77444 crecimiento verde Inclusivo en América Latina y el Caribe Contenidos 1. Panorama general América Latina y el Caribe como laboratorio de aprendizaje sobre crecimiento verde inclusivo 1.1 Consumo verde: servicios urbanos e infraestructura en ALC ... 7 1.2 Producción verde: recursos naturales y servicios rurales en ALC ... 9 2. Crecimiento verde inclusivo Servicios urbanos y de infraestructura 2.1 Evolución de las ciudades de ALC ... 17 2.2 Energía ... 22 2.3 Servicios de agua y saneamiento ... 27 This paper was prepared through a collaborative effort across units of the World Bank’s 2.4 Transporte urbano ... 33 Sustainable Development Department of the Latin America and Caribbean Region (LC- SSD). It was drafted under the guidance of Ede Jorge Ijjasz-Vasquez (Director, LCSSD). The core working group included: Jordan Schwartz (LCSSD), Richard Damania (LCSEN), Chloe Oliver and Micol Ullman (LCSSD). Key contributions were provided by: Karin Kemper (LCSEN), John Nash (LCSSD), Ariel Yepez-Garcia (LCSEG), Ellen Hamilton and Greg Browder (LCSUW), and Shomik 3. Crecimiento verde inclusivo Raj Mahmidiratta (LCSTR). We would also like to thank the following people for their important Recursos naturales y servicios rurales contributions: Todd Johnson (LCSEG), Paula Restrepo (LCSUW), Mark Lundell (EASCS), Catalina Marulanda, Erick Fernandes, Willem Janssen and Abdoulaye Sye (LCSAR), Stefano Pagiola (LC- 3.1 Acceso a mercados rurales ... 43 SSD), Marie-Laure Lajaunie, Irina Klytchnikova, Erwin de Nys and Enos Esikuri (LCSEN), and Bar- 3.2 Gestión de los recursos hídricos ... 49 bara Farinelli, Mila Freire, Alan Poole, Michael Murphy and Luis San Vicente (Consultants). 3.3 Agricultura ... 54 The findings, interpretations, and conclusions expressed in this report do not necessar- ily reflect the views of the Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. Diseño por Miguel Angel Castiblanco - www.kilkadg.com 1 Panorama general América Latina y el Caribe como laboratorio de aprendizaje sobre 5 crecimiento verde inclusivo Desde la última Conferencia sobre Desarrollo Sostenible realizada en Río, la región de América Latina y el Caribe (ALC) ha funcionado como el laboratorio experimental del cre- Amazon rainforest - Victor Soares ABr cimiento verde inclusivo del mundo. • Desde la matriz energética con las emisiones de carbono más bajas del mundo en desarrollo al primer servicio de seguro regional contra riesgos catastróficos... • Desde pagos por servicios ambientales hasta las fronteras de la ganadería sostenible… • Desde el mejoramiento de barriadas dirigido por la comunidad hasta el uso más extendido en el mundo del sistema de autobuses de transporte rápido… Se trata de innovaciones limpias, eficientes, capaces de adaptarse y socialmente inclusivas: preci- samente el elixir del crecimiento verde inclusivo. Durante 20 años, ALC ha aportado creatividad y ha sido una fuente de conocimientos para el resto del mundo sobre cómo mejorar el desempeño ambiental de una economía en expansión. El desafío que enfrenta hoy la región es convertir esos destellos de innovación en políticas institucionales y prácticas generalizadas. Las políticas verdes que sustentan el crecimiento Crecimiento verde inclusivo económico fomentan el surgimiento de tecnologías limpias, procesos eficientes e inversiones re- en América Latina y el Caribe sistentes al clima. Para que dichas políticas e inversiones perduren en el tiempo, deben ser inclusi- vas; es decir, deben beneficiar a todos los habitantes de la región y proporcionar acceso y servicios asequibles a todas las comunidades y segmentos de la sociedad. Además, se requieren políticas e inversiones verdes complementarias en ambos pilares del crecimiento de ALC: en el consumo y en la producción o, en otras palabras, en el consumo de infraestructura y servicios urbanos y en la productividad de las zonas rurales1. 6 7 1.1 Consumo verde: servicios urbanos e infraestructura en ALC sobre crecimiento verde inclusivo América Latina y el Caribe como laboratorio de aprendizaje 1. Panorama general La infraestructura y los servicios urbanos son los motores del crecimiento económico y definen la calidad de vida de más del 80% de los habitantes de esta región. Sin embargo, también contribuyen a la contaminación el emitir gases de efecto invernadero (GEI) y material particulado. Cada sector de los servicios urbanos y la infraestructura persigue objetivos específi- cos relacionados con la consecución del crecimiento verde inclusivo durante los próximos 20 años. Dichos objetivos están determinados por factores como el actual desempeño y niveles de inversión 1 Aunque la producción de servicios de infraestructura genera externalidades negativas, ubica- mos la agenda verde para la infraestructura y los servicios urbanos en la canasta de consumo porque su producción es impulsada por la demanda de los consumidores. del sector, su aporte a la contaminación local frente a las emisiones mundiales y la disponibilidad • Hábitos de producción y consumo dependientes de subsidios, muchos de los cuales y asequibilidad de los servicios que presta cada sector en el tiempo. son regresivos. La siguiente matriz resume los principales objetivos de las áreas claves de los servicios de Implícito en esos desafíos está el reconocimiento de que los actuales niveles de inversión infraestructura y desarrollo urbano y su relación con el crecimiento verde inclusivo. en infraestructura en toda la región son insuficientes para satisfacer las demandas que impone el crecimiento. A medida que esta región se propone ampliar su compromiso con la Servicios urbanos e infraestructura – Objetivos claves del crecimiento verde inclusivo prestación de servicios urbanos, diversos factores determinarán qué tan verdes e inclusivos serán los servicios urbanos y de infraestructura en ALC durante los próximos 20 años, entre ellos: las Suministro de agua y formas de la tecnología, la estructura de precios para el consumidor y las disposiciones institucio- Desarrollo urbano Energía Transporte urbano saneamiento nales que definen la eficiencia operacional de los proveedores. Una combinación Gestionar la demanda Ampliar los servicios de tecnología y de automóviles y Ampliar la cobertura de urbanos sin aumentar combustibles asequible Limpios promover modalidades saneamiento y la proporción la contaminación y las y con bajas emisiones de emisiones. carbono en la capacidad no motorizadas con bajas emisiones. de aguas residuales tratadas. 1.2 Producción verde: recursos naturales de generación. Redefinir el diseño Aumentar la eficiencia Fortalecer el transporte Gestionar el agua como y servicios rurales en ALC urbano y desplazar los en la producción, público con redes un recurso natural escaso, Eficientes incentivos hacia una mayor suministro y uso de la financieras sostenibles y reduciendo las pérdidas de La sostenibilidad del crecimiento de ALC dependerá de su compromiso con la protección y densificación. energía. servicios competitivos. agua. fortalecimiento de sus activos naturales particulares. Las propias ventajas que proporciona la Reducir la vulnerabilidad Aumentar la flexibilidad Diseñar los sistemas de Mejorar la flexibilidad y de los activos y servicios del sistema, por ejemplo transporte con miras a resistencia de los servicios riqueza natural de ALC —abundantes recursos hídricos, tierras fértiles y biodiversidad sin paran- Crecimiento verde inclusivo Capaces de urbanos ante los desastres interconectando los una mayor flexibilidad y hídricos para a la vez prever y adaptarse gón— están amenazadas debido al generalizado uso ineficiente del suelo y la deforestación, como en América Latina y el Caribe naturales y los impactos del sistemas para dispersar resistencia a los desastres reaccionar ante situaciones de cambio climático. los riesgos hidrológicos. naturales. sequía o inundación. también por la frágil y cambiante disponibilidad de recursos hídricos. La agenda rural también Ampliar los servicios Proporcionar conexiones está estrechamente ligada a los desafíos de la inclusión social debido a la gran cantidad de pueblos Proporcionar acceso Fortalecer el transporte domiciliarias urbanas domiciliarios a barrios de indígenas que habitan en la región y a que alrededor de la mitad de los pobres vive en zonas rurales. Inclusivos universal a precios público para promover la generalizadas con tugurios y comunidades asequibles. inclusión y el acceso. disponibilidad regular y pobres. servicio de buena calidad. La siguiente matriz resume los principales objetivos del crecimiento verde inclusivo en relación con los recursos naturales y los servicios rurales de ALC: Para lograr estas metas, ALC enfrentará un amplio abanico de desafíos verdes en el ámbito de los servicios de infraestructura y desarrollo urbano, entre otros: 8 9 • Una de las regiones más urbanizadas del mundo; sobre crecimiento verde inclusivo América Latina y el Caribe como laboratorio de aprendizaje 1. Panorama general • El mayor aumento en las tasas mundiales de motorización: 4,5% al año; • Altos niveles de expansión urbana descontrolada debido, en particular, a las ciudades secundarias de la región; • Creciente exposición de las ciudades costeras a desastres naturales; • Agenda incompleta de acceso a servicios urbanos como agua, saneamiento y remoción de los desechos sólidos; • Matriz energética en evolución que comenzará a alejarse de su base hidroeléctrica durante los próximos 20 años; Recursos naturales y servicios rurales materia de sostenibilidad ambiental y social. Del mismo modo, tampoco existe una única deficien- – Objetivos claves para el crecimiento verde inclusivo cia gubernamental —como la incapacidad reglamentaria— que, de ser subsanada, revierta todas las tendencias. Se requiere mucho más que un único cambio en los incentivos, una única inversión Agricultura y uso del suelo Gestión de recursos hídricos Transporte rural y acceso a o tecnología transformacional, un único tipo de reglamento o un único cambio de conducta para mercados mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos de ALC, conservando al mismo tiempo sus sin- Ampliar el tratamiento de la Reducir la huella ecológica y social gulares riquezas naturales. Agricultura verde: reduciendo (y contaminación de los recursos local, incluyendo los efectos inducidos Limpios revirtiendo) la deforestación. hídricos de origen humano, por la construcción y operación de la industrial y agrícola. infraestructura de transporte. Sin embargo, muchas de las respuestas están en las propias experiencias de la región. Exis- Adoptar de manera generalizada ten antídotos poderosos –y en muchos casos surgidos en el mismo entorno local– para estos ma- prácticas agrícolas eficientes. Adoptar incentivos económicos para Reducir las emisiones de GEI avanzando les. Las políticas públicas y las inversiones focalizadas aplicadas en toda la región para estimular Eficientes Mantener una trayectoria de alto inducir la asignación y uso eficiente hacia modalidades y prácticas más crecimiento de la producción sin de los recursos. eficientes en el transporte de carga. el crecimiento económico, incorporar a los segmentos más pobres y vulnerables de la sociedad y expandir la huella ecológica. proteger los activos ambientales también son atingentes para los servicios urbanos y de infraes- Mantener la productividad frente a En la definición de los precios y Diseñar la infraestructura de transporte Capaces de condiciones climáticas cambiantes, la planificación de los recursos según los diversos requisitos de tructura y para la productividad rural y los recursos naturales. adaptarse y al mismo tiempo reducir las hídricos, incluir los impactos del flexibilidad, en particular en zonas emisiones de GEI. clima en la hidrología. propensas a inundaciones. A continuación se describen algunos logros e innovaciones específicos en el “reverdecimiento� del Incluir a las comunidades locales en desarrollo urbano y la infraestructura de ALC desde la última cumbre de Río: Incluir a las comunidades locales en las decisiones sobre inversiones y Centrarse en la competitividad de los las decisiones sobre la gestión de operaciones; y concentrarse en la Inclusivos pequeños productores, incluso en la los recursos hídricos, así como de logística/acceso a los mercados. los sistemas de pago por servicios expansión del acceso — incluyendo • Reconocimiento de la necesidad de contraer y mejorar la eficiencia de la huella ecológica los servicios de transporte y logística— ambientales. urbana: Varias ciudades de la región, como Ciudad de México, Lima y Río de Janeiro, para los sectores rurales. Crecimiento verde inclusivo aplican hoy subsidios para atraer a las personas a los centros urbanos y revitalizar su en América Latina y el Caribe Los desafíos en torno a los recursos naturales y las comunidades rurales de ALC incluyen, economía. Aplicar la gama completa de herramientas fiscales y de mercado —desde entre otros: tasas tributarias dobles a derechos de desarrollo transables— ayudarán a ampliar y profundizar la tendencia hacia la densificación urbana impulsada por políticas • Invasión sostenida de la región del Amazonas, el sumidero de carbono más grande públicas. del mundo y la fuente de humedad y recursos hidrológicos de gran parte de la región; • Expansión de los servicios urbanos básicos: Entre 2001 y 2008, otros 63 millones de • Incrementos en la producción agrícola en algunas áreas que se han logrado a costa personas en ALC recibieron servicios de remoción de desechos sólidos, lo que aumenta de causar daños al medio ambiente--tales como deforestación y aumentos en la la tasa de cobertura de recolección de 81% a 93%. Aunque las tasas de conexión al 10 contaminación; alcantarillado apenas se han mantenido a la par con el crecimiento demográfico, 11 en algunos sectores de la región se han adoptado sistemas innovadores líderes en • Recursos hídricos vulnerables debido al cambio climático y a usos insostenibles, y sobre crecimiento verde inclusivo América Latina y el Caribe como laboratorio de aprendizaje 1. Panorama general el mundo para la expansión y el financiamiento de servicios de agua y saneamiento. sus efectos en la hidrología; Varias ciudades secundarias en Colombia han creado empresas mixtas que unen el • Comunidades rurales desconectadas de los servicios básicos y sin acceso a los financiamiento público con la eficiencia del sector privado, mientras que grandes mercados; servicios públicos —como la empresa multiservicios de Medellín y la compañía estatal de agua y saneamiento de Sao Paulo— han mejorado la transparencia de sus • Dependencia regional de camiones para el transporte de bienes, inclusive en traslados finanzas y la rigurosidad corporativa de sus operaciones. En Chile y Barbados, se han a gran distancia que vinculan los centros de producción rural con los mercados. movilizado parte de los recursos provenientes de los fondos de pensiones nacionales Fuera de Brasil, el 90% del transporte se lleva a cabo por carreteras. y extranjeros para financiar el abastecimiento y tratamiento del agua. No existe una vía única para lograr crecimiento verde inclusivo en la región de ALC. No hay • Transporte público y alternativas a los automóviles: Al tiempo que el parque automotriz un único conjunto de fallas de mercado –como la incapacidad de los mercados de valorizar los cos- de ALC aumenta aceleradamente (a una tasa de 4,5% anual), la región es también líder tos a largo plazo de las emisiones de CO2– que englobe la totalidad de los desafíos de la región en en el mundo en la conceptualización e implementación de sistemas alternativos de transporte masivo, en particular de los sistemas de autobuses de transporte rápido de vías fluviales Paraná-Paraguay para el transporte de soja y otros productos (BRT, por sus siglas en inglés). Desde el primero de estos esquemas adoptado en básicos a granel mediante un innovador sistema de peajes que autofinancia el Curitiba, el concepto se ha expandido y madurado en toda la región y se ha aplicado dragado y mantenimiento de los ríos. A su