67486 �ารเพิ่มประสิทธิภาพ �ารให้บริ�าร สาธารณะของไทย รายงาน�ารบริหาร �ารเงิน�ารคลังสาธารณะ ของประเทศไทย (Public Financial Management Report) รายงานสรุป (Overview Paper) �ารเพิ่มประสิทธิภาพ �ารให้บริ�าร สาธารณะของไทย รายงาน�ารบริหาร �ารเงิน�ารคลังสาธารณะ ของประเทศไทย (Public Financial Management Report) รายงานสรุป (Overview Paper) ©2012 The World Bank The World Bank 30th Floor, Siam Tower 989 Rama 1 Road, Pathumwan Bangkok 10330, Thailand (66) 0-2686-8300 www.worldbank.org/th This volume is a product of the staff of the World Bank with external contributions. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this volume do not necessarily reflect the views of The World Bank, its Board of Executive Directors, or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judge- ment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Rights and Permissions The material in this publication is copyrighted. Copying and/or transmitting portions or all of this work without permission may be a violation of applicable law. The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank encourages dissemination of its work and will normally grant permission to reproduce portions of the work promptly. For permission to photocopy or reprint any part of this work, please send a request with c o m p l e t e i n f o r m a t i o n t o t h e C o p y r i g h t C l e a r a n c e C e n t e r, I n c . , 2 2 2 R o s e - wood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com. All other queries on rights and licenses, including subsidiary rights, should be addressed to the Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522- 2422, e-mail pubrights@worldbank.org. Report number : 67486-TH Cover Photographer : Athit Perawongmitha สารบั� คำานำา 2 คำาขอบคุณ 3 บริบท�รงจูงใจ 4 A. �ารเติบโตทางเศรษ��ิจ �ารลดความยา�จน �ละความเหลื่อมล้ำาทางรายได้ 7 B. ภาพรวม�ารป�ิรูปด้าน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังโดยมีเป้าหมายที่จะปรับปรุง 11 ประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะในระยะที่ผ่านมา C. �ารประเมิน�ผน�ารป�ิรูป�ารบริหาร�ารคลังภาคสาธารณะ�ละข้อเสนอ�นะ 14 D. ผล�ารศึ�ษาที่สำาคั�ของ�ารป�ิรูป�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะ 18 �ารลดความเหลื่อมล้ำาใน�ารเข้าถึงบริ�ารสาธารณะ 19 �ารปรับโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรั�บาลส่วน�ลาง�ละท้องถิ่น 25 I �ารเปลี่ยน�ปลงไปสู่�ารป�ครอง�บบ�าร�ระจายอำานาจภายใต้�ารป�ครอง�บบรั�เดี่ยว 25 II �ำาหนดบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจนระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่น 29 III �ารควบรวม อปท. ขนาดเล็�เข้าไว้ด้วย�ัน เพื่อเพิ่มศั�ยภาพศั�ยภาพใน�ารบริหาร�ละ�ารเงิน 30 �ารปรับรูป�บบ�ารบริหารจัด�าร�ารเงิน�ารคลัง�ละระบบติดตาม�ละประเมินผล 31 �ารดำาเนินงานเพื่อช่วยสนับสนุนความรับผิดรับชอบให้เ�ิดขึ้นในระดับท้องถิ่น E. สรุปประเด็น�ละข้อเสนอ�นะ 40 ภาคผนว� � : ประเด็นสำาคั�ที่พบ �ละสรุปข้อเสนอ�นะจา�รายงาน 44 �ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะปี 2543 คำานำา ี่ ่ ่ ่ ี ในช่วง 15 ปีทผานมา ประเทศไทยเป็นหนึงในบรรดาประเทศทีม�ารเจริ�เติบโตทางเศรษ��ิจในอัตราสูงที่ ่ ำ ้ ิ ่ ย้อน�ลับมาทบทวนบทบาททีสาคั�ของภาครั�ทังในระดับส่วน�ลาง, ภูมภาค �ละท้องถินใน�ารจัดหาบริ�าร ั สาธารณะให้�บประชาชน ตลอดจน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะ �ละ�ารสร้าง�ลไ��ารมีสวนร่วม ่ ของประชาชนใน�ารบริหารงานของภาครั� นับตั้ง�ต่ปี 2540 เป็นต้นมา รั�ธรรมนู��ห่งราชอาณาจั�ร ่ ่่ ำ ไทยได้ให้ความสำาคั��ับ�ารปรับปรุง�ารให้บริ�ารสาธารณะต่อประชาชน ซึงทีผานมารั�บาลได้ดาเนิน�าร ป�ิรูป�ารบริหารจัด�าร�ารเงิน�ารคลังหลายประ�ารซึ่งส่งผลให้มี�ารปรับปรุงเปลี่ยน�ปลงโครงสร้าง�าร จัด�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังของประเทศตลอดจน�ารให้บริ�ารสาธารณะที่สำาคั� ่ ่ ี ่ จุดประสงค์หนึงทีสำาคั�ใน�ารเปลี่ยนถ่ายโครงสร้าง�ารบริหารราช�ารโดยให้ม�าร�ระจายอำานาจสูองค์�ร ่ ่ ่ ่ ป�ครองส่วนท้องถิน�็เพือทีจะส่งเสริมความมีประชาธิปไตยในระดับท้องถิน�ละให้�ารบริ�ารสาธารณะเข้า ้ ่ ้ ้ ั ่ ำ ถึงประชาชนในพืนทีมา�ขึน นอ�จา�นี�าร�ระจายอำานาจยังจะช่วยให้ป�หาความเหลือมล้าระหว่างภูมภาค ิ บรรเทาลง �ละเป็น�ารเสริมสร้างธรรมาภิบาลใน�ารดำาเนินงานให้บริ�ารสาธารณะทั้งในระดับส่วน�ลาง �ละท้องถิ่นอี�ด้วย ในปัจจุบันนับเป็นโอ�าสอันดีที่จะได้มี�ารทบทวน�ารดำาเนิน�ระจายอำานาจสู่องค์�ร ป�ครองส่วนท้องถิ่นในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาถึงความสำาเร็จ อะไรเป็นความท้าทาย�ละอุปสรรค เพื่อที่จะได้ นำาบทเรียนที่ได้มาส�ัดสังเคราะห์เป็นองค์ความรู้ �ละหาทางออ�สำาหรับความท้าทายที่�ำาลังเผชิ� รายงานฉบับนี้เป็น�ารศึ�ษาถึงระบบ�ารบริหารจัด�าร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทยว่ามีส่วน ่ ่ ช่วยสนับสนุน�ารดำาเนิน�ารให้บริ�ารสาธารณะในระดับท้องถินอย่างไร ซึง�ระบวน�ารศึ�ษารายงานฉบับ ้ ั ิ่ ่ ำ ้ นีนบเป็นความร่วมมือ�ับรั�บาลไทยอันดียงทีไม่ได้นามา�ต่ขอมูลเชิงลึ�ในระบบ�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลัง ของประเทศไทย �ต่ยังนำามาซึ่ง�ารเสนอประเด็นท้าทายในปัจจุบัน�ละอนาคต ตลอดจนทางเลือ�ใน�าร จัด�าร�ับประเด็นท้าทายดัง�ล่าว ่ ่ นอ�จา�นี้ ประสบ�ารณ์�าร�ระจายอำานาจของประเทศไทยยังเป็นบทเรียนทีนาสนใจสำาหรับประเทศต่างๆ ่ ี ่ ้ ทีได้ม�ารดำาเนิน�าร�ระจายอำานาจเช่น�ัน ซึง�าร�บ่งปันประสบ�ารณ์ความรูระหว่างประเทศนับเป็นหนึง ่ ในวาระที่สำาคั�ที่ทางธนาคารโล�ให้ความสำาคั�เป็นอย่างยิ่ง�ละรายงานฉบับนี้�็ได้บรรลุวัตถุประสงค์ดัง ้ ่ ่ �ล่าวเป็นอย่างดี ทังนี้ จะ�ล่าวได้วา�าร�ระจายอำานาจของประเทศไทยเมือเปรียบเทียบ�ับประเทศต่างๆที่ ่ ่ ึ มี�าร�ระจายอำานาจเช่น�ัน จัดได้วามีความ�้าวหน้าใน�ารดำาเนิน�ารทีจะไปให้ถงเป้าหมายใน�ารให้บริ�าร ่ ี ้ สาธารณะทีมประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีธรรมาภิบาลความรับผิดรับชอบใน�ารบริหารงานทังในระดับส่วน �ลาง�ละท้องถิ่น ท้ายนี้ หวังว่ารายงานฉบับนี้จะเป็นประโยชน์สำาหรับผู้วางนโยบายในเชิง�ารให้ข้อมูลถึง �ารป�ิรูป�ารเงิน�ารคลังของประเทศ �ละในเชิงผู้ป�ิบัติงานในวง�ว้างด้วย Annette Dixon ผู้อำานวย�ารสำานั�งานประจำาประเทศไทย ธนาคารโล� ภาคพื้นเอเชีย�ละ�ปซิฟิค 02 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย คำาขอบคุณ ธนาคารโล�ขอขอบคุณผู้ให้�ารสนับสนุนใน�ารจัดทำารายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของ ประเทศไทยฉบับนี้ ได้��่ สำานั�งานคณะ�รรม�าร�ระจายอำานาจ สำานั�นาย�รั�มนตรี, สำานั�งานคณะ �รรม�ารเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ, สำานั�งบประมาณ, �รมบั�ชี�ลาง, สำานั�งานเศรษ��ิจ�ารคลัง, ิ ่ สำานั�งานสถิต�ห่งชาติ, �รมส่งเสริม�ารป�ครองส่วนท้องถิน, สำานั�งานคณะ�รรม�ารข้าราช�ารพลเรือน, ่ ิ่ ้ �ระทรวงศึ�ษาธิ�าร �ละ�ระทรวงสาธารณสุข ทีได้ให้ความร่วมมือเป็นอย่างดียงรวมทัง�ารสนับสนุนข้อมูล �ละข้อเสนอ�นะที่เป็นประโยชน์ ้ั คณะผูจดทำาของธนาคารโล�ประ�อบด้วย Shabih Ali Mohib (นั�เศรษ�ศาสตร์อาวุโสประจำาประเทศไทย), Anwar Shah (ผู้เชี่ยวชา�เรื่อง�ารบริหารภาครั� �ละอดีตหัวหน้านั�เศรษ�ศาสตร์ สถาบันธนาคารโล�), Jose Cuesta (นั�เศรษ�ศาสตร์อาวุโส ประจำาสำานั�งานวอชิงตัน ดีซี), Lucia Madrigal (ที่ปรึ�ษา), ั ิิุ Magnus Lindelow (หัวหน้านั�เศรษ�ศาสตร์ ด้าน�ารพัฒนาทรัพยา�รมนุษย์), ณั�พร ตรีรตน์ศร�ล (นั� เศรษ�ศาสตร์ประจำาสำานั�งาน�รุงเทพ), Robert Boothe (นั�เศรษ�ศาสตร์ประจำาสำานั�งาน�รุงเทพ), Suhas Parandekar (นั�เศรษ�ศาสตร์อาวุโสด้าน�ารศึ�ษา), สุทยุต โอสรประสพ (ผู้เชี่ยวชา�ด้าน �ารพัฒนาทรัพยา�รมนุษย์) นอ�จา�นี้ทางคณะผู้จัดทำาขอขอบคุณ รศ.ดร. ส�นธ์ วรั��ูวัฒนา (คณะ เศรษ�ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) �ละ คุณวีระชัย ชมสาคร (สำานั�งานคณะ�รรม�าร�ระจาย ่ ่ ้ ี ่ ่ อำานาจ) เป็นอย่างยิงทีให้ความร่วมมือใน�ารจัดทำา�ละเผย�พร่รายงานต่อผูมสวนเ�ียวข้อง �ละขอขอบคุณ คุณบุณฑริ�า �สงอรุณ �ละคุณนพขวั� อินทะพันธ์ (ผู้ช่วยคณะผู้จัดทำา) คณะผู้จัดทำาขอขอบคุณ Annette Dixon (ผู้อำานวย�ารสำานั�งานธนาคารโล�ประจำาประเทศไทย) �ละ Mathew A. Verghist (หัวหน้านั�เศรษ�ศาสตร์ประจำาประเทศไทย) สำาหรับ�ารสนับสนุน�ละคำา�นะนำา ที่เป็นประโยชน์ใน�ารจัดทายงาน นอ�จา�นี้ คณะผู้จัดทำาขอขอบคุณ Vikram Nehru (อดีตหัวหน้านั� เศรษ�ศาสตร์ประจำาภาคพื้นเอเชีย�ละ�ปซิฟิค), Dena Ringold (นั�เศรษ�ศาสตร์อาวุโส) �ละ Kasper Richter (หัวหน้านั�เศรษ�ศาสตร์) สำาหรับข้อ�นะนำาใน�ารปรับปรุงรายงาน ทางคณะผู้จัดทำามีความยินดีเป็นอย่างยิ่งที่ได้มีความร่วมมือ�ับสถาบันวิชา�ารต่างๆ ได้��่ จุฬาลง�รณ์ มหาวิทยาลัย, มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, สถาบันพระป�เ�ล้า, มหาวิทยาลัยเชียงใหม่, �ละมหาวิทยาลัย ขอน��่น (วิทยาลัยป�ครองท้องถิ่น) นอ�จา�นี้ทางคณะผู้จัดทำายังได้มีโอ�าสหารือระดมความคิดเห็น�ับ ผู้ที่มีส่วนเ�ี่ยวข้องต่างๆ ในท้องถิ่น ได้��่ นั�วิชา�ารท้องถิ่น, �ลุ่มประชาสังคม ตลอดจนเจ้าหน้าที่, ผู้ บริหาร�ละสมาชิ�สภาองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ประ�อบด้วย �รุงเทพมหานคร, องค์�ารบริหารส่วน จังหวัดนนทบุรี, เทศบาลนนทบุรี, เทศบาลนครเชียงใหม่, เทศบาลนครขอน��่น, เทศบาลเมืองอุดรธานี, องค์�ารบริหารส่วนตำาบลบ้านเชียง, �ละเทศบาลเมืองสุราษฎร์ธานี รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 03 บริบท�รงจูงใจ 1. ประเทศไทยมีความจำาเป็นที่จะต้องปรับปรุง บริหารราช�ารให้เข้า�ับ�ารจัดทำางบประมาณใน คุณภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะในระดับท้องถิ่น ระยะปาน�ลาง �ารปรับปรุง�ารบริหาร�ารคลัง ตลอดจน�ารปรับปรุงระบบ�ารบริหารจัด�าร�าร �ารเบิ�จ่ายงบประมาณผ่านระบบอิเล็คทรอนิ�ส์ เงิน�ารคลังให้มีความทันสมัยยิ่งขึ้น นับตั้ง�ต่หลัง ความโปร่งใสด้าน�ารคลัง ตลอดจน�ารมุ่งเน้น เ�ิดวิ�ฤติ�ารเงินในปี 2544 เป็นต้นมา ดังนั้น�ล้ว ประสิทธิภาพ�ารดำาเนินงานของส่วนราช�ารผ่าน ี่ ่ ึ ในช่วง 10 ปีทผานมา ประเทศไทยมีจงมี�ารดำาเนิน �ารใช้เครื่องมือเ�ณฑ์คุณภาพ�ารบริหารจัด�าร ู �ารป�ิรปหลั� 2 ประ�าร ได้��่ �าร�ระจายอำานาจ ภาครั� (Performance Management and สู่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น โดยมี�ารถ่ายโอน ่ ู Quality Assurance: PMQA) ซึง�ารป�ิรปเหล่านี้ ่ ภาระหน้าที�ารให้บริ�ารสาธารณะจา�ส่วน�ลางไป เป็นไปอย่างสอดคล้อง�ับรั�ธรรมนู�ปี 2542 �ละ ยังส่วนท้องถิ่น �ละในเรื่องของ�ารบริหารจัด�าร �ฎหมายที่เ�ี่ยวข้อง �ารเงิน�ารคลังนั้น ได้มี�ารเชื่อมโยงระหว่าง�ผน 2. ในระยะนี้ประเทศไทยได้มี�ารทบทวนผล�าร ชอบใน�ารดำาเนินงานให้บริ�ารสาธารณะ นอ�จา� ดำ า เนิ น งานป�ิ รู ป �ารบริ ห าร�ารเงิ น �ารคลั งใน นี้ ยังมี�ารพิจารณาปั�หาอุปสรรคของระบบ�าร ช่วง 10 ปีที่ผ่านมา เพื่อที่จะพิจารณาปรับเปลี่ยน บริหาร�ารเงิน�ารคลัง�ละ�นวทาง��้ไขเพื่อให้ รู ป �บบ�ารดำ า เนิ น งานให้ ส อดคล้ อ ง�ั บ ภาวะใน ระบบมีประสิทธิภาพ�ละมีความโปร่งใสมา�ยิ่งขึ้น ปัจจุบัน โดยมีเป้าหมายที่สำาคั�ใน�ารขจัดปั�หา ประเด็นต่างๆ เหล่านี้เป็นประเด็นที่มี�ารถ�เถียง ่ ำ ความเหลือมล้าในสังคม �ารปรับปรุง�ารให้บริ�าร ในวง�ว้าง �ละเป็นที่สนใจของสาธารณะ โดย สาธารณะทั้งใน�ง่ของ�ารเข้าถึง�ละคุณภาพ�าร ่ ่ั ่ เฉพาะอย่างยิงทีร�บาลมีความพยายามทีจะดำาเนิน ให้ บ ริ � าร ตลอดจนส่ ง เสริ ม ให้ เ �ิ ด ความรั บ ผิ ด �ารปรับปรุงในเรื่องต่างๆ ดังต่อไปนี้ ่ ่ ่ • �ารร่าง�ฎหมายประ�อบรั�ธรรมนู�ทีเ�ียว�ับท้องถิน 4 ฉบับ ได้��่ พ.ร.บ.ประมวล�ฎหมายป�ครอง ่ ่ ้ ส่วนท้องถิน, พ.ร.บ. รายได้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิน, พ.ร.บ. �ำาหนด�ผน�ละขันตอน�าร�ระจายอำา นาจ �ละ พ.ร.บ. ระเบียบข้าราช�ารส่วนท้องถิ่น ตลอดจน�ผนยุทธศาสตร์�ารประจายอำานาจให้��่ องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2555-2559 ซึ่งได้ระบุประเด็นปั�หาที่เผชิ�ในช่วง 10 ี่ ่ ่ ่ ปีทผานมาใน�าร�ระจายอำานาจสูองค์�รป�ครองส่วนท้องถินของประเทศไทย �ละ�นวทาง��้ไขปั�หา ่ ี ิ ่ โดยมุงเน้นให้ม�ารประสานงานระหว่างส่วน�ลาง ภูมภาค �ละท้องถินใน�ารจัดหาบริ�ารสาธารณะใน เชิงพื้นที่อย่างมีประสิทธิภาพ • �ารจัดทำา�ผนพัฒนาเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2554-2559) ได้ให้ความสำาคั� �ับ�ารปรับปรุงประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะ�ละ�าร�ระจายอำานาจสู่องค์�รป�ครองส่วนท้อง ถิ่น ตลอดจน�าร��้ไขปั�หาเรื่องความเหลื่อมล้ำา�ละความไม่เท่าเทียม�ันทางสังคม • �ารร่างพ.ร.บ. �ารบริหาร�ารเงิน�ารคลัง ตามที่�ำาหนดไว้รั�ธรรมนู�ปี 2550 (หมวดที่ 8) เพื่อ �ำาหนด�รอบวินัยทาง�ารเงิน�ารคลังของประเทศ ทั้งในเรื่อง�ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารใช้เงิน�ผ่นดิน �ารปรับปรุง�ารจัด�ารในเรื่องของหนี้สาธารณะที่ซ่อนเร้น �ารเพิ่มความโปร่งใสทาง�ารคลัง1 • �ารปรับปรุงเครื่องมือทาง�ารคลังที่ใช้สำาหรับ�ารบริหารงบประมาณ �ารบริหาร�ารคลัง เพื่อเพิ่ม ประสิทธิภาพ�ละความโปร่งใสทางด้า�ารคลัง รวมถึง�ารบูรณา�ารระบบ�ารประเมินผลของภาครั� • ทบทวน�ารดำาเนินงานในส่วนของสาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา เพื่อที่จะระบุประเด็นปั�หา อุปสรรค เพื่อหาทาง��้ไข 1 รั�ธรรมนู�ปี 2550 (หมวดที่ 8) ได้�ำาหนดหลั�สำาคั�ใน�ารบริหาร�ารคลัง�ละความโปร่งใสทาง�ารคลังที่ควรจะระบุไว้ใน�ฎหมาย�ารเงิน�ารคลังของรั� 04 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 3. รายงาน�ารบริ ห าร�ารเงิ น �ารคลั ง ฉบั บ นี้ มี ในประเด็นที่เ�ี่ยวข้องเพื่อประ�อบ�ารพิจารณา วั ต ถุ ป ระสงค์ ที่ จ ะให้ ข้ อ มู ล เชิ ง วิ เ คราะห์ สำ า หรั บ ดำาเนิน�ารต่อไป ทั้งนี้ รายงานฉบับนี้ได้จัดหมวด รั � บาลไทยใน�ารประ�อบ�ารทบทวน �ละ หมู่ให้สอดคล้อง�ับ�นวนโยบายของรั�บาล โดย พิจารณาปรับเปลียน�ารดำาเนิน�ารป�ิรประบบ�าร ่ ู �บ่งออ�เป็นรายงานฉบับย่อย 5 ฉบับด้วย�ัน ดังน บริหาร�ารเงิน�ารคลัง พร้อมทั้งให้ข้อเสนอ�นะ • รายงานย่อยฉบับที่ 1 : �ารวาง�ผน �ารจัดทำางบประมาณ �ละ�นวโน้ม�ารคลัง โดยรายงานฉบับ นี้ได้มี�ารศึ�ษาระบบ�ารจัดทำา�ผน �ละระบบงบประมาณที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน �ละระบุประเด็นที่น่าจะ ั ่ ่ ้ ี ได้รบ�ารปรับปรุงเพือให้ระบบมีประสิทธิภาพยิงขึน รวมถึงได้ม�ารรวบรวมข้อมูลผล�ารดำาเนินงานภาค ่ รั� โดยรวบรวมข้อมูล�ารคลังของรั�บาล�ลาง�ละข้อมูล�ารคลังท้องถินจา��ารทำาสำารวจ�ารคลังท้อง ถิ่น เพื่อวิเคราะห์�ละหาข้อเสนอ�นะใน�ารปรับปรุง�ารคลังให้มีความโปร่งใส�ละประสิทธิภาพยิ่งขึ้น 2 : �ารวิเคราะห์�าร�ระจายนโยบาย�ารคลัง โดยรายงานฉบับนี้ได้มี�ารศึ�ษา • รายงานย่อยฉบับที่ ่ ั ่ วิเคราะห์ผลประโยชนทีประชาชนได้รบจา�รายจ่ายภาครั�ในเรืองของ�ารศึ�ษา �ารสาธารณะสุข �ละ ้ โครงสร้างพืน�าน รวมถึง�ารวิเคราะห์ผลของรายจ่ายภาครั�ต่อ�ารลดความไม่เท่าเทียม�ันด้านรายได้ ในระดับภูมิภาค • รายงานย่อยฉบับที่ 3 : �ารศึ�ษาโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรั�บาล�ลาง�ละท้องถิ่นในช่วง เปลี่ยนถ่าย โดยรายงานฉบับนี้ศึ�ษาวิเคราะห์�าร�ระจายอำานาจสู่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นของไทย โครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่น เพื่อระบุประเด็นปั�หา�ละอุปสรรคใน�ารบรรลุ เป้าหมายที่จะให้�ารจัดหาบริ�ารสาธารณะที่เข้าถึงได้�ละมีคุณภาพมา�ขึ้น ตลอดจน�ารเสริมสร้าง ธรรมาภิบาลใน�ารทำางาน�ละมีความรับผิดรับชอบใน�ารให้บริ�ารสาธารณะด้วย • รายงานย่อยฉบับที่ 4 : ประสิทธิภาพของรายจ่ายภาครั�ด้านสาธารณสุข รายงานฉบับนี้มี�าร ศึ�ษาทบทวน�ารป�ิรูปด้านสาธารณสุขในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา �ละระบุประเด็นปั�หาที่เ�ี่ยวข้อง�ับ ้ ่ ่ ี ระบบ�ารจัด�าร�ารเงิน�ารคลังภาครั�ทังในส่วนของรั�บาล�ลาง�ละท้องถินทีมผล�ระทบต่อคุณภาพ �ารให้บริ�ารด้านสาธารณสุข • รายงานย่อยฉบับที่ 5 : ประสิทธิภาพของรายจ่ายภาครั�ด้าน�ารศึ�ษา โดยรายงานฉบับนี้มี�าร ู ี่ ่ ่ ่ ศึ�ษาทบทวน�ารป�ิรปด้าน�ารศึ�ษาในช่วง 10 ปีทผานมา �ละระบุประเด็นปั�หาทีเ�ียวข้อง�ับระบบ �ารจัด�าร�ารเงิน�ารคลังภาครั�ที่เป็นอุปสรรคต่อ�ารจัด�ารคุณภาพด้าน�ารศึ�ษา ้ 4. รายงานสรุปฉบับนีเป็น�ารนำาเสนอผล�ารศึ�ษา �ารคลัง�ละปั�หาในเชิงโครงสร้างความสัมพันธ์ ร่ ว มที ่ พ บในทั ้ ง 5 รายงานฉบับย่อยที่เ�ี่ย ว�ับ ระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่นที่เป็นเป็นอุปสรรคใน เรื่องผล�ระทบต่อระบบ�ารบริหารจัด�าร�ารเงิน �ารจัดหาบริ�ารสาธารณะที่มีประสิทธิผล 5. รายงานสรุปฉบับนี้�บ่งออ�เป็น 5 ส่วน โดยใน ่่ ่ ในระยะทีผานมา ในส่วนทีสามจะเป็น�ารนำาเสนอ ส่วน�ร�จะนำาเสนอประเด็น�รงจูงใจในภาพระดับ ู �ารประเมิน�ผน�ารป�ิรป�ารบริหาร�ารคลังภาค มหภาค ซึ่งประ�อบไปด้วยความสัมพันธ์ระหว่าง สาธารณะ�ละข้อเสนอ�นะ ในส่วนที่สี่จะเป็น�าร �ารขยายตัวทางเศรษ��ิจ ความยา�จน �ละความ สรุปประเด็นที่ค้นพบจา�รายงานฉบับย่อยทั้ง 5 เหลื่อมล้ำาในสังคมไทยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ใน ฉบับโดย�บ่งหัวข้อให�่ๆออ�เป็น 3 หัวข้อ�ละข้อ ส่วนที่สองจะเป็น�ารนำาเสนอภาพรวม�ารป�ิรูป เสนอ�นะ �ละประเด็นสุดท้ายเป็น�ารนำาเสนอข้อ ด้าน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังโดยมีเป้าหมายที่ สรุปของประเด็นที่ค้นพบ�ละข้อเสนอ�นะ จะปรับปรุงประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะ รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 05 6. ใน�ารจั ด ทำ า รายงานบริ ห าร�ารเงิ น �ารคลั ง ทางธนาคารโล�ได้ มี � ารจั ด ประชุ ม ระดมความ สาธารณะนี้ ไ ด้ รั บ ความร่ ว มมื อ เป็ น อย่ า งดี จ า� คิดเห็นจา�หลายๆ ภาคส่วนที่เ�ี่ยวข้องในเรื่อง ส่วนรานราช�ารที่เ�ี่ยวข้อง ผู้เชี่ยวชา�จา�ต่าง ของความสัมพัน ธ์เชิงโครงสร้า งระหว่า งรั�บาล ประเทศ �ละนั�วิชา�าร โดยได้มี�ารจัดตั้งคณะ �ลาง�ละท้องถิ่น �ารให้บริ�ารสาธารณะในเรื่อง ทำางานประ�อบไปด้วยผู�ทนจา�สำานั�งบประมาณ ้ สาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา ตลอดจน�ารดำาเนิน �รมบั � ชี � ลาง สำ า นั � งานเศรษ��ิ จ �ารคลั ง งาน�บบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ �ละหลายประเด็นที่ สำานั�งานคระ�รรม�าร�ระจายอำานาจ �ระทรวง เ�ี่ยวข้อง�ับเรื่อง�ารคลัง ซึ่ง�ระบวน�ารศึ�ษา มหาดไทย สำานั�งานคณะ�รรม�ารพัฒนา�าร ผ่านรูป�บบคณะทำางาน�ละ�ารจัดประชุมระดม เศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ �ละมหาวิทยาลัย ความคิดเห็น เป็น ส่วนช่วยสะท้อนข้อเท็จ จริงใน ธรรมศาสตร์ โดยคณะทำางานชุดนีได้ให้ขอมูล �ละ ้ ้ ทางป�ิบัติที่เ�ิดขึ้น �ละขัดเ�ลาข้อเสนอ�นะให้ ข้อเสนอ�นะที่เป็นประโยชน์ต่อ�ารศึ�ษารายงาน สอดคล้อง�ับบริบทของประเทศไทย ทั้ง 5 ฉบับนี้ ในระหว่าง�ารศึ�ษาตัวรายงาน 06 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย A �ารเติบโตทางเศรษ��ิจ �ารลดความยา�จน �ละความเหลื่อมล้ำาทางรายได้ ั 7. ประเทศไทยมีอตรา�ารเติบโตทางเศรษ��ิจทีสง ่ ู อัตราความยา�จนได้ปรับตัวลงจา�ร้อยละ 40 ในปี อย่างต่อเนื่อง ซึ่งส่งผลให้ระดับความยา�จนปรับ 2535 มาอยู่ที่ระดับต่ำา�ว่าร้อยละ 10 ในปี 2552 ตัวลดลง �ต่ความเหลื่อมล้ำาในระดับประเทศนั้น อย่างไร�็ตาม อัตราความเหลื่อมล้ำาซึ่งวัดโดยค่า ไม่ได้ปรับตัวลดลง�ต่อย่างใด ทั้งนี้อัตรา�ารเติบโต GINI Index มีค่าที่อยู่ในระดับคงที่ คือ 0.49 ในปี ทางเศรษ��ิจ ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมาโดยเฉลี่ยอยู่ 2535 �ละ 0.48 ในปี 2552 (ภาพที่ 1) ที่ระดับร้อยละ 5.1 ซึ่งในช่วงระยะเวลาเดียว�ันนี้ ภาพที่ 1 �นวโน้มอัตรา�ารเติบโตทางเศรษ��ิจ ความยา�จน �ละความเหลื่อมล้ำาทางรายได้ Percent Gini (by Expaniture) 50 0.65 40 Share of Population Below Poverty Line 0.60 30 0.55 20 Gini Co-efficient 0.50 10 0.45 0 GDP Growth %YoY 0.40 -10 -20 0.35 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2007 2009 ที่มา : สำานั�งานคณะ�รรม�ารพัฒนา�ารเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ (25554) 8. �นวโน้มความยา�จน�ละความเหลื่อมล้ำาไม่ได้ นอ�จา�นี้ �ารเจริ�เติบโตทางเศรษ��ิจจะยังมี เป็นไปในทิศทางเดียว�ันทั่วประเทศ �ม้ว่าอัตรา ความเ�ี่ยวเนื่อง�ับ�ารลดลงของความเหลื่อมล้ำา ความยา�จนจะปรับตัวลดลงอย่างมีนยสำาคั� ความ ั ่ ี ่ ำ ่ ้ ในระดับประเทศ ในขณะทีมความเหลือมล้าเพิมขึน เหลื่อมล้ำาระหว่างภูมิภาคนั้นยังคงมีอยู่ (ภาพที่ 2) ใน�รุงเทพมหานคร �ละภาคตะวันออ�เฉียงเหนือ ภาพที่ 2 �นวโน้มความยา�จน�ละความเหลื่อมล้ำาในระดับภูมิภาคของประเทศไทย Regional Regional Bangkok Central Poverty Inequality North Trends Trends Northeast South 40.00 35.00 0.440 30.00 0.420 25.00 0.400 20.00 0.380 15.00 0.360 10.00 0.340 5.00 0.320 0 0 2000 2002 2004 2006 2007 2008 2009 2000 2002 2004 2006 2007 2008 2009 ที่มา : สำานั�งานคณะ�รรม�ารพัฒนา�ารเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ 08 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 9. �ารขยายตัวทางเศรษ��ิจส่งผลต่อ�ารพัฒนา ั เห็นถึง�ารปรับตัวของดัชนีวดความ�้าวหน้าใน�าร เศรษ��ิ จ �ละสั ง คมของประเทศอย่ า งมา� ใน พัฒนาคนของประเทศไทยเทียบ�ับประเทศต่างๆใน ช่วง 20 ปีที่ผ่านมาประเทศไทยมีความ�้าวหน้าใน ช่วง 20 ปีที่ผ่านมา โดยในปี 2533 ดัชนีฯ ของ ่ ั ผลลัพธ์ในด้าน�ารพัฒนาคนซึงวัดจา�ดัชนีวดความ ประเทศไทยอยู่ที่ 0.54 �ละเพิ่มขึ้นมาเป็น 0.63 �้าวหน้าใน�ารพัฒนาคน จา�ภาพที่ 3 �สดงให้ ในปี 2552 ภาพที่ 3 �ารปรับตัวของดัชนีวัดความ�้าวหน้าของมนุษย์ของประเทศไทย--เปรียบเทียบ�ับประเทศต่างๆ 0.9 0.8 Human Development Index 0.7 Argentina Brazil 0.6 China Greece India 0.5 Indonesia Mexico 0.4 Pakistan Russian Federation South Africa 0.3 Thailand 1990 2000 2005 2006 2007 2008 2009 ที่มา : �านข้อมูลตัวชี้วัด�ารพัฒนาคน (สำานั�งานโครง�ารพัฒนา�ห่งสหประชาชาติ ปี 2554) 10. เมื่ อ พิ จ ารณาตั ว ชี้ วั ด ต่ า งๆ ที่ ใ ช้ วั ด ความ �ั บ ประเทศที่ มี ร ะดั บ �ารพั ฒ นาที่ ใ �ล้ เ คี ย ง�ั บ �้าวหน้าของคน จะเห็นได้ว่าประเทศไทยอยู่ใน ประเทศไทยอี� 10 ประเทศ ซึ่งจะเห็นว่า ตัวชี้วัด ้ ั ั ี่ ู ระดับปาน�ลาง บางตัวชีวดมีดชนีทสง�ว่าประเทศ ่ ่ ี่ ่ ทีเลือ�มานี้ ประเทศไทยมีคาดัชนีทคอนข้างสูง โดย ่ ้ ั ี ั ี่ ่ำ ทีใช้เปรียบเทียบ �ต่ในบางตัวชีวด�็มดชนีทตา�ว่า ้ เฉพาะในด้านอัตรา�ารรูหนังสือ �ละอัตรา�ารตาย ตารางที่ 1 �สดงให้เห็นถึงค่าดัชนีตัวชี้วัดความ ของเด็�ต่ำา�ว่า 5 ปี �้าวหน้าใน�ารพัฒนาคนบางตัวโดยเปรียบเทียบ ตารางที่ 1 : �ารเปรียบเทียบตัวชี้วัด�ารพัฒนาคน�ับประเทศที่มีระดับ�ารพัฒนาใ�ล้เคียง�ัน Yr Argentina Brazil India Indonesia Malaysia Mexico Pakistan Russian South Thailand Turkey Federation Africa Adult literacy rate 2010 97.8 90 68.3 92 92.9 92.8 54.2 99.6 89.3 94.7 88.7 (% aged 15 and above) Combined gross enrolment 2010 88.5 87.2 61 68.2 71.5 80.2 39.3 81.9 76.8 78 71.1 rate in education (%) Life expatancy at birth (years) 2010 75.7 72.9 64.4 71.5 74.7 76.7 67.2 67.2 52 69.3 72.2 Maternal mortality ratio 2008 77 110 450 420 52 60 60 28 400 110 44 (deaths of woman per 100,000 live births) Under-five mortality (per 1,000 live) 2008 16 22 69 41 6 17 17 13 67 14 22 ที่มา : �านข้อมูลตัวชี้วัด�ารพัฒนาคน (สำานั�งานโครง�ารพัฒนา�ห่งสหประชาชาติ ปี 2554) รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 09 11. อย่างไร�็ตาม �ม้ว่าภาพรวมความ�้าวหน้า โครง�ารพั ฒ นา�ห่ ง สหประชาชาติ ปี 2552 ใน�ารพัฒนาคนในระดับประเทศจะอยู่ในเ�ณฑ์ดี ั ในภาพที่ 4 นำาเสนอถึงดัชนีวดความ�้าวหน้าใน�าร �ต่เมื่อพิจารณาลงในระดับภูมิภาค�ล้วพบว่า ยังมี พัฒนาคนใน 4 ด้าน ได้��่ สาธารณสุข �ารศึ�ษา ความไม่เท่าเทียม�ันของ�ารพัฒนาความ�้าวหน้า รายได้ �ละ�ารคมนาคม�ละ�ารสื่อสาร�บ่งออ� ของคน�ละโอ�าสทางเศรษ��ิจ อ้างถึงรายงาน ตามภูมิภาคของประเทศ ความ�้าวหน้าใน�ารพัฒนาคนจัดทำาโดยสำานั�งาน ภาพที่ 4 : �ารเปรียบเทียบดัชนีวัดความ�้าวหน้าใน�ารพัฒนาคนในด้านต่างๆ (UNDP Human Achievement Index) ระหว่างภูมิภาคในประเทศ Health 0.8 0.6 0.4 0.2 Transportation 0 Education and communication Bangkok Central North Northeast South Income ที่มา : รายงานความ�้าวหน้าใน�ารพัฒนาคนจัดทำาโดยสำานั�งานโครง�ารพัฒนา�ห่งสหประชาชาติปี 2552 12. ด้านสาธารณสุขประ�อบไปด้วยตัวชี้วัด 7 ของนั�เรียนชั้นมัธยมปลาย �ละจำานวนนั�เรียน ตัว ได้��่ น้ำาหนั��ร�เ�ิดต่ำา�ว่าเ�ณฑ์มาตร�าน, ในระดับชั้นมัธยมปลายต่อห้องเรียน ทางด้านราย ประชา�รที่มีปั�หาสุขภาพจิต, ประชา�รที่พิ�าร ได้ มีตัวชี้วัด 4 ตัว ได้��่ รายได้ครัวเรือน, ภาวะ ่ ่ �ละทุพพลภาพ, ประชา�รทีปวยทางจิต, ประชา�ร ้ ิ ความยา�จน, หนีสนครัวเรือน �ละความเหลือมล้า ่ ำ ที่มี�ารดำาเนินชีวิตไม่ถู�สุขลั�ษณะ, ประชา�รที่ ั ทางรายได้วดจา�ดัชนี Gini ทางด้าน�ารขนส่ง�ละ มี�ารออ��ำาลัง�ายอย่างสม่ำาเสมอ �ละจำานวน �ารสื่อสารมีตัวชี้วัด 6 ตัว ได้��่ จำานวนหมู่บ้านที่ ประชา�รต่อ�พทย์ ทางด้าน�ารศึ�ษาประ�อบไป มีถนนใช้ตลอดปี, รถยนต์จดทะเบียน, อุบตเหตุทางัิ ด้วยตัวชี้วัด 4 ตัว ได้��่ จำานวนผู้ได้รับ�ารศึ�ษา ่ ี ่ ี ถนน, ครัวเรือนทีมโทรทัศน์, ประชา�รทีมโทรศัพท์ ในระดับมัธยมปลาย, จำานวนปีเฉลี่ยที่เข้ารับ�าร มือถือ �ละประชา�รที่มีอินเตอร์เนตใช้ ศึ�ษา, คะ�นน�ารทดสอบระดับชาติ (O-Net) 13. �ล่ า วโดยสรุ ป ในช่ ว ง 30 ปี ที่ ผ่ า นมา ่ �ารพัฒนาคน �ละเมือพิจารณาดัชนีความ�้าวหน้า ประเทศไทยมี � ารขยายตั ว ทางเศรษ��ิ จ อย่ า ง ้ ใน�ารพัฒนาคนทัง 4 ด้านพบว่า �รุงเทพมหานคร รวดเร็ว ส่งผลให้ความยา�จนลดลง �ต่อย่างไร มีค่าดัชนีสูง�ว่าทุ�ภาค ในขณะที่ภาคตะวันออ� �็ตาม ความเหลื่อมล้ำายังคงไม่มี�ารปรับตัวลดลง เฉี ย งเหนื อ มี ค่ า ดั ช นี ฯในด้ า นสาธารณสุ ข , �าร ความไม่เท่าเทียม�ันระหว่างภูมิภาคเ�ิดขึ้นอย่าง ศึ�ษา �ละ�ารคมนาคม�ละ�ารสื่อสารที่ต่ำา�ว่า มีนัยสำาคั�ทั้งในด้านรายได้ �ละความ�้าวหน้าใน ทุ�ภาค ในขณะที่ภาคเหนือมีค่าดัชนีฯ ด้านรายได้ �ารพัฒนาคน ซึ่งวัดได้จา�ดัชนีความ�้าวหน้าใน ต่ำา�ว่าทุ�ภาค 10 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย B ภาพรวม�ารป�ิรูปด้าน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลัง โดยมีเป้าหมายที่จะปรับปรุงประสิทธิภาพ �ารให้บริ�ารสาธารณะที่ผ่านมา 14. นับตั้ง�ต่ในปี 2543 ที่มี�ารจัดทำารายงาน สาธารณะ ประ�ารที่สอง มี�ารดำาเนิน�าร�าร บริหาร�ารเงิน�ารคลังของประเทศไทยฉบับสุดท้าย ป�ิรูป�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังหลายส่วนโดย ี ประเทศไทยได้มความ�้าวหน้าใน�ารบริหารจัด�าร เฉพาะ�ารเพิ่มความเชื่อมโยงระหว่าง�ผนพัฒนา �ารเงิน�ารคลังของประเทศเป็นอย่างมา� ประ�าร ประเทศ �ผนบริ ห ารราช�าร�ั บ �ารจั ด ทำ า งบ �ร� ในเรื่ อ งของ�าร�ระจายอำ า นาจสู่ อ งค์ � ร ประมาณในระยะปาน�ลางมา�ขึ้น มี�ารนำาเครื่อง ป�ครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ได้ มี � ารเพิ่ ม สั ด ส่ ว นราย ่ ์ มือ�ารบริหาร�บบมุงผลสัมฤทธิมาใช้ �ละ�ารเพิม่ ได้ขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นต่อรายได้สุทธิ ความโปร่งใสทาง�ารคลัง �ละความรับผิดรับชอบ ของรั�บาล มี�าร�ำาหนดรูป�บบ�่ายบริหารของ ใน�ารดำาเนินงาน ่ อปท. �ละมี�ารถ่ายโอนอำานาจหน้าที�ารให้บริ�าร 15. ภายใต้รั�ธรรมนู�ปี 2542 �ำาหนดให้มี�าร ความรับผิดรับชอบจา�ล่างสู่บน �ละ (3) ให้ �ระจายอำานาจภายใต้�ารป�ครอง�บบรั�เดี่ยว ั ประชาชนได้รบผลทางเศรษ��ิจ�ละสังคม จา��าร �ละถื อ เป็ น นโยบายสำ า คั � ของประเทศ โดยมี ้ ่ พัฒนาเศรษ��ิจในระดับพืนที่ ซึงวัตถุประสงค์เหล่า วัตถุประสงค์หลั�เพื่อ (1) เพิ่ม�ารมีส่วนร่วมของ นี้จะบรรลุได้จะต้องผ่าน�ระบวน�ารเปลี่ยนผ่าน ประชาชนใน�ระบวน�ารตัดสินใจในระดับท้องถิน ่ จา��ารป�ครอง�บบรวมศูนย์อำานาจมาเป็น�าร (2) ปรับปรุง�ารให้บริ�ารสาธารณะผ่าน�ารเสริมสร้าง �ระจายอำานาจภายใต้�ารป�ครอง�บบรั�เดี่ยว 16. รั�ธรรมนู��ห่งราชอาณาจั�รไทยปี พ.ศ.2540 ของงบประมาณรายจ่ายภาครั�ทั้งหมด) อย่างไร �ละพ.ร.บ.�าร�ระจายอำานาจให้��่องค์�รป�ครอง �็ดี พ.ร.บ.�าร�ระจายอำานาจดัง�ล่าวยังได้�ำาหนด ่ ่ ำ ส่วนท้องถิน ปี พ.ศ. 2542 เป็น�รงผลั�ดันทีสาคั� เ�ณฑ์ในส่วนที่เ�ี่ยวข้อง�ับบริ�ารด้านสังคม�ละ ่ ต่อ�ารเปลียน�ปลงด้าน�าร�ระจายอำานาจในหลาย โครงสร้างพื้น�าน ที่มีความคาบเ�ี่ยว�ันสำาหรับ ประ�าร อาทิเช่น มี�ารเลือ�ตั้งคณะ�รรม�าร ทั้งส่วน�ลาง�ละองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ใน สำาหรับองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น 7,854 �ห่ง ขณะเดียว�ัน �ผนพัฒนา�าร�ระจายอำานาจฉบับ ตลอดจน�ารจัดตั้งคณะทำางานระดับชาติด้าน�าร ำ ี �ร� ปีพ.ศ. 2543 ได้�าหนดให้ม�ารโอนย้ายหน้าที่ ่ ่ �ระจายอำานาจ��่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิน ซึงมี �ารบริ�ารสาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษาอย่างค่อยเป็น นาย�รั�มนตรีเป็นประธาน (National Decentrali- ่ ่ ี ั ค่อยไปไปยังองค์�รป�ครองส่วนท้องถินทีมศ�ยภาพ zation Committee) ในปี พ.ศ. 2544 โดยคณะ ใน�ารบริหาร โดยที่ต้องมีบุคลา�รอย่างน้อยร้อย ทำางานดัง�ล่าวเป็นผู้ดำาเนิน�ารตัดสินใจในระดับ ละ 50 ที่ยินดีที่จะโอนไปสัง�ัดองค์�ารบริหารส่วน ่ำ นโยบายทีจาเป็นต่อ�ระบวน�าร�ระจายอำานาจ��่ ท้องถิ่นดัง�ล่าว โดยไม่มี�าร�ำาหนดระยะเวลา ่ องค์�รป�ครองส่วนท้องถิน �ละ�ำาหนด�ารจัดสรร ของ�ารโอนย้าย หรือ�ำาหนดว่า�ารให้ระบบ�าร เงินอุดหนุน โดยมี�ระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รับผิด ให้บริ�ารขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นดัง�ล่าว ชอบในส่วนของ�ารบริหาร �ำา�ับดู�ล �ละอำานวย จะมีลั�ษณะอย่างไร สำาหรับ�ารติดตามผล�าร ความสะดว�ใน�ารดำาเนินงานต่างๆ นอ�จา�นี้ ดำาเนินงาน�ละ�ารเงิน�ารคลังของ�ต่ละองค์�ร พ.ร.บ.�าร�ระจายอำานาจให้��่องค์�รป�ครองส่วน นั้น �ระทรวงมหาดไทยได้มีความพยายามที่จะ ่ ำ ท้องถินได้�าหนดสัดส่วนรายได้ขององค์�รป�ครอง ดำาเนินงานรายงานโดยใช้ระบบบันทึ�บั�ชีของ ส่วนท้องถิ่นต่อรายได้สุทธิของรั�บาล�ลางให้เพิ่ม องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น (e-LAAS) �ละระบบ ขึ้นอย่าง�้าวหน้า จา�ประมาณร้อยละ 11 ในปี �ารบริหารจัด�ารคุณภาพท้องถิ่น (Local Quality พ.ศ. 2542 เป็นประมาณร้อยละ 26 ภายใน Management: LQM) ปี พศ. 2554 (ซึ่งเทียบเท่า�ับประมาณร้อยละ 20 12 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 17. พระราช�ฤษฎี�าว่าด้วยหลั�เ�ณฑ์�ละวิธี�าร ัิ ่ บริหารงาน�ละป�ิบตงาน�บบองค์รวม เพือให้เ�ิด บริหาร�ิจ�ารบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เป็นเครื่อง ่ �ารบริหารงานภาครั�ทีตอบสนอง�ละมีประชาชน มือหลั�ที่ใช้สั่ง�ารให้หน่วยงานส่วน�ลาง�ละส่วน เป็นจุดศูนย์�ลางของ�ารให้บริ�าร ซึ่งตั้ง�ต่�าร ท้องถิ่นดำาเนินงานตามระบบ�ารบริหาร�บบมุ่ง ประ�าศใช้พระราช�ฤษฎี�าฉบับนี้พบว่า หน่วย ผลสัมฤทธิ์ใน�ารให้บริ�ารสาธารณะ เพื่อให้เ�ิด งานราช�ารต่างๆ มี�ารปรับโครงสร้าง�ารดำาเนิน ประสิทธิภาพ�ละคุ้มค่า�ับงบประมาณ �ละยัง �าร�ละระบบ�ารบริหารในส่วนที่เ�ี่ยวข้อง�ับ�าร เพิ่มความ�ระตือรือร้นใน�ารให้บริ�ารสาธารณะ ให้บริ�ารสาธารณะที่ตอบสนอง�ละรับผิดชอบต่อ ��่ประชาชน นอ�จา�นี้ พระราช�ฤษฎี�าฉบับ ประชาชนมา�ขึ้น นี้ ยั ง �ำ า หนดให้ รั � บาลมี � ารเตรี ย ม�ารวาง�ผน 18. หน่วยงานภาครั�มี�ารดำาเนินงานเพื่อ�าป�ิรูป�ารบริหารงานภาครั� ได้��่ • �ารปรับโครงสร้าง�ารจัดทำางบประมาณ�ละ�ารวาง�ผน2 ตัง�ต่ปี พ.ศ. 2546 สำานั�งบประมาณได้ ้ ่ ู ่ เริมดำาเนินงานป�ิรปยุทธศาสตร์�ารจัดทำางบประมาณ�บบมุงเน้นผลงาน �ละได้ม�ารดำาเนิน�ารภายใน ี ่ เพือจัดทำา�รอบงบประมาณรายจ่ายระยะปาน�ลาง�บบ top-down �ละ bottom-up เพือปรับปรุงความ ่ ่ เชือมโยงระหว่าง�ารจัดทำางบประมาณ�ละ�ารวาง�ผนในระยะปาน�ลาง นอ�จา�นี้ สำานั�งบประมาณ ี ่ ่ ได้มความพยายามทีจะเปลียน�ารให้ความสำาคั��ับงบประมาณ�บบ�สดงราย�าร (line budgeting) ไป ่ ้ สู�ารจัดทำางบประมาณ�บบอิง�ับผลงานให้มา�ขึน (program oriented budgeting) ทังนี้ เพือเป็น�าร ้ ่ สนับสนุน�ารพัฒนายุทธศาสตร์ภายใต้�ผนพัฒนาเศรษ��ิจ�ละสังคม�ห่งชาติ�ละ�ผนพัฒนา�ารบริหาร ่ ภาครั� ซึงสอดคล้อง�ับ�ผน�ารดำาเนินงานของ�ต่ละ�ระทรวง นอ�จา�นี้ ทุ�หน่วยงานราช�ารได้เริมใช้ ่ ่ ระบบงบประมาณ�บบอิเล็คทรอนิ�ส์ ซึงจะทำาให้เ�ิดความสอดคล้อง�ันใน�ระบวน�ารวาง�ผนงบประมาณ ำ ่ ั ในขณะเดียว�ัน สำานั�งบประมาณได้นาเครืองมือ�ารตรวจสอบระดับผลงานมาใช้�บทุ�หน่วยงานเพือสร้าง ่ ความเข้ม�ข็งใน�ารตรวจสอบ�ารใช้งบประมาณ • �ารสร้างความเข้ม�ข็งให้ระบบ�ารบริหาร�ารคลัง�ละ�ารรายงานด้าน�ารคลัง ในปี พ.ศ. 2548 ่ �รมบั�ชี�ลาง �ระทรวง�ารคลัง ได้เริมใช้ระบบ�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังภาครั�ด้วยระบบอิเล็�ทรอนิ�ส์ Goverment Financial Management Information Systems (GFMIS) �ละยังได้นาระบบ�ารรายงาน ำ ่ ่ ด้าน�ารเงิน มาใช้ควบคูไป�ับ GFMIS เพือให้รายงานด้าน�ารคลังมีความ�ว้างขวางตลอดจนมีระบบ�าร ่ ้ ดำาเนินงานด้าน�ารควบคุมภายในทีเข้ม�ข็งมา�ขึน ในขณะเดียว�ัน �ระทรวงมหาดไทยได้พฒนาระบบ ั ำ ่ ่ บั�ชี�บบอิเล็�ทรอนิ�ส์สาหรับหน่วยงานท้องถิน เพือปรับปรุง�ารจัดทำางบประมาณ�ละรายงานด้าน�าร เงิน�ารคลังในระดับท้องถิน ่ ่ • �ารบริหาร�บบมุงผลสัมฤทธ์ในภาครั� สำานั�งานคณะ�รรม�ารพัฒนาระบบราช�าร (�พร.) ได้จดตัง ั ้ ้ ่ ่ ู ำ ่ ขึนในปี พ.