Izvještaj br.: 23689-YU Srbija i Crna Gora PREGLED JAVNE POTROŠNJE I INSTITUCIJA Treći tom: Republika Crna Gora Februar 2003. Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Jedinica za Evropu i centralnu Aziju Dokument Svjetske banke - ii - VALUTNE JEDINICE I EKVIVALENTI (Kursna stopa efektivna 15. februara 2003.) Valutna jedinica = EURO 1.00 US$ =0.9311 EUR MJERNI I TEŽINSKI SISTEM Metrički sistem FISKALNA GODINA 1. januar - 31. decembar AKRONIMI I SKRAĆENICE BDP Bruto domaći proizvod PIO Penzijski i invalidski fond Republike CEEC Zemlje centralne i istočne Evrope Crne Gore (Central and Eastern European PJPI Pregled javne potrošnje i institucija countries) SFRJ Socijalistička Federativna Republika DFID Odjel za međunarodni razvoj Vlade Jugoslavija Velike Britanije (Department for SPAI Antikorupcijska inicijativa Pakta za International Development of the U.K. stabilnost (Stability Pact Anti- Government) Corruption Initiative) DJP direktne jedinice potrošnje SRJ SR Jugoslavija DM njemačka marka USAID Agencija za međunarodni razvoj SAD-a EPCG Elektroprivreda Crne Gore (U.S. Agency for International EU Evropska zajednica Development) EUR Euro UST Trezor SAD-a (U.S. Treasury) FZZ Fond za zdravstvo Republike Crne Gore VBF vanbudžetski fond IJP indirektne jedinice potrošnje VCG Vlada Crne Gore KAP Kombinat Aluminijuma Podgorica VFS Vladina finansijska statistika MF Ministarstvo finansija (VCG) VJ Vojska Jugoslavije MMF Međunarodni monetarni fond VRI Vrhovna revizorska institucija MZ Ministarstvo zdravlja (VCG) YUD jugoslovenski dinar OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i ZBS Zakon o budžetskom sistemu razvoj (Organization for Economic ZOP Zavod za obračun i plaćanje Cooperation and Development) Potpredsjednik: Johannes F. Linn Direktor za zemlju: Christiaan Poortman Direktor sektora: Cheryl Gray Vođa sektora: Helga Muller Vođa projektnog tima: Sergei Shatalov - iii - SADRŽAJ PREDGOVOR....................................................................................................... VI 1. POLAZNI USLOVI I DOSADAŠNJI TOK REFORMI ..............................7 A. ISTORIJAT ................................................................................................................................ 7 B. POČETNE REFORME ................................................................................................................. 8 C. STABILNOST BUDŽETSKOG SISTEMA ........................................................................................ 9 2. FISKALNA ODRŽIVOST .............................................................................14 A. POTREBA ZA DALJOM FISKALNOM REFORMOM ...................................................................... 14 B. PROCJENA ODRŽIVOG FISKALNOG DEFICITA .......................................................................... 15 C. KVAZI-FISKALNE AKTIVNOSTI ............................................................................................... 17 D. STUDIJA SLUČAJA U ENERGETSKOM SEKTORU ....................................................................... 19 E. PREPORUKE VEZANE ZA POLITIKE.......................................................................................... 22 3. RASPODJELA JAVNE POTROŠNJE.........................................................24 A. EKONOMSKA STRUKTURA FUNKCIONISANJA OPŠTE VLADE ................................................... 24 B. FUNKCIONALNA ANALIZA JAVNE POTROŠNJE ........................................................................ 27 C. PREPORUKE U VEZI POLITIKA ................................................................................................ 28 4. POTROŠNJA NA PENZIJE I ZDRAVSTVENU ZAŠTITU.....................30 A. PENZIJSKI SISTEM .................................................................................................................. 30 B. SISTEM FINANSIRANJA ZDRAVSTVA ....................................................................................... 35 5. REFORMA UPRAVLJANJA BUDŽETOM ...............................................42 A. DOSADAŠNJI NAPREDAK U REFORMI UPRAVLJANJA BUDŽETOM ............................................ 42 B. KAKVI SU REZULTATI SISTEMA?............................................................................................ 50 C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE ................................................................................................. 60 IZVORI ...................................................................................................................62 MAPA: SRBIJA I CRNA GORA.........................................................................64 Lista tabela Tabela 1.1: Republika Crna Gora: Funkcionisanje opšte vlade.....……………...................……..4 Tabela 2.1: Održivi fiskalni deficit, u procentima BDP-a...………….………………….…........11 Tabela 4.1: Prihodi i rashodi Penzijskog fonda (u milionima DM)..................…………............27 Tabela 4.2: Struktura prihoda FZZ-a (u milionima DM)...…….…………….………….…........30 Tabela 4.3: Zaostale obaveze i zaostala potraživanja FZZ-a (u milionima DM)..........................32 Tabela 5.1: Prosječne varijacije, u poređenju s izvršenim budžetima, po stavkama, 1996-2001 ...................................................................................................................................44 - iv - Lista grafikona Grafikon 3.1: Javna potrošnja na plate i lične dohotke, u procentima BDP-a…………………..19 Grafikon 3.2: Opšte javne službe, u procentima BDP-a.………...………………………….......22 Grafikon 5.1: Konsolidovana potrošnja centralne vlade Republike Crne Gore, 2002. ...............37 Grafikon 5.2: Odstupanja između ostvarenih i odobrenih budžeta u nekim agencijama, 2001...44 Lista okvira Okvir 1.1: Struktura javnog sektora Crne Gore…...................…………………………………..5 Okvir 1.2: Antikorupcijski program Vlade Crne Gore…..............................……………..……..7 Okvir 4.1: Finansijsko upravljanje u Fondu za zdravstvo Crne Gore............................……......29 Okvir 5.1: Komunikacijska strategija..…………………..……………………………………...49 -v- Zahvalnice Pregled javne potrošnje i institucija (PJPI) zasniva se na nalazima misija Svjetske banke, koje su posjetile Crnu Goru u toku 2001. i 2002. godine. Sprovođenje ove Studije bilo bi neizvodivo bez bliskog učešća i podrške Vlade Crne Gore. Plodan dijalog ostvaren sa mnogim agencijama Vlade, posebno sa timom Ministarstva finansija predvođenim od strane ministra Miroslava Ivaniševića i pomoćnika ministra Milana Dabovića, znatno je unaprijedio stepen razumijevanja strategije reformi koju sprovode crnogorske vlasti kod članova tima. Ovaj izvještaj pripremljen je od strane tima koji je predvodio Sergei Shatalov, a koji su sačinjavali Juan Carlos Ginarte (fiskalna održivost), William Dorotinsky i Mallika Krishnamurthi (upravljanje budžetom), Mamta Murthi (penzije), Pierella Paci (zdravstvo), Gary Stuggins (energetika), Paulette Castel (konsultant, penzije), Agnes Couffinhal (konsultant, zdravstvo), Aleksandar Kovačević (konsultant, energetika), i Julie Lynn (konsultant DFID-a, revizija). Darinchuulun Bazarvaani kompetentno je pripremao datoteke i prezentacije za ovaj izvještaj i obezbijedio dosljednost podataka. Od koristi za PJPI bili su i dragocjeni komentari i sugestije koje su dostavili kolege recenzenti – Stefan Koeberle, David Shand, i mnoge druge kolege iz Svjetske banke - Nancy Cooke, Tim Gilbo i Mary Sheehan iz jedinice za SRJ, kao i Annette Dixon, Bernard Funck, Ardo Hansson, Ali Hashim, John Hegarty, Erika Jorgensen, Alma Kanani, Pascale Kervyn de Lettenhove, Maureen Lewis, Michael Mertaugh, Shaun Moss, Helga Muller, Joao Oliveira, Kyle Peters, Gary Reid, Miroslav Ružica, James Stevens, Roberto Tarallo, Siew Chai Ting, Marina Wes, i Debbie Wetzel. Ovaj izvještaj je odraz dragocjenih podataka dobijenih od Emmanuel Zervoudakis, Joshue Charapa, Johannesa Herderschee, Istvana Szekelya i Janet Kong (MMF). Eileen Browne (savetnik Trezora US u MF) i Gary O’Callaghan (savjetnik EU u Kabinetu premijera) pružili su značajnu pomoć u izradi programa reforme upravljanja javnom potrošnjom u Crnoj Gori za naredni period. Timu PJPI-a od koristi su bila i saznanja ostalih donatorskih agencija, čiji je broj prevelik da bi na ovom mjestu bile sve pomenute. Iskreno se zahvaljujemo Rory O’Sullivanu i Elaine Patterson, koji su bili na čelu beogradske kancelarije Svjetske banke, kao i osoblju beogradske kancelarije Svjetske banke, posebno Žani Ivanović, čija je izvanredna logistička podrška bila od vitalnog značaja za uspijeh svake PJPI misije, Vesni Kostić (kancelarija Svjetske banke u Beogradu) i Predragu Vusuroviću (kancelarija savetnika Trezora US), koji su ekspertski organizovali distribuciju ovog izvještaja. Ova Studija napisana je pod generalnim vođstvom Christiaana Poortmana (Direktor za zemlju); Pradeep Mitre (direktor Sektora); i Helge Muller (rukovodilac Sektora). Posebno se zahvaljujemo Maji Pejić Medić, koja je prevela ovaj tom; Emily Evershed i Karalee Rocker, koje su editovale ovaj tom u cjelini; te Alison Panton na istaknutim vještinama i posvećenosti u razradi ovog Izvještaja. - vi - PREDGOVOR 1. Ključne teme ovog toma Pregleda javne potrošnje i institucija (PJPI) slične su onima iz drugog toma, ali naglašavaju odlike koje su specifične za Crnu Goru, u kojoj je reforma javnih finansija započeta ranije i imala bržu dinamiku. Reforma je podržana znatnom donatorskom pomoći, ali su ograničeni lokalni institucionalni kapaciteti za održavanje tih procesa za rezultat imali viši stepen zavisnosti od spoljnih resursa, kako finansijskih, tako i ljudskih. Fiskalni sistem razvio se u posljednjih nekoliko godina, na način koji je u velikoj mjeri autonoman u odnosu na Srbiju, što je dovelo do toga da se prednosti i izazovi sa kojima se suočava Crna Gora razlikuju od onih u Srbiji, i zahtjeva da se specifičnosti Crne Gore obuhvate u posebnom tomu. 2. Ovaj tom razrađuje tri teme koje prožimaju sve sektore, a to su održivost, strateška raspodjela i odgovornost, te njihovu praktičnu primjenu na tekuću situaciju sistema javne potrošnje Crne Gore. Cilj autora bio je da formulišu analizu i preporuke koje treba da pomognu Vladi Crne Gore pri definisanju i implementaciji održivih fiskalnih politika i jakih javnih institucija koje će doprinjeti tržišno orijentisanim reformama, te omogućiti integraciju Crne Gore u jedinstveni ekonomski prostor Evrope. 3. Vlada Crne Gore je u velikoj mjeri preuzela odgovornost za aktivnosti vezane za PJPI i održavala je aktivan dijalog s timom za PJPI tokom izrade istog, kako bi se rafinirali prioriteti i redoslijed reformi upravljanja javnom potrošnjom. 4. PJPI predstavlja nadgradnju na detaljniju procjenu povjereništva i javnih nabavki koju je preduzeo tim Svjetske banke za Procjenu finansijske odgovornosti zemlje (Country Financial Accountability Assessment CFAA) i Izvještaj o procjeni nabavki u zemlji (Country Procurement Assessment Report CPAR) za SRJ. Za PJPI je takođe bio koristan i rad na upravljanju javnom potrošnjom u Crnoj Gori koje su izvršile druge multilateralne i bilateralne agencije, kao što su MMF, UNDP, Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR), Trezor SAD-a i USAID. 5. U ovom tomu, u Poglavlju 1 dat je pregled makro-fiskalne situacije, u okviru koje je Vlada Crne Gore otpočela svoj program reformi javne potrošnje, te dokumentovan dosadašnji tok ovih reformi do sredine 2002. U Poglavlju 2 razmotrene su prilike vezane za fiskalnu održivost, uključujući i kvazi-fiskalna pitanja, u sektoru preduzeća i bankarskom sektoru, uz konkretno težište stavljeno na energetski sektor. U Poglavlju 3 data je analiza trendova vezanih za raspodjelu opšte Vladine potrošnje u Crnoj Gori. U Poglavlju 4 detaljno su istražena dva najveća programa socijalne potrošnje: penzijski sistem i sistem finansiranja zdravstvenog osiguranja. U Poglavlju 5 težište je stavljeno na izazove upravljanja budžetom. 1. POLAZNI USLOVI I DOSADAŠNJI TOK REFORMI A. ISTORIJAT 1.1 Crna Gora se suočava sa mnogim izazovima vezanim za politike sa kojima se suočava i Srbija. Zaostavština slabe ekonomske politike iz vremena SFRJ, kao i sankcije koje su trajale cijelu deceniju i koje su uticale i na Crnu Goru, oslabile su njenu privredu i umanjile fiskalnu održivost. Bez obzira na to što je Crna Gora otpočela reforme javnog sektora par godina prije Srbije, opseg Vladinih intervencija u privredi i dalje je visok i dodatno smanjuje mogućnosti privrednog rasta. Veliki dio industrije u društvenom vlasništvu je neprofitabilan, zavisan od direktnih i skrivenih državnih subvencija, a nedostaje mu i finansijska disciplina. To je rezultovalo visokim kvazi-fiskalnim deficitima. Bankarski sistem je i dalje slab i nije u mogućnosti da u potpunosti izvršava finansijsko posredovanje. Oporavak od posljedica sankcija i kosovske krize bio je spor, a stopa nezaposlenosti i dalje je visoka. 1.2 Sadašnji nivo obavezivanja za potrošnju je neodrživ i nekonzistentan s ciljevima u pogledu rasta i stabilizacije. Potrošnja je koncentrisana na plate i na socijalne programe, dok se prihodi ubiraju iz visokih i distorzivnih poreza. Javne službe (koje obuhvataju prosvjetu, zdravstvenu zaštitu, i centralnu administraciju) zapošljavaju oko 6 procenata stanovništva i oko 20 procenata radne snage, što predstavlja jedan od najviših procenata zaposlenosti u javnim službama u ukupnoj zaposlenosti u cijeloj Evropi. Socijalna davanja za te zaposlene iznose gotovo 30 posto potrošnje centralne administracije. U tim kategorijama bilo je uobičajeno da potrošnja bude veća od predviđene, što se kompenzovalo smanjenjima potrošnje na robu i usluge i kapitalne potrošnje. U visini od preko 23 procenta BDP-a, potrošnja na socijalnu zaštitu i zdravstvo je jedna od najviših u regionu.1 Istovremeno, stopa javnih investicija je niska i mnoge javne usluge su ili lošeg kvaliteta ili vrlo neefikasne. 1.3 Dok se fiskalni manjkovi mogu zatvoriti daljom podrškom u vidu inostranih donacija, fiskalna održivost je veoma zabrinjavajuće pitanje. U visini od gotovo 37 procenata BDP-a, ne računajući donacije, prihodi su po međunarodnim standardima visoki i zasnovani su na visokim poreskim stopama. Možda neće biti moguće održati tako visoke poreske stope, uključujući doprinose za fondove socijalnog osiguranja, jer oni ohrabruju utaju poreza i dovode do distorzije podsticaja za investiranje i proizvodnju. Da bi se ohrabrilo ispunjenje poreskih obaveza i da bi se stimulisala štednja i investicije, poreski teret će morati biti smanjen na ravnopravan način. Obavezivanja za socijalnu potrošnju će, vjerovatno, u svakom slučaju rasti – kako u nedostatku reformi, zbog demografskih trendova starenja stanovništva; tako i u scenariju aktivnih reformi – zbog povećanih potreba za socijalnom pomoći koje će biti vezane za restrukturiranje preduzeća. U isto vrijeme, moraće doći do širenja javnih investicija, jer se potrošnja kapitalnih dobara ne 1 Procjene BDP koje su korištene za ovaj izvještaj jednake su procjenama neto materijalnog proizvoda koje je dao MMF, pomnoženim sa 1.25. NMP ne uključuje usluge iz "nematerijalne" sfere, što uključuje obrazovanje, kulturu, javno zdravstvo, bankarstvo, osiguranje, vladine službe i odbranu. Zvaničnici Crne Gore procjenjuju da je BDP za 25 posto viši od NMP. -8- može nastaviti u beskonačnost; da bi se podržao rast, ovaj trend mora se preokrenuti i javne investicije moraju se povećati. Svi ti zahtjevi moraće se pomiriti ako se želi spriječiti dalja akumulacija zaostalih obaveza po osnovu potrošnje. B. POČETNE REFORME 1.4 Shvatajući veličinu političkih izazova sa kojima se suočava Crna Gora, ubrzo nakon izbora 1999., reformska Vlada je zacrtala put reforme privrede i javnog sektora Crne Gore. Na samom početku preduzeti su koraci na stabilizaciji cijena i eliminaciji trgovinskih distorzija. U 2000. godini, pojednostavljena je struktura carinskih tarifa, uz smanjenje prosječnih carinskih stopa na ispod 3 procenta. Postepeno uvođenje njemačke marke kao legalne valute, završeno u novembru 2000. godine, doprinijelo je smanjenju inflacije sa preko 100 procenata godišnje koliko je iznosila 1999. na 12 procenata u 2002.2 Na fiskalnom frontu napredak je bio manje impresivan, i 2000. godina završena je značajnim budžetskim deficitom od 6.7 procenata BDP-a. Pa ipak, Republička vlada je preduzela nekoliko ključnih koraka ka fiskalnoj održivosti. Preduzeto je znatno povećanje cijena u energetskom sektoru, što je bilo od pomoći pri smanjenju relativnih distorzija cijena i što je popravilo još uvijek krhku finansijsku poziciju državnog preduzeća EPCG. Da bi se stabilizovao bankarski sistem i da bi se smanjili budžetski rizici koji su proisticali iz tog sistema, Vlada je u toku 1999. uvela oštra ograničenja za odobrenje zajmova, koja su uključivala i zahtjev za stoprocentne rezerve za sve depozite preduzeća, sve dok ponovno odobrenje zajmova ne postane sigurno za banke. 1.5 Reformski proces je u toku 2001. ubrzan. Cijene osnovnih prehrambenih artikala, posebno hljeba i mlijeka, su u potpunosti liberalizovane. Uvedene su nove mjere vezane za jačanje finansiranja socijalne pomoći i dječijih dodataka za najsiromašnija domaćinstva. Takođe su preduzeti određeni napori vezani za smanjenje troškova javnih službi, kroz otpuštanja i zapošljavanja sa skraćenim radnim vremenom. Veliki broj važnih reformi upravljanja i kontrole javnih finansija bile su usmjerene na formulaciju budžeta, izvršenje budžeta, reviziju i proces javne nabavke. Centralna banka je 2001. godine počela sa izdavanjem jednomjesečnih obveznica Trezora kako bi pomogla pri premošćavanju privremenih finansijskih manjkova. Sistem trezora s jedinstvenim računom se takođe pokreće, kao pilot projekt, i ubrzo će biti implementiran u cijeloj konsolidovanoj vladi, uključujući lokalne vlade. Taj sistem će unaprijediti kontrolu potrošnje i ublažiće manjkove gotovine. 1.6 Na strani prihoda, nedavno preduzete mjere poreske politike bile su usmjerene na obuzdavanje izbjegavanja plaćanja poreza kroz unapređenje poreske uprave i naplate poreza. Od jula 2001. godine se zahtijeva da se za svu robu u tranzitu kroz Crnu Goru sve dadžbine, porezi, kao i akcize plaćaju unaprijed. Kao rezultat toga, ostvarene međunarodne trgovinske takse bile su više od planiranih za gotovo 70 posto. Na kraju 2001. godine, još jedan paket poreskih zakona ojačao je procedure naplate poreza, što je takođe doprinijelo proširenju poreske osnovice. Vlada u toku 2003. očekuje dalje podizanje stope naplate indirektnih poreza kroz uvođenje PDV sistema. 1.7 Preduzeti su značajni koraci vezani za restrukturiranje sektora preduzeća. U 2000. je uspostavljeno Vijeće za privatizaciju koje treba da nadgleda privatizaciju gotovo 300 jedinica 2 Početkom 2002. Crna Gora je njemačku marku zamijenila eurom. -9- državne i društvene imovine kroz “grupne” prodaje, javne tendere, aukcije, stečajne procedure i masovnu privatizaciju kroz raspodjelu vaučera. Već su prodati cjelokupni ili većinski paketi dionica nekih hotela i rudnika uglja. Završena je masovna vaučerska privatizacija, pri čemu je oko 70 posto građana primilo vaučere, što je omogućilo kupovinu oko 250 preduzeća. 1.8 U finansijskom sektoru preduzeti su važni koraci na razvoju institucija koje su potrebne za stvaranje zdravog bankarskog sistema. Vijeće Centralne banke imenovano je u 2001., da bi uspostavilo osnovne funkcije Centralne banke, uključujući superviziju banaka. Uspostavlja se sveobuhvatan skup regulativa kako bi se uspostavile odredbe vezane za izdavanje dozvola, finansijsko izvještavanje i kvalitativne zahtjeve koji se postavljaju pred poslovne banke. Od svih banaka se zahtijeva da se ponovno registruju, a registracija je sada uslovljena finansijskim zdravljem institucije. U slučaju Montenegrobanke, najveće institucije u Republici, Centralna banka je imenovala prelaznog upravitelja i zabranila je svako novo pozajmljivanje sve dok banka ne bude privatizovana. Parlament je usvojio Zakon o stečaju i likvidaciji, koji definiše pokretačke faktore i procedure uključene u aktivnosti koje se preduzimaju protiv nesolventnih banaka. C. STABILNOST BUDŽETSKOG SISTEMA 1.9 I pored znatnog napretka koji je postignut u mnogim oblastima, program reformi u svim sektorima je još uvjek u prilično ranoj fazi, a za osiguranje fiskalne i makroekonomske održivosti potrebna su dalekosežna prilagođavanja. Disbalansi u sektoru preduzeća, bankarskom sektoru i drugim sektorima, u kombinaciji s budžetskim neuspjesima i pretjeranim obavezivanjima dovode do destabilizacije fiskalnih računa. To se može vidjeti iz fiskalnih rezultata ostvarenih u 2001. godini, koji pokazuju da je budžetska disciplina vrlo krhka i da održivost u velikoj mjeri zavisi od donatorske podrške, što izaziva potrebu konačnog smanjenja obavezivanja u širokom spektru kategorija potrošnje. 1.10 Izvještaji koji se odnose na potrošnju na plate i lične dohotke pokazuju da je ona bila za 35 miliona DM veća od planirane, odnosno da je iznosila gotovo 2 procentualna poena BDP-a (Tabela 1.1). U stvarnosti, obavezivanja za plate su povećana još mnogo više, jer Vlada nije uplaćivala obavezne doprinose fondovima socijalnog osiguranja koji se naplaćuju na teret poslodavaca.3 Potrošnja na zdravstvenu zaštitu, za koju se predviđalo da će u realnim iznosima ostati na istom nivou, se u stvari povećala za 1 procenat BDP-a. I dok je liberalizacija cijena omogućila smanjivanje subvencija u poljoprivredi, željeznici, i drugim sektorima, u 2001. godini, subvencije i zajmovi za preduzeća su gotovo dva puta premašili planirane iznose. 1.11 Za razliku od toga, kapitalna potrošnja bila je jednaka iznosu koji je predviđen budžetom. Međutim, pošto je inflacija bila viša nego što se očekivalo, stvarna potrošnja je pala za gotovo 25 procenata u poređenju sa 2000. godinom. Troškovi robe i usluga premašili su planirani iznos za 22 miliona DM. Međutim, povećanje je bilo dovoljno tek za pokrivanje povećanja cijena. Kako je ukupni deficit na kraju bio blizu planiranog iznosa, velika povećanja plata i ličnih dohodaka, potrošnje na zdravstvo i neto zajmova finansirana su smanjenjima ostvarenim nagomilavanjem docnji i neizmirenih obaveza u penzijskim fondovima i sporijom akumulacijom rezervi. 