vez, Brasil está en busca de una estrategia en otros centros urbanos de Brasil, Bogotá y Lima; luego en Ciudad de México, en de —transporte verde por carretera— para mejorar la eficiencia de su industria Santiago y en algunas ciudades secundarias de Colombia y México. Cuando estos de transporte de carga, disminuir el uso de petróleo y frenar la contaminación sistemas se integran en las políticas de densificación y en los planes de vivienda producida por esta fuente. Por su parte, la ampliación del Canal de Panamá permitirá y expansión de los servicios básicos, y cuando realmente logran proporcionar el tráfico de barcos post-Panamax e introducirá economías de mayor escala en el alternativas más rápidas a la conducción de automóviles, sirven para reducir la transporte marítimo, con beneficios para todo el hemisferio. Este cambio generará congestión y las emisiones al tiempo que mejoran la competitividad y la vitalidad de presiones para que las redes de transporte terrestre se vuelvan más eficientes y así las ciudades. menos puertos de enlace puedan competir por las embarcaciones más grandes. Fuera de Brasil, casi el 90% de la carga de la región se traslada vía carreteras, medidas • Crecimiento de la generación de energía eléctrica con bajas emisiones de carbono: La en toneladas/kilómetros. Abordar este desequilibrio aumentando el movimiento generación de electricidad se duplicó entre 1990 y 2009 en ALC, a una tasa de más ferroviario y la navegación costera y fluvial será un componente clave para la futura de 4% al año. Y aunque la combinación de fuentes de producción ha evolucionado sostenibilidad del sistema de transporte en ALC. durante estos últimos 20 años, la hidroelectricidad sigue siendo la fuente más importante de energía de carga base junto con la sostenida expansión del gas natural. • Gestión efectiva de los recursos hídricos: En Río 1992, se sostuvo que la gestión La participación de este último en la región aumentó de 10% en 1990 a 21% en 2009. verticalista en la gestión de los recursos hídricos había resultado ineficiente En vista de la decreciente importancia del petróleo y el diesel, la mayor generación y que debía permitirse un enfoque participativo que involucre a los usuarios, Crecimiento verde inclusivo en ALC ha dejado una huella ecológica más baja que en otras regiones. Con el planificadores y autoridades en todos los niveles. Este programa de gestión del agua en América Latina y el Caribe auge en el crecimiento de la energía eléctrica y el mayor costo y complejidad de la ha sido utilizado por muchos países de ALC y les ha permitido mejorar sus marcos construcción de represas, los segmentos con bajas emisiones en la matriz energética institucionales y legales para la gestión del agua, en especial mediante la creación de ALC enfrentarán dificultades en las próximas décadas. No obstante, la región ha de sistemas de gestión integral de cuencas fluviales con la participación decidida demostrado su capacidad de incorporar centrales a gas de ciclo combinado, energía de los interesados. Además, la aplicación de incentivos económicos para mejorar la geotérmica, micro centrales hidroeléctricas e incluso energía eólica a sus redes. eficiencia en los usos y las asignaciones son cada vez más frecuentes. Por otra parte, Por otra parte, ha creado complejos y exitosos sistemas de subasta de la energía los países de la región lideran el camino en la adopción de instrumentos novedosos, hidroeléctrica en Brasil y Perú para financiar la expansión de la carga base. Con como el pago por servicios ambientales. Los usuarios de recursos hídricos, como una mayor integración de las redes, gestión orientada por la demanda e incentivos Buenos Aires y Bogotá, han hecho cuantiosas inversiones –en el orden de US$1.000- 12 cuidadosamente valorizados para las fuentes renovables, la combinación de US$2.000 millones– para limpiar sus cuencas fluviales mediante el financiamiento 13 generación de ALC puede mantener su liderazgo mundial en materia de producción de infraestructura, la colaboración con industrias para limpiar sus procesos y el sobre crecimiento verde inclusivo América Latina y el Caribe como laboratorio de aprendizaje 1. Panorama general de electricidad con bajas emisiones de carbono. desarrollo de nuevos esquemas de gestión. Las áreas de acceso y manejo de los recursos en zonas rurales en ALC se han beneficiado de innova- • Ampliar los logros de ALC en agricultura sostenible: El pilar más importante de la ciones verdes y enfoques inclusivos que pueden ampliarse en los próximos años: estrategia para reducir la huella ecológica de la agricultura en la región ha sido la conservación de la cubierta forestal existente y la promoción de la reforestación con • Mejoramiento ambiental de redes de transporte y acceso en zonas rurales: Al tiempo que la especies nativas cuando las condiciones así lo permiten. ALC lidera el camino en región ha ido aumentando su presencia en el intercambio comercial en los últimos 20 el uso de pagos directos por la conservación de los bosques y existen programas en años, varios gobiernos se han esforzado por hacer frente a las presiones ambientales diversos países y en estados de Brasil. Costa Rica fue líder en 1997 con la creación de y sociales generadas por la expansión de las redes de transporte. La región innovó en su programa de pagos por servicios ambientales (PSA), que solventa la conservación diversas áreas que aún podrían poner freno al crecimiento desenfrenado del tráfico de los bosques en zonas prioritarias o la reforestación de las tierras. Avanzar en vial, la contaminación y los efectos inducidos en el uso del suelo y las comunidades este sentido es fundamental para reducir la trayectoria de las emisiones, conservar vulnerables, tanto mediante el movimiento multimodal de carga como con sistemas la biodiversidad y limitar la erosión. El éxito dependerá en gran medida de lograr de transporte vial más ecológicos. Argentina amplió el uso de su parte del sistema desincentivar la producción ganadera insostenible, remover políticas perjudiciales, implementar medidas de protección forestal como aquellas relativas a áreas protegidas y apoyar proyectos que estimulen la protección, como el esquema PSA. En las siguientes secciones de este documento se analizan con mayor detalle los objetivos, los desafíos y los próximos pasos por sector en el ámbito del mejoramiento del desempeño ambiental y la inclusividad del crecimiento de ALC. También se revisan los logros en cuanto a la demanda de servicios de infraestructura y desarrollo urbano –energía, transporte y agua y sa- neamiento– así como en materia de recursos naturales y desarrollo rural desde Río 1992. Además de destacar los avances en esas áreas, se identifica la capacidad de dichos logros de sentar bases sólidas para que la región siga caminando hacia un crecimiento verde inclusivo. 2 Crecimiento verde inclusivo en América Latina y el Caribe Crecimiento verde inclusivo 14 Servicios urbanos y 15 de infraestructura La infraestructura y los servicios urbanos son motores del crecimiento económico y definen la Rio de Janeiro, © Cokadao | Dreamstime.com calidad de vida de más del 80% de los habitantes de ALC. Estos servicios también inciden en la con- taminación con sus emisiones de GEI y material particulado. Cada sector de los servicios urbanos y la infraestructura persigue objetivos específicos relacionados con la consecución del crecimiento verde inclusivo durante los próximos 20 años. Dichos objetivos están determinados por factores como el actual desempeño y niveles de inversión, su aporte a la contaminación local frente a las emisiones mundiales y la disponibilidad y asequibilidad de los servicios que presta cada sector en el tiempo. En las siguientes secciones se adopta un enfoque sectorial para analizar lo siguiente: (i) objetivos del crecimiento verde inclusivo, (ii) avances desde Río 1992, (iii) oportunidades y limitaciones en la ruta hacia el crecimiento verde inclusivo y (iv) el camino a futuro. La Sección 2.1 se concentra en las ciudades en el marco de la evolución de ALC y las dimensiones verdes de la planificación urbana. Las siguientes tres secciones revisan con mayor detalle los aspectos del consumo: la Sección 2.2 trata sobre el sector de la energía, la Sección 2.3 aborda los servicios de agua y saneamiento en las ciudades y la Sección 2.4 examina el transporte urbano. Crecimiento verde inclusivo 2.1 Evolución de las ciudades de ALC en América Latina y el Caribe ALC es una de las regiones más urbanizadas del mundo. En 2008, el 81% de la población vivía en centros urbanos y se espera que la tasa siga creciendo a medida que las naciones menos urbani- zadas de América Central alcancen al resto de la región. Debido a la rápida urbanización, junto con las crisis financieras de los años ochenta y noventa, fue imposible proveer infraestructura y servicios a la creciente masa de habitantes urbanos. Esto generó escasez de terrenos urbanizados y viviendas asequibles, además de desigualdades en el ingreso y el acceso a infraestructura urbana 16 básica. Las condiciones empeoraron aún más producto de la expansión descontrolada de las ciuda- 17 des, la contaminación y la vulnerabilidad a los desastres naturales. Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo El crecimiento esperado de la región y la sostenida tendencia de expansión descontrolada impli- can nuevos desafíos para la planificación urbana en ALC. Los elementos fundamentales de una estrategia de urbanización verde en ALC deben basarse en: (i) ciudades compactas para reducir las emisiones y la huella ecológica, (ii) gestión adecuada para mejorar la eficiencia en el uso de los re- cursos y (iii) planes sólidos para comprender y prepararse para los posibles consecuencias asocia- das a los riesgos naturales, así como a las esperadas repercusiones negativas del cambio climático. Objetivos verdes mayor detalle en la Sección 2.3). La falta de tratamiento de las aguas servidas puede ser especial- mente problemática debido a los problemas sanitarios que puede generar. Los servicios de agua Para las ciudades de ALC, el crecimiento verde significa crecimiento limpio, eficiente, adaptable e están incorporados al tejido urbano y deben ser integrados a la planificación de las ciudades. Los inclusivo. Para lograrlo: patrones de desarrollo espacial ejercen una influencia importante en los servicios de agua. La den- sidad del desarrollo determina la extensión de las redes de distribución y recolección de aguas; • La infraestructura urbana debe ampliarse para dar cabida al crecimiento previsto las ciudades que se caracterizan por un alto grado de expansión descontrolada requieren más ki- con muchísimo menos contaminación y emisiones de GEI, uso más eficiente de lómetros de tuberías y en general, con mayores gastos de bombeo, lo que afecta las inversiones y los recursos naturales y menor vulnerabilidad urbana ante desastres naturales y el los costos operacionales. Por otra parte, hasta qué punto las aguas lluvia se infiltran naturalmen- cambio climático. te en el suelo o se acumulan temporalmente en cuencas naturales, como lagunas o humedales, determina los requerimientos de tuberías de drenaje y estaciones de bombeo. Las ciudades que • Las estrategias para promover el crecimiento deben incluir elementos sobre la conservan espacios al aire libre y/o toman medidas para almacenar transitoriamente las precipita- configuración y la densidad/compacidad de las ciudades, la eficiencia de los servicios ciones durante períodos de flujo máximo pueden reducir considerablemente los costos de gestión urbanos —edificios, energía Sección 2.2, agua y saneamiento Sección 2.3 y gestión de de las aguas pluviales. Al mismo tiempo, pueden incorporar agua al tejido urbano transformando desechos— y la planificación integral a largo plazo. los cuerpos de agua en parte del paisaje. Sin embargo, los temas hídricos suelen pasarse por alto en la planificación urbana, de manera que simplemente queda en manos de las empresas de agua Avances en los últimos 20 años responder a la dinámica urbana en lugar de influir activamente en el desarrollo para mejorar el crecimiento verde inclusivo. ALC ha avanzado considerablemente en cuanto a la adopción de soluciones innovadoras y partici- Crecimiento verde inclusivo pativas para la gestión urbana verde. Sin embargo, muchos de estos logros varían mucho entre un Muchas ciudades de América Latina han configurado amplios sistemas de transporte público, en en América Latina y el Caribe país y otro y no han llegado a los habitantes de ingresos bajos. especial sistemas de autobuses de transporte rápido. Sin embargo, parece haberse logrado poco en términos de cambios de conducta y patrones de uso del automóvil privado (esto se analiza con En los últimos 10 años, la gestión de desechos sólidos ha mejorando en forma notoria en la región. mayor detalle en la Sección 2.4). Entre 2001 y 2008, otros 63 millones de personas han recibido servicios relacionados con los dese- chos sólidos, aumentando la tasa de cobertura de recolección del 81% al 93%2. Pese a estos resulta- El predominio de la informalidad y la expansión descontrolada es a la vez un desafío y una caracte- dos prometedores, más de la mitad de la basura se lanza a ríos y cursos de agua (más detalles en la rística omnipresente en la mayoría de las ciudades de ALC que complica aún más los planes de con- Sección 2.3 y la Sección 3.2)3. servación de áreas verdes. Aunque la mayor parte de las urbes tiene disposiciones de protección de estas áreas, tales medidas no siempre logran su objetivo debido a la demanda de viviendas sociales 18 El reciclaje aún es limitado y continúa siendo una gran oportunidad. Menos de 3% de los desechos que da lugar a asentamientos invasores en zonas marginales. 19 sólidos generados en las ciudades de ALC se separan en la fuente y se reciclan4. Esta situación está mejorando en algunas partes, por ejemplo en Cuidad de México y Santiago, donde supuestamente Puesto que más de la mitad de las grandes ciudades de ALC se ubica en zonas costeras bajas, la vul- Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo se recicla el 10% y el 11% de los desechos, respectivamente. nerabilidad a las inundaciones es bastante alta, pero pocas urbes consideran planes de adaptación a las amenazas de desastre. El acceso de la población a agua y saneamiento ha mejorado sustancialmente en la región. La ma- yoría de la población urbana de ALC está cubierta por servicios de saneamiento, pero el tratamien- to de las aguas servidas sigue siendo un problema enorme. En promedio, menos de la mitad de Oportunidades y restricciones las aguas negras se trata y esta tasa es más baja en muchas ciudades (estos temas se analizan con ALC está en una buena posición para liderar las iniciativas de crecimiento urbano verde inclusivo y ha sido el laboratorio de muchas de las innovaciones en este ámbito en las últimas décadas. 