ศ. 2546 เพือทำาหน้าทีป�ิรปหน่วยงานราช�ารในระดับ�รม �ละได้นาเครืองมือเ�ณฑ์คณภาพ ุ �ารบริหารจัด�ารภาครั�มาใช้ Performance Monitoring Quality Assurance (PMQA) ซึงประ�อบ ่ ้ั ไปด้วย�ารใช้ Balanced Scorecards �ละตัวชีวดผล�ารดำาเนินงานของหน่วยงานภาครั�ในส่วน�ลาง ้ ่ ่ ทังหมด สำาหรับในระดับท้องถิน องค์�รป�ครองส่วนท้องถินมี�ารใช้ระบบ�ารบริหารคุณภาพระดับท้องถิน ่ (Local Quality Management system) นอ�จา�นี้ รั�บาลต้องจัดทำาถ้อย�ถลงนโยบายรั�บาล �ละจัด ่ เตรียม�ผน�ารบริหารราช�ารระยะ 4 ปี ซึงในระดับ�ระทรวง�ละจังหวัดจะถู�นำาไปปรับเป็น�ผน�าร ้ ดำาเนินงานระยะ 4 ปี ตลอดจน�ผน�ารดำาเนินงานรายปี โดยในระดับจังหวัดนัน ต้องจัดทำา�ผนยุทธศาสตร์ ่ ี ้ ้ั ้ั ใน�ารพัฒนาจังหวัด �ละ�ผนพัฒนาท้องถินระยะ 3 ปีอ�ด้วย ทังนีตวชีวดผลงานของ�ผนต่างๆ ข้างต้น จะถู�นำาไปพิจารณาใน�ารเตรียมจัดทำางบประมาณประจำาปี 2 รายละเอียดเพิ่มเติมในรายงานย่อยฉบับที่ 1 เรื่อง�ารวาง�ผน �ารจัดทำางบประมาณ �ละ�นวโน้ม�ารคลัง รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 13 C �ารประเมิน�ผน�ารป�ิรูป �ารบริหาร�ารคลังภาคสาธารณะ �ละข้อเสนอ�นะ 19. �ล่าวโดยสรุป�ล้ว รั�บาลมีศั�ยภาพใน�าร ระบบ�ารบริหาร�ารคลังสาธารณะ�บบองค์รวม ดำาเนิน�ารพัฒนาโครงสร้าง�ารให้บริ�ารสาธารณะ ้ ี ่้ นันยังไม่มประสิทธิภาพ�ละยังมีประเด็นทีตอง��้ไข �ละ�ารบริ ห าร�ารคลั ง สาธารณะ อย่ า งไร�็ ดี ปรับปรุงเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ 20. ปัจจุบัน�ผน�ารป�ิรูป�าร�ระจายอำานาจสู่ นอ�จา�นี้ ข้อมูลที่ lบริ�ารไปสู่ท้องถิ่นยังมีจำา�ัด ่ ่ ท้องถินของประเทศไทยยังอยูในช่วงของ�ารเปลียน ่ เ�ี่ยวข้อง�ับ�ารคลังหรือผลงาน�ารให้บริ�ารของ ถ่าย �ละยังถือว่าไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่ต้อง�าร หน่วยงานท้องถิ่นยังมีไม่เพียงพอ ซึ่งทำาให้ยา�ต่อ �ม้ว่าระหว่างปี พ.ศ. 2542 – 2554 จะมี�ารโอน �ารตัดสินใจว่าองค์�รท้องถิ่นมี�ารใช้ทรัพยา�ร ่ ่ ่ ่ ่ ้ ถ่ายหน้าทีไปสูหน่วยงานท้องถินทีเพิมมา�ขึนอย่าง ลงไปในที่ใด �ละ�ารใช้ทรัพยา�รดัง�ล่าวนำาไปสู่ เห็นได้ชัด �ต่โอนถ่ายงานในทางป�ิบัติของ�ารให้ ผลลัพธ์ที่ต้อง�ารหรือไม่ 1.) �ารขาดความชัดเจนใน�าร�บ่งขอบเขตของหน้าที่ระหว่างส่วน�ลาง�ละท้องถิ่นในพ.ร.บ.�าร�ระจาย ่ อำานาจให้��่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิน ปี พ.ศ. 2542 ทำาให้เ�ิดความสับสนในบทบาท�ละหน้าทีความ ่ รับผิดชอบของหน่วยงานภาครั�ในระดับต่างๆ โดยเฉพาะในส่วนของบริ�ารสาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา ส่งผลให้เ�ิดความไม่�น่ใจ�ละความคับข้องใจระหว่างหน่วยงานท้องถิ่น ในขณะเดียว�ัน ส่วน�ลาง ยังผู�ขาด�ารควบคุม�ารให้บริ�ารในสาขาหลั�ๆ โดยเฉพาะในด้านสาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา �ละ เนื่องจา�ปั�หา�ารขาดความชัดเจนในบทบาท�ละหน้าที่ความรับผิดชอบระหว่างของหน่วยงานภาค รั�ในระดับต่างๆ ทำาให้�ารประสานงานระหว่าง�ารดำาเนินงานป�ิรูป�าร�ระจายอำานาจไปสู่ท้องถิ่น �ับ�ารป�ิรูปในบริ�ารสาขาต่างๆ มีไม่เพียงพอ อย่างไร�็ดีในช่วง 10 ปี ที่ผ่านมางานด้าน�ารบริ�าร สาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษาได้มี�ารดำาเนินงานป�ิรูปผ่าน�ารบริหารงานของส่วน�ลางภายใต้โครง�าร ประ�ันสุขภาพถ้วนหน้า (Universal Health Care Scheme) �ละ พ.ร.บ. �ารศึ�ษา�ห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งจัดตั้ง 176 พื้นที่ให้บริ�าร�ารศึ�ษาทั่วทั้งประเทศ โดยให้โรงเรียนมีสิทธิอย่างชัดเจนใน�าร ดำาเนินงานด้าน�ารเงิน อย่างไร�็ดี �ารป�ิรูป�ารให้บริ�ารดัง�ล่าวยังขาด�ารประสาน�ละทำาให้เป็น ู มาตร�านเดียว�ับ�ารดำาเนินงานป�ิรป�าร�ระจายอำานาจ นอ�เหนือจา�ปั�หาข้างต้น�ล้ว ยังมีความ ่้ ิ ท้าท้ายใน�ารป�ิงานทีตองประสาน�ันระหว่าง�ารบริหารงานในส่วนภูมภาค�ละ�ารบริหารงานท้องถิน ่ �ละหน่วยงานใหม่ของรั�ในระดับท้องถิ่นเอง ซึ่งได้ถู�ตั้งขึ้นผ่าน�ระบวน�าร�าร�ระจายอำานาจ �ารป�ครองสู่ท้องถิ่น 2.) �รงเสียดทานที่เ�ิดขึ้นในระบบความสัมพันธ์ของรั�บาล�ละท้องถิ่น �ละ�ารขาด�ารประสานงาน ระหว่างหน่วยงานส่วน�ลาง�ละองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น �ารป�ิรูป�าร�ระจายอำานาจสู่�าร ป�ครองส่วนท้องถิ่นนำาไปสู่�ารเลือ�ตั้งคณะ�รรม�ารสำาหรับองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีหน้าที่ ต้องวาง�ผน�ละให้บริ�ารต่างๆ �ละในขณะเดียว�ันต้องเป็นผู้มีความรับผิดชอบต่อประชาชนผู้มีสิทธิ ้ ิ เลือ�ตัง อย่างไร�็ดี �ารบริหารงานในส่วนภูมภาคยังมีบทบาทสำาคั��ละผู�ขาด�ารควบคุม�ารบริหาร ในหน่วยงานระดับท้องถิ่น ซึ่งทำาให้ผู้ที่ได้รับ�ต่งตั้งจา�ส่วน�ลางได้รับความไว้วางใจให้ตัดสินใจใน�าร ่ ่ ดำาเนินงานวาง�ผน�ละ�ารให้บริ�ารเป็นหลั� โดยทีคณะ�รรม�ารท้องถินจา��ารเลือ�ตังไม่ได้รบสิทธิ้ ั ่ ใน�ารบริหารองค์�รป�ครองส่วนท้องถินอย่างเต็มที่ ระบบดัง�ล่าวทำาให้�รอบภาระความรับผิดชอบใน ่ ระดับท้องถินถู�ลดความสำาคั�ลง �ละทำาให้เ�ิดความตึงเครียดในความสัมพันธ์ของรั�บาลส่วน�ลาง�ละ ส่วนท้องถิ่น นอ�จา�นี้โดยทั่วไป�ระทรวงต่างๆ จะต้องประสานงานผ่าน�รมส่งเสริม�ารป�ครองท้อง ถิ่น สัง�ัด�ระทรวงมหาดไทย ไม่สามารถประสานงาน�ับหน่วยงานท้องถิ่นโดยตรง ซึ่งยังคงเป็นปั�หา สำาหรับ�ระทรวงมหาดไทยใน�ารควบคุมดู�ล�ละประสานงาน�บบองค์รวม เนื่องจา�องค์�รป�ครอง ส่วนท้องถิ่นมีเป็นจำานวนมา�ถึง 7,854 �ห่ง รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 15 3.) องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นจำานวนมา�มีขนาดเล็�ทำาให้ในเชิง�ารเงินไม่เ�ิดความคุมค่าใน�ารบริหาร งาน�ละไม่มีศั�ยภาพเพียงพอใน�ารให้บริ�ารสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ โดยที่ประเทศไทยเป็น ่ ่ ี ่ ีำ ่ ประเทศหนึงทีมองค์�รป�ครองส่วนท้องถินเป็นจำานวนมา��ต่มจานวนประชา�รต่อหนึงองค์�รในจำานวน ่ ้ ่ ่ ี ่ ่ ทีนอยเมือเทียบ�ับประเทศรายได้ปาน�ลางทีม�าร�ระจายอำานาจอืนๆ ซึงเห็นได้จา�องค์�รป�ครองส่วน ท้องถิ่นของไทยมา��ว่า 3,000 �ห่ง จา� 7,854 �ห่งทั่วประเทศ มีจำานวนประชา�รน้อย�ว่า 5,000 คน ซึ่งทำาให้มีต้นทุน�ารบริหารงานใน�ต่ละหน่วยที่สูง �ละไม่มีศั�ยภาพใน�ารป�ิบัติงาน �ละจา� �ารสำารวจองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นพบว่า 1 ใน 3 ของรายได้ขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นเป็น ค่าใช้จ่ายใน�ารบริหาร นอ�จา�นี้ องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นจำานวนมา�มีส่วนทำาให้�ารประสานงาน ระหว่างส่วน�ลาง�ละส่วนท้องถิ่นมีความยา�ลำาบา� 4.) �ารขาดข้อมูลพื้น�านเ�ี่ยว�ับ�ารเงิน�ละ�ารให้บริ�ารทำาให้�ลไ�ภาระความรับผิดรับชอบของท้องถิ่น ไม่มีประสิทธิภาพ โดยทั่วไปองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นยังขาด�คลนใน 3 ประเด็น ได้��่ (1) �าร เปิดเผยข้อมูลรวมเ�ี่ยว�ับสถานะ�ารเงินของหน่วยงาน ไม่ว่าจะเป็นองค์�รท้องถิ่นขนาดเล็�หรือให�่ (2) �ารมีเ�ณฑ์มาตร�านระดับชาติเ�ี่ยว�ับ�ารให้บริ�าร หรือข้อมูลเ�ี่ยว�ับผลงาน�ารให้บริ�ารของ องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น �ละ (3) ค่าใช้จ่ายต่อหน่วยของ�ารจัดซื้อจัดจ้างสินค้า�ละบริ�ารของ องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ �ารขาดข้อมูลพื้น�านดัง�ล่าวทำาให้�ระบวน�ารความรับผิดชอบต่อ หน้าที่ของท้องถิ่นไม่มีประสิทธิภาพ �ละยังปลู��ัง�นวความคิดในทางลบต่อ�ารบริหารงานระดับท้อง ถิ่น �ละนำาไปสู่ความเข้าใจใน�ารบริหารองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นที่ผิด 21. �ารป�ิรูป�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังภาครั� ระบบ GFMIS ไปพร้อม�ับระบบ�ารรายงานด้าน ในระดั บ รั � บาลส่ ว น�ลางยั ง คงอยู่ ร ะหว่ า ง�าร ี �ารคลัง อย่างไร�็ด�ระทรวง�ารคลังยังไม่สามารถ ่ ่้ เปลียน�ปลง�ละยังมีประเด็นท้าทายทีตองปรับปรุง ที่จะดำาเนิน�ารในเรื่องต่อไปนี้ ��้ไข ถึง�ม้ว่าทุ�หน่วยงานราช�ารได้มี�ารใช้ ั 1.) รายงาน�ารของเงิน�ผ่นดิน พ.ศ. 2551 ยังไม่ได้รบ�ารรับรองจา�สำานั�งานตรวจเงิน�ผ่นดิน เนืองจา� ่ ปั�หาด้านข้อมูลที่ไม่สอดคล้อง�ันในระบบ GFMIS รวมถึงศั�ยภาพใน�ารดำาเนินงานตรวจสอบด้วย ระบบอิเล็�ทรอนิ�ส์ของสำานั�งานตรวจเงิน�ผ่นดิน 2.) จั ด ทำ า รายงานเปรี ย บเที ย บงบประมาณที่ ไ ด้ รั บ จั ด สรรที่ ป รา�ฎในเอ�สารงบประมาณ�ั บ รายจ่ า ย งบประมาณจริง (Budget-to-actual report) โดย�บ่งตามลั�ษณะทางเศรษ��ิจหรือตามลั�ษณะงาน ่ ี่ ำ ี่ ำ เนืองจา�ผังบั�ชีทใช้สาหรับ�ารบริหารงบประมาณ�ละผังบั�ชีทใช้สาหรับ�ารเบิ�จ่ายงบประมาณจริง ของ�รมบั�ชี�ลางยังไม่เป็นมาตร�านเดียว�ัน �ละระบบงบประมาณ�บบอิเล็คทรอนิ�ส์ (e-Budget) �ละ ระบบ GFMIS ไม่มี�ารเชื่อมโยง�ัน 3.) รวบรวมข้อมูล�ารดำาเนินงานด้าน�ารเงิน�ารคลังของภาครั� เนื่องจา�ข้อมูลด้าน�ารเงิน�ารคลังของ องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นไม่ครบถ้วน 4.) จัดทำารายงาน�ารตรวจสอบ�ารจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงาน�ละ�รมต่างๆ เนื่องจา�ข้อมูลภายในระบบ �ารรายงาน�ารจัดซื้อจัดจ้าง�บบอิเล็�ทรอนิ�ส์ยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ 22. จา�จุดอ่อนต่างๆ ข้างต้นทำาให้เ�ิดข้อจำา�ัดใน จัดทำารายงานด้าน�ารเงิน�ารคลังดัง�ล่าว�สดง �ารดำาเนินงานเพื่อความโปร่งใสทาง�ารคลัง�ละ ให้เห็นว่าระบบหลั�ของ GFMIS ยังมีปั�หา�ละ ระบบ�ารตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ �ละ�ารที่ ต้องได้รับ�าร��้ไขโดยเร่งด่วน ประเทศไทยยังประสบปั�หาพื้น�านเ�ี่ยว�ับ�าร 16 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 23. ถึง�ม้ว่าระบบ�ารจัดทำางบประมาณ�บบมุ่ง งบประมาณโดยไม่รู้ถึงข้อจำา�ัด �ละจัดทำาคำาขอ เน้นผลงานภายใต้�ารป�ิรูป�ารจัดทำางบประมาณ งบประมาณที่สูง�ว่าความต้อง�ารจริงมา� ซึ่ง อนุ�าตให้สำานั�งบประมาณจัดทำาข้อมูลภายใน ทำ าให้ ท้ า ยที่ สุ ด ต้ อ งตั ด ลดคำ า ของบประมาณของ ่ องค์�รเพือพัฒนา�ารจัดทำางบประมาณได้ อย่างไร ่ หน่วยงานต่างๆ เพือให้เพียงพอ�ับทรัพยา�รทีมอยู่ ่ ี ่ �็ดี ในระยะเริมต้นของ�ารเตรียมจัดทำางบประมาณ อย่างไร�็ตาม สำานั�งบประมาณมี�ารจัดทำาตัวเลข ี สำานั�งบประมาณไม่ม�ารจัดทำาเอ�สารยุทธศาสตร์ �รอบเพดานงบประมาณของ�ต่ละหน่วยงานจา� �ารจัดทำางบประมาณ (Budget Strategy Paper: �บบจำาลองรายจ่ายงบประมาณล่วงหน้าในระยะ BSP) อย่างเป็นทาง�าร �ละยังไม่มี�ารให้ข้อมูล ปาน�ลาง (Top-down MTEF) ซึ่งใช้เป็นข้อมูล �รอบเพดานงบประมาณ��่หน่วยงานต่างๆ ในช่วง ภายใน�ละไม่เผย�พร่ต่อหน่วยงานที่จัดทำาคำาขอ �ารจัดทำาคำาของบประมาณส่งผลให้หน่วยงานจัดทำา งบประมาณ 24. นอ�จา�นี้ ยังมีประเด็นข้อ�ังวลเ�ี่ยว�ับ�าร ได้ 2 ทาง ได้��่ (1) ออ��ฎหมายเปลี่ยน�ปลง จั ด ทำ า งบประมาณของชาติ ที่ เ ป็ น เอ�ภาพ โดย เพดานดัง�ล่าว �ละ (2) �ำาหนดราย�าร�ู้ยืมดัง พ.ร.บ. �ารบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มี �ล่าวให้เป็น นอ�งบประมาณ (off-budget) �ละ �าร�ำาหนดเพดาน�าร�ู้ยืมเงินภายในประเทศ�ละ หา�รั�บาลเลือ�ที่จะใช้ทางเลือ�ที่ 2 �ระทรวง ต่างประเทศ3 อย่างไร�็ดี ในระบบ�ารบริหาร �ารคลังจะเป็นผู้ดำาเนิน�ารเ�ี่ยว�ับเงินทุน �ละ �ารเงิน�ารคลังอนุ�าตให้รั�บาล�ู้ยืมทั้งภายใน หน่วยงานที่ได้รับจัดสรรเงินทุนจะต้องรายงาน�าร ประเทศ�ละต่างประเทศเพิ่มเติมได้เ�ินเพดานที่ ใช้งบประมาณดัง�ล่าวต่อ�ระทรวง�ารคลังควบคู่ ระบุในพ.ร.บ. �ารบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ไป�ันจัดทำารายงานงบประมาณในระบบ ซึ่งทำาให้ โดย�ารออ�พระราช�ฤษฎี�าฉุ�เฉิน4 �ละใน�รณี เ�ิดต้นทุนใน�ารบริหาร�ละ�ารทำาธุร�รรมที่มา� ที่รั�บาลต้อง�ารระดุมทุนเ�ิน�รอบ�ารขาดดุลงบ ้ ขึน ตลอดจนทำาให้เ�ิดจุดอ่อนใน�ารตรวจสอบ�ละ ประมาณประจำาปีซึ่งระบุในพ.ร.บ. �ารบริหารหนี้ ประเมินผลของระบบ สาธารณะ พ.ศ. 2548 รั�บาลสามารถดำาเนิน�าร 25. โดยทั่วไปในระบบ�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลัง ่ ้ คลังสำาหรับรั�บาลเนืองจา�ไม่สามารถใช้เงิน�ู�บบ สาธารณะของไทย เงิน�ู้ตาม�ผนงาน (Program Program loan ใน�ารบริหารงบประมาณทั่วไป ำ loan) ใช้สาหรับ�ารขาดดุลรายจ่ายงบประมาณจะ ัิั ้ั �ละในทางป�ิบตยงเป็น�ารตี�รอบให้เงิน�ูดง�ล่าว ่ ถือเป็น�หล่งเงินทุนเงินนอ�งบประมาณ ซึง�ารจัด ใช้ได้�ับเฉพาะบางโครง�ารเท่านั้ �บ่งดัง�ล่าวทำาให้เ�ิดความไม่ยืดหยุ่นในด้าน�าร 26. เพื่อให้�ารจัดทำางบประมาณมีเอ�ภาพ�ละ ใน�รณีที่จำาเป็นต้องใช้งบประมาณเ�ินเพดานที่ ความยืดหยุ่น รั�บาลควรดำาเนิน�าร ดังนี้ (1) จัด �ำาหนดไว้�ต่ไม่ใช่เมื่อมีเหตุฉุ�เฉินโดยไม่ต้องผ่าน �บ่งประเภทของเงิน�ู้�บบ Program loan ให้ ช่องทาง�หล่งเงินนอ�งบประมาณ (Off-budget) ่ ่ ปรา��อยูในงบประมาณ เพือให้เ�ิดความยืดหยุนใน่ ทั้งนี้�ารดำาเนิน�ารดัง�ล่าวจะช่วยให้เ�ิด�ารจัด �ารนำาทรัพยา�รเหล่านั้นไปใช้�ับงบประมาณราย ่ ่ ทำางบประมาณทีเป็นอันหนึงอันเดียว�ัน �ละยังลด ่ จ่ายอืนๆ ได้ �ละ (2) รั�บาลควรปรับ��้เพดานเงิน�ู้ ปริมาณงานของ�ระทรวง�ารคลังที่จะต้องบริหาร ้ ภายใต้ พ.ร.บ. �ารบริหารหนีสาธารณะ พ.ศ. 2548 �ละรายงาน�ารใช้เงินทุนดัง�ล่าวอี�ด้วย 3 ตาม พ.ร.บ. �ารบริหารหนี้สาธารณะ�ำาหนดให้มี�ารขาดดุลงบประมาณประจำาปีได้ไม่เ�ินร้อยละ 20 ของวงเงินรายจ่ายงบประมาณประจำาปี (รวมงบเพิ่มเติม) รวม�ับร้อยละ 80 ของวงเงินรายจ่ายชำาระหนี้เงินต้น �ละเงิน�ู้ต่างประเทศไม่เ�ินร้อยละ 10 ของวงเงินรายจ่ายงบประมาณประจำาปี 4 รั�ธรรมนู�ปี 2550 มาตรา 184 ใน�รณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรั�ษาความมั่นคงทางเศรษ��ิจของประเทศ พระมหา�ษัตริย์จะทรงตราพระราช�ำาหนดให้ ใช้บังคับดังเช่น พ.ร.บ. ได้ รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 17 D ผล�ารศึ�ษาที่สำาคั�ของ�ารป�ิรูป �ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะ 27. จา��ารวิเคราะห์�ารป�ิรูป�ละประเด็นต่างๆ ทำาให้�ารให้บริ�ารสาธารณะในระดับส่วน�ลาง ของ�าร�ระจายอำานาจสู่องค์�รป�ครองส่วนท้อง �ละท้องถิ่นมีความเท่าเทียม�ละมีความรับผิดรับ ถิ่นในระบบ�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะ ชอบมา�ขึ้น ดังนี้ ทำาให้เห็นถึงประเด็นสำาคั�ที่เ�ี่ยวข้องอื่นๆ ซึ่งจะ ่ ำ • ลดความเหลือมล้าใน�ารเข้าถึงบริ�ารสาธารณะ โดยเพิมความเท่าเทียมใน�ารโอนเงินงบประมาณระหว่าง ่ ่ ้ ่ ่ี ี ั หน่วยงาน �ละทบทวนนโยบายรายจ่ายเพือให้�ารบริ�ารสาธารณะในพืนทีทมป�หามีประสิทธิภาพดีขน ้ึ • ปรับโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรั�บาล�ลาง�ละท้องถิ่น โดยให้บทบาทของรั�บาล�ต่ละระดับมี ่ั ่ ขอบเขตทีชดเจน โดยเฉพาะอย่างยิงในสาขาบริ�ารสาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา นอ�จา�นี้ ควรมี�ารบูรณา ่ ่ ่ี ้ �าร�ารบริหารงานขององค์�รป�ครองส่วนท้องถินหลายๆ �ห่ง เพือให้เป็นหน่วยงานทีมความคุมค่าในเชิง �ารเงิน�ละสามารถพัฒนาต่อยอดไปได้ • ปรับมาตร�าน�าร�ารควบคุมดู�ล�ละประเมิน�ารทำางานของ�ารให้บริ�ารสาธารณะ�ละระบบ�าร บริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะ เพือให้ทองถินเ�ิดความรับผิดชอบต่อหน้าที่ ซึงควรมี�าร�ำาหนดมาตร�าน ่ ้ ่ ่ �ารให้บริ�ารสาธารณะระดับชาติ จัดทำารายงานผล�ารดำาเนินงานรายปีบนเ�ณฑ์มาตร�านดัง�ล่าว รวมถึง ้ ่ เปิดเผยรายละเอียดราคาใน�ารจัดซือจัดจ้าง ตลอดจนจัดทำารายงานเ�ียว�ับ�ารดำาเนินงานในระดับท้องถิน ่ �ารลดความเหลื่อมล้ำาใน�ารเข้าถึง บริ�ารสาธารณะ 28. ประเด็นคำาถามที่เ�ิดขึ้นในระยะเริ่ม�ร�ของ�ารป�ิรูป�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะ ได้��่ ้ ่ 1.) ภาพรวม�ารดำาเนินงานของรั�บาลไทยเป็นอย่างไร คำาถามนีเป็นประเด็นสำาคั�เนืองจา�หน่วยงานต่างๆ ่ ่ ไม่สามารถรวบรวมข้อมูลเ�ียว�ับ�ารเงิน�ารคลังขององค์�รป�ครองส่วนท้องถินจา�ข้อมูลของส่วน�ลาง ได้ นอ�จา�นี้ เนื่องจา�องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นได้รับจัดสรรงบประมาณร้อยละ 26 จา�รายได้ของ ้ ่ ่ รั�บาล�ลาง ดังนันความเข้าใจในสถานะ�ารเงิน�ารคลังขององค์�รป�ครองส่วนท้องถินจึงเป็นสิงสำาคั� 2.) รั�บาลมี�นวทาง�ารใช้จ่ายงบประมาณใน�ต่�ละภูมิภาคอย่างไร โดยเฉพาะในสาขาสาธารณสุข�ละ �ารศึ�ษา คำาถามนี้มีความสำาคั�เพื่อให้เข้าใจว่า�ารใช้จ่ายภาครั�ได้ช่วยพัฒนา�ารให้บริ�ารสาธาณะ หรือทำาให้ความเหลื่อมล้ำาระหว่างภูมิภาคถดถอยลง 3.) รั�บาลจะช่วยพัฒนารายงานด้าน�ารคลัง�ละนโยบายด้านรายจ่ายได้อย่างไร รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 19 29. ใน�ารตอบคำาถามข้างต้นต้องมี�ารรวบรวม ท้องถิ่นทั้ง 7,854 �ห่ง โดยสำาหรับปีงบประมาณ ข้อมูลด้าน�ารคลังจา�องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ำ พ.ศ. 2550-2552 ได้ทา�ารสำารวจข้อมูลจา�องค์�ร รวม�ับข้อมูลด้าน�ารคลังจา�รั�บาลส่วน�ลาง ป�ครองส่วนท้องถิ่น 6,308 �ห่ง (คิดเป็นร้อยละ �ละเพื่ อ ลดช่ อ งว่ า งของข้ อ มู ล เ�ี่ ย ว�ั บ รายจ่ า ย ่ ้ 80 ขององค์�รป�ครองส่วนท้องถินทังหมด) ผลจา� ขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น สำานั�งานคณะ ่ �ารทำา�บบสำารวจดัง�ล่าวทำาให้เ�ิดข้อมูลทีสมบูรณ์ �รรม�าร�าร�ระจายอำานาจ สำานั�นาย�รั�มนตรี ่ ่ ี ่ ู ชุดหนึงทีมอยูในประเทศไทยขณะนี้ �ละได้ถ�นำามา ร่วม�ับมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ทำา�ารสำารวจ ู ใช้ใน�ารวิเคราะห์�ารป�ิรป�ารบริหาร�ารเงิน�าร �ารดำาเนินงานด้าน�ารคลังขององค์�รป�ครองส่วน คลังสาธารณะเป็นอย่างมา� 30. ข้ อ มู ล จา��ารสำ า รวจองค์ � รป�ครองส่ ว น ดำาเนินงานของภาครั�ได้ ถึง�ม้ว่าข้อมูลเ�ี่ยว�ับ ท้องถิ่นดัง�ล่าวสามารถใช้เพื่อจัดทำารายงาน�าร องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นดัง�ล่าวนับเป็นข้อมูล ดำาเนินงานของภาครั� (General Government ชุดหนึ่งที่ดีที่ครบถ้วนที่สุดในขณะนี้ �ต่ยังมีข้อ Fiscal Operations) สำาหรับปี พ.ศ. 2550-2553 จำา�ัดที่เ�ิดจา�เครื่องมือ�ารสำารวจ ซึ่งอาจจะส่ง (ตารางที่ 2) นับเป็นครั้ง�ร�ตั้ง�ต่ปี พ.ศ. 2548 ้ ผลต่อคุณภาพของข้อมูลชุดดัง�ล่าว จึงต้องชี�จงให้ ที่ ส ามารถรวบรวมข้ อ มู ล เพื่ อ จั ด ทำ า รายงาน�าร เห็นประเด็นสำาคั�เ�ี่ยว�ับคุณภาพของข้อมูลดังนี้ ่ ่ ั • ถึง�ม้วารั�บาลส่วน�ลางจะมีรายละเอียดงบประมาณ�ละข้อมูลที�ท้จริง �ต่�ารนำาข้อมูลดัง�ล่าวมาใช้�บ ่ ประเภทของเศรษ��ิจโดยละเอียดยังทำาได้ยา� เนืองจา�ระบบ�ารจำา�น�ประเภทของระบบงบประมาณ �ละ�ารบั�ชี�ต�ต่าง�ัน ้ • �ระทรวง�ารคลังมี�ารเผย�พร่ขอมูลดุลเงินนอ�งบประมาณ (non-budgetary balance) ซึงคิดเป็น ่ ี ประมาณร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในปี พ.ศ. 2552 (ตารางที่ 1) อย่างไร�็ดี ไม่ม�ารเปิดเผย ่ ่ ข้อมูลทีใช้ใน�ารคำานวนตัวเลขดัง�ล่าว จึงไม่สามารถประเมินได้วาตัวเลขรวมประ�อบไปด้วยอะไรบ้าง ่ ้ • �ารสำารวจองค์�รป�ครองส่วนท้องถินไม่สามารถรวบรวมละเอียดข้อมูล�ารคลังสำาหรับทัง 6,308 �ห่งได้ ้ ทำาให้ตองใช้�ารประมาณ�ารในบาง�รณี • โครงสร้างด้านบั�ชี�ละ�ารจำา�น�ประเภทระหว่างรั�บาล�ลาง�ละองค์�รป�ครองส่วนท้องถินมีความ่ �ต�ต่าง�ัน ทำาให้ไม่สามารถรวมข้อมูลรายสาขาในระดับบริหารได้ 20 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย ตารางที่ 2 : รายงาน�ารดำาเนินงานของภาครั� (พ.ศ. 2550-2552) FY 2007 FY 2008 FY 2009 Central Government budget Actual % budget Actual % budget Actual % 1. Revenue 1,420.0 1,444.5 102% 1,495.0 1,545.8 103% 1,604.6 1,410.9 88% 2. Expenditure 1,510.7 1,475.0 98% 1,614.5 1,582.8 98% 1,855.9 1,818.2 98% - Current year expenditure 1,566.2 1,470.8 94% 1,660.0 1,532.5 92% 1,951.7 1,790.8 92% - Carry - Over from previous FY - 104.1 - 100.9 - 126.3 - Stimulus Package - - - - 14.6 14.6 - less : principal repayment 55.5 100.0 180% 45.5 50.6 111% 63.7 66.7 105% - less : replenishment to TreasuryA/C - - - 46.7 46.7 3. Non-budetary balance -28.4 -28.4 8.8 8.8 131.2 131.2 4. Central fiscal balance -119.1 -59.0 49% -110.7 -28.1 25% -120.1 -276.2 230% % of GDP -1.4% -0.7% -1.2% -0.3% -1.4% -3.1% FY 2007 FY 2008 FY 2009 Central Government budget Actual % budget Actual % budget Actual % 1. Revenue (Excluding transfer) 218.1 176.3 81% 228. 168.4 74% 251.3 162.2 65% 1.1 owned source revenue 56.1 50.2 45.6 1.2 revenue sharing from government 120.2 118.2 116.6 2. Transfers 139.4 101.9 73% 147.8 121.7 82% 163.1 124.1 76% 3. Expenditure 357.4 225.8 63% 376.7 266.8 71% 414.4 287.3 69% 4. Local fiscal balance 0.0 52.4 0.0 23.3 0.0 -1.0 % of GDP 0.0% 0.6% 0.0% 0.3% 0.0% 0.0% FY 2007 FY 2008 FY 2009 General Government budget Actual % budget Actual % budget Actual % 1. General Revenue 1,638.1 1,620.8 1,723.9 1,714.2 99% 1,856.0 1,573.0 85% % of GDP 19.5% 19.5% 99% 18.7% 18.7% 21.3% 17.8% 2. General Expenditure 1,728.8 1,598.9 1,843.4 1,727.9 94% 2,107.2 1,981.4 94% % of GDP 20.6% 19.3% 92% 20.0% 18.9% 24.2% 22.4% 3. General fiscal balance -119.1 -6.5 -5% -110.7 -4.8 4% -120.1 -277.2 231% % of GDP -1.4% -0.1% -1.2% -0.1% -1.4% -3.1% Memo : Nominal GDP (FY) 8,399.0 8,301.7 9,232.2 9,145.5 8,712.5 8,850.6 ที่มา : สำานั�งบประมาณ �รมบั�ชี�ลาง สำานั�งานเศรษ��ิจ�ารคลัง �ละผลสำารวจองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น (ธนาคารโล�) 31. จา��ารนำาเสนอในตารางที่ 2 มีประเด็นที่น่าสนใจ ดังนี้ • ความ�ต�ต่างระหว่างงบประมาณ�ละรายจ่ายจริงใน�ต่ละปี อาทิเช่น ในปี พ.ศ. 2552 องค์�รป�ครอง ่ ั ่ี ส่วนท้องถินได้รบงบประมาณคิดเป็นร้อยละ 65 ของงบประมาณรายได้ ในขณะทีม�ารรายงานว่าได้รบงบ ั ่ ่ ้ ่ ประมาณร้อยละ 76 ของงบประมาณทีโอนมา ซึงจา�ข้อสังเ�ตนีสามารถอธิบายได้หลายเหตุผล ซึงรวมถึง ่ิ ่ �ารรายงานทีผดพลาด ความล่าช้าใน�ารโอนเงินจา�ส่วน�ลางไปยังองค์�รป�ครองส่วนท้องถิน หรือเป็น ่ ่ ่ เพียง�ารลดงบประมาณทีโอนจา�ส่วน�ลางไปยังองค์�รป�ครองส่วนท้องถิน อย่างไร�็ดี เนืองจา�ใน�รณี ้ั ั นีตวเลขมีความ�ต�ต่างอย่างเห็นได้ชด หน่วยงาน�ำา�ับดู�ลจึงอาจจำาเป็นต้องมี�ารทบทวนในประเด็นดัง �ล่าวเป็น�ารเฉพาะ ำ ่ • อย่างไร�็ตาม หา�ไม่คานึงถึงความผัน�ปรของตัวเลขงบประมาณที�ท้จริง องค์�รป�ครองส่วนท้องถินมี ่ ่ ี งบประมาณทีสมดุล �ต่ม�ารขาดดุลเล็�น้อยในปี พ.ศ.2552 ่ • �ล่าวโดยรวม�ล้วงบ�ารดำาเนินงานของภาครั�มี�ารขาดดุลในระดับทีไม่มา�นั� �ละโดยส่วนให�่เ�ิดจา� รั�บาลส่วน�ลาง รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 21 32. ข้อมูลรวมของภาครั�ที่ได้รับ�ารพัฒนามาเพื่อ รายจ่ายภาครั�ต่อหัวใน�ต่ละภูมิภาค ซึ่งรวมถึง �ารป�ิรูป�ารเงิน�ารคลังสาธารณะนั้น �สดงให้ สาขาสาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา ในขณะที่ตารางที่ เห็นว่ายังมีความเหลื่อมล้ำาค่อนข้างมา�ใน�ารใช้ 3 �สดงถึง�ารใช้จ่ายต่อหัวใน�ต่ละภูมิภาคซึ่งรวม ิ จ่ายในระดับภูมภาค ภาพที่ 5 �สดงถึงงบประมาณ ถึงสาขาสาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา ภาพที่ 5 : �ารเปรียบเทียบ�ต่ละภูมิภาคของงบประมาณรายจ่าย ผลิตภัณฑ์มวลรวม �ละประชา�ร (พ.ศ. 2553) Percent Share 80 72 70 60 50 44 40 34 30 26 20 18 17 17 14 Share of GDP 11 9 10 10 8 Share of Population 7 7 6 0 Share of Total Expenditure Bangkok Central North Northeast South ที่มา : �ระทรวง�ารคลัง �ละธนาคารโล� 33. ภาพที่ 5 �สดงในเห็นว่างบประมาณรายจ่าย ตะวันออ�เฉียงเหนือมีประชา�รคิดเป็นร้อยละ 34 รายภูมิภาคมี�าร�ระจุ�ตัวอยู่ใน�รุงเทพฯ �ม้ �ละมีสัดส่วนต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมเท่า�ับร้อยละ มีประชา�รเพียงร้อยละ 17 �ละมีสัดส่วนต่อ ั 12 �ต่ได้รบงบประมาณในสัดส่วนร้อยละ 5.8 ของ ผลิตภัณฑ์มวลรวมเท่า�ับร้อยละ 26 �ต่ได้รับงบ งบประมาณรายจ่ายทั้งหมด ประมาณรายจ่ายถึงร้อยละ 72 ในขณะที่ ภาค ตารางที่ 3 : รายจ่ายสาธารณะ – ต่อหัว รายภูมิภาค หน่วย : บาท �ารใช้จ่ายต่อหัว �รุงเทพ ภาค�ลาง ภาคเหนือ ภาคตะวันออ� ภาคใต้ เฉียงเหนือ �ารใช้จ่ายส่วน�ลางทั้งหมด 157,104 12,488 13,467 10,192 13,666 - สาธารณสุข 14,722 1,235 1,350 824 1,270 - �ารศึ�ษา 20,106 3,728 4,745 3,923 4,551 - อื่น ๆ 122,276 7,525 7,372 5,445 7,845 �ารใช้จ่ายส่วนท้องถิ่นทั้งหมด 6,697 3,909 3,227 2,972 3,262 - สาธารณสุข 792 264 162 76 149 - �ารศึ�ษา 715 552 453 479 420 - อื่น ๆ 5,190 3,093 2,612 2,418 2,694 �ารใช้จ่ายภาครั�ทั้งหมด 163,802 16,397 16,694 13,165 16,928 - สาธารณสุข 15,514 1,397 1,459 919 1,362 - �ารศึ�ษา 20,821 4,280 5,197 4,402 4,971 - อื่น ๆ 127,466 10,720 10,038 7,843 10,595 ที่มา : �รมบั�ชี�ลาง �ละผลสำารวจองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น 22 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 34. �าร�ระจุ � ตั ว ของงบประมาณรายจ่ า ยใน โดยทั่วไปในหลายประเทศ �ารที่เมืองหลวงได้รับ �รุงเทพฯ สามารถอธิบายได้หลายประ�ารซึ่งรวม ่ งบประมาณรายจ่ายมา��ว่าจังหวัดอืนๆ ในสัดส่วน ถึง (1) ต้นทุน�ารบริหารงานที่สูงเนื่องจา�เป็น 5 เท่านั้น ถือเป็นเรื่องป�ติ อย่างไร�็ตาม สำาหรับ �รุงเทพฯ เป็นเมืองหลวง�ละเป็นที่ตั้งของรั�บาล ประเทศไทย ความ�ต�ต่างของงบประมาณรายจ่าย ส่วน�ลาง �ละมีสถานศึ�ษา�ละสถานพยาบาล ใน�รุงเทพฯ �ละภูมิภาคอื่นๆ มีสัดส่วนถึง 1 ต่อ ขนาดให�่ (2) มีต้นทุนต่อหน่วยใน�ารให้บริ�าร ่ ำ ่ 10 ซึงหา�ไม่คานึงถึงเหตุผลที�ล่าวข้างต้น จะเห็น สาธารณะสูงเมื่อเทียบ�ับภูมิภาคอื่นๆ (3) ผล�ระ ได้ว่า�าร�ระจุ�ตัวของ�ารใช้จ่ายงบประมาณของ ่ ี ทบจา��ารเ�าะ�ลุมทำาให้ม�ารให้บริ�ารทางสังคม ไทยใน�รุงเทพฯ นั้นค่อนข้างบิดเบือนไม่ได้สัดส่วน �ละโครงสร้างพื้น�านที่มา��ว่าภูมิภาคอื่นๆ อนึ่ง 35. เหตุผลอี�ประ�ารของ�ารประจายงบประมาณ ว่าจา�เงินอุดหนุนทั้งหมด 173.9 พันล้านบาท รายจ่ายที่ไม่เท่าเทียม�ันมาจา�สัดส่วนเงิอุดหนุน มีเพียง 3.6 พันล้านบาท (คิดเป็นร้อยละ 2 ของ ที่ ช่ ว ยลดความเหลื่ อ มล้ำ า ต่ อ เงิ น อุ ด หนุ น ทั่ ว ไป ทั้งหมด) ที่เป็นเงินอุดหนุนในส่วนที่ช่วยลดความ ทั้งหมดค่อนข้างน้อย ซึ่งภาพที่ 6 �สดงสูตร�าร เหลื่อมล้ำาซึ่งเป็นสัดส่วนที่น้อย�ละไม่สามารถมีผล จัดสรรเงินอุดหนุนปีงบประมาณ 2554 ซึ่งเห็นได้ ต่อพื้นที่�ารให้บริ�ารที่ขาดประสิทธิภาพได้ 36. ประสบ�ารณ์ของต่างประเทศ�สดงให้เห็น �ารที่ประเทศจะพัฒนาอย่างประสบความสำาเร็จ ว่า�ารเจริ�เติบโตของเศรษ��ิจจา�ประเทศรายได้ ้ ่ ำ นัน โดยส่วนให�่�ล้วจะต้องมี�นวนโยบายทีนาไปสู่ น้อยไปสู่ประเทศที่มีรายได้สูงนั้น ภาค�ารผลิตมั� ่ ความเท่าเทียมของความเป็นอยูของประชาชนในทุ� จะ�ระจุ�ตัวในบางพื้นที่ อาทิเช่น เมืองให�่ พื้นที่ ้ ่ พืนที่ ซึงหมายความถึงความเท่าเทียม�ันใน�ารเข้า ติดชาย�ั่งทะเล �ละมีพื้นที่ติด�ับประเทศอื่น �ละ ถึงบริ�ารสาธารณะที่มีคุณภาพด้วย 37. ที่ผ่านมาเห็นได้ว่าประเทศไทยมี�ารพัฒนาที่ (ดังเห็นได้จา�ภาพที่ 5 �ละตารางที่ 3) ดังนั้น เป็นไปใน�นวทางเดียว�ับประเทศอื่นๆ ข้างต้น ้ ความท้าทายเชิงนโยบายในขันต่อไปคือ�ารทำาให้ท�ุ โดยมี�าร�ระจุ�ตัวของ�ิจ�รรมทางเศรษ��ิจรอบๆ ้ ่ พืนทีในประเทศสามารถ�ารเข้าถึงบริ�ารสาธารณะ ่ ื้ ่ ั ั �รุงเทพฯ�ละภาค�ลาง ซึงทำาให้พนทีดง�ล่าวได้รบ ้ ได้อย่างเท่าเทียม�ัน ทังในเชิงปริมาณ�ละคุณภาพ ่ ่ ู งบประมาณเพือ�ารพัฒนาในระดับทีสงตามไปด้วย ใน�ารนี้ รั�บาลอาจพิจารณาดำาเนิน�ารดังนี้ 1.) ให้ความสำาคั��ับนโยบายรายจ่ายไปยังภูมิภาคที่ยังขาดประสิทธิภาพในด้าน�ารให้บริ�ารให้มีมา�ขึ้น โดยตั้งเป้าให้ไปสู่ระดับเดียว�ับ�รุงเทพฯ 2.) �ำาหนดสัดส่วนเงินอุดหนุนในส่วนที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำาเพิ่มขึ้นจา�ร้อยละ 2 เป็นอย่างน้อยร้อยละ 15-20 ของ�ารโอนทั้งหมด เพื่อเพิ่มความเท่าเทียมระหว่างภูมิภาค รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 23 ภาพที่ 6 : สูตร�ารโอนงบประมาณระหว่างหน่วยงานสำาหรับปีงบประมาณ พ.ศ. 2553/2554 (ล้านบาท) เงินอุดหนุน (173,900) �ทม. อบจ. / เทศบาล / อบต. เมืองพัทยา (13,630) (158,875) (1,395) �รมส่งเสริม สำานั�งานปลัด 1. เงินรางวัล�ารบริหาร �ารป�ครองส่วนท้องถิ่น สำานั�นาย�รั�มนตรี จัด�ารที่ดี (250) (153,375) (500) 2. เงินรางวัล�ารจัดเ�็บ รายได้ อปท. (250) เงินอุดหนุนทั่วไป เงินอุดหนุนเฉพาะ�ิจ (80,029) (78,346) สิ่งที่จำาเป็น 9 ราย�าร (27,966) 1. สูบน้ำาด้วยไฟฟ้า (907) 1. เงินอุดหนุนค่าโดยสารรถไฟ (0.8) 2. สนับสนุน�ารโอนบุคลา�ร (1,353) 2. บริ�ารสาธารณสุข (890) 3. อาหาร�ลางวันโรงเรียน (15,253) 3. �ารศึ�ษาภาคบังคับ (ค่ารั�ษาพยาบาล) (500) 4. นมโรงเรียน (11,041) 5. �ารบริหารสนาม�ีฬา (95) 4. �ารศึ�ษาภาคบังคับ 6. เบี้ยเลี้ยงผู้ป่วยโรคเอดส์ (224) (ค่าเช่าบ้าน) (80) 7. ศูนย์ให้บริ�ารทางสังคม (4) 5. �ารศึ�ษาภาคบังคับ 8. บ้านคนชรา (100) (บำานา�) (1,544) 9. สร้างเสริมศั�ยภาพ�ารบริหาร�ารศึ�ษา (369) 6. สนับสนุนศูนย์เลี้ยงเด็� (6,454) 7. �่อสร้างศูนย์เลี้ยงเด็� (313) เงินอุดหนุนตามอำานาจหน้าที่ 8. ครุภัณฑ์�ารศึ�ษาในโรงเรียน (102) (52,062) 9. โครง�ารด้านสิ่ง�วดล้อม (1,275) 10. บริหารน้ำาในนครราชสีมา (205) ส่วนที่ 1 ส่วนที่ 2 11. เงินเดือน�ละค่าจ้างครู (11,227) ตามอำานาจหน้าที่ ลดความเหลื่อมล้ำา 12. ประ�ันผู้สูงอายุ (31,068) (48,741) (3,644) 13. เรียนฟรี 15 ปี (2,943) อบจ. 14. อาสาสมัครสาธารณสุข (7,241) 10% 15. สนับสนุนสวัสดิ�ารสังคม สำาหรับผู้พิ�าร (4,740) เทศบาล / อบต. 16. เงินชดเชยสำาหรับผู้ป�ิบัติงานใน 3 จังหวัด 90% ชาย�ดนภาคใต้ (254) 17. โครง�ารพัฒนาเร่งด่วน (8,142) - ปรับปรุงถนนในท้องถิ่น (3,406) เทศบาล : 50% ตามประชา�ร - ศูนย์�ีฬา (720) 50% �บ่งเท่า�ัน - โครง�ารที่เ�ี่ยวข้อง�ับ�าร อบต. : 40% ตามประชา�ร พัฒนายุทธศาสตร์ (4,016) 60% �บ่งเท่า�ัน 24 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย �ารปรับโครงสร้างความสัมพันธ์ ระหว่างรั�บาลส่วน�ลาง �ละท้องถิ่น (I) �ารเปลี่ยน�ปลงไปสู่�ารป�ครอง�บบ�าร�ระจายอำานาจ ภายใต้�ารป�ครอง�บบรั�เดี่ยว 38. ภาพที่ 7 �สดงถึงผลของ�ารป�ิรูป�าร�ระ มือ) ซึ่งภายใต้�ารบริหารงาน�บบคู่ขนานดัง�ล่าว จายอำานาจสู่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งให้เ�ิด �ระทรวงมหาดไทยมีหน้าที่สนับสนุนองค์�รส่วน ระบบ�ารบริหารงาน�บบคู่ขนานในระดับท้องถิ่น ท้ อ งถิ่ นให้ บ ริ ห ารงานด้ ว ยตนเอง �ละในขณะ หน่วยงานระดับท้องถิ่นทั้งหมดมี�ารเลือ�ตั้งคณะ ่ ัิ เดียว�ันต้องให้หน่วยงานท้องถินป�ิบตตาม�ฎ�ละ �รรม�ารซึ่งได้รับมอบอำานาจให้ตัดสินใจเ�ี่ยว�ับ ระเบียบซึ่งใช้�ำา�ับดู�ลส่วน�ลาง �ารบริหารงาน �ารให้ บ ริ � ารสาธารณะ�ละ�ารจั ด ลำ า ดั บ ความ ในลั�ษณะดัง�ล่าวจะทำาให้คณะ�รรม�ารท้องถิ่น สำาคั�ของ�ารใช้งบประมาณ (ภาพที่ 7 ด้านขวา ที่มาจา��ารเลือ�ตั้งทำาหน้าที่ผู้รั�ษาผลประโยชน์ มือ) ในขณะเดียว�ัน ให้ผู้บริหารสูงสุดของจังหวัด ของประชาชนในท้องถิ่น โดยมีเจ้าหน้าที่จา�ส่วน �ต่งตั้งเจ้าหน้าที่เพื่อป�ิบัติงานทั่วไปในหน่วยงาน �ลางคอย�ำ า �ั บ ดู � ลให้ ห น่ ว ยงานท้ อ งถิ่ น มี � าร ท้องถิ่นดัง�ล่าว โดยร่วมหารือ�ับคณะ�รรม�าร บริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพ ท้องถิ่นที่มาจา��ารเลือ�ตั้ง (ภาพที่ 7 ด้านซ้าย ภาพที่ 7 : โครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรั�บาลส่วน�ลาง�ละส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย �ารบริหารงานส่วน�ลาง �ระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราช�ารจังหวัด �รม�ารป�ครอง �รม�ารป�ครอง �ทม. (76) ส่วนท้องถิ่น �ละเมืองพัทยา �ารบริหารงาน �ารบริหารงาน จังหวัด ส่วนท้องถิ่น อำาเภอ อบจ. (878) ตำาบล เทศบาล (นคร/เมือง/ตำาบล) (5,770) (2,007) อบต. หมู่บ้าน (5,770) ที่มา : �รมส่งเสริม�ารป�ครองส่วนท้องถิ่น รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 25 39. อย่างไร�็ดี �ารใช้ระบบ�ารบริหารงาน�บบ ส่วน�ลาง ซึ่งขึ้นตรง�ับรั�บาล จึงทำาให้เ�ิดความ คู่ขนานในทางป�ิบัตินั้น�ำาลังประสบปั�หาอย่าง ั ่ ไม่ชดเจนในขอบเขตหน้าทีความรับผิดชอบ�ละ�าร ชัดเจน เนื่องจา�ในขณะที่ คณะ�รรม�ารท้องถิ่น ้ ควบคุมดู�ล �ละใน�รณีราย�รงอาจทำาให้เ�ิด�รง ที่มาจา��ารเลือ�ตั้งมีอำานาจหน้าที่�ละเป็นผู้รับ เสียดทานในด้านความสัมพันธ์ระหว่างส่วน�ลาง ผิดชอบใน�ารตัดสินใจเ�ี่ยว�ับ�ารดำาเนินงานของ ่ ี่ �ละท้องถิน โดยเฉพาะใน�รณีทคณะ�รรม�ารท้อง หน่วยงานท้องถิ่น �ต่ในความเป็นจริง�ล้ว�าร ถิ่นมีความเห็นไม่ตรง�ับเจ้าหน้าที่จา�ส่วน�ลาง ควบคุม�ละ�ารตัดสินใจ�ระทำาโดยเจ้าหน้าที่จา� 40. นอ�จา�นี้ ยังมีประเด็นความท้าทายด้าน�าร อปท. ที่มีมา�ถึง 7,853 �ห่งเป็นอุปสรรคใน�าร ประสานงานของ�ารให้บริ�ารสาธารณะ เนืองจา� ่ ประสานที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพของ�รมส่ ง เสริ ม �าร หน่วยงานท้องถิ่นไม่มีช่องทางใน�ารประสานงาน ป�ครองส่วนท้องถิ่น ซึ่ง�ารขาด�ารประสานงาน �ับหน่วยงานที่เ�ี่ยวข้อง เช่น สำานั�งบประมาณ ยังเป็น�ารเพิ่มต้นทุน�ละความยุ่งยา���่หน่วย หรื อ �ระทรวง�ารคลั ง �ระทรวงสาธารณสุ ข งานท้องถิ่น ลดความรับผิดชอบในหน้าที่ ตลอด �ระทรวงศึ � ษาธิ � าร หรื อ �ระทรวงคมนาคม จนทำ าให้ ค วามสนใจถู � เปลี่ ย นไปที่ ปั � หาความ เป็นต้น �ต่หน่วยงานท้องถิ่นจะต้องติดต่อผ่าน สัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานไม่ใช่ประเด็นที่เ�ี่ยว�ับ ่ ่ ่ �ระทรวงมหาดไทยเพือหารือในประเด็นทีเ�ียวข้อง �ารพัฒนาท้องถิ่น ภาพที่ 8 อธิบายถึง�ารดำาเนิน �ับ�ระทรวงหรือหน่วยงานส่วน�ลางอื่นๆ จำานวน งานในเชิงป�ิบัติซึ่งมีความยุ่งยา�อย่างเห็นได้ชัด ภาพที่ 8 : ความสัมพันธ์ใน�ารดำาเนินงานของส่วน�ลาง�ละท้องถิ่นในทางป�ิบัติ Line Decentralization MOI BOB Ministry committee budget (2) local staff DOPA grants tax sharing CENTRAL DOLA (on budget) (off budget) ADMINISTRATION governor clerks grants (3) PROVINCIAL & LOCAL district officer ADMINISTRATION Nai Amphoe BMA Province governor Jangwat(76) PAO (76) council (1) chairman (2) council Pattaya BMA District Amphoe(878) (1) Municipality mayor (2,007) council Thessaban funds (2) mayor elects Sub District council controlsand supervises Tambon(5,770) dispatch (2) SAO / TAO (1) approves budget, (5,770) personal decisions kamnan Village (2) directly reports to Mooban council (3) reports (4) Member of DC village head Bold = ecexcutive 26 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย ่ 41. โครงสร้าง�ารบริหารงาน�บบคูขนานในปัจจุบน ั ิ ของ�ารดำาเนินงานของภาครั�ในระดับภูมภาค รวม ้ ั ื้ นันขัด�ับวิสยทัศน์พน�านของ�าร�ระจายอำานาจสู่ ถึงปรับโครงสร้างภาครั�ให้มีเอ�ภาพจะสามารถ องค์ � รป�ครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ภายใต้ � ารป�ครอง ช่วยลดต้นทุน�ละทำาให้�ารประสานงานระหว่าง �บบรั�เดี่ยว ดังนั้น �ารปรับปรุงประสิทธิภาพ ส่วน�ลาง�ละส่วนภูมิภาคดีขึ้น 42. เนื่องจา�ปัจจุบันไทยเป็นประเทศที่บริหาร ซึ่งมาจา��ารคัดเลือ�ระหว่างคณะ�รรม�าร ทั้งนี้ งานโดยรั � บาลเดี ย ว จา��ารศึ � ษาวิ เ คราะห์ หัวหน้าองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นที่มีประชา�รใน ประเด็นต่างๆ �ารจัด�ารเชิงสถาบัน ตลอดจน พื้นที่มา��ว่า 10,000 คน สามารถอยู่ในตำา�หน่ง ประสบ�ารณ์ระหว่างประเทศอื่นๆ จึงมีข้อเสนอ ได้เต็มสมัย ในขณะที่หัวหน้าองค์�รป�ครองส่วน �นะให้ประเทศไทยมี�ารเปลี่ยนถ่าย�าร�รจาย ท้องถิ่นที่มีประชา�รในพื้นที่น้อย�ว่า 10,000 คน อำ า นาจไปสู่ อ งค์ � รป�ครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ของ ต้องหมุนเวียนตำา�หน่งทุ� 1 ใน 4 ของระยะ ประเทศไทยภายใต้โครงสร้าง�ารป�ครอง�บบรั� เวลา�ต่ละสมัย อนึ่ง คณะ�รรม�ารจังหวัดจะมี เดี่ยวเพื่อให้สอดคล้อง�ับรั�ธรรมนู�ของประเทศ อำานาจทาง�ฎหมายในพื้นที่�ารบริหาร �ละเป็น ซึ่ง�สดงให้เห็นโครงสร้างข้อสเนอ�นะในภาพที่ ผู้ควบคุมดู�ลผู้บริหารระดับจังหวัด ผู้ว่าราช�าร 9 ผู้ว่าราช�ารจังหวัดซึ่ง�ต่งตั้งโดยส่วน�ลางควร จังหวัดจะเป็นผู้เตรียมวาง�ผนงบประมาณจังหวัด เป็นผู้บริหารสูงสุดในระดับจังหวัด (provincial เพื่อขอความเห็นชอบจา�คณะ�รรม�ารจังหวัด chief executive) เป็นเวลา 4 ปีด้วย อย่างไร�็ดี นอ�จา�นี้ �ารออ��ฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบ �าร�ต่งตั้งผู้ว่าราช�ารจังหวัดควรได้รับความเห็น ่ ั จา�คณะ�รรม�ารจังหวัดถือเป็น�ฎหมายทีบงคับใช้ ชอบโดยเสียงส่วนให�่ของคณะ�รรม�ารจังหวัด นอ�เสียจา�ไม่ได้รับความเห็นชอบจา�สภาผู้�ทน (provincial council) �ละสามารถถู�ปรับเปลี่ยน ราษฎรหรือศาล จา�ข้อเสนอ�นะข้างต้น องค์�ร ได้หา� 3 ใน 4 ของคณะ�รรม�ารจังหวัดลง ป�ครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำานาจหน้าที่ที่�ว้างขึ้น ้ คะ�นนไม่ไว้วางใจ ทังนี้ คณะ�รรม�ารจังหวัดควร �ละถือว่าเป็นผู้ร่วมงานในระดับเดียว�ับ อบจ. ซึ่ง ประ�อบไปด้วย หัวหน้าองค์�รป�ครองส่วนท้อง ประ�อบไปด้วยคณะ�รรม�ารจังหวัด�ละผู้บริหาร ถิ่นภายในจังหวัดที่ได้รับ�ารเลือ�ตั้ง �ละประธาน ระดับจังหวัด 43. ภายใต้ข้อเสนอ�นวทาง�าร�ระจายอำานาจ ซึ่ ง จะยั ง คง�ต่ ง ตั้ ง มาจา�ส่ ว น�ลาง �ต่ จ ะถู � ข้างต้น �ารถ่ายโอนเงินอุดหนุนจะถู�ปรับเปลี่ยน ประเมินรายปีโดยคณะ�รรม�ารที่มาจา��ารเลือ� ให้โอนจา��รมบั�ชี�ลางโดยตรงไปยัง�ต่ละหน่วย ตั้งขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่โดยต้อง ่ งานท้องถิน โดยมีระบบ�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลัง ได้รับคะ�นนเสียง 3 ใน 4 จา�คณะ�รรม�าร ่ ่ ่ ทีเชือมโยงระหว่างส่วน�ลาง�ละท้องถิน สำานั�งาน ใน�ารโอนย้ายเจ้าหน้าที่ไปประจำาพื้นที่อื่น�็คงใช้ พื้นที่ของหน่วยงานส่วน�ลางที่เ�ี่ยวข้องจะต้องมี ั เ�ณฑ์เดียว�ัน�ล่าวคือต้องได้รบคะ�นนเสียง 3 ใน �ารรายงาน�บบคู่ขนาน��่หน่วยงานบริหารส่วน ิ ์ 4 จา�คณะ�รรม�ารจึงมีสทธิโอนย้ายเจ้าพนั�งาน �ลาง�ละท้องถิ่น ภายใต้�ารดำาเนิน�ารในรูป�บบ ได้ ผู้บริหารสูงสุดขององค์�รป�ครองส่วนท้อง ดัง�ล่าว อำานาจหน้าที่ของ�รม�ารป�ครอง�ละ ถิ่นจะมีบทบาทเพิ่มมา�ขึ้นใน�ารประสานงาน�ับ ้ ่ สำานั�งานพืนทีในสัง�ัดจะเป็น�ารให้�ารสนับสนุน ศูนย์�ลาง, อบจ. �ละองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ทางเทคนิค ไม่ใช่เพียง�ำา�ับดู�ลองค์�รป�ครอง อื่นๆ หน่วยงานท้องถิ่นยังจะสามารถประสานงาน ส่วนท้องถิ่น นอ�จา�นี้ ตำา�หน่งภายในหน่วย ่ เ�ียว�ับ�ารให้บริ�ารสาธารณะต่างๆ �ับหน่วยงาน งานส่วน�ลาง เช่น เจ้าหน้าที่อำาเภอ�ละตำาบล ที่เ�ี่ยวข้องโดยตรงอี�ด้วย ่ ่ ่ จะเปลียนเป็นเจ้าหน้าทีประสานงานท้องถิน/ตำาบล รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 27 ภาพที่ 9 : ข้อเสนอ�นะโครงสร้าง�ระจายอำานาจไปสู่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ภายใต้โครงสร้าง�ารป�ครอง�บบรั�เดี่ยว �ารบริหารส่วน�ลาง สำานั�งานความสัมพันธ์ส่วน�ลาง �ละท้องถิ่น คณะ�รรม�ารจังหวัด ผู้ว่าราช�ารจังหวัด (หัวหน้าองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น) (ที่ได้รับ�ารยอมรับจา�คณะ �รรม�ารจังหวัด) เทศบาล �ารประสานงานระหว่าง นาย�เทศมนตรีที่ได้รับเลือ�ตั้ง, เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น คณะ�รรม�ารที่ได้รับเลือ�ตั้ง (อดีตเจ้าหน้าที่อำาเภอ) �ารประสานงานระหว่าง ผู้บริหารสูงสุดที่ได้รับเลือ�ตั้ง เจ้าหน้าที่อบต. คณะ�รรม�ารที่ได้รับเลือ�ตั้ง (อดีตเจ้าหน้าที่ตำาบล) ประเด็นสำาคั� • ภาครั�ส่วนภูมิภาคที่อ่อนลง ส่วนท้องถิ่นเข้ม�ข็งขึ้น สอดคล้อง�ับระบบที่เป็นเอ�ภาพ • ผู้ว่าราช�ารจังหวัด�ต่งตั้งจา�ส่วน�ลางใน�านะผุ้บริหารระดับจังหวัดเป็นเวลา 4 ปี โดยต้องได้รับ �ารยอมรับจา�เสียงส่วนให�่ของคณะ�รรม�าร • คณะ�รรม�ารใน�านะ�่ายนิติบั��ัติระดับจังหวัด ประ�อบไปด้วย ผู้บริหารองค์�ร�ารป�ครอง ส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดย อปท. ที่มีประชา�รมา��ว่า 10,000 คน อยู่ในตำา�หน่งเต็มเวลา �ละ อปท. ที่มีประชา�รน้อย�ว่า 10,000 คน หมุนเวียนตำา�หน่ง�ัน • งบประมาณโอนโดยตรงจา��ระทรวง�ารคลังไปยัง อปท. หน่วยงานพื้นที่ของส่วน�ลางรายงาน�ับ ทั้งส่วน�ลาง�ละท้องถิ่น • �ารบริหารงานส่วนจังหวัดยังคงอยู่�ต่�าร�ต่งตั้งต้องได้รับความยินยอมจา� อปท.�ละประเมินราย ปีโดย อปท. 44. ข้ อ เสนอ�ารบริ ห ารจั ด �าร�าร�ระจาย ทำาให้เ�ิดเอ�ภาพใน�ารดำาเนินงานระหว่างส่วน อำานาจดัง�ล่าวสอดคล้อง�ับรั�ธรรมนู��ห่งราช �ลาง�ละท้องถิ่น โดยมี�ารปรับโครงสร้างระบบ อาณาจั�รไทย ปี พ.ศ. 2542 �ละ 2550 ซึ่งจะ ความสัมพันธ์เดิมน้อยที่สุด 45. เมื่ อ ปี พ.ศ.2554 คณะ�รรม�ารป�ิ รู ป ซึ่งรับผิดชอบ�ารให้บริ�ารต่างๆ โดยไม่ต้องผ่าน ประเทศ ได้เสนอให้ย�เลิ�สำานั�งานผู้ว่าราช�าร �ระทรวงมหาดไทย ซึ่งข้อเสนอดัง�ล่าวสอดคล้อง จั ง หวั ด �ละให้ อำ า นาจหน่ ว ยงานท้ อ งถิ่ น ใน �ับข้อเสนอ�นะโครงสร้าง�าร�ระจายอำานาจไป �ารให้ บ ริ � ารสาธาณะต่ า งๆ �ละให้ อำ า นาจผู้ สู่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยภาย บริ ห ารสู ง สุ ด ขององค์ � รป�ครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ใต้โครงสร้าง�ารป�ครอง�บบรั�เดี่ยวที่นำาเสนอ เป็ น ผู้ ป ระสานโดยตรง�ั บ หน่ ว ยงานส่ ว น�ลาง ในรายงานฉบับนี้ 28 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย ตาราง4 : โครงสร้าง�ารบริหารส่วนภูมิภาค�ละท้องถิ่นในปัจจุบัน �ละข้อเสนอ�นะ�ารปรับเปลี่ยนโครงสร้าง �่ายนิติบั��ัติ �่ายบริหาร Order สถานะปัจจุบัน ข้อเสนอ�นะ สถานะปัจจุบัน ข้อเสนอ�นะ ส่วน�ลาง สมาชิ�สภาผู้�ทน ไม่เปลี่ยน�ปลง นาย�รั�มนตรี นาย�รั�มนตรี ราษฎร เสนอให้มี�ารจัดตั้งหน่วยงานที่ รับผิดชอบเ�ี่ยว�ับความสัมพันธ์ ระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่น จังหวัด องค์�ารบริหารส่วน ไม่เปลี่ยน�ปลง ผุ้ว่าราช�ารจังหวัด ผู้ว่าราช�ารจังหวัด (มาจา�าร�ต่ง จังหวัด นาย� อบจ. ตั้ง �ละได้รับความเห็นชอบจา�สภา จังหวัด) อำาเภอ N/A N/A นายอำาเภอ/ ปลัด N/A อำาเภอ เทศบาล สภาเทศบาล ไม่เปลี่ยน�ปลง นาย�เทศมนตรี นาย�เทศมนตรี - ไม่เปลี่ยน�ปลง มี�ารเปลี่ยนถ่ายหน้าที่ของนาย อำาเภอ/ ปลัดอำาเภอไปเป็นผู้ประสาน งานระหว่างเทศบาล ตำาบล สภา อบต. ไม่เปลี่ยน�ปลง นาย� อบต. นาย� อบต. – ไม่เปลี่ยน�ปลง �ำานัน/ ผู้ช่วย�ำานัน มี�ารเปลี่ยนถ่ายหน้าที่�ำานัน/ ผู้ช่วย �ำานัน ไปเป็นผู้ประสานงานระหว่าง อบต. 46. อย่างไร�็ตาม ข้อเสนอ�นะใน�ารปรับโครงสร้าง ไทยที่ให้ความสำาคั��ับ�ารป�ครองส่วนภูมิภาค ิ ่ ำ �ารบริหารส่วนภูมภาค�ละท้องถินได้คานึงถึงความ รวมถึงข้อจำา�ัดทางศั�ยภาพของ อปท. บางประเภท เป็นมาของ�ารป�ครอง�บบรวมศูนย์อำานาจของ ใน�ารจัดหาบริ�ารสาธารณะให้ท้องถิ่นเข้าไว้�ล้ว (II) �ำาหนดบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจนระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่น 47. ในช่วง�ารถ่ายโอนอำานาจสู่องค์�รป�ครอง สาธารณะในบริ�ารเดียว�ัน ปั�หาดัง�ล่าวไม่เพียง ส่วนท้องถิ่น �าร�ำาหนดบทบาทหน้าที่ความรับผิด �ต่จะเ�ิดขึ้น�ับ�ารให้บริ�ารสาธารณสุขหรือ�าร ชอบที่ให้ชัดเจนระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่นนับว่ามี ศึ�ษาเท่านั้น �ต่ยังเ�ิด�ับบริ�ารสาธารณะที่มี ความสำาคั�อย่างยิ่ง ในปัจุบัน บทบาทหน้าที่ที่ทับ ความจำาเป็นต้องวาง�ผนในภาพรวมอย่างเช่น�าร ่ ซ้อน�ันระหว่างรั�บาล�ละท้องถิน�่อให้เ�ิดปั�หา บริหารจัด�ารน้ำา เป็นต้น ดังเหตุ�ารณ์น้ำาท่วมที่ ่ ความยุงยา�ใน�ารประสานงานใน�ารจัดหาบริ�าร เ�ิดขึ้นในช่วงปีที่ผ่านมา 48. �าร�ำ า หนด�บ่ ง บทบาทหน้ า ที่ ค วามรั บ ผิ ด ชัดเจน�็จะเป็นส่วนผลั�ดันให้เ�ิด�ารรับผิดรับชอบ ชอบให้ชัดเจนระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่นจะเป็น ต่อผล�ารดำาเนินงาน �ละเป็น�ารง่ายขึ้นใน�าร �นวทางที่เป็นประโยชน์ใน�ารจัด�ารให้บริ�าร �ำาหนดสูตรจัดสรรเงินอุดหนุนให้ท้องถิ่นเพื่อนำาไป สาธารณะในรายสาขา โดยเฉพาะด้านสาธารณสุข ใช้ดำาเนินงานตามอำานาจหน้าที่ที่ได้�ำาหนดไว้ �ละ�ารศึ � ษา เมื่ อ �าร�บ่ง หน้า ที่เป็นไปอย่า ง รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 29 (III) �ารควบรวม อปท. ขนาดเล็�เข้าไว้ด้วย�ัน เพื่อเพิ่มศั�ยภาพ ใน�ารบริหาร�ละ�ารเงิน 49. ประเทศไทยมีจำานวน อปท ทั้งสิ้น 7,853 �ห่ง 47,270 �ห่ง (รวมอปท./รั�บาลท้องถิ่นขนาดเล็� โดยมี อปท ขนาดเล็�สุดคือ องค์�ารบริหารส่วน สุดคือระดับเมืองเข้าไว้ด้วย) โดยทั่วไป�ล้วขนาด ตำาบล (อบต) โดยวัดจา�ขนาดพื้นที่�ละประชา�ร อปท./รั�บาลท้องถิ่นของประเทศที่พัฒนา�ล้วจะมี ้ ใน�ารดู�ล ทังนี้ มี อบต. จำานวนถึง 3,055 �ห่ง ที่ ้ ่ ่ ่ ประชา�รในพืนทีเฉลียอยูในช่วง 10,000 – 30,000 ้ ่ ่ำ มีประชา�รในพืนทีตา�ว่า 5,000 คน �ละมีจานวน ำ ้ ่ คน ดังนัน ตามหลั�ทัวไป ของขนาดอปท./ รั�บาล อบต. สูงถึง 6,733 �ห่ง ที่มีประชา�รในพื้นที่ต่ำา ่ ้ ่ ท้องถินควรจะมีประชา�รในพืนทีประมาณ 10,000 �ว่า 10,000 คน ซึ่ง�ารที่พื้นที่�ละประชา�รมี คน เพื่อที่จ ะให้�ารจัดหาบริ�ารสาธารณะเ�ิด ขนาดเล็�นั้นหมายถึงว่า �านภาษีซึ่งเป็น�หล่ง ความคุ้มค่าใน�ารจัด�าร �ละในขณะเดียว�ันจะ รายได้ของ อปท. �ทบจะไม่มีเลย ในขณะที่�ั่ง เป็น�ารช่วยส่งเสริมประชาธิปไตยในระดับท้อง รายจ่ายเ�ิดต้นทุนในด้าน�ารบริหารงานค่อนข้าง ถิ่นด้วย เนื่องจา�จำานวนประชา�รในพื้นที่จะเป็น สูงเมื่อเทียบ�ับงบประมาณที่ได้รับต่อปี ทั้งนี้ เมื่อ ปัจจัยหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นว่าผู้�ทนท้องถิ่นมาจา� เทียบขนาดประชา�รของประเทศ�ละจำานวน อปท. �ารเลือ�ตั้งอย่าง�ท้จริง อย่างไร�็ตาม ขนาด (รั�บาลท้องถิ่น) �ับประเทศอื่นๆ พบว่าเ�าหลี อบต. เ�ือบทั้งหมดของไทยมีทั้งขนาดประชา�ร มี่จำานวนประชา�ร 49 ล้านคน ในขณะที่มีจำานวน ในพื้ น ที่ ต่ำ า �ว่ า ช่ ว งที่ ค วรจะเป็ น ตามหลั � ทั่ วไป อปท./รั�บาลท้องถิ่นเพียง 234 �ห่ง ประเทศจีน �ละนอ�จา�นี้ จำานวนประชา�รโดยเฉลี่ยของ มีขนาดประชา�ร 1,300 ล้านคน มีจำานวนอปท./ ำ ุ่ อบต. ยังอยู่ในช่วงต่าทีสดในบรรดาประเทศทีม�าร ่ี รั � บาลท้ อ งถิ่ นในระดั บ เทศบาลทั้ ง สิ้ น 3,203 �ระจายอำานาจไปยังท้องถิ่น �ห่ง จา�จำานวน อปท./รั�บาลท้องถิ่นทั้งหมด 50. จำานวน อปท. ขนาดเล็�ที่มีมา�นำาไปสู่ความ �ารใช้จ่ายงบประมาณสำาหรับงานด้านสิ่ง�วดล้อม ท้าทายดังนี้ ประ�าร�ร� �่อให้เ�ิดต้นทุนใน�าร �ละสาธารณสุขต่ำา�ว่า 30 บาทต่อประชา�รต่อปี บริหารงานที่สูงเมื่อเทียบ�ับงบประมาณรวม ส่ง (ธนาคารโล� 2552) ในระยะยาว�ล้ว สถาน�ารณ์ ผลให้งบประมาณที่เหลือใช้จ่ายสำาหรับ�ารบริ�าร ้ ำ ่ ่ เช่นนีทาให้ประชาชนในท้องทีไม่เชือถือคุณภาพ�าร ่ สาธารณะมีอยูอย่างจำา�ัด �ารที่ อบต. มีขนาดเล็� ่ ให้บริ�ารสาธารณะจา�ท้องถิน �ละประ�ารทีสอง ่ หมายถึง�านรายได้จา�ภาษี�็�คบตามไปด้วย ใน จำานวน อปท. ขนาดเล็�เป็นจำานวนมา��่อให้เ�ิด ่ ่ ขณะทีตามบทบาทหน้าทีจะต้องให้บริ�ารสาธารณะ ความยา�ลำาบา�ใน�ารประสานงานระหว่างรั�บาล ่ ่ ู ครอบคลุมหลายบริ�ารซึงหมายถึงรายจ่ายทีสงตาม ่ ่ ุ ่ �ละท้องถิน �ละท้ายทีสด�็จะนำามาสู�ารให้บริ�าร ไปด้วย สถาน�ารณ์เช่นนี้�่อให้เ�ิดความเสี่ยงทาง สาธารณะ�บบทับซ้อน �ละต่างคนต่างทำา ด้าน�ารคลัง ย�ตัวอย่างเช่น อบต. บ้านเชียง มี 51. จา�ประเด็นข้างต้น 2 ประ�ารทั้งในเรื่อง ่ อุดหนุนเพือเป็น�รงจูงใจใน�ารควบรวม�บบสมัคร ของต้นทุน�ารบริหารจัด�าร�ละ�ารประสานงาน ใจ ซึ่งโปร��รมดัง�ล่าวประสบความสำาเร็จใน�าร ระหว่างรั�บาล�ละท้องถิ่น ข้อเสนอ�นะสำาหรับ ลดจำานวน อปท. จา� 416 �ห่งในปี 2548 เหลือ รั�บาลคือให้มี�ารควบรวม อปท. ขนาดเล็�เข้า อยู่ 326 �ห่งในปี 2553 (Moisio 2553) ส่วนใน ไว้ ด้ ว ย�ั น เพื่ อให้ มี ศั � ยภาพ�ารบริ ห ารงาน�ละ ประเทศนอร์เวย์ สวีเดน เดนมาร์ค เยอรมนี �ละ �ารเงินที่เพิ่มขึ้น �ละนำาไปสู่ประสิทธิภาพ�ารให้ เนเธอร์�ลนด์ �็ประสบความสำาเร็จใน�ารดำาเนิน บริ�ารสาธารณะที่เพิ่มขึ้นตามไปด้วย อย่างไร�็ดี �ารควบรวม อปท. เช่น�ัน ต่าง�ันตรงที่เป็น�าร หา� รั�บาลอาจจะมีทางเลือ�ไว้ให้อปท. ขนาด ควบรวม�บบบังคับ สำาหรับประเทศไทย�ล้ว ใน เล็�บาง�ห่งไม่มีความเต็มใจที่จะควบรวม โดย �ารออ��บบมาตร�ารควบรวม อปท. ควรนำา �าร�ำาหนดขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบใน�าร ั้ ประสบ�ารณ์ทงสองรูป�บบมาผสมผสานให้เหมาะ ให้บริ�ารสาธารณะที่ลดลง ในช่วงไม่�ี่ปีที่ผ่าน สม�ับบริบท�ารป�ครองของไทย หรืออาจจะไม่มี มา หลายประเทศใน�ถบยุโรปได้มีความสำาเร็จใน มาตร�าร�ารควบรวม�ต่ เ ป็ น �ารปรั บ ขอบเขต �ารดำาเนินนโยบายควบรวม อปท. ขนาดเล็� โดย หน้าที่ความรับผิดชอบให้�ต�ต่าง�ันออ�ไปตาม ฟิน�ลนด์มี�ารใช้เครื่องมือทาง�ารคลังผ่านเงิน ศั�ยภาพของ อปท. 30 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย ภาพที่ 10 : �ารเปรียบเทียบขนาด อปท. จา�ค่าเฉลี่ยจำานวนประชา�รต่อ อปท. 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 ce ) a nd e k nd il n na al az ar si at pa ur an hi la la ne St m Br Ja C ai Po (R Fr en do d Th a te D In di ni In U ที่มา : Boadway and Shah (2552) 52. �นวทาง��้ไขปั�หาทั้ง 3 ประเด็นข้างต้น ควบรวมอำ า นาจ�ารบริ ห ารของ อปท. ขนาด มีดังนี้ (1) �ารเปลี่ยนผ่านรูป�บบ�ารป�ครองไป เล็� เพื่อให้เ�ิดเป็นองค์�รที่มีขนาดให�่ขึ้น�ละมี สู่ความเป็นเอ�รั�ที่มีโครงสร้าง�ารป�ครอง�บบ ศั�ยภาพทางเงิน�ารคลังที่สูงขึ้น เพื่อให้สามารถ �ระจายอำานาจ (2) �าร�ำาหนดบทบาท�ละ�บ่ง ตอบสนอง�ารให้บริ�ารสาธารณะทั้งในระดับท้อง หน้าที่ของรั�บาล�ละท้องถิ่นให้ชัดเจน โดยเฉพาะ ถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ �ละประสิทธิผล อย่างยิ่งในบริ�ารสาธารณะหลั�ๆ �ละ (3) �าร �ารปรับรูป�บบ�ารบริหารจัด�าร �ารเงิน�ารคลัง�ละระบบติดตาม�ละ ประเมินผล�ารดำาเนินงานเพื่อช่วยสนับสนุน ความรับผิดรับชอบให้เ�ิดขึ้นในระดับท้องถิ่น 53. วั ต ถุ ป ระสงค์ ห ลั � ข้ อ หนึ่ งใน�ารป�ิ รู ป �าร ั ั ้ บรรลุวตถุประสงค์ดง�ล่าวด้วย ดังนัน�ล้ว คำาถาม ่ ่ บริหาร�ารคลังของไทยคือ เพือเพิมความมีสวนร่วม ่ ที่ตามมา�็คือ จา��ารดำาเนิน�ารป�ิรูป�ารบริหาร ของประชาชนใน�านะที่จะเป็นตัวหลั�ใน�ารส่ง �ารคลังทั้งจา�ส่วน�ลางลงไปยังส่วนภูมิภาค�ละ เสริมให้เ�ิดธรรมภิบาล�ละความรับผิดรับชอบใน ่ ่่ ้ ี ั ้ ท้องถินทีผานมานัน ได้ม�ารบรรลุวตถุประสงค์ขาง �ารดำาเนินงาน�ารให้บริ�ารสาธารณะของภาครั� ต้นใน�ารเพิ่มความรับผิดรับชอบใน�ารให้บริ�าร ู �ม้ใน�ารป�ิรปในเรื่อง�าร�ระจายอำานาจ�็เพื่อให้ สาธารณะหรือไม่ รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 31 54. ในประเทศ�ำาลังพัฒนาหลายประเทศเผชิ� ประเทศไทย ปั�หาหลั�ของประเทศไทยอยู่ที่ทำา �ั บ ปั � หาในเรื่ อ งความรั บ ผิ ด รั บ ชอบจา��ารที่ อย่างไรให้ประชาชนเข้ามามีบทบาท�ละส่วนร่วม ข้ า ราช�ารหรื อ เจ้ า พนั � งานของรั �ไม่ ม าป�ิ บั ติ ใน�ระบวน�ารจัดทำางบประมาณ �ารตรวจสอบ หน้ า ที่ ซึ่ ง ถื อ ว่ า เป็ น ความรั บ ผิ ด รั บ ชอบขั้ น พื้ น �ละประเมินผลคุณภาพ�ละความตรงต่อเวลาของ �านที่ สุ ด �ต่ นั่ นไม่ ใ ช่ ป ระเด็ น ปั � หาหลั � ของ �ารจัดหาบริ�ารสาธารณะ 55. ประเทศไทยมี�ารลงทุนในทรัพยา�ารเงิน�ละ ของภาครั�มีประสิทธิภาพมา�ขึ้น รวมไปถึง�าร บุคคลา�รไปอย่างมา�ใน�ารนำาระบบบริหารงาน เพิ่มธรรมาภิบาล�ละ�ารมีความรับผิดรับชอบใน �บบมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์มาใช้ เพื่อให้�ารดำาเนินงาน �ารทำางาน โดยเครื่องมือที่นำามาใช้ ได้��่ ่ ้ั ่ • ในปี 2546 มี�ารนำาเครืองมือ Balanced Scorecards มาใช้พร้อม�ับตัวชีวดประสิทธิภาพเพือประเมิน ผล�ารดำาเนินงานของส่วนราช�ารทั้งหมดภายใต้รระบบ�ารพัฒนาคุณภาพ�ารบริหารจัด�ารภาครั� (PMQA) โดยมี�ารสำารวจความพึงพอใจของประชาชนในคุณภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะจา�ภาครั� ในมิติด้านคุณภาพ�ารให้บริ�าร �ารรายงานผล�ารป�ิบัติงานประจำาปีของส่วนราช�ารมี�ารเผย�พร่ ต่อสาธารณชนใน website ของ�ต่ละหน่วยงาน • �ารระบบ�ารบริหารจัด�ารคุณภาพท้องถิ่น (Local Quality Management: LQM) โดย�ระทรวง มหาดไทย เป็น�ารประเมินที่มุ่งเน้น�ารป�ิบัติตาม�ฎระเบียบส่วน�ลาง • สำานั�งบประมาณได้มี�ารนำาเครื่องมือวิเคราะห์ระดับความสำาเร็จของ�ารดำาเนินงาน�ละ�ารใช้จ่ายงบ ประมาณ Performance Asses Rating Tool (PART) มาใช้ติดตาม�ละประเมินผล�ารใช้จ่ายงบ ู่ ประมาณในระดับโครง�าร�ละ�ผนงาน ผล�ารประเมิน PART มี�ารเผย�พร่สสาธารณะ�ต่เป็นข้อมูล ที่ไว้ใช้ภายในสำานั�งบบประมาณเพื่อใช้อ้างอิงใน�ารจัดทำาคำาของบประมาณของส่วนราช�าร • สำานั�งาน �.พ. ได้มี�ารนำาระบบ�ารจ่ายค่าตอบ�ทนตามผลป�ิบัติงานมาเริ่มใช้ในปี 2551 จา�เดิมที่ ่ ัิ เน้นไปทีความอาวุโสใน�ารทำางาน ใน�ารประเมินผล�ารป�ิบตราช�ารจะต้องมี�ารต�ลงร่วม�ันระหว่าง ้ ัิ ้ ั ์ ้ั ่ ่ ี ผูป�ิบตงาน�ละผูบงคับบั�ชาถึงผลสัมฤทธิของงานโดยพิจารณาจา�ตัวชีวดทีได้ต�ลงร่วม�ันซึงได้ม�าร เริ่มใช้จริงในปี 2552 ในข้อต�ลงดัง�ล่าวยังได้มี�ารวัดผล�ารป�ิบัติงานในด้าน�ารตอบสนองความ ต้อง�ารของประชาชน�ละคุณธรรมจริยธรรมใน�ารทำางานด้วย • สำานั�งานรับรองมาตร�าน�ละประเมินคุณภาพ�ารศึ�ษา (สมศ.) �ละสถาบันทาง�ารทดสอบ�ห่งชาติ ี (สทศ.) ได้ม�ารนำาระบบ�ารประเมินผล�ารจัด�ารศึ�ษา�ละ�ารทดสอบทาง�ารศึ�ษาระดับชาติเพือให้ ่ มี�ารตรวจสอบคุณภาพของสถานศึ�ษา�ละผล�ารศึ�ษาของนั�เรียนทั่วประเทศ • ด้านสาธารณสุข หน่วยงานที่เ�ี่ยวข้องหลายหน่วยงานได้มี�ารนำาระบบบริหารผลงานป�ิบัติงาน (performance management system) มาใช้เพื่อตรวจสอบคุณภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณสุข 56. นอ�จา�นี้ ใน�ารปฎิรูประบบ�ารบริหารจัด�าร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะ ประเทศไทยยังได้มี�ารนำา ระบบอิเล็�ทรอนิ�ส์มาใช้�ับ�ารบริหารงานต่างๆ ดังนี้ • ระบบบริหาร�ารเงิน�ารคลังภาครั��บบอิเล็�ทรอนิ�ส์ (GFMIS) โดยเริ่มใช้ในปี 2548 สำาหรับ�าร บริหาร�ารเงินงานคลังทั้งในเรื่อง�ารเบิ�จ่าย �ารบั�ชี �ารจัดซื้อจัดจ้าง รวมไปถึง�ารทำารายงาน �ารเงินของภาครั� • ระบบงบประมาณ�บบอิเล็�ทรอนิ�ส์ (e-Budgeting) เริ่มใช้ในปี 2549 เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ�ารจัด ทำางบประมาณให้มีความสอดคล้อง ทัน�ารณ์ �ละมีคุณภาพมา�ขึ้น • �ารจัดซื้อจัดจ้างผ่านระบบ e-Auctions โดยมี�ารเริ่มใช้ในปี 2549 สำาหรับส่วนราช�าร�ละท้องถิ่น เพื่อต้อง�ารเพิ่มความโปร่งใสใน�ระบวน�ารจัดซื้อจัดจ้าง �ละเพิ่มขีด�าร�ข่งขันใน�ารจัดซื้อจัดจ้าง เพื่อให้ได้ราคาที่เหมาะสม • ระบบบันทึ�บั�ชีขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น (e-LAAS) ได้ริเริ่มในปี 2548 โดยมีเป้าหมายเพื่อ ปรับปรุงประสิทธิภาพ�ารรายงาน�ารเงิน�ารคลังในระดับท้องถิ่น 32 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 57. วัตถุประสงค์หลั�ใน�ารปรับปรุง�ารบริหาร�าร ทาง�ารคลัง (4) จัด�าร�ับความเสี่ยงที่เ�ิดขึ้นใน เงิน�ารคลังเพื่อ (1) ให้�ารจัดหาบริ�ารสาธารณะ �ระบวน�ารจัดซื้อจัดจ้าง รวมถึง�ารบริหาร�าร ของภาครั�มีประสิทธิภาพมา�ขึ้น (2) เผย�พร่ เงิน�ารคลังในภาพรวม �ละ (5) จัดทำารายงาน ่ ่ ข้อมูล�ารคลัง�ละผล�ารดำาเนินงานเพือเพิม�ารมี ้ ้ ่ ติดตามผล�ารดำาเนินงานสำาหรับผูบริหารทังในเรือง ส่วนร่วมของประชาชนผ่าน�ระบวน�ารตรวจสอบ �ารใช้จ่ายงบประมาณ�ละความคืบหน้าจัดหาให้ �ารดำาเนินงานของภาครั� (3) เพิ่มความโปร่งใส บริ�ารสาธารณะ 58. อย่างไร�็ตาม จา��ารศึ�ษา�ารบริหารจัด�าร ปัจจุบันยังไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ข้างต้นได้ �ารเงิ น �ารคลั ง ทั้ ง ระบบพบว่ า ระบบที่ ใ ช้ อ ยู่ ใ น เนื่องมาจา� (I) �ารขาด�ารบูรณา�ารของเครื่องมือที่ใช้ใน�ารประเมินผลภาคราช�าร 59. ประเด็นปั�หาที่พบในระบบ�ารประเมินผล ผล�ารป�ิบัติงาน ภาพที่ 11 �สดงถึงภาพรวม ภาคราช�ารของไทยในภาพรวม�บ่งออ�เป็น ได้��่ ระบบประเมินผลภาคราช�ารของไทยทีใช้ในหน่วย่ ประเด็น�ร� �ารขาด�ารบูรณา�ารระหว่างเครือง ่ ่ ่ ี งานต่างๆ ซึงจะเห็นว่า ใน�ต่ละเครืองมือไม่มความ มือที่ใช้ในระบบประเมินผลภาคราช�ารของไทย เชื่อมโยง�ันใน�นวนอน �ละประเด็นสุดท้าย ใน ซึ่งประ�อบไปด้วย PMQA, PART �ละตัววัดผล เรื่องของจำานวนตัวชี้วัดที่มีมา��ว่าถึง 3,000 ตัว �ารดำาเนินงานที่ใช้ในระบบรายจ่ายค่าตอบ�ทน ชี้วัดที่ใช้ในเครื่องมือต่างๆของระบบประเมินผล ตามผลป�ิบัติงาน (Performance pay) ประเด็น ภาคราช�าร ซึ่ง�่อให้เ�ิดต้นทุนจำานวนมา�ใน�าร ที่สอง ตัวชี้วัดประสิทธิภาพที่ใช้ใน�ารประเมิน บริหารดำาเนิน�าร�ละเป็นภาระของส่วนราช�ารที่ เน้นไปที่�ารตรวจสอบ�ารป�ิบัติตามขั้นตอน�ฎ จะต้องจัดทำาข้อมูลเพื่อใช้ในเครื่องมือต่างๆ ระเบียบราช�ารมา��ว่าที่จะเน้นไปที่�ารประเมิน 60. �ารขาด�ารบู ร ณา�ารในเครื่ อ งมื อ ที่ ใ ช้ ใ น ประเมิน ผลผ่า นเครื่องมือ BSC/PMQA ส่ว น �ารประเมิ น ผลภาคราช�ารต่ า งๆเพื่ อให้ ข้ อ มู ล ราช�ารนี้ �็ ไ ม่ ค วรได้ รั บ �ารจั ด สรรงบประมาณ ใน�ารตั ด สิ นใจใน�ารบริ ห ารราช�ารได้ อ ย่ า งมี เพิ่ม ซึ่งสำานั�งบประมาณควรจะได้รับข้อมูล�าร ี่ ่ ประสิทธิภาพ เช่น ใน�รณีทสวนราช�ารไม่สามารถ ประเมินผลนี้ด้วยเพื่อเป็นข้อมูลใน�ารจัดสรรงบ ดำาเนินงานได้ตามคำารับรองป�ิบัติราช�ารจา��าร ประมาณต่อไป ่ ี 61. �ารทีมระบบ�ารประเมินผลภาคราช�ารหลาย ่ ์ ั้ ้ ั้ ้ �บบมุงเน้นผลสัมฤทธิบรรลุผล �ต่ทงนีทงนัน ต้อง ้ ี่ ัิ ระบบมีขอดีใน�ง่ทเป็น�ารสนับสนุน�ารป�ิบตงาน ่ ู คำานึงถึงต้นทุนทีสงใน�ารบริหารระบบดัง�ล่าวด้วย ภาพที่ 11 : ภาพรวมระบบประเมินผลภาคราช�ารของไทย �พร. สงป. �พ. สศช. �รมส่งเสริม�ารป�ครอง ส่วนท้องถิ่น BSC/PMQA PART HR BSC Value for OPDC Money 20 141 18 18 75 �ระทรวง ส่วนราช�าร �ลุ่มจังหวัด จังหวัด สถาบัน�ารศึ�ษา อปท. (ระดับ�รม) ที่มา : รายงาน�ารศึ�ษาระบบ�ารประเมินผลภาคราช�ารของประเทศไทย (ธนาคารโล� 2554) รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 33 62. ภาพที่ 12 �สดงให้เห็นว่า �ารประเมินผล สำานั�งาน �พร. ได้คำานึงถึงประเด็นปั�หานี้�ละ ภาคราช�ารต่างๆ ของไทยมีตัวชี้วัดประสิทธิภาพ ี ได้มความพยายามใน�ารบูรณา�าร�ารประเมินผล มา��ว่าในหลายๆประเทศที่ใช้ระบบเดียว�ัน ซึ่ง ภาคราช�ารให้ลดจำานวนตัวชี้วัดที่มีความซ้ำาซ้อน ้ั ่ ี น่าจะมี�ารทบทวนตัวชีวดประสิทธิภาพทีมความซ้า ำ �ัน�ละ�ำาหนด�นวทาง�ารใช้ประโยชน์จา�ระบบ ั ้ั ซ้อน�ัน�ละลดให้เหลือจำานวนน้อยลง�ต่ให้ตวชีวด �ารประเมินผลภาคราช�าร�บบบูรณา�าร ่ ้ เน้นไปที�ารประเมินผลผลัพธ์มา�ขึน อย่างไร�็ตาม ภาพที่ 12 : ภาพเปรียบเทียบจำานวนตัวชี้วัดประสิทธิภาพที่ใช้ในรั�บาล�ลาง�ับประเทศต่างๆ 3,000+ 2,037 2,000 1,500 1,178 1,000 562 545 500 454 Goals 400 Objectives 200 153 127 164 Targets 54 46 0 4 30 4 13 4 13 Indicators United Kingdom Netherland Canada France Korea Thailand (1996) (2002) (2003) (2005) (2007) ที่มา : �รายงาน�ารศึ�ษาระบบ�ารประเมินผลภาคราช�ารของประเทศไทย (ธนาคารโล� 2554) (II) �ารประเมินผลที่มุ่งเน้น�ารป�ิบัติตาม�ฎระเบียบใน�บบ Top-down มา�เ�ินไปจนทำาให้ขาด�ารประเมินประสิทธิภาพ�ารทำางานขั้นพื้น�านที่ มุ่งเน้นไปที่ผลผลิต�ละผลลัพธ์จา��ารดำาเนินงาน 63. �ารรายงานภายใต้ระบบ�ารบริหารจัด�าร ส่วนให�่มุ่งเน้นไปที่�ระบวน�ารมา��ว่าผลลัพธ์ คุณภาพท้องถิ่น (Local Quality Management: นอ�จา�นี้ ยังไม่มี�าร�ำาหนดมาตร�าน�ารให้ ่ LQM) ของ�รมส่งเสริม�ารป�ครองท้องถินปัจจุบน ั บริ�าร�ละรวบรวมข้อมูลผล�ารดำาเนินงานของ ส่วนให�่เป็น�ารประเมินที่มุ่งเน้น�ารป�ิบัติตาม อปท. ทั้งนี้ ข้อมูลที่ใช้ใน�ารประเมินผลตาม LQM �ฎระเบียบส่วน�ลาง โดย�ารประเมินดัง�ล่าวมี ส่วนให�่จะเป็นข้อมูลที่ใช้ใน�ารควบคุมภายใน ลั�ษณะของ�ารใช้ดุลพินิจของผู้ประเมินสูง�ละ มา��ว่าที่จะดูผล�ารดำาเนินงาน 64. อปท. ประสบปั�หา�ารต้องจัดทำารายงาน สถาน�ารณ์จริงเพียงเล็�น้อย เ�ี่ยว�ับสถานะ หลายประเภทตามที่ ส่ ว น�ลาง�ำ า หนด �ต่ � าร ทาง�ารคลัง�ละประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารของท้อง รายงานผลดัง�ล่าว�ลับไม่ได้รับข้อเสนอ�นะใน ่ ้ ถิน ทังนี้ หน่วยงาน�ลาง ภาคประชาชน�ละหน่วย �ารปรับปรุงประสิทธิภาพ�ารดำาเนินงาน�ลับมา ่ งานทีวางนโยบายมีความต้อง�ารข้อมูลทาง�ารเงิน โดยเฉพาะเ�ี่ยว�ับผล�ารดำาเนินงานในเชิงเปรียบ �ละ�ารดำาเนินงานของท้องถิ่น เนื่องจา�เป็นสิ่ง เทียบ�ับองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ อย่างไร จำาเป็นสำาหรับ�ารวิเคราะห์ด้านนโยบาย�ละ�าร �็ตาม ปัจจุบันส่วน�ลางมีความรู้ที่สอดคล้อง�ับ สร้าง�ารมีความรับผิดชอบของท้องถิ่นที่ 34 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 65. ดังนั้น�ล้ว จึงมีความจำาเป็นอย่างมา�ที่ส่วน ที่ 5) ซึ่งข้อเสนอ�นะดัง�ล่าวสามารถทำาได้ภายใต้ ้ั �ลางจะพัฒนาตัวชีวดประสิทธิภาพ�ารทำางาน�ละ ระบบ LQM ของ�รมส่งเสริม�ารป�ครองท้องถิ่น ตัวชี้วัดด้าน�ารเงินเพื่อเป็น�านข้อมูล�ารดำาเนิน โดย�ารทบทวนตัวชี้วัดที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน�ละปรับ งานของท้องถิ่นทั่วประเทศ ใน�ารพัฒนาตัวชี้วัด ให้สอดคล้อง�ับ�นวทางดัง�ล่าวเพื่อให้สามารถ �ละ�ารสร้าง�านข้อมูลดัง�ล่าว อาจจะพิจารณา ่ สร้าง�านข้อมูลทีเป็นประโยชน์�ละทันต่อเวลาโดย ่ึ �รอบ�นวทาง�ารบริหารงานทียดหลั�ธรรมาภิบาล ไม่ต้องอาศัย�ารเปลี่ยน�ปลงทั้งระบบ �ละ�ารมีความรับผิดรับชอบ (ดูตัวอย่างในตาราง ตาราง 5 : �รอบ�นวทาง�ารบริหารงานที่มีความรับผิดรับชอบในระดับท้องถิ่น �ารบริหารจัด�ารที่สามารถตอบ �ารบริหารจัด�ารที่มีความรับผิดชอบ �ารบริหารจัด�ารที่มีสามารถตรวจสอบได้ สนอง�ละเป็นธรรม • มีความเป็นหน่วยงานระดับรอง�ละ�ารป�ครอง ป�ิบัติตาม�ระ�ระบวน ช่วยให้เ�ิดความโปร่งใสใน ตนเอง • หลั��ารนอ�เหนืออำานาจหน้าที่ (ultra vires) • �ารป�ครองท้องถิ่นตาม�ฎหมาย�ละบนสิทธิใน • มีบทบั��ัติประชาธิปไตยโดยตรง หรือความสามารถทั่วไป หรือ�ารป�ครองชุมชน �ารรับรู้ของประชาชน • มี�ารจัดลำาดับความสำาคั�ของงบประมาณที่ • ขั้นตอนตามบทบั��ัติ�ฎหมาย • ข้อเสนองบประมาณ�ละรายงาน�ารป�ิบัติงาน สอดคล้อง�ับความต้อง�ารของประชาชน • �ผน�ม่บท�ละงบประมาณท้องถิ่น ประจำาปีถู�เผย�พร่บนอินเทอร์เน็ต • มี�ารระบุ�ละความสอดคล้อง�ับมาตร�านด้าน • ข้อบังคับ�ละระเบียบด้าน�ารจัดสรรพื้นที่ • �ารตัดสินใจทั้งหมด รวมทั้งค่าใช้จ่ายของ �ารเข้าถึงบริ�ารในท้องถิ่น (Zoning) สัมปทานถู�เผย�พร่บนอินเทอร์เน็ต • ช่วยพัฒนาสภาวะทางสังคม • ภาร�ิจที่ได้รับงบประมาณสนับสนุน • �ารตรวจสอบความคุ้มค่า�ารทำางานต่อ • ให้ความปลอดภัยในชีวิต�ละทรัพย์สิน งบประมาณโดยองค์�รวิจัยอิสระ เพื่อให้ได้รับความไว้วางใจ • �ารเปิดเผยข้อมูล�ละ�ารประเมินผลของ • ให้ที่พั�อาศัย�ละอาหารสำาหรับทุ�คน • ความเป็นมืออาชีพ�ละความซื่อสัตย์ของเจ้า ประชาชน • มีอา�าศที่สะอาด น้ำาสะอาด�ละสุขอนามัย หน้าที่ • มีสภาพ�วดล้อมที่ปราศจา�เสียงรบ�วน�ละได้ เพื่อเสริมสร้าง�ารมีสิทธิ์มีเสียงของพลเมือง • �ารป้อง�ัน�ละต่อต้าน�ารทุจริต รับ�ารอนุรั�ษ์ • �ฎบัตรประชาชน • �ระบวน�ารที่มีประสิทธิภาพ�ละ • ให้ความสะดว�ใน�ารเดินทาง�ละถนนที่ไม่เป็น e - governance • มาตร�าน�ารให้บริ�าร หลุมบ่อ • ข้อ�ำาหนดสำาหรับ�ารมีสิทธิมีเสียง�ละทางเลือ� • ข้อร้องเรียน�ละข้อเสนอ�นะได้รับ�ารตอบ • มีโรงเรียนประถมศึ�ษาในระยะทางที่เดินได้ สนอง ของประชาชน • มีหน่วยงานดับเพลิง�ละรถพยาบาล ที่สามารถ • �ารจัด�ารภาษีอย่างซื่อสัตย์�ละยุติธรรม • สิทธิใน�ารเข้าถึงข้อมูลเพื่อความโปร่งใส ตอบสนองภายในเวลาที่รับได้ (Sunshine right) • ป�ิบัติตามมาตร�าน�ารให้บริ�ารอย่างเคร่งครัด • มีห้องสมุด�ละ�ารเข้าถึงอินเทอร์เน็ต • ข้อ�ำาหนด�ารยุติในโครง�ารรั�บาล • จัดทำางบประมาณเชิงผลผลิตที่เป็นมิตร�ับ • มีโครง�ารสวนสาธารณะ�ละสถานนันทนา�าร พลเมือง�ละ�ารรายงานประสิทธิภาพ�ารให้ • ทุน�ละผลสัมฤทธิ์ด้าน�ารเงินระหว่างรั�บาล �ละสิ่งอำานวยความสะดว� บริ�าร • �ารจัดทำางบประมาณที่มุ่งเน้น�ารให้บริ�าร • �ารมีส่วนร่วมของประชาชนใน�ารจัดทำา พลเมือง (ผลสัมฤทธิ์) งบประมาณ�ละ�ารวาง�ผน • ผลสัมฤทธิ์�ารให้บริ�าร�ละค่าใช้จ่าย • ผลงานดีขึ้น�ละต้นทุนน้อยลง • บัตรประเมินของประชาชนเ�ี่ยว�ับประสิทธิภาพ �ารให้บริ�าร • งานทั้งหมดอยู่ภายใต้ทางเลือ��ารให้บริ�ารอื่น ซึ่งคือ�ารให้บริ�ารที่มี�าร�ข่งขัน�ับหน่วยงาน • ชี้�จงรายงานงบประมาณ สั��า �ละ รั�บาล�ละหน่วยงานเอ�ชนอื่นๆ ประสิทธิภาพที่ประชุมศาลา�ลาง • �ารจัดหาเงินทุนที่จะสร้าง�รงจูงใจสำาหรับ�าร • เอ�สารทั้งหมดสามารถทำาความเข้าในได้โดย �ข่งขัน�ละนวัต�รรม พลเมือง • �ารประเมินผลเชิงเปรียบเทียบของผู้ให้บริ�าร • �ระบวน�ารเปิดสำาหรับประมูลสั��า • ภาครั�ใน�านะผู้จัดซื้อจัดจ้างผ่าน�ารทำาสั��า • �ารทำาประชาพิจารณ์�ับโครง�ารขนาดให�่ �บบอิงประสิทธิภาพ โดยไม่จำา�ัดว่าต้องเป็นผู้ • ขั้นตอน�ารดำาเนินเพื่อให้อย่างน้อยร้อยละ 50 ให้บริ�าร ของผู้มีสิทธิเลือ�ตั้งออ�เสียงลงคะ�นนมีสิทธิ์ • มีความยืดหยุ่นใน�ารบริหารจัด�าร �ต่�ารมี • คณะ�รรม�ารประชาชนให้�ารประเมิน�ละข้อ ความรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ เสนอ�นะเ�ี่ยว�ับประสิทธิภาพ�ารให้บริ�าร • ไม่มี�าร�ต่งตั้งตลอดชีวิตหรือหมุนเวียน • บทบั��ัติสำาหรับ�นวคิดที่เป็นที่นิยม�ละ�าร • มีความเชี่ยวชา�งาน ตรวจสอบเจ้าหน้าที่ของรั� • จัดสรรงบประมาณ�ละ�ารทำาสั��าที่อิง • ข้อบั��ัติ�ฎหมายเ�ี่ยว�ับสิทธิของผู้เสียภาษี ประสิทธิภาพ อา�ร รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 35 �ารบริหารจัด�ารที่สามารถตอบ �ารบริหารจัด�ารที่มีความรับผิดชอบ �ารบริหารจัด�ารที่มีสามารถตรวจสอบได้ สนอง�ละเป็นธรรม • ประเมินต้นทุนตาม�ิจ�รรม • จัดสรรงบประมาณ�ละ�ารทำาสั��าที่อิง ประสิทธิภาพ • ประเมินต้นทุนตาม�ิจ�รรม • ค่าบริ�ารสำาหรับ�ารใช้เงินทุน • �ารทำาบั�ชีคงค้าง • เปรียบเทียบ�ับมาตร�านที่ดีที่สุด • ค่าใช้จ่าย�ารบริหารทั่วไปอยู่ภายใต้�ารวิจารณ์ โดยสาธารณชน • �ำาหนดขอบเขตซึ่งสร้างสมดุลระหว่างประโยชน์ �ละ�ารประหยัดค่าใช้จ่ายเนื่องจา�ขนาด �ละ ขอบเขตของผล�ระทบภายนอ��ละ�ารตัดสินใจ • ขอบเขตที่สอดคล้อง�ับความยั่งยืนทาง�ารคลัง ที่มา : Shah and Shah (ปี 2549 �ละ 2550) 66. ข้อมูล�ารคลัง�ละผล�ารดำาเนินงาน�ารให้ คุ ณ ภาพ�ละเป็ น ไปตาม�ผน�ารดำ า เนิ น งานที่ บริ�ารสาธารณะที่ไม่มี�ารเผย�พร่ต่อสาธารณชน วางไว้หรือไม่ ซึ่ง�ระบวน�ารนี้จะช่วยสนับสนุน ่ เป็น�ารบันทอน�ลไ��ารเสริมสร้าง�ารบริหารงาน ธรรมาภิบาล�ละความรับผิดรับชอบใน�ารทำางาน ้ �บบมีความรับผิดชอบทังใน�บบ Top-down �ละ ให้เ�ิดขึ้นในระดับท้องถิ่น ดังนั้น ในเรื่อง�ารเผย Bottom-up ข้อมูล�ารประเมินผล�ารดำาเนินงาน �พร่ข้อมูลให้ประชาชนรับทราบเป็น สิ่ง ที่สำา คั� โดยเฉพาะอย่างยิ่ง�ารเปรียบเทียบผล�ารดำาเนิน ที่สุดใน�ารสร้าง�ระบวน�ารตรวจสอบจา�ภาค งานระหว่าง อปท. ด้วย�ันเอง �ละ�ารมีมาตร�าน ประชาชน มิเช่นนั้น�ล้วความรับผิดชอบใน�าร เปรียบเทียบเป็นข้อมูลจำาเป็นสำาหรับประชาชนใน ดำาเนินงานยังคงขาด�ารบูรณา�าร�ละขึ้นอยู่�ับ �ารตรวจสอบ�ารดำาเนินงานของ อปท. ว่าเป็นได้ ความเห็น�ละ�ารรับรู้ของ�ต่ละบุคคล 67. �ารพัฒนาระบบ�ารตรวจสอบ�ารดำาเนินงาน ที่จำาเป็นสำาหรับ�ารใช้ประเมินประสิทธิภาพ�าร เพื่อเสริมสร้าง�ารมีความรับรับผิดชอบของท้อง ดำาเนินงานรวมถึงเสริมสร้างความเข้ม�ข็งให้หน่วย ถิ่น มีเป้าหมาย 2 ประ�ารที่มีความสัมพันธ์�ัน งานที่รับเป็นเจ้าภาพใน�ารรวบรวมข้อมูล�ละให้มี ่ ุ่ คือ �ารปรับปรุง�ารประเมินผลทีมงเน้น�ารป�ิบติ ั �ารเผย�พร่ข้อมูลดัง�ล่าวสู่สาธารณะชนอย่างทัน ตาม�ฎระเบียบใน�บบบนลงล่าง (Top-down) ไป ท่วงที หา�ประเทศไทยมี�ารดำาเนิน�ารปรับปรุง สู่�ารประเมินประสิทธิภาพผล�ารดำาเนินงานขั้น ระบบที่ใช้ติดตามประสิทธิภาพผล�ารดำาเนินงาน พื้น�านที่สามารถทำา�ารเปรียบเทียบระหว่างอปท. ให้สสอดคล้อง�ับวัตถุประสงค์ดัง�ล่าวข้างต้น�ล้ว ประเภทเดียว�ันได้�ละทุ��่ายที่เ�ี่ยวข้องมีความ �็จะเป็น�ารช่วยเสริมสร้าง�ารบริหารงาน�บบมี เข้าใจร่วม�ัน �ละควรจะมี�ารพัฒนา�านข้อมูล ความรับผิดรับชอบในระดับท้องถิ่นเป็นอย่างมา� 68. ใน�ารปรับปรุงระบบ�ารบริหารจัด�ารคุณภาพ ท้องถิ่น (LQM) ควรพิจารณาดำาเนิน�ารตามขึ้น ตอนดังต่อไปนี้ • �บบฟอร์มของระบบ LQM ควรปรับปรุงให้เป็น�ารใช้ราย�ารตรวจสอบอย่างง่าย (ใช่/ไม่ใช่) สำาหรับ ตัวชี้วัดที่เ�ี่ยวข้อง�ับ�ารป�ิบัติตาม�ฎระเบียบ เพื่อลด�ารใช้ดุลพินิจส่วนตัวของผู้ทำา�ารประเมิน 36 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย • ตัวชี้วัดประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารขั้นพื้น�านของท้องถิ่นควรจะถู��ำาหนดให้ครอบคลุมประเภท�าร บริ�ารสาธารณะในท้องถิ่นตัวอย่างเช่น ในเรื่อง�าร�ำาจัด�ารขยะ อาจจะใช้ตัวชี้วัดจา�จำานวนวันต่อ ี่ ี ่ ่ ้ สัปดาห์ทม�ารเ�็บรวบรวมของเสีย�ละปริมาณทีเ�็บรวบรวม ในเรืองโครงสร้างพืน�าน ตัวชีวดอาจจะ้ั ่ ้ ั ่ ้ั เป็นระยะทางถนนทีสร้างขึนหรือได้รบ�ารซ่อม�ซมเป็นหน่วย�ิโลเมตร ซึงตัวชีวดดัง�ล่าวจะถู��ำาหนด โดย�รมส่งเสริม�ารป�ครองท้องถิ่นโดยมี�ารปรึ�ษาหารือ�ับทั้งหน่วยงานส่วน�ลาง (โดยเฉพาะอย่าง ่ ่ ี่ ยิงในด้าน�ารศึ�ษา�ละสาธารณสุข) �ละหน่วยงานท้องถินเอง ใน�รณีทอปท.ไม่ได้ให้บริ�ารบางสาขา �็ไม่ต้องทำา�ารประเมิน นอ�จา�นี้ อปท. ยังจะต้องมีหน้าที่ใน�ารรายงานรายได้ขั้นพื้น�านตาม�หล่ง ่ ่ ่ ่ ่ ทีมา�ละรายจ่ายตามลั�ษณะงานหน้าทีความรับผิดชอบ ซึงจะช่วยให้ภาพทีสมบูรณ์ของต้นทุนทีใช้ใน�าร ดำาเนินงาน�ับสิ่งที่ได้รับ�ลับมาทั้งในเชิงปริมาณ�ละคุณภาพ ทั้งนี้ อปท. ควรมี�ารรายงานดัง�ล่าว เป็นประจำาทุ�ปีไปยัง�รมส่งเสริม�ารป�ครองส่วนท้องถิ่น เพื่อ�ารประมวลข้อมูล�ละทำา�ารวิเคราะห์ ่ ี ประเมินผลประสิทธิภาพ�ารดำาเนินงาน ซึงทาง�รมส่งเสริมฯ เอง�็มความพร้อมสำาหรับงานดัง�ล่าวอยู่ �ล้ว โดยมีเจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบ�ารประเมิน LQM ใน�ต่ละพื้นที่ทั่วประเทศ • �รมส่งเสริม�ารป�ครองส่วนท้องถิ่นอาจจะทำาหน้าที่ใน�ารรวบรวม�ละจัดระเบียบข้อมูลตลอดจน ทำา�ารเผย�พร่ผล�ารประเมินประสิทธิภาพ�ารดำาเนินงานของ อปท. ต่อสาธารณชน ซึ่งจะช่วย�่อให้ เ�ิด�ลไ��ารตรวจสอบจา�ประชาชน �ละเป็น�ารส่งเสริมให้เ�ิด�ารมีความรับผิดรับชอบใน�ารทำางาน ่ ่ ้ ่ ประชาชนในท้องถินจะสามารถตรวจสอบว่าข้อมูลทีทองถินรายงานมีความถู�ต้อง�ละสะท้อนความเป็น ่ั ้ ่ จริงมา�น้อยเพียงใด �ละสามารถเปรียบเทียบผล�ารดำาเนินงานของ อปท. ทีรบผิดชอบพืนทีของตน�ับ อปท. อื่นว่ามีความ�ต�ต่างในคุณภาพของ�ารให้บริ�ารสาธารณะอย่างไร ซึ่งรายงานผล�ารประเมิน ดัง�ล่าวจะต้องอยู่ในรูป�บบที่สามารถเรียงลำาดับประสิทธิภาพ�ารดำาเนินงานโดย�บ่งตามประเภท ของ อปท. ได้ (เช่น เทศบาลเมืองชนบท�ละเทศบาลตำาบล) �ละตามขนาดประชา�ร (0-25,000 คน / 25,000 ถึง 50,000 คน / 50,000-100,000 คน �ละมา��ว่า 100,000 คน) �นวทาง�ารดำาเนิน งานนี้จะช่วยให้�รมส่งเสริม�ารป�ครองท้องถิ่นสามารถหาค่าเฉลี่ยผล�ารดำาเนินงานตามประเภท�ละ ขนาดของอปท. ได้ �ละ�าร�ำาหนดเ�ณฑ์�ารเปรียบเทียบ�็ดูจา�ความเบี่ยงเบนไปจา�ค่าเฉลี่ยซึ่ง เป็น�ารคำานวณอย่างง่าย นอ�จา�นี้ �ารใช้เครื่องมืออื่นๆ เช่น ใบประเมินโดยประชาชน (Citizen ่ Scorecard) จะเป็นเป็นข้อมูลเพิมเติมสำาหรับ�ารประเมินประสิทธิภาพ�ารดำาเนินงานของท้องถิน�ละ่ เป็น�ารเพิ่มช่องทางใน�ารมีส่วนร่วมประชาชนใน�ารตรวจสอบ�ารทำางานของท้องถิ่น (III) �ารขาดข้อมูล�ารคลังที่ถู�ต้อง�ละครบถ้วนเป็นอุปสรรค ใน�ารบริหารงบประมาณ�ละ�ารคลังอย่างมีประสิทธิภาพ �ละไม่�่อให้เ�ิดความโปร่งใสทาง�ารคลัง 69. รายงาน�ารบริหารงบประมาณ (Budget ตรวจสอบ�ารบริหารงบประมาณว่ามี�ารดำาเนิน Performance Report) เป็นเครื่องมือพื้น�าน งานโครง�ารให้บริ�ารสาธารณะเป็นไปตาม�ผน ่ ่ ิ ่ ประเภทหนึงทีใช้ตดตาม�ารดำาเนินงาน ซึงรายงาน พัฒนาฯ ระบุไว้�่อน�ารจัดทำาคำาของบประมาณ ่ ั ดัง�ล่าวจะรวบรวมข้อมูลงบประมาณทีได้รบเปรียบ หรือไม่ �ละมีความผิดพลาดใน�ารใช้งบประมาณ ่ ้ เทียบ�ับรายจ่ายทีเ�ิดขึนจริง โดย�บ่งตามลั�ษณะ ในส่วนใดบ้าง เพื่อที่จะได้��้ไขปรับปรุงได้อย่าง งาน, เศรษ��ิจ �ละประเภทของงบประมาณ ซึ่ง เหมาะสม ในปัจจุบัน รายงานดัง�ล่าวไม่ได้มี�าร รายงาน�ารบริ ห ารงบประมาณนี้ จ ะเป็ น เครื่ อ ง ่ ่ ้ จัดทำาเพือเผย�พร่ตอสาธารณะทังในระดับของส่วน มือให้ทั้งหน่วยงานภาครั�อื่นๆ �ละประชาชนใช้ �ลางลงไปถึงส่วนท้องถิ่น รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 37 70. สาเหตุ 2 ประ�ารที่ประเทศไทยไม่สามารถ จัดทำารายงาน�ารบริหารงบประมาณได้ในปัจจุบัน ได้��่ • ระบบงบประมาณ�บบอิเล็�ทรอนิ�ส์ (e-Budget) �ละ ระบบ GFMIS ไม่มี�ารเชื่อมโยง�ัน ี่ ำ ี่ ำ • ผังบั�ชีทใช้สาหรับ�ารบริหารงบประมาณ�ละผังบั�ชีทใช้สาหรับ�ารเบิ�จ่ายงบประมาณจริงของ�รม ั้ บั�ชี�ลางยังไม่เป็นมาตร�านเดียว�ัน โดยรหัสบั�ชีของผังบั�ชีทงสองมีความ�ต�ต่าง�ันในรายละเอียด ้ 71. ดังนัน�ล้วทำาให้�ารเปรียบเทียบรายได้�ละราย �ละลั�ษณะเศรษ��ิจมีความคลาดเคลื่อน�ละผิด จ่ายตามเอ�สารงบประมาณ�ับบั�ชีรายได้�ละราย พลาดสูง ่ ้ จ่ายทีเ�ิดขึนจริงลงในรายละเอียดตามลั�ษณะงาน ่ ั 72. �รมส่งเสริม�ารป�ครองท้องถินได้พฒนาระบบ �ม้�ระทั่งมี�ารทุจริตใน�ารใช้เงิน เป็นต้น ทั้งที่ใน บันทึ�บั�ชีขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น (e- ความเป็นจริง�ล้วอาจจะเป็น�ค่ปั�หาทางเทคนิค ้ LAAS) มาตัง�ต่ปี 2548 อย่างไร�็ดี ในปี 2553 มี เท่านั้น ดังนั้น�ล้ว จึงมีความจำาเป็นอย่างยิ่งที่จะ ่ องค์�รป�ครองส่วนท้องถินเพียง 1,200 องค์�รจา� รวบรวมข้อมูล�ารเงิน�ารคลังของ อปท. ให้ได้ ้ ่ จำานวนทังหมด 7,853 องค์�ร ทีสามารถใช้งานจา� อย่างน้อยร้อยละ 80 ของ จำานวน อปท. ทั้งหมด ้ ่ ่ ระบบนีได้ ซึง�ารทีระบบไม่สามารถรวบรวมข้อมูล เพื่อที่จะเผย�พร่ต้อสาธารณชนให้รับทราบถึงผล ได้ครบถ้วนอาจจะเป็น�ารทำาให้เ�ิด�ารคาดเดาไป �ารดำาเนินงาน �ละยังเป็น�ารส่งเสริม�ารบริหาร ต่างๆ นานาว่าสาเหตุอาจจะมาจา��ารไม่ยอมเปิด งานท้องถิ่นให้มีธรรมาภิบาล�ละมีความรับผิดรับ เผยข้อมูลอันเนื่องจา��ารบริหารงบประมาณที่ไม่ ชอบอี�ด้วย โปร่งใส �ารใช้จ่ายเงินอย่างผิดวัตถุประสงค์ หรือ 73. ข้อเสนอ�นะใน�าร��้ไขปั�หาข้างต้น มีขั้นตอนดังนี้ 1. จัดให้มีผังบั�ชีที่เป็นมาตร�านเพื่อให้�ารรายงานเปรียบเทียบระหว่างเอ�สารงบประมาณ�ับบั�ชีราย ได้�ละรายจ่ายที่เ�ิดขึ้นจริงได้มีความสะดว��ละง่ายขึ้น 2. จัดให้รายงาน�ารเงินของ อปท. เป็นมาตร�านเดียว�ัน รวมถึง�ารหาวิธี�าร�ปลงข้อมูล�ารคลังของ ท้องถิ่นให้สามารถรวม�ับข้อมูลของรั�บาลได้ เพื่อ�ารจัดทำารายงาน�ารเงินรวมของภาครั� 3. �ารทำา�ารประเมินศั�ยภาพของระบบ GFMIS เพื่อ�ารปรับปรุงระบบให้มีประสิทธิภาพมา�ยิ่งขึ้น รวม�ระทั้ง�ารประเมินความเป็นไปได้ใน�ารเชื่อมโยงระบบ GFMIS, e-LAAS, and e-Budget เข้า ไว้ด้วย�ัน 4. มี�ารดำาเนิน�ารจัดทำาผังบั�ชีมาตร�านให้รหัสบั�ชีงบประมาณ�ละรหัสบั�ชีของ�รมบั�ชี�ลางมีความ สอดคล้อง�ัน โดยนำาผล�ารประเมินศั�ยภาพของระบบ GFMIS �ละ�ารประเมินความเป็นไปได้ใน�าร เชื่อมโยงระบบ GFMIS, e-LAAS, and e-Budget เข้ามาดำาเนิน�ารไปด้วยพร้อมๆ�ัน ่ 5. จัดทำา�ละเผย�พร่รายงาน�ารติดตาม�ารเบิ�จ่ายเงินในรูป�บบ�ารวิเคราะห์ตางๆ โดยอาจจะ�บ่งออ� ตาม�ลุ่มเป้าหมายของรายงาน 38 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย (IV) ไม่มี�ารเผย�พร่ข้อมูลในเรื่อง�ารจัดซื้อจัดจ้าง หรือต้นทุนต่อหน่วย ซึ่งอาจนำามาซึ่ง�ารตีความใน�ง่ลบถึงประสิทธิภาพ�ารบริหารจัด�าร หรือความโปร่งใสใน�ระบวน�ารจัดซื้อจัดจ้าง 74. �ระบวน�าร�ารจัดซื้อจัดจ้างทั้งในระดับส่วน �ละบริ�ารมาตร�านจา��านข้อมูลในระบบ e- �ลาง�ละท้องถิ่นมีความจำาเป็นอย่างยิ่งที่จะต้อง ้ auction เช่น วัคซีน, ยารั�ษาโรคพืน�าน, อุป�รณ์ ลบภาพพจน์ ค วามไม่ โ ปร่ งใสใน�ารดำ า เนิ น งาน สำานั�งาน, �ระดาษ, คอมพิวเตอร์ �ละสินค้าเพื่อ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สื่อ�ขนงต่างๆ ได้รายงาน �ารอุปโภคต่างๆ เป็นต้น �ละให้มี�ารเผย�พร่ ถึ ง ความไม่ โ ปร่ งใสใน�ารจั ด ซื้ อ จั ด จ้ า งในระดั บ ต่อสาธารณะเป็นประจำาอย่างน้อยทุ�ๆ 6 เดือน ท้องถิ่น โดยเฉพาะที่มี�ารจัดซื้อจัดจ้างในราคาที่ นอ�จา�นี้ อาจจะยังให้ส่วนราช�าร�ละท้องถิ่น �พงเ�ินจริง �ต่หา�มีข้อมูลจริงมาพิสูจน์ยืนยัน ้ รวบรวม�ละเผย�พร่ขอมูลราคาต่อหน่วยใน�ารจัด ถึงความโปร่งใสใน�ารดำาเนินงานได้ ภาพพจน์ ซื้อจัดจ้างภายในองค์�รของตน เพื่อให้ประชาชน เหล่านี้�็จะถู�ลบออ�ไป ดังนั้น ข้อเสนอ�นะ ่ สามารถใช้เป็นเครืองมือใน�ารตรวจสอบโดยเปรียบ สำาหรับรั�บาลได้��่ �ารรวบรวมข้อมูลข้อมูล�าร เทียบ�ับราคาอ้างอิง (ค่า�ลาง) ได้ จั ด ซื้ อ จั ด จ้ า งในเรื่ อ งต้ น ทุ น ต่ อ หน่ ว ยของสิ น ค้ า 75. ข้อเสอ�นะ 4 ประ�ารเพื่อเสริมสร้าง�าร บริหารงาน�บบธรรมาภิบาล�ละ�ารรับผิดนรับ ชอบต่อ�ารดำาเนินงาน ได้��่ ี ้ ่ • ให้ม�ารจัดทำารายงานผล�ารดำาเนินงานให้บริ�ารสาธารณะของทังส่วน�ลาง�ละท้องถิน�ละเผย�พร่ เป็นประจำาทุ�ปี ทั้งในเชิงเปรียบเทียบ�ละผล�ารดำาเนินงานเฉพะของ�ต่ละหน่วยงาน • ให้มี�ารรวบรวมข้อมูล�ารคลังของ อปท. (อย่างน้อยในระดับเทศบาล) เข้า�ับข้อมูล�ารคลังระดับ ประเทศโดย�บ่งออ�ตามลั�ษณะงาน�ละเศรษ��ิจ �ละเผย�พร่เป็นรายงานประจำาปี�ารเงินภาครั� ี ่ ่ ้ • ให้ม�ารรวมระบบทีใช้ใน�ารบริหารงาน�บบมุงเน้นผลสัมฤทธิ์ �ละระบบจัด�าร�ารเงินเข้าไว้ดวย�ัน ี ่ ่ รวมถึงให้ม�ารจัดทำา�ละเผย�พร่รายงาน�ารติดตาม�ารใช้จายงบประมาณ ซึงรายงานดัง�ล่าวอาจจะ มีความเชื่อมโยง�ับรายงานผล�ารดำาเนินงานของส่วนราช�ารด้วย • จัดสร้าง�ลไ�ให้ประชาชนเข้าไปมีบทบาทใน�าร�ำาหนดทิศทาง�ารให้บริ�ารสาธารณะในเรื่องของ สาธารณสุข�ละ�ารศึ�ษา โดยอาจจะให้ประชาชนเป็นตัว�ทนในคณะ�รรม�ารนโยบายสาธารณสุข ่ ่ �ละ�ารศึ�ษา เพือสะท้อนความต้อง�ารของประชาชนที�ท้จริงใน�ารดำาเนินงานจัดหาบริ�ารสาธารณะ • ให้ส่วนราช�าร�ละท้องถิ่นรวบรวม�ละเผย�พร่ข้อมูลต้นทุนต่อหน่วยใน�ารจัดซื้อจัดจ้างสินค้า มาตร�าน ซึ่งจะเป็น�รงจูงใจให้ทั้งส่วนราช�าร�ละท้องถิ่นมีความพยายามใน�ารจัดซื้อจัดจ้าง�บบ �ข่งขันเพื่อให้ได้ราคาที่เหมาะสมเพื่อให้ประชาชนสามารถใช้เป็นเครื่องมือใน�ารตรวจสอบโดยเปรียบ เทียบ�ับหน่วยงานอื่นได้ รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 39 E สรุปประเด็น�ละข้อเสนอ�นะ ี่ ่ ้ 76. ตารางข้างล่างสรุปวัตถุประสงค์ทเป็นทีตอง�าร ่ ให้บริ�ารในระดับท้องถินรวมไปถึงธรรมาภิบาลของ ควบคู่ไป�ับประเด็นต่างๆที่สำาคั� �ละข้อเสนอ ภาค�ารคลังสาธารณะ �นะตามลำาดับความสำาคั�ที่จะช่วยปรับปรุง�าร ตาราง 6 : ประเด็น�ละข้อเสนอ�นะ วัตถุประสงค์ ประเด็น ข้อเสนอ�นะที่สำาคั� • ปรับเป้าหมายนโยบาย�ารใช้จ่ายไปสู่ภูมิภาคที่ด้อย�ว่าในเชิงของ�ารให้ ใน�ารเข้าถึงบริ�าร ความ�ต�ต่างของ�ารใช้จ่ายในภูมิภาคที่สำาคั� ความเป็นธรรม • ให้ความสำาคั��ับปั�หาความไม่เท่าเทียม�ันใน�ารให้ บริ�าร โดยมีเป้าหมายเพื่อย�ระดับบริ�ารให้เทียบเท่า�ับ�รุงเทพฯ�ละ บริ�าร ทั้งนี้ เพื่อให้ได้ผลลัพธ์สุดท้ายคือ�ารพัฒนา เ�ณฑ์มาตร�าน ทรัพยา�รบุคคลในระดับภูมิภาค • เพิ่มองค์ประ�อบในส่วนของ�ารชดเชยในสูตรคำานวณ�ารโอนเงินคลัง ระหว่างภาครั� จา�ปัจจุบันที่ร้อยละ 2 เป็นอย่างต่ำาที่ร้อยละ 15-20 �ารบริหารราช�าร�บบคู่ขนานนำาไปสู่ต้นทุนที่สูงขึ้น • �ารเปลี่ยนผ่านไปสู่รูป�บบที่เป็นหนึ่งเดียวของ�าร�ระจายอำานาจ โดย ความสับสน �ละ �ารขาดความรับผิดชอบ ลดทอนความสำาคั�ของ�ารบริหารราช�ารระดับจังหวัด �ละสร้างความ • �ารบริหารราช�าร�บบคู่ขนานในระดับท้องถิ่นผลั�ดัน เชื่อมโยงโดยตรงระหว่างองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น�ับ�ระทรวง�าร ให้ต้นทุน�ารบริหารเพิ่มสูงขึ้น ทำาให้�ารประสานงาน คลัง สำานั�งบประมาณในด้าน�ารคลัง �ละ�ับหน่วยงานในภาคต่างๆ ระหว่างรั�บาล�ลาง�ับรั�บาลท้องถิ่นมีปั�หา �ละ ในประเด็นด้าน�ารให้บริ�าร บทบาทของ�ระทรวงมหาดไทยจะปรับ ทำาให้เ�ิดความไม่ชัดเจนในส่วนของความรับผิดชอบ เปลี่ยนไปเป็น�ารประสานงาน�ละให้�ารสนับสนุน โดยถอยห่างจา��าร �ละเป็นอุปสรรคต่อ�ารปรับปรุงประสิทธิภาพ�ละ ใช้อำานาจ�ละ�ารควบคุม ความรับผิดชอบของ�ารให้บริ�ารในระดับท้องถิ่น อำานาจหน้าที่ที่ทับซ้อน�ันของรั�บาล�ลาง�ละท้องถิ่น • ขีดเส้น�บ่งบทบาท�ละความรับผิดชอบระหว่างรั�บาล�ลาง�ละองค์�ร �ละขาด�ารประสานงาน�ับ�ารป�ิรูปของหน่วยงาน ป�ครองส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจนเมื่อรั�บาลจัดทำาร่างพระราชบั��ัติ รั�บาลส่วน�ลางอื่นๆ �ระจายอำานาจฉบับใหม่�ละ�ฎระเบียบที่เ�ี่ยวข้อง โดยจะช่วยทำาให้ �ารป�ิรูประบบความสัมพันธ์ระหว่างรั�บาล�ลาง�ละท้องถิ่นเพื่อให้ บริ�าร • อำานาจหน้าที่ตาม�ฎหมายที่ทับซ้อน�ันของ�ารให้ �ารจัดสรรเงินเป็นไปตามหน้าที่ความรับผิดชอบ บริ�ารระหว่างรั�บาล�ลาง�ละองค์�รท้องถิ่น ผนว� สาธารณะสามารถตอบสนอง ประสานงาน �ละมีประสิทธิภาพ • คณะ�รรม�าร�าร�ระจายอำานาจต้องมั่นใจว่า�ารป�ิรูป�ารศึ�ษา�ละ �ับขาด�ารประสานงานอย่างเพียงพอระหว่าง�าร สาธารณสุขของรั�บาล�ลางนั้นประสานไป�ับ�ารป�ิรูปเพื่อ�าร ป�ิรูปเพื่อ�าร�ระจายอำานาจ�ละ�ารป�ิรูปด้าน�าร �ระจายอำานาจ โดยสะท้อนให้เห็นจา��ารมีเครื่องมือทาง�ฎหมายที่ ศึ�ษา�ละสาธารณสุขของรั�บาล�ลางส่งผล�ระทบ เหมาะสม ต่อ�ารให้บริ�าร�ละเพิ่มต้นทุนดำาเนิน�ารในทุ�ระดับ ของรั�บาล องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดเล็�จำานวนมา�นั้น • จัดสรร�รงจูงใจให้สำาหรับองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นที่มีจำานวน เป็นหน่วยงานที่ไม่สามารถที่จะอยู่รอดได้ ประชา�รไม่เ�ิน 5,000 คน ให้เข้าไปผนว�รวม�ับองค์�รป�ครองส่วน • องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดเล็� (3,000 ท้องถิ่นที่มีขนาดให�่�ว่า�ละมีงบประมาณเพียงพอที่จะสามารถอยู่รอด องค์�รที่มีจำานวนประชา�รน้อย�ว่า 5,000 คน) ทำาให้ ได้ เ�ิดต้นทุน�ารบริหารงานที่สูง�ละเป็นภาระต่อ�าร • ให้ความรับผิดชอบใน�ารให้บริ�ารเป็นไปอย่างที่ไม่ต้องสมมาตร โดย ใช้จ่ายภาครั�ในส่วนของ�ารให้บริ�าร รวมถึงยัง องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็��็ควรมีรับผิดชอบใน�ารให้บริ�าร ทำาให้เ�ิดความตึงเครียดใน�ลไ��ารประสานงาน�ับ ที่น้อย�ว่าองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นที่มีขนาดให�่�ว่า โดยเ�ณฑ์ที่ หน่วยงานรั�บาล�ลาง เนื่องจา�ว่ามีองค์�รขนาด ใช้ใน�าร�บ่งควรจะเป็นไปตามจำานวนของประชา�รที่จดทะเบียน หรือ เล็�จำานวนมา�เ�ินไปที่รั�บาล�ลางจะสามารถจัด�าร ตามระดับ เช่น เทศบาล ได้อย่างมีประสิทธิภาพ �ละเป็นสาเหตุให้เ�ิดความ �ต��ย�ใน�ารให้บริ�าร ขาดระบบติดตาม�ารดำาเนินงานตามหน้าที่ • ปรับ�ารวัดผลความร่วมมือภายในระบบ�ารบริหารงานอย่างมีคุณภาพใน • ระบบ�ารติดตาม�ละประเมินผลในระดับรั�บาล�ลาง ระดับท้องถิ่นให้ตัดสินได้อย่างเป็นเหตุ�ละผล โดยให้ทำาราย�ารให้เลือ� �ละท้องถิ่นส่วนให�่�ล้วจะให้ความสำาคั�เฉพาะใน อย่างง่ายๆว่า ถู�ต้อง หรือ ไม่ถู�ต้อง นอ�จา�นั้น ให้รวมมาตรวัด�าร ส่วนของความร่วมมือ ทำาให้ผลลัพท์ของ�ารให้บริ�าร ให้บริ�ารทั้งในเชิงปริมาณ�ละในเชิงคุณภาพ นั้นไม่ชัดเจน ต้นทุนของหน่วยงานใน�ารดำาเนิน�าร • รวมเครื่องมือวัดระดับความสำาเร็จของ�ารดำาเนินงาน�ละ�ารใช้จ่ายงบ ตามระบบติดตามประเมินผลค่อนข้างสูง�ละทำาให้เบี่ยง ประมาณ(Performance Assessment Rating Tool: PART) ของ เบนไปจา�เป้าหมายที่สำาคั�ของ�ารให้บริ�าร สำานั�งบประมาณ �ับระบบประ�ันคุณภาพ�ารบริหารงาน (Total Quality Management Assurance system) ของสำานั�งาน คณะ�รรม�ารพัฒนาระบบราช�ารเข้าด้วย�ันอย่างมีประสิทธิภาพ โดย ให้ผนว�เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของระบบ�ารประเมินผล�บบใหม่ของรั�บาล • ต้องให้�น่ใจว่าระบบคุณภาพ�ารบริหารงานของท้องถิ่นนั้นผนว�เข้ามา เป็นส่วนหนึ่งของระบบ�ารประเมินผลของรั�บาล รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 41 วัตถุประสงค์ ประเด็น ข้อเสนอ�นะที่สำาคั� ยังไม่มีข้อมูลสถานะ�ารคลังขององค์�รป�ครองส่วน เพื่อที่จะปรับปรุงรายงาน�านะ�ารคลังพื้น�าน ผู้มีอำานาจควรดำาเนิน�าร ท้องถิ่น ซึ่งได้รับ�ารจัดสรรงบประมาณ�ว่าร้อยละ 25 ดังนี้ ของรายได้สุทธิของรั�บาล�ลาง • เผย�พร่ตาราง�ารดำาเนิน�ารคลังของรั�บาล โดยให้ครอบคลุม�ารคลัง • ผลลัพท์�็คือ ทำาให้ขาดความโปร่งใสของ�านะ�าร ขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นไม่น้อย�ว่าร้อยละ 80 โดยจำา�น�ตาม คลัง ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศ�ลุ่มที่มีรายได้ ภาคเศรษ��ิจโดย�ว้าง�ละจำา�น�ตามหน้าที่ ปาน�ลางเพียงไม่�ี่ประเทศที่ไม่สามารถจัดทำาบั�ชี �านะ�ารคลังของรั�บาลทั้งหมดได้ ความไม่เข้าใจถึง • ทบทวน�ารดำาเนินงานของระบบบั�ชีอิเล็�ทรอนิ�ส์ขององค์�รป�ครอง วัตถุประสงค์ของ�ารใช้จ่ายของงบประมาณที่มีมูลค่า ส่วนท้องถิ่น (e-Local Authority Accounting System) เพื่อให้�น่ใจ �ว่าร้อยละ 25 ของรายได้สุทธิของรั�บาล�ลางทำาให้ ว่าครอบคลุมอย่างน้อย ร้อยละ 80 ของ�ารใช้จ่ายขององค์�รป�ครอง ส่งเสริมความรับผิดชอบ �ละประสิทธิภาพใน�ารให้บริ�าร �ารวาง�ผน�ารใช้จ่ายในภาพรวมอ่อน�อ �ละ�่อให้ ส่วนท้องถิ่น โดยจำา�น�ตามภาคเศรษ��ิจ �ละจำา�น�ตามหน้าที่ เ�ิดภาพของ�ารบริหาร�ารเงินที่ไม่เหมาะสมในระดับ • ผนว�รวมระบบ�ารบริหาร�ารเงินขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น �ับ ท้องถิ่น ระบบ�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังภาครั��บบอิเล็�ทรอนิ�ส์ ( Govern- ment Fiscal Management Information System: GFMIS) ภายใต้ �ผนภาพ�บบง่ายที่�สดงองค์ประ�อบทางบั�ชีเพื่อให้สามารถรายงาน �านะ�ารเงิน �ละช่วยให้ทั้งสองระบบไม่�ย�ออ�จา��ัน ่ ขาดเครืองมือใน�ารเปรียบเทียบผล�ารดำาเนินงานระหว่าง • เผย�พร่รายงานประจำาปีของผล�ารดำาเนินงาน�ารให้บริ�ารสำาหรับบริ�าร องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น�ันเอง ซึ่งขัดขวาง�าร หลั�ๆที่สำาคั�ทั้งในส่วนของรั�บาล�ลาง�ละรั�บาลท้องถิ่น ทั้งนี้ อาจ �ระตุ้นให้เ�ิดจิตสำานึ�ในด้านความรับผิดชอบ อยู่ในรูปของ�ารเปรียบเทียบ�ับเ�ณฑ์มาตร�าน�ารให้บริ�ารที่ตั้งขึ้นใน • ประชาชนในท้องที่ไม่สามารถตัดสินได้ว่าผล�ารดำาเนิน ระดับประเทศ หรือ อยู่ในรูปของตัวเลขค่าสมบูรณ์ (absolute term) งานขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นที่ตนอยู่นั้นดำาเนิน ข้อมูลนี้จะช่วยชี้ให้เห็นองค์�รที่มีผล�ารทำางานที่อยู่นอ��รอบ �ละช่วย �ารได้ดี�ว่าหรือ�ย่�ว่า ทั้งนี้ โดยเปรียบเทียบ�ับ สร้างให้มีเ�ณฑ์มาตร�าน�ารวัดผลโดยเปรียบเทียบ โดยรายงาน�บบ ค่าเฉลี่ยในระดับประเทศ หรือ โดยเปรียบเทียบ�ับ นี้ ได้จัดทำาขึ้นใน�ลุ่มประเทศที่พัฒนา�ล้วซึ่งเป็นสมาชิ�ขององค์�าร องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นอื่นๆ ส่งผลให้โอ�าสของ เพื่อความร่วมมือทางเศรษ��ิจ�ละ�ารพัฒนา ( OECD) เช่น �คนาดา ประชาชนใน�ารเข้ามามีส่วนร่วมรับผิดชอบนั้นถู� สหรั�อเมริ�า �ละยุโรปตะวันต� ทั้งนี้ ประเทศเหล่านี้มีชื่อเสียงในด้าน จำา�ัดลงอย่างมา� ความรับผิดชอบ �ละคุณภาพ�ารให้บริ�ารที่ดีในระดับท้องถิ่น ขาดระบบข้อมูล�ารจัดซื้อสาธารณะในระดับท้องถิ่น • เพื่อปรับปรุงความโปร่งใส�ละความรับผิดชอบ เสนอให้รั�บาลควรที่ • �่อให้เ�ิดภาพของ�ารบริหาร�ารเงินที่ไม่เหมาะสม จะเผย�พร่ข้อมูลราคาต่อหน่วยของบริ�าร�ละสินค้ามาตร�านที่จัดซื้อ �ละ�ารคอรัปชั่นในระดับท้องถิ่น ของรั�บาล�ลาง�ละองค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ความเคลื่อนไหวนี้จะ ช่วยเพิ่มความโปร่งใส�ละสร้าง�รงจูงใจให้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ดำาเนิน�าร�ข่งขันใน�ารจัดซื้อ รวมถึงจะทำาให้ประชาชนที่สนใจสามารถ เข้ามาดูราคาสินค้าบริ�ารที่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นของตนจัดซื้อเมื่อ เปรียบเทียบ�ับที่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นอื่นจัดซื้อ • สำานั�งานตรวจเงิน�ผ่นดินยังไม่ได้ให้�ารรับรอง สามารถเพิ่มความโปร่งใสทาง�ารคลังให้มีประสิทธิภาพ ดังนี้ รายงาน�ารเงิน�ผ่นดินมาตั้ง�ต่ปีงบประมาณ • ต้องให้�น่ใจว่า�าร�ระทบยอดในรายงาน�ารใช้จ่ายงบประมาณอย่าง 2550/51 ถึง 2553/54 �ารที่ไม่ได้รับความคิดเห็น น้อยสำาหรับปีงบประมาณ2553/2554 ได้ถู�บันทึ�ไว้�ละได้รับ�ารรับรอง จา�ผู้ตรวจบั�ชีเป็นสิ่งสำาคั�ที่จะสร้างให้เ�ิดความ จา�สำานั�งานตรวจเงิน�ผ่นดิน �ละในอนาคต เป็นสิ่งสำาคั�ที่จะต้อง �ังวล�ละชี้ไปถึงประเด็นพื้น�าน ทำาให้�น่ใจว่า�ารรับรองนี้จะเ�ิดขึ้นเป็นประจำาในเวลาที่เหมาะสม ปรับปรุง รายงาน�านะ�ารคลัง เพิ่มความโปร่งใส • ถึง�ม้ว่าประเทศไทยจะเผย�พร่�ารจัดสรรงบประมาณ • เผย�พร่ (1) รายงาน�ารใช้จ่ายงบประมาณรายครึ่งปี (โดยรายงาน �ละเพิ่มความเป็นเอ�ภาพของงบประมาณ �ละรายงาน�ารใช้จ่ายที่�ท้จริง �ต่ไม่ได้มี�ารจัดทำา ตัวเลขงบประมาณ �ละรายจ่ายที่ใช้จริง โดยจำา�น�ตามภาคเศรษ��ิจ รายงานในลั�ษณะที่เปรียบเทียบตัวเลขงบประมาณ�ับ �ละ�ารบริหารงาน) (2) รายงานผล�ารใช้จ่ายงบประมาณประจำาปี ตัวเลขรายจ่ายจริง ไม่ว่าจะเป็นในรายงานติดตามงบ โดยมี�ารวิเคราะห์ที่หลา�หลายรูป�บบ เพื่อที่จะช่วยให้บรรลุผลนี้ �าร ประมาณรายจ่ายระหว่างปี หรือรายงานผล�ารใช้จ่าย ตั้งชื่องบประมาณ �ละ�ผนภาพของบั�ชีสำาหรับรายงาน�ารเงินจะต้อง งบประมาณประจำาปี สอดคล้อง�ละดำาเนิน�ารในรูป�บบเดียว�ันทั่วทั้งระบบ�ารบริหาร�าร • มีปั�หาใน�ารวิเคราะห์รายจ่ายที่�ท้จริง เนื่องจา� เงิน�ารคลังภาครั��บบอิเล็�ทรอนิ�ส์ (GFMIS) �ละระบบงบประมาณ ไม่สามารถที่จะปรับปรุงยอดที่รายงานโดยสำานั�งาน อิเล็�ทรอนิ�ส์ (e-Budget) เศรษ��ิจ�ารคลัง (สศค.) �ละ ธนาคาร�ห่ง • สศค. �ละ ธปท. ควรจะต้องพิจารณาเผย�พร่บันทึ�ราย�ารปรับปรุง ประเทศไทย (ธปท.) เข้าหา�ันได้ ถึง�ม้ว่าตัวเลขทั้ง ยอด�ารใช้จ่ายที่�ท้จริงซึ่งเผย�พร่โดย�รมบั�ชี�ลาง (ซึ่งเป็น�หล่งที่มา สองจะมาจา��หล่งที่มาของข้อมูลเดียว�ันจา��รม ของข้อมูล) บั�ชี�ลาง สาเหตุ�็เนื่องมาจา��ารปรับปรุงยอดที่ ทำาโดย สศค. �ละธปท. ไม่ได้มี�ารเผย�พร่บันทึ� • �าร�จ��จงรายละเอียดขององค์ประ�อบที่อยู่ในงบเหลื่อมปี (carry- ราย�ารปรับปรุงยอดในรายงานที่เผย�พร่ออ�มาจา� over) จะช่วยเพิ่มความสามารถของหน่วยงาน�ละคน�ลางใน�าร หน่วยงาน�ต่ละหน่วย ยิ่งไป�ว่านั้น ยังเป็นไปไม่ได้ วิเคราะห์�านะ�ารคลัง�ละเพิ่มความโปร่งใสของ�านะ�ารคลัง เลยที่จะทราบว่าราย�ารใดที่ถู�รวมอยู่ในงบเหลื่อมปี (carry-over) (ซึ่งคิดเป็น�ว่าร้อยละ 7 ของรายจ่าย ทั้งหมด ตามที่ได้�สดงในตารางที่ 2) 42 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย วัตถุประสงค์ ประเด็น ข้อเสนอ�นะที่สำาคั� ทางเลือ�ใน�ารบริหารหนี้�ละ�ารจำา�น�ประเภทของงบ • ย�เว้นเฉพาะ�รณีที่มีสถาน�ารณ์ฉุ�เฉิน เมื่อมี�รณีที่เ�ิด ประมาณ เช่น �ารใช้เงินจา��หล่งเงินนอ�งบประมาณ ความจำาเป็นที่จะต้อง�าร�ู้เงินเ�ิน�ว่าเพดานที่�ำาหนดไว้ภาย (off-budget) ทำาให้งบประมาณ�ย�ออ�เป็นหลายส่วน ใต้พระราชบั��ัติบริหารหนี้สาธารณะ ขอเสนอว่าควรจะมี • ระบบบริหาร�ารเงินภาครั�ยอมให้รั�บาล�ู้เงิน (ทั้งจา� �ารออ��ฎหมายเพื่อเปลี่ยน�ปลงเพดานหนี้ �ทน�ารใช้ช่อง ภายในประเทศ�ละจา�ภายนอ�ประเทศ) เ�ิน�ว่าเพดานหนี้ ทางของเงินนอ�งบประมาณ �ารดำาเนิน�ารตามนี้จะช่วย ที่�ำาหนดไว้ตามพระราชบั��ัติบริหารหนี้สาธารณะ โดยจัด รั�ษาเอ�ภาพของงบประมาณ ในขณะเดียว�ัน �็ช่วยลด ให้�าร�ู้เงินดัง�ล่าวอยู่ใน�ลุ่มเงินนอ�งบประมาณ รั�บาล ภาระงานของ�ระทรวง�ารคลังใน�ารบริหาร�ละรายงานเงิน สามารถมีวิธี�ารหาเงินในส่วนที่เ�ิน�ว่าเพดานที่�ำาหนดไว้ภาย �้อนดัง�ล่าว ใต้ พ.ร.บ.บริหารหนี้สาธารณะได้สองทางเลือ� คือ (1) �าร ปรับปรุง รายงาน�านะ�ารคลัง ความโปร่งใส • ปรับปรุง�ารจำา�น�ประเภทของเงิน�ู้ตาม�ผนงาน (program �ละเพิ่มความเป็นเอ�ภาพของงบประมาณ ��้ไข�ฎหมายเพื่อปรับปรุงเพดาน�าร�ู้เงิน (2) จัดประเภท loan) ให้อยู่ใน�หล่งที่มาของเงินในงบประมาณ เพื่อให้�าร �าร�ู้เงินให้อยู่ในรูปของเงินนอ�งบประมาณ ซึ่งใน�รณีนี้ ใช้จ่ายจา��หล่งเงินดัง�ล่าวมีความคล่องตัว สามารถนำาไปใช้ เพดานหนี้สาธารณะที่�ำาหนดไว้ภายใต้ พ.ร.บ.ฯ จะไม่สามารถ จ่ายในราย�ารที่มีความจำาเป็นภายใต้ระบบงบประมาณ �ทนที่ นำามาบังคับใช้ ทั้งนี้ หา�เลือ�ใช้ทางเลือ�ของเงินนอ�งบ จะผู�ติดไว้�ับโครง�ารใดโครง�ารหนึ่งเสมือนเป็น�หล่งเงิน ประมาณ จะเป็นหน้าที่ของ�ระทรวง�ารคลังใน�ารจัดสรรเงิน นอ�งบประมาณ มาตร�ารนี้จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพ�ละ �้อนดัง�ล่าว�ทนที่จะเป็นสำานั�งบประมาณ �ละหน่วยงาน ประสิทธิผลของ�ารใช้จ่ายงบประมาณ ต่างๆ�็ต้องรายงานผล�ารใช้เงิน�้อนดัง�ล่าวต่อ�ระทรวง�าร คลังในช่องทางคู่ขนานไป�ับระบบ�ารรายงานเงินงบประมาณ จึงทำาให้เพิ่มภาระ�ารบริหาร�ละต้นทุน�ารดำาเนิน�าร อี�ทั้ง ยังทำาให้ระบบติดตามประเมินผลงบประมาณนั้น�ย�ออ�เป็น หลายส่วน • รั�บาลจำา�น�ประเภทของเงิน�ู้ตาม�ผนงาน (program loan) ให้อยู่ใน�หล่งที่มาของเงินนอ�งบประมาณ �ารจำา�น� ประเภทด้วยวิธีที่ไม่เหมาะสมนี้ ทำาให้รั�บาลขาดความคล่อง ตัวทาง�ารคลังเนื่องจา�ว่าไม่สามารถใช้เงิน�ู้ตาม�ผนงาน �้อนดัง�ล่าวได้อย่างคล่องตัวเสมือนเป็นเงินงบประมาณตาม ป�ติ �ละในทางป�ิบัติ �ารวาง�รอบ�ั้นให้ใช้เงิน�ู้�้อนนี้ ไปในโครง�ารใดโครง�ารหนึ่งโดยเฉพาะจะส่งผลให้เ�ิด�าร �ต��ย��ละตัดทอนความสามารถของรั�ใน�ารใช้จ่ายเงินงบ ประมาณให้เป็นไปตามอันดับความสำาคั�ตามยุทธศาสตร์ ในระดับหน่วยงาน ประเทศไทยยังคงใช้�ารจัดทำางบประมาณ • เพื่อสร้าง�รงจูงใจให้หน่วยงานใน�ารจัดอันดับงบประมาณ �บบไม่จำา�ัด ภายในตามความสำาคั� �ละทรัพยา�รที่มาใหม่ นอ�จา�นั้น เพิ่ม�ารมีส่วนร่วมของ�ารจัดยุทธศาสตร์ให้เข้าไปอยู่ใน�ารจัดทำางบประมาณ • หน่วยงานต่างๆไม่ได้รับคำาของบประมาณ เพื่อที่จะให้เ�ิด เพื่อช่วยปลดปล่อยทรัพยา�รบุคคลของสำานั�งบประมาณให้ �ารจัดอันดับโครง�ารภายในหน่วยงานตามความสำาคั�ของ มาเพิ่มศั�ยภาพ�ารจัดทำายุทธศาสตร์ของงบประมาณ จึงขอ งบประมาณที่จะขอ ระบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบันมีข้อด้อยหลั�สอง เสนอให้สำานั�งบประมาณออ�เครื่องชี้วัดเพดานงบประมาณ ประเด็น คือ (1) หน่วยงานขาด�รงจูงใจใน�ารจัดอันดับ ให้��่�ระทรวง�ละหน่วยงานตั้ง�ต่ต้นปีป�ิทินของ�ารจัดทำา �บบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ให้มา�ขึ้น งบประมาณภายในตามความสำาคั� �ละมั�จะถู�วิพา�ษ์ งบประมาณ ภายหลังจา�ที่หน่วยงานหลั�ได้มาตัดสินใจร่วม วิจารณ์อย่างมา�ว่าทำาให้เ�ิด�ารพิจารณาโครง�ารเพื่อให้ได้มา �ัน�ล้วในส่วนของดัชนีชี้วัดด้าน�ารคลัง ดัชนีเศรษ��ิจระดับ ซึ่งทรัพยา�รที่เพิ่มขึ้น (2) สำานั�งบประมาณต้องใช้ทรัพยา�ร มหภาค �ละ�รอบงบประมาณโดยรวม�ล้ว บุคคลจำานวนมา�ใน�ารพิจารณาราย�าร�ต่ละราย�าร�ละ • รั�บาลควรที่จะเสนอเอ�สารยุทธศาสตร์�ารจัดทำางบประมาณ เมื่อต้องมี�ารตัดทอนงบประมาณลง ซึ่งทำาให้เสียโอ�าสใน (Budget Strategy Paper :BSP) ต่อรั�สภาเมื่อมี�าร �ารดำาเนิน�ารพิจารณาโครง�าร�ละ�ารวิเคราะห์คุณค่าที่ได้ พิจารณาพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำาปีในรั�สภา จา��ารใช้จ่ายเงินงบประมาณของรั� เนื่องจา�ว่าสิ่งนี้เป็นมาตร�านที่ปฎิบัติ�ันอยู่ใน�ลุ่มประเทศ • ประเทศไทยไม่ได้นำาเสนอเอ�สารภาพรวมยุทธศาสตร์�ารคลัง ที่พัฒนา�ล้วซึ่งเป็นสมาชิ�ขององค์�ารเพื่อความร่วมมือ �ละงบประมาณของรั�บาลซึ่งจะ�สดงดัชนีชี้วัดเศรษ��ิจที่ ทางเศรษ��ิจ�ละ�ารพัฒนา (OECD) ที่�้าวหน้าไปอย่าง สำาคั�ต่อรั�สภา�ละผู้ที่เป็น�ลาง เพื่อให้เห็นถึงสมมติ�านที่ มา� เช่น ออสเตรเลีย นิวซี�ลนด์ สหราชอาณาจั�ร ใช้ใน�ารวาง�รอบงบประมาณโดยรวม ยุทธศาสตร์เป้าหมาย สหรั�อเมริ�า �ละประเทศเพื่อนบ้าน เช่น มาเลเซีย ของรั�บาล ความเสี่ยง�ละ�นวทางที่จะสามารถดำาเนิน�าร สิงคโปร์ �ละเ�าหลี เพื่อบรรเทาความเสี่ยง �ละประมาณ�ารผลลัพท์ที่จะได้จา� • �ารนำาเสนอยุทธศาสตร์�ารจัดทำางบประมาณ (BSP) เงินงบประมาณในปีหน้า หา�ปราศจา�เอ�สารนี้�ล้ว เป็น จะทำาให้�ารโต้เถียงในรั�สภา�ละผู้ที่เป็น�ลางเป็นไปอย่างมี ไปไม่ได้เลยที่จะสามารถเห็นภาพรวมของข้อจำา�ัดของงบ ยุทธศาสตร์�ละสร้าง�ารมีส่วนร่วมมา�ขึ้น �ทนที่จะเพ่งเล็ง ประมาณรั� ทางเลือ� �ละคาด�ารณ์ผลลัพท์ที่คาดว่าจะได้ พิจารณา�ต่ละราย�าร �ละทำาให้สามารถวิพา�วิจารณ์ข้อ รับจา�ทรัพยา�รสาธารณะที่มี เสนองบประมาณได้เพียงเล็�น้อยมา� รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 43 ภาคผนว� � ประเด็นสำาคั�ที่พบ �ละสรุปข้อเสนอ�นะ จา�รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน �ารคลังสาธารณะปี 2543 วิ�ฤตเศรษ��ิจปี พ.ศ. 2540 เป็น�รงผลั�ดันสำาคั�ที่ทำาให้เ�ิดโครง�ารป�ิรูป�ารบริหาร�ารคลัง (Public Finance Management: PFM) ใน�ารที่จะเสนอ�นะ�นวทางใน�ารปฎิรูป�ารบริหาร�ารคลังสำาหรับ รั�บาลไทย ได้มี�ารดำาเนิน�ารพิจารณาทบทวนรายจ่ายภาครั�ปี 2543 ซึ่งชี้ให้เห็นประเด็นต่างๆที่พบ�ละ ข้อเสนอ�นะ ดังต่อไปนี้ • จัดอันดับ�ารปฎิรูป�าร�ระจายอำานาจ�ารคลังให้เหมาะสม รั�ธรรมนู�ปี พ.ศ. 2540 ได้�ำาหนดให้ มี�ารเปลี่ยน�ปลงรา��านที่สำาคั�จา�รูป�บบรั�บาล�บบรวมศูนย์โดยมีรูป�บบเป็นหนึ่งเดียวไปสู่�าร �ระจายอำานาจของรั�บาลโดยมีรูป�บบหนึ่งเดียว โดย�าร�ระจายรายได้�ละหน้าที่ความรับผิดชอบให้ ��่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ �ารดำาเนิน�ารตามรั�ธรรมนู�ได้เริ่มมีผลเป็นรูปธรรมในปี พ.ศ. 2542 เมื่อพระราชบั��ัติ�ำาหนด�ผน�ละขั้นตอน�าร�ระจายอำานาจให้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นได้ �ำาหนดให้ทยอยถ่ายโอนความรับผิดชอบใน�ารให้บริ�าร�ว่า 175 ราย�าร (รวมถึงด้านสาธารณสุข�ละ �ารศึ�ษา) จา�รั�บาล�ลางไปให้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นโดยให้พิจารณาตามศั�ยภาพความพร้อม ขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น �ละความสามารถของรั�บาล�ลางใน�ารเร่งจัดสรรเงินรายได้รั�บาล ให้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นจา�ร้อยละ 11 ในปี 2542 เป็นร้อยละ 35 ภายในปี 2549 เป้าหมายที่ �ำาหนดไว้ของ�ารปฎิรูปเพื่อ�าร�ระจายอำานาจที่�สดงไว้ใน พ.ร.บ.�ำาหนด�ผน�ละขั้นตอน�าร�ระจา ยอำานาจให้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น ปี พ.ศ. 2542 คือ (1) เพิ่ม�ารมีส่วนร่วมของประชาชนใน�ารตัดสินใจในระดับท้องถิ่น (2) ปรับปรุง�ารให้บริ�ารในระดับท้องถิ่น โดยสนับสนุนให้เ�ิดความรับผิดชอบจา�ระดับล่างขึ้นบน (3) ปรับปรุงผลลัพท์ทางสังคม�ละเศรษ��ิจเพื่อประชาชนผ่าน�ารพัฒนาเศรษ��ิจในระดับท้องถิ่น (4) ทำาให้�ารบริ�ารของรั�ตอบสนองต่อความต้อง�ารของคนในท้องที่ ในขณะที่จัดทำารายงานพิจารณาทบทวนรายจ่ายภาครั� รั�บาล�ำาลังพัฒนา�ผน�ม่บท�าร�ระจาย อำานาจฉบับ�ร� ดังนั้น รายงาน�ารพิจารณาทบทวนรายจ่ายภาครั�จึงได้ให้ข้อเสนอ�นะว่าเพื่อที่จะ บรรลุเป้าหมายใน�ารป�ิรูป�าร�ระจายอำานาจนั้นรั�บาลควรจะต้องให้ความสำาคั��ับ (1) �ารบริหารงานระหว่างรั�บาล�ลาง�ละท้องถิ่น �ละหน้าที่ความรับผิดชอบจะต้อง�ำาหนดให้ ชัดเจน (2) �าร�ระจายอำานาจของหน่วยจัดเ�็บรายได้จำาเป็นต้องปรับให้เข้า�ับหน้าที่ความรับผิดชอบที่จะ �ระจายอำานาจไปจา�รั�บาล�ลางสู่องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่น (3) มี�ารจัด�ารอย่างเป็นระบบเพื่อสนับสนุนให้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นสามารถหา�นวทางเพิ่ม รายได้ท้องถิ่น (4) ผู้มีอำานาจต้องมั่นใจว่าระบบ�ารโอนระหว่างหน่วยงานรั�ตั้งอยู่บนพื้น�าน�นวทางที่โปร่งใส �ละ�ารถ่ายโอนนั้นสามารถคาด�ารณ์ได้�ละทำาได้ตามเวลาที่เหมาะสม (5) จะต้องมี�ารบริหาร�าร�ู้ยืมเงินขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นอย่างรอบคอบเพื่อลดความเสี่ยง ทาง�ารคลัง �ละในขณะเดียว�ัน �็ต้องให้องค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นมีโครง�ารหรือ�ผนงาน ที่จะสามารถอยู่รอดได้ �ละสามารถมีเครื่องมือใน�าร�ู้ยืมเงินที่เหมาะสม (6) เพิ่มความรับผิดชอบขององค์�รป�ครองส่วนท้องถิ่นโดยสร้างความเข้มเข็งของระบบรายงาน �านะ�ารคลังท้องถิ่น เพิ่มความสามารถใน�ารหารายได้ �ละให้องค์�รภาคประชาชนเข้ามามี ส่วนร่วมใน�ารตัดสินใจ�ละ�ารติดตามผล�ารดำาเนินงานของท้องถิ่น ำ ้ • ให้�ระทรวงมีอานาจใน�ารตัดสินใจวาง�ผนงบประมาณมา�ขึน �ระบวน�ารจัดทำางบประมาณนันมี ้ ่ ่ ่ ลั�ษณะทีรวมศูนย์มา�เ�ินไปจนไม่สร้างให้เ�ิด�รงจูงใจ��่หน่วยงานใน�ารใช้งบประมาณเพือเป็นเครือง ่ มือใน�ารบริหารงานเพือย�ระดับผล�ารดำาเนินงานของโครง�ารภาครั� เช่น ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ้ ำ ่ �ละความเป็นธรรม ดังนัน จึงขอเสนอให้สานั�งบประมาณเพิมความคล่องตัวด้าน�ารคลังให้��่หน่วย ่ ี่ ้ ่ ้ ่ งาน�ละในขณะเดียว�ัน�็ควรเพิมความรับผิดชอบต่อผลลัพท์ทเ�ิดขึน สิงนีจะทำาให้เ�ิด�ารเปลียน�ปลง จา��ารจัดทำางบประมาณ�บบ�สดงราย�ารไปสู่�ารจัดทำางบประมาณตาม�ผนงานในระยะปาน�ลาง �ละควรจัดทำาระบบติดตาม�ละประเมินผลซึ่งจะช่วยให้มีข้อมูลที่สะท้อนความมีประสิทธิภาพ�ละ ประสิทธิผลของ�ารใช้จ่ายภาครั�ทั้งในระดับ�ผนงาน �ละในระดับหน่วยงาน รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย 45 • ปรับปรุงระบบ�ารใช้จ่ายงบประมาณ�ละคุณภาพของ�ารจัดทำารายงานสถานะ�ารเงิน ระบบ�าร รายงาน�ารใช้จ่ายเงินงบประมาณนั้นขาดเอ�ภาพ �ย�ออ�เป็นส่วนตาม�ต่ละ�รม �ละส่วนให�่ยัง ใช้รายงานบน�ระดาษ สิ่งเหล่านี้ทำาให้สิ่ง�วดล้อมใน�ารควบคุม�ารเงิน�ละทำาให้รายงานสถานะ�าร คลังสาธารณะขาดความสมบูรณ์ จึงได้เสนอให้รั�บาลนำาระบบอัตโนมัติมาใช้�ละสร้างระบบ�ารใช้ จ่ายงบประมาณที่มีเอ�ภาพ เพื่อปรับปรุงสภาพ�วดล้อมใน�ารควบคุมสถานะ�ารเงิน�ละ�ารรายงาน สถานะ�ารเงิน • บริหารความเสี่ยงด้าน�ารคลัง�ละเพิ่มความโปร่งใสของ�ารคลัง วิ�ฤตเศรษ��ิจปี 2540 ได้�สดง ่ ้ ่ ให้เห็นชัดเจนว่ามีความจำาเป็นทีจะต้องสร้างโครงสร้าง�ละระบบใน�ารชีหรือลดความเสียงด้าน�ารคลัง �ละเพื่อเพิ่มความโปร่งใสของ�ารคลังภาครั� ทั้งนี้ �ระทรวง�ารคลังควรที่จะปรับปรุงหน้าที่ใน�าร บริหารหนี้ของสำานั�งานบริหารหนี้สาธารณะ เผย�พร่ยุทธศาสตร์�ารคลังในระยะปาน�ลางที่ชัดเจน รายงานผล�ารดำาเนินงานของเงินนอ�งบประมาณ �ละจัดทำา�ถลง�ารณ์ความเสี่ยงด้าน�ารคลังจา� ภาระหนี้ที่อาจจะเ�ิดขึ้นของรั�บาล รวมไปถึง �ารดำาเนิน�ารเพื่อให้สามารถจัดทำาข้อมูลทั่วไปที่ใช้ใน �องทุน�ารเงินระหว่างประเทศ�ละสอดรับ�ับมาตร�านใน�ารเผย�พร่ข้อมูล • เพิ่มความสามารถใน�ารจัดเ�็บรายได้�ละความโปร่งใสของหน่วยงานจัดเ�็บภาษี ความวิต��ังวล เ�ี่ยว�ับหน่วยงานจัดเ�็บภาษีอา�รนั้นมั�จะเ�ี่ยวข้อง�ับ�ารบังคับจัดเ�็บภาษีโดย�ารปรับปรุงข้อมูล ภาษีอา�รค้าง �ารคัดเลือ�รายที่ควรจะต้องตรวจสอบภาษี �ละ�ารลดหนี้ภาษีอา�รค้างให้อยู่ในระดับ ที่สามารถบริหารได้ ในส่วนของ�ารปรับปรุง�ารจัดเ�็บรายได้ ควรให้ความสำาคั��ับ�ารขยาย�าน ุ ่ ภาษี โดยเฉพาะภาษีเงินได้บคคลธรรมดา เพิมความสมัครใจใน�ารเสียภาษี �ละขยายศั�ยภาพของ�าร ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อเป็นเครื่องมือใน�ารทำาให้�ารบริหารงานเข้ม�ข็ง�ละโปร่งใสยิ่งขึ้น ี่ • ปรับปรุง�ารพัฒนาผลลัพท์ทได้จา��ารคลังสาธารณะ เป้าหมายนีจะสามารถทำาให้สาเร็จได้�ดวย�าร ้ ำ ็้ ่ ิ ขยายโครง�ารเพือลดปั�หาความยา�จน �ละปรับปรุง�าร�ำาหนดเป้าหมายทางภูมศาสตร์ �ละโครง�าร ่ ้ ่ั ่ ่ ทีสามารถ�ำาหนดเป้าหมายได้ดวยตนเอง อย่างไร�็ตาม ควรเป็นทีสงเ�ตุวา เมือเปรียบเทียบ�ับประเทศ ที่อยู่ใน�ลุ่มที่มีรายได้ปาน�ลาง�ล้ว �ารจัดสรรรายจ่ายของประเทศไทยใน�ต่ละภาคเศรษ��ิจในภาพ �ว้างนั้นได้สะท้อนให้เห็นว่าได้พัฒนาไปตามสิ่งที่มีความสำาคั��ล้ว �ละสัดส่วนรายจ่ายภาครั�ส่วน ให�่�็ได้จัดสรรไปให้��่เ�ษตร�รรม ขนส่ง�ละ�ารสื่อสาร �ละด้านสุขภาพ�ละ�ารศึ�ษา • ปรับปรุงคุณภาพ�ละเวลาของ�ารตรวจสอบด้วยหน่วยงานภายนอ� โดยต้องให้มนใจว่าสำานั�งานตรวจ ั่ เงิน�ผ่นดินมีศั�ยภาพใน�ารตรวจสอบงบ�ารเงิน�ละผล�ารดำาเนินงานได้อย่างมีคุณภาพ�ละทันเวลา 46 รายงานสรุป : �ารเพิ่มประสิทธิภาพ�ารให้บริ�ารสาธารณะของไทย – รายงาน�ารบริหาร�ารเงิน�ารคลังสาธารณะของประเทศไทย