3 Izgleda da je povećanje troškova plata u velikoj mjeri bilo ograničeno na državnu administraciju. U sektoru zdravstva, na primjer, potrošnja na plate je ostala na istom nivou od oko 2.3 procenta BDP-a. - 10 - Tabela 1.1: Republika Crna Gora: Funkcionisanje opšte vlade 2000. 2001. 2002. 2000. 2001. 2002. Ostv. Plan. Ostv. Plan. Ostv. Plan. Ostv. Plan. (miliona DM) (% BDP-a) Prihodi 595.9 730.3 734.3 847.7 36.7 37.2 37.4 37.3 Tekući prihodi 595.4 710.8 734.3 847.7 36.6 36.2 37.4 37.3 Poreski prihodi 560.7 672.7 657.0 726.9 34.5 34.3 33.5 32.0 Neporeski prihodi 34.7 38.1 77.3 120.8 2.1 1.9 3.9 5.3 Kapitalni prihodi 0.5 19.5 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.0 Potrošnja i neto pozajmljivanje 731.6 825.4 830.6 962.1 45.0 42.1 42.3 42.4 1/ Plate i lični dohoci 135.4 203.1 237.7 279.7 8.3 10.3 12.1 12.3 Potrošnja na drugu robu i usluge 112.6 91.7 113.7 121.6 6.9 4.7 5.8 5.4 Isplate kamata 1.4 0.9 1.2 46.1 0.1 0.0 0.1 2.0 Transferi i subvencije 407.5 438.0 400.3 436.3 25.1 22.3 20.4 19.2 od čega Subvencije poljop. i preduzećima 50.3 22.3 22.7 40.4 3.1 1.1 1.2 1.8 Penzijski fond 183.1 225.7 208.5 241.0 11.3 11.5 10.6 10.6 Fond za zdravstvo 53.0 63.0 83.4 79.7 3.3 3.2 4.3 3.5 Fond za tržište rada 5.8 7.7 7.0 5.0 0.4 0.4 0.4 0.2 Kapitalna potrošnja * 43.1 37.7 37.7 32.8 2.7 1.9 1.9 1.4 Neto pozajmljivanje preduzećima 15.4 14.4 27.3 22.5 0.9 0.7 1.4 1.0 Rezerve 16.2 39.6 12.6 23.3 1.0 2.0 0.6 1.0 Bilans 135.7 -95.1 -96.3 -114.4 -8.3 -4.8 -4.9 -5.0 Memo stavke: Donacije 139.0 90.0 63.0 57.0 8.6 4.6 3.2 2.5 Bilans uključujući spoljne donacije 3.3 -5.1 -33.3 -57.4 0.2 -0.3 -1.7 -2.5 Plate u zdravstvenoj zaštiti 39.0 44.3 45.0 51.8 2.4 2.3 2.3 2.3 Privatizacija 0.0 0.0 0.0 47.0 0.0 0.0 0.0 2.1 BDP (miliona DM) 1625 1963 1963 2271 Inflacija (u procentima) 6.5 24.0 12.0 1/ Uključujući plate u zdravstvenoj zaštiti. U 2002. Republička vlada nije isplatila sve tražene doprinose na teret poslodavca fondovima socijalnog osiguranja. Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke i MMF-a. 1.12 Budžeti socijalnih fondova imaju, u okviru svojih osnovnih izvora finansiranja, poreskih prihoda, jednu nepredvidljivu i slabu kariku. Vlada Crne Gore u 2001. nije izvršila uplatu svih svojih doprinosa na teret poslodavca za socijalne fondove. Umjesto toga, obezbijedila je veće subvencije preduzećima nego što je bilo predviđeno u budžetu, što su preduzeća iskoristila da u povećaju u određenoj meri svoje doprinose Penzijskom fondu. Finansijska pozicija Fonda u 2001. nije bila oslabljena; Fond je bio u mogućnosti da isplati 12.5 penzija, čime je smanjio svoje zaostale obaveze prema korisnicima. Međutim, osnovni razlog zbog kojeg je Penzijski - 11 - fond zadržao pozitivan bilans bila je podrška u vidu inostranih donacija. Ukoliko bismo isključili inostrane donacije, Penzijski fond bi imao deficit od 2 posto BDP-a. 4 Okvir 1.1: Struktura javnog sektora Crne Gore Grafikon dat u nastavku teksta predstavlja pregled javnog sektora Crne Gore. Fiskalni tokovi između saveznog nivoa vlasti i nivoa vlasti Republike Crne Gore su od 1998. bili minimalni, jer je tada savezni budžet prekinuo isplatu transfera Penzijskom fondu Crne Gore, a Republika je na to odgovorila preusmjeravanjem carinskih dažbina koje sakuplja na svojoj teritoriji u taj fond. Prema tome, Crna Gora ne vrši nikakve transfere na savezni nivo, dok su jedini transferi sa saveznog nivoa u Crnu Goru doprinosi koji se iz saveznog budžeta uplaćuju socijalnim fondovima u Crnoj Gori za zaposlene u Saveznoj vladi koji dolaze iz Crne Gore. Taj status će biti nepromijenjen bar do implementacije Ustavnog sporazuma iz marta 2002. Vanbudžetska sfera je u većoj mjeri centralizovana nego u Srbiji, jer postoje samo tri fonda – Penzijski (PIO), Zavod za tržište rada i Zavod za zdravstveno osiguranje. Mehanizam finansiranja socijalnih fondova u Crnoj Gori je sličan onome u Srbiji. Lokalne vlasti u Crnoj Gori predstavljaju 21 opština. Njihovo učešće u javnoj potrošnji je skromno (oko 3 procenta ukupne Vladine potrošnje). To se dodatno popunjava skromnim transferima iz Republičkog budžeta (manje od 1 procenat ukupne budžetske potrošnje u periodu 2000.-2002.) Lokalne vlasti su odgovorne za vodosnabdijevanje, kanalizaciju, javni saobraćaj i ograničen spektar socijalnih službi. 1.13 Penzijski fond povećavao je sopstvenu potrošnju na račun transfera Fondu za zdravstvo (FZZ) . U određenoj mjeri, finansijski položaj FZZ zavisio je i od transfera iz Penzijskog fonda, za zdravstvenu zaštitu penzionera.5 U toku 2001. godine, transferi iz Penzijskog fonda bili su za 4 U Poglavlju 5 detaljnije je razmotrena finansijska situacija Penzijskog fonda. U tom poglavlju uvodi se koncept “primarnog” deficita, koji se odnosi na razliku između zakonskih obaveza penzijskog sistema i prihoda od doprinosa. Po toj osnovi, deficit Fonda iznosi 5.6 procenata BDP-a. 5 Za razliku od Penzijskog fonda, Fond za zdravstvo (FZZ) nije primao direktnu pomoć iz inostranih donacija. - 12 - 10 miliona DM manji od iznosa predviđenog u budžetu i iznosili su samo 16 procenata ukupnih sredstava FZZ-a. Za razliku od toga, iznos predviđen u budžetu za ove transfere iznosio je 24 posto ukupnih prihoda FZZ-a. Kao rezultat nestabilnog finansiranja, praćenog operativnom neefikasnošću, kao i porastom potražnje za uslugama zdravstvene zaštite, sistem često nije bio u mogućnosti da obezbijedi čak ni najosnovnije zdravstvene usluge. 1.14 Deficit opšte vlade u 2001. bio je otprilike 96 miliona DM, ne uključujući donacije, odnosno 4.7 procenata BDP-a. To je bilo tek neznatno iznad planiranog nivoa. Gotovo dvije trećine tog deficita posljedica su prekomjerne potrošnje na nivou centralne vlade, a ostatak je rezultat deficita Penzionog fonda (ne uključujući inostrane donacije). Takođe, oko dvije trećine deficita opšte vlade finansirano je iz sredstava inostranih donacija, koje su ukupno iznosile 63 miliona DM, što je za jednu trećinu manje od iznosa planiranog u budžetu. Kao rezultat toga, deficit nakon inostranih donacija iznosio je 1.6 procenata BDP-a, umjesto planiranih 0.3 procenta. Preostali manjak pokrivan je domaćim zajmovima, uključujući i izdavanje kratkoročnih hartija od vrijednosti. U prvoj polovni 2001. godine, raniji manjak finansiran je zajmovima od Zavoda za obračun i plaćanja (ZOP), što nije bilo u skladu sa stend-baj aranžmanom sa MMF-om. 1.15 Projekcije za 2002. ukazuju na to da će potrošnja i neto pozajmljivanje rasti tek nešto brže od prihoda, u realnim iznosima. Kao rezultat toga, deficit opšte vlade će i dalje biti na nivou od oko 5 procenata BDP-a (ne uključujući donacije i doprinose socijalnim fondovima). Očekuje se da će ukupni iznos inostranih donacija smanjiti na 57 miliona EUR, a da će predstavljati 50 procenata ukupnog finansiranja. Preostali dio jaza će biti zatvoren stranim pozajmljivanjem i prihodima koji će se ostvariti kroz privatizaciju. Na neto bazi, domaći krediti će imati negativan saldo, jer će raniji krediti biti vraćeni. Kao i u toku prethodnih godina, deficit će biti podijeljen između Republičkog budžeta i Penzijskog fonda.6 1.16 Konsolidovani budžet opšte vlade za 2002. usmjeren je na postizanje stabilnog sumarnog nivoa potrošnje, ali uz važna pomjeranja iz jednih kategorija potrošnje u druge. Stvarna potrošnja na plate i s njima vezane troškove povećaće se samo neznatno, ako se posmatra kao procentualno učešće u BDP-u, što bi odražavalo 15-procentni porast nominalne stope plata, kao i planiranu realizaciju doprinosa za socijalne fondove. Otplata kamata će se povećati sa 1 milion DM na 46 miliona DM, pošto će Crna Gora početi da servisira svoj inostrani dug. Međutim, trend u pogledu subvencija i neto subvencionisani zajmovi u sektoru preduzeća više zabrinjava. Budžetom je predviđeno da će isti porasti za preko 70 procenata u odnosu na iznose u budžetu za 2001.godinu (do ukupnog iznosa od preko 2.8 procenata BDP-a). Očekuje se da će realna kapitalna potrošnja biti smanjena po drugi put u dvije uzastopne godine, na 1.4 procenata BDP-a, odnosno na oko jednu polovinu iznosa potrošenog u 2000. godini. 1.17 Budžeti osnovnih fondova socijalnog osiguranja za 2002. odražavaće pokušaj usporavanja dinamike rasta potrošnje. Potrošnja FZZ-a će se u nominalnim iznosima povećati, ali po stopi nižoj od stope inflacije, tako da će njeno procentualno učešće u BDP-u pasti za 0.8 procentualnih poena. Potrošnja Penzijskog fonda će ostati na istom nivou, ako se posmatra kao 6 Podjela deficita opšte vlade (ne uključujući donacije) između Republičke vlade i Penzijskog fonda zavisiće od iznosa podrške iz sredstava donacija Penzijskom fondu. Shvaćeno je da će centralna vlada vršiti transfere Penzijskom fondu da bi pokrila manjkove podrške iz sredstava donacija. - 13 - procentualno učešće u BDP-u, a odražavaće i povećane napore da se odliv sredstava kontroliše bolje nego u 2001. Očekuje se da će u 2002. biti isplaćeno dvanaest penzija (po jedna mjesečno), umjesto 12.5, koliko je isplaćeno 2001. U Crnoj Gori penzije su vezane direktno za visinu prosječne zarade, što otežava kontrolu potrošnje. 1.18 Vlada Crne Gore uložila je značajne napore u borbi protiv korupcije. Crna Gora je učesnica Antikorupcijske inicijative Pakta za stabilnost (Stability Pact Anti-Corruption Initiative - SPAI), Okvir 1.2. 1.19 Ako bismo pokušali sažeti do sada rečeno, Crna Gora preduzela je više ključnih reformi koje pokrivaju širok spektar oblasti politika. Međutim, kako pokazuju nedavna iskustva, fiskalna kontrola i održivost još uvijek nijesu postignute. U stvari, reformski proces je još uvijek u prilično ranoj fazi, bez obzira na impresivne promjene koje su do sada izvršene. Nepotpuna reforma u svim oblastima ekonomije utiče na budžet, preko subvencija preduzećima i neto pozajmljivanja. To odražava finansijske disbalanse u tim sektorima, kao i nedostatak budžetske discipline. Isto tako, finansijski disbalansi fondova socijalnog osiguranja odvlače resurse iz drugih prioritetnih oblasti potrošnje i stvaraju zavisnost o inostranom finansiranju. Kako ti disbalansi imaju tendenciju da se vremenom pogoršavaju, neophodna je dalekosežna reforma, kako bi se osigurala fiskalna i makroekonomska stabilnost. Okvir 1.2: Antikorupcijski program Vlade Crne Gore Republika Crna Gora je uložila znatne napore u borbu protiv korupcije. Ti napori uključuju sljedeće: • U februaru 2000. Crna Gora je prihvatila Program i Akcioni plan Antikorupcijske inicijative Pakta stabilnosti. • U februaru 2001. Crna Gora je uspostavila Agenciju za antikorupcijsku inicijativu, koja je odgovorna za pripremu nacrta zakona i regulativa, prihvatanje međunarodnih standarda i nadgledanje njihove implementacije, definisanje strategije borbe protiv korupcije, promociju transparentnosti i integriteta u poslovnim transakcijama i nadgledanje procesa privatizacije, preduzimanje aktivnosti na podizanju stepena javne svijesti, kao i aktivnosti na prevenciji, te za koordinisanje aktivnosti i vladinog i nevladinog sektora s ciljem obuzdavanja korupcije. • U ljeto 2001. Crna Gora je usvojila Akt o javnim nabavkama i Zakon o budžetskom sistemu. • Nacrti Zakona o nezakonitiom bogaćenju, Poslovnika za zaposlene u državnoj upravi, Zakona o sukobu interesa, Zakona o finansiranju političkih partija i Akta o slobodi informacija u različitim fazama izrade; • Novi Krivični zakon sadrži odredbe protiv kriminalizovanog pranja novca; pored toga, očekuje se da će u 2003. biti usvojen zakon protiv pranja novca, koji će predviđati obrazovanje Komisije za borbu protiv pranja novca; • Vlada Crne Gore i NVO sektor saglasili su se da uspostave zajednički opšti Antikorupcijski komitet, koji bi nagledao Nacionalnu Strategiju borbe protiv korupcije i koji bi radio na novoj legislativi. Izvor: Svjetska banka (2002). Procjena finansijske odgovornosti zemlje za Saveznu Republiku Jugoslaviju. - 14 - 2. FISKALNA ODRŽIVOST 2.1 Fiskalni disbalansi koji su se pojavili u toku protekle decenije u Crnoj Gori imaju strukturalni karakter i mogu se eliminisati samo odlučnom politikom prilagođavanja. U ovom Poglavlju osvrnućemo se na osnovne faktore koji će, najvjerovatnije, u srednjoročnom periodu povećati pritisak na budžet i dati procjene prilagođavanja potrebnih za ponovno uspostavljanje fiskalne održivosti. A. POTREBA ZA DALJOM FISKALNOM REFORMOM 2.2 Vjerovatno je da će se pritisak na Republički budžet i socijalne fondove u bliskoj budućnosti znatno povećati, ako se ne preduzmu reforme potrošnje. Tri su osnovna razloga zbog kojih je vjerovatno da će do toga doći: Prvo, tendencija povećanja potrošnje u skladu s rastom prihoda institucionalizovana je kroz zakone i prakse koje vladaju sistemom prava, posebno u šemama socijalnog osiguranja. Posebno je vjerovatno da će se potrošnja na penzije povećati ako se ne preduzmu reforme, zbog relativno niske starosne granice za odlazak u penziju, zbog visoke stope zamjene i velikodušne stope indeksacije. U sistemu zdravstvene zaštite, nizak nivo efikasnosti, negativna motivacija, te nedostatak odgovornosti, za rezultat su imali znatan stepen bespotrebnog trošenja sredstava i loši kvalitet pružanja usluga. Bez značajne reforme sistema penzijskog i zdravstvenog osiguranja, njihovo finansiranje će postepeno ali sigurno da propada, jer će broj onih koji plaćaju doprinose biti sve manji, a potražnja korisnika će nastaviti da raste. 2.3 Drugo, nova obavezivanja će biti integrisana u budžet centralne Republičke vlade. U toku 2002., Crna Gora je otpočela sa servisiranjem svog dijela spoljnog duga SRJ. Otplate kamata povećaće se sa 0.1 procenata ukupne potrošnje, koliko je iznosila u 2001. godini, na 4.8 procenata u 2002. Vremenom, servisiranje dugova će znatno porasti, zbog isteka diskrecionog perioda reprogramiranih dugova i zbog servisiranja novih dugova. Da bi se ublažili socijalni efekti budućeg restrukturiranja banaka i preduzeća, iz budžeta će se takođe morati izdvojiti dodatna sredstva za socijalnu pomoć. Očekuje se da će ti troškovi u 2002. iznositi oko 0.7 procenata BDP-a. Uzevši u obzir težinu postojećih finansijskih problema u ovim sektorima, vjerovatno je da će socijalna pomoć i drugi socijalni programi u kratkoročnom periodu biti uvećani. 2.4 Treće, malo je vjerovatno da će donatorska podrška ostati na sadašnjem nivou. I Republički budžet i socijalni fondovi su u ovom trenutku u kritičnoj mjeri zavisni od spoljnog finansiranja. 7 U 2000. inostrane donacije iznosile su ukupno 9 procenata BDP-a. U periodu od 7 Takva podrška je u velikoj mjeri bila pod koncesionalnim uslovima, što se posebno odnosi na donacije EU i USAID-a. To finansiranje je iskorišćeno za plaćanje tehničke podrške i za ispunjavanje direktnih budžetskih potreba. - 15 - 2001.-2002. iznosiće u prosjeku oko 3 procenta BDP-a, što je gotovo 60 procenata finansijskog manjka. U 2001. godini, preko 50 procenata tog finansiranja usmjereno je u Penzijski fond, što predstavlja znatan porast u poređenju sa 17 procenata u 2000. Takođe, određeni dio sredstava iz donacija iskorišćen je za finansiranje uvoza električne energije i prehrambenih artikala. Malo je vjerovatno da će se takav nivo fiskalne podrške nastaviti u beskonačnost, dijelom i zbog toga što strane donatore zabrinjava mogućnost stvaranja zavisnosti od pomoći, što ne bi bilo ni u njihovom interesu, niti u interesu Crne Gore. Malo je vjerovatno da će donatori biti jednako velikodušni što se tiče finansiranja iz donacija kao što su bili do sada, jer konkurencija za ta sredstva u međunarodnim okvirima raste. Buduća finansijska podrška mogla bi biti bliže vezana za rezultate politika. 2.5 Uzevši u obzir da će donatorska podrška imati tendenciju opadanja, a da će neke kategorije potrošnje u budućnosti imati tendenciju porasta, Crnoj Gori ostaje mali broj opcija u pogledu politika, osim smanjenja potrošnje, kojima može da osigura fiskalnu održivost. Nedavna iskustva ukazuju na to da je malo vjerovatno da će mjere vezane za povećanje prihoda same zatvoriti veliki fiskalni jaz. U 2001. godini, pojačani napori na smanjenju utaje poreza uspjeli su da povećaju prihode od međunarodnih trgovinskih taksi, koje su zabilježile realan rast od 14 procenata. Ukupno, poreski prihodi zabilježili su realan rast od tek nešto preko 1 procenat, bez obzira na pozitivan rast proizvodnje od 3.5 procenata. To ukazuje na to da je poresko opterećenje vrlo visoko, što predstavlja dalji podsticaj za utaju poreza. Napore na povećanju poreskih prihoda treba prilagoditi realnostima crnogorske privrede, imajući u vidu da veliki procenat zabeleženog rasta ostvaren u marginalnoj ili sivoj ekonomiji i da izbjegavanje plaćanja poreza može ograničiti efikasnost napora na podizanju prihoda. 2.6 Rješavanje izazova ekonomskih i fiskalnih problema u Crnoj Gori zahtjevaće ulaganje snažnih reformskih napora i značajno finansiranje. Štaviše, sama činjenica da su finansijski disbalansi vrlo visoki i da su koncentrisani na nekoliko oblasti stvara potencijal za visoke kratkoročne troškove prilagođavanja. Kada reforma u tim oblastima bude izvršena, ekonomske i finansijske pogodnosti osjetiće se brzo. Na primjer, najveći dio kvazi-fiskalnih deficita proizilazi iz obezbjeđivanja subvencionisane električne energije domaćinstvima i industriji8. Isto tako, rješavanje pitanja finansiranja socijalnih programa u mnogome bi doprinijelo osiguranju makroekonomske stabilnosti. B. PROCJENA ODRŽIVOG FISKALNOG DEFICITA 2.7 Fiskalna održivost će zahtijevati znatna smanjenja budžetske potrošnje, ali i poboljšanje upravljanja budžetom. Kako to često ima visoku socijalnu cijenu, a i kako je sa političke strane teško smanjiti ulogu vlade u ekonomiji, prisutan je rizik da će prilagođavanje potrošnje biti odloženo ili izvršeno na taj način da će mnoge obaveze biti pretvorene u vanbudžetska obavezivanja. Jedan način na koji se prilagođavanje potrošnje može odgoditi bio bi da se poveća pozajmljivanje, kako bi se pokrivali novi troškovi i kako bi se na neki način kompenzovao budući gubitak donatorske podrške. Do određene mjere to se već dešava. Dok su u 2000. 8 Konkretno, korist od tako niskih tarifa ima Kombinat Aluminijuma Podgorica (KAP), proizvođač aluminijuma u državnom vlasništvu, na koji otpada preko 40 procenata potrošnje električne energije. Na KAP otpada oko 70 procenata robnog izvoza, i najveći je poslodavac u industriji, ali je opterećen velikim viškovima radne snage. Finansijsko restrukturiranje KAP-a moglo bi dovesti do znatnih fiskalnih ušteda i moglo bi doprinijeti smanjenju redukcija električne energije, koje su od kraja oktobra 2001. trajale i po četiri sata dnevno. - 16 - inostrane donacije u potpunosti pokrivale deficit, u 2001. neto domaći zajmovi iznosili su 2 procenta BDP-a. Očekuje se da će u 2002. neto pozajmljivanje iznositi oko 1 procenat BDP-a. Visina inostranih donacija u 2001. je opala, a u 2002. očekuje se dalji realan pad. Za razliku od toga, u 2000. praktično nije bilo pozajmljivanja za finansiranje deficita. Sa normalizacijom odnosa sa stranim povjeriocima, Crna Gora može početi da dobija pristup stranom zaduživanju po relativno oštrim komercijalnim uslovima. Oslanjanje na ta sredstva prije no što se preduzme onaj stepen prilagođavanja potrošnje koji je neophodan za osiguranje stabilnosti budžeta moglo bi, na kraju, dovesti do nemogućnosti vraćanja zajmova i gubitka kreditne sposobnosti ili do nepotrebno velikih fiskalnih prilagođavanja. 2.8 Takođe, postoji opasnost da će se previše pozajmiti od domaće privrede. U 2001. godini, Vlada je počela sa izdavanjem obveznica Trezora, kako bi premostila kratkoročne finansijske manjkove. Iskustva drugih zemalja ukazuju na to da, ukoliko ne dođe do znatne racionalizacije potrošnje, ukupno stanje duga može se brzo povećati. Troškovi kamata po osnovu tog duga povećavaće se čak i brže, zbog rastućeg stepena svijesti među zajmodavcima o riziku od nemogućnosti vraćanja zajmova. Vlada Crne Gore trebalo bi da izbjegava takve načine finansiranja, pošto se na taj način odvlače ionako nedovoljna sredstva od projekata privatnog sektora. Uzimajući u obzir potrebu za stabilnim investicijama i zapošljavanjem, znatni iznosi domaćeg pozajmljivanja biće finansijski nedostupni. 2.9 Tekuća fiskalna pozicija ukazuje ne to da će, ukoliko se ne preduzmu suštinske reforme politika, i dalje biti prisutni deficiti reda veličina 4.5 do 5.0 procenata. U Tabeli 2.1 dat je pregled rezultata analize preduzete da bi se ustanovilo da li je taj nivo fiskalnog deficita održiv.9 Pod pretpostavkom da će se istiskivanje privatnog sektora svesti na najmanju moguću mjeru, a da će se odnos duga opšte vlade i BDP-a konačno stabilizovati na oko 35 procenata BDP-a, trebalo bi da održiv fiskalni deficit, krajem decenije, bude u redu veličina od 2.5 procenata BDP-a.10 U kratkoročnom periodu deficit može biti i viši, ali, vremenom, makroekonomska stabilnost će zahtijevati da se ne premaši dugoročna stopa održivosti. To znači da će se primarni bilans 2010. godine morati povećati sa -4.8 procenata BDP-a, koliko je iznosio u 2001. godini, na oko -0.5 procenata. 2.10 Procjena održivog deficita zavisi od pretpostavki koje su vezane za makroekonomske rezultate i prognoziranu dostupnost finansiranja. Konkretno, pod pretpostavkom da Vlada implementira sveobuhvatan program strukturne reforme i stabilizacije, kako bi podržala razvoj i rast privatnog sektora, Crna Gora može očekivati stabilan rast od oko 4 procenta godišnje, što je prosječna stopa rasta naprednih reformskih zemalja u centralnoj Evropi u devedesetim. Pod pretpostavkom da će rezultati biti takvi, Crna Gora može očekivati nastavak donatorske podrške, ali ipak na nivoima nižim od dosadašnjih. Inostrane donacije bi trebalo da padnu na oko jednu 9 Ova analiza data je kao primjer i ni na koji način ne predstavlja definiciju optimalnog markoekonomskog okvira. Analiza ne postavlja monetarne ili fiskalne ciljeve, što bi zahtijevalo dalju analizu i konsultacije, između ostalih, i sa Međunarodnim monetarnim fondom. 