2 BID (2011). Relatorio da Avaliacao Regional ad Gestao de Residuos Solidos Urbanos na America Latina e Caribe, 2010 La región tiene a su alcance diversas herramientas de mercado que propician un desarrollo com- 3 Sustainable Cities of the XXI, Initiative: IDB Special Program. Washington: BID, Banco Inte- pacto y combinado y promueven reglamentos de aprovechamiento del suelo para limitar la ex- ramericano de Desarrollo (BID), 2010. pansión urbana descontrolada y proteger las áreas verdes. Estos mecanismos incluyen derechos 4 Op Cit (2011). transferibles de desarrollo (TDR, por sus siglas en inglés), derechos transferibles adicionales (ADR, ALC es líder en el desarrollo de sistemas de tránsito para reducir la congestión y la contaminación. por sus siglas en inglés), tasas tributarias dobles y otros que estimulan la densificación de las zonas Algunos ejemplos notables son los sistemas de autobuses de transporte rápido (BRT, por sus siglas urbanas y evitan asentamientos invasores en zonas rurales y urbanizaciones descontroladas. Los en inglés) de Curitiba, Santiago, Bogotá, Sao Paulo y muchas otras ciudades (más detalles en la subsidios de densificación para atraer a las personas al centro de la ciudad y revitalizar sectores Sección 2.4). Diseñado a fines de los años sesenta y comienzos de los setenta, el plan de Curitiba abandonados son comunes en muchas ciudades de América Latina (por ejemplo en Ciudad de Mé- integra el uso del suelo y el transporte usando una combinación de incentivos y controles que se xico, Lima y Río de Janeiro). aplica a la planificación de la ordenación territorial. En Brasil, los conglomerados urbanos con el mayor crecimiento demográfico a partir de 2000 tam- En la mayoría de las metrópolis de ALC, los gobiernos locales o federales, y también el sector priva- bién registraron niveles más altos de expansión descontrolada Figura 1. A partir de ese ejemplo, do, reconocen el potencial que implica revitalizar los sectores urbanos céntricos. Para reciclar zo- las zonas urbanas pequeñas y medianas de Brasil pueden evitar reproducir los patrones de creci- nas ya construidas según su uso original y las nuevas posibilidades de uso del suelo se han aplicado miento de las urbes más grandes. Por el contrario, tienen la oportunidad de adoptar políticas de principalmente tres enfoques: (i) crear nuevos atractivos recreacionales y culturales, (ii) regenerar urbanización integrales para optimizar la prestación de servicios de infraestructura, reduciendo la zonas residenciales instaladas y (iii) urbanizar los sitios eriazos. huella ecológica y la vulnerabilidad.5 Para aumentar la flexibilidad y resistencia al cambio climático, las ciudades de ALC necesitan ins- Figura 1: Brasil: La urbanización descontrolada es mayor en ciudades de rápido titucionalizar la gestión de este fenómeno y del riesgo de desastres en la planificación del desarro- crecimiento llo urbano, además de preparar planes de acción para adaptase al cambio climático. La conciencia y las estrategias públicas y privadas han mejorado considerablemente, al igual que el uso de siste- mas de alerta temprana. Los países han comenzado a formar la capacidad analítica necesaria para 8,00 % predecir o pronosticar la probabilidad de que ocurra un desastre, tomar medidas de preparación Crecimiento verde inclusivo Ipatinga Joinville en América Latina y el Caribe 7,00 % para casos de desastres y fortalecer los mecanismos de seguros para reaccionar con rapidez en el TCAC de la población 2000-2008 6,00 % Blumenau período subsiguiente. La coordinación regional para la gestión de riesgos de desastres también ha 5,00 % avanzado y ahora promueve el intercambio de información y experiencias entre los países vulne- 4,00 % Criciúma Itajai rables. Por ejemplo, México y Cuba están implementando un proyecto regional de tres años sobre Maringa Santos Belo Horizonte Brasilia 3,00 % Florianopolis adaptación al cambio climático. La coordinación también mejora a nivel de cada ciudad. Tal vez Salvador FortalezaLondrina 2,00 % Curitiba Recife Porto Alegre lo más notable es que ALC es pionera en el uso de instrumentos de seguro innovadores, como los Caixas do Sul 1,00 % São Paulo Belem bonos para catástrofes. Rio de Janeiro 0,00 % 20 0,33 0,38 0,43 0,48 0,53 0,58 Dada la gran cantidad de familias que viven en asentamientos informales en esta región, se necesi- 21 �ndice de expansión descontrolada (2000) tan programas sociales para integrar mejor estos barrios y al mismo tiempo evitar el surgimiento de más tugurios. El camino hacia una ciudad inclusiva necesariamente implica una mayor integra- Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo ción de los asentamientos informales en el tejido urbano. En el decenio anterior surgió una serie Fuente: Adaptado de Ojima, A., y Hogan, D. (2009)6 de programas exitosos basados en enfoques holísticos para mejorar los barrios de tugurios. En Medellín, por ejemplo, se aplicaron proyectos urbanos integrales en los vecindarios más densos y pobres de la ciudad. Esta nueva generación de iniciativas de mejoramiento urbano incorpora com- 5 Las ciudades de tamaño mediano crecieron rápido, especialmente durante los años ochenta, cuando su tasa de crecimiento superó a la de urbes más grandes y al aumento de la población urbana ponentes de participación institucional y comunitaria en las nuevas inversiones en infraestruc- en general. En los años noventa, varias comenzaron a enfrentar algunos de los mismos problemas con tura y espacios públicos para lograr una mayor apropiación y generar un sentido de pertenencia. que habían tenido que lidiar las ciudades más grandes de ALC, como los relacionados con el desarro- llo de la infraestructura y la prestación de servicios municipales. 6 En el capítulo “Urban Sprawl and Environmental Risks in Brazilian Urban Agglomerations: El camino a seguir Challenges for Sustainability�, en de Sherbiniin, A., A. Rahman, A. Barbieri, J.C. Fotso y Y. Zhu (eds.). 2009. Urban Population-Environment Dynamics in the Developing World: Case Studies and Para motivar a las ciudades a adoptar un desarrollo urbano más limpio, eficiente, resistente e in- Lessons Learned. París: Comité para la Cooperación Internacional en las Investigaciones Nacionales clusivo se requiere una visión holística del ecosistema urbano. Considerar las posibles sinergias sobre Demografía (CICRED). entre los sectores es fundamental para aprovechar los recursos de manera más eficiente. No obs- Avances en las últimas dos décadas tante, también implica un mayor nivel de coordinación horizontal (por ejemplo, entre los minis- terios de transporte y planificación) y vertical (entre los organismos nacionales y subnacionales de La generación de electricidad en ALC ha aumentado constantemente en los últimos 20 años, más la vivienda). que duplicando la producción entre 1990 y 2009. Eso equivale a un crecimiento promedio anual de 4%. La combinación en la generación eléctrica también ha evolucionado en este período, como lo Uno de los aspectos complicados de la gestión urbana en las ciudades de ALC es la asignación de evidencia la menor presencia del petróleo (diesel y fueloil) y la hidroelectricidad (aunque esta últi- responsabilidades en la prestación de servicios a nivel local. La clarificación de los roles y la coor- ma sigue siendo la fuente más importante) y el aumento del gas natural. Dado sus vastos recursos dinación entre los actores relevantes es esencial para garantizar una gestión adecuada y eficiente. de energía hídrica, el crecimiento de la generación ha dejado una menor huella ecológica en com- paración con otras regiones. La proporción del gas natural en la región aumentó de 10% en 1990 a Las ciudades deben reducir su vulnerabilidad a los desastres naturales o el cambio climático, par- 21% en 2009 y los países con el mayor porcentaje de uso de este combustible son Trinidad y Tabago ticularmente en asentamientos informales y frágiles. Esto requerirá reemplazar las políticas en (99%), Bolivia (58%), México (53%), y Argentina (51%). La proporción de fuentes nucleares y carbón respuesta a las emergencias por un enfoque integral de gestión de los riesgos de desastre. en la producción de electricidad es históricamente baja y se ha mantenido estable desde 1990. Por cierto, el desarrollo de infraestructura urbana exige financiamiento y este sí es un reto (espe- cialmente para las ciudades medianas y pequeñas). Aunque en la mayoría de las urbes de ALC las Oportunidades y restricciones asociaciones público-privadas son cada vez más bienvenidas, sigue siendo necesario contar con transferencias y donaciones de los niveles superiores del gobierno para financiar la nueva infraes- La demanda de electricidad de la región casi se duplicará en los próximos 20 años. Los temas clave tructura urbana requerida. en los años por venir serán el equilibrio adecuado en la composición de la tecnología y en la com- Crecimiento verde inclusivo binación de combustibles para la capacidad de generación. Esta composición debe diversificarse en América Latina y el Caribe para propiciar la seguridad energética y reducir el impacto medioambiental. Algunos de los ins- 2.2 Energía trumentos disponibles para diversificar la matriz energética y disminuir las emisiones globales son: mayor uso de energía hidroeléctrica, gas natural y recursos renovables no hídricos; más in- La expansión del sector de la energía es crítico para el crecimiento económico de ALC en las próxi- tegración energética regional (tanto para la electricidad como para el gas); y mejoras específicas mas décadas. El desarrollo económico y social de la región desde Río 1992 ha estado respaldado en materia de eficiencia tanto en la oferta como en la demanda. Además, muchos países de ALC por un proceso masivo de electrificación que aumentó considerablemente el suministro de ener- necesitan la participación más activa de los sectores público y privado y reformas a los procesos gía eléctrica a hogares, negocios e industrias. Durante los próximos 20 años, deberá ampliarse la regulatorios, de contratación y licencias. oferta de energía eléctrica para satisfacer la creciente demanda. Pero las dinámicas de producción 22 y uso de la electricidad tendrán amplias repercusiones para las distintas economías de la región. El Afortunadamente, el sector eléctrico de esta región ya es el que genera menos emisiones de dióxido 23 desafío yace en satisfacer la considerable demanda de energía de manera limpia, eficiente, resis- de carbono en el mundo. Esto es el resultado de la alta participación de la hidroelectricidad, espe- tente e inclusiva. cialmente en Brasil, Colombia, Paraguay y Venezuela. Sin embargo, la intensidad de estas emisio- Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo nes ha ido aumentando debido a la creciente proporción de combustibles fósiles (entre ellos el gas natural) en su matriz, tendencia que se espera continuará. Objetivos verdes Según un informe del Banco Mundial, en un escenario de crecimiento económico moderado, las El sector de la energía debe ser eficiente al menor costo económico posible, además de evitar el emisiones de CO2 provenientes de la generación de electricidad en ALC aumentarían a más del desperdicio de recursos. Debe ser inclusivo para proporcionar acceso universal y sostenible para doble entre 2009 y 2030 como resultado de una caída en la proporción de fuentes hidroeléctricas y satisfacer las necesidades con el mínimo impacto en el medioambiente. Por último, debe tener la un aumento en el uso de los combustibles fósiles, impulsados por el gas natural. Como se observa capacidad de adaptarse a los desafíos climáticos, económicos y tecnológicos. Los temas clave en en la Figura 2, un escenario de oferta de ese tipo muestra que de alrededor de 260 millones de tone- los próximos años serán el equilibrio adecuado en la composición de la tecnología y la combina- ladas métricas de CO2 emitidas a la atmósfera en 2009, se llegaría a casi 570 millones de toneladas ción de combustibles usados en la generación. métricas en 2030. Figura 2: Escenario de emisiones de CO2, América Latina y el Caribe energía por parte de las empresas de servicios públicos); códigos de energía para edificios nue- vos; estándares para electrodomésticos; programas para promover modernizaciones integrales a los sistemas de energía de edificios construidos; y rotulación sobre eficiencia energética. La 570 reducción de los subsidios a los combustibles fósiles sigue siendo prioridad número uno y puede arrojar múltiples beneficios económicos, ambientales y sociales si viene acompañada de transfe- rencias mejor focalizadas. 196 México La región de ALC goza de tasas de acceso a la energía eléctrica relativamente altas en comparación América Central con otras regiones en desarrollo. Por ejemplo, la tasa promedio en �frica es de 40%, el promedio 36 38 El Caribe mundial es de 78%, pero ALC tenía un índice de 93% en 2008. Sin embargo, existen grandes dis- 248 58 paridades tanto entre los países como al interior de ellos. Incluso en naciones con tasas de acceso Zona Andina generales relativamente altas puede haber desigualdades alarmantes entre zonas urbanas y rura- 110 129 Brasil les. La extensión de la red es la forma natural de expandir el acceso en países con un sistema bien 15 18 Cono Sur desarrollado de transmisión eléctrica. Pero en naciones con infraestructura energética limitada, 36 17 113 o en comunidades aisladas, los sistemas solares fotovoltaicos y las micro plantas hidroeléctricas 52 y eólicas pueden desempeñar una función muy importante a la hora de proveer electricidad a menor costo. 2009 2030 Crecimiento verde inclusivo El camino a seguir en América Latina y el Caribe Fuente: Yepez, A., Johnson, T., y Andres, L.A. (2011), “Meeting the Balance of Electricity Supply and Demand in Latin America and the Caribbean�, Banco Mundial, Directions in Development. Para la seguridad energética en el contexto de la diversificación de la combinación de tecnologías Para reducir la trayectoria de emisiones esperada se deben optimizar otras fuentes de energía más de generación y la sostenibilidad ambiental, es necesario evaluar las futuras tendencias en el rol limpias. Después del agua, el viento aparece como el recurso renovable con mayor potencial. Para del gas natural, la energía hidroeléctrica y otros suministros para la electricidad con bajas emisio- contribuir realmente al suministro de la red eléctrica durante los próximos 20 años, la generación nes de carbono comparados con el petróleo y el carbón. También exige evaluar cuáles políticas y solar —concentrada principalmente en energía solar térmica— requiere todavía avances revolu- sistemas regulatorios ayudarían a promover el desarrollo con bajas emisiones de carbono. cionarios que reduzcan sus costos. Por su parte, la biomasa, particularmente los residuos de la in- 24 dustria azucarera, provee una cantidad considerable de electricidad en Brasil, pero su rol y poten- Conforme a un escenario de línea base para la región en 2030, la mayor parte de la nueva capacidad 25 cial a futuro exige mayores investigaciones para identificar las ubicaciones y procesos adecuados de generación se cubriría con energía hidroeléctrica y gas natural Figura 3. Para aprovechar los vas- y económicamente viables. tos recursos hídricos de la región, la mayoría de los países debe cambiar sus políticas regulatorias Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo para dar cabida a inversiones en un escenario financiero más riguroso y ante severas limitaciones El comercio interregional permitiría a los países diversificar sus fuentes de generación de energía sociales y medioambientales. Además se planifica un alza considerable en el uso de gas natural en y disfrutar de los avances del comercio asociados con la especialización de los productores más la generación en los próximos años. Pero para concretar la expansión de la capacidad de genera- eficientes. Además, un enfoque regional reduciría las emisiones de GEI al aumentar la proporción ción con gas natural se requiere mayor cooperación regional en la construcción de gasoductos y de fuentes renovables en la generación regional. Mejorar dicha integración exigirá superar barre- la negociación de contratos bilaterales, puesto que estos recursos no están distribuidos de manera ras institucionales, políticas y legales; un requisito clave en este sentido es contar con un marco pareja en la región. normativo e institucional que permita exigir el cumplimiento de los contratos. De todas las alternativas que existen para satisfacer la demanda de electricidad a futuro, casi siempre las menos caras son las medidas que apuntan a mejorar la eficiencia energética. Las in- tervenciones por el lado de la oferta abordan aspectos como: ineficiencias, pérdidas de energía y estándares nacionales en materia de eficiencia energética de los recursos (metas de ahorro de Figura 3: Combinación de generación de electricidad en toda la región, 2009–2030 2.3 Servicios de agua y saneamiento Aunque alrededor del 85% de la población urbana de ALC está conectada a un sistema de agua, el 100 % 4% 4% servicio que ofrecen muchas compañas es relativamente deficiente en términos de continuidad, 90 % presión y calidad del agua; además, muchas de estas empresas bregan para conseguir sostenibili- 80 % dad financiera. La mala gestión del alcantarillado y la degradación ambiental resultante también 70 % 50 % Otras fuentes renovables son problemas generalizados en la región, donde menos de la mitad de las aguas servidas es tratada 55 % 60 % Hidroeléctrica y desechada correctamente. A la vez, esto genera un grave y generalizado deterioro de ríos, lagos y zonas costeras, junto con problemas de salud (más detalles en la Sección 3.2). Por último, dada 50 % Nuclear 4% la desigualdad general en materia de ingresos, ciertos grupos de la población, particularmente 40 % 2% Carbón quienes viven en zonas rurales y tugurios periurbanos, continúan careciendo de acceso a servicios 5% 8% 30 % Gas natural adecuados de agua y saneamiento. 21 % 20 % 29 % Petróleo El crecimiento económico sólido y sostenido del que ha disfrutado ALC en general ofrece la opor- 10 % 12 % tunidad de invertir en mejoramiento ambiental –especialmente en la recolección y tratamiento de 5% 0% aguas servidas– y en redes de alcantarillado y control de inundaciones más efectivas en zonas ur- 2009 2030 banas. Además, la mayoría de los países de la región puede alcanzar los objetivos de un suministro de agua limpia y saneamiento adecuado en el plazo de una generación, siempre y cuando tome hoy Crecimiento verde inclusivo las decisiones correctas en materia de reformas institucionales e inversiones. en América Latina y el Caribe Fuente: Yepez, A., Johnson, T., y Andres, L.A. (2011), “Meeting the Balance of Electricity Supply and Demand in Latin America and the Caribbean�, Banco Mundial, Directions in Development. Objetivos verdes Algunas alternativas podrían reducir el volumen de la nueva capacidad de generación térmica re- querida en ALC durante los próximos 20 años. Tal vez lo más importante es que dichas opciones El suministro de agua y saneamiento y la protección de los cursos de agua son parte integral del pueden dar lugar a un sector más diversificado y estable y muchas son de menor costo que las tra- programa de crecimiento verde en ALC dada su importancia para la salud humana, el desarrollo dicionales soluciones de generación. económico y la sostenibilidad ambiental. Los objetivos verdes claves son: Por el lado fiscal, es necesario recortar los subsidios para permitir que las tarifas reflejen el verda- 26 dero valor de mercado de la electricidad. Ello sería un aporte en todos los frentes, ya que disminuye • Suministro de agua eficiente, inclusivo y a tarifas razonables para todos. 27 la capacidad de generación requerida y las emisiones de CO2 y los recursos fiscales se pueden cana- • Servicios hídricos limpios y respetuosos con el medioambiente que administren el Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo lizar hacia otras necesidades sociales. agua como un recurso natural escaso y lo incorporen al tejido urbano. Las disparidades en las tasas de acceso son enormes, tanto entre países como al interior de ellos, • Servicios de agua resistentes que se puedan anticiparse y responder a las sequías e especialmente en el sector de la energía eléctrica. Las perspectivas de aumentar las tasas de pene- inundaciones sin comprometer significativamente la calidad del servicio. tración dependen de la capacidad de transmisión de cada país. Por lo tanto, sigue siendo un gran reto encontrar formas de promover el acceso universal usando tecnologías limpias, eficientes y Para lograr los objetivos de contar con este tipo de servicios, los gobiernos de ALC deben impulsar y capaces de adaptarse, o en otras palabras, cómo ser verdes e inclusivos. profundizar sus agendas de reformas institucionales para el sector y forjar vínculos más fuertes con las gestiones de administración del medioambiente, los recursos hídricos y los sectores urbanas. Para satisfacer las inversiones necesarias (incluidas para aumentar la energía hidroeléctrica y ge- nerada con gas natural), muchos países de ALC requieren la participación más dinámica del sector privado para atraer las inversiones requeridas, así como reformas al marco normativo y a los pro- cesos de contratación y entrega de licencias. Avances en las últimas dos décadas Figura 4: Captación de aguas servidas en América Latina y el Caribe ALC ha avanzado bastante en mejorar la cobertura de los servicios desde Río 1992, pero las tasas Captación de aguas servidas en 2008 (%) se estancaron en los últimos años y queda mucho por hacer para impulsar la eficiencia y la inclu- sividad. La mayoría de los países de la región está recién dando los primeros pasos para conseguir 120 % 96 91 91 93 servicios de agua limpios y resistentes y sus objetivos están íntimamente ligados a la eficiencia 100 % 75 72 77 76 general del sistema. 80 % 66 61 64 59 52 58 60 % 48 47 Desde mediados de los años noventa, muchos de estos países han ensayado diversas reformas en 40% 24 el sector del agua, incluyendo la separación de las funciones de toma de decisiones, regulatorias 20 % 10 y de prestación del servicio, así como la descentralización de la red y la creación de asociaciones 0 Argentina Boliva Paraguay Perú Brasil Chile Ecuador Uruguay Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Colombia México Nicaragua Panamá Promedio público-privadas. Sin embargo, en muchos de ellos la agenda de reforma aún no concluye y todavía no está consolidada. Por ello, los gobiernos deben continuar experimentando y aplicando reformas para lograr un sector realmente sostenible. Oportunidades y restricciones Fuente: Documento de posición de ABDIB para el Foro Mundial del Agua 2012 El manejo de las aguas servidas es el desafío de la próxima década para los países de ingreso me- Pese a los avances conseguidos por ALC desde Río 1992, sigue habiendo grandes problemas. Uno Crecimiento verde inclusivo diano de la región. Casi todas estas naciones han diseñado programas ambiciosos y costosos para de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) es reducir a la mitad el déficit en la cobertura de en América Latina y el Caribe ampliar rápidamente la recolección y el tratamiento de sus aguas residuales. La mayor parte de las agua y saneamiento. Los niveles generales de acceso a suministro mejorado de agua y saneamiento mega-urbes de la región ya ha iniciado estas actividades y está ampliando sus colectores y constru- son alentadores en la región, especialmente dada la rápida urbanización y las crisis económicas yendo nuevas plantas de tratamiento. experimentadas en las últimas dos décadas. No obstante, unos 32 millones de personas (principal- mente en zonas rurales) carecen de acceso a agua potable; aproximadamente 123 millones no cuen- El aumento de episodios de inundaciones y sequías en las últimas décadas –y dadas las pruebas tan con saneamiento; menos de la mitad de las aguas servidas urbanas se trata en la actualidad; y que indican que los patrones climáticos de la región se están volviendo más extremos– pone en muchas empresas de agua proveen servicios de mala calidad (en términos de regularidad, presión riesgo la confiabilidad de los servicios de agua. Enfrentar la escasez de agua y las sequías es hoy y calidad del agua) y tienen dificultades financieras. en día un imperativo en la mayoría de las ciudades de ALC. Afortunadamente, ha surgido un con- 28 junto nuevo de herramientas para enfrentar el fenómeno que es cada vez más viable en términos 29 La mala calidad del servicio normalmente se debe a una combinación de inversiones inadecuadas económicos. Estas herramientas incluyen desde medidas tradicionales de conservación hasta la y empresas ineficientes. Aunque en la región hay algunas compañías de nivel mundial, el desem- explotación de nuevas fuentes alternativas, como la desalinización, regeneración del agua y apro- Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo peño operacional y financiero de la mayoría es deficiente (por ejemplo, en términos de pérdidas de vechamiento de las aguas pluviales. Sin embargo, para implementar estas opciones se requieren agua, coeficiente de recaudación, coeficiente de explotación y rentabilidad). Las causas varían de recursos adicionales. un caso a otro, pero la mayoría de los países de ALC aún está en el proceso de reformar sus sectores de agua y diseñar políticas adecuadas sobre tarifas, regulaciones, estructura sectorial, disposicio- La tendencia general de las reformas desde Río 1992 ha sido la de separar las funciones de toma de nes financieras y distribución de subsidios. decisiones, fiscalización y prestación de servicios en entidades distintas, velando por la debida capacidad y autoridad de cada una de ellas para hacerse cargo de su tarea. Este programa de refor- La contaminación generalizada de las masas de aguas ha tenido un grave impacto ecológico en la mas aún no está terminado. En última instancia, la efectividad de las políticas sectoriales –como región. Los países de ALC actualmente “recolectan� y dan tratamiento a menos de la mitad de sus subsidios a las inversiones y tarifas, regulaciones y estándares ambientales– se puede juzgar por aguas residuales. La captación, tratamiento y disposición de las aguas servidas y los biosólidos re- la eficacia e inclusión de sus servicios de agua, alfo que aún no sucede en muchos países de ALC. lacionados son procesos caros y aún es una tarea pendiente en la mayoría de estos países Figura 4. Las reformas claves emprendidas en algunos de los países más grandes ilustran la variedad de ex- Casi ninguno ha invertido en redes de captación de todas las aguas servidas y los niveles actuales periencias registradas: de tratamiento están por debajo del 50%, salvo en Chile y Uruguay. • La experiencia de Argentina con la privatización de los servicios de agua no fue más pobres o pequeñas los subsidios cruzados son insuficientes y los gobiernos fructífera y regresó al modelo de prestación pública. En los años noventa y como municipales no tienen la capacidad o la voluntad de proporcionar las subvenciones parte de una política nacional de privatización generalizada, muchas ciudades (sobre necesarias a las empresas de agua. todo Buenos Aires) firmaron contratos de concesiones a largo plazo y a comienzos de los años 2000, cerca del 70% de la población urbana era atendida por una empresa Estos breves perfiles destacan la riqueza de las experiencias y la diversidad de enfoques adoptados privada de aguas. Luego de la crisis económica de principios de los años 2000, casi en la región. No obstante, las futuras reformas requerirán: todos los contratos mayores de concesiones colapsaron y el servicio ahora es prestado • Compromiso político: los gobiernos deben comprometerse a velar por la principalmente por empresas públicas. combinación adecuada de políticas que garanticen niveles adecuados de inversión • El sector del agua de Brasil se caracteriza por grandes empresas que cubren todo un y servicios de buena calidad, además de adaptar permanentemente la matriz de estado y un uso acelerado de asociaciones público-privadas. Diferentes organismos políticas a las necesidades. son responsables de las políticas sectoriales y la gestión de los recursos y en 1998, • Estructura y descentralización de la industria: Desde Río 1992, la tendencia los servicios se transfirieron del nivel estatal al municipal. Hoy en día existen 27 regional ha sido la de descentralizar los servicios, normalmente mediante reformas empresas de agua estatales y unas 580 empresas municipales. Además, hay 14 constitucionales. Esto ha menudo ha privado a las compañías de agua de suficientes entidades normativas estatales con grados muy variables de autoridad y capacidades. economías de escala para reducir los precios y otorgar subsidios cruzados a los Un número cada vez mayor de empresas públicas están forjando asociaciones usuarios. La descentralización también hizo más compleja la reglamentación de los público-privadas, particularmente para proporcionar servicios de alcantarillado que servicios de agua puesto que los organismos especializados normalmente no pueden requieren grandes inversiones. prestar suficiente atención a los municipios pequeños. Crecimiento verde inclusivo • Chile es único país de la región que ha creado un entorno normativo fuerte para en América Latina y el Caribe • Recuperación de costos: las tres principales fuentes de financiamiento de los que las empresas privadas pudieran asumir la responsabilidad del servicio. La clave servicios de agua –tarifas, impuestos y transferencias– deben alcanzar para cubrir de sus tempranos logros es haber adoptado una política y un marco regulatorio los costos reales; de lo contrario, los servicios no serán sostenibles en el largo plazo. funcional que puso énfasis en el autofinanciamiento, la rendición de cuentas y el Los proveedores de agua eficientes pueden reducir costos haciendo inversiones apoyo gubernamental cuando fuera necesario. Chile también cuenta con una política inteligentes y recortando los gastos operacionales; del mismo modo, una compañía tarifaria estructurada y bien focalizada para los hogares de ingresos bajos, que a su eficiente con un flujo de caja fuerte y estable es capaz de atraer financiamiento a un vez no debilita la estabilidad financiera de las empresas de servicio. La incorporación costo más bajo. del sector privado después de 1998 ayudó a atraer nuevas oleadas de inversiones para 30 financiar el tratamiento de las aguas servidas y mejorar la infraestructura del sector. Si bien la bandera de lucha de las reformas sectoriales emprendidas en los años noventa era la 31 La estructura de este se caracteriza por empresas regionales relativamente grandes privatización, la experiencia concreta ha sido menos que satisfactoria; solo Chile adoptó derecha- que son capaces de proveer economías de escala y simplificar las regulaciones. mente un sistema basado en empresas privadas. En el resto de la región, los países han tenido una Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo amplia gama de experiencias en general fructíferas, o bien incipientes, con asociaciones público- • Colombia, al igual que Chile, creó organismos fiscalizadores fuertes para supervisar privadas. La justificación y elección de una alternativa de asociación adecuada variará dependien- los aspectos económicos del sector. El Ministerio de la Vivienda es el responsable de do del contexto específico. Pero algunos de los objetivos más comunes que se buscan son: niveles las políticas y la planificación nacional. A partir de 1992, los servicios de aguas se superiores de experiencia en gestión para mejorar la eficiencia; más transparencia y coherencia en descentralizaron hacia los 1.119 municipios y en 1994, una ley de servicio público la prestación de servicios; y, donde corresponda, capital accionario o financiamiento por medio de exigió a estos que utilizaran operadores especializados, inclusive empresas privadas. endeudamiento para facilitar las inversiones. El resultado ha sido una amplia gama de modelos institucionales, incluyendo empresas públicas en Bogotá, Medellín y Cali y contratos de concesiones de propiedad público-privada mixta en Cartagena y Barranquilla. Colombia también tiene un sistema exclusivo de tarifas escalonadas según el cual los hogares de ingresos altos pagan más por los servicios de agua y con ello, subsidian a las familias de ingresos bajos. Aunque este esquema funciona bien en algunas ciudades, en muchas de las El camino a seguir pasar por sobre los muros de contención e inundar las ciudades. Normalmente, los organismos regionales o nacionales de gestión de los recursos hídricos son los responsables de asignar el agua El suministro de agua, el saneamiento y el alcantarillado urbano son solo un componente de un a los diferentes usos y de la infraestructura hidráulica regional, el manejo de los ríos y la gestión marco hidrológico e institucional más amplio. Se ha acuñado el concepto de gestión integrada integral del agua. de las aguas urbanas para poder aprehender la relación entre una ciudad y su entorno de recursos Las empresas de agua y los gobiernos municipales deben coordinarse con las instituciones a cargo hídricos más general, si bien en estrecha conexión con la dinámica de la urbanización y los servi- de la gestión ambiental y los recursos hídricos y participar activamente en la formulación de po- cio de agua de la ciudad. El enfoque Figura 5 y su correcta adopción serán centrales para lograr los líticas para velar por la protección de sus intereses y la gestión sostenible del agua. Sin embargo, objetivos de crecimiento verde, a saber: servicios de agua limpios, eficientes, inclusivos y capaces como se analiza con más detalles en la Sección 3.2, muchos de los sistemas de gestión ambiental e de adaptarse. El Banco Mundial tiene una iniciativa de –Gestión Integrada de Aguas Urbanas– que hídrica de ALC adolecen de múltiples deficiencias y aún están evolucionando. trabaja en las ciudades de ALC para identificar las buenas prácticas y compartirlas. Figura 5: Concepto de la Gestión Integrada de Aguas Urbanas 2.4 Transporte urbano Gestión de cuencas fluviales Gestión de El rápido crecimiento económico y el aumento de los habitantes urbanos incrementan la demanda inundaciones y sequías y tensionan el sistema de transporte de pasajeros urbanos y de carga en las ciudades de la región. Desarrollo urbano Por una parte, el grave hacinamiento de las redes de transporte público sobre-exigidas afecta la confiabilidad de los viajes y la comodidad de los pasajeros. Y por la otra, el mayor ingreso está Crecimiento verde inclusivo Saneamiento ampliando el parque automotriz y el creciente número de vehículos privados impone un costo en América Latina y el Caribe Suministro de Aguas de agua servidas desproporcionadamente alto a la sociedad. Como se muestra en la Figura 6, ALC ya tiene una de las tasas de motorización más altas fuera de la OCDE. En América Latina había 86 vehículos livianos Servicios de agua por cada 1.000 habitantes, principalmente automóviles privados, vehículos suburbanos y camio- netas.7 Aún cuando China e India tienen una población mucho mayor, la propiedad de automóviles Aguas Desechos pluviales sólidos per cápita es muy baja e incluso los números absolutos de vehículos livianos en ambos gigantes están por debajo de las cifras de ALC. 32 Ciudades sostenibles Usuarios de agua 33 Uso del suelo Riego Navegación Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo Ecosistemas Energía hidroeléctrica Fuente: Banco Mundial La calidad de los servicios hídricos de una ciudad depende del marco general de gestión de este recurso: el suministro de agua urbano normalmente constituye entre el 20% y el 30% del consumo de agua de un país y los derechos y asignaciones del recurso son fundamentales para garantizar la fiabilidad de las fuentes. A nivel regional, las inundaciones suelen impactar profundamente el 7 ALC tiene una alta tasa de dominio de automóviles en comparación con Oriente Medio y alcantarillado urbano. En las zonas urbanas los altos niveles de agua de los ríos receptores pue- �frica (que no aparecen en el gráfico), aunque este índice también es elevado en algunas naciones den impedir el desagüe de las aguas pluviales. Del mismo modo, los ríos pueden desbordarse y petroleras ricas de ambas regiones. Figura 6: Tasa de dominio de vehículos livianos versus ingreso y población, 2005 • Fortalecer el transporte público creando redes que sean sostenibles en términos financieros y ofrezcan servicios de calidad, además de reducir la huella social y Vehículos livianos/cápita ambiental del transporte público. Vehículos livianos/US$1MM de PIB PIB/Cápita, US$2000 PPA • Promover y apoyar métodos no motorizados de transporte que realmente sirvan a los 800 40 pobres y no produzcan emisiones. 36.26 700 35 600 30 Avances en los últimos 20 años 25.64 VL/$MM PIB (PPA 2000) 500 22.68 25 ALC ha sido líder del mundo en desarrollo en la adopción de prácticas modernas e innovadoras VL/mil personas para abordar sus problemas de transporte. Ha habido mejoras transformadoras en la calidad del 400 20 suministro de transporte público en los últimos 20 años. 10.12 300 7.63 15 Los mayores beneficios provienen de los sistemas de autobuses de transporte rápido (BRT), los 200 10 que han institucionalizado el transporte masivo en bus al ofrecer alta capacidad y buen servicio 6.15 3.07 con costos relativamente bajos. En el proceso, estos sistemas también transformaron el modelo 100 5 de negocios que sustenta las operaciones del transporte público en la región, arrojando beneficios 0 0 considerables tanto ambientales como de seguridad. Aunque en Curitiba, Brasil, el BRT funciona Crecimiento verde inclusivo EE.UU., Canadá OCDE Europa OCDE Pacífico Europa oriental ALC y México China India desde los años setenta, el concepto ganó rápidamente popularidad después del exitoso despliegue en América Latina y el Caribe del Sistema TransMilenio de Bogotá, a mediados de los años noventa. Hoy en día, 1,7 millones de bogotanos se desplazan todos los días en TransMilenio, cuya capacidad y velocidad son compara- bles a las de los mercados de trenes de alta densidad en otras partes del mundo. Fuente: Base de datos IEA MoMo (IEA, comunicación personal, 2009). El éxito de TransMilenio y de una iniciativa similar adoptada en Quito poco tiempo después generó Notas: 10%-20% de estos vehículos livianos (VL) son camionetas y furgones comerciales. una explosión de sistemas BRT, en principio en ALC y luego en cada vez más lugares del planeta. El PIB per cápita en USD $1.000 (2000 PPA) se muestra sobre cada región. El Banco Mundial ha respaldado estos programas en Colombia, México y Perú, y el sistema se im- La evolución de los sistemas de transporte de ALC jugará un rol trascendental a la hora de definir el plementó (o está en vías de hacerlo) en Argentina, Brasil, Ecuador, Guatemala y Uruguay. Si bien la 34 futuro económico y ambiental de sus ciudades. Afortunadamente, existe cierta convergencia entre forma de adaptación del concepto BRT a cada contexto ha tenido diversos niveles de éxito, se trata 35 las agendas de sostenibilidad financiera, económica, ambiental y social del sistema de transporte: de la innovación más trascendental en materia de transporte público que ha sido desarrollada, es muy probable que un sistema de transporte urbano económicamente eficiente sea a la vez lim- Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo perfeccionada e institucionalizada en ALC durante los últimos 20 años. pio, eficaz y capaz de adaptarse. También se han logrado avances importantes en el despliegue de sistemas ferroviarios, particu- larmente en las zonas metropolitanas más grandes de Brasil. Tanto Río como Sao Paulo transfor- Objetivos verdes maron servicios centenarios de trenes suburbanos en sistemas modernos de alta capacidad y con frecuencias y capacidades similares a la de los metros. Ambas zonas metropolitanas también están Los objetivos verdes en materia de transporte son los siguientes: extendiendo sus sistemas de trenes subterráneos mediante asociaciones público-privadas. • Manejar el desafío de la demanda de automóviles, que no solo amenaza con recargar a Muchas ciudades también abordaron el desafío de integrar diferentes modalidades de transporte las ciudades con la congestión, sino además genera un impacto ambiental enorme en para reducir las molestias y demoras. Los sistemas sin integración física (terminales de transferen- términos de emisiones de carbono, seguridad y saturación de los espacios públicos. cia adecuados) y operacional (horarios coordinados) alejan a los pasajeros que tienen otras alterna- tivas e imponen una pesada carga sobre los usuarios cautivos. Pagar cada modalidad por separado, una práctica bastante común, empeora todavía más las dificultades. Y para los pobres, que viven en los suburbios y es más probable que requieran hacer transferencias, la multiplicidad de tarifas y equidad. Sin embargo, lograr ambos objetivos no es fácil debido a la dificultad de identificar con resulta imposible de costear. precisión a los pobres y velar porque no se abuse de los subsidios. En general, los resultados han sido o bien tarifas más bajas que requieren grandes subsidios públicos o una estrategia de tarifas Un logro importante en materia de integración es la creación de sistemas de billete único, como más altas (y por ende más sostenibles) que cubren los costos, pero arriesgan dejar fuera a los po- en Sao Paulo y Río de Janeiro. La construcción de terminales de transferencia de alta calidad, entre bres y racionar el uso. ellos Bras y Luz en Sao Paulo o el terminal Moreno en Buenos Aires, también mejoraron la integra- ción y la eficacia, Pero tal vez el experimento más notable ha sido el TranSantiago en Chile, el cual Esta tensión también se extiende a las operaciones. El diseño del TranSantiago contemplaba la requirió una transformación total del sistema de transporte público: de una prestación en general auto sostenibilidad financiera y ello contribuyó a sus problemas de puesta en marcha. En retros- informal a una red urbana integrada típica de un país moderno. Incluso los sistemas de pago y pectiva, el sistema tenía demasiado pocos buses debido a restricciones presupuestarias, lo que ge- transferencias se integraron mediante una tarjeta inteligente. Aunque su lanzamiento tuvo bas- neró graves aglomeraciones. En Bogotá, la gente reclama por el hacinamiento en los buses incluso tantes dificultades, el Gobierno reaccionó de inmediato y hoy en día el nuevo sistema de transporte en períodos no punta, pero si se agregan más buses, se corre el riesgo de que el TransMilenio caiga público es considerado uno de los mejores de América Latina. La transformación sentó las bases de en déficit. una cobertura de transporte público urbano sin fisuras gracias a la integración, vía la tarjeta inteli- gente, con el tren subterráneo. La mayoría de los buses son modernos, con aire acondicionado, es- Pese a estas inquietudes, uno de los beneficios más celebrados de los sistemas BRT modernos ha tándar Euro3 (más limpios ambientalmente) y con choferes uniformados que han sido capacitados sido el mejoramiento del desempeño ambiental y la mayor comodidad y confiabilidad en relación para proporcionar un servicio de calidad a los pasajeros. Además, los habitantes pobres pueden con los buses antiguos. Esta fórmula también ofrece la oportunidad de mejorar las flotas para re- hacer viajes en varios tramos desde distritos alejados al centro comercial de la ciudad pagando solo ducir aún más las emisiones de carbono Pero estas tecnologías tienen costos incrementales nada una vez. de triviales que tienen el potencial de convertirse en una carga injusta para los pobres. Crecimiento verde inclusivo Del mismo modo, otro esquema valorable sería mejorar la calidad y la cantidad de vehículos no en América Latina y el Caribe Oportunidades y restricciones motorizados (particularmente bicicletas y caminatas). Estas prácticas tienen el potencial de redu- cir la congestión y mejorar la calidad de vida de la población, pero dependen de aspectos como la El desafío central es mantener tiempos de viaje razonables y desplazamientos lo más asequibles, geografía de la ciudad, los ingresos, la seguridad, el clima y la cultura. Incluso en las ciudades más cómodos y convenientes que sea posible. No es tarea fácil, especialmente en urbes grandes donde grandes de la región, las caminatas representan alrededor de un tercio de todos los viajes. Estos la congestión es un problema crónico. desplazamientos son fundamentales para mantener el funcionamiento y la sostenibilidad de los sistemas de transporte y por ende, mantener la proporción de caminatas dentro del total de los Un problema crucial en la región es que las inversiones en infraestructura de transporte público traslados generales debe ser un elemento central de la estrategia de transporte de las ciudades de 36 urbano son muy inferiores a las necesidades y al potencial. Parte de la dificultad es el alto costo la región (la Figura 7 muestra la proporción de las diferentes modalidades de desplazamiento en 37 de los sistemas modernos de transporte público masivo: la última fase del BRT de Bogotá tuvo un algunas urbes del mundo). costo superior a los US$15 millones por kilómetro. Aunque se trata de una suma considerable, es Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo solo una fracción de lo que cuesta construir un tren subterráneo nuevo: cifras como los US$300 millones por kilómetro en Sao Paulo están dentro de la norma. Aparte del limitado espacio fiscal que afecta a muchos países de ALC, los problemas son aún más graves a nivel subnacional. La recuperación de costos suele ser un objetivo declarado, pero su impacto es regresivo y requiere subsidios de compensación para los pobres. La lógica económica indica que siempre que la ciudad tenga recursos (o sea capaz de generarlos) y pueda garantizar que los subsidios se destinen al me- joramiento del servicio para los pasajeros, es posible justificar cierto nivel de subvención al trans- porte público debido a los beneficios que genera y al potencial de reducir viajes en automóviles pri- vados que se traducen en externalidades negativas. En la práctica, para equilibrar la sostenibilidad económica y social, diversas ciudades han fijado tarifas que aseguran la recuperación de costos y la sostenibilidad económica y ofrecen subsidios a la demanda para los pobres para garantizar acceso Figura 7: Proporción reciente de las diversas modalidades en una selección de ciudades El camino a seguir del mundo A medida que los ingresos en ALC aumenten, más y más viajes se harán en automóvil, lo que pro- No motorizada vocará niveles inaceptables de congestión, a menos que la infraestructura y su tarificación motive Transporte público a los usuarios a cambiar sus hábitos. En este contexto, preocupa el hecho de que al no reflejar los Individual costos externos que impone en la sociedad, la tenencia de un automóvil es artificialmente barata y refuerza la tendencia a utilizarlo exageradamente. La teoría económica apoya plenamente que 100 % se cobre a los conductores por el costo que la conducción impone a la sociedad. Es sabido que los agentes económicos (conductores) consumen exageradamente cuando lo que pagan no refleja los 10 % 12 % 19 % 25 % 31 % 90 % costos reales que asume el resto de la sociedad, como el del cambio climático, la contaminación y 23 % 24 % 26 % 27 % los retrasos atribuibles a la congestión. En esta situación, un “impuesto pigouviano�8 puede ayu- 32 % 33 % 34 % 36 % 37 % 37 % 37 % 38 % 38 % 39 % 80 % dar a alinear los incentivos y costos individuales con los impactos más generales en la sociedad. Los cálculos sugieren que un cobro que valorice explícitamente la congestión y que refleje el efecto 54 % 56 % 40 % 70 % de los automóviles en la sociedad, la contaminación local o las emisiones, encarecería en aproxi- madamente US$2,28 por milla el uso del automóvil en un entorno urbano de Estados Unidos. 58 % 60 % 20 % 56 % 44 % 32 % En este contexto, las autoridades tienen una escala de alternativas para implementar medidas váli- 29 % 52 % 54 % 50 % 32 % 53 % 28 % 53 % das de gestión de la demanda en las regiones metropolitanas. Algunas de las opciones son: 42 % 38 % 32 % 37 % Crecimiento verde inclusivo 42 % 46 % 40 % en América Latina y el Caribe • Sistemas de incentivo para vehículos con múltiples pasajeros para una red estratégica 24 % 30 % de caminos. Esta estrategia destina carriles específicos de un tramo de una carretera a vehículos que transportan varios pasajeros (normalmente dos o tres como mínimo), 50 % 39 % 46 % 40 % 20 % incentivando a los conductores a considerar alternativas a viajar solos y así gozar un 37 % 33 % 32 % 32 % 31 % 30 % viaje sin congestión. 27 % 25 % 25 % 25 % 24 % 23 % 22 % 21 % 21 % 20 % 10 % 16 % • Cambios a la tenencia y uso de los vehículos. Los gobiernos pueden utilizar una gama 5% 0 de instrumentos para aumentar los costos de poseer y usar un automóvil con el fin 38 39 Porto alegre Belo Horizonte Bogotá Buenos Aires Caracas Guadalajara León Lima Montevideo Río de Janeiro Nueva York San José Santiago Ciudad de México Curitiba São Paulo París (Metropolitano) Mumbai Shanghai Hong Kong Londres (casco urbano) de reflejar los costos totales que este vehículo impone a una ciudad. Puede servir un sobrecargo a los combustibles. En la mayor parte de la región de ALC, ya existe el mecanismo básico para aplicar estos cobros. Servicios urbanos y de infraestructura 2. Crecimiento verde inclusivo • Gestión de los estacionamientos. Todos los viajes en un automóvil privado comienzan y terminan en un estacionamiento, lo que convierte a estos espacios en herramientas potencialmente poderosas para manejar la demanda urbana. Si bien Fuente: Banco Mundial los planificadores del transporte y las autoridades municipales tienden a simpatizar En relación con el ciclismo, en los últimos 10 años muchas ciudades de ALC han reconocido el con los conductores que buscan donde estacionar, las restricciones y cobros por rol central que este puede desempeñar en mejorar el desempeño y sostenibilidad de las redes de transporte. Varias ciudades (entre ellas Bogotá, Buenos Aires, Río de Janeiro, Sao Paulo y Santiago) 8 Un impuesto pigouviano se aplica a personas o empresas cuyas acciones tienen consecuencias han intentado promover la práctica mejorando las instalaciones urbanas relacionadas. Para lograr sociales negativas. El impuesto corresponde a la carga social impuesta por la actividad, de manera que transformaciones reales, esto requiere combinar inversiones en infraestructura e instalaciones el “costo� total para el individuo (o empresa) refleje los costos que impone a la sociedad. Se cree que con actividades que estimulen cambios de actitud respecto de la bicicleta. un impuesto pigouviano igual a la externalidad negativa (o carga impuesta a la sociedad) que corrige el resultado de mercado tornándolo eficiente. Un ejemplo típico de ese tipo de impuesto es cobrar a quienes emiten emisiones que contaminan el aire o el agua. este espacio tienen un impacto virtuoso sobre el tráfico al administrar la demanda. Cuando las ciudades restringen los espacios para estacionamiento, exigen su cumplimiento y aplican cobros adecuados, pueden simular cargos por congestión con costos políticos y transaccionales relativamente bajos. • Restricción y cobros de acceso. Aplicar cobros explícitos a los viajeros por la congestión que ayudan a generar (los denominados cobros por congestión) es la forma más directa de abordar estos problemas. En resumen, aplicar una planificación urbana integral y, en especial, abordar directamente el tema del uso del automóvil para aumentar al máximo el uso del transporte no motorizado son funda- mentales para mejorar los sistemas de transporte urbano en ALC. A falta de ello, las mejoras en la oferta de otras modalidades pueden tener un impacto limitado. La experiencia en ALC y en otros lugares sugiere que, sin una estrategia deliberada para manejar la demanda de automóviles, es di- 3 fícil o casi imposible abordar la congestión vial en entornos urbanos densos, especialmente dado los niveles de ingreso relativamente altos de los que actualmente gozan muchas de las grandes ciudades de América Latina. Este problema solo empeorará a medida que los ingresos sigan au- mentando. Crecimiento verde inclusivo en América Latina y el Caribe Crecimiento verde inclusivo 40 Recursos naturales 41 y servicios rurales Herdsmen cross Xingu River in Para state - Antonio Cruz ABr La sostenibilidad del crecimiento de ALC dependerá de su compromiso con la protección y el for- talecimiento de sus exclusivos activos naturales. Las mismas ventajas que generan estos recursos (agua en abundancia, tierra fértil y biodiversidad sin paralelo) se encuentran amenazadas por la propagación de usos ineficientes del suelo y la deforestación, así como por la fragilidad y varia- bilidad de los recursos hídricos. La agenda rural también está estrechamente vinculada con los desafíos de la inclusión social debido a la presencia de gran cantidad de pueblos indígenas y a que alrededor de la mitad de los pobres de ALC vive en zonas rurales. Las siguientes secciones analizan los temas que se identifican a continuación, utilizando un enfo- que sectorial: (i) objetivos del crecimiento verde inclusivo, (ii) avances desde Río 1992, (iii) oportu- nidades y restricciones en el camino hacia el crecimiento verde inclusivo y (iv) pasos a seguir. La Sección 3.1 explora el transporte rural examinando los temas verdes relacionados con el acceso a los mercados y la conectividad. La Sección 3.2 revisa la gestión de los recursos hídricos y la Sección 3.3 reflexiona sobre el sector agrícola. 3.1 Acceso a mercados rurales Crecimiento verde inclusivo La demanda de transporte de carga y acceso a los mercados ha aumentado considerablemente de- en América Latina y el Caribe bido al rápido crecimiento económico de los últimos años. El incremento de la conectividad y el acceso a los mercados también genera un crecimiento socialmente más inclusivo: los caminos ru- rales ayudaron a reducir la pobreza al promover la integración, la conectividad, la movilidad y el acceso a servicios sociales básicos. Los caminos rurales mejoran la inclusión social de la población rural, especialmente en lo que se refiere a conectar las comunidades rurales pobres a las ciudades a nivel de distrito. La modalidad terrestre, relativamente costosa y ambientalmente perjudicial, domina el transpor- 42 te de carga en ALC. La mayor parte de los fletes se trasladan en camiones y se usan muy poco los 43 cursos de agua o las ferrovías. Los costos logísticos también son muy altos en la región (50%–100% Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo por sobre los de los países de la OCDE), debido a: amplio abanico de actores y falta de coordinación entre ellos; cadenas de suministro insuficientemente integradas; rezago en infraestructura here- dado de años de falta de inversión y concentración solo en el sector vial; y mala integración de las modalidades de transporte con alta dependencia en las carreteras. La región tiene la reputación de ser la última frontera del mundo, tanto en términos ambientales debido a su rica pero amenazada biodiversidad, como sociales, con su variedad de pueblos indí- genas que aún practican estilos de vida tradicionales. El entorno natural provee la principal red de protección social para los pobres rurales y ayuda a controlar la desnutrición y la migración masiva hacia las ciudades. Además, la economía rural explica casi la mitad de las exportaciones de ALC (alimentos, animales vivos y materias prima). Objetivos verdes restauración forestal. Los proyectos de acceso al mercado en ALC se han enriquecido cada vez más con enfoques proactivos destinados a proteger el medioambiente Los principales desafíos ambientales y sociales para el acceso a los mercados en ALC caben en tres Recuadro 1. categorías: Recuadro 1: Pagos por servicios ambientales en Honduras • Reducir al mínimo la huella ecológica y social local y los efectos inducidos por la construcción y el funcionamiento de la infraestructura de transporte. En gran parte La zona que bordea el camino entre San Lorenzo y Olanchito, Honduras, es el hábitat del 80%-90% de las poblaciones endémicas de los últimos colibrí esmeralda hondureños, que se encuentran en peligro crítico de extinción. En 2005, se del trabajo en temas de transporte de la región, el enfoque exclusivo en los aspectos creó un área protegida, conocida como la Reserva de Polingo, que no obstante es insuficiente para mantener una población de ingeniería vial se ha desplazado a la incorporación de la mitigación de los impactos viable del ave en el largo plazo. Por este motivo, se hicieron gestiones para lograr la conservación efectiva y duradera de los restantes parches de bosque espinoso. Ello se materializaría mediante un sistema de –pagos por servicios ambientales– sociales y ambientales negativos. (PSA) si los propietarios del Valle de Aguan acordaban mantener intactas las restantes parcelas del bosque. Este programa fue el primero en su tipo en Honduras y se espera que asegure la conservación en terreno y a largo plazo de una zona suficientemente grande de bosque espinoso para garantizar la sobrevivencia del colibrí esmeralda y de otras especies de • Velar por una infraestructura inclusiva y eficiente. Los proyectos de acceso a los biodiversidad endémica del Valle de Aguan. Para asegurar la aplicación del sistema de PSA, el proyecto incluyó un compromiso jurídicamente vinculante sobre medidas de conservación tempranas que deben aplicarse como condición para el desembolso mercados más innovadores, especialmente en zonas rurales, apoyan esfuerzos de de fondos de mejoramiento vial. desarrollo sostenible inclusivos y aseguran la participación de las comunidades afectadas. Los proyectos también están expandiendo el acceso a servicios básicos y complementando las gestiones para reducir la pobreza a través de una cobertura • Mejorar los métodos de construcción. Aunque perfeccionar los métodos de universal de la educación y la salud, incluso en las zonas más distantes. construcción y la supervisión ambiental (incluida la estabilización de taludes y la gestión del drenaje de cuencas) es fundamental, aún queda mucho por hacer. La • Responder al programa sobre cambio climático, tanto en términos de mitigación experiencia de Brasil con los contratos de rehabilitación y mantenimiento basados Crecimiento verde inclusivo como de adaptación. Si bien a la fecha se han incorporado relativamente pocas en el desempeño ha dado lugar a la incorporación de diversas innovaciones en la en América Latina y el Caribe consideraciones sobre mitigación y adaptación al cambio climático en la agenda construcción de caminos, inclusive el fresado de pavimento, proceso que tiene sobre acceso a los mercados, el tema ha concitado mayor atención en los últimos considerables efectos ambientales positivos ya que reduce el desperdicio de años a la luz del creciente número de eventos climáticos extremos. materiales. • Construir capacidades locales, integrar las inquietudes de la comunidad y abordar las Avances en las últimas dos décadas sensibilidades culturales. Los proyectos de acceso al mercado continúan respaldando las gestiones para generar capacidad local a fin de incorporar las inquietudes de ALC ha dado importantes pasos en integrar la agenda verde con sus esfuerzos de acceso al merca- 44 do, lo que incluye: las comunidades y abordar los temas de sensibilidad cultural y otros que puedan 45 afectar a las comunidades indígenas. Un marco participativo que ponga hincapié en el acceso equitativo al poder de decisión (para campesinos, indígenas, mujeres y • Incorporar salvaguardias para institucionalizar las buenas prácticas ambientales Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo jóvenes) se ha convertido en un elemento constitutivo de las buenas prácticas en los y sociales. Por ejemplo, conseguir permisos ambientales para obras viales genera proyectos de caminos rurales. Este enfoque ha logrado empoderar a las comunidades enormes demoras y los organismos ambientales con frecuencia carecen de y mejorado su integración a la sociedad en su conjunto. capacidades para identificar, monitorear y supervisar las consecuencias ambientales de este tipo de proyectos. Se han creado salvaguardias con el fin de institucionalizar • Crear empleos. El mantenimiento de caminos rurales en ALC genera más empleos las consideraciones ambientales y sociales en la puesta en marcha de operaciones de que todas las demás inversiones de infraestructura analizadas hasta la fecha (entre transporte. 25.000 y 50.000 puestos anuales por cada US$100 millones de inversión). Los recursos para tales actividades también son relativamente fáciles de movilizar en un entorno • Integrar las gestiones de conservación y reducir al mínimo la huella local. Velar por donde existen pocos planes de infraestructura a largo plazo con proyectos listos para el desarrollo armónico de los proyectos de infraestructura en áreas ambientalmente empezar. En comparación, la construcción de carreteras genera alrededor de 1.000 sensibles sigue siendo un desafío. Un enfoque prometedor es la aplicación de puestos anuales por cada US$100 millones de inversión Recuadro 2. herramientas de planificación de uso del suelo al diseño de paisajes que integren el desarrollo vial con la conservación de la biodiversidad, y con los principios de • Reducir los kilómetros de viajes innecesarios sin restringir el crecimiento económico. Recuadro 2: Creación de empleos en el proyecto de caminos rurales de Perú El imperativo de “reverdecer� el sector del transporte de carga de ALC es importante en sí. Sin em- En un programa vial de Perú, las autoridades decidieron ocupar y apoyar microempresas en actividades de mantenimiento de caminos. Solo en 2011, 697 gobiernos locales contrataron a 744 microempresas y crearon 5.132 puestos de trabajo para bargo, los objetivos de este proceso están estrechamente vinculados con exigencias comerciales, las comunidades locales. A la fecha, los caminos rurales que fueron rehabilitados hasta hace 12 años y son mantenidos económicas y ambientales, tanto locales como nacionales. Y en esta convergencia de oportunida- rutinariamente por microempresas se mantienen en buenas condiciones. des radica un fundamento importante para generar un crecimiento realmente verde inclusivo. Un sistema de transporte multimodal integrado y correctamente mantenido que facilite el despla- zamiento y la eficiencia operacional reduce tanto emisiones como costos, pero además mejora la Oportunidades y restricciones seguridad. Del mismo modo, un ahorro de combustible no es solo importante desde la perspectiva de las emisiones de carbono: la industria del transporte tiene un fuerte incentivo para bajar su con- La falta de conectividad aún limita el crecimiento en la región y es fundamental aumentar la efi- sumo por motivos económicos, ya que el combustible es uno de los componentes de mayor peso en ciencia del sector de transporte. Los costos de logística en la región de ALC como porcentaje del los costos operacionales del transporte por carretera. PIB son del orden del 17%–28%, en comparación con la meta de 8%-10% de la OCDE. Hasta cierto punto, estos costos reflejan la alta dependencia de la exportación de productos a granel en la re- El éxito dependerá de que se encaren restricciones históricas e institucionales: gión. Pero también apuntan a que un sector transporte más eficiente se traduce directamente en una mayor competitividad de los sectores económicos primarios relacionados. • La restricción multimodal. Cuando existen y son competitivas, el ferrocarril y las vías de agua pueden ser mucho más rentables que el transporte por carretera. Pero El sector del transporte es la fuente de mayor crecimiento de las emisiones de carbono en la región aún así, ALC depende sobre todo de este último sistema. de ALC. Por ejemplo, en Brasil el sector fue responsable de más o menos 30% de todo el consumo Crecimiento verde inclusivo de energía y emisiones de CO2 en 2007; las modalidades del transporte vial explican más del 90% • La restricción de combustible-eficiencia en un sector fragmentado, dominado por en América Latina y el Caribe de esta proporción9. Las oportunidades para reducir la intensidad de las emisiones de carbono del la actividad privada. Cuando los argumentos a favor de mejorar el rendimiento sector de carga se pueden agrupar en tres estrategias generales: del combustible son evidentes y se dispone de alternativas técnicas, la estructura de la industria plantea una limitación importante. El transporte de carga es • Facilitar la sustitución de estas modalidades de flete por otras más eficientes en el fundamentalmente una actividad privada y los transportistas (camiones, trenes y uso del combustible. El transporte por carretera (camiones) es el sistema de carga barcazas) operan en un entorno de mercado. Más aún, varios de ellos son empresarios más intensivo en cuanto a emisiones de carbono y la meta debería ser la creación de y operadores-propietarios independientes de negocios pequeños que priorizan un sector multimodal para dejar de depender de los camiones. cuidadosamente las inversiones de capital. Por lo tanto, existe la necesidad de buscar formas pro mercado para promover el uso eficiente de una flota modernizada en una 46 • Aumentar la eficiencia de los combustibles en las modalidades actuales. Dada industria altamente fragmentada y encontrar iniciativas sutiles coherentes con los 47 la naturaleza dispersa y fragmentada del transporte por carretera, los camiones principios de mercado. explican la mayoría de los vehículos de fletes y kilómetros viajados (a excepción del Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo transporte aéreo). El desafío es identificar y desplegar estrategias para reducir el uso • La restricción de la demanda agregada. En última instancia, a medida que se aborden de los combustibles en el sector de transporte por carretera. Por lo tanto, disminuir todos estos retos, es importante considerar formas viables de desmontar lo que ha la intensidad en el uso de combustible en este sector está fuertemente ligado a la sido una correlación históricamente fuerte entre crecimiento económico y demanda reducción de los contaminantes locales. Por el contrario, muchas de las medidas que de transporte de carga. se toman para –limpiar– el diesel (reduciendo los niveles de sulfuros) también pueden tener efectos sinérgicos en la eficiencia del combustible de las flotas de camiones. 9 Estas cifras provienen del Balance Nacional de Energía de 2008 (Ministerio de Minas y Ener- gía de Brasil). El sector del transporte por carretera da cuenta de una mayor proporción del consumo total de energía y emisiones de CO2 que en la mayoría de los países debido a que la matriz de produc- ción energética pone énfasis en la energía hidroeléctrica. El camino a seguir combustibles. Las pruebas también indican que en algunos casos, los consignadores pueden inducir a los transportistas con los que operan a concentrarse más en este La región de ALC requiere un enfoque holístico para los desafíos de mejorar el acceso al mercado y aspecto. Por otra parte, los gobiernos de la región también han adoptado programas el transporte interurbano. Para ello, requiere una estrategia integral centrada en tres áreas: para institucionalizar buenas prácticas ambientales y de mantenimiento. No obstante, el desafío es institucionalizar el conjunto aún fragmentado de iniciativas y • Un requisito clave para la agenda del desarrollo verde es la infraestructura. Es un logros para alcanzar mejoras a nivel de toda la flota, en un sector donde el gobierno factor que puede influir positivamente en el desempeño ambiental si se dispone cumple un rol relativamente modesto. de alternativas rentables y convenientes, caminos de buena calidad y materiales y métodos de construcción adecuados. En primer lugar, la disponibilidad de este tipo de alternativas puede ayudar a que se prefieran modalidades más eficientes de transporte, como vías férreas y cursos de agua. En segundo lugar, la calidad 3.2 Gestión de los recursos hídricos de la infraestructura vial tiene implicancias importantes para la velocidad de El agua es un componente esencial para sustentar el desarrollo y crecimiento económico a largo desplazamiento de los camiones y, por consiguiente, para la eficiencia energética. Y plazo. Es necesaria para alimentar a los habitantes, mantener la expansión saludable de las ciuda- por último, la construcción de infraestructura es en sí misma una actividad intensiva des y mantener la competitividad de las empresas. Además, la gestión y desarrollo eficaz de este en consumo de energía; por lo tanto, el uso adecuado de materiales y métodos de recurso es fundamental para el crecimiento limpio, eficiente, flexible y resistente, e inclusivo. Si construcción puede incidir de manera importante en el uso de la energía durante el bien ALC tiene una de las disponibilidades per cápita más altas de agua dulce del mundo,10 la con- desarrollo de la infraestructura. taminación, la desigualdad y los factores geográficos limitan gravemente el acceso a ella. A través • Contar con sistemas modernos de regulación y fijación de precios también puede gran parte de la región, las cuencas fluviales y los hábitats acuáticos sirven de receptáculos para la Crecimiento verde inclusivo eliminación de desechos y efluentes industriales y mineros. En la medida en que la región aumente en América Latina y el Caribe influir positivamente en la agenda de crecimiento verde. Los gobiernos de ALC pueden influir en la elección de modalidades, costos, disposiciones contractuales sus ingresos hasta llegar a un nivel mediano y alto, las presiones sobre sus recursos hídricos con- y nivel de actividad económica si cambian el entorno normativo en el que operan tinuarán creciendo. los transportistas. Pero aplicar un sistema regulador adecuado sigue siendo un tema pendiente en la región. La estructura ideal debe proveer reglas de juego equitativas, Objetivos verdes transparencia e incentivos de inversión, además de abordar específicamente las fallas de mercado (por ejemplo, cargos que reflejen los costos externos de las diferentes En general, los objetivos de este sector en materia ambiental son limpieza, eficiencia, flexibilidad modalidades). Además, los precios deben reflejar los costos reales (inclusive costos de y flexibilidad y resistencia, e inclusividad, y están estrechamente vinculados entre sí. Su consecu- 48 desarrollo de infraestructura e impactos ambientales) y los incentivos de las políticas ción exige lo siguiente de los países: 49 tributarias deben converger con las herramientas más amplias del crecimiento verde. • Abordar la contaminación de los recursos hídricos de origen humano, industrial y Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo • Es fundamental mejorar la eficiencia de la actual flota de camiones en materia agrícola. de consumo de combustible. La clave es proveer incentivos a los propietarios de camiones y usuarios de transporte para que midan y reduzcan su huella ecológica • Administrar y asignar efectivamente el recurso dada la importancia vital del agua por el uso de combustibles fósiles y a la vez mejorar el desempeño de los operadores para muchos sectores. induciendo una cultura de mejora permanente. Existe la oportunidad de crear un programa voluntario basado en alianzas. La experiencia internacional indica que la estructura de mercado y las relaciones entre consignadores, transportistas y proveedores de tecnología ofrece buenas oportunidades para los programas voluntarios de colaboración que permitan reducir los impactos ambientales de 10 La región alberga cuatro de los ríos más grandes del mundo: Amazonas, Paraná, Orinoco y la industria. Existe una variedad de ejemplos de buenas prácticas en los países de Magdalena. Además, tiene algunos de los lagos más grandes del mundo, entre ellos el Maracaibo ALC. Las mejores flotas ya han adoptado gran parte de las tecnologías, prácticas en Venezuela, el Titicaca en Perú y Bolivia y el Poopo en Bolivia. El 20% de la escorrentía mundial de administración y capacitación más modernas para maximizar el consumo de proviene de la cuenca del Amazonas. • Garantizar servicios y consumo más eficientes mediante empresas de servicio público La contaminación industrial también es un desafío, en especial en torno a las grandes urbes como correctamente administradas, incentivos adecuados e innovación tecnológica (como Bogotá, Buenos Aires, Ciudad de México y Sao Paulo. Es necesario consolidar las gestiones para se analiza en la Sección 2.3). abordar la polución industrial de los cursos de agua si se desea que las ciudades crezcan de manera más limpia y sostenible. Esto es particularmente importante en ciudades que dependen de fuen- • Adaptarse efectivamente a la variabilidad y el cambio climático. tes subterráneas, debido al alto costo de las obras de limpieza. En efecto, un acuífero subterráneo suele perderse una vez que se contamina y por lo general, los recursos alternativos resultan tener costos prohibitivos. Avances en las últimas dos décadas Incluso en algunas zonas escasamente pobladas el agua es de mala calidad. Las regiones semiáridas Río 1992 reveló que la gestión vertical de los recursos hídricos había sido ineficaz y que debería que solían destinar sus gestiones a aumentar el suministro de agua, como el estado de Ceará en adoptarse un enfoque participativo que involucre a consumidores, planificadores y autoridades Brasil, ahora enfrentan el problema de la eutroficación de sus embalses debido a los desagües de en todos los niveles. Este programa de gestión del agua ha sido asumido por diversos países de la muchas aldeas pequeñas que bordean los ríos. Junto con abordar el problema de la cantidad, el país región y les ha ayudado a mejorar sus marcos legales e institucionales, principalmente con el desa- está buscando soluciones a este desafío. rrollo de enfoques de gestión de las cuencas fluviales con una importante participación de los inte- resados. Además, la aplicación de incentivos económicos para lograr una asignación y consumo de Si bien la contaminación de fuentes puntuales que se registra en ciudades e industrias puede en- agua más eficientes es cada vez más frecuente. De hecho, los países de ALC llevan la delantera en el frentarse con voluntad política decidida e inversiones masivas, la contaminación difusa prove- desarrollo de instrumentos nuevos como el pago por servicios ambientales, en reconocimiento de niente de la agricultura sigue siendo un reto, tal como se describe en el Recuadro 3. la dimensión ambiental de la buena gestión del agua. Recuadro 3: El lago Nicaragua y contaminación de fuentes difusas Crecimiento verde inclusivo Aunque se ha logrado bastante, aún quedan muchos desafíos pendientes. A la vez que mantiene en América Latina y el Caribe su senda de crecimiento, la región tiene que lidiar con el problema de la escasez de agua y la va- La contaminación de fuentes difusas provenientes de la agricultura –escorrentía de sedimentos y productos agroquímicos– riabilidad debido al clima basándose en sus conocimientos y experiencias de los últimos años y degrada la calidad de las aguas en las cuencas de la región. Un buen ejemplo es el segundo lago más grande de ALC e importante recurso de agua dulce en América Central, el lago Nicaragua, también conocido como lago Cocibolca. La cuenca es velando porque el desarrollo y la gestión del recurso prosigan de manera limpia, eficiente, flexible una fuente importante de agua dulce para la producción agrícola y una de las principales atracciones turísticas de Nicaragua. La pérdida de cubierta forestal y la resultante erosión, en combinación con grandes cargas de sedimento y otros problemas y resistente, e inclusiva. No obstante, ALC ha sentado bases sólidas para seguir avanzando y admi- ambientales generados por la escorrentía de desechos agroquímicos y aguas servidas, han malogrado drásticamente la nistrando sus recursos hídricos de forma tal que garantice un crecimiento verde inclusivo. calidad del agua y la navegabilidad, junto con el futuro potencial turístico del lago. Un estudio reciente realizado por el Banco Mundial calculó que al combinar medidas como la reforestación de zonas de pendientes más abruptas, la agricultura de conservación y la gestión optimizada de pastizales, es técnicamente posible reducir los flujos de sedimento en más de 80%, las corrientes asociadas de nitrógeno en al menos 18% y las de fósforo, en más Oportunidades y restricciones 50 de 46%. La búsqueda de soluciones requerirá medidas concertadas entre Nicaragua y Costa Rica para abordar las múltiples fuentes de contaminación y velar por el uso sostenible de este crucial recurso de agua dulce en América Central. 51 Pese a los generosos recursos hídricos presentes en ALC, grandes subregiones enfrentan escasez. La situación ha empeorado debido al cambio climático. Estas zonas incluyen el noreste de Brasil, Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo La minería es un desafío, de rápido crecimiento, a la dimensión limpia del crecimiento verde en el partes de Bolivia, Chile y Perú, México y varias islas caribeñas. Obviamente, las regiones áridas y sector de los recursos de agua de ALC. La región está experimentando un auge minero que aporta semiáridas son a menudo las más pobres. corrientes financieras muy necesarias y ayuda a los países a crecer, generar empelo y reducir la pobreza. Pero, su bonanza también está repercutiendo gravemente en la calidad del agua. La con- Otro factor que agrava la escasez debido a factores naturales es la contaminación provocada por taminación de este vital elemento no es solo un problema en torno a los yacimientos mineros, sino los humanos. Ciudades como Buenos Aires y Bogotá han contaminado sus cursos de agua has- que se extiende varios kilómetros aguas abajo y afecta el consumo humano y de la agricultura (un ta el punto de dejarlos inutilizables. Actualmente se hacen grandes inversiones, del orden de los ejemplo de Colombia se presenta en el Recuadro 4). Para que la región disfrute de todos los benefi- US$1.000-US$2.000 millones, para limpiar las cuencas fluviales mediante el financiamiento de in- cios de la creciente demanda mundial de sus productos mineros, deben encarar este problema, por fraestructura, el trabajo con empresas para lograr operaciones más limpias y el desarrollo de nue- ejemplo mediante leyes ambientales vinculadas a las concesiones mineras. vos enfoques de gestión. Cuando Quito comenzó a contaminar el agua de sus napas freáticas, se vio obligado a buscar complementar su abastecimiento desde la cuenca del río Amazonas. incrementando sus importaciones de agua desde fuera de sus cuencas (por ejemplo, Ciudad de Recuadro 4: Colombia, el auge del oro y la contaminación del agua México, Quito, Sao Paulo y Tegucigalpa) y la agricultura aún carece de los incentivos para utilizar Colombia es el principal productor mundial de oro y otros metales preciosos. Durante 2003-2011, produjo más de 330 el agua en forma más eficiente. toneladas de oro y exportó alrededor de 40 toneladas. Si bien esta actividad le brinda beneficios económicos, también impone costos sociales y ambientales, como la contaminación por mercurio que afecta el aire y el agua para beber, así como Desde la perspectiva del crecimiento verde inclusivo, hay dos aspectos claves: (i) si los fondos las zonas agrícolas y la pesca aguas abajo, con enormes impactos en la salud. deberían desviarse hacia más infraestructura cuando la gestión de la demanda podría ahorrar Un estudio reciente del Banco Mundial sobre los efectos de esta práctica en Colombia estima que puede ser necesario adoptar esquemas de redistribución de regalías pagaderas a las zonas aguas abajo que cargan con los altos costos de la agua a una fracción del costo (liberando financiamiento para otros objetivos sociales); y (ii) la contaminación y reciben muy pocos o ningún beneficio de la producción minera. Esto permitiría que parte de los ingresos de necesidad de abordar el impacto en la eficiencia de la asignación y las soluciones de compromiso. la minería se destinaran a suministro de agua, salud y educación en las zonas aguas abajo con el fin de limitar la exposición al mercurio y reducir así los efectos adversos en las poblaciones vulnerables afectadas. Claramente estos temas son un gran desafío para la región, en particular a la luz de los efectos del cambio climático. Es necesario encontrar complejas soluciones de compromiso a la hora de asignar el agua a los di- versos sectores. El riego, por ejemplo, necesita grandes cantidades de agua que luego podrían faltar El camino a seguir para la generación de energía hidroeléctrica, como sucede en Chile. Del mismo modo, la ciudad de Sao Paulo extrae agua no solo de sus propias cuencas, sino que la importa desde fuera del estado. La En el futuro, será esencial seguir un enfoque multisectorial en la gestión del recurso agua. A me- municipalidad de Quito continúa expandiendo su búsqueda de agua desde la cuenca hidrográfica dida que la región se dedica a desarrollar más hidroelectricidad, es necesario tener en cuenta los del Amazonas mediante transferencias entre cuencas. Y Brasil está a punto de concluir el trasvase cambios en los patrones de las precipitaciones. Cuando se formulan incentivos para extender la de agua entre cuencas de Sao Francisco, que apunta a reasignar agua desde esta a diversas otras en agricultura, también debe tenerse en cuenta el manejo de las inundaciones y las sequías y los en- los estados del noreste brasileño. foques tecnológicos adecuados. Crecimiento verde inclusivo en América Latina y el Caribe Las decisiones sobre asignación tienen aspectos económicos, sociales y ambientales. Cuando los La región también debe encontrar el equilibrio adecuado entre fortalecer la estructura de gestión países avanzan por un camino de crecimiento más ecológico, las soluciones de compromiso invo- del recurso hídrico con la gestión de riesgos de desastres, transformándolo en elementos realmen- lucrarán a problemas clave, como la energía. Contar con energía más limpia, que implica mayor te complementarios. desarrollo de la hidroelectricidad, puede a su vez afectar a ecosistemas sensibles del Amazonas en diversos países de la región. Cuando la región apunta a continuar en su senda de crecimiento, es vital sacar a mucho más per- sonas de la pobreza para utilizar el conocimiento y la experiencia colectiva adquiridos en los años ALC es una de las pocas regiones con el potencial de aumentar la producción mundial de alimentos anteriores y velar por un desarrollo limpio, eficiente, inclusivo, flexible y resistente del recurso (la Sección 3.3 profundiza en el tema de la agricultura). Diversos países de la región, por ejemplo agua, para beneficio de las futuras generaciones. Esto implicará desplegar y utilizar los incentivos 52 Argentina, Brasil, la República Dominicana y Perú, están intentando activamente ampliar sus zonas económicos disponibles, continuar y con los enfoques de gestión de cuencas fluviales y adaptarlos 53 de riego. Argentina y Brasil además desean aumentar su actividad ganadera. Aunque son buenas y concentrarse más en los temas de distribución. noticias desde una perspectiva global, implicarán estrés adicional para los recursos hídricos dispo- Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo nibles. Por ejemplo, el Cerrado de Brasil es el punto de origen de cinco de las cuencas fluviales más grandes del país. Por lo tanto, ampliar aún más la frontera agrícola hacia el Cerrado no solo afectará la propia región, sino que también los recursos hídricos y los servicios que prestan en todo Brasil. La necesidad de regular el consumo de agua de manera eficiente entre los diversos sectores está bien documentada. Muchos países de ALC se han concentrado en mejorar los estándares de des- empeño de sus empresas de agua, reduciendo las pérdidas de agua e introduciendo estructuras ta- rifarias que incentiven su ahorro y al mismo tiempo preservando el acceso para las necesidades bá- sicas. El mejoramiento de la eficiencia en el consumo mediante incentivos económicos, presión de los pares, nuevos modelos de asociaciones público-privada e innovación tecnológica, será crucial para satisfacer las crecientes demandas de agua en ALC. Aunque se siguen aplicando numerosos enfoques nuevos, desgraciadamente varias ciudades grandes y mega urbes de la región continúan Figura 8: Proporción de las exportaciones agrícolas de ALC en las exportaciones Objetivos verdes agrícolas mundiales Para mantener la trayectoria de alto crecimiento del producto y reducción de la pobreza sin au- mentar su huella ecológica, la agricultura de ALC debe hacerse más eficiente, generar menos im- 14 pactos fuera del terreno y ser más inclusiva, flexible y resistente. Lo más importante es considerar el cambio climático para mantener la productividad frente a las volubles condiciones del clima y 12 al mismo tiempo reducir las emisiones de GEI. Es probable que el cambio climático repercuta con- Brasil siderablemente en la productividad y requerirá considerables medidas de adaptación por parte de 10 los agricultores. En general, la región está bien equipada para abordar este desafío. 8 Cono Sur 6 Región Andina Avances en las últimas dos décadas México La deforestación es el obstáculo más importante que se enfrenta para lograr una agricultura ecoló- 4 gica. Afortunadamente, muchos países de ALC han abandonado las políticas más desmedidas que América Central y el Caribe 2 la estimulaban y en los últimos años, se han conseguido algunos éxitos notables (particularmente en Costa Rica, Uruguay, Brasil y México). La región ha experimentado con enfoques innovadoras 0 para revertir la situación y proteger los bosques, inclusive con pagos para la conservación. Crecimiento verde inclusivo 1995-1999 2000-2004 2005-2008 2006-09 Último disponible en América Latina y el Caribe Oportunidades y restricciones El enorme potencial de ALC para expandir su productividad agrícola se debe a sus riquezas natu- rales, particularmente los insumos clave de agua y suelo. De los aproximadamente 446 millones de 3.3 Agricultura hectáreas de tierras potencialmente aptas para la expansión sostenible de la superficie cultivable ALC es un centro neurálgico mundial de producción agrícola. Desde Río 1992, la proporción re- en el mundo, alrededor del 28% se encuentran en ALC (más que en cualquier otra región, salvo gional de las exportaciones mundiales de alimentos ha aumentado drásticamente dentro del total �frica). Pero parte de esta tierra está con cubierta forestal e incluye bosques secos como el de Ce- 54 mundial, liderada por Brasil y Argentina. La pobreza en la región también se redujo considerable- rrado, Brasil. El potencial de ALC es incluso más notable si se considera el tema de la accesibilidad: 55 mente durante los años 2000, aunque la tendencia a la baja se vio interrumpida en los últimos años la región tiene el 36% de los 263 millones de hectáreas de tierras aptas para la expansión agrícola debido a la crisis financiera y a la crisis de los precios de los alimentos. mundial a una distancia de seis horas de viaje al mercado más cercano. Sobre una base per cápita, Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo ALC tiene la mayor dotación de recursos de agua renovables entre las regiones en desarrollo, aun- Durante los próximos 40 años, ALC deberá casi duplicar su producción de cereales y carne11. Debe que algunas subregiones enfrentan niveles de escasez más altos que el promedio. hacerlo de manera tal de mantener la base de recursos naturales de los que depende la agricultura, eliminar los costos externos negativos que impone a otros, ayudar a cumplir los objetivos mun- Los niveles relativamente altos de tecnología y capital humano de la región son otro factor impor- diales para reducir las emisiones de GEI, aumentar la flexibilidad y resistencia a la variabilidad del tante que contribuye a su potencial para aumentar la productividad. Esto permite no solo ampliar clima y el posible cambio climático y continuar reduciendo la pobreza en las zonas rurales. la producción, sino también transferir conocimientos a otras regiones, particularmente a �frica. Tal vez el líder en cuanto a modernización de la tecnología de producción sea Brasil, donde las me- joras desarrolladas principalmente por el instituto de investigación público EMBRAPA transfor- maron el Cerrado (un bioma tipo sabana) en una zona altamente productiva mediante variedades de cultivo mejorados y prácticas de gestión del suelo respetuosas del medioambiente (es decir, con 11 “Forces shaping present and future agricultural trends in Latin America and the Caribbean: muy poca labranza o sin ella). No obstante, esto acarrea el costo de la pérdida de biodiversidad en Alternative Scenarios�, Simla Tokgoz, Prapti Bhandary, Mark Rosengrant. 30 de abril 2012, Instituto Internacional de Investigación de Políticas Alimentarias del Banco Mundial, LCSSD. la zona. Además, la región está en una buena posición para responder eficientemente al alza en los La región de ALC también debe mantener su enorme biodiversidad.12 Hasta la fecha, gran parte del precios debido a su marco de incentivos, tal vez el menos distorsionado del mundo. estrés en la biodiversidad de los ecosistemas ha sido provocado por la invasión humana en zonas sensibles. Una mirada al futuro indica que la biodiversidad se verá cada vez más amenazada por Pese a este potencial de crecimiento, la agricultura es probablemente el sector que recibe los im- el cambio climático, fenómeno que probablemente afecte de manera drástica la sobrevivencia de pactos más grandes y directos de los cambios de temperatura y precipitaciones entre todos los especies a medida que cambien las épocas de reproducción y la distribución de las poblaciones. sectores económicos de ALC. Simples estrategias de adaptación, como el mejoramiento de las va- riedades de cultivo, cambios en las fechas de siembra y riego moderado, pueden amortiguar consi- derablemente los impactos en el rendimiento de algunos cultivos, mientras que el mejoramiento El camino a seguir de las tecnologías de producción en zonas de regadío puede controlar las emisiones de metano, un potente GEI. El pilar más importante de una estrategia destinada a reducir la huella ecológica de la agricultura es conservar la cubierta forestal existente y estimular la reforestación con especies nativas, donde En este sentido, es necesario reducir la huella de carbono de la agricultura, que depende de fac- sea factible. Lograr avances en esta materia es crítico para reducir la trayectoria de las emisiones, tores como la deforestación, la ganadería y las prácticas de producción insostenibles. Con mayor conservar la biodiversidad y reducir la erosión. El éxito dependerá en gran medida de restarle es- fuerza que en otras regiones, el cambio en el uso del suelo (principalmente con la deforestación y tímulo a la producción ganadera insostenible, eliminar las políticas nocivas, aplicar medidas de la degradación del suelo), ha sido el principal contribuyente a las emisiones de GEI en ALC. La de- protección forestal (como las áreas protegidas) y apoyar proyectos que fomenten la conservación, forestación es el obstáculo más importante al logro de una agricultura ecológica. Mientras Brasil, como el pago por servicios ambientales. ALC ha liderado el camino en el uso de pagos directos que lejos posee la mayor cubierta forestal, ha perdido la superficie más grande, el fenómeno de la por la conservación del bosque y existen programas nacionales en diversos países y estados de deforestación es generalizado en la región Figura 9. Afortunadamente, muchos países de ALC han Brasil. Costa Rica fue pionero en 1997 con el establecimiento del programa de pago por servicios dejado atrás las políticas más perjudiciales que estimulaban la deforestación y han experimentado Crecimiento verde inclusivo ambientales (PSA), que paga a los usuarios que conservan bosques en pie o reforestan sus parcelas en América Latina y el Caribe con enfoques innovadores para revertir el fenómeno y proteger sus bosques. en zonas prioritarias. Figura 9: Pérdida forestal bruta en hectáreas, 1990–2010 Un segundo pillar de la estrategia de crecimiento verde es mejorar la eficiencia y consideración climática de la producción agrícola y la tecnología de distribución. El diseño de sistemas de ga- nadería más sostenibles puede convertirse en el aporte único más significativo para reducir las 6000 emisiones de GEI Recuadro 5. 5000 Recuadro 5: Ganadería sostenible en Colombia 56 4000 57 Colombia está implementando la ganadería sostenible en base a sistemas silvopastoriles, conforme a los cuales se plantan árboles de leguminosas en los pastizales. Se trata de un programa exitoso de consolidación de la ganadería que mejorar la capacidad de carga y genera mayor rentabilidad por hectárea, con el valor ambiental y social de convertir tierras de pastoreo Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo 3000 en bosques. Esta iniciativa de múltiples interesados fue implementada en cinco zonas de ecosistemas estratégicos y expandió la producción, mejoró la protección del capital natural, aumentó el secuestro del carbono y redujo las emisiones de metano y óxido nitroso. 2000 1000 Integrar las tecnologías de la información y las telecomunicaciones (TIC) en las actividades agríco- las puede ayudar a los agricultores a mejorar la productividad y la eficiencia de mercado, al tiempo 0 que disminuye las pérdidas post cosechas y de distribución. Con la ayuda de la tecnología móvil, Nigeria Brasil Indonesia Tanzania Myanmar Zimbabwe Congo, Rep. Dem. del Venezuela Sudán Bolivia México Argentina Australia Camerún Paraguay Mozambique Ecuador Zambia Honduras los agricultores pueden acceder a información meteorológica para tomar mejores decisiones so- bre las siembras y el control de plagas. Los sistemas de información de mercado pueden apoyarlos para decidir cuándo y dónde comercializar sus productos, reduciendo así el riesgo de vender en 12 Cinco de los 10 países con mayor biodiversidad del mundo se encuentran en ALC, a saber: Brasil, Colombia, Ecuador, México y Perú. un mercado saturado. Además, las aplicaciones de TIC también pueden mejorar la posibilidad de cumplir con estándares de control de calidad y mejorar la gestión sanitaria a nivel de cada finca y del país en general Recuadro 6. Recuadro 6: Uruguay usa TIC para controlar la fiebre aftosa Un ejemplo notable es el programa de rotulación del ganado aplicado en Uruguay para controlar la fiebre aftosa. La iniciativa entrega a los funcionarios de gobierno y a os rancheros rótulos, lectores y software conectado a Internet para encontrar la ubicación específica de los animales en la finca y en el mercado. El sistema también permite rastrear el contagio de enfermedades infecciosas y la implementación de gestiones focalizadas de erradicación y cuarentena. En efecto, Uruguay está ahora libre de fiebre aftosa y se está convirtiendo en un modelo de vigilancia eficaz de la sanidad animal. La institucionalización de prácticas agrícolas conscientes del clima requiere el desarrollo de una industria de insumos agrícolas ecológicos. Estos insumos incluyen cualquier insumo agrícola or- gánico utilizado para mejorar la producción de cultivos que no perjudique el ecosistema, como fertilizantes orgánicos, microbios y pesticidas orgánicos que reemplacen los productos químicos, con el fin de reducir las emisiones de GEI y el consumo intensivo de energía en la producción. Los insumos ecológicos tienen efectos generales positivos en los sistemas de producción (esto es, en la calidad del suelo y del agua). Crecimiento verde inclusivo Un tercer pilar de la estrategia de crecimiento verde es la gestión más eficiente de los recursos en América Latina y el Caribe hídricos para fines de riesgo y otros sistemas de producción agrícola, y de ampliar la energía hi- droeléctrica como parte de programas nacionales de crecimiento con bajas emisiones de carbono. Velar por la inclusión del riego en los nuevos programas hidroeléctricos mejorará la capacidad de adaptación de la agricultura. El cuarto y último pilar de la estrategia de crecimiento verde incluye mejorar los sistemas de co- mercio agrícola, tanto regionales como mundiales, con el fin de responder a los futuros impac- 58 tos del cambio climático en la producción mundial de alimentos. Los mercados mundiales deben 59 permanecer abiertos y facilitar el intercambio comercial agrícola por dos motivos: (i) los patrones de ventajas comparativas en la producción de alimentos cambiarán y a medida que esto suceda, Recursos naturales y servicios rurales 3. Crecimiento verde inclusivo trasladar alimentos desde los países que lo producen de manera más eficiente a aquellos en déficit alimentario requerirá patrones comerciales diferentes a los actuales, y (ii) las expectativas de ma- yor variabilidad en el clima que se producirán de un año a otro crearán crisis locales a corto plazo en el suministro de alimentos que exigirán ajustes rápidos del comercio para evitar escasez.