del 30 por ciento de las personas regis- otras instituciones gubernamentales y del sector privado, tradas encontraron empleo, la mayoría de ellas con grado para enriquecer el proceso de formulación de políticas de de licenciatura u otro grado terciario, en la industria ma- MTPS. Estas actividades requerirían inversiones en insu- nufacturera, la administración pública, hoteles, restauran- mos tecnológicos, capacitación de recursos humanos y tes u otros empleos en establecimientos minoristas.31 mejora de los canales de coordinación con las institucio- nes que son responsables de recopilar, controlar, analizar El sistema de intermediación laboral carece de fondos y producir estadísticas del mercado de trabajo de manera y necesita ser fortalecido para cumplir sus metas. El oportuna y confiable. Gobierno busca expandir la cobertura geográfica de RE- NACEMPLEO para llegar a un total de 66 municipalidades, A pesar de la ampliación de la cobertura a grupos vul- así como mejorar la calidad del programa por medio de: nerables, las intervenciones de capacitación laboral a) la capacitación del personal para aumentar su idonei- en su mayoría se focalizan en la población empleada dad y efectividad en la prestación de servicios a la pobla- en el sector privado. INSAFORP administra desde 1994 ción de comunidades vulnerables; b) establecer mecanis- el Sistema Nacional de Formación Profesional, SNFP, el mos de coordinación con las municipalidades por medio cual es financiado por medio de un impuesto salarial del de promotores sociales locales que ayudarían a identificar 1 por ciento y es administrado por una junta que tiene oportunidades de empleo mediante una interacción más representantes de los empleadores, los empleados y el efectiva con las necesidades laborales de las empresas Gobierno. En 2013 su presupuesto alcanzó los $28 millo- locales y las municipalidades; c) apoyar un mecanismo nes, equivalente al 0.11 por ciento del PIB, lo cual no es de coordinación con las instituciones de capacitación; y alto en comparación con otros países centroamericanos d) fortalecer el sistema de control, análisis y evaluación (Figura 64). La provisión de la capacitación administrada de RENACEMPLEO, por medio de un conjunto de indi- por INSAFORP es subcontratada de proveedores institu- cadores que evaluarían sistemáticamente los resultados cionales para la prestación real del servicio. El INSAFORP, y el impacto. Los acuerdos institucionales actuales de la en cumplimiento de su mandato, provee la mayoría de RNE también parecen haber perjudicado su desempeño sus servicios de capacitación por medio del Programa ya que algunas oficinas de empleo son financiadas con de Formación Continua, el cual en su mayoría beneficia a recursos municipales y normalmente no se reportan al trabajadores formales en empresas de medianas a gran- MTPS. Se espera que estos esfuerzos sean el primer paso des. Este programa consiste en cursos de capacitación (8 a 120 horas) a empleados que están trabajando en em- 31  Banco Mundial (2010). presas que contribuyen al financiamiento del INSAFORP, 50 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Figura 64: Gasto de las instituciones de capacitación públicas Figura 65: Bene ciarios de cursos de capacitación en Centroamérica como % del PIB, 2013 del INSAFORP, 2009-2013 0.50 350000 0.44 0.45 300000 0.40 235,311 218,647 0.35 0.33 250000 187,476 166,800 0.30 bene ciarios 200000 % PIB 0.25 123,761 0.20 0.18 150000 75,857 90,362 0.15 0.11 100000 76,375 0.08 114,000 0.10 0.06 82,077 50000 0.05 0.00 0 INATEC INA INFOP INSAFORP INADEH INTECAP 2009 2010 2011 2012 2013 Nicaragua Costa Rica Honduras El Salvador Panamá Guatemala Fuente: Cálculos a partir de la base de datos de gasto social del Banco Mundial e ICEFI. Fuente: INSAFORP. y ofrece contenidos específicos de capacitación propues- ofrece cursos más largos (entre 6 meses y 2 años) tanto tos por el empleador. Este programa beneficia a la pobla- en instituciones especializadas como en empresas. El IN- ción empleada en el sector formal, la cual representó el SAFORP también está a cargo de proveer el paquete de 63 por ciento del total de participantes en capacitación capacitación del programa PATI. En total, en 2012-2013, el del INSAFORP en 2012-2013.32 Alrededor de un cuarto de 37 por ciento de todos los beneficiarios de INSAFORP fue- las empresas salvadoreñas afirman que han usado fondos ron población desempleada vulnerable (cerca de 83,000 del INSAFORP al menos una vez para capacitar a sus em- personas), subió del 25 por ciento en 2010 (Figura 65). pleados.33 Desafortunadamente, ninguna de estas intervenciones ha sido evaluada aun, en términos de calidad o impacto Sin embargo, muy recientemente, el INSAFORP dise- de la capacitación en la empleabilidad. ñó paquetes de capacitación dirigidos a la población vulnerable y desempleada y aumentó la cobertura de Reformas y retos institucionales esta población. Originalmente, capacitar desempleados en protección social y empleo o personas que buscan empleo por primera vez con bajos niveles de educación formal no fue un objetivo central El gobierno anterior hizo esfuerzos sustanciales para de INSAFORP. No obstante, la institución ha emprendido crear un Sistema de protección social universal (SPSU) reformas de manera progresiva para responder de mejor como parte de su Plan Nacional de Desarrollo. El SPSU manera a las necesidades de la economía y capacitar a es una estrategia de política social que el Gobierno ha estos segmentos de la población. Uno de los programas definido para lograr la articulación e integración de inter- recientes del SNFP es el de Habilitación para el Trabajo, venciones de desarrollo social focalizadas en un enfoque el cual ofrece cursos cortos de capacitación para el tra- basado en derechos humanos y el aumento de participa- bajo (entre 40 y 260 horas) en 26 diferentes ocupaciones ción del gobierno local. Esta estrategia busca garantizar para la población desempleada, subempleada y auto em- a la población de El Salvador, especialmente los pobres y pleada (edades de 16 años o mayores). También hay una extremadamente pobres, un “nivel social básico” de bien- modalidad juvenil de Habilitación para el trabajo, llamada estar por medio de la definición de políticas y programas Programa Inicial de Modalidad Empresa-Centro, dirigida generales y focalizados. El centro de la iniciativa son las a jóvenes desempleados entre 16 y 25 años de edad y Comunidades Solidarias, con cuatro áreas de interven- ción: (i) desarrollo de capital humano; (ii) prestación de servicios públicos básicos; (iii) generación de ingresos y 32  (INSAFORP, 2013). 33  Véase Vega y Carranza (2005). desarrollo productivo; y (iv) gobierno local. La política de El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 51 Comunidades Solidarias está dividida respectivamente proceso de consulta con todos los grupos interesados. La en áreas rurales y urbanas, y comprende a todos los pro- ley tampoco aborda la necesidad de la continua supervi- gramas principales (TMC, PATI, pensión básica universal, sión y evaluación de los programas, con una focalización paquetes escolares, paquetes agrícolas, y alimentación en mejorar el impacto en el espacio fiscal ya ganado. escolar). El Gobierno también está creando un registro de be- Sin embargo, la coordinación institucional del SPSU neficiarios de programas sociales que ayudará a evitar es extremadamente compleja. El mandato del SPSU la duplicación de beneficiarios y a focalizar mejor las implica una reforma integral que concierne a la forma en intervenciones de los programas sociales. También, en la cual las políticas de desarrollo social del Gobierno son un intento por evitar la duplicación y mejorar la focaliza- coordinadas, administradas y puestas en marcha comen- ción de los programa, en 2009 la STP inició el desarrollo zando con las entidades rectoras del poder ejecutivo. Sin de un registro nacional de beneficiarios (Registro Único embargo, hasta hoy, el SPSU es puesto en marcha a través de Participantes, RUP). La base de datos del RUP incluirá de varias instituciones públicas bajo la coordinación ge- a los beneficiarios de la mayoría de programas sociales, neral de la STP. La falta de un ministerio rector a cargo de pero la necesidad de desarrollar una plataforma tecnolo- definir la política y llevar a cabo las intervenciones como gía integral, y las limitaciones financieras para terminar sucede en otros países (“Ministerio de Desarrollo Social”), la base de datos del censo de hogares beneficiarios y no vuelve esta coordinación una tarea compleja, lo que im- beneficiarios por medio de un único instrumento de re- pacta el logro efectivo de las metas. gistro, ha retrasado su puesta en marcha. El Comité Social Intersectorial ya ha aprobado el instrumento de compro- Muchas intervenciones son puestas en marcha en es- bación de medios económicos para focalizar programas trecha coordinación con entidades sub-nacionales y la sociales por medio del RUP, y la STP ya ha recopilado infor- activa participación comunitaria. En las últimas dos dé- mación de 86,000 hogares en 45 municipalidades. cadas, el Gobierno también ha puesto en marcha gradual- mente programas orientados a lograr la participación de El Salvador también está mejorando sus mecanismos las comunidades. Los esfuerzos de desarrollo comunitario de supervisión y evaluación de PSE. El gobierno más son apoyados por medio del Fondo de Inversión Social y reciente no solo ha hecho el esfuerzo de crear el RUP, Desarrollo Local (FISDL), el cual ha establecido la política sino también de la identificación y mapeo geográfico de participación comunitaria en iniciativas de desarrollo. de las intervenciones, un esfuerzo sostenido de medir la Los programas de Comunidades Solidarias también ope- asignación presupuestaria de los programas (dada la au- ran a través de comités comunitarios para garantizar la sencia a nivel central de presupuestación a nivel de pro- adecuada comunicación entre las familias beneficiarias, gramas), así como también un sistema para rastrear y dar sus comunidades y los programas, inclusive la canaliza- seguimiento a indicadores claves de gestión y ejecución ción de solicitudes y/o quejas y la facilitación del proceso de las intervenciones. Además, ha hecho que la evalua- de auditoría social. ción del impacto de intervenciones claves sea una alta prioridad para la gestión, comenzando con Comunida- El Gobierno recientemente promulgó una legislación des Solidarias Rurales, el programa PATI, paquetes esco- para proteger el espacio fiscal para los sectores socia- lares, y pensión básica universal (las dos últimas todavía les y garantizar la permanencia de importantes inter- están pendientes). venciones; sin embargo, se necesitan revisiones para que la misma sea aprobada y puesta en marcha de manera efectiva. La Asamblea Legislativa recientemente aprobó una Ley de Desarrollo Social, dirigida a propor- cionar un piso mínimo de protección social para toda la población y para proteger los derechos, como es estipu- lado en la estrategia SPSU. Sin embargo, la nueva ley no aborda ni el ángulo fiscal ni la institucionalidad necesaria para su puesta en marcha; y no se ha llevado a cabo un 52 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social VI. Conclusión y recomendaciones de política El desarrollo de El Salvador en la última década has gasto social para logar impactos más efectivos, aumentar sido dicotómico. Por un lado, el crecimiento económico y reformar las políticas sociales y la prestación de servicios se ha mantenido persistentemente bajo, el empleo y la sociales, y mejorar la gestión del gasto público y la ejecu- participación de la fuerza laboral apenas han aumentado, ción presupuestaria en los sectores sociales. y el avance en la reducción de la pobreza se ha desace- lerado. Por otro lado, la desigualdad ha descendido, y la Educación prosperidad compartida mejoró junto con avances –El Salvador se ha vuelto el país con la menor desigualdad Los aumentos en el gasto en educación pública en del ingreso en Centroamérica– y en muchos indicadores El Salvador han mejorado los resultados para el ac- sociales ha aumentado, tales como las tasas de matrícula ceso (mayor matrícula) tanto a nivel primario como preescolar, el acceso a la atención prenatal, las vacunacio- secundario. Por ejemplo, El Salvador ha alcanzado la nes, y el agua y saneamiento. Los aumentos y mejoras en terminación universal en la educación primaria. Sin em- el uso del gasto social, el cual ahora representa el 12.4 por bargo, el gasto general en educación sigue siendo bajo ciento del PIB, explican al menos parte de esta dicotomía de acuerdo a los estándares internacionales. En 2013, el en las ganancias redistributivas y sociales a pesar del bajo gasto público en educación de El Salvador representó crecimiento, una situación fiscal apretada y por lo general el 3.6 por ciento del PIB, el cual es inferior al promedio un bajo nivel de gasto e ingreso público. de ALC (4.9 por ciento), ya no digamos el promedio de OCDE (5.6 por ciento). Además, este capítulo ha analiza- De cara al futuro, los principales retos que enfrenta El do que se necesita mayor gasto para poner en marcha Salvador serán aumentar las mejoras en la calidad y el modelo ETC en todo el país. Además, los aumentos eficiencia en los sectores sociales, mientras mantiene en gasto por estudiante –impulsado por aumentos en constante el nivel general del gasto social en un entor- el número de docentes y los salarios docentes– aún no no fiscal cada vez más limitado. Aunque el gasto social han mejorado la matrícula en los niveles de secundaria sigue siendo relativamente bajo por estándares interna- superior y los resultados de aprendizaje en todo el siste- cionales, no sería aconsejable una mayor expansión del ma. La pregunta clave de política para los formuladores gasto social dadas las limitaciones fiscales, ingresos bajos, de políticas en los próximos años es ¿cómo puede el país y la necesidad de reducir el déficit en 3 por ciento del PIB. y su sistema educativo aumentar su bajo nivel de gasto Por lo tanto, debería darse prioridad a las reasignaciones en el sector de una manera sostenible, mientras asegu- y mejoras en la dotación para gastos de los sectores so- ra que los niveles superiores de educación reciban un ciales para maximizar el impacto. Este estudio sugiere mayor porcentaje de fondos públicos y aumentos en el varias formas en la que El Salvador podría reasignar el gasto general en todos los niveles de educación? El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 53 El aumento en el número y la calidad de docentes es crí- bonificaciones probablemente produciría efectos sustan- tico para promover mejores resultados de aprendizaje. ciales en la calidad y debería por lo tanto ser estudiado y Como se analizó anteriormente, los resultados de apren- apoyado aún más. dizaje son aún muy bajos en El Salvador. Se necesitan ac- ciones tanto para aumentar el número de docentes como Para reducir las tasas de deserción en el nivel de se- la calidad de instrucción. Primero, y a pesar de los logros cundaria, debería haber una focalización tanto en recientes, la proporción de estudiantes por docente es aún acciones del lado de la oferta como de la demanda demasiado alta en comparación con las buenas prácticas. tales como la evaluación/expansión del modelo ETC Se necesitan más docentes para reducir la proporción de y vincular las Comunidades Solidarias (TMC) a la asis- estudiantes por docente en materias tradicionales pero tencia a la escuela secundaria superior en áreas urba- también para las nuevas materias (tales como música/arte nas. En la próxima década, el principal foco de atención que son parte del modelo ETC). La velocidad del ajuste y del sector deberá estar en promover un mayor acceso a el tipo de docentes requeridos dependerá críticamente de la educación secundaria y mejores tasas de terminación. los pronósticos de las tendencias demográficas (así como Del lado de la oferta, debería darse prioridad a la evalua- de los recursos fiscales disponibles).34 Además, la mejora ción y expansión del modelo de escuela a tiempo com- de la calidad de los docentes, el reclutamiento de docen- pleto, que actualmente está siendo evaluado tanto por tes y las políticas de desarrollo profesional son clave. Se resultados de educación así como el impacto en crimen y han identificado tres áreas de intervención claves para la la violencia en las municipalidades. La sostenibilidad del mejora en la calidad de los docentes (Bruns, 2013), y El Sal- modelo será crítica y el Gobierno ya se comunicó con el vador debería aumentar sus esfuerzos en al menos dos de Banco Mundial para solicitar apoyo para llevar a cabo un ellas. Primero, la necesidad de contratar nuevos docentes ejercicio de sostenibilidad financiera. Asimismo, deberá bajo el modelo de escuela a tiempo completo provee a El ponerse más esfuerzos en evaluar por qué los alumnos Salvador la oportunidad única de mejorar la calidad de los no están terminando la educación secundaria. Aunque docentes en el corto plazo a través de mejores métodos los altos costos de oportunidad de asistir probablemente de reclutamiento /selección. La creación de incentivos fi- juegan un papel, se necesita un diagnóstico más a fondo nancieros especiales para atraer a los mejores estudiantes especialmente para los grupos más vulnerables. Del lado hacia la carrera docente podría tener tanto un efecto di- de la demanda, el Gobierno podría considerar la incor- recto en la calidad de los participantes como un efecto in- poración de condicionalidades de asistencia a la escuela directo en el prestigio social de la profesión. La mejora en secundaria para las TMC. Esto tendría sentido ya que la la selectividad para la entrada a la carrera docente es otra asistencia a la escuela primaria ya es bastante alta (casi área importante de intervención de política, donde pocos el 100 por ciento), y los estudiantes comienzan a deser- esfuerzos se han hecho hasta ahora. Segundo, la mejor tar alrededor de los 12 años de edad en áreas rurales y capacitación de los docentes puede también tener gran- 14 años de edad en áreas urbanas. Ya que la oferta es- des efectos en la calidad de los docentes. En esta área, los colar no es tanto una limitación en áreas urbanas (como recientes esfuerzos hechos para mejorar la capacitación en áreas rurales), podría realizarse un proyecto piloto de de docentes en virtud del modelo de escuela a tiempo esta condicionalidad para evaluarla allí primero y pos- completo sugiere que el país está en el camino correcto, teriormente aumentar la escala una vez la ETC alcance siempre que el nuevo modelo de capacitación sea puesto cobertura universal. Actualmente, el programa de TMC en marcha de manera adecuada y llevado a escala. Tercero, opera solamente en áreas rurales, así que la factibilidad motivar a los docentes con incentivos basados en resul- de que ambas incluyan la condicionalidad de asistencia tados ha demostrado ser una forma efectiva de mejorar a la escuela secundaria y la expansión a las áreas urbanas el aprendizaje del estudiante. En El Salvador, las remu- deberá ser considerada. Una intervención complementa- neraciones de docentes actualmente están relacionadas ria podría ser el suministro de información acerca de la solamente a su respectivo tiempo de servicio. El pago de rentabilidad en el mercado de trabajo de una educación secundaria superior. 34 Mientras reducción de la fertilidad y la migración probablemente reducirán el influjo de estudiante de educación básica, el aumento de Mejorar la preparación escolar es una prioridad cla- la matrícula en la secundaria superior podría estimular la demanda de ese nivel de educación. ve en el sector de educación en El Salvador, ya que 54 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social produce mejoras en los resultados educativos en el educación esté mejor informado por medio de datos/in- mediano y largo plazo. Es bien sabido que el desarrollo formación recopilada por un sistema de control y evalua- temprano del niño (DPI) está entre las políticas más renta- ción unificado. Actualmente, tanto la falta de capacitación bles para promover el aprendizaje y la productividad pos- relevante, la lenta entrada de datos, las bases de datos teriormente en la vida. Por tanto, el gasto en educación de control y evaluación dispares, y el sistema mediante el pública en El Salvador solamente alcanzará su potencial cual se proporciona la información pueden ayudar a ex- pleno cuando coloque la preparación del niño para la es- plicar por qué los directores y docentes actualmente no cuela como un punto central. Esto puede ser hecho sola- usan la información obtenida mediante los puntajes de la mente al desarrollar una estrategia y un marco de política prueba estandarizada. DPI integral. La calidad de las políticas de DPI debe ser una preocupación crítica de los formuladores de política Salud garantizando la alta calidad y docentes motivados, y una baja proporción de estudiantes por docente . Además, A pesar de la crisis financiera, el gasto público en sa- esta estrategia debe ser apoyada por un sistema sólido lud aumentó y junto con la política de servicios de sa- de control y evaluación y garantizar la disponibilidad de lud gratuitos, contribuyeron a mejorar la cobertura, educadores bien capacitados en casa/centro. También, utilización y resultados de salud. Sin embargo persisten el país debería comprometerse con la gradual introduc- retos respecto a (1) las disparidades en el acceso, particu- ción de intervenciones dirigidas a niños en el grupo de larmente entre los pobres y (2) los resultados, particular- edad 0-3 años ya que los costos de estas políticas son po- mente en reducción de la mortalidad materna y abordar tencialmente muy altos. La ejecución de dicho proyecto la creciente amenaza de enfermedades no transmisibles. debe ser respaldada por proyectos piloto a pequeña es- Las recientes reformas de salud introducidas por el Go- cala y evaluados por medio de una rigurosa evaluación bierno tales como los quipos Comunitarios de Salud Fa- de impacto para comprobar la rentabilidad de estrategias miliar (ECOS) son iniciativas bienvenidas para mejorar el alternativas (p.ej., probar un modelo de vistitas al hogar acceso en áreas rurales aunque estas necesitan ser revisa- contra un modelo comunidad /hogar más híbrido). das para mejorar su eficiencia y sostenibilidad. Debería ponerse mayor énfasis en la supervisión y Para tratar los principales retos identificados en el evaluación de las políticas educativas, que produzca sector, el Gobierno, particularmente el Ministerio de información en “tiempo real” que guie directamente Salud como administrador del sector salud, podría su diseño y puesta en marcha. El Salvador puede usar considerar implementar las siguientes acciones reco- datos exhaustivos pero su sistema de supervisión y eva- mendadas de corto plazo: luación todavía presenta deficiencias. En el corto plazo, es importante asegurar que todos los proyectos pilotos de Implementar el programa Marco de Aceleración de los políticas nuevas sean probados y evaluados con rigurosas ODM (MAF). La participación tanto de las instituciones estrategias empíricas (evaluación del programa). También públicas como privadas que proveen servicios de salud hay oportunidad para fortalecer y sistematizar los esfuer- en el país sería fundamental para el éxito de la implemen- zos de recopilación de datos, incluidas características so- tación del programa MAF. La brecha presupuestaria del cioeconómicas detalladas de estudiantes/familias en la MAF debería estimarse con base en un análisis completo PAES y PAESITA. En particular, parece que hay beneficios de la participación nacional y de los donantes en las áreas que se pueden cosechar de inmediato al asegurar que meta, y luego debería prepararse y ponerse en marcha el censo escolar y los datos sobre logros en aprendizaje una estrategia para cerrar esta brecha presupuestaria. (PAES y PAESITA) puedan ser equiparados unívocamente de forma eficiente. En el mediano plazo, el país debería Mejorar procesos de presupuestación y planificación. fortalecer su enfoque sistémico a la supervisión y evalua- Revisar el proceso de presupuestación y planificación ción del sistema educativo y abogar por un enfoque de existente para determinar la mejor forma de proceder “datos abiertos” para informar mejor a los beneficiarios para alejarse progresivamente de los procesos de plani- del avance. Además, hay espacio para garantizar que la ficación y presupuestación históricos para hacerlos más puesta en marcha/toma de decisiones en el sector de orientados a resultados y eficientes. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 55 Revisar los dos principales programas de extensión en Fortalecer la implementación de los programas RISS salud. El Gobierno debería emprender una revisión a pro- y ECOS. Con base en las conclusiones de la revisión de fundidad de la estrategia de la Red Integral e Integrada estos dos programas principales de expansión de salud, de Servicios de Salud (RIIS) y la estrategia de implemen- el Gobierno debería redefinir los programas RIIS y ECOS tación de los equipos de salud móviles (ECOS) (por ejem- para fortalecer su implementación y mejorar su eficiencia plo, el tamaño del equipo) y los presupuestos asignados y sostenibilidad. para identificar formas concretas de mejorar su eficiencia y sostenibilidad. Implementar la estrategia de incorporar enfermeda- des crónicas como parte de la estrategia de atención Mejorar las estrategias de focalización para garantizar primaria de la salud. Con base en la estrategia desa- que la asignación del gasto público esté bien alineada rrollada, el Gobierno debería jugar un papel activo en la con las metas del sector. Debería tenerse en cuenta el implementación de la prevención y gestión de enferme- análisis socioeconómico, epidemiológico y la focalización dades crónicas como parte de la atención primaria de la geográfica en la asignación del gasto público en salud en salud, especialmente en la promoción de intervenciones el país, teniendo en consideración los retos futuros para multisectoriales que también promueven la rendición de reducir la mortalidad neonatal, los embarazos de adoles- cuentas. centes y sus consecuencias, controlar la violencia y des- acelerar el aparecimiento de enfermedades crónicas. Promover un debate nacional sobre la integración del Sistema Nacional de Salud. Con base en la revisión, el Adaptarse a un enfoque más preventivo para reducir Gobierno podría jugar un papel activo en la promoción las enfermedades crónicas. Formular una estrategia de un debate nacional sobre la integración del Sistema para incluir enfermedades crónicas en la estrategia de Nacional de Salud, para minimizar las disparidades en atención primaria APS, particularmente sobre cómo in- gastos per cápita de salud y los paquetes entre institucio- corporar la prevención económica y acciones de promo- nes del sector público, así como mejorar la coordinación ción de la salud. de los servicios de salud y minimizar la duplicación de es- fuerzos. Iniciar pasos para abordar las disparidades en el acce- so a los servicios de salud basados en afiliación insti- Continuar priorizando las inversiones orientadas a los tucional. El Ministerio de Salud podría liderar el análisis ODM especialmente en áreas prioritarias. El Gobierno de los diferentes gastos de salud per cápita entre las ins- debería continuar sus esfuerzos por mantener la atención tituciones públicas y los factores detrás de estas diferen- e inversión en los ODM, especialmente en las municipa- cias y evaluar el potencial para reducir estas disparidades lidades meta del MAF para asegurar la disponibilidad de y avanzar hacia la integración de las diferentes institucio- los recursos requeridos para su desarrollo. nes que prestan servicios de salud, teniendo en cuenta las limitaciones institucionales y socioeconómicas. Desarrollar una estrategia multisectorial, multiinsti- tucional para tratar la violencia y su impacto en salud. Recomendaciones en términos de mediano plazo (3 a 5 años) Protección social y empleo Adoptar progresivamente un mecanismo de presu- El Salvador ha hecho importantes avances en la ex- puesto basado en resultados. Con base en la revisión pansión de los sistemas de protección social y au- de los procesos de planificación y presupuestación, el mento del gasto en PSE. El actual gobierno ha puesto sector podría cambiarse hacia un mecanismo de asigna- las bases para la creación de un sistema de protección ción basado en resultados que provea incentivos para la social universal (SPSU). Este esfuerzo ha sido igualado calidad de la atención. Los presupuestos deberían ser de- por la ampliación de cobertura en protección social, así finidos con base en una análisis completo de los recursos como también ha hecho un importante esfuerzo fiscal. (disponibles y requeridos) para alcanzar metas de resulta- Hoy, el país tiene una gama de programas de asistencia dos realistas. social, pensiones no contributivas, y programas activos 56 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social para los mercados laborales, lo que significa que existen mo exitoso para reducir la pobreza y ha ayudado a cerrar todos los elementos de un sistema de protección social brechas en resultados de educación y salud, debería ser integrado. El Salvador tiene la mayor cantidad de recur- reformado y modernizado. En los últimos años, debido a sos como porcentaje de su economía (PIB) asignados a la insuficiente financiamiento, su cobertura (ya baja según asistencia social y subsidios en la región centroamericana. estándares internacionales) ha disminuido. Una nueva La interrogante es, dada la dura situación fiscal del país, reforma revisaría los beneficios, las condicionalidades su sostenibilidad; por lo tanto, es importante centrarse en (con una focalización en terminar la escuela secundaria hacer el mejor uso posible del espacio ganado hasta hoy. inferior y superior), y la expansión hacia áreas urbanas donde viven muchos de los pobres. El programa PATI es Una reforma pendiente es la de la seguridad social, ya otro candidato para ampliación. Es importante continuar que la cobertura no ha aumentado mucho en la últi- esta intervención que provee oportunidades de ingresos ma década, y el sistema crea déficits importantes que y desarrollo de capital humano a los pobres, mientras al lo hacen insostenible en el corto y mediano plazo. El mismo tiempo estimula la actividad económica al nivel acceso a pensiones y las contribuciones para su finan- local. No obstante, para mejorar su ejecución y responder ciamiento es bajo, alrededor del 20 por ciento. El intento a nuevas necesidades, el programa podría considerar: a) de aumentar la cobertura entre los pobres no ha tenido un horizonte más largo de apoyo a los beneficiarios para éxito, y las bases para una pensión social están todavía mejorar la inserción al mercado de trabajo, por medio de en etapa piloto dado el insuficiente financiamiento. Más capacitación técnica complementaria o apoyo al crédito preocupante aun, la última reforma al sistema contributi- para estimular nuevos negocios; y b) dar tutoría o proveer vo ha creado importantes “costos de transición” que ahora capacitación en habilidades para la vida para reducir la son del orden del 2 por ciento del PIB. El próximo gobier- violencia en los vecindarios; y c) enfatizar el foco en los no debería emprender la reforma de la seguridad social jóvenes. como una alta prioridad sobre bases fiscales y de equidad. La cobertura de las PAML es baja y se necesitan más Las restricciones fiscales actuales hacen imperativo esfuerzos para llegar a la población más vulnerable. reformar los subsidios de servicios públicos para evi- A pesar de que en años recientes los ingresos de la po- tar la fuga hacia familias acomodadas. La focalización blación menos calificada han aumentado, estas ganancias universal con una puesta en marcha gradual debería ser pueden ser de corto plazo y vulnerables a los shocks. Hay el principio de guía para sostener la inversión social pú- todavía unos pocos mecanismos para proteger a los más blica, al llegar primero a los más necesitados. Los cálculos vulnerables contra la pérdida de ingresos laborales. Expe- preliminares muestran que al menos el 0.66 por ciento del riencias como el PATI son prometedoras, pero necesitan PIB en asistencia social y subsidios beneficia a los quinti- ser complementadas con intervenciones adecuadas para les más alto de la distribución del ingreso. La mayoría de mejorar el capital humano, la productividad, y acoplar este gasto está concentrado en subsidios no focalizados e mejor las habilidades con las oportunidades de empleo ineficientes a la electricidad y el gas, y por tanto podrían local para asegurar la generación sostenida de ingresos ser reasignados hacia otras áreas y grupos prioritarios. de la población vulnerable. En general, las PAML operan Una reforma sencilla que excluya de los subsidios a quie- a una escala muy pequeña (no hay un programa nacional nes consumen entre 100 y 200 kWh de electricidad aho- de empleo para jóvenes, como en otros países), y los re- rraría el 0.45 por ciento del PIB. Por lo tanto, es crucial de- cursos para el fortalecimiento de las oficinas de empleo terminar cuáles programas merecen ampliar la cobertura para la intermediación y orientación laboral son insufi- e identificar recursos que podrían ser reasignados desde cientes. Es crítico revisar y reenfocar el mecanismo de programas con impacto limitado. servicio al empleo que ofrece el RNE para servir mejor a los pobres y desempleados poco calificados que buscan Es por lo tanto importante centrar los esfuerzos en oportunidades de trabajo, inclusive actividades de pro- ampliar los programas de asistencia social que llegan moción del empleo por cuenta propia y tutorías. a la población más necesitada y con impacto compro- bado en resultados de desarrollo humano. El progra- El escenario institucional actual para el sistema de ma de TMC rurales que ha demostrado ser un mecanis- capacitación ocupacional provee poca información El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 57 sobre la calidad e idoneidad de los programas de ca- puesta en marcha de sistemas de PSE depende no solo pacitación existentes, lo que limita los esfuerzos para del diseño de programas individuales, sino de crear me- acoplar mejor las habilidades existentes con las que canismos institucionales para la formulación de políticas. se necesitan en el mercado. Hay importantes recursos Las intervenciones para grupos poblacionales similares asignados a la capacitación (INSAFORP), pero la mayoría focalizados deberían ser entregadas en “paquetes de de cursos benefician a la población empleada altamen- servicios” para aprovechar las complementariedades, las te calificada. El papel del INSAFORP y otras instituciones sinergias y las economías de escala en la entrega de servi- de capacitación debería ser reevaluado y valorado de cios. Esto representa un reto en términos de diálogo inte- forma independiente. Entre otras cosas, es necesario: a) rinstitucional entre los diferentes ministerios y las unida- revisar las reglas jurídicas, reguladoras y normativas que des ejecutoras. La meta última es integrar estas políticas rigen el sistema de capacitación profesional, inclusive la en una estrategia común de protección social. El próximo acreditación de los proveedores de servicios y la calidad gobierno podría centrarse en la reforma y legislación ins- de la prestación de servicios; b) revisar el marco de finan- titucional para guiar las prioridades del gasto y mejorar la ciamiento, inclusive un análisis de costos por tipo de pro- coordinación. Una mejor puesta en marcha requiere una veedor de servicios, cursos y fuentes de financiamiento; y reflexión profunda sobre la fragmentación de los progra- c) evaluar las modalidades para ayudar a los graduados a mas y sus financiamientos. entrar al mercado de trabajo, inclusive asocios entre ins- tituciones de capacitación y el sector privado (p. ej., con- La legislación puede ayudar a proteger las ganancias tratos de aprendizaje basados en la escuela, y basados en en la ampliación de la PSE, pero esta necesita ser sufi- trabajo de aprendiz), y la información disponible para ins- cientemente flexible para adaptarse a las necesidades tituciones de capacitación sobre las necesidades del mer- cambiantes, reflejar las realidades fiscales, y generar cado de trabajo; d) desarrollar programas que aborden las consenso. Una nueva Ley de Desarrollo Social ha sido necesidades de capacitación de quienes intentan traba- aprobada por la Asamblea Legislativa. Esta nueva ley es jar por su cuenta; y e) mejorar la coordinación dentro del una inversión muy rentable necesaria para asegurar la só- sistema de capacitación ocupacional y con la educación lida puesta en marcha de reformas de mediano plazo del secundaria superior. gasto en el sector social. Pero mientras la versión actual de la ley busca proteger las inversiones en el sector, no También es crítico continuar los esfuerzos de super- provee espacio para ajustes periódicos a las intervencio- visión y evaluación de programas, así como también, nes y ejecución basados en evidencia (p.ej., obligar al uso invertir en sistemas de información para focalizar me- del RUP). También es importante generar un consenso jor los beneficiarios. El actual gobierno ha dado una alta más amplio de todos los partidos políticos del país, para prioridad al desarrollo de un sistema para rastrear indica- garantizar la continuidad. dores en el sector social que puedan guiar en el futuro el proceso de planificación y presupuestación. También ha enfatizado la necesidad de evaluaciones periódicas de los programas para hacer las correcciones que sean necesa- rias. Estos esfuerzos deberían ser continuados en el próxi- mo gobierno. Otra alta prioridad es la finalización del RUP que ayudaría a eliminar duplicaciones innecesarias de beneficios y mejorar la focalización en los pobres. Esto re- queriría recursos adicionales para finalizar la recopilación de datos y la plataforma tecnológica, así como un manda- to de compromiso sobre su uso por parte de las diferentes instituciones que ejecutan los programas. La mejora en la puesta en marcha y la coordinación entre las instituciones es también fundamental para maximizar el impacto de las intervenciones. La exitosa 58 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Anexo Opciones de reforma Corto plazo Mediano plazo de las políticas (1-2 años) (3-5 años) Educación La política DPI • Preparar una estrategia DPI para los próximos años que use • Identificar las brechas en el servicio y hacer proyectos como base una evaluación integral/mapeo de instituciones pilotos de intervenciones alternativas dirigidas a apoyar y políticas; el desarrollado del niño entre los 0-6 años de edad (p. ej., • Realizar capacitación en evaluación DPI y Desarrollar/ hogar contra programas comunitarios) Adaptar instrumentos DPI para medir el desarrollo del niño. • Ampliación gradual de las intervenciones más rentables • Asegurar la coordinación institucional multisectorial de • Desarrollo y exigibilidad de las normas de calidad políticas DPI tanto la fase conceptual como la de puesta en marcha. Aumento de matrícula • Llevar a cabo un diagnóstico riguroso de las principales • Apoyar el desarrollo de políticas integrales que tratan las en la escuela secundaria fallas que hacen que los estudiantes deserten/no terminen tasas de deserción especialmente para grupos en riesgo. superior la educación secundaria (tanto en el lado de la oferta o la • Rediseño final del modelo ETC basado en las conclusiones demanda); de los estudios de evaluación. • Apoyar la recopilación y amplia diseminación de • Incluir la asistencia a la escuela secundaria superior como información acerca del rendimiento de los diferentes niveles una condicionalidad en Comunidades Solidarias. de escolaridad a un amplio público. Aumentar el número y la • Desarrollar un plan de contratación realista y fiscalmente • Aumentar de manera sostenible el número de docentes en calidad de los docentes sostenible para abordar la escasez de docentes (dado educación secundaria superior para cumplir la referencia el modelo ETC + metas para tasas de matriculación + internacional para la proporción de estudiantes por proporción de estudiantes por docente). docente. • Mejorar el reclutamiento y la motivación de docentes, • Elevar las normas de acreditación para programas establecer incentivos financieros para que los mejores universitarios para aumentar la calidad de la capacitación estudiantes se vuelvan docentes, y contribuyan a aumentar docente. el prestigio social de la profesión. • Introducir la progresión bien definida de carrera y recompensas financieras que vinculan el avance profesional con el desempeño y la capacitación. Fortalecer e • Asegurar que todos los proyectos piloto de políticas nuevas • Desarrollar un enfoque sistémico hacia la supervisión y institucionalizar el sean probados y evaluados con estrategias empíricas evaluación del sistema educativo por medio de un sistema sistema de supervisión rigurosas (evaluación del programa); de datos unificado; y evaluación en el sector • Fortalecer y sistematizar los esfuerzos de recopilación de • Proveer una plataforma para la mayor transparencia de educación datos, inclusive características socioeconómicas detalladas de datos o “datos abiertos” así como con capacidad de de estudiantes/familias en la PAES y PAESITA; respuesta, datos en actualizados para informar a los • Asegurar que el censo escolar y que la PAES y PAESITA grupos de interés y los tomadores de decisiones; puedan ser equiparados unívocamente de una manera • Asegurar que la puesta en marcha/toma de decisiones en eficiente. el sector de educación estén bien informados con datos/ información recopilados por el sistema de supervisión y evaluación. El Salvador: Estudio institucional y de gasto social 59 Opciones de reforma Corto plazo (1-2 años) Mediano plazo (3-5 años) de las políticas Salud Focalizar mejor las • Invertir en las municipalidades ODM5 MAF de • Mantener la atención e inversión en las intervenciones alto riesgo e implementar un plan de inversión municipalidades meta más allá del calendario del coherente para los próximos 18 meses MAF –ODM para asegurar el compromiso para su • Asegurar que la política de servicios de salud desarrollo gratuitos beneficie al quintil de ingresos más bajo. • Llevar a cabo políticas/estrategias mejor focalizadas Priorizar las • Evaluar el desempeño de RIIS y ECOS y su • Redefinir elementos de RIIS-ECOS y fortalecer su intervenciones sostenibilidad puesta en marcha preventivas rentables • Desarrollar una estrategia para incorporar • Ejecutar la estrategia ENT dentro del programa de enfermedades no transmisibles en el programa de atención médica primaria atención médica primaria. • Revisar la puesta en marcha del acuerdo MSPAS- • Evaluar el traslape de servicios de las principales ISSS instituciones de salud que prestan servicios de • Proponer una forma de avanzar en la integración salud. del Sistema nacional de salud. Mejorar la eficiencia de • Revisar proceso de asignación presupuestaria. • Alejarse gradualmente de la presupuestación los gastos del sector • Tomar el liderazgo para revisar las disparidades en histórica hacia la implementación de un sistema los paquetes de servicios y el gasto per cápita en de presupuestación y gestión basado en resultados las instituciones de salud, evaluando la factibilidad • Promover un debate nacional para avanzar en el de reducir estas diferencias teniendo en cuenta alineamiento del paquete de servicios de salud factores de economía política y socioeconómicos proporcionado por varias instituciones públicas para minimizar las disparidades en los gastos per cápita y los servicios prestados Protección social Consolidar intervenciones • Reformar el sector PSE institucional para una • Reforma fiscal y de subsidios PSE mejor rendición de cuentas y coordinación. • Reforma a la seguridad social (revisar el • Aprobar con amplio consenso la Ley de Desarrollo financiamiento del sistema de contribuciones, Social incentivar la ampliación de la cobertura) • Finalizar la construcción del RUP Mejorar la efectividad • Revisar las condicionalidades de Programa de TMC • Expandir el programa de TMC a las áreas urbanas de las intervenciones de • Expandir el programa PATI a nuevas áreas de • Continuar invirtiendo en evaluaciones de impacto asistencia social cobertura y complementarlo con intervenciones para evaluar periódicamente el desempeño y los asociadas para una mejor empleabilidad indicadores del programa Modernizar las políticas • Ampliar la cobertura de los servicios para el • Reformar el INSAFORP para aumentar los del mercado de trabajo empleo con acuerdos público-privados y con las incentivos para capacitar jóvenes desempleados y los programas de municipalidades • Evaluar el desempeño de las instituciones de capacitación • Considerar la implementación de PAML específicas capacitación a la luz de las necesidades del (tal como programas de empleo para jóvenes) mercado de trabajo. 60 El Salvador: Estudio institucional y de gasto social Bibliografía Afonso, A., Romero, A., & Monsalve, E. 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