10 Ovo je zasnovano na preliminarnim procjenama ukupnog duga koje su izvršili eksperti Svjetske banke, i koje iznose oko 70 procenata BDP-a. Međutim, taj iznos bi mogao biti znatno potcijenjen. Više informacija biće dostupno nakon što Crna Gora postigne sporazum sa Saveznim organima u vezi s njenim dugom prema povjeriocima bivše Jugoslavije. Predviđeno smanjivanje ukupnog duga na polovinu do kraja decenije u određenoj mjeri odražava smanjenje ukupnog duga prema odredbama sporazuma s Pariskim klubom povjerilaca koji je postignut u 2001. - 17 - polovinu procenta BDP-a, sa sadašnjeg nivoa od oko 3 procenta. U skladu sa s ciljevima osiguranja održivog ekonomskog rasta, potrebno je kontrolisati zaduživanje. Sadašnji nivoi od oko 70 procenata BDP-a mogli bi se spustiti na oko 35 procenata do kraja ove decenije. Pretpostavlja se da će se odnos javnog duga i BDP-a u dugoročnom periodu stabilizovati na sadašnjem nivou. To povlači prosječne neto stope zaduživanja od ne više od 1.5 procenata BDP- a, uključujući i domaće i strane kredite. Tabela 2.1: Procijenjeni održivi fiskalni deficit, u procentima BDP-a 2001 2002-05 2006-07 2008-10 Ukupno finansiranje 4.9 4.2 2.6 2.6 od čega Strano finansiranje 3.2 3.6 1.9 1.9 Razlika inostranog duga 0.0 1.9 1.5 1.5 Inostrane donacije 3.2 2.0 0.5 0.5 Domaće finansiranje 1.7 0.6 0.6 0.6 Vladino domaće pozajmljivanje 1.7 -1.5 0.0 0.0 Privatizacija 0.0 2.1 0.6 0.6 Memorandum:stavke Rast BDP-a 3.5 4.0 4.0 4.0 Javni dug/BDP (%) 67.8 40.1 35.9 33.8 Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke. 2.11 U slučaju da implementacija politika bude slaba, ili u slučaju da dođe do negativnih spoljnih šokova, stopa privrednog rasta biće niža. Sporiji rast povlači rast nivoa zaduženosti i pritisaka na budžet, ukoliko ne dođe do smanjenje zaduživanja. Loši rezultati politika bi takođe smanjili dostupnost kredita i mogli bi da smanje mogućnosti za privlačenje donatorske pomoći. Prema tome, što je privredni rast sporiji, održivi deficit je niži. Ukoliko bi stopa rasta BDP-a iznosila 2 procenta, deficit bi se morao smanjiti na oko 1.5 procenata BDP-a. Sličan uticaj na održivi deficit imalo bi povećanje globalnih kamatnih stopa za 50 procenata, koje bi se odrazilo na polovinu spoljnog duga, što je realna mogućnost, uzevši u obzir tekuće niske kamatne stope u svijetu. 2.12 Pod pretpostavkom da se ostvari rast BDP-a od 4 procenta godišnje, održivi deficit od 2.5 procenata BDP-a zahtijevao bi da Vlada Crne Gore smanji potrošnju za 2.5 procenata BDP-a (pod pretpostavkom, takođe, da neće doći do daljeg porasta prihoda u odnosu na BDP). Povećanje visine otplate kamata i povećanje kapitalne potrošnje na oko 4 procenta BDP-a znači da bi fiskalne uštede morale da budu ostvarene iz 7-procentnog smanjenja dijela BDP-a koji se odnosi na tekuću beskamatnu potrošnju, do kraja ove decenije. Uz sporiji rast i jednak nivo obavezivanja za javne investicije, beskamatna tekuća potrošnja bi morala da bude smanjena za još 1 procentualni poen BDP-a, kako bi se osigurala stabilnost. C. KVAZI-FISKALNE AKTIVNOSTI 2.13 Kao i vlade mnogih drugih zemalja, i Vlada Crne Gore pribegavala je kvazi-fiskalnim aktivnostima (KFA), da bi zaštitila ugrožene socijalne grupe i politički uticajna preduzeća od ekonomskih šokova. Vrlo potrebne, ali u isto vrijeme i politički bolne reforme mehanizma socijalne zaštite, sektora preduzeća i bankarskog sektora, bile su zaustavljene. Umjesto toga, energija i komunalije korištene su za obezbjeđivanje vanbudžetskih subvencija. Kao i u drugim sličnim slučajevima, te vanbudžetske operacije su dovele do poremećaja fiskalne stabilnosti i za - 18 - rezultat imale nagomilavanje velikog obima neizmirenih obaveza, koje predstavljaju prijetnju dugoročnom rastu Republike, kao i njenim kapacitetima za suzbijanje siromaštva. 2.14 Najprominentnija klasa implicitnih potencijalnih budućih obaveza u Crnoj Gori su obaveze vezane za restrukturiranje preduzeća i banaka. Vlasti moraju da osiguraju fiskalnu stabilnost sprječavanjem nagomilavanja potencijalnih budućih obaveza u sektoru preduzeća i finansijskom sektoru. Za potrošnju vezanu za reforme izdvojeno je 0.7 procenata BDP-a u budžetu za 2002. Uzimajući u obzir veličinu finansijskih problema u preduzećima i bankama, vjerovatno je da će za te svrhe u budućnosti biti potrošeno znatno više. Nesprovođenje prilagođavanja u tim sektorima samo odgađa i uvećava negativan uticaj na budžet. Iako će u bliskoj budućnosti i socijalni i finansijski troškovi vezani za reforme vjerovatno biti znatni, takve se mjere moraju smatrati investicijama u budućnost. Izgledi za razvoj i rast privatnog sektora povećaće se eliminacijom kvazi-fiskalnih deficita i jačanjem finansijske discipline. Preduzimanjem pravovremenih mjera mogu se izbjeći mnogo veći troškovi prilagođavanja. 2.15 Rizici rasta troškova izazvanog odlaganjem sprovođenja reformi politike, pre svega u sektoru preduzeća i u finansijskom sektoru, mogu se izbjeći kroz privatizaciju, prinudnu likvidaciju i druge instrumente restrukturiranja korporacija. I pored ovih mjera, sektor preduzeća i finansijski sektor mogli bi predstavljati ozbiljan rizik po javne finansije Republike. Vlada Crne Gore planira da privatizuje Banku Crne Gore, najveću finansijsku instituciju Republike. Prije nego što se banka bude mogla prodati strateškom investitoru, moraće se ojačati njen bilans stanja. Tekući planovi predviđaju otpis stranih dugova i zamrznutih depozita u stranoj valuti iz bilansa stanja, kao i konverziju tih obaveza u javni dug. To može biti vrlo skupa dokapitalizacija koju će Vlada morati da vrši veoma pažljivo. Iskustva Srbije ukazuju na to da i sami zamrznuti depoziti u stranoj valuti mogu da imaju znatan uticaj na budžet. Ako Vlada zaista preuzme na sebe te obaveze, onda svaki aranžman otplate mora pokušati da minimalizuje godišnje gotovinske odlive iz budžeta. 2.16 Pored toga, Crna Gora mora da nastavi s jačanjem regulatornog, nadzornog i pravosudnog okvira, kako bi osigurala poštovanje odgovarajućih finansijskih standarda. To je od suštinske važnosti za sprječavanje masovnog propadanja banaka i za ograničavanje obima potencijalnih budućih obaveza. Iako je Crna Gora već pokrenula proces uspostavljanja odgovarajućeg statutarnog okvira u bankarskom sistemu, na primjer, još nije izvjesno da li postoje adekvatni kapaciteti za nadzor institucija i sprovođenje regulativa opreznog poslovanja i drugih pravila. Ti kapaciteti će biti sve važniji kad Republika postane kreditno sposobna u očima potencijalnih stranih povjerilaca. Međunarodna iskustva pokazuju da, u odsustvu adekvatnog regulatornog i nadzornog okvira, banke često preuzimaju prevelike rizike, posebno kad je iznos obaveznog kapitala nizak ili potcijenjen. U takvim okolnostima, mnogi veliki zajmodavci su u mogućnosti da prenapregnu svoje bilanse stanja i, konačno, prenesu troškove svog rizičnog poslovanja na poreske obveznike. 2.17 Strategija privatizacije mora se voditi vrlo oprezno. Crna Gora je završila masovnu vaučersku privatizaciju (MVP) krajem 2001. Korišćenje sredstava od privatizacije za upravljanje imovinom može biti efikasan način konsolidacije usitnjenog vlasništva vaučera, kao i raspodjele rizika. Fondovi takođe mogu da pomognu u vođenju restrukturiranja preduzeća kroz aktivno korporacijsko upravljanje. Međutim, iskustva Češke Republike i drugih zemalja ukazuju da takav pristup može biti praćen fiskalnim rizicima, ukoliko se ne uspostavi adekvatan regulatorni - 19 - okvir za upravljanje preduzećima, investicionim fondovima i bankama. Pored toga, uspjeh tog pristupa zahtijeva da menadžeri investicionih fondova imaju sredstva i sposobnosti potrebne za vršenje svojih funkcija. U suprotnom, masovna privatizacija koja se sada sprovodi u Crnoj Gori mogla bi da dovede do ogromnih gubitaka investitora i nagomilavanja velikog obima potencijalnih obaveza Vlade. D. STUDIJA SLUČAJA U ENERGETSKOM SEKTORU 2.18 Energetski sektor Crne Gore karakterišu ozbiljni finansijski disbalansi koji imaju značajne implikacije po fiskalnu održivost. Za razliku od Srbije, Crna Gora je već više od dvadeset godina neto uvoznik električne energije, što je dovelo do nemogućnosti pokrivanja potražnje u zimskim mjesecima. Niske cene, uz četvorosatne restrikcije struje, imale su znatan negativan uticaj na privredu. 2.19 Elektroprivreda Crne Gore, EPCG, radi s tarifama koje ne pokrivaju njene troškove, i primorana je da odgađa realizaciju neophodnih troškova za održavanje i unapređenje sistema. Ona takođe mora da se zadovolji nestabilnom dostavom uglja, koja je rezultat finansijskih, tehničkih i organizacionih problema u rudnicima uglja. Nizak kvalitet snabdjevanja električnom energijom negativno se odražava na poslovne inicijative i dovodi do toga da preduzeća radije kupuju generatore za podršku, umjesto da vrše investicije koje bi dovele do uštede energije. Iako u manjoj mjeri nego domaćinstva u Srbiji, i domaćinstva u Crnoj Gori koriste električnu energiju za grijanje i nemaju podsticaj da štede energiju. Na fiskalnom nivou, ovi poremećaji preusmjeravaju ionako nedovoljne resurse od hitnih prioriteta potrošnje ka subvencijama i izlažu Republički budžet znatnom fiskalnom riziku. Visoki troškovi proizvodnje i niske cijene 2.20 Energetskim sektorom u Crnoj Gori dominira nekoliko velikih i neefikasnih preduzeća koje kontroliše država. Pored vertikalno integrisanog monopola nad električnom energijom (EPCG), tu su još i rudnici uglja u Pljevljima, najveći dobavljač uglja za EPCG, kao i vertikalno integrisana kompanija za naftu i gas, Jugopetrol Kotor (ova posljednja privatizovana je u 2001.)11 Rudnici uglja muče se s niskom produktivnošću i visokim troškovima. Dok međunarodni prosjek proizvodnih troškova u proizvodnji uglja iznosi 30 DM po toni, u Crnoj Gori prosječan trošak iznosi 45 DM po toni. Neefikasnost proizvodnje uglja proističe iz velikih viškova radne snage, prekomjerne potrošnje na određene vidove kapitalne opreme, kao i nedostatka finansijskih sredstava potrebnih za uklanjanje jalovine.12 Preliminarna istraživanja ukazuju da su, s tekućim nivoima operativne efikasnosti, rudnici uglavnom u mogućnosti da pokriju pune troškove proizvodnje, ali samo uz tekuću visoku prodajnu cijenu od 42 DM po toni uglja. 2.21 Neefikasnosti u cijelom sistemu imaju ozbiljne implikacije po cijenu električne energije i, uopšte gledano, po strukturu troškova privrede u cjelini. Niska produktivnost u rudnicima uglja odražava se i na EPCG. Tekući ugovor između EPCG i rudnika uglja određuje kupovnu cijenu koja je 12 DM po toni viša od međunarodnog prosjeka. Pored svega toga, moraju se dodati i 11 U ovom Poglavlju, težište je stavljeno isključivo na kompleks električne energije/uglja, kao najveći izvor fiskalnog pritiska. 12 Jalovina je zemljište i njegovi sastojci koji se moraju iskopati kako bi se došlo do uglja. - 20 - efekti neefikasnosti u proizvodnji električne energije.13 Iako iskorišćenost kapaciteta od oko 50 procenata odgovara projektovanoj iskorišćenosti kapaciteta elektrana, Crna Gora mora da uvozi 28 procenata električne energije koja se troši u Republici, zbog nedostatka redovnog održavanja generatora. U toku zime, cijena proizvodnje i uvoza električne energije može biti izuzetno visoka. 2.22 U principu, prosječna cijena električne energije pokriva operativne troškove proizvodnje megavat-časa energije. Operativni troškovi su procjenjeni na 27$/MWh, dok je prosječna cijena električne energije 30$/MWh. Puno pokriće troškova se, međutim, ne postiže, jer ovo ne uključuje finansijske troškove i negotovinske operativne troškove kao što je amortizacija. To takođe ne uključuje ni dodatno održavanje ni investicije koji su inače neophodni za sprječavanje prekida u snabdijevanju električnom energijom. Disbalanse između prihoda i troškova dalje pogoršava niska stopa naplate, koja u prosjeku iznosi oko 75 procenata. Pošto potrošači ne plaćaju pune troškove električne energije, EPCG često nije likvidna i mora da ulazi u nenovčane razmjene. U 2001. godini, EPCG je, praktično, ostvarila gubitke u visini od 75 miliona US$, odnosno od oko 8 procenata BDP-a. Konačno, ti kvazi-fiskalni deficiti za rezultat imaju nagomilavanje potencijalnih javnih obaveza, pri čemu direktne uštede koje se ostvaruju na račun osiguranja, održavanja i drugih troškova na kraju rezultuju mnogo većim i nepredvidljivim odlivima gotovine u budućnosti. 2.23 Prepoznajući ove dileme, Vlada je razvila i počela da implementira program prilagođavanja cijena. U novembru 2001. godine, prosječna tarifa je povećana je za 50 procenata u odnosu na isti period 2000. U 2002., Vlada je odlučila da ne implementira tradicionalni prelaz na niže ljetne tarife i održala prosječnu cijenu na oko 37US$ po MWH. Do zime 2002./2003., posječna tarifa će se povećati za još 25 procenata. Očekuje se da će ta povećanja dovesti EPCG na zdravije finansijske osnove. Subvencionisanje industrije i domaćinstava 2.24 Dugoročno rješenje za finansijske disbalanse u energetskom sektoru zahtijevaće, međutim, uključivanje i drugih mjera, a ne samo prilagođavanje tarifa. Do znatne mjere, domaćinstva i KAP14, proizvođač aluminijuma u državnom vlasništvu, su subvencionisani jeftinom električnom energijom na račun ostatka privrede, koja plaća znatno više tarife. Stavljanje težišta isključivo na politike cijena električne energije, prema toma, značilo bi ignorisanje neefikasnosti u sektoru i još više bi ograničilo ekonomski rast. U skladu s tim, EPCG je najavila program isključivanja korisnika koji ne izmiruju obaveze iz mreže i obavezala se na smanjenje potraživanja od dužnika i ograničavanje nenovčane razmjene. Promoviše se novi zakon, koji će, između ostalih ciljeva, regulisati i komponente monopola u ovom sektoru i omogućiti konkurenciju gdje god je ona moguća. 13 Visoka cijena dostave odnosi se samo na termoelektranu. Električna energija u hidro elektrtanama, koja iznosi 69 procenata ukupne proizvodnje, proizvodi se na efikasan način. 14 KAP trenutno plaća 20$/MWh za električnu energiju od 110 kV. Taj nivo voltaže rezultira manjim gubicima u mreži i omogućava da EPCG dostavlja energiju drugim potrošačima po cijeni koja je ispod cijene proizvodnje. Elektrana je izgrađena na osnovu iskorišćenja hidroenergetskog potencijala Crne Gore, čija je cijena daleko niža od tekuće cijene električne energije. Tekuća cijena koju plaća KAP je, manje više, u skladu s globalnim cijenama električne energije koje plaćaju topionice aluminijuma. - 21 - 2.25 Kako je KAP najveći kupac EPCG-a, na koga otpada 43 procenta ukupne potrošnje električne energije, svaki pokušaj znatnog smanjivanja kvazi-fiskalnih deficita isključivo povećavanjem cijena može imati negativan uticaj na proizvodnju aluminijuma.15 Kako cijene KAP-a diktira svjetsko robno tržište, KAP ne može jednostavno odrediti više cijene svojim kupcima. Uopšte gledavši, jeftina električna energija je od kritične važnosti za profitabilnost svakog proizvođača aluminijuma. Opisane promjene tarifa električne energije ne odnose se, prema tome, na KAP. Pošto KAP računa na opremu i usluge iz drugih domaćih sektora, njegova finansijska dobrobit je važna za širu privredu. To uključuje i EPCG, čiji su prihodi i likvidnost blisko vezani s prodajom električne energije KAP-u. Kad su cijene aluminijuma niske, KAP je u težoj situaciji i teško može da pokrije svoje obaveze prema dobavljačima resursa i prema Vladi. Zbog problema vezanih za likvidnost, KAP uglavnom plaća električnu energiju sa kašnjenjem od 60 dana. Ovi stalno prisutni finansijski problemi prebacuju se na EPCG, koja je primorana da finansira potraživanja od KAP-a, svog najvećeg kupca, iz sredstava kratkotrajnih zajmova. Trenutno, EPCG odlaže otplatu duga u ukupnom iznosu od 100 miliona DM, što uključuje gotovo jednake udjele javnih kredita i kredita poslovnih banaka. Javna komponenta duga je subvencionisana, ali kamate na privatne kredite iznose više od 25 procenata. Svaki plan rješavanja problema energetskog sektora, prema tome, mora da obuhvati i rješenje problema operativne neefikasnosti KAP-a. Shvatajući to, Vlada formuliše vremenski ograničen program, koji treba da riješi pitanje vlasništva KAP-a, kao i sva njegova operativna pitanja. Fiskalne implikacije 2.26 Veza između finansijskih disbalansa u energetskom sektoru i Republičkog budžeta je prilično kompleksna i ne uključuje samo preusmjeravanje resursa da bi se obezbijedili subvencionisani zajmovi za osiguranje likvidnosti. Kao i u Srbiji, napori na rješavanju finansijskih poteškoća u energetskom sektoru doveli su, međutim, do nagomilavanja obaveza između preduzeća, kao i dugova Vlade prema preduzećima i preduzeća prema Vladi, što uključuje i kredite za dobavljače i dugovanja po osnovu poreza. Te obaveze se periodično smanjuju kroz kompenzacije i aranžmane nenovčanih razmjena između različitih dužnika, ali se ne eliminišu u potpunosti. U slučaju energetskog sektora, na takve transakcije otpada oko 30 procenata ukupnih prihoda EPCG-a, i one uključuju kompenzaciju poreza i kredita računima za električnu energiju javnih ustanova. Na taj način se problemi u energetskom sektoru na kraju prelivaju i na stranu prihoda i na stranu rashoda u budžetu, kroz nisku stopu naplate prihoda i kroz prekomjernu potrošnju na subvencije. Slabi finansijski rezultati u ovom sektoru takođe imaju tendenciju da slabe širu privredu i ograničavaju poreske prihode koji bi se mogli ostvariti. 2.27 Štaviše, problemi u dubini strukture energetskog sektora stvaraju velike rizike po nestabilnost budžeta. Nizak stepen održavanja u EPCG-a mogao bi dovesti do ozbiljnog propadanja elektrana. Raspad sistema mogao bi zahtijevati ogromne, neplanirane troškove za ponovno puštanje električne energije za industriju i domaćinstva. U 1995., iznenadna havarija i zamjena turbina u termoelektrani Pljevlja koštala je budžet 45 miliona US$, odnosno oko 4.3 procenata BDP-a iz 2001. Svaki takav udes zahtijevao bi hitno premještanje potrošnje sa socijalnih programa, servisiranja duga i drugih važnih prioriteta potrošnje na potrošnju za obnavljanje dostave električne energije. 15 U budućnosti, reorganizovan KAP bi mogao biti u mogućnosti da apsorbuje više troškove energije. U ovom trenutku, preduzeće je preopterećeno viškom radne snage. - 22 - 2.28 Kupovina na tržištu kratkoročnih hartija od vrijednosti takođe stvara rizike za budžet kroz uvoz mazuta za KAP. Nagli rast cijena mogao bi smanjiti likvidnost KAP-a i ugroziti sposobnost preduzeća da plaća poreze i da vrši transfere različitim segmentima privrede, uključujući komunalno preduzeće Vodovod u Podgorici. Ti rizici se na isti način odnose na uvoz električne energije. Najveći rizik predstavlja onaj dio uvoza namijenjen KAP-u. Prema ugovoru potpisanim sa Vladom, proizvođač aluminijuma kupuje energiju po cijeni od 20US$/MWh. Time što garantuje tu cijenu, budžet se izlaže riziku koji predstavljaju fluktuacije cijene uvezene električne energije. U 2001. godini, razlika između viših cijena električne energije iz uvoza i tarifa koje plaća KAP koštala je budžet 5 miliona US$. E. PREPORUKE VEZANE ZA POLITIKE 2.29 Treba nastaviti sanaciju banaka i preduzeća, budući da je od krucijalne važnosti za smanjenje stope nezaposlenosti i ublažavanje siromaštva, kao i za osiguranje fiskalne održivosti. U energetskom sektoru, poboljšanje fiskalnih rezultata i osiguranje stabilne dostave električne energije zahtijeva preduzimanje određenog broja reformskih mjera s ciljem unapređenja upravljanja i produktivnosti. Da bi se smanjili rizici koji prate strategiju reformi, PJPI preporučuje vlastima da: • Ograniče izdavanje novog duga kako bi ograničili troškove servisiranja duga i kako bi se izbeglo istiskivanje privatnih korisnika zajmova. Ovu mjeru bi trebalo uvesti u doglednom periodu i održati sve dok se ne postigne značajno poboljšanje kapaciteta Republike za održavanje duga; • Do kraja 2002. godine, u MF uspostave funkciju upravljanja fiskalnim rizikom s ciljem praćenja i procene budžetskih rizika; • Do 2003. godine, povećaju tarife električne energije na nivo koji će pokrivati operativne troškove i troškove servisiranja dugova, unaprede fiskalno upravljanje u EPCG s ciljem smanjenja troškova dostave, sprovedu politiku naplate s ciljem smanjenja broja nenovčanih razmjena i kompenzacija, i izvrše reviziju računa EPCG-a; • Bez odlaganja povećaju potrošnju EPCG-a na održavanje (najhitnije potrebe u 2002.) i razmotre neke od ključnih investicija za 2003.; • Do 2003. godine, smanje zavisnost KAP-a od niskih tarifa i smanje rizike koje KAP predstavlja za javne finansije. 2.30 Osim ove liste prioriteta neophodnih promjena, biće potrebno sprovesti neke dodatne mjere kako bi se postigla finansijska ravnoteža u energetskom sektoru i operativna efikasnost podigla na optimalan nivo. Procjenjuje se da Crna Gora treba stranu finansijsku podršku u ukupnom iznosu od 35 miliona USD, da bi pokrila sve troškove sprovođenja preporuka navedenih u prethodnom dijelu teksta. 2.31 U ovom poglavlju, istražili smo osnovne izvore fiskalnih i kvazi-fiskalnih disbalansa i prijetnji održivom ekonomskom rastu u Crnoj Gori. Date su procjene iznosa za koje treba smanjiti potrošnju kako bi se promovisala održivost i paket ključnih preporuka vezanih za - 23 - politike. Potpuna analiza uticaja javne potrošnje na makroekonomsku stabilnost i rast, međutim, treba da obuhvati i analizu raspodjele potrošnje. U narednom poglavlju, analiziraćemo strukturu potrošnje i dati preporuke vezane za način na koji se može unaprijediti raspodjela potrošnje. - 24 - 3. RASPODJELA JAVNE POTROŠNJE 3.1 Ovo poglavlje razmatra raspodjelu javnih sredstava na ključne kategorije potrošnje u Crnoj Gori. Cilj ovog poglavlja je da identifikuje i oblasti u kojima potrošnja izgleda prekomjerna, loše usmjerena, ili nedovoljna, kao i oblasti u kojima bi se potrošnja možda trebala povećati. U ovom poglavlju, razmotrićemo i ekonomsku i funkcionalnu strukturu potrošnje opšte Vlade. 3.2 Analiza trendova raspodjele Crne Gore je komplikovana iz nekoliko razloga. Prvo, trendove je teško identifikovati, jer podaci za 1999. i ranije godine nijesu u potpunosti uporedivi sa podacima za period 2001.- 2002., zbog postojanja više kursnih stopa prije 2000. Drugo, podaci u skladu sa GFS klasifikacijom nijesu dostupni za period prije 2001. Treće, znatan dio javne potrošnje ostvaruje se izvan Republičkog budžeta, u tri vanbudžetska fonda.16 Četvrto, potrošnja se dokumentuje na gotovinskoj osnovi što ne pokazuje dobro model raspodjele, pošto budžet ne samo da je u posljednjim godinama nagomilao znatna zaostala potraživanja, već se i budžetski rezultati u znatnoj mjeri razlikuju od zakonski propisanih nivoa potrošnje. Peto, veliki dio donatorskog novca se troši van budžeta, posebno za socijalne potrebe. Šesto, kao i u Srbiji, sopstveni fondovi nekih direktnih jedinice potrosnje (DJP)17 su znatni. Iako su one od 2001. uključene u budžet, novouspostavljeni sistem trezora ih još ne pokriva, tako da su podaci o izvršenju budžeta za taj protok finansiranja neznatni. Na kraju, nepouzdani podaci o BDP-u umanjuju smislenost upoređivanja nivoa potrošnje vezane za cijelu zemlju. 3.3 Vlada Crne Gore je od 2000. preduzimala korake u pravom smjeru, vezane za povećanje sveobuhvatnosti budžeta (vidi Poglavlje 5). Osim iz tri socijalna fonda (vidjeti Okvir 1.1), nijedna druga agencija javnog sektora ne finansira se izvan budžeta.18 Ti koraci su približili crnogorski Republički budžet dobrim međunarodnim primjerima. A. EKONOMSKA STRUKTURA FUNKCIONISANJA OPŠTE VLADE 3.4 Ključni modeli raspodjela u Crnoj Gori su sljedeći: • Nivoi ukupne Vladine konsolidovane potrošnje su visoki (preko 40 procenata BDP-a), a vanbudžetska sfera (socijalni fondovi) je velika u poređenju s budžetskim sistemom, 16 Podaci o lokalnim vlastima nijesu kompletni, pa se prema tome ne mogu konsolidovati sa potrošnjom centralne vlade. 17 Dva termina predstavljaju karakteristiku budžetskog sistema u bivšim republikama SFRJ: direktne i indirektne jedinice potrošnje. Direktne jedinice potrošnje (DJP) su resorna ministarstva i druge oganizacije koje primaju sredstva direktno iz budžeta (npr. Ministarstvo obrazovanja). Indirektne jedinice potrošnje (IJP) su drugostepeni korisnici (npr. javne obrazovne ustanove); one primaju sredstva od DJP. 18 Ovaj tom prati Tom 2, u pogledu toga da definicija agencija javnog sektora ne uključuje javna preduzeća. - 25 - što nije dobra praksa, kako su transparentnost i odgovornost vanbudžetske sfere slabiji nego transparentnost i odgovornost Republičkog budžeta; • Potrošnja na plate i lične dohotke je znatna, i ako se posmatra kao dio BDP-a i kao dio ukupne potrošnje, viša je nego u Srbiji i viša je od prosjeka zemalja CEEC19; • Potrošnja na robu i usluge je ispod regionalnih nivoa; • Socijalni transferi su iznad regionalnog prosjeka i bliži su nivou u bogatijim zemljama (ovo povlači pitanje održivosti koje se razmatra u Poglavlju 4) • Subvencije su bliže regionalnom prosjeku; međutim, trend porasta je zabrinjavajući: • Kapitalna potrošnja predviđena budžetom je vrlo niska, ali, kao i u Srbiji, veliki dio kapitalne potrošnje ne registruje se statistikom konsolidovane Vlade, jer se odvija uz donatorsku podršku van budžeta; i • Otplata kamata je bila vrlo niska ali će u bliskoj budućnosti konstantno rasti, ograničavajući fiskalni prostor. 3.5 Nediskreciona komponenta javne potrošnje (plate, socijalna prava i isplate kamata za spoljni dug) je znatna. Najnovija povećanja nivoa ukupne potrošnje u najvećem broju slučajeva vezana su za proširenje takvih nediskrcionih stavki. Ta povećanja bi bila prihvatljiva da su praćena stvarnim strukturalnim reformama, koje bi osiguravale dobit vezanu za povećanje efikasnosti u bliskoj budućnosti. Međutim, takvo povećanje potrošnje može, takođe, ukazivati i na nastavak ranijih neodrživih politika. Grafikon 3.1: Javna potrošnja na plate i lične dohotke, u procentima BDP-a Hrvatska Prosj. kohezija 1/ EU-15 Crna Gora Slovenija Turska SRJ bez CG 2/ BJR Makedonija Poljska Latvija Litvanija Ma đ arska Estonija Albanija Slova č ka Rum unija Bugarska Č eška 0 2 4 6 8 10 12 Bilješka: Podaci za SRJ i Crnu Goru su prosjeci za period 1997.-2001., a za EU i zemlje CEEC podaci su prosjeci za period 1995.-2000. 1/ Zemlje Kohezije su Španija, Grčka, Irska i Portugal. 2/ SRJ bez CG je SRJ bez Crne Gore. Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke i MMF-a. 3.6 Plate i lični dohoci u javnom sektoru predstavljaju najveću nediskrecionu stavku potrošnje. Potrošnja na tu stavku ju 2001. je bila iznad 12 procenata BDP-a, što je znatno više nego u Srbiji i u većini drugih zemalja centralne i istočne Evrope (Grafikon 3.1). Stvarna potrošnja na plate bila bi čak i viša da su uključeni radnici na određeno vrijeme. Kao i u Srbiji, plate radnika na određeno vrijeme finansiraju se iz budžeta za robu i usluge. S pozitivne strane, 19 CEEC grupa uključuje Albaniju,Bosnu i Hercegovinu, Bugarsku, Hrvatsku, Češku Republiku, Estoniju, Mađarsku, Latviju, Litvaniju, BJR Makedoniju, Poljsku, Rumuniju, Slovačku Republiku i Sloveniju. - 26 - izgleda da je VCG postavila najvišu granicu za potrošnju za plate u budžetu za 2002., nakon naglih povećanja u periodu 2000.-2001. 3.7 Roba i usluge, isključujući plate. Ova kategorija potrošnje je znatno viša u Crnoj Gori nego u Srbiji i blizu je regionalnim prosjecima. To odražava klasifikaciju plata radnika na određeno vrijeme u okviru ove rubrike. Indirektno, to je potvrđeno znatnim nivoom varijabilnosti u ovoj kategoriji: nagli pad potrošnje u 2001. odražava otpuštanja mnogih radnika na ograničeno vrijeme (uključujući i radnike Ministarstva unutrašnjih poslova). Ako se potrošnja na radnike na ograničeno vrijeme izbaci iz ove kategorije, troškovi na robu i usluge su niski, i mogli bi biti nedovoljni za odgovarajuće održavanje javnih dobara. 3.8 Kamate po osnovu duga. Isplate duga Crne Gore bile su niske, što je, prije svega, rezultat nemogućnosti vraćanja dugova u kojoj je SRJ ostala u toku cijele prošle dekade. Gotovo sve isplate kamata bile su vezane za vrlo nizak domaći dug. U 2002. godini, isplate kamata su u budžetu predviđene u iznosu od oko 2.0 procenta BDP-a. Dalji porast u toku naredne tri godine biće sporiji, zbog strogih najviših granica vezanih za domaće finansiranje (kao što je predviđeno programom MMF-a), i zbog izuzetno koncesionalnih uslova odobrenih za reprogramirani dug iz ere SFRJ, kao i za sve vidove novog inostranog finansiranja. Sada će spoljno finansiranje biti obezbjeđivano po vrlo koncesionalnim uslovima. Ipak, Vlada ne treba da zaključi da još ima prostora da se preuzme još veći dug: veći obim pozajmljivanja bio bi nepoželjan, jer bi oslabilo povjerenje investitora. Rezultati izvršenja budžeta u 2001. ukazuju da se put povećanja zaduživanja ne može u potpunosti isključiti – za razliku od prethodnih godina; tri četvrtine deficita Republičkog budžeta finansirano je domaćim dugom. 3.9 Budžetske subvencije u 2001. iznosile su skromnih 1.2 procenata BDP-a i bile su usmerene na velika javna preduzeća i preduzeća u društvenom vlasništvu, kao što je EPCG. I dok su budžetske subvencije preduzećima u periodu 2000.-2002. postepeno smanjivane, vanbudžetske subvencije su i dalje prisutne, i u stvari, daleko su više od onih prikazanih u budžetu.20 Ukoliko se takve subvencije ne mogu u potpunosti eliminisati, dobra fiskalna praksa bi bila da se uvedu u budžet, čime bi se povećala sveobuhvatnost i transparentnost fiskalne politike Crne Gore. 3.10 Zajmovi iz budžeta Crne Gore preduzećima iznose gotovo 1.4 procenta BDP-a, i u toku 2001. zabilježili su naglo povećanje u odnosu na iznos planiran u budžetu. Neki od tih zajmova su subvencionisani i kamatne stope na takve zajmove su niže od stope inflacije, pri čemu se gubici apsorbuju u budžetu (najveći deo budžetskih zajmova odobren je EPCG-u). Nagli porast budžetskih zajmova je zabrinjavajući sa aspekta ravnopravnosti i efikasnosti, pošto budžetski zajmovi imaju lošu istoriju vraćanja, a Ministarstvo finansija Crne Gore ima veoma ograničene kapacitete za vođenje tog portfolia duga. 3.11 Donacije i socijalni transferi. Crna Gora se suočava s pritiskom vezanim za održavanje, ili čak povećavanje, potrošnje na socijalnu zaštitu. Sigurno je da će davanja za nezaposlene i druge isplate socijalne pomoći rasti, jer se neprofitabilna preduzeća privatizuju i likvidiraju. S druge strane, čak i postojeći sistem socijalnih transfera i donacija nije finansijski dostupan, a 20 Prije svega u obliku poreske potrošnje i regulisanih tarifa za komunalne usluge i nesprovođenja prinudne naplate poreza i carina. - 27 - održavanje tog nivoa nije prihvatljiva opcija. Šeme socijalne zaštite koje su finansirane iz budžeta, što uglavnom uključuje dječije dodatke i porodiljske dodatke, relativno su male. Većina transfera za socijalnu pomoć dolazi iz tri republička vanbudžetska fonda, koja su u teškom finansijskom položaju (vidi Poglavlje 4). Procentualno učešće socijalnih transfera Crne Gore u ukupnoj potrošnji, kao i u BDP-u, daleko premašuje regionalni prosjek. Štaviše, procentualno učešće socijalne potrošnje u ukupnoj potrošnji ima trend rasta, što ukazuje na poteškoće koje bi Vlada mogla imati pri uvođenju discipline u tim oblastima. 3.12 Kapitalna potrošnja. Kapitalna potrošnja je na oko polovine regionalnog prosjeka u smislu procentualnog učešća u ukupnoj potrošnji opšte vlade, a njeno procentualno učešće u BDP-u je u padu od 1997. U periodu 1999.-2000., iznosila je u prosjeku 2 procenta BDP-a. Za razliku od Srbije, nije došlo do ponovnog skoka te stavke potrošnje u 2001., a u budžetu za 2002. predviđena su dalja smanjenja. Tokom cijele prošle decenije, a možda i duže, Crna Gora je premalo investirala u javna dobra, posebno u infrastrukturu, u poređenju s drugim zemljama regiona sa podjednakim stepenom prihoda, a sada se nalazi na dnu regionalne lige. Kapitalna potrošnja je takođe nestabilna, odnosno njena stavka u budžetu je fleksibilna, što potvrđuje da je korištena kao stavka za balansiranje – što je praksa tipična za zemlje koje se nalaze pod budžetskim stresom. B. FUNKCIONALNA ANALIZA JAVNE POTROŠNJE 3.13 Problemi na koje se nailazi pri analiziranju funkcionalne strukture opšte Vlade Crne Gore,uključuju kratke vremenske serije, probleme u vezi s klasifikacijom (u vezi sa još nedovršenim prelaskom na GFS budžetsku klasifikaciju), te neadekvatnom pokrivenošću, budući da lokalne vlasti nijesu uključene u konsolidaciju. Iz podataka za 2000. i 2001. mogu se izvući sljedeći zaključci: • Dvije najveće funkcije su socijalno osiguranje (što uključuje penzije) i zdravstvo, i one zajedno predstavljaju gotovo 60 procenata konsolidovane Vladine potrošnje. To predstavlja razloge za zabrinutost u pogledu održivosti, što će detaljnije biti razmotreno u Poglavlju 4; • Opšte javne službe su takođe predimenzionirane, čak i prije ponovnog početka plaćanja kamata, što je uključeno u ovu kategoriju; • Prikazana potrošnja na javni red i bezbjednost je, manje više, u skladu s regionalnim prosjekom; • Potrošnja na ekonomske aktivnosti uključuje, uglavnom, potrošnju na subvencije javnim preduzećima i poljoprivredi; i • Potrošnja na obrazovanje je relativno visoka, a njena efikasnost je niska, uz distorzije u korist predimenzioniranog tercijarnog obrazovanja. 3.14 Opšte javne službe. Gledano i kao procentualno učešće u BDP-u, i kao procentualno učešće u ukupnoj potrošnji, Crna Gora na ovu funkciju izdvaja daleko više od drugih zemalja u tranziciji (Grafikon 3.2). U budućnosti će se taj nivo još više povećati, budući da će plaćanje kamata (koje su klasifikovane u ovu kategoriju) progresivno rasti. Racionalizacija potrošnje za ovu kategoriju koja je nevezana za kamate bila bi preporučljiva. - 28 - Grafikon 3.2 Javna potrošnja za opšte javne službe, u procentima BDP-a S lovenija C rn a G ora S lov a č ka M a đ a rsk a Latvija E stonija Č eška B ug arska P oljska A lba nija SRJ bez C G 1/ H rvatska Litvanija R um u nija 0 1 2 3 4 Bilješka: Podaci za SRJ i Crnu Goru su prosjeci za period 1997.-2001., a za EU i zemlje CEEC podaci su prosjeci za period 1995.-2000. SRJ bez CG je SRJ bez Crne Gore. Izvor: Procjene osoblja Svjetske banke i MMF-a. 3.15 Javni red i bezbjednost. Odbrana je u nadležnosti Federacije, pa prema tome u Republičkom budžetu Crne Gore nije planiran iznos za odbranu. Međutim, policija je u nadležnosti Republike. Crne Gora troši nešto više na javni red od regionalnog prosjeka (oko 2.5 procenata BDP-a iz 2001.).21 Razlozi za znatan iznos određen za ovu funkciju nestali su obaranjem Miloševićevog režima, pa, u ovom trenutku, VCG očekuje dalje smanjenje potrošnje za ovu funkciju. 3.16 Obrazovanje je druga najveća funkcija, nakon socijalne zaštite i pomoći, na koju otpada oko 11 procenata ukupne potrošnje. Potrošnja na obrazovanje iznosi preko 4 procenta BDP-a, što je u skladu s regionalnim standardima, iako je nešto viša u odnosu na Srbiju. Obrazovne sisteme u Srbiji i u Crnoj Gori karakterišu isti problemi vezani za kvalitet, koji se razmatraju u drugom tomu, kao što su: (i) naklonjenost potrošnji na plate, na račun potrošnje na materijal i opremu; (ii) naklonjenost tercijarnom (univerzitetskom) obrazovanju, na račun sistema osnovnog obrazovanja; i (iii) nedostatak kriterijuma orijentisanih na rezultate. Naklonjenost tercijarnom obrazovanju se dodatno pogoršava ako se imaju u vidu visoki sopstveni prihodi tercijarnog obrazovanja, koji još uvijek nijesu uključeni u budžet. C. PREPORUKE U VEZI POLITIKA 3.17 Na osnovu prethodne analize mogu se dati sljedeće preporuke za kratkoročni period: • Preokrenuti tendenciju rasta javne potrošnje, i pripremiti sektorske strategije s ciljem ostvarivanja ušteda (na primjer, u opštim javnim službama); 21 U 2001. i 2002. nekoliko stranih posmatrača primetili su da je broj pripadnika policijskih snaga prilično visok u poređenju sa brojem stanovnika Crne Gore, moguće i viši nego u bilo kojoj drugoj evropskoj zemlji. - 29 - • Stabilizovati potrošnju na plate u realnim iznosima, u smislu procentualnog učešća u BDP-u i početi formulisati pristupe reformi javnih službi; • Postepeno ukidati subvencije i budžetske zajmove preduzećima ukoliko nijesu konkretno vezani za pokrivanje troškova restrukturiranja; • Identifikovati selektivne aktivnosti vezane za javne investicije u vitalnim sektorima privrede, kao što je infrastruktura, ojačati kapacitete Ministarstva finansija za upravljanje rizicima takvih projekata, povećati transparentnost donatorskog finansiranja kroz njihovo potpuno uvođenje u budžet, i • Uvesti kvazi-fiskalne subvencije u budžet, kako bi se otkrila njihova stvarna cijena. 3.18 Najveće uštede mogu se postići, međutim, samo u toku srednjoročnog perioda, kroz sljedeće mjere: • Strogo ograničenje Vladinog zaduživanja, kako bi se spriječila ponovna destabilizacija situacije vezane za dug; • Restrukturiranje sistema socijalne zaštite, kako bi se usmjerio u pravcu koji vodi ka održivosti; i • Postepeno ukidanje kvazi-fiskalnih subvencija, posebno u energetskom sektoru. - 30 - 4. POTROŠNJA NA PENZIJE I ZDRAVSTVENU ZAŠTITU A. PENZIJSKI SISTEM 4.1 Penzijski sistem Crne Gore je neodrživ, pri čemu zakonske obaveze prema penzionerima i drugim korisnicima daleko premašuju prihode od doprinosa na zarade. Deficit u sistemu u 2001. bio je reda veličina od 109.7 miliona DM, odnosno 5.6 procenata BDP-a. Iako VCG predviđa da će u 2002. deficit pasti na 4.3 procenta BDP-a, to u velikoj mjeri zavisi od poboljšanja stope naplate doprinosa. Istovremeno, u 2001., ni sama Vlada nije izvršila svoje obaveze po osnovu doprinosa. 4.2 Javna potrošnja na penzije u Crnoj Gori je vrlo visoka. Gotovinska potrošnja u 2001. procjenjuje se na 13.2 procenata BDP-a, što Crnu Goru stavlja na visoko mesto u odnosu na regionalne i OECD standarde.22 Kada bi Penzijski fond pokrivao sve svoje zakonske obaveze u potpunosti, ta cifra iznosila bi 14.9 procenata BDP-a (Tabela 4.1). 4.3 Nije iznenađujuće da se iz prihoda od doprinosa na zarade u protekle tri godine mogao pokriti samo mali dio obaveza. U 2001. prihodi od doprinosa pokrivali su 55 procenata potrošnje Penzijskog fonda. Ostatak rashoda Penzijskog fonda pokrivan je iz dodatnih poreskih prihoda23 i doprinosa donatora. Moguće je da je ova cifra donekle preuveličana, zbog činjenice da postoje docnje i neizmirene obaveze po osnovu doprinosa, pri čemu sama VCG predstavlja jednog od najvećih dužnika u penzijskom sistemu. Ne može se sumnjati, međutim, da je sistem u ozbiljnom disbalansu. 4.4 Osnovni faktori koji stoje iza deficita penzijskog sistema su sljedeći: (i) oštar pad odnosa broja onih koji plaćaju doprinose i broja korisnika penzija, na sadašnji nivo od 1.4 doprinosioca po korisniku,24 (ii) obezbjeđenje davanja koja su prevelikodušna i, u osnovi, finansijski nedopustiva,25 i (iii) istorijski faktori koji omogućavaju opstanak strukturnih disbalansa. Sistemski deficiti obično su se pokrivali sistemom transfera na saveznom nivou. Zbog prekida odnosa sa Saveznom vladom, ti transferi su prekinuti u toku 1998., pri čemu je VCG preusmjerila dio carinskih prihoda i taksi, koji su predviđeni da pripadnu Saveznoj vladi, u Penzijski fond. 4.5 Odjeljci koje slijede posvećeni su razumijevanju finansijskog položaja Penzijskog fonda (PIO), u periodu 2000.-2001., procjeni predviđenog budžeta Penzijskog fonda za 2002., kao i izvlačenju zaključaka. U Tabeli 4.1 dati su prihodi i rashodi Penzijskog fonda na gotovinskoj 22 Sredinom devedestih prosječna potrošnja za penzije, posmatrana kao procenat BDP-a, u zemljama centralne i istočne Evrope iznosila je 8.5 posto, a kretala se od 5.1 procenata (Albanija, 1995.) do 14.4. procenata (Poljska, 1995.). Prosjek za OECD iznosio je 10.0 posto. Vidi: Palacios i Pallares Mirralles (2000.). 23 Osim iz poreza na zarade (24 procenta bruto zarade), penzije se finansiraju iz preusmjerenih saveznih prihoda (koji proističu iz saveznog dijela poreza na promet, akciza i carinskih dažbina), kao i iz drugih posebnih poreza. Penzijski fond takođe prima (neznatan) prihod iz ZOP-a i iz PTT-a, kao i iz drugih izvora (kazne, kamate itd.). Vidjeti Tabelu 4.1. koja sadrži učešće tih vidova prihoda u ukupnim prihodima. 24 U toku devedesetih došlo je do velikog povećanja broja korisnika, kako penzionera tako i drugih, ali i do smanjenja stvarnog broja doprinosilaca. Učestalost odlaska u invalidsku penziju u Crnoj Gori je posebno visoka. 25 Prosječne stope zamjene (odnos neto penzija i neto zarada) su oko 90 procenata. Za starosne penzionere stope zamjene su još i veće. - 31 - osnovi u toku 2000. i 2001., zasnovani na podacima o izvršenju Republičkog budžeta i budžeta Penzijskog fonda za 2000. i 2001, kao i na projekcijama PIO-a za 2002. 2000. godina 4.6 Potrošnja PIO-a za 2000. iznosila je i do 14.7 procenata BDP-a. Sedamdeset procenata tog iznosa (10.2 procenata BDP-a) otpada na penzije. Doprinosi za zdravstveno osiguranje predstavljali su dodatnih 16 procenata (2.3 procenata BDP-a).26 Ostatak (visokih 2.2 procenata BDP-a) potrošen je na davanja koja ne predstavljaju penzije i na administrativne troškove (koji ne uključuju plate i davanja za zaposlene u PIO). Na strani prihoda, najveću stavku predstavljali su prihodi od doprinosa, na koje je otpadalo oko 63 procenata prihoda (9.3 procenata BDP-a), ali su i preusmjerena sredstva (prihodi iz saveznih poreza, preusmjereni u Penzijski fond) i donatorsko finansiranje takođe bile važne stavke. Preusmjerena sredstva iznosila su 21 procenata prihoda (3.1 procenata BDP-a), a donatorsko finansiranje predstavljalo je 9.6 procenata prihoda (1.4 procenata BDP-a). 4.7 Penzijski sistemi imaju mnoge funkcije, uključujući obezbjeđenje prihoda u toku čovjekovog života (odnosno, štednju), osiguranje od rizika (posebno od invaliditeta, udovištva, te gubitka roditelja), kao i preraspodjelu bogatstva. Iako primarna funkcija penzijskih sistema zasnovanih na doprinosima uključuje štednju i osiguranje, uopšte gledavši, takvi sistemi bi trebalo da funkcionišu na istim principima kao i tržište, odnosno na principu samofinansiranja. Iako se treba očekivati određeni stepen preraspodjele, najbolji primjeri u ovoj oblasti preporučuju da preraspodjela treba biti transparentna, usmjerena ka onima s najvećim potrebama, te obezbjeđena iz opštih prihoda. Održivost sistema zavisi od toga da li sistem može da ispuni sve svoje obaveze i pokrije troškove administracije prihodima od doprinosa na zarade. Nominalni deficit ili suficit može se izračunati kao razlika između davanja (uključujući administrativne troškove) i prihoda od doprinosa. 4.8 Da bi se izračunao bilans sistema Crne Gore neophodno je znati podatke o ostvarenim isplatama, stvaranju novih docnji u isplati penzija, i stepen poštovanja obaveze plaćanja doprinosa. U 2000. godini, isplaćeno je 12 penzija, a isplate su kasnile po 2 mjeseca. Vjerovatno je da je to rezultiralo nekim uštedama za Penzijski fond, jer se zaostale penzije, najčešće, ne usklađuju. Radi jednostavnijeg obračuna, u ovom odjeljku, zanemarićemo taj faktor i pretpostavićemo da su penzije isplaćene u punom iznosu. Takođe, čini se da su doprinosi za zdravstveno osiguranje isplaćeni u punom iznosu (posebno na osnovu višeg iznosa koji je obezbijedilo MF)27; u ovoj prezentaciji zanemarićemo i sve potencijalne nove docnje za druga davanja, koja nijesu penzije. Na strani prihoda, nije dostupno dovoljno informacija da bi se mogao ocijeniti stepen poštovanja obaveze plaćanja doprinosa, ali dostupni podaci ukazuju da je taj stepen prilično nizak. VCG, kao što je već pomenuto, obično ne uplaćuje svoje socijalne doprinose u potpunosti. Podaci koji bi omogućili da se u potpunosti procijeni do kojeg je stepena Vlada poštivala obaveze plaćanja doprinosa toku 2000. nijesu dostupni. 26 Postoje neusklađenosti između podataka o izvršenju dobijenih iz Penzijskog fonda i iz MF-a. Prema podacima Penzijskog fonda, u toku 2000. godine, Zavodu za zdravstveno osiguranje plaćeno je 17.5 miliona DM, dok MF predstavlja doprinose za zdravstveno osiguranje u višem iznosu, 37.7 miliona DM. 27 PIO mora da plaća 19 posto penzija i dva osnovna invalidska davanja u FZZ. - 32 - 4.9 Na osnovu tih pretpostavki, deficit Penzijskog fonda za 2000. iznosi znatnih 85.7 miliona DM, tj. 5.3 procenta BDP-a28 i najvećim dijelom finansiran je iz dodatnih poreskih prihoda i sredstava donatorske pomoći. Da sumiramo, direktne subvencije iz Republičkog budžeta u Penzioni fond su niske (1.9 miliona DM ili 0.12 procenata BDP-a). Kada bi penzijski sistem bio u velikoj mjeri samofinansiran, ostalo bi dodatnih 5.3 procenata BDP-a za potrošnju u drugim prioritetnim oblastima (uključujući podršku penzionerima s niskim primanjima, ukoliko se odluči da je to prioritet), odnosno, ostao bi ekvivalentan fiskalni "prostor" za smanjenje poreza, ili za neku kombinaciju ta dva pristupa. Da bi sistem bio u velikoj mjeri samofinansiran, moralo bi se uspostaviti nešto ekvivalentno dodatnom porezu od 13.6 procenata na zarade, čime bi se važeća stopa doprinosa povećala sa 24 na 37.6 procenata. 28 Deficit po definiciji čine davanja umanjena za prihode od doprinosa. Davanja obuhvataju sve penzije isplaćene iz penzijskog fonda, izuzimajući sredstva za posebne namjene i investicije. Veličina deficita zavisi od toga koja davanja su uključena. Izbacivanje nekih od dodataka koji ne predstavljaju penzije i kompenzacije dovela bi do toga da deficit penzijskog sistema izgleda manji. Međutim, to bi povećalo deficit opšte vlade, osim ukoliko ne dođe do ukidanja zakonske obaveze plaćanja tih davanja. - 33 - Tabela 4.1: Prihodi i rashodi Penzijskog fonda (u milionima DM) 2000. 2001. 2001. (obračun.) 2002. (proj.) 1 2 3 RASHODI Penzije (starosne, invalidske, porodične) 166.4 208.4 214.6 241 Dodaci za njegu i pomoć 4.0 4.8 4.8 5.3 “Kompenzacije” (fizički invaliditet, invaliditet 13.6 10.8 10.8 12.0 kategorija II i III, pogrebni troškovi) Doprinosi za zdravstveno osiguranje 37.7 (33) 17.9 43.7 41.0 Sredstva za posebne namjene: liječenje i oporavak, 0.6 4.8 4.8 4.8 podrška za stambena pitanja, podrška za udruženja penzionera itd. Administrativni troškovi34 11.8 8.6 8.6 8.8 Plate i davanja35 2.6 3.2 3.2 4.1 Investicije 1.7 1.4 1.4 1.6 UKUPNO 238.5 260.0 291.9 316.8 Kao dio BDP-a 14.7 13.2 14.9 13.9 PRIHODI Doprinosi na zarade 150.5 144.1 160.4 201.6 Preusmjerena sredstva 50.3 75.8 75.8 0.0 Budžetski transferi 1.9 0.0 0.0 99 Međunarodna donatorska podrška 23.0 34.0 34.0 0.0 Prihod od posebnih poreza 7.2 10.4 10.4 10.2 Prihod iz ZOP-a 4.8 7.0 7.0 7.0 Ostali prihodi 0.8 4.9 4.9 1.8 UKUPNO 238.5 276.3 296.5 320 DEFICIT DAVANJA36 –DOPRINOSI NA ZARADE 85.7 109.7 125.3 108.8 BDP 1625 1963 1963 2271 Deficit kao dio BDP-a (procenti) 5.3 5.6 6.4 4.8 Izvor: Procjene osoblja, zasnovane na podacima MF i PIO 2001. godina 4.10 Na strani rashoda za 2001., u vezi druge kolone Tabele 4.1 koja predstavlja podatke o izvršenju mogu se izvući dva zaključka. Najprije, izgleda da je došlo do naglog porasta (25 procenata) potrošnje na penzije, sa 166.4 miliona u 2000. na 208.4 miliona u 2001. Određeni dio tog povećanja je rezultat raščišćavanja docnji.29 Međutim, čini se da je isplata penzija vršena na račun plaćanja doprinosa za zdravstveno osiguranje, jer je uplata doprinosa u toku 2001. zabilježila nagli pad.30 Na strani prihoda, promjene koje se mogu primijetiti odnose se na nagli porast iznosa preusmjerenih sredstava (19.8 procenata) i donatorske podrške (47.8 procenata). 33 Pogledati fusnotu 27 u vezi neusklađenosti podataka o izvršenju koji su obezbjeđeni u Penzijskom fondu i u MF. Penzijski fond daje niži iznos doprinosa za zdravstvo, a i ukupna potrošnja je u odgovarajućoj mjeri niža (za oko 22 miliona DM). 34 Ovo uključuje troškove isplate penzija (PTT troškove, troškove čekova, naknade ZOP-a, itd.) i sredstva za tehničko adiministrativne svrhe (računski centar). 35 Smatra se da su ovo plate i davanja za osoblje, ali to nije u potpunosti podvrđeno. 36 Davanja uključuju svu potrošnju PIO-a. osim sredstava za posebne namjene i investicije. 29 Prema podacima o izvršenju Penzijskog fonda, u toku 2001. plaćeno je 12.5 penzija, što smanjuje ukupni broj neisplaćenih penzija za polovinu mjeseca. 30 Smanjenje u toku 2001. se odnosi na podatke o izvršenju budžeta dobijene od MF-a. Kao što je već ukazano, postoji neusklađenost između podataka o izvršenju dobijenih iz MF-a i iz PIO za 2000. - 34 - Drugi izvori prihoda su takođe znatno porasli.31 Jedini izvor prihoda koji nije zabilježio znatan rast odnosi se na prihode od doprinosa na zarade, koji su se smanjili za 4.3 procenta. Kao rezultat, deficit u penzijskom sistemu porastao je sa 85.7 miliona u 2000. (5.3 procenata BDP-a) na 109.7 miliona u 2001. (5.6 procenata BDP-a). 4.11 Podaci o izvršenju budžeta iz Tabele 4.1, kolona 3, omogućavaju pravljenje preliminarne procjene deficita u penzijskom sistemu, koja se razlikuje od kolone 2, zasnovane na tri pretpostavke: (i) u okviru potrošnje na penzije, pretpostavlja se da je u toku 2001. isplaćeno svih 12 penzija koje su dospjele za plaćanje, pod pretpostavkom da docnje u isplati penzija iz prethodnih godina nijesu isplaćene, zatim (ii) pod pretpostavkom da su doprinosi za zdravstveno osiguranje uplaćeni u cijelosti, i (iii) da je Vlada uplatila svoje doprinose u cijelosti.32 Kolona 3 ukazuje da je deficit za 2001. na obračunskoj osnovi bio 125.3 miliona DM (6.4 procenata BDP- a). Kolona 3 ukazuje na činjenicu da bi penzijski sistem, kad bi ispunio sve svoje obaveze i kad bi primio svoje doprinose u cijelosti (barem od Vlade) još uvijek bio u deficitu. 2002. godina 4.12 U završnoj koloni Tabele 4.1 date su projekcije budžeta za 2002. Očekuje se da će potrošnja na penzije rasti po istoj stopi kao i nominalni BDP, sa 208.4 miliona DM na 241 milion DM. Određeno je da će se ukupna potrošnja Penzijskog fonda povećati sa 260 miliona DM (13.2 procenata BDP-a) na 316.8 miliona DM (13.9 procenata BDP-a). Predviđa se da će deficit Penzijskog sistema pasti na 108.8 miliona DM (4.8 procenata BDP-a), uglavnom kao rezultat očekivanih poboljšanja stepena poštovanja obaveze plaćanja doprinosa na platu. Ako se želi postići taj ciljni iznos, za Vladu će biti važno da svoje doprinose uplaćuje u cijelosti i na vrijeme. Preporuke u vezi politika 4.13 Kratkoročni "lijekovi” (prije svega, oslanjanje na dodatne poreze i/ili budžetsku podršku i donatorsku podršku) koji su do sada korišteni za pokrivanje deficita ne predstavljaju održivo rješenje problema preglomaznog penzijskog sistema. Novije mjere u budžetu za 2002., kojima je povećana transparentnost subvencija u penzijskom sistemu, tako što su "preusmjerena" sredstva zamjenjena namjenskim subvencijama iz budžeta za Penzijski fond, predstavljaju dobar korak. Vlada bi trebala da tako nastavi, kroz sljedeće: • Preduzimanjem mjera za zamjenu svih skrivenih subvencija eksplicitnim; • Sprovođenjem mjera koja će vremenom smanjiti nivo subvencija u penzijskom sistemu. To bi trebalo da obuhvati mjere za (i) podizanje starosne granice za penzionisanje; (ii) promjenu formule za obračun penzija kako bi se visina penzija u sistemu bolje uskladila s visinom doprinosa; (iii) promjenu usklađivanja, tako da se penzije više ne usklađuju u potpunosti u skladu sa rastom zarada; i (iv) prekvalifikaciju penzionera koji ostvaruju pravo na invalidsku penziju (posebno onih sa preostalom radnom sposobnošću). 31 Prihod od posebnih poreza povećao se za 44 posto, prihod od ZOP-a za 46 posto, a drugi prihodi za 512 posto. 32 Prema podacima o izvršenju budžeta dobijenim od MF-a, kada bi Vlada uplatila sve svoje doprinose u cijelosti morala bi da PIO-u plati dodatnih 20.2 miliona DM u 2001. - 35 - 4.14 U srednjoročnom periodu, Vlada bi mogla pokušati da ohrabri diversifikaciju izvora prihoda penzionera, uvođenjem obaveznih ili dopunskih fondovskih penzijskih planova pod privatnom upravom. Implementacija takvog sistema morala bi se pažljivo isplanirati, tako da bude u skladu sa makroekonomskom pozicijom i platnim bilansom zemlje, kao i sa institucionalnim kapacitetima za implementaciju i mogućnostima finansiranja troškova tranzicije. B. SISTEM FINANSIRANJA ZDRAVSTVA 4.15 Sektor zdravstva u Crnoj Gori suočava se sa određenim brojem strukturnih problema koji u ozbiljnoj mjeri ograničavaju njegovu sposobnost da obezbjedi djelotvornu i kvalitetnu zdravstvenu zaštitu i koji predstavljaju velike troškove za javne finansije. U te probleme spadaju: (i) neadekvatna motivaciona struktura, (ii) obezbjeđivanje gotovo univerzalne pokrivenosti, sa sve slabijim vezama između obveznika doprinosa i prava na usluge; i (iii) nagomilavanje velikih docnji prema FZZ-u, od strane Penzijskog fonda i više velikih preduzeća koja se nalaze u finansijskim teškoćama. Ovi problemi, praćeni padom stope zaposlenosti, stagniranjem plata i doprinosa - te liberalnim paketom usluga, doveli su do nagomilavanja velikih dugova FZZ-a, koji je, izgleda, na rubu finansijskog kolapsa. To je, jasno, neodrživa situacija. Održivost zahtijeva da se jaz između prihoda FZZ-a i njegovih rashoda premosti. 4.16 Ovaj odjeljak posvećen je uglavnom finansijskoj održivosti sistema finansiranja zdravstvene zaštite u Crnoj Gori. Pitanja u pogledu upravljanja budžetom FZZ-a razmotrena su u Okviru 4.1. - 36 - Okvir 4.1: Finansijsko upravljanje u FZZ Crne Gore FZZ Crne Gore je nezavisno pravno lice koje priprema budžet paralelno s Vladinim procesom. FZZ ima svoje bankovne račune, prikuplja svoje sopstvene prihode, i izvršava svoje finansijske planove. FZZ ima filijale u svim opštinama. Svi računi i sva potraživanja primaju se u opštinskim filijalama i jednom dnevno se prebacuju u Direkciju. Sve isplate se pokreću iz Direkcije. Prihodi. Stopu doprinosa na plate za zdravstveno osiguranje određuje Vlada. FZZ može da predloži visinu stope doprinosa, Ministartsvo zdravlja može da modifikuje prijedlog, ali, na kraju, Ministarstvo finansija i Vlada odlučuju o stopama. ZOP je bio primarni mehanizam implementacije ubiranja prihoda, i ukoliko se ZOP ukine, FZZ će morati ili da razvije svoju kancelariju za ubiranje prihoda, ili da se osloni na administraciju javnih prihoda. Čak i sa ZOP-om, pojavili su se neki problemi vezani za plaćanje doprinosa, jer Republika nije plaćala za svoje zaposlene, Penzijski fond nije plaćao za penzionere, a neka preduzeća koja su pod finansijskim stresom nijesu izmirivala svoje obaveze prema FZZ-u po osnovu doprionosa. Troškovi. Visina davanja određena je Zakonom o zdravstvenom osiguranju, a osigurani su svi građani. FZZ je dužan da potpiše ugovore sa svim pružaocima zdravstvene zaštite u zemlji. Prostor za kontrolisanje rashoda je veoma mali. FZZ je ustanovio komisiju za reviziju i odobravanje uputnica na liječenje izvan Crne Gore, što je smanjilo troškove. FZZ takođe ima određene mogućnosti da kontroliše troškove vezane za lijekove, preko komisije koja održava pozitivnu listu odobrenih lijekova. Međutim, zdravstvena politika, uključujući i kapitalnu izgradnju, je u nadležnosti Ministarstva zdravlja, a nova izgradnja uključuje troškove za FZZ (koji se ne konsultuje u tom procesu). Finansiranje. FZZ ima ovlaštenje da uzima zajmove od poslovnih banaka i već je koristio to ovlaštenje da finansira probleme vezane za tokove gotovinskih sredstava. Zajmovi su kratkoročni, bez obzira na to što su problemi vezani za gotovinske tokove rezultat hroničnih disbalansa prihoda i rashoda. Štaviše, FZZ od dobavljača kupuje na kredit. FZZ nije znao koliki je bio tekući ukupni iznos dospjelih a nenaplaćenih obaveza. Budžet i finansijsko planiranje. Vremenski period u okviru koga FZZ vrši finansijsko planiranje traje godinu dana. FZZ počinje s pripremom svog budžeta kada primi smjernice i normativne granice od Ministarstva finansija. Nakon primanja granice, Fond pravi nacrt budžeta zasnovanog na potrebama (odozdo nagore), na osnovu prošlogodišnje potrošnje. Fond ne vrši nikakvu analizu radi određivanja politika ili kontrolisanja troškova. Nakon što FZZ pripremi svoj budžet, usvaja ga Odbor Fonda. Nakon toga, budžet se dostavlja Ministarstvu zdravlja. MZ može da mijenja taj budžet, ali, prema tradiciji, to ne čini. MZ podnosi budžet Fonda Ministarstvu finansija, koje takođe niti revidira niti mijenja budžet. Budžet se zatim podnosi parlamentu zajedno s Republičkim budžetom. Fond je, u 2001., revidirao nezavisni revizor, ali u opštem slučaju budžetski inspektor ne vrši reviziju Fonda. 4.17 Finansiranje zdravstvene zaštite u Crnoj Gori zasniva se na kombinaciji javnog finansiranja i privatnih doprinosa. Javno finansiranje se, u najvećoj mjeri, kanališe kroz FZZ. U 2001. godini, više od 95 procenata prihoda FZZ-a poteklo je iz namjenskih doprinosa, a sličan odnos se očekuje i u 2002.37 U 2001. godini, 80 procenata prihoda otpadalo je na doprinose na zarade, a drugi izvor po veličini bio je Penzijski fond. Iako se pretpostavljalo da će preko 25 procenata doprinosa u 2001. poteći od Penzijskog fonda, ostvareni doprinosi iznosili su svega 17 procenata.38 Tri procenta prihoda Fonda ostvareno je od samostalnih preduzetnika (očekivano je 4 procenta), a 0.16 procenata prihoda Fonda ostvareno je od zemljoradnika. U 2000. i 2001., Zavod za tržište rada nije uopšte uplaćivao doprinose za privremeno nezaposlene, a ne očekuje 37 Stope doprinosa su više od onih u Srbiji, i to u cijelom sektoru (7.5 procenata i za poslodavce i za zaposlene), jer oporezivi prihod ne uključuje nenovčana davanja. 38 Vidjeti u daljem tekstu zaostale obaveze i dugove. - 37 - se ni da će uplaćivati doprinose u 2002.39 FZZ prima i transfere od Republičkog ministarstva finansija (MF) - preko Ministarstva zdravlja - za osiguranje dugoročno nezaposlenih. U 2001. godini, MF je taj transfer izvršilo u cijelosti, s tim da dodatna finansijska sredstva za interno raseljena lica i izbjeglice (prema podacima FZZ-a, njih 47.000 je koristilo usluge u sistemu javnog zdravstva u toku 2000.) nijesu primljena još od transfera EU iz 1999.40 4.18 Javna potrošnja koja se ne usmjerava kroz FZZ obuhvata potrošnju na zdravstvo od strane MZ, Vojske Jugoslavije (VJ) za vojne osiguranike u Crnoj Gori – i neto potrošnja na zdravstvene ustanove koja se ne pokriva iz sredstava FZZ-a Crne Gore, ili od strane inostranih ustanova. Struktura javne potrošnje u Crnoj Gori data je u Tabeli 4.2. Stepen finansiranja iz džepova pacijenata nije poznat, ali nalazi studija UNDP-a koje su sprovedene u 2000. i 2001. procjenjuju da iznose oko 25 procenata ukupne potrošnje na zdravstvo (3 procenta BDP-a). Svega oko 6 procenata te sume otpada na uplaćenu zvaničnu participaciju u momentu korišćenja usluga. Ostatak, navodno, otpada u najvećoj mjeri na troškove "privatnih usluga" i nabavku lijekova. Tabela 4.2 Ukupna potrošnja za zdravstvo u Crnoj Gori (u milionima DM) 2000 2001 Ostvareno 2002 Planirano Javna potrošnja za zdravstvo Potrošnja FZZ-a 108.3 148.7 160.0 Doprinos MZ-a 1.5 2.1 3.0 Potrošnja za zdravstvo VJ 1.8 2.5 2.7 Neto potrošnja ustanova 1/ 8.2 (6.8) Ukupno 119.8 146.5 165.7 Privatna potrošnja Plaćanja iz džepova pacijenata u ustanovama 2.1 2.8 Ostalo 37.4 44.9 Ukupno 39.5 47.7 55.2 Ukupna potrošnja za zdravstvo 159.3 194.2 220. 9 Nominalni BDP 1,625.0 1,962.5 2,272.1 Procentualno učešće javne potrošnje za zdravstvo u BDP-u 6.7 7.6 7.0 Procentualno učešće ukupne potrošnje u BDP-u 9.8 9.9 9.7 Napomena: 1/ U 2001. zdravstvene ustanove su prijavile višak ovog iznosa. U skladu s tim smanjena je i ukupna potrošnja. Izvor: Proračuni osoblja Svjetske banke. 4.19 Kao posljedica ograničene likvidnosti, FZZ nije u mogućnosti da ispunjava svoje obaveze prema ostatku privrede i prikazao je dugove od gotovo 30 miliona DM, od čega oko 15 procenata predstavlja dug prema poslovnim bankama, oko jedne polovine predstavlja neisplaćene zaostale obaveze za uvoz lijekova, 20 procenata otpada na docnje u isplati zarada zdravstvenih radnika i 4 procenta na docnje u isplati naknada za vrijeme bolovanja. 39 Namjera je da ovo odražava mali broj pojedinaca koji spadaju u tu kategoriju i mali iznos koji je u to uključen. 40 Konsolidovani prihodi zdravstvenih ustanova pokazuju da su oni primili 3 procenta svojih prihoda u 2000., te 1procenat svojih prihoda u 2001. za pokriće izbjeglica i interno raseljenih lica, ali tačan izvor i priroda tih isplata još uvijek nijesu određeni. - 38 - 4.20 Pružanje zdravstvene zaštite. Zdravstvena zaštita finansirana preko FZZ pruža se kroz široku mrežu javnih ustanova u vlasništvu Republičke vlade. Veoma mali privatni sektor je u velikoj mjeri neregulisan i usluge u okviru tog sektora uglavnom pružaju konsultanti, doktori koji imaju ugovore o zaposlenju s punim radnim vremenom s javnim ustanovama, što svakako ostavlja mogućnosti za konflikt interesa. Sistem pružanja zdravstvene zaštite ima dvije osnovne slabosti: (i) nedostatak neophodne motivacije za efikasno korišćenje resursa; i (ii) sistem pruža izuzetno velikodušan paket zdravstvenih usluga, uključujući i pokrivanje troškova liječenja u inostranstvu i u vojnim bolnicama. Ustanove koje pružaju zdravstvenu zaštitu nemaju nezavisne budžete, a njihove troškove pokriva FZZ, po osnovu nadoknade utrošenih sredstava. Osoblje je formalno zaposleno i prima zarade na osnovu zaposlenja u zdravstvenim ustanovama, s tim da odluke o zapošljavanju i o visini zarada donosi MZ, dok sve troškove zarada u potpunosti snosi FZZ. Odvajanje finansijske odgovornosti od odlučivanja koje proističe iz tih aranžmana stvara negativnu motivaciju koja loše utiče na efikasnost u sistemu. Uzimajući u obzir nedovoljnu efikasnost i ograničene resurse koji su dostupni, izvesno je da je velikodušan paket usluga koje se trenutno nude neodrživ. Tu činjenicu podržava veličina docnji i potraživanja. 4.21 Fiskalna održivost. FZZ se nalazi pod ogromnim finansijskim pritiskom, ali veliki dio tog problema odnosi se na ograničenu likvidnost. Krajem 2001. godine, dugovanja prema FZZ-u premašila su njegove neisplaćene obaveze za gotovo 27 miliona DM (20 procenata planiranog budžeta za 2002.). Drugim riječima, da je FZZ bio u mogućnosti da naplati ukupna potraživanja, ostvario bi suficit, umjesto deficita u iznosu od 12.2 miliona DM. Prema tome, pogled na strukturu zaostalih potraživanja pruža važne uvide u buduću likvidnost FZZ-a. 4.22 Kao što je prikazano u Tabeli 4.3, 20 procenata potraživanja FZZ-a čine zaostala potraživanja po osnovu doprinosa preduzeća (u 2002., ta potraživanja su dva puta porasla i dostigla iznos od preko 10 miliona DM), a za najveći dio preostalog iznosa odgovoran je Penzijski fond. Krajem 2000. godine, MF je formalno preuzelo preko 19 miliona zaostalih potraživanja koja je dugovao Penzijski fond, ali u 2001. nije otplatilo nijednu ratu tog duga. Istovremeno, Penzijski fond izvršio je svega oko 70 procenata svojih planiranih obaveza za 2001., čime je nagomilao još dodatnih 21 milion DM zaostalih obaveza. I konačno, FZZ od Republičke vlade potražuje gotovo 5 miliona DM na ime doprinosa na zarade za 2001. za zaposlene u Vladi. Ukupni iznos zaostalih potraživanja FZZ-a premašuje 56 miliona DM. 4.23 Povećanje prihoda. Uzevši u obzir veličinu zaostalih potraživanja koja se duguju FZZ-u, prvi izvor dodatnih prihoda trebalo bi da bude izmirenje tih dugova. Međutim, pokreće se pitanje izvodljivosti te preporuke, u kontekstu u kojem se i Penzijski fond i Republička vlada suočavaju sa ozbiljnim fiskalnim ograničenjima, a loše buduće ekonomske prilike će ograničavati likvidnost privatnih preduzeća u višegodišnjem periodu. Važno je, u ovu svrhu, razlikovati dugove koji su nagomilavani dugi niz godina od zaostalih potraživanja koja su vezana za tekuću fiskalnu godinu i za naredne fiskalne godine. Tako bi se mogla zamisliti situacija u kojoj se naglašava plaćanje tekućih zaostalih potraživanja i sprječavanje njihovog daljeg nagomilavanja, a pitanje nagomilanih dugova se ostavlja za kasnije razmatranje s ishodištem u mogućoj kompenzaciji svih dugova do određenog datuma. Prema tome, naglasak treba staviti na: (i) eliminaciju svih vidova izuzetaka od plaćanja doprinosa i nedozvoljavanje daljeg reprogramiranja dugova; (ii) osiguranje da socijalni fondovi - posebno Penzioni fond - uplaćuju doprinose redovno i (iii) osiguranje da Republička vlada uplaćuje doprinose za svoje zaposlene. - 39 - Tabela 4.3: Zaostale obaveze i zaostala potraživanja FZZ-a (u milionima DM) 31/12/2000. 31/12/2001. Zaostala potraživanja FZZ Penzijski fond 2.8 23.7 Budžet (u ime Penzijskog fonda i za doprinose) 21.1 22.5 Preduzeća (doprinosi) 4.7 10.3 Ukupno 28.5 56.5 Zaostale obaveze FZZ Za liječenje van Crne Gore 0.4 1.1 Prema budžetu 1/ 1.6 0.1 Plate i topli obroci 5.4 Bolovanja osiguranika 0.7 1.2 Putni troškovi 0.2 0.5 Materijalni troškovi zdravstvenih institucija 5.0 0.9 Električna energija - 0.4 Investicije 0.4 0.4 Uvoz lijekova 8.6 15.1 Premije osiguranja 0.7 Prema "Titeksu" i "Hemomontu" (dug: 7,489,844 DM) 0.2 Prema bankama 2/ 0.3 4. 1 Ukupno 17.1 29.9 Ukupno zaostala potraživanja 11.4 26.6 Napomene: 1/ Kraj 2000.: za plate u zdravstvenom sektoru plus "prema kompenzaciji sa ICN" plus za kursne razlike (jedina stavka preostala na kraju 2001.) 2/ Nije jasno da li su to zaostale obaveze ili dugovi. Izvor: FZZ. 4.24 Dodatne mjere za povećavanje prihoda mogle bi obuhvatiti: (i) osiguranje redovnih transfera za FZZ za pokrivanje troškova zdravstvene zaštite za izbjeglice i interno raseljena lica; (ii) povećanje udjela samostalnih djelatnika i zemljoradnika koji uplaćuju doprinose; i (iii) osiguranje da obveznici doprinosa uplaćuju iznose koji odražavaju njihovu platežnu moć. Prva tačka pokreće pitanje šta je, u stvari, odgovarajući doprinos Vlade i ko je odgovoran za plaćanje istog. Republička vlada će, najvjerovatnije, preuzeti tu odgovornost, ali to neće biti lako u kontekstu ograničenog budžeta i neispunjenih obaveza po osnovu doprinosa, itd. Iznos transfera treba da odražava broj izbjeglica i odgovarajuće doprinose per capita, što bi moglo biti vezano za najnižu zagarantovanu zaradu/najnižu cijenu rada. Druga i treća tačka odnose se na šira pitanja vezana za načine na koje se može povećati poreska osnovica i obezbijediti tačnija procjena platežne moći. 4.25 Na kraju, drugi način povećanja obima sredstava koja ulaze u sistem javnog zdravstva predstavlja ozvaničenje već prisutnih obimnih privatnih plaćanja. To se može postići na više načina. Najočigledniji način vezan je za povećanje nominalne vrijednosti participacije i uvođenje određene šeme izuzetaka kojima bi se zaštitio pristup siromašnih sistemu. Drugi način uključivao bi omogućavanje korišćenja usluga u javnim ustanovama na privatnoj bazi. 4.26 Unapređenje efikasnosti sistema. Jedini preostali način zatvaranja postojećeg jaza između prihoda i rashoda vezan je za smanjenje operativnih troškova sistema. Uz smanjenje paketa ponuđenih usluga, smanjenja troškova mogu se postići podizanjem efikasnosti sistema. Prema našim procjenama, javna potrošnja na zdravstvo u Crnoj Gori - 146,5 miliona DM u 2001. – dostigla je 7.6 procenata BDP-a. Ukoliko dodamo i procjene privatne potrošnje, zasnovane na studijama UNDP-a, ukupna potrošnja na zdravstvo u Crnoj Gori iznosi 9.9 procenata procijenjenog BDP-a. Taj procenat je, po međunarodnim standardima, izuzetno visok i jedan je od najviših u regionu - i vrlo je sličan prosjeku u zemljama sa visokim prihodima. - 40 - 4.27 Ako upotrijebimo standardne pokazatelje efikasnosti sistema pružanja zdravstvene zaštite, ne zapažaju se očigledne neefikasnosti. Stopa iskorištenosti kapaciteta bolnica (77 procenata) je, po međunarodnim standardima, visoka, a prosječan broj slučajeva po bolničkom ljekaru (142) je viši nego u Srbiji. Broj kreveta na 1,000 stanovnika je niži nego u mnogim zemljama u tranziciji i visoko razvijenim zemljama (uključujući i Srbiju), a prosječna dužina hospitalizacije (10.7 dana) je relativno kratka. Uz to, u Statističkom godišnjaku za 2000. stoji da broj ljekara na hiljadu stanovnika iznosi 1.8 (ili čak 1.6, ako se uzmu u obzir i interno raseljena lica i izbjeglice koje su koristile usluge sistema u toku 2000.), što je izuzetno nisko po međunarodnim standardima. Međutim, njihovo opterećenje pri radu - izraženo kao broj posjeta po danu41 - je nisko (nešto preko 23 u opštoj praksi). Takođe, broj pregleda po glavi stanovnika godišnje je nizak (5). Svi ti elementi ukazuju na prenisku iskorištenost ambulantne zdravstvene zaštite, u odnosu na druge zemlje. Uzroci tako preniske iskorištenosti nijesu poznati, ali mogli bi biti i slab kvalitet usluga, visoki troškovi koji plaćaju pacijenti iz svojih džepova, kao i široko rasprostranjeno - mada u velikoj mjeri nedokumentovano – korišćenje usluga "kvazi-privatnog" sistema. 4.28 Međutim, prema podacima u Statističkom godišnjaku zdravstva za 2000., veliki stepen neefikasnosti leži u postojećoj strukturi kvalifikacija. Manje od 13 procenata ljekara su ljekari opšte prakse, a samo 35 procenata ljekara radi u ustanovama opšte prakse.42 Pored toga, ljekari određenih specijalizacija su, očigledno, slabo iskorišteni: npr. izgleda da ljekar u oblasti zdravlja žena prima samo 12 pacijenata dnevno. Dostupne informacije nijesu dovoljne da bi se napravila procjena potencijalnih ušteda koje bi se mogle ostvariti prelaskom na efikasniju strukturu kvalifikacija. Međutim, važno je primjetiti da je u 2001. na bruto zarade otpadalo oko 40 procenata ukupne potrošnje FZZ-a, a 43 procenata finansijskih sredstava otpadalo je na zdravstvene ustanove. Ti iznosi su veoma povoljni u poređenju sa drugim zemljama - uključujući i Srbiju - što ukazuje na to da su zdravstveni radnici u Crnoj Gori relativno loše plaćeni za svoj stepen kvalifikacija.43 4.29 Štaviše, prelaskom na konkurentniji sistem nabavke lijekova i smanjenjem postojeće liste osnovnih lijekova moguće je ostvariti značajne uštede. Prioriteti za budućnost 4.30 Osnovni nalazi ove analize naglašavaju urgentnu potrebu povećanja stepena odgovornosti u sistemu zdravstvene zaštite i povećanja njegove fiskalne održivosti. Prioritetne aktivnosti u ovoj oblasti vezane su za uspostavljanje adekvatnih mehanizama za praćenje razvoja sistema i tokova finansijskih sredstava između različitih subjekata u sistemu. 4.31 Da bi se unaprijedila fiskalna održivost sistema zdravstvene zaštite, PJPI preporučuje da Republička vlada: • U procesu pripreme budžeta za 2003., sastavi listu “pripadnika ugroženih kategorija društva” koji ostvaruju prava na zdravstveno osiguranje finansirano iz Republičkog 41 Uključujući kućne posjete i na bazi 270 radnih dana godišnje. 42 U saradnji s jednim kanadskim univerzitetom počinje program obuke iz oblasti porodične medicine, radi prekvalifikacije jednog broja ljekara u toj oblasti. 43 Početna plata specijaliste je 250€, a početna plata medicinske sestre je 130€. - 41 - budžeta i dostavi na početku svake godine sumu jednaku iznosu doprinosa koje bi ova lica uplatila da primaju najnižu zaradu; • Od 2003. godine pa nadalje, prestane odobravati izuzetke od plaćanja doprinosa preduzećima u finansijskim teškoćama i blagovremeno sprovodi prinudnu naplatu doprinosa od svih poslodavaca; • Od 2003. godine pa nadalje, ozvaniči široko rasprostranjen sistem plaćanja iz džepova pacijenata u sistem participacija koje će se plaćati FZZ-u ili direktno ustanovama koje pružaju zdravstvenu zaštitu – kao što je i predviđeno nacrtom zakona koji je trenutno u raspravi; • U procesu pripreme budžeta za 2004., prenese nadležnosti za naplatu doprinosa za zdravstveno osiguranje penzionera i nezaposlenih sa drugih fondova socijalne zaštite na FZZ; i • U procesu pripreme budžeta za 2004., poveća stepen odgovornosti u sistemu, uspostavljanjem odgovarajućeg informativnog sistema za zdravstvo u cilju praćenja finansijskog položaja svih elemenata sistema zdravstvene zaštite. 4.32 Opštije gledano, uzevši u obzir sadašnji nedostatak pouzdanih informacija, djelotvorna i fiskalno održiva strategija zdravstvenog sektora u Crnoj Gori zahtjevaće sljedeće: • Dodatne dokaze vezane za status i rezultate sistema obezbjeđenja usluga; • Odgovarajuće informacije o finansijskim tokovima u FZZ i iz njega, kao i u ustanove koje pružaju zdravstvenu zaštitu i iz njih; i • Tačnije procjene privatne potrošnje na zdravstvenu zaštitu i javne potrošnje na lijekove. - 42 - 5. REFORMA UPRAVLJANJA BUDŽETOM 5.1 Crna Gora sa Saveznom vladom i sadašnjom Vladom Republike Srbije dijeli isto nasljeđe i iste odlike javne potrošnje, detaljno opisane u drugom tomu, u Poglavlju 6. Iako je polazna tačka ista, Crna Gora je specifična u pogledu napretka ostvarenog u reformi javne potrošnje, njene relativne veličine, kao i ozbiljne zavisnosti od stranih konsultanata koji podržavaju reformu upravljanja javnom potrošnjom. 5.2 U ovom poglavlju dat je pregled sistema upravljanja javnom potrošnjom Crne Gore. Poglavlje počinje kratkim poređenjem dosadašnjeg napretka postignutog unutar sistema, u kome je naglasak stavljen i na razlike između sistema upravljanja javnom potrošnjom Crne Gore i susjednih zemalja, a zatim su razmotrena neka opšta budžetska pitanja i dat pregled sistema formulacije i izvršenja budžeta u Crnoj Gori (kako doskorašnjeg, tako i novog). Nakon toga, dati su procjena efektivnosti sistema i preporuke. Cilj ovog pregleda je da Crnoj Gori obezbijedi instrumenate i sisteme koji su joj neophodni i koji će joj omogućiti da upravlja svojom javnom potrošnjom u kratkoročnom periodu i, konačno, da izvrši uspješan prelazak na tržišnu privredu. A. DOSADAŠNJI NAPREDAK U REFORMI UPRAVLJANJA BUDŽETOM 5.3 Vlada i MF pokazali su izuzetan stepen posvećenosti reformi javne potrošnje, što je posebno upečatljivo ako se uzme u obzir da su suočeni s vrlo ograničenim domaćim kapacitetima. Do decembra 2001., MF je imalo ukupno 42 zaposlena, od kojih je troje bilo odgovorno za formulaciju budžeta, a dvoje za izvršenje budžeta.44 Taj stepen posvećenosti urodio je time što je ostvaren primijetan napredak prema sveobuhvatnijem budžetu i uspostavljanju savremenog sistema javne potrošnje. S tim u vidu, Crna Gora je preduzela sljedeće korake: • U novembru 2000., prenijela je Zavod za obračun i plaćanje (ZOP) u Centralnu banku, čime je osiguran bolji organizacioni okvir za reformu; • U avgustu 2001. usvojila je novi Zakon o budžetskom sistemu (ZBS), i otpočela sa njegovom primjenom; • Primijenila je novi kontni plan i novi sistem klasifikacije budžeta, počev od fiskalne godine 2001.; • U avgustu 2001., usvojila je novi Zakon o nabavkama, i otpočela sa njegovom primjenom; • Uspostavila je kancelariju Trezora unutar MF, imenovala je načelnika Trezora, otpočela sa popunjavanjem radnih mjesta i opremanjem kancelarije i razvila smjernice i operativne priručnike; 44 Nakon stvaranja Trezora, Ministarstvo finansija zapošljava dodatno osoblje za upravljanje gotovinom (izvršenje budžeta). - 43 - • Razvila je i pokrenula novi informativni sistem za obradu informacija o finansijskom upravljanju Trezora, kojim je pokriveno preko 50 procenata rashoda (uključujući i troškove plata); pripremila je operativni priručnik i osposobila osoblje ministarstva koje je zaduženo za potrošnju; • Preduzela je korake na unapređenju upravljanja gotovinom, određivanjem prioriteta za raspodjelu gotovine i uspostavljanje formalnog vijeća za isplate unutar MF; • Ustanovila je Konsolidovani fond Trezora; • Unaprijedila je sveobuhvatnost budžeta i upravljanja gotovinom, integracijom najvećeg dijela sopstvenih prihoda ministarstava budžetskih korisnika unutar budžeta, a samim tim i unutar Konsolidovanog fonda Trezora; • Razvila je neke aspekte višegodišnjeg okvira politika i započela sa izgradnjom stalnih kapaciteta u tom smislu; • U junu 2001., prekinula je izdavanje garancija: u skladu sa novim Zakonom o budžetskom sistemu, sve nove garancije mora odobriti parlament; • U 2001., izdala je prve kratkoročne obveznice s ciljem poboljšanja novčanih tokova; • Ugovorila je privatnu, nezavisnu reviziju Vladinih računa za 2000. i 2001., i objavila izvještaje revizije; • Koristila je revidiranu klasifikaciju budžeta za razvoj godišnjih budžeta, i obučila DJP da koriste nove metodologije; • Usvojila je novi poreski zakon s ciljem proširenja poreske osnove i podizanja stepena naplate; • Pokrenula je program borbe protiv korupcije (Vidi Okvir 1.2); i • Konvertovala monetarni sistem s njemačke marke na euro. 5.4 Za dalji napredak biće važno da Vlada i MF ostanu fokusirani na sprovođenje ključnih reformi, umjesto na otpočinjanje većeg broja novih reformi upravljanja javnom potrošnjom. Primjena novih zakona koji su usvojeni u cjelini, jačanje kapaciteta ključnih funkcija, kao što su Odjeljenje za budžet i Trezor, kao i dobro upravljanje procesom, u ovoj su fazi relativno važniji od usvajanja novih zakona. Opšta budžetska pitanja 5.5 Sveobuhvatnost. Kao i budžet Republike Srbije, formalni dokument budžeta Republike Crne Gore, koji se podnosi parlamentu, sadrži četiri zasebna dijela: Republički budžet; i budžete FZZ-a; Penzijskog fonda; i Zavoda za tržište rada. MF je, međutim, odgovorno samo za formulaciju Republičkog budžeta. Kao što je prikazano na Grafikonu 5.1., Republički budžet, prema procjenama, pokriva 60 procenata ukupne potrošnje.45 5.6 Novim ZBS predviđeno je da se prihodi smatraju Vladinim prihodima za budžetske namjene. U toku 2002., konsolidovana centralna vlada je uključila sopstvene prihode DJP unutar Republičkog budžeta. Međutim, nije izvjesno da li su uključeni sljedeći prihodi: porez na promet robe i usluga po stopi od 2 do 4 procenta na robu i usluge za VJ, različiti nedefinisani prihodi Ministarstva unutrašnjih poslova, 0.5 procenata naknade na bruto zarade za Privrednu komoru i sindikate, takse za registraciju vozila, takse na duvan, 50 procenata sudskih taksi za Ministarstvo 45 Uključujući 61 milion DM sopstvenih prohoda ministarstava i povezanu potrošnju koja je ranije bila van budžeta. - 44 - pravde (navodno, još uvijek van budžeta), takse na veterinarske usluge za Ministarstvo poljoprivrede, ili 10 procenata prihoda od novčanih kazni za Upravu javnih prihoda. Grafikon 5.1: Konsolidovana potrošnja centralne vlade Republike Crne Gore, 2002. FZZ Zavod za tržište rada 14% 1% Penzijski fond Republički budžet 26% 59% Izvor: Ministarstvo finansija Republike Crne Gore. 5.7 Stepen rashoda finansiranih iz spoljnih izvora koji su i dalje van budžeta takođe nije poznat. U 2000., 72 miliona DM (46 procenata rashoda finansiranih iz spoljnih izvora, te 10 procenata konsolidovane potrošnje centralne vlade za 2000.) ostalo je van budžeta. Novi ZBS nalaže da se sve inostrane donacije i zajmovi prikazuju u budžetu. 5.8 Tabela opšteg bilansa (Vidi Tom 2, Poglavlje 6, Okvir 6.2) obezbjeđuje način praćenja ukupne potrošnje u javnom sektoru, uključujući sumirane opštinske prihode i rashode.46 Pored toga, Kabinet premijera Crne Gore dostavio je konsolidovanu tabelu centralne vlade za 2002., koja prikazuje neto potrošnju i transfere između Republike i četiri vanbudžetska fonda, u višegodišnjem kontekstu. 5.9 Namjenski prihodi takođe fragmentišu budžetski sistem, iako su integrisani u budžet. Oni uključuju jednu polovinu poreza na promet po stopi od 4 procenta namjenjenu željeznici, porez na benzin za održavanje puteva, porez na međunarodni kamionski saobraćaj za popravku puteva, kao i porez na benzin namjenjen za javne radove. Ministarstvo pomorstva i saobraćaja kontroliše namjenski porez za željeznicu i porez na promet. 5.10 Novi Zakon o budžetskom sistemu. Budžetski zakoni Republike Srbiju i drugih bivših jugoslovenskih zemalja prate tradiciju građanskog prava i uglavnom su prilično detaljni. Poštovanje zakona ima prioritet u poređenju s poštovanjem podzakonskih akata ili administrativnih uredbi, i veća je vjerovatnoća da će se detalji budžetskog zakona poštovati. Za 46 Neizvjesno je i da li se svi opštinski prihodi usmjeravaju u opštinske budžete, kao što je naknada na plate namenjena za lokalne javne radove po stopi od 2 do 3 procenta, takse za izgradnju novih puteva i elektroprivrednih objekata, takse za registraciju vozila, lokalne administrativne takse, te lokalni prohodi od privatizacije i operativni prihodi. - 45 - razliku od toga, Republika Crna Gora je usvojila pojednostavljeniji ZBS, koji određuje okvir budžetskog procesa, tako što je MF-u dodijeljen znatan stepen odgovornosti za izdavanje podzakonskih akata kojima se bliže određuju procesi i zahtjevi. Takav pristup je fleksibilniji, budući da je jednostavnije modifikovati podzakonske akte u nadležnosti MF-a nego usvajati novi zakon. Vrijednost fleksibilnosti u određenoj mjeri zavisi od stepena do kojeg se poštuju podzakonski akti i stepena njihove primjenjivosti. MF treba da razvije i izda podzakonske akte, kako bi budžetski proces učinila u potpunosti djelotvornim i kako bi obezbijedila smjerinice za učesnike u tom procesu. Ostvaren je određeni napredak na razvoju Operativnog priručnika za Trezor. Formulacija budžeta 5.11 MF je odgovorno za upravljanje procesom formulacije budžeta i za obezbjeđivanje budžetske dokumentacije. Formulacija budžeta za 2002. pratila je tradicionalni pristup, opisan u Poglavlju 6 drugog toma. Godišnji ciklus počeo je u septembru, kada je MF dostavilo instrukcije budžetskim korisnicima. Instrukcije su se, u opštem slučaju, sastojale od specijalnih formulara u koje su korisnici morali unijeti svoje zahtjeve. MF je primalo i sumiralo zahtjeve ministarstava. 5.12 Istovremeno, dok su budžetski korisnici pripremali svoje zahtjeve, MF je radilo s Upravom javnih prihoda na procjeni prihoda. Kombinujući potrebe ministarstava i procjene prihoda, MF je došlo do približne cifre bilansa centralne vlade. Na osnovu tog bilansa, MF je izračunavalo iznos za koji su se zahtjevi ministarstava potrošača morali smanjiti kako bi se uklopili u raspoložive resurse. MF je održalo sastanke sa svim budžetskim korisnicima radi razmatranja njihovih zahtjeva i usklađivanja potreba ministarstava i raspoloživih resursa. Kvalitet i suština tih diskusija bili su relativni. Prema izvještajima, ministarstva obrazovanja i socijalne zaštite bila su u najbolje pripremljena za diskusiju. Na osnovu rezultata tih diskusija, MF je pripremilo nacrt budžeta za podnošenje Vladinim komisijama. 5.13 Kao i kod procesa na saveznom nivou i procesa u Republici Srbiji, četiri komisije Vlade Crne Gore izvršile su razmatranje i izmjene nacrta budžeta: • Budžetska komisija koju su sačinjavali pomoćnici ministara iz svih ministarstava; • Komisija za finansijski sistem i javnu potrošnju, koju su sačinjavali svi ministri. Ta komisija je bila vodeća komisija za razmatranje budžeta; i • Komisija za ekonomsku politiku koju su sačinjavali tehnički eksperti i neki pomoćnici ministara. Sve tri komisije razmatrale su budžet nezavisno jedna od druge, nakon čega su budžete sa svojim izmjenama vratile MF-u, koje je zatim sumiralo izmjene i podnijelo revidiranu verziju Vladi na usvajanje. Vlada je odobrila budžet i proslijedila ga parlamentu. 5.14 Parlament ima tri odbora koji razmatraju budžet: Zakonodavni odbor, Odbor za finansije i Odbor za obrazovanje. Kada budžet prođe razmatranje na odborima, prosljeđuje se Narodnoj skupštini u punom sastavu, i o njemu se glasa. 5.15 Informacije za donosioce odluka. U skladu sa opštom strukturom donošenja politika u sistemima Savezne vlade i VS, koja je razmatrana u drugom tomu, sektorska politika bila je u - 46 - nadležnosti svakog ministarstva. U budžetskom procesu, to s odražavalo u tome što su budžetski zahtjevi ministarstava pripremani u tabelarnom formatu, a fokalna tačka u razmatranju budžeta bile su tabele. Budžetske tabele imale su četiri kolone: (i) tekući budžet; (ii) zahtjev ministarstva; (iii) iznosi koje predlaže Ministarstvo finansija; i (iv) prazna četvrta kolona u koju se unose odluke. Ovakav tabelarni format je takođe dostavljan Vladi i parlamentu kao osnova za donošenje odluka. 5.16 Prijedlog MF-a razvijen je, prije svega, s ciljem usklađivanja raspodjele potrošnje za svako ministarstvo sa raspoloživim sredstvima, pri čemu se malo pažnje poklanjalo sektorskim politikama (s izuzetkom obrazovanja) i operativnoj efikasnosti. Prema MF-u, svako ministarstvo potrošač moralo je da obrazloži ili dokaže svoje potrebe. MF je obično smanjivalo zahtjeve za investicije, a trudilo se koliko je moglo da ostavi "zahtjeve za značajne budžetske stavke" (tj. plate) nedirnutim. Isto tako, MF je izbjegavalo da smanjuje male budžetske stavke (npr. štampa), jer bi rezultati bili neznatni. 5.17 Novi proces. Budžet za 2003. biće prvi budžet pripremljen u skladu s novim ZBS-om. Budžetski proces počeće u junu, kad će MF pripremiti ažurirani izvještaj o izvršenju budžeta za tekuću godinu, te makroekonomski izvještaj, uključujući i procjene javnih prihoda i rashoda za tu budžetsku godinu. Taj dokument će biti razmatran na Kabinetu. 5.18 Na osnovu odluka Kabineta, MF će pripremiti budžetski memorandum za budžetske korisnike. Budžetski memorandum će formalno pokrenuti budžetski proces u ministarstvima u kojima se vrši potrošnja, i sadržavaće ključne parametre potrebne za pripremu budžeta, vremenski raspored pripreme budžeta, te naznačeni iznos za svakog budžetskog korisnika. Od ministarstava u kojima se vrši potrošnja očekuje se da pripreme svoje zahtjeve u okviru tih naznačenih iznosa. 5.19 Budžetski zakon zahtjeva od budžetskih korisnika da pripreme i obrazloženja zahtjeva, uz uobičajene tabele i formulare, a pretpostavlja se da će ta obrazloženja predstavljati osnovu diskusija sa svakim sektorom i Kabinetom. Takođe, neophodno je da budžetski zahtjevi budžetskih korisnika sadrže i višegodišnje zahtjeve (budžetska godina plus tri naredne godine), da sadrže podatke o broju zaposlenih, kao i neophodne podatke o višegodišnjim obavezama (posebno investicijama). 5.20 Od MF-a se očekuje da Vladi podnese budžet u oktobru, i očekuje se da će četiri Vladine komisije nastaviti s razmatranjem nacrta budžeta prije nego što se on formalno podnese Kabinetu. Nakon što je budžet razmotren i odobren od strane Kabineta, od Vlade se očekuje da budžet podnese parlamentu u novembru. Izvršenje budžeta 5.21 Razlike između sistema izvršenja budžeta u Crnoj Gori i normativa za izvršenje budžeta u koji su postojali u SRJ u osnovi odražavaju ograničenja kapaciteta MF Crne Gore, ozbiljniju zavisnost od tehničke podrške iz inostranstva, ozbiljnije manjkove gotovinskih sredstava i značajniji napredak postignut do danas.47 Do 2001. godine, proces izvršenja budžeta u Crnoj Gori bio je sličan sistemu Savezne vlade i tekućem sistemu Republike Srbije. Učešće 47 Crna Gora je otpočela reformu sistema upravljanja javnom potrošnjom dvije godine prije Srbije i Savezne vlade. - 47 - Ministarstva finansija u izvršenju budžeta odnosilo se samo na Republički budžet i nije direktno pokrivalo vanbudžetske fondove (VBF), niti se odnosilo na išta sem transfera finansiranja direktnim budžetskim korisnicima. Svaki VBF bio je odgovoran za izvršenje svog sopstvenog budžeta - sve dok manjkovi gotovine ne bi zahtijevali gotovinske "kredite" od MF-a. VBF ipak dostavljaju MF-u povremene izvještaje o potrošnji. 5.22 Nakon što parlament usvoji budžet, budžet se objavljuje u Službenom listu, čime se budžetski korisnici obavještavaju o raspodjeli u budžetu. 5.23 U prethodnom sistemu, budžetski korisnici nijesu pripremali mjesečne finansijske planove radi planiranja korišćenja gotovine. Međutim, MF je unaprijed znalo godišnji raspored isplata zarada, na koje je otpadalo gotovo 45 procenata budžeta. Ostale isplate, kao što su kapitalna potrošnja, subvencije, materijalni troškovi, te transferi, vršene su u nejednakim intervalima, a MF je priznalo da je postojala potreba za finansijskim planovima od budžetskih korisnika, radi boljeg upravljanja tokovima gotovine. 5.24 Jezgro starog sistema izvršenja budžeta bila je kontrola novčanih transfera upućenih na zasebne račune resornih ministarstava. Ministarstva su dostavljala dnevne zahtjeve za uplate na njihove račune, a MF je svakodnevno donosilo odluke o transferima, u zavisnosti od raspoloživih sredstava. Ministarstva su dobavljačima plaćala direktno, što je ostavljalo mogućnost da neiskorištena sredstva leže na računima ministarstava, a stvaralo je i rizik da se stvarne isplate razlikuju od budžetskih prioriteta. Budžetski korisnici su mogli da koriste finansijska sredstva sa svojih računa za plaćanje svih vrsta računa, i šalju pogrešne izvještaje Trezoru. Iako se stiče dojam da je to bila rijetkost, kapaciteti budžetske inspekcije (interne revizije) bili su nedovoljni da bi se uočile greške. 5.25 Nije bilo formalnih smjernica za plaćanje računa. Ministar finansija bio je formalno odgovoran za donošenje odluka o svim isplatama, u saradnji sa Vladom. Odjeljenje za budžet je, doduše, davalo preporuke, a postoje usmeni dokazi da instanca vlasti iznad ministra finansija često interveniše u procesu izvršenja. U praksi, prioritet u isplati daje se platama i socijalnim davanjima. 5.26 Ukoliko su od budžetskih korisnika primani neobični zahtjevi za isplatama, Odjeljenje za budžet je obavještavalo ministra i nije dozvoljavalo isplatu neevidentiranih transfera. Odjeljenje za budžet je, takođe, pazilo da budžet ne bude oštećen i upozoravalo ministra i ministarstvo koje je u to uključeno. Međutim, nijesu određivane kazne za uočene nepravilnosti, i nije moguće naći primjer da je neku uočenu nepravilnost pratila određena disciplinska mjera. 5.27 Sistem kontrole stvaranja budžetskih obaveza nije uopšte postojao, što je povećavalo mogućnosti za stvaranje docnji, posebno u periodima fiskalnih ograničenja i restrikcija. Problem docnji bio je posebno izražen u Ministarstvu unutrašnjih poslova. 5.28 Praćenje i izvještavanje u toku godine. Što se tiče prihoda, MF je imalo direktan i trenutan pristup računima ZOP-a i znalo je dnevno stanje računa, uključujući i stanje prihoda po izvorima. Što se tiče rashoda, MF je znalo samo koliko je preneseno s glavnog računa Vlade na račune ministarstava. - 48 - 5.29 MF nije aktivno pratilo izvršenja budžeta vanbudžetskih fondova, iako je primalo mjesečne izvještaje od Penzijskog fonda i FZZ-a. Međutim, MF ima premalo zaposlenih koji rade na izvršenju budžeta da bi bili u mogućnosti da pažljivo prate trendove potrošnje. Vanbudžetski fondovi su imali ovlaštenja da izdaju dug, a Ministarstvo finansija nije bilo obaviještavano o novim zaduživanjima.48 Na kraju godine, Odjeljenje za budžet pripremalo je završne izvještaje o stanju računa za Vladu i parlament. 5.30 Najveći broj budžetskih korisnika oslanjao se na Upravu za zajedničke poslove državnih organa Crne Gore (UZP), što se tiče računovodstvene podrške. UZP nije izvještavala MF, već budžetske korisnike, koji su onda bili odgovorni da dostave kvartalne izvještaje MF-u. MF je imalo ograničene kapacitete za praćenje takvih izvještaja u toku godine i odstupanja od budžeta koja bi zahtjevala intervencije uprave. (Sistem izvršenja budžeta UZP bio je automatizovan, uključujući i automatizovane platne naloge). Svaka isplata se evidentirala u knjigovodstvenoj dokumentaciji, i zaštitne kopije za tu datoteku pravile su se svaka dva dana. UZP je obrađivala plate i troškove vezane za plate bez potvrde podataka o broju zaposlenih, o njihovom statusu i broju sati provedenih na radu od budžetskih korisnika. U računovodstvenom registru UZP-a, UZP je unosila podatke o planiranom iznosu i isplaćenom iznosu, a kompjuter je automatski provjeravao da li se ta dva iznosa poklapaju.49 Programeri Ministarstva za razvoj razvili su softver za UZP domaćim sredstvima. Ministarstvo unutrašnjih poslova imalo je svoju službu računovodstva i radilo je nezavisno od opšteg sistema javne potrošnje. 5.31 Virmani (formalne preraspodjele ovlašćenja za potrošnju u toku budžetske godine) nijesu vršeni. Vlada je imala potpunu slobodu odlučivanja o transferima i preraspodjelama, do tog stepena da se ta pitanja nijesu svjesno ni postavljala. 5.32 Finansiranje. Nelikvidnost je predstavljala ozbiljan problem koji je rješavan kratkoročnim zajmovima od banaka i drugih domaćih institucija (ZOP-a). Te transakcije u vezi sa zajmovima nijesu bile transparentne, niti su bile na odgovarajući način evidentirane. Nezavisna revizija izvršena od strane revizorske kuće Deloitte and Touche 2000. godine otkrila je zajam u visini od 20 miliona DM50 za koji ne postoje odgovarajući izvještaji, niti je potrošnja tih sredstava na odgovarajući način evidentirana. Manjkovi gotovinskih sredstava u republičkim budžetskim institucijama i vanbudžetskim fondovima pogoršani su razmjenom dugova (obaveze preduzeća prema Vladi po osnovu poreza kompenzovane su Vladinim isplatama preduzećima) i Vladinim prihvatanjem negotovinskog plaćanja. Budžetska inspekcija (interna revizija) 5.33 Ministarstvo finansija ima Budžetsku inspekciju koja vrši osnovnu reviziju zakonitosti, tako što provjerava i da li stvarne isplate budžetskih korisnika odgovaraju zahtjevima za isplatama, te da li su sredstva iskorišćena namjenski. U ovom trenutku, Budžetska inspekcija ima samo jednog zaposlenog. MF, doduše, ima nadležnost i potencijal da s vremena na vrijeme izvrši balansiranje stvarnih isplata s šifriranim, ali se to ne vrši redovno. Iako izgleda da je atmosfera 48 Novi Zakon o budžetskom sistemu određuje da MF mora odobriti sva dugovanja VBF-a i opština. 49 Međutim, UZP-u, kao pružaocu usluga za DJP, mogle su se dati instrukcije da premaši budžetske stavke. 50 Zajam je odobren jednom preduzeću. - 49 - kontrole (poštovanje zakona i kontrola) generalno visoka, to brzo može da se izgubi u nedostatku formalnih procesa revizije i nadgledanja. 5.34 Eksterna revizija. Crna Gora nema kapacitete za javnu eksternu reviziju. ZOP je obezbjeđivao neke funkcije revizije, ali nije izvjesno da li će ti resursi biti preneseni u MF, kako bi se osnovalo jezgro interne revizije ili će predstavljati jezgro novog organa za eksternu reviziju. Crna Gora je potpisala ugovor s Deloitte and Touche za obavljanje godišnje eksterne revizije. Izvještaj revizije prosljeđuje se bez izmjena Republičkoj skupštini, te se, nakon revizije, objavljuje. Skupština razmatra izvještaj i zatim ga usvaja ili ne usvaja. ZBS-om se uvode nove procedure eksterne revizije, ali one još uvijek nijesu u primjeni. U toku revizije za 2000. godinu, Deloitte and Touche je pregledao 80 procenata budžetskih korisnika i našao je računovodstvene greške u 3 procenta dokumentacije. 5.35 Parlamentarni nadzor. Kao što je već pomenuto, parlament ima nekoliko odbora za razmatranje prijedloga budžeta, kao i mogućnost da vrši nadzor kroz odobravanje godišnjih završnih računa, kao i kroz odobravanje godišnjeg izvještaja revizije. Odbijanje završnog izvještaja ili izvještaja nezavisnog revizora na parlamentu ne predstavlja izglasavanje (ne postavlja pitanje povjerenja Vladi). Odborom za finansije parlamenta obično predsjedava poslanik iz vladajuće partije u parlamentu, a ne poslanik iz opozicione partije, kao što je to slučaj u velikom broju drugih zemalja. Novi sistem izvršenja budžeta Trezor SAD-a, USAID i EU su obezbjeđivali podršku MF u toku razvoja sistema Trezora i u toku razvoja novog procesa izvršenja budžeta. USAID i Trezor SAD-a podržali su razvoj prelaznog sistema Trezora, kroz korišćenje Access baze podataka. EU je podržala ugovor u okviru kojeg će se Crnoj Gori obezbijediti trezorski sistem SAP tipa. 5.36 U 2001. godini, MF je (i) uspostavilo odjeljenje Trezora; (ii) zatvorilo najveći broj zasebnih računa budžetskih korisnika i prenijelo ih u konsolidovani fond Trezora (koji se naziva i Jedinstveni račun Trezora); (iii) počelo da koristi novi informacioni sistem za finansijsko upravljanje, koji pokriva više od 50 procenata rashoda (uključujući plate i troškove vezane za plate), a takođe je napravilo i nacrt operativnog priručnika za Trezor i obučilo osoblje ministarstava u kojima se vrši potrošnja; (iv) preduzelo korake na unapređenju upravljanja gotovinskim sredstvima kroz razvoj objavljenih prioriteta za raspodjelu gotovinskih sredstava i kroz uspostavu formalnog vijeća za isplate unutar MF-a (koje sačinjavaju ministar finansija, pomoćnik ministra za budžet, i pomoćnik ministra za Trezor; i (v) uspostavilo vremenski raspored za proširenje prelaznog sistema Trezora na socijalne fondove i lokalne vlasti. 5.37 U Prelazni operativni priručnik za Trezor ugrađene su važne odlike savremenih sistema upravljanja javnom potrošnjom, uključujući sljedeće: (i) imenovanje glavnog finansijskog službenika u svakom ministarstvu u kojem se vrši potrošnja, koji je odgovoran za finansijsko upravljanje te organizacije; (ii) uvođenje mjesečnog ili kvartalnog sistema garancija, koji uključuje posebne garancije za projekte koji su finansirani iz donatorskih sredstava, kako bi se zaštitila njihova sredstva; (iii) uspostavljanje procedura za internu kontrolu budžetskih korisnika i zaštitu primljenih prihoda; (iv) uvođenje kontrole stvaranja budžetskih obaveza; (v) formalnu uspostavu sistema glavne knjige Trezora; (vi) specifikaciju bankovnih aranžmana, procesa - 50 - zaduživanja i upravljanja dugom; (vii) redovno balansiranje fiskalnih i bankovnih informacija; i (viii) mjesečno izvještavanje MF-a. 5.38 Novi Zakon o budžetskom sistemu ograničava Vladinu nadležnost za virmane na 5 procenata budžeta, a iznad tog limita neophodno je donošenje formalnih amandmana na usvojeni budžet. 5.39 Finansiranje. USAID je podržao razvoj formalnog kratkoročnog instrumenta hartija od vrijednosti. U septembru 2001., Ministarstvo finansija uspješno je izdalo 28-dnevne obveznice u iznosima (denominacijama) od 1,000 DM, u ukupnom iznosu od 10 miliona DM. Pored toga, Vlada se i dalje oslanja na transfere iz ZOP-a (Centralne banke) za finansiranje manjaka gotovine. ZOP se finansira tako što naplaćuje određeni procenat od vrijednosti svake procesirane transakcije. U 2001., stopa te naknade je podignuta, a suficit je prenesen u Penzijski fond. Suficit ZOP-a se usmjerava i u opšti budžet. 5.40 Interna revizija. Novi ZBS sadrži odredbe koje se odnose na savremeno funkcionisanje interne revizije, ali do danas nije postignut napredak u sprovođenju tih odredbi, a postojeća budžetska inspekcija i dalje nije promijenjena. 5.41 Eksterna revizija. Član 53 Zakona o budžetskom sistemu predviđa uspostavljanje Vrhovne revizorske institucije (VRI), što do danas još nije učinjeno. Vlada istražuje različite modele VRI. B. KAKVI SU REZULTATI SISTEMA? Makro-fiskalna disciplina 5.42 Prihodi u Republičkom budžetu ostvareni su u iznosu približnom budžetskim procjenama, što je, u najvećoj mjeri, rezultat efikasnosti ZOP-a u naplati prihoda. U periodu između 1995. i 2001., ostvareni prihodi su u prosjeku iznosili 99 procenata planiranih iznosa.51 5.43 Republički rashodi ograničavani su sa manjim stepenom uspješnosti. U periodu između 1995. i 2001., ostvareni republički rashodi su, u prosjeku, iznosili 106 procenata planiranih rashoda, pri čemu su odstupanja dostizala i do 119 procenata u 2000. i 117 procenata u 2001. 5.44 Penzijski fond je u periodu između 1995. i 2001. bio u deficitu pet od tih sedam godina. FZZ je bio u deficitu tri godine od posljednjih sedam, tri godine je bio na nuli, a u toku jedne godine ostvario je i suficit podrške. Finansijski manjkovi vanbudžetskih fondova koji su zahtijevali podršku Republičkog budžeta ili drugih nesocijalnih doprinosa bili su u porastu. 51 Ne uključuje sopstvene prihode DJP i vanbudžetske prihode. Socijalni fondovi ostvarili su značajno niže prihode, i akumulirali značajne docnje u potraživanjima. - 51 - Grafikon 5.2: Odstupanja između ostvarenih i odobrenih budžeta izabranih agencija, za 2001. Javni radovi Rezerve, neplanirani rashodi Direkcija za robne rezerve Transferi NVO-ima Ministarstvo sporta Ministarstvo religije Ministarstvo finansija Zaštita nacionalnih/etni čkih grupa Raseljena lica Carinska uprava -100% -50% 0% 50% 100 % 150 % Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Crna Gora. Efikasnost raspodjele Tabela 5.1. Prosječne varijacije u poređenju s ostvarenim budžetima, 5.45 U ovom trenutku, budžet ne predstavlja na pravi po stavkama, 1996.-2000. način smjernice ciljeva Vladine politike i ne koristi se kao Prosjek instrument Vladinog upravljanja i sprovođenja politika. Troškovi osoblja 7 Indeks odstupanja od budžeta predstavlja jednostavan Materijal -2 pokazatelj predvidljivosti budžeta: odnosno, odgovara na Investicije 3 pitanje da li budžet predstavlja tačnu procjenu konačnih Posebne namjene -20 rashoda. Indeks odstupanja od budžeta predstavlja Intervencije u privredii 16 prosjek apsolutnih odstupanja po budžetskom korisniku, Donacijei i socijalna davanja -1 izražen u procentima inicijalno odobrenog budžeta. Za Ostalo 319 2000., indeks odstupanja od budžeta za Republički budžet Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Crna Gora iznosio je 29 procenata - što je znatno više od indeksa za Srbiju, koji je iste godine iznosio 18 procenata. U Tabeli 5.1. i na Grafikonu 5.2. prikazan je raspon odstupanja za različite budžetske stavke. Tehnička efikasnost 5.46 Kao i kod sistema na saveznom nivou i sistema Republike Srbije, koji su razmotreni u okviru drugog toma, ne postoje detaljni podaci o jediničnim troškovima pruženih usluga, kao ni uporedivi troškovi nabavki. Jedina mjera koja se može koristiti kao pokazatelj je odstupanje ukupnog iznosa budžetske stavke. U 2000., odstupanje plata i troškova vezanih za plate u odnosu na iznose odobrene u budžetu, po budžetskim korisnicima, iznosilo je u prosjeku 15 procenata, i kretalo se od najvišeg iznosa od 42 procenata iznad budžeta za Ministarstvo pravde do najnižeg iznosa od 54 procenata ispod budžeta za Carinske službe. Taj stepen promjenljivosti iznosa - 52 - finansiranja umanjuje mogućnost djelotvorne implementacije programa. Budžetski korisnici ne mogu planirati unaprijed, ne mogu se usredsrediti na djelotvornost programa, efikasnost, ili poboljšanje produktivnosti, jer moraju najveći dio vremena da troše na borbu sa zaostalim obavezama ili na čekanje, budući da nemaju finansijska sredstva za svoje programe. Opšta ocjena 5.47 Crna Gora je postigla primijetan napredak u oblasti reforme upravljanja javnom potrošnjom, posebno u donošenju novih zakona, ali još uvijek nije u potpunosti obezbjedila funkcionisanje različitih institucija i mehanizama koji su uspostavljeni za upravljanje fiskalnom situacijom. Ključni dijelovi koji nedostaju su: • višegodišnja perspektiva; • sveobuhvatna kontrola stvaranja budžetskih obaveza i praćenje izvršenja budžeta; • upravljanje javnim finansijama i finansijska odgovornost; • interna revizija; te • strategija komunikacija. 5.48 Višegodišnjja perspektiva. Iako su za nedavnu donatorsku konferenciju napravljeni višegodišnji fiskalni okviri, oni kao pretpostavku uzimaju da će se visok nivo donatorskog finansiranja održati još nekoliko godina. Višegodišnja perspektiva bez finansiranja iz donacija bi na bolji način ilustrovala neophodnost ograničavanja potrošnje i naglasila činjenicu da tekuće obaveze politika premašuju prihode i da treba obratiti pažnju na smanjenja potrošnje koja će svake godine ostvarivati uštede, da se svake godine ne bi morala vršiti ista smanjenja. To je jedini zdrav način za postizanje fiskalne održivosti. 5.49 Nastavak prakse sagledavanja samo jedne godine uglavnom dovodi do takvih smanjenja potrošnje koja politički gledano predstavljaju manje teške odluke, ali mogu, vremenom, prouzrokovati veće fiskalne štete. Na primjer, smanjivanje kapitalnih investicija, investicija u opremu i materijal ili odlaganje održavanja i opravki, predstavljaju mjere za jednostavno ostvarivanje ušteda u toku jedne godine. Međutim, te uštede predstavljaju adekvatno rješenje samo u slučaju da je fiskalni disbalans kratkoročan. Ukoliko se takva smanjenja potrošnje vrše u toku više godina, to spriječava potrebnu kapitalnu potrošnju, umanjuje i efikasnost i djelotvornost programa mreže socijalne zaštite i druge važne Vladine javne potrošnje (na obrazovanje, zdravstvo). 5.50 Štaviše, višegodišnji okvir pruža tačniju sliku troškova kvazi-fiskalnih aktivnosti. Na primjer, izdavanje garancija može imati smisla ako se razmatra samo u okviru jednogodišnjeg horizonta, ali, ako se posmatra u okviru višegodišnjeg perioda, troškovi garancija povećali bi deficite u kasnijim godinama. Isto tako, kapitalne investicije koje podrazumijevaju tekuću potrošnju u budućnosti, bez prethodnog odgovora na pitanje da li postoji fiskalni prostor u kasnijim godinama ili kako bi se taj prostor mogao stvoriti, mogu dovesti do toga da iskorišćenje investicija u budućnosti ne bude optimalno. 5.51 Elementi koji su neophodni za uspješnost u ovoj oblasti uključuju sljedeće: • Razviti realan višegodišnji okvir javnih prihoda i rashoda, uključujući - 53 - o konzervativan višegodišnji makroekonomski rast; o konzervativne višegodišnje procjene prihoda opšte vlade; o zdrave procjene Vladine potrošnje, uzimajući u obzir tekuće zakonske obaveze i obaveze politika; i o realna očekivanja u vezi s finansiranjem; • Unaprijediti pomenutu analizu u nacrt dokumenta o fiskalnim politikama, koji bi uključivao opcije politika vezane za uvođenje fiskalne ravnoteže u Vladine račune;52 • Koristiti dokument fiskalne politike za održavanje dijaloga o višegodišnjoj situaciji na nivou Kabineta, što bi služilo obrazovanju Vladinih službenika u vezi s situacijom i mogućim opcijama između kojih treba napraviti izbor, kao i postizanje koncenzusa za podršku neophodnim mjerama; • Razviti mehanizme za pravljenje višegodišnjih procjena vezanih za nove prijedloge politika ili stvaranja budžetskih obaveza, te osigurati da se te procjene podnesu Vladi zajedno s prijedlozima, uključujući i informacije o tome da li su ti prijedlozi finansijski dostupni unutar višegodišnjeg okvira potrošnje; i • Održavati dijalog sa širom javnošću o višegodišnjoj situaciji, kako bi se javnost počela pripremati za znatne promjene politika i ograničavanja potrošnje koja su neophodna za buduće ekonomsko zdravlje zemlje. 5.52 U kratkoročnom periodu, te potrebe se mogu, barem djelimično, pokriti uz pomoć tehničke podrške, konsultantskih institucija, te donatorskih savjeta. Međutim, moraju se uložiti napori na razvoju domaćih kadrovskih kapaciteta, koje bi preuzeli te uloge. 5.53 Sveobuhvatan budžet, kontrola obaveza i sistem praćenja budžeta. Vlada teško može postići planirane iznose potrošnje, ukoliko ne postoji sveobuhvatna slika potrošnje koja bi se koristila za potrebe planiranja i izvršenja. Iako je postignut određeni napredak, još uvijek postoje važni izuzeci, kao što su prihodi Ministarstva unutrašnjih poslova i Ministarstva pravde. Crna Gora mora dovršiti integraciju tih budžetskih korisnika u budžetski proces, kako za formulaciju tako i za izvršenje. 5.54 Takođe, teško se može upravljati potrošnjom ukoliko u toku godine ne postoje mogućnosti kontrolisanja toga da li je stopa potrošnje u okviru Vladinih programa na nivou koji omogućava ispunjenje godišnjeg plana u budžetu. Jednostavna trijaža tekućih isplata s tekućim raspoloživim gotovinskim sredstvima vrši se suviše kasnoj fazi procesa i omogućava nagomilavanje docnji. Ova ideja implicitno povlači postojanje strogo planiranih iznosa u budžetu. U tom smislu postignut je napredak, uvođenjem prelaznog sistema Trezora, ali taj proces treba biti dovršen i sveobuhvatna potrošnja mora biti ograničena na nivoima planiranim u usvojenom budžetu, a ne na normativne nivoe autputa: to može uključivati potrebu izmjene nekih zakona, kako bi se pojasnilo da je normativ planirani iznos, pri čemu se postizanje normativa ograničava raspoloživim sredstvima. 5.55 Međutim, preduslov za cijeli sistem je postojanje sistema praćenja sveobuhvatnog fiskalnog stanja Vlade u toku godine, naročito sistema za identifikaciju trendova potrošnje koji 52 Primjer dokumenta fiskanlih politika može se naći u Poglavlju 3 poljskog Programa za pripremu za ulazak u EU, na sljedećoj adresi: http://www.worldbank.org/eca/euenlargement/publications_other.htm#pep - 54 - bi, da se ne provjeravaju, mogli dovesti do nagomilavanja docnji ili do budžetskih problema. MF mora da prati fiskalno stanje cijele Vlade, a ne samo stavke budžeta. Dok se ne uspostavi Trezor i sistem kontrole obaveza, MF bi trebalo da od drugostepenih korisnika prima mjesečne izvještaje o potrošnji, uključujući i izvještaje svih vanbudžetskih fondova. Ti izvještaji bi trebalo da budu u standardizovanom formatu i trebalo bi da omogućavaju određeni nivo identifikacije mjesta na kojima bi se mogli javiti problemi, za svakog drugostepenog korisnika zasebno. U kratkoročnom periodu, bila bi dovoljna i ekonomska klasifikacija, s tim da bi se u srednjoročnom periodu prešlo na programsku klasifikaciju.53 Nakon što ti izvještaji budu pripremljeni, treba napraviti sumirane tabele fiskalnog stanja, s projekcijama fiskalnog stanja do kraja godine, koje treba da se podnose Ministru finansija i Kabinetu. Treba identifikovati problematične oblasti, tako da Kabinet može da ih rješava direktno. 5.56 Upravljačka uloga i odgovornost. Prethodna diskusija pretpostavlja širu ulogu i šire odgovornosti MF-a, koje mora preuzeti vodeću ulogu u upravljanju javnim resursima, i na taj način uravnotežavati tendencije prekomjerne potrošnje drugih ministarstava. To nije uloga koju su tradicionalno igrala ministarstva finansija u socijalističkoj eri, kada su bila odgovorna za iznalaženje načina finansiranja svih odluka koje su donošene na drugim mjestima, bez obzira na to kakve one bile. 5.57 U savremenom sistemu javnog finansiranja, ministarstva finansija, generalno, imaju mjesto za stolom za kojim se donose odluke i vrše pritisak za smanjenje potrošnje. U fazi razvoja budžeta, debata između ministarstva finansija i resornih ministarstava može biti na osnovnom nivou, pri čemu svaka strana pokušava da iznađe argumente za svoju poziciju. Između rundi budžetskih pregovora, međutim, uloga ministarstva finansija vezana je za promociju isplativijih načina za postizanje ciljeva politika među izabranim službenicima i za osiguravanje da se u savjetima upućenim vladi, vezanim za politike, obraća pažnja i na troškove i na koristi. Najvažnije od svega je da ministarstvo finansija ima ulogu u osiguranju sprovođenja usvojenih vladinih odluka o potrošnji, u vršenju nadzora nad poštovanjem tih odluka i u aktivnom upravljanju sistemom javnog finansiranja i njegovim razvojem. Nijedan drugi organ vlade nije u poziciji da igra vodeću ulogu u upravljanju budžetom i sistemom javnih finansija. 5.58 Takođe, dobro finansijsko upravljanje je odgovornost svih potrošačkih jedinica. U prethodnom sistemu, finansiranje je bukvalno prepušteno MF-u i ministarstva u kojima se vrši potrošnja nijesu se smatrala direktno odgovornim. U savremenim sistemima javnog finansiranja, svaki organ vlade koji vrši potrošnju nadležan je i odgovoran za utrošena sredstva, s tim da MF određuje standarde i prati ostvarene rezultate. U periodu razvoja sistema javnih finansija Crne Gore, ta poruka mora se jasno prenijeti svim potrošačkim jedinicama. To je princip koji predstavlja osnovu mnogih drugih promjena koje su pred nama, uključujući naknadnu reviziju (kako internu tako i eksternu), kao i internu kontrolu. 5.59 Interna revizija. Moglo bi proći više godina prije nego što se u Crnoj Gori uspostavi funkcionalan organ za eksternu reviziju. Korišćenje usluga privatnih nezavisnih revizora pruža određenu mjeru sigurnosti. U međuvremenu, još uvijek postoji institucionalna potreba za redovnim pregledima dokumentacije i računovodstvene prakse budžetskih korisnika, da bi se 53 Uz izvještaje zasnovane na GFS, na bazi funkcionalne i ekonomske klasifikacije, Crna Gora bi trebala da nastavi s izvještavanjem na administrativnoj bazi, što je format na kojem se zasniva odgovornost institucija. - 55 - osigurao integritet sistema finansijskog upravljanja, da bi se osiguralo namjensko korišćenje finansijskih sredstava, kao i da se bi se osiguralo da budžetski korisnici poštuju nove zakone i procedure (npr. nabavke, novi sistem Trezora). Štaviše, interna revizija na adekvatan način odgovara Vladi, tako što osigurava izvršavanje izvršne politike (kao npr. politike plata). U Crnoj Gori, ova funkcija može se nadgraditi na funkciju budžetske inspekcije, ali, da bi to bilo funkcionalno, i da bi se osigurala adekvatna pokrivenost budžetskih korisnika, potrebna su dodatna sredstva. Moguće opcije uključuju zapošljavanje dodatnog broja osoblja i obuku novog osoblja za te pozicije, ili prebacivanje osoblja s računovodstvenim kvalifikacijama iz UZP, ili čak prebacivanje nekih od ranijih revizora ZOP-a u novo odjeljenje za internu reviziju. 5.60 Iako je često potcijenjena, efektivna strategija komunikacije je od ključne važnosti za uspjeh reformi, i to posebno onih kao što su reforma upravljanja budžetom i fiskalna reforma predložene u Crnoj Gori. Obrazovanjem javnosti, službenika odgovornih za politike i političara, o problemima u postojećem sistemu, upoznavanjem sa opcijama za promjene i razlozima za izbor određenih rješenja, povećavaju se izgledi da će reforme naići na podršku od koje zavisi njihov uspjeh. Takođe, efektivna strategija komunikacije pomaže Vladinom osoblju u sprovođenju reforme, pod uslovom da razumiju zašto se od njih traži da nešto urade, kao i građanima, građanskom društvu, i poslovnoj zajednici, da se prilagode na promjene. Razumijevanje smanjuje suprotstavljanje i promoviše rad u novom smjeru, umjesto protiv njega. U Okviru 5.1. prikazani su neki od pristupa korišteni u drugim zemljama za unapređenje komunikacije. Okvir 5.1: Strategija komunikacije Strategija komunikacije može obuhvatati mnoge aktivnosti, na primjer: Građanski vodič za budžet. Mnoge zemlje prilagođavaju ove "budžete ukratko" koji daju osnovne informacije o budžetskom procesu, objašnjavaju fiskalnu i makroekonomsku situaciju, pa čak i obezbjeđuju kratki siže ključnih Vladinih politika. Vlade ove brošure prave jednom godišnje, s ciljem da budžetski proces i politike učine dostupnijim građanima, da se podigne stepen svijesti, te da se postigne koncenzus o oštim politikama. To predstavlja ulaganje napora kako bi se obezbijedila direktna komunikacija s građanima. Obuka medija. Mediji, naravno, izvještavaju o budžetskim i fiskalnim pitanjima, ali javne finansije su često zbunjujuća tema za sve sem onih koji su blisko upoznati s tim pitanjem. Rezultat toga je da su izvještaji medija netačni ili da vode u krivom smjeru, što onda više zbunjuje javnost nego što je edukuje. Održavanje poludnevnog seminara za izvještače, o budžetu, terminologiji, te o izvorima podataka, može, ako ništa drugo, barem povećati vjerovatnoću tačnog izvještavanja. Odnosi s javnošću (PR). Da bi se poboljšalo prenošenje Vladine poruke javnosti, smanjila konfuzija i stepen loše informisanosti, te promovisali adekvatni odnosi s javnošću, mnoga MF uspostavljaju standardne operativne procedure za kontakte s medijima i imenuju kancelariju za PR ili službenike koji odgovaraju na pitanja. To takođe može da osigura konzistentnost poruke Vlade, kao i da osigura da su službenici za PR (a preko njih i službenici koji odlučuju o politikama) svjesni najnovijih pitanja i trenutne popularnosti. Promocija politika. S vremena na vrijeme biće neophodno pripremiti građane za velike promjene politika, posebno u onim oblastima u kojima je neophodno smanjenje potršnje. Takođe može biti neophodno smanjiti potrošnju na vrlo popularne programe koji se inače nikad ne bi doticali ("svete krave"). Takve kampanje se mogu izvršiti uspješno, ali to zahtijeva aktivnu kampanju odnosa s javnošću, pokrenutu na vrijeme, mnogo prije preduzimanja predloženih promjena, kako bi se pripremio teren za promjenu mišljenja javnosti. Proces. Izjave članova Kabineta, bijele knjige Vlade, izvještaji konsultantskih institucija, panel izvještaji, seminari, sastanci s opštinskim vijećima, govori ključnim ciljnim grupama, akademske studije, studije međunarodih organizacija, pojavljivanja u televizijskim emisijama, sve to može služiti kao mehanizam za prenošenje činjenica i Vladinih poruka u javni domen i za pokretanje debate. Ti mehanizmi mogu se na odgovarajući način voditi tako da proizvedu stalni protok informacija, tako da podignu stepen javne svijesti o određenom problemu, njegovim uzrocima i posljedicama, te da posluže za istraživanje opcija reformi. Javna debata takođe obezbjeđuje vrijedne povratne informacije o posljedicama nekih prijedloga koje do sada nijesu primjećene. U toku nekoliko mjeseci, javno mnijenje se može promijeniti od otpora do podrške reformama. Kada se naglasi javni interes i kada se mišljenja promijene, Vlada onda može predstaviti svoje prijeloge za promjene. Vjerovatnoća uspjeha i održivosti se povećava kao rezultat pripremnog rada. - 56 - Procjena formulacije budžeta 5.61 Sveobuhvatnost.54 Korišćenje Tabele opšteg bilansa, koja uključuje Republičke bilanse i bilanse vanbudžetskih fondova, kao i najveći dio sopstvenih prihoda budžetskih korisnika, za 2002., daje relativno sveobuhvatnu sliku javnog sektora. Korišćenje te Tabele treba da se nastavi i može služiti kao dio dokumenta o fiskalnim politikama, koji je već pomenut. Dalje, Tabela treba da se priprema na neto bazi, prikazujući opštu fiskalnu situaciju javnog sektora. 5.62 Novi ZBS ostavlja Penzijski fond i FZZ izvan budžeta, iako daje Ministarstvu finansija mogućnost da pregleda budžete fondova i preporuči izmjene u istim prije nego što se oni predstave odgovarajućim odborima fondova i prije nego što se dostave Vladi. To može funkcionisati ako se postigne uspjeh u ograničavanju deficita i zaostalih obaveza vanbudžetskih fondova. 5.63 Opštinski budžeti, kao što i treba, ostaju nezavisni, dok korišćenje Tabele opšteg bilansa obezbjeđuje mehanizam za praćenje trendova opštinskog finansiranja i njihovog uticaja na budžet centralne vlade. 5.64 Sopstveni prihodi Ministarstva pravde ostaju van budžeta. Neke međunarodne donacije bile su van budžeta, prije svega zbog uslova ugovora o zajmu. Treba uložiti napore da se ta sredstva u potpunosti uvedu u budžet, kako bi se obezbjedila sveobuhvatna slika fiskalne situacije i resursa koji su planirani za svaki od sektora. 5.65 U 2001., nedostatak očekivane opšte budžetske podrške finansirane iz spoljnih izvora prouzrokovao je manjkove gotovinskih sredstava. Ta činjenica naglašava potrebu poklanjanja većeg stepena pažnje koordinaciji donatora, kao i opreznim politikama potrošnje. Što se tiče spoljnog finansiranja projekata, potrošnja ne bi trebalo da se vrši prije nego što se prime sredstva, kako bi se izbjegli nefinansirani rashodi (što je uobičajen problem u mnogim zemljama).55 Što se tiče opšte budžetske podrške u situacijama strukturalnog deficita, to pitanje predstavlja veći izazov, pošto se već dešava da je potrošnja viša od sopstvenih prihoda. 5.66 Kao i u drugim zemljama bivše Jugoslavije, formulacija budžeta se posmatrala iz sužene perspektive, isključivo kao funkcija finansiranja, koja je podrazumijevala ispunjavanje koliko je god moguće prethodno formulisanih programa i obaveza politika. Obaveze politika i programi bili su formirani van budžetskog procesa i bili su u vrlo maloj mjeri vezani za svoje finansijske implikacije. U daljem radu biće važno da se u diskusije vezane za formulaciju budžeta koje se odvijaju između MF i budžetskih korisnika, kao i u diskusiju o budžetu unutar Vlade, uvede diskusija o politikama. Potrošačka ministarstva kao dio svojih budžetskih zahtjeva treba da 54 Pregled dobrih primjera formulacije budžeta dat je u drugom tomu, str. 92ff. 55 Trezor će morati da bude u mogućnosti da nadgleda prijedloge potrošnje koja se treba finansirati iz stranih donacija ili zajmova, i da bi ograničio potrošnju tako da ne pređe raspoložive resurse i da bi spriječio stvaranje budžetskih obaveza prije nego što se prime resursi. Tekuće Uputstvo za Trezor obezbjeđuje sistem garancija koji rješava ta pitanja. - 57 - prilože identifikaciju tih normativa i drugih zakona koje treba mijenjati da bi se izbjeglo nagomilavanje obaveza i da bi se poboljšala veza između resursa i politika. 5.67 Iako dokument Vladinog budžeta uključuje Republičku vladu i vanbudžetske fondove, tri fonda (Penzijski fond, Fond za zdravstvo i Zavod za tržište rada) uključeni su samo za potrebe informisanja. MF se bavi samo budžetom centralne vlade. Vanbudžetski subjekti kontrolišu svoje sopstvene budžete. Iako je opšte prihvaćena praksa da programi koji su bazirani na osiguranju, kao što su zdravstvo i penzije, ostaju odvojeni od opštih budžeta, fondovi bi ipak trebali da rade u okviru sličnih režima izvještavanja i računovodstva koji se odnose na druge javne resurse i trebali bi, takođe, imati određene mehanizme kontrole potrošnje u toku godine koji se ne svode na zadržavanje plaćanja računa. Rizik koji za Republički budžet predstavlja prekomjerna potrošnja fondova mora biti pod kontrolom, a prva linija odbrane je adekvatna nadležnost i odgovornost direktora fondova. 5.68 Kapitalno budžetiranje. Crna Gora ima zasebnu Direkciju za javne radove koja je zadužena za sve vidove kapitalne potrošnje. Vlada odlučuje o projektima koji se u budžetu prikazuju samo jednom stavkom po projektu. Važno je da se kapitalni projekti u budžetu prikažu u okviru sektora ili programa na koji se odnose. To povećava transparentnost budžeta, time što omogućava službenicima koji su odgovorni za formulaciju politika da vide koliko se troši za svaki program i za svaki sektor. Dalje, ukoliko bi se budžetskim korisnicima obezbjeđivala finansijska sredstva, oni bi mogli da odluče da li da koriste usluge Direkcije za javne radove ili neke organizacije iz privatnog sektora za vođenje projekta ili za direktnu izgradnju objekta, što bi u proces uvelo element konkurencije i što bi moglo da poboljša kvalitet pružanja usluga, da smanji troškove i da ubrza završetak projekata. 5.69 Sadašnji metod vođenja budžetskih zahtjeva ministarstava i razvoja budžetskih prijedloga umanjuje stepen odgovornosti i efikasnosti. Gornje granice potrošnje koje određuje MF često se postižu smanjenjem investicione potrošnje, što može dovesti do pada djelotvornosti i efikasnosti programa i oštetiti opšti privredni razvoj. Posmatranje isključivo jednogodišnjeg budžeta, umjesto višegodišnjeg okvira, te neuzimanje u obzir ciljeva politika i programa, doprinosi kratkovidnosti odluka o budžetu. Ni ostavljanje velikih stavki nedirnutim ne promoviše djelotvornost i efikasnost. 5.70 Organizacije privatnog sektora su pod prirodnim pritiscima koji ih tjeraju da budu racionalne i efikasne (ograničenja tokova gotovine, potražnja i ponuda, konkurencija itd.). Javnom sektoru nedostaju takvi prirodni pritisci i zato je važno uspostaviti određeni vid motivacije. To ne znači da treba stvarati tržišta, već da treba koristiti tehnike kao što su postavljanje gornjih granica potrošnje po sektorima u ranoj fazi budžetskog procesa, koje potrošačka ministarstva moraju poštovati i u okviru kojih moraju razvijati svoje programe i budžete. Svako potrošačko ministarstvo za sebe mora da iznađe strukturu inputa (plata, kapitalne potrošnje) koja na najdjelotvorniji i najefikasniji način postiže ciljeve ministarstva. 5.71 Funkcija proizvodnje. Na nivou programa, barem sa konceptualne strane, može biti korisno razmišljati o funkcionisanju tog programa kao o funkciji proizvodnje. Odnosno, za proizvodnju robe i pružanje usluge (međuproizvoda ili finalnog proizvoda) koristi se određena struktura elemenata inputa. Inputima se mogu smatrati bruto pokazatelji, kao što su ukupno finansiranje, broj zaposlenih, oprema i kapital. Prvo pitanje je da li MF raspolaže sa dovoljno - 58 - informacija da tačno procijeni tu strukturu. U većini zemalja to nije slučaj. To ukazuje na to da bi određivanje prave strukture trebalo biti prepušteno, prije svih, samom ministarstvu u kojem se vrši potrošnja. Međutim, MF ima određenu ulogu, koja se svodi na to da ono mora da postavi sumirane ciljne iznose potrošnje (višegodišnje) koji uključuju ciljne iznose za različite klase potrošnje (plate), a mora da preuzme i ulogu stavljanja veta na zahtjeve potrošačkog ministarstva ili da osigura da zahtjevi potrošačkog ministarstva odražavaju neko interno rješenje strukture inputa. MF može koristiti pokazatelje uspješnosti za programe, ili za uporedive programe, a može koristiti i različite analize, kako bi ispitalo ta pitanja. Druga bitna poruka je da MF ne mora razmatrati samo višegodišnje troškove, već i uticaj koji svakodnevne odluke mogu imati na troškove u kasnijim godinama i na rezultate pojedinih programa. Smanjivanje investicija danas može uravnotežiti budžet u tekućoj godini i ne prikazati pogoršanje rezultata ili ishoda, ali može i spriječiti povećanje produktivnosti u kasnijim godinama. Što se tiče potrošnje na održavanje, smanjivanje investicija može smanjiti vijek trajanja zgrada, što onda za posljedicu ima obnovu ili ponovnu izgradnju prije nego što bi bio slučaj uz adekvatno održavanje. 5.72 Pored formalnih tehnika, i način na koji MF sarađuje s ministarstvima može da utiče na rezultate. MF bi trebalo da nastoji da pokrene dijalog s ministarstvima, kako bi ocijenilo da li su ona, u stvari, razmotrila pitanja vezana za strukturu inputa, da li postoje pokazatelji uspješnosti za ocjenu trendova vezanih za broj osoblja, da li postoje alternativni načini ili modeli za postizanje ciljeva, a zatim treba da koristi ta pitanja u pripremi budžeta. Sam dijalog je vrlo važan za uspostavljanje vlasništva nad procesom odlučivanja. Ta pitanja se moraju često postavljati, jer u suprotnom na njih neće biti odgovoreno: prema tome, postojeći broj osoblja i modeli proizvodnje biće i dalje fiksni, s mogućim povećanjima samo za nove programe ili aktivnosti. Na primjer, MF bi moglo da obezbjedi dodatna finansijska sredstva da bi potrošačka ministarstva izvršila zvanično povećanje plata, s tim da ne obezbjedi sredstva za "unapređenja". Ako se pretpostavi da postoji ograničenje visine plate po ministarstvima, to stavlja mali, ali primijetan pritisak na potrošačka ministarstva koji ih tjera da štede na platama i iznalaze načine za ostvarenje ušteda u okviru troškova za plate, kako bi se finansirao određeni broj unapređenja. To takođe zahtjeva donošenje ekonomičnih odluka o broju unapređenja, što bi se moglo razlikovati od uobičajene prakse automatskog unapređenja baziranog na godinama radnog staža i stalnom zaposlenju. Procjena izvršenja budžeta 5.73 Crna Gora je ostvarila dobar napredak vezan za poboljšanje izvršenja budžeta, kao što je već i pomenuto. Osim na unapređenje izvještavanja i uspostavljanje funkcije interne revizije, ključni naglasak treba staviti na završetak implementacije prelaznog sistema Trezora, na njegovo proširenje na sve budžetske korisnike i na vanbudžetske fondove, kao i na stavljanje sistema kontrole stvaranja budžetskih obaveza u potpunosti u funkciju. Takođe, moraće se povećati nivo pažnje koji se poklanja poboljšanju administracije javnih prihoda, u očekivanju transformacije ZOP-a u bliskoj budućnosti. 5.74 Početak izdavanja kratkoročnih obveznica Trezora predstavlja napredak ka transparentnom finansiranju. Međutim, to uključuje i visok stepen rizika da ukoliko kontrola potrošnje ne bude funkcionisala i ukoliko i dalje budu prisutni manjkovi gotovine, i zaostale obaveze da će se kratkoročne hartije od vrijednosti koristiti beskonačno i prerasti u dugoročni dug s visokim kamatnim stopama. Očekivani kratkoročni poreski prihodi trebalo bi da se koriste - 59 - za izravnavanje sezonskih fluktuacija dotoka prihoda, umjesto za pokrivanje finansijskih jazova koji su posljedica prekomjerne potrošnje. 5.75 U Vladi je već vođena određena diskusija o odvajanju donatorskih sredstava. Opšte gledano, to odvajanje predstavlja uspostavljanje zasebnih računa u Centralnoj banci van Trezora, sa procedurama za isplatu, računovodstvo, i izvještavanje van redovnih Vladinih kanala, a često i sa zasebnim jedinicama za implementaciju. Iako neki donatori možda insistiraju na odvajanju, kako bi "zaštitili" svoja sredstva, zamjenjivost sredstava znači da bi donatorska sredstva mogla jednostavno da kompenzuju postojeće tokove sredstava, i na taj način smanje značaj svih slojeva zaštite. Štaviše, paralelni procesi formulacije budžeta i izvršenja pod mehanizmom odvajanja stavljaju dodatne terete na ograničene kapacitete za upravljanje javnom potrošnjom u Republici, a mogu čak i smanjiti takve kapacitete odlivom visoko kvalifikovanog osoblja iz Ministarstva finansija u bolje plaćene jedinice za implementaciju. Prihvatljiviji pristup mogao bi biti korišćenje nove budžetske klasifikacije i sistema Trezora za "markiranje" stavki potrošnje ili projekata u okviru postojećeg sistema izvršenja budžeta, te pažljivo praćenje tih stavki potrošnje, uz, možda, češće izvještavanje javnosti i donatora (kao priprema za objavljivanje svih izvještaja o potrošnji u toku godine). Jačanje kapaciteta za internu reviziju i stvaranje određenih kapaciteta za eksternu reviziju i dalje predstavljaju visoke prioritete u okviru ovog pristupa virtualnog odvajanja. Opšta pitanja upravljanja budžetom 5.76 Izvan okvira tehničkih promjena koje su opisane u prethodnom tekstu, Vlada i Ministarstvo finansija moraju ozbiljno nastojati da rade u duhu transparentnosti i odgovarajućeg korištenja institucija, i da ne potpadnu pod iskušenje da čine ono što će najbrže riješiti trenutnu krizu. Na primjer, pri usvajanju najnovijeg poreskog zakona nijesu praćene dobre prakse, jer nijesu bile dostupne procjene potencijalnih efekata na prihode, kao ni procjene troškova primjene ili potencijalnih efekata predložene legislative na privredne aktivnosti, koji su bili potencijalno važni. Trebalo bi da takve procjene budu dostupne Vladi prije nego što donese odluke vezane za važniju legislativu, a trebalo bi da budu dostupne i javnosti kada ta legislativa bude podnesena parlamentu. 5.77 Štaviše, traženjem načina za brzo smanjenje potrošnje, ne otklanjaju se strukturni disbalansi potrošnje i ne obezbjeđuje se trajno smanjenje potrošnje. Takođe, takvi brzi izbori vremenom mogu smanjiti kvalitet pružanja usluga i djelotvornost programa. Posmatranje višegodišnje perspektive može pomoći da se ta pitanja postave, ali to će zahtjevati odlučnu posvećenost Vlade i MF-a. Posvećenost Vlade i MF-a je neophodna kako bi se uložili dodatni napori na reviziji tih disbalansa u svakom od sektora, kako bi se ograničila politika obavezivanja i kako bi se ograničila potrošnja, da bi se izabralo to što Vlada više ne može da priušti i da bi se izvršila smanjenja. 5.78 Drugi primjer brzog donošenja odluka je način na koji su modifikovane naknade na transakcije ZOP-a - ne da bi se kroz to finansirao ZOP, nego da bi se stvorili viškovi koje Vlada može da iskoristi za finansiranje zaostalih obaveza ili prekomjerne potrošnje Republičkog budžeta ili Penzijskog fonda. To su mjere za brzo zatvaranje rascjepa koje samo odlažu usklađivanje programa s raspoloživim resursima. - 60 - 5.79 Još jedan slučaj koji vrijedi primjetiti je nalaz nezavisnog revizora iz 2001. koji ukazuje na neevidentiran zajam (vidi u prethodnom tekstu, stav 5.32). Vlada mora da zauzme jasan stav o ulozi Vlade i o ulozi privatnog sektora i mora da kreira eksplicitne programe i procedure koji će podržati Vladine odluke. Ulaženje u netransparentne finansijske aranžmane s izabranim preduzećima umanjuje i značaj sistema javne potrošnje i kredibilitet Vlade. Neka preduzeća nijesu održiva, a Vlada ne može odlagati neizbježno restrukturiranje privatnog sektora. Takvo ponašanje samo sprječava da se resursi vezani za to preduzeće stave u produktivniju namjenu koja će ostvarivati prihod. 5.80 Isto tako, donošenje odluka van budžetskog procesa, bez obzira na finansijske posljedice, smanjuje nivo povjerenja u Vladu i u budžetski proces, a može da smanji i povjerenje poslovnih ljudi i investitora. Slučaj na koji treba obratiti pažnju odnosi se na odluku da se poveća minimalna zarada - minimalna cijena rada - u 2001., bez uvida u to kakve će to imati implikacije po troškove, ali znajući da za takav porast ne postoje sredstva i da nije dostupan u trenutnoj privrednoj i fiskalnoj situaciji. 5.81 Te brzo donesene odluke mogu izgledati kao put najmanjeg otpora u datom trenutku, ali one odlažu neophodno prilagođavanje javnog sektora i privatnog sektora. Važna uloga MF-a je da, u mjeri u kojoj Ministarstvo razumije ta pitanja, obrazuje i savjetuje zvaničnike u okviru različitih politika o posljedicama i adekvatnosti njihovih aktivnosti - da i ne spominjemo razvoj odgovarajućih opcija za postizanje Vladinih ciljeva. C. PREPORUKE U VEZI POLITIKE 5.82 Ključni izazov s kojim se Crna Gora susreće u ovom trenutku je završetak sprovođenja započetih reformi upravljanja javnom potrošnjom. Usvajanje legislative predstavljalo je važan korak u transformaciji sistema upravljanja javnom potrošnjom, ali pravi test predstavljaće tek sprovođenje reformi u cjelini. Ograničen broj zaposlenih u Ministarstvu finansija koji mogu da vode te reforme još više naglašava potrebu pomjeranja naglaska Ministarstva finansija sa kreiranja novih na sprovođenje već otpočetih reformi. Da bi se podržala Vladina fiskalna politika i tranzicija na tržišnu ekonomiju, sljedeće aktivnosti u 2002. su od ključne važnosti: • Razvoj srednjoročnog (trogodišnjeg) makro/fiskalnog okvira kao osnove za planiranje javne potrošnje, pri čemu bi on uključivao centralni budžet, socijalne fondove, te lokalne vlasti, a u potpunosti bi odražavao sve obaveze politika, kao što je ponovno pokretanje servisiranja spoljnog duga, restrukturiranje banaka i preduzeća i reforma sistema socijalne zaštite. Ta aktivnost će u isto vrijeme obratiti pažnju i na potrebu postojanja sveobuhvatnijeg budžeta i srednjoročne perspektive u fiskalnoj politici, a uz to će doprinijeti identifikaciji finansijski dostupnih obaveza politika; • Završetak implementacije prelaznog Trezora u okviru MF-a, sprovođenje kontrole obavezivanja, te prenos računa svih direktnih budžetskih korisnika u Konsolidovani fond Trezora (koji se obično naziva Jedinstveni račun Trezora). Svi socijalni fondovi trebali bi biti uključeni u sistem Trezora kao podračuni Trezora, sa, ako je moguće, delegiranim ovlašćenjima za procesiranje transakcija, pri čemu bi se donijela odluka da li 21 opština treba biti uvedena u sistem Trezora; i - 61 - • Uspostavljanje Odjeljenja za budžetsku inspekciju i reviziju u okviru MF-a, usaglašavanje njegovih procedura, adekvatno popunjavanje osobljem, početak specijalizovane obuke i usvajanje godišnjeg plana revizije. 5.83 U srednjoročnoj perspektivi (period 2003.-2004.), MF će morati da održi dinamiku reformi upravljanja javnom potrošnjom; ojača svoje kapacitete za formulaciju budžeta, makro/fiskalnu analizu i oblast izvršenja budžeta; postepeno zamjeni planiranje budžeta zasnovano na inputima budžetskim praksama zasnovanim na mjerljivijim rezultatima; kao i da proširi funkcije budžetske inspekcije i revizije na sve javne sektore. Drugi konkretni ciljevi u istom periodu su: • Podržavati transparentnost, obuhvatiti bilanse stanja svih javnih preduzeća u konsolidovani prikaz budžeta; • Nastaviti jačati upravljanje resursima kod direktnih budžetskih korisnika (tj. postavljanjem glavnog finansijskