IPP484 V. 3 ANEXO MARCO DE PLANIFICACIÓN PARA PUEBLOS INDÍGENAS Y COMUNIDADES AFROCOLOMBIANAS EN EL PROYECTO GEF ­ FONDO PARA LA CONSERVACIÓN DE ÁREAS PROTEGIDAS FINANCIACION ADICIONAL 2011 El proyecto Fondo para la Conservación de Áreas Protegidas no ocasionará impactos negativos a las comunidades indígenas y negras que habitan en las áreas protegidas seleccionadas ni en los territorios que puedan hacer parte de mosaicos de conservación o corredores biológicos que se establezcan. Por el contrario, al apoyar la consolidación de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) incluyente y diverso, el proyecto también apunta al fortalecimiento de la organización y autonomía de las comunidades, impulsando estrategias propias de conservación, acordes con sus contextos socioculturales y políticos. La participación de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas en el proyecto se enmarca principalmente en el Componente 2, de inversión en Mosaicos de Conservación, que tiene como objetivo apoyar el desarrollo e implementación de estrategias de manejo y prácticas de conservación y uso sostenible en 9 mosaicos de conservación, que integren áreas protegidas, zonas amortiguadoras y paisajes más amplios bajo procesos de ordenamiento ambiental. La financiación adicional, adiciona 5 mosaicos con similares características. El trabajo en mosaicos de conservación implica la vinculación de diferentes actores sociales e institucionales como autoridades y comunidades de grupos étnicos, Corporaciones Autónomas Regionales, entidades territoriales, redes de reservas naturales privadas y de productores agro¬ecológicos. Dentro de los parques nacionales traslapados con territorios colectivos de grupos étnicos, se promoverá la coordinación con las autoridades étnicas para la conservación y manejo de las áreas protegidas. Los procedimientos de participación y consulta con pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, se orientarán de acuerdo al marco jurídico y político vigente en Colombia, el cual corresponde plenamente con las políticas de salvaguarda del Banco Mundial sobre pueblos indígenas (OP 4.10 y BP 4.10). Según se trate de comunidades indígenas o afrocolombianas, dentro o fuera de las áreas protegidas, se seguirán procedimientos diferentes que se describen en detalle en este documento. Se incluyen las comunidades afrocolombianas dentro de este anexo porque en Colombia se les reconoce los mismos derechos consagrados en el Convenio 169 de la OIT para los pueblos indígenas1. Conforme a las Políticas y Procedimientos de Salvaguarda del Banco Mundial, este documento contiene el marco de planificación y procedimientos para pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, el 1 La Corte Constitucional en Sentencia C-169 de 2001, del Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz. Interpreta el término tribal como la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencian del resto de la sociedad, y la existencia de una identidad de grupo, que hace que los miembros se identifiquen como parte de esa colectividad. Las comunidades negras cumplen con esta doble condición, y por ello se ubican dentro del supuesto normativo del Convenio de la OIT cual consta de seis partes: en la primera se describe el contexto jurídico y político vigente para estos pueblos y comunidades en Colombia, haciendo énfasis en su relación con parques nacionales; en la segunda parte, se describe el tipo de actividades a financiar por el proyecto relacionados con pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas; en el tercero se aborda los posibles efectos de éstas sobre las comunidades, así como las medidas para prevenir posibles efectos negativos. En la cuarta sección se hace una breve descripción de las características poblacionales de las comunidades que habitan dentro de los parques nacionales seleccionados y sus áreas de influencia, y se hace una relación de los acuerdos existentes con la Unidad de Parques Nacionales; la quinta sección expone el marco de procedimiento que garantizará la participación plena y efectiva de las comunidades indígenas y negras, tanto en la planificación de actividades y elaboración de los POA como en la ejecución de actividades. Los POA respetarán siempre las políticas de salvaguarda en relación a intervenciones culturalmente apropiadas, consulta plena y el desarrollo de marcos de procedimiento en caso de limitación al acceso de recursos naturales. Por último, la sexta sección se proponen mecanismos para la divulgación y seguimiento del marco de procedimiento, con el fin de garantizar el cumplimiento de estas orientaciones. 1. Marco jurídico e institucional En Colombia existe todo un cuerpo normativo que protege los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, desde tratados internacionales como el Convenio 169 de la OIT, el Convenio sobre Diversidad Biológica, y las decisiones emanadas de la Comunidad Andina de Naciones2, hasta la Constitución Política y su posterior desarrollo normativo. Igualmente, la Política de Participación Social en la Conservación "Parques con la Gente" impulsada por la Unidad de Parques establece dentro de sus principios y lineamientos estratégicos, el trabajo conjunto entre sociedad e instituciones, la función social de la conservación, el reconocimiento y valoración de los diferentes actores, y el entendimiento de diversos sistemas de uso y control de los recursos naturales. Con estos lineamientos la Unidad de Parques, se ha dado a la tarea de diseñar procesos participativos para la planificación del manejo y administración de Parques Nacionales, así como de otras áreas protegidas, aportando al desarrollo de diversas formas culturales de administración, autonomía y manejo de los recursos. Para el caso de parques nacionales traslapados con resguardos indígenas, se prevé la implementación de un régimen especial de manejo que garantice tanto el respeto de los derechos colectivos de las comunidades, como el cumplimiento de los objetivos de conservación de los parques nacionales, y avance hacia un manejo coordinado y conjunto del área protegida traslapada. Algunas bases normativas son comunes a los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas, pero también existen disposiciones que tratan de manera diferencial ciertos temas, según se trate de una u otra comunidad, como es el caso de la relación de sus territorios con los parques nacionales. A continuación se describe el marco normativo común y el específico para comunidades indígenas y afrocolombianas. 1.2. Marco jurídico y político común para pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista.3 La Constitución 2 Decisiones 391, 486, 523 y 524, relativas al acceso a recursos genéticos, la protección de los conocimientos tradicionales, la Estrategia Regional de Biodiversidad y la Mesa de participación Indígena. 3 Constitución Política. Art. 1o Política de 1991, reconoce la diversidad étnica y cultural como característica fundamental de la Nación, así como una serie de derechos étnicos, culturales, territoriales y políticos fundamentales para los diferentes grupos étnicos. Reconoce el derecho fundamental de las comunidades indígenas y afrocolombianas al territorio; establece el carácter inalienable, imprescriptible e inembargable de los resguardos indígenas y de los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas; así como el derecho a ser consultados y a participar en las decisiones que puedan afectarlos. Igualmente, plantea el significado estratégico de los recursos naturales, da cabida al concepto político de la participación ciudadana en la gestión pública, incluida la del medio ambiente, y reconoce el valor estratégico de la diversidad regional, cultural y biológica4. Además de la Constitución Política, el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales 5, hace un reconocimiento específico de los pueblos y culturas, y establece la creación espacios de participación y de consulta. Entre los compromisos asumidos por el país con la ratificación de este Convenio, se cuentan: a) La adopción de medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger el medio ambiente de los territorios que habitan; b)El respeto a la importancia que tiene para estos pueblos su relación con las tierras y territorios que ocupan y utilizan6; c)El reconocimiento del derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, y la salvaguarda de su derecho a utilizar tierras a las que han tenido acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia, especialmente cuando se trate de pueblos nómadas e itinerantes; y d)La protección especial a los derechos de estos pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras que comprende el derecho a participar en la utilización, administración, y conservación de tales recursos, entre otros. Los procedimientos para la participación ciudadana en la gestión ambiental, están contemplados específicamente en el Título X de la Ley 99 que crea el Sistema Nacional Ambiental. Allí se establece el derecho de cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales7. Por su parte, el Convenio sobre Diversidad Biológica8, reconoce "la estrecha y tradicional dependencia de muchas comunidades locales y poblaciones indígenas que tienen sistemas de vida tradicionales basados en los recursos biológicos, y la conveniencia de compartir equitativamente los beneficios que se derivan de la utilización de los conocimientos tradicionales, las innovaciones y las prácticas pertinentes para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de sus componentes". En su artículo 8. (sobre Conservación in situ) establece que: Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, 4 Artículos 7, 10, 13, 63, 68, 70, 72, 171, 246, 286, 287, 329, 330 y 357 de la Constitución Política. 5 Ratificado en Colombia a través de la Ley 21 de 1991 6 Según el artículo 13 de este Convenio, la utilización del término "tierras" que se hace en las disposiciones citadas, "incluye el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera." 7 Artículo 69 8 Ratificado por Colombia mediante la Ley 65 de 1994 innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente; 1.3. Marco Jurídico Específico para Pueblos Indígenas Además de establecer el carácter inalienable, imprescriptible e inembargable de las tierras de resguardos, así como el derecho a participar y a ser consultados, la Constitución reconoce la autonomía y la jurisdicción especial indígena, así como la asignación de recursos para su fortalecimiento económico y social. Igualmente, establece las bases para la constitución de entidades territoriales propias, con potestades para el establecimiento y administración propia de tributos, todo dentro del marco de la participación y descentralización democrática9. En cuanto a las funciones relacionadas con la administración de medio ambiente y los recursos naturales los resguardos indígenas se asimilan a municipios y las funciones ambientales de los Cabildos a las de las alcaldías10. El Cabildo indígena se define como una autoridad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización sociopolítica tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad11. Las Autoridades Tradicionales se definen como los miembros de una comunidad indígena que ejercen, dentro de la estructura propia de la respectiva cultura, un poder de organización, gobierno, gestión o control social. Las autoridades tradicionales de las comunidades indígenas tienen, frente al Estado la misma representación y atribuciones que corresponde a los Cabildos Indígenas. Por otra parte, los espacios de participación indígena se crearon y reglamentaron a través de los Decretos 1396 de 1996 y 1397 de 1996. En el primero, se crea y reglamenta la Comisión de Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas; en el segundo se crea y reglamenta la Comisión Nacional de Territorios Indígenas y la Mesa Permanente de Concertación. Estas son instancias de participación indígena a nivel nacional para concertar todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, y hacer seguimiento a la ejecución de la política indígena del Estado. En materia de titulación de tierras, a las comunidades indígenas que habitan en zonas de reserva forestal o en reservas indígenas traslapadas con parques nacionales, no solo se les reconoce el derecho a permanecer en ellas, sino que se les otorga la propiedad colectiva a través de la titulación de resguardos12. Cuando se trate de procedimientos de ampliación, reestructuración o saneamiento de resguardos indígenas, corresponde al Ministerio de Ambiente verificar y certificar el cumplimiento de la Función Ecológica de la propiedad del resguardo.13 9 Fajardo, D. 2002 10 Artículo 67 de la Ley 99 de 1993. 11 Artículo 2 Decreto 2164 de 1995 que reglamenta lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas. 12 Artículo 3 Decreto 2164 de 1995. Es de señalar que mientras las reservas indígenas reconocían el derecho al uso de las tierras, los resguardos reconocen el dominio colectivo sobre ellas. 13 Artículo 10 Decreto 2164 de 1995. En cuanto a la relación de los resguardos indígenas con parques nacionales, se reconoce su compatibilidad y se prevé el establecimiento de "un régimen especial de manejo en beneficio de la población indígena, de acuerdo con el cual se respetará la permanencia de la comunidad y su derecho al aprovechamiento económico de los recursos naturales renovables, observando las tecnologías compatibles con los objetivos del sistema señalado al área respectiva"14. De esta forma, la Unidad de Parques Nacionales reconoce los derechos territoriales indígenas, y avala los sistemas tradicionales de manejo del medio natural como modelos de aprovechamiento sostenible de los recursos biológicos. Al reconocer que la conservación es una tarea de manejo, antes que de aislamiento absoluto, la Política de Parques con la Gente presenta dos perspectivas para abordar la gestión de la conservación: la primera, que los objetivos de conservación involucran necesariamente las culturas que la han hecho posible a través de modelos culturales que mantienen una profunda relación con la naturaleza; la segunda, tiene que ver con las presiones sobre los ecosistemas protegidos, producto de los conflictos sociales y del modelo de desarrollo. En ambos casos, la participación social es indispensable. Parques con la Gente plantea que "se debe generar desarrollo social y cultural, promoviendo el diálogo de saberes, mejorando las condiciones de convivencia, reconociendo y respetando las diferencias, y potenciando la capacidad de trabajo conjunto para equilibrar la relación con la naturaleza..."15 En Desarrollo de esta Política, la Unidad de Parques ha definido el Régimen Especial de Manejo como un conjunto de normas y procedimientos que articulados y armonizados entre si, permiten la planeación, implementación y seguimiento de las acciones coordinadas entre las dos autoridades presentes en el área traslapada (la pública ambiental nacional y la indígena territorial local). Se consideran principios fundamentales para la construcción de un régimen especial, el respeto, la transparencia, la identidad, la concertación, la coordinación, la armonización de intereses y la sinergia; el plan de manejo y los panes de vida o los elementos culturales que hagan sus veces, serán el referente para la definición del régimen especial de manejo, y se reconocerá la autonomía de las autoridades que intervienen en éste, en el marco de los límites de la Constitución y la ley. El régimen especial reconoce en general que la única manera de garantizar a largo plazo la aplicación exitosa de programas de conservación consiste en contar con el consentimiento y la aprobación de los pueblos indígenas, entre otros agentes, ya que su cultura, sus conocimientos y sus territorios contribuyen al establecimiento de áreas protegidas integrales. A menudo las áreas protegidas tienen objetivos que coinciden con la necesidad de los pueblos indígenas de proteger sus tierras, territorios y recursos frente a las amenazas externas. En este contexto, la formulación conjunta de los Planes de Manejo y la construcción de Regímenes Especiales para las áreas traslapadas con resguardos, garantizan el respeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y la apropiación social de los objetivos de conservación de las áreas. 14 Artículo 7 del Decreto 622 de 1977. 15 Política de Participación Social en la Conservación Parques con la Gente. Pág. 24. UAESPNN. 2001. 1.4. Marco Jurídico Específico para Comunidades Negras La Constitución Política de 1991 en su artículo 55 transitorio establece el deber de expedir una ley que reconociera a las comunidades negras el derecho a la propiedad colectiva sobre las tierras que han ocupado tradicionalmente, así como los mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades como grupo étnico, y para el fomento de su desarrollo económico y social. Además incluyó dentro de la protección de inalienables, imprescriptibles e inembargables, a las tierras comunales de los grupos étnicos, incorporando así las de las comunidades negras (Art. 63 C.P.). En desarrollo del artículo 55 transitorio, se expidió la Ley 70 de 1993 16, que tiene entre sus objetivos reconocer el derecho a la propiedad privada colectiva, a las comunidades negras17 que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas, principalmente de los ríos de la cuenca del Pacífico. Entre los principios en que se fundamenta esta Ley, se cuenta proteger el ambiente, atendiendo las relaciones establecidas por las comunidades negras con la naturaleza. A la propiedad colectiva le es inherente una función social y ecológica. Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad debe formar un Consejo Comunitario para su administración, que tiene dentro de sus funciones, velar por el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales. En el acto de adjudicación de la propiedad colectiva a las comunidades negras se debe establecer la obligación a su cargo de cumplir las normas sobre conservación, protección y utilización racional de los recursos naturales renovables y el ambiente. Una de las funciones de la Asamblea General, máxima autoridad del Consejo Comunitario, es velar por el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales de conformidad con la legislación ambiental y las prácticas tradicionales de producción y demás, que garanticen el manejo sustentable de los recursos naturales. 18 Dado lo reciente en el país del reconocimiento efectivo de los derechos territoriales y colectivos de las comunidades negras, la legislación aplicable a los parques nacionales no hace ninguna mención expresa a ellas19. Sin embargo, desde la expedición de la Ley 70 de 1993, se establece claramente, incompatibilidad entre la figura de parques nacionales y territorios colectivos de comunidades afrocolombianas, porque que según lo establece el Artículo 6 "las adjudicaciones colectivas no comprenden, entre otras cosas, las áreas del Sistema de Parques Nacionales, el dominio sobre los bienes de uso público, los recursos naturales renovables y no renovables"20. Esta disposición es reafirmada en el Decreto 1745 de 199521. Aun cuando no existe superposición de parques nacionales con territorios colectivos de comunidades negras, la Ley 70 reconoce que existen comunidades negras que tradicionalmente han habitado algunas áreas declaradas como parques nacionales, reconociendo su derecho a permanecer y habitar de manera 16 La Ley 70 ha sido reglamentada por los Decretos 1523 de 2003; 3050 de 2002, 2253 de 1998; 1627 de 1996; 2248 de 1995; 1745 de 1995; 1371 de 1994. 17 Se entiende por Comunidad Negra "el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos."(Art. 1) 18 Decreto 1745 de 1995, que reglamenta el Capítulo III de la Ley 70 de 1993, sobre procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades negras y se dictan otras disposiciones. 19 Decreto Ley 2811 de 1974 y Decreto 622 de 1977. 20 Ley 70/93. Artículo 6. 21 Artículo 19. 21 Articulo 19 permanente el área, desarrollando sistemas productivos tradicionales, y a participar en la concertación del plan de manejo. Adicionalmente, señala las actividades tradicionales de producción permisibles dentro de los parques nacionales22, prevé mecanismos de consulta y participación para definir esas prácticas tradicionales en el plan de manejo con estas comunidades23; y ordena a la Unidad de Parques Nacionales diseñar mecanismos que permitan involucrar a integrantes de las comunidades negras del sector, en actividades propias de dichas áreas, por ejemplo en actividades de educación, recreación, guianza, y actividades de turismo ecológico24. Finalmente, la Ley 70 establece para las zonas de amortiguación de Parques Nacionales, desarrollar conjuntamente con las comunidades negras, modelos apropiados de producción, estableciendo estímulos económicos y condiciones especiales para acceder a crédito y capacitación25 En este contexto, Parques Nacionales, desde su Política de "Parques con la Gente", suscribió un acuerdo regional con las autoridades y comunidades afrocolombianas que habitan en parques nacionales del Pacífico Colombiano, orientado a la construcción local y regional de mecanismos para superar el conflicto relacionado con el acceso y uso de la biodiversidad en áreas protegidas; a identificar y analizar conjuntamente iniciativas ambientales que se desarrollan en la Región del Pacífico; y a desarrollar una agenda común que contempla la concertación de los planes de manejo, el diseño comunitario de una estrategia ambiental regional, la seguridad alimentaria de las comunidades, y el fortalecimiento de los procesos organizativos.26 2. Tipo de actividades a financiar en el contexto del Proyecto que pueden estar relacionados con Pueblos Indígenas y comunidades negras El componente 2 del Proyecto contiene las acciones que pueden estar relacionadas con pueblos indígenas y comunidades negras en Mosaicos de Conservación, y contempla dos tipos de inversión: en primer lugar, la que se realiza a través de los Planes de Manejo de los Parques traslapadas con resguardos indígenas o con presencia de comunidades afrocolombianas; en segundo lugar, la que se realizará por fuera de los parques, en las zonas amortiguadoras y territorios más amplios, cuyas autoridades respectivas decidan hacer parte de los mosaicos de conservación o corredores biológicos. 2.1. En Parques Nacionales De los nueve parques seleccionados como área núcleo de los mosaicos de conservación que serán apoyados por el proyecto, cuatro se traslapan con resguardos indígenas, en uno habitan comunidades indígenas sin resguardo titulado, y en dos habitan comunidades negras. Con estas comunidades, la Unidad de Parques Nacionales ha venido trabajando en torno a la construcción de acuerdos de relacionamiento y en la formulación de los planes de manejo. Los planes de manejo son el resultado de estos procesos 22 Artículo 2. "(...) las actividades y técnicas agrícolas, mineras, de extracción forestal, pecuarias, de caza, pesca y recolección de productos naturales en general, que han utilizado consuetudinariamente las comunidades negras para garantizar la conservación de la vida y el desarrollo autosostenible" 23 Artículo 22 24 Artículo 23 25 Artículo 53 26 Convenio Yanaconas 2002 suscrito entre el Movimiento Social de Comunidades Afrocolombianas, los Consejos Comunitarios del Pacífico y Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Anexo 11. participativos y se orientan al cumplimiento de los acuerdos suscritos con las autoridades indígenas y afrocolombianas. El Proyecto apoyará la ejecución de aspectos estratégicos para el manejo de los parques -key management issues, los cuales corresponden a problemas estructurales analizados en los planes de manejo. En parques traslapados con resguardos indígenas, los aspectos estratégicos para el manejo del parque contribuirán a la consolidación de regímenes especiales de manejo y en el caso de las comunidades negras, apoyarán los acuerdos existentes y se fortalecerá la participación de las comunidades en el desarrollo de los Planes de Manejo. Sin embargo, es importante aclarar que el Proyecto GEF no realizará acciones con comunidades indígenas en todos los casos de traslape, pues las actividades a realizar dependen del énfasis de trabajo definido para cada área. Teniendo en cuenta que las acciones a financiar en los Parques hacen parte de los Planes de Manejo, y su desarrollo se enmarca en la Política de Participación Social en la Conservación "Parques con la Gente", se prevé la participación plena y efectiva de las comunidades y sus autoridades en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de todas las acciones. Este procedimiento se tendrá en cuenta tanto en donde existen resguardos titulados, como en territorios tradicionales no titulados (como ocurre con las comunidades negras, o con las comunidades indígenas que habitan al interior del PNN Farallones). 2.2. Territorios colectivos en los Mosaicos de Conservación Fuera de los Parques Nacionales, el proyecto podrá invertir potencialmente en resguardos indígenas y territorios colectivos titulados que hagan parte de los mosaicos de conservación, sólo si las comunidades voluntariamente expresan su interés en desarrollar acciones de conservación en sus territorios, articulados a procesos de conservación con otros actores. Es decir, que la inversión de recursos en territorios colectivos solo se hará a partir de una decisión autónoma y de acuerdos de trabajo que, respetando la autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, apunten a unos objetivos de conservación concertados. Este proceso de consulta para el desarrollo de la línea base, la delimitación de mosaicos de conservación y la generación de Acuerdos de Coordinación, se llevará a cabo durante los dos primeros años de ejecución del Proyecto. Si bien los resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras no constituyen en sí mismos áreas protegidas, sí tienen un gran potencial dentro del SINAP, no solo por estar ubicados en las zonas más conservadas y de mayor biodiversidad del país, sino por los sistemas de uso de los recursos naturales, manejo del territorio y conocimientos tradicionales que poseen las comunidades que los habitan. Incluso, gran parte de los territorios vecinos a los parques nacionales núcleo de los mosaicos de conservación, corresponden a territorios tradicionales de estas comunidades. Por estas razones, el proyecto financiará propuestas de conservación y uso sostenible de los recursos naturales, enmarcadas en Acuerdos de Coordinación y que sean complementarios a las estrategias definidas para cada AP núcleo del MC, cuyas autoridades y organizaciones representativas voluntariamente decidan participar en el proyecto (referirse al anexo 6). 3. Posibles efectos de las acciones del Proyecto sobre pueblos indígenas y comunidades negras y mecanismos de prevención Si bien no se prevén efectos adversos en las comunidades ni en sus territorios, cualquier conflicto que pudiera presentarse deberá dirimirse en las instancias adecuadas para tal fin.27 Las estrategias de conservación que se adopten serán el resultado de procesos de concertación y decisión autónoma de las comunidades, por lo tanto no se impondrá unilateralmente ningún tipo de restricción al uso de los recursos. Para evitar posibles conflictos internos que pudieran presentarse por la transferencia de recursos a las comunidades, se establecerán procedimientos y mecanismos claros de ejecución, seguimiento y evaluación durante la preparación de los Acuerdos de Coordinación en los Mosaicos de Conservación, así como en los Acuerdos Contractuales, en caso de que organizaciones o grupos étnicos fuesen responsables directos de la ejecución de los recursos. 4. Población y territorio de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas Se estima que en Colombia habitan cerca de 800.000 indígenas pertenecientes a 90 pueblos o etnias diferentes28, que corresponden al 3% de la población total del país. Aproximadamente el 80% de la población indígena se encuentra en 638 resguardos que ocupan 30'816.152 hectáreas, equivalentes al 27% del territorio nacional. Estos resguardos se encuentran distribuidos en 200 municipios y 27 departamentos. Además, existen alrededor de 29.079 hectáreas sin titular, que albergan aproximadamente al 10% de la población indígena. De las 51 áreas protegidas que actualmente conforman el Sistema de Parques Nacionales, 17 se encuentran traslapadas con 48 Resguardos y 7 parques están superpuestos con territorios tradicionales sin titular. 4.1. Pueblos indígenas en parques nacionales y corredores biológicos seleccionados (proyecto original) En el marco del Proyecto Fondo para la Conservación de Áreas Protegidas, encontramos que trece resguardos indígenas se traslapan con cuatro de los parques seleccionados por el Proyecto GEF y en uno habitan 3 comunidades sin título reconocido. Además, en dos de los corredores biológicos seleccionados por el TFCA, se encuentran siete resguardos indígenas. En los resguardos traslapados con parques nacionales se calcula una población aproximada de 17.190 personas agrupadas en 3.329 familias. La siguiente tabla describe la situación territorial y poblacional de estos resguardos, así como los acuerdos existentes. 27 ver Marco de Procedimiento 28 Proyecciones del DNP con base en el censo de 1993. Enrique Sánchez, Raúl Arango, Los Pueblos indígenas de Colombia en el umbral del nuevo milenio, Bogotá, Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, 2004. El estudio incluye además de las 81 etnias registradas en la base de datos del Dane, los grupos muinane, kankuamo, juhup, kakua, hupdu, mokaná, guane, muisca y kichwa. 4.2. Comunidades Negras y Parques Nacionales seleccionados (proyecto original): Como lo establece la legislación, dentro de las AP no pueden existir territorios colectivos de comunidades negras, pero si existen comunidades que tradicionalmente han ocupado territorios dentro de áreas naturales protegidas como es el caso de Utría, Farallones y Sanquianga en el Pacífico colombiano, y Corales del Rosario en el Caribe. Con estas comunidades la Unidad de Parques ha venido avanzando en procesos de concertación y agendas de trabajo conjunto en el marco del Convenio Yanaconas 2002. Hasta el momento no se cuenta con información demográfica de la población negra, pero se tiene información general sobre el número de comunidades que habitan dentro de los parques y en sus zonas de influencia, así como de sus organizaciones. La tabla 2 describe la situación territorial y organizativa de las comunidades dentro de los parques nacionales y la tabla 3 los territorios colectivos ubicados en las zonas de influencia de los parques del Pacífico seleccionados. 5. Comunidades y Pueblos Indígenas en mosaicos seleccionados - Financiación Adicional. En la fase de formulación del proyecto para la AF, la mesa técnica del SIRAPM, realizó un ejercicio técnico para seleccionar los sitios de implementación del programa mosaicos de conservación, para lo cual definió once criterios que obedecen al análisis de aspectos ecológicos, sociales e institucionales: Criterios ecológicos: i) Dar respuesta a prioridades de conservación del SIRAPM (minimizar presiones y potenciar conectividades), ii) Contribuir a la protección del recurso hídrico iii) El área debe ser representativa en términos de superficie, biodiversidad y oportunidades. Criterios sociales: vi) Interés local (comunitario e institucional) para desarrollar el proyecto v) Incluir varios actores institucionales: autoridades ambientales, autoridades territoriales y actores locales vi) Por lo menos un mosaico debe contener el componente étnico territorial vii) Deben haber condiciones de seguridad y orden publico que favorezcan el desarrollo del proyecto, Criterios institucionales: viii) Deben existir procesos en marcha que faciliten la gestión ix) Condiciones favorables para un trabajo articulado entre actores locales y regionales x) La gestión a desarrollar debe ser razonable en el tiempo y los recursos disponibles xi) Deben contemplar el logro de resultados concretos y representativos en el contexto regional Los anteriores criterios se aplicaron a nueve sitios con potencial para el desarrollo de la AF, de los cuales fueron seleccionados cinco. Sitios seleccionados como mosaicos de conservación con la AF Área Núcleo del mosaico Municipios con área en el mosaico* Área total Nombre del del Superficie ( Superficie Mosaico Descripción Descripción mosaico ha ) ( ha ) ( ha ) PNN Las Hermosas PNN Las Hermosas Cerrito 125.000 39.487 164.487 ­ CVC Palmira PNN Nevado del PNN Nevado del Río Blanco Huila ­ Huila Planadas CORTOLIMA Resguardos de 5.910 163.910 158.000 Gaitania, Barbacoas y las Mercedes29 PNN Puracé ­ CRC PNN Puracé 83.000 Santa Rosa 23.286 106.286 PNN Cueva de los PNN Cueva de los Acevedo 9.000 14.952 23.952 Guácharos ­ CAM Guacharos Palestina PNN Complejo V. PNN Complejo La Cruz D. Juana Cascabel ­ V.D. Juana 67.567 Tablón de Gómez 2.390 69.957 CORPONARIÑO Cascabel San Bernardo TOTAL 5 PNNs 442.567 10 municipios 86.025 528.592 * Se describe la superficie del municipio que está dentro del mosaico de conservación, pero por fuera del área núcleo (Parque Nacional respectivo) Nota: De los 5 (cinco) mosaicos de conservación seleccionados para el Financiamiento Adicional, únicamente 1(uno), el Mosaico de Conservación Nevado del Huila, cuenta con la presencia de resguardos indígenas Nasa en el sector del Tolima, al nororiente del Mosaico. 29 Los resguardos no corresponden como tal a municipios, pero son la figura de ordenamiento que representa el territorio formal de las comunidades indígenas asentadas en la zona 6. Marco de procedimiento para la elaboración de procesos apropiados de participación y de consulta en cada etapa de preparación y ejecución de acciones del proyecto Para los dos tipos de ejecución del proyecto -en parques nacionales y en el resto de los mosaicos de conservación, se prevé un procedimiento específico. A continuación se presenta el marco de procedimiento para ambos casos, el cual garantiza que las acciones que se emprendan serán el resultado del trabajo conjunto entre el equipo del proyecto, el equipo del Parque y las autoridades indígenas o negras respectivas y otros actores, no se correrá el riesgo de financiar propuestas que carezcan de procesos previos de participación y de consulta. En el caso de los Parques, los procesos de consulta y concertación para definir las estrategias y las actividades a desarrollar por el proyecto serán liderados por el equipo del Parque, teniendo en cuenta los acuerdos y las instancias de consulta y decisión que se han establecido con las comunidades. En el caso de los mosaicos de conservación, el proceso de consulta será liderado por la Unidad Técnica del Fondo en el desarrollo de la línea base y el impulso a la generación de acuerdos de cooperación. Posteriormente se establecerán los comités locales de los mosaicos, en los cuales participan todos los actores que participarán en la ejecución del proyecto. Un mosaico de conservación solo incluirá territorios o comunidades indígenas o comunidades negras, si la comunidad y las respectivas autoridades así lo desean. En ese caso, ellos serán parte del comité local, y participarán en la generación de los acuerdos de cooperación y la definición de las d actividad estrategias a desarrollar (subproyectos). Como se mencionó anteriormente, la Unidad Técnica del Fondo será responsable de garantizar la participación plena y efectiva de las comunidades en este proceso, y deberá contar con cartas de entendimiento de las autoridades respectivas, que demuestren el consentimiento previo de las comunidades involucradas (para mayor detalle sobre el proceso de establecimiento de comités locales y la generación de Acuerdos de Cooperación referirse al anexo 6). Para mayor detalle sobre la aplicación de las políticas de salvaguarda, y los esquemas de ejecución del proyecto referirse al manual de operación del proyecto. 6.1. Marco de Procedimiento para la inversión en Parques Nacionales Durante el proceso de formulación del Proyecto GEF, conjuntamente con la Subdirección Técnica de la Unidad de Parques y con los Jefes de Programa de las áreas, se definieron aspectos estratégicos relacionados con los temas estructurales para el manejo de los Parques ­ key management issues, contemplados en los Planes de Manejo, los cuales a su vez se encuentran articulados a procesos sociales en torno a la conservación. Como se mencionó en la primera sección de este documento, la legislación nacional permite el traslape de parques nacionales y resguardos indígenas, y la presencia y uso de los recursos naturales en los parques por parte de comunidades indígenas y afrocolombianas. En las áreas protegidas traslapadas con resguardos indígenas, donde los aspectos estratégicos del Plan de Manejo seleccionados contemplan acciones con comunidades indígenas (Cahuinarí y Puinawai), se respetarán y fortalecerán los acuerdos existentes y se orientarán al establecimiento y consolidación de regímenes especiales de manejo que armonicen los planes de manejo de los parques con los planes de vida de las comunidades. En cada parque se tendrá en cuenta los distintos niveles de avance en el proceso de construcción del régimen especial, priorizando los temas estratégicos concertados con las mismas comunidades. En ambos parques, se ha identificado conjuntamente con las comunidades indígenas la necesidad de desarrollar alternativas de manejo y uso sostenible de recursos naturales, buscando rescatar prácticas tradicionales y encontrar fuentes alimentarias y de generación de ingresos sostenibles. El proceso de identificación y adopción de estas prácticas en ningún caso será una imposición del Parque; por el contrario, tanto el análisis como la definición de alternativas surgirán del trabajo concertado y conjunto entre el Parque y las comunidades. En los parques nacionales con presencia de comunidades negras o indígenas sin reconocimiento de propiedad colectiva sobre el territorio, como es el caso de Farallones, Sanquianga y Utría, si bien no existe la condición de traslape y por tanto tampoco de régimen especial, igualmente las acciones a desarrollar por el proyecto respetarán los acuerdos existentes y se orientarán a fortalecer la participación de dichas comunidades en la implementación de los planes de manejo de las áreas. Durante la ejecución del PDFB y en el marco del proceso de socialización, retroalimentación y ajuste de los planes de manejo, se están discutiendo y ajustando las acciones específicas del plan de manejo a ser apoyadas por el proyecto en cada Parque Nacional. Este proceso se ha llevado a cabo en los comités directivos de los convenios entre parques y las autoridades y organizaciones étnicas, o con las organizaciones o autoridades comunitarias que realizan el seguimiento a las agendas y acuerdos locales. Este es el caso por ejemplo del Comité Directivo del convenio inter-administrativo entre el Pueblo Miraña y Parques para el co-manejo del Parque Cahuinarí, y con quienes se han definido unas líneas de trabajo, parte de las cuales están incluidas en el proyecto; o la organización ACIVA -PNN Farallones, con quienes se discutió el proyecto y la línea estratégica del plan de manejo que se va a financiar desde el proyecto. En las áreas donde no se han formalizado las instancias de participación o mecanismos de coordinación, se propiciarán las condiciones para que dicha formalización pueda darse, durante la primera fase de ejecución del proyecto. Esto será responsabilidad de la Unidad de Parques, en cabeza de cada uno de los Parques. Ya en ejecución, el Proyecto respetará los acuerdos existentes con las autoridades comunitarias y fomentará la participación plena y efectiva de las comunidades durante el desarrollo de las actividades que las involucren. Estas actividades contarán además con el apoyo de miembros de las comunidades indígenas y negras, vinculados a los Parques como expertos locales. La formalización de acuerdos de manejo de los recursos naturales se realizará a través de actas de compromiso mutuo firmadas por las autoridades indígenas y/o negras respectivas. Por ejemplo, en el caso de Cahuinarí, será con la comunidad indígena Miraña con quienes se lleguen a estos acuerdos de manejo de recursos específicos; en el caso de Sanquianga, con los consejos comunitarios de comunidades negras, y así en cada parque. El costo de adelantar procesos de consulta y concertación con las comunidades, así como de desarrollar las actividades contempladas para el manejo de los parques, será financiado con los recursos del proyecto asignados a cada parque y las contrapartidas de la Unidad de Parques. En la sección 5.3. se hace un estimativo de los recursos que se van a invertir para ello. El seguimiento, monitoreo y evaluación de las actividades específicas del Proyecto para cada Parque Nacional se hará en las instancias de interlocución con las autoridades comunitarias, y contará con los aportes de las comunidades a través de diferentes mecanismos como entrevistas, visitas y recorridos conjuntos, además del diligenciamiento de formatos del Sistema de Evaluación y Monitoreo. 6.2. En los mosaicos de conservación y corredores biológicos Entendiendo que los resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades negras no son áreas protegidas, y reconociendo su condición especial de autoridad y autonomía, el proyecto apoyará el desarrollo de estrategias o iniciativas de conservación y de manejo sostenible, que contribuyan a la consolidación del SINAP. Para identificar territorios potenciales que puedan hacer parte de Mosaicos de Conservación, la Unidad Técnica del Fondo será responsable de adelantar durante los dos primeros años del proyecto, una línea base que permita identificar prioridades de conservación y consultar las autoridades comunitarias respectivas para determinar su interés y voluntad de participar en el proyecto, desde su autonomía y sistemas consuetudinarios de gobierno y manejo del territorio. Una vez identificados los territorios potenciales y las comunidades interesadas, se establecerán los comités locales de ejecución conformados por las entidades, organizaciones y comunidades involucradas en el manejo del mosaico. Entre otros, harán parte de estos comités el jefe del Parque, entidades como la CAR, y las organizaciones y autoridades comunitarias30 -en caso de que decidan participar en el manejo del mosaico. Estos comités desarrollarán Acuerdos de Cooperación, donde se define los objetivos y estrategias de conservación y uso sostenible del mosaico, y los esquemas de coordinación para la planificación y ejecución del proyecto en cada mosaico. En los casos en los cuales el Parque Nacional núcleo de un Mosaico de Conservación tiene un convenio específico de co-manejo, la identificación y priorización de procesos y actores, la delimitación del mosaico y la definición de las actividades a desarrollar por el proyecto, deberá analizarse conjuntamente con el parque y las autoridades indígenas que hacen parte de las instancia directiva del convenio. Dicha priorización deberá corresponder y ser complementaria con los objetivos de manejo definidos para el área núcleo. La ejecución del proyecto en cada uno de los mosaicos será adelantada por el comité local, en el marco de los Acuerdos de Coordinación. Estos comités deberán registrar los avances y certificar la participación de las comunidades en la ejecución de actividades del proyecto, y la participación de las autoridades en la toma de decisiones. Sin embargo, la aprobación del los POA de cada mosaico, y la supervisión de su ejecución es responsabilidad de la Unidad Técnica del Fondo. El seguimiento, monitoreo y evaluación de las actividades tanto en los Mosaicos de Conservación, como dentro de los parques nacionales, se harán de manera participativa, en las instancias y con los mecanismos 30 En el caso de las comunidades indígenas, los Acuerdos se realizarán con los Cabildos y la Autoridades Tradicionales, y en el caso de las comunidades negras, con los Consejos Comunitarios. definidos en los Acuerdos de cooperación. Siempre se garantizará la participación de las autoridades respectivas (Cabildos o Consejos Comunitarios) y se enriquecerá con los aportes de las mismas comunidades a través de mecanismos que se construyan de común acuerdo con sus autoridades. Adicionalmente se establecerán mecanismos de control comunitario sobre la ejecución de los recursos y el cumplimiento de los objetivos. En la medida en que los Mosaicos de Conservación son casos piloto para el SINAP, el trabajo con comunidades indígenas y negras debe aportar aprendizajes para establecer principios y mecanismos de coordinación entre los resguardos y los territorios colectivos y el SINAP. 6.3 Presupuesto El Plan para Pueblos Indígenas (PPI) considera mecanismos apropiados de participación y consulta para la planeación y ejecución de las actividades del proyecto. A continuación se detalla el costo estimado de llevar a cabo este PPI, el cual se aplicará específicamente para el mosaico del PNN Nevado del Huila. Los valores están sujetos a cambios, de acuerdo al proceso de definición de las actividades a desarrollar en los mosaicos, que se adelantará durante la fase de planeación, una vez inicie el proyecto. Objetivos y principales actividades 1. Objetivo: asegurar que en el mosaico de conservación del Parque Nevado del Huila, donde hay un traslape entre el parque y el resguardo Gaitania, se respeten y fortalezcan los acuerdos previos y se avance en la implementación del régimen especial de manejo, firmado entre Parques y el Resguardo en diciembre de 2010. Actividades: 1) El Parque Nacional, junto con otras entidades públicas presentes en el área del mosaico como el municipio y Cortolima, promoverá reuniones con las instancias apropiadas para coordinar los mecanismos de ejecución ; 2) conformación del equipo conjunto entre el parque y el resguardo, para el trabajo conjunto e implementación del REM; 3) adelantar las acciones, relacionadas con acciones de ordenamiento del territorio y estrategias de conservación; 4) definición y puesta en marcha de actividades de manejo y producción sostenible. Presupuesto: US$100.000 2. Objetivo: Desarrollar espacios y mecanismos de trabajo conjunto entre el Parque y los resguardos de Mercedes y Barbacoas, con participación de otras entidades públicas y organizaciones, tendiente al desarrollo de estrategias de conservación y manejo sostenible, en el marco de procesos de ordenamiento territorial. Actividades: 1) Análisis conjunto del proceso de manejo territorial; 2) Adelantar reuniones para generar discusiones y acuerdos sobre el desarrollo conjunto de acciones de manejo y aprovechamiento sostenible; 3) definición conjunta de de estrategias y alternativas de producción sostenible; 4) análisis para el diseño y puesta en marcha de esquemas de PSA/ incentivos para la conservación del agua, de manera articulada entre el parque, cortolima, las comundades indígenas, entes territoriales y otros actores (demandantes); 5) acuerdos sobre esquemas de trabajo conjunto Presupuesto: US$80.000. 3. Objetivo: Definir alternativas de uso de los recursos naturales y actividades de producción sostenible para las comunidades indígenas, en el marco de procesos de ordenamiento territorial. Actividades: 1) puesta en marcha de las actividades de manejo y producción sostenible, de acuerdo a las prácticas tradicionales y de sistemas sostenibles para la conservación; 2) definición y puesta en marcha de sistema de monitoreo y seguimiento; Presupuesto: US$200,000. 4. Objetivo: Asegurar que las comunidades indígenas, así como los demás actores estén ampliamente informados sobre los objetivos del proyecto, sobre el establecimiento e implementación de estrategias de manejo en los Mosaicos de Conservación, así como de los objetivos y actividades generales del proyecto. Actividades: i) la conformación del grupo de trabajo local, con delegados de las organizaciones y grupos indígenas; ii) definición de mecanismos y herramientas para la socialización de la información, asi como para el seguimiento y control social de la ejecución. Presupuesto: US$40,000. Adicionalmente, el Plan para Pueblos Indígenas (PPI) asegurará que el proyecto: (i) promueve la conformación de los grupos de trabajo local, que incluyen los delegados de las autoridades y comunidades indígenas; (ii) promueve procesos participativos en la planeación, ejecución, monitoreo y evaluación de subproyectos y actividades; (iii) respete y fortalezca los acuerdos y procesos previos; (iv) únicamente se trabajará con territorios y comunidades indígenas en la ejecución del proyecto en los mosaicos de conservación si ellos están interesados y acuerdan participar; (iv) respeto por la diversidad cultural y étnica; (v) asegurar que la información referente al proceso del proyecto está ampliamente disponible para las comunidades indígenas, y (iv) grupo de trabajo local buscará y propondrá la contratación de personas con habilidades y experiencia en el diálogo intercultural y la ejecución participativa de proyectos. 7. Mecanismos de divulgación y seguimiento del Marco de Planificación para Pueblo Indígenas (MPPI) La divulgación detallada del marco de procedimiento se llevará a cabo durante el primer año de ejecución del Proyecto, mediante reuniones con los Cabildos, Autoridades Tradicionales y Consejos Comunitarios relacionados con el manejo de los Parques y que potencialmente harán parte de los mosaicos de conservación. Estos a su vez deberán transmitir la información a sus comunidades. Sin embargo, durante la formulación del proyecto se ha discutido este marco general de relacionamiento con grupos indígenas y negros en diversos espacios, tanto locales (Ej.: reuniones con los consejos comunitarios de comunidades afrocolombianas y asociación de cabildos que trabajan con el Parque Farallones, asociación de pescadores de comunidades afrocolombianas del Parque Utría, entre otros), como con organizaciones del nivel regional y nacional. Tanto en la divulgación durante el proceso de formulación, como al inicio del proyecto, las organizaciones representativas de los pueblos indígenas y las comunidades negras podrán hacer sugerencias al MPPI para adecuar los mecanismos a cada contexto particular. Estos ajustes a las particularidades de cada área serán parte de los acuerdos de coordinación para el trabajo en los mosaicos de conservación. El seguimiento a la ejecución del MPPI se realizará principalmente a través de los informes periódicos presentados por los responsables de las acciones en cada MC y de la coordinación general del Proyecto. La coordinación general del proyecto será el responsable de recoger y corroborar la información contenida en los informes de los responsables de cada MC. Se contará con medios de verificación del cumplimiento del MPPI, como actas de las reuniones, evaluaciones de avance de las Agendas Locales, evaluaciones participativas de implementación de los Planes de Manejo, Acuerdos de Coordinación suscritos, entrevistas realizadas a las autoridades comunitarias y miembros de las comunidades, instrumentos que alimenten el Sistema de Monitoreo y Evaluación, archivos fotográficos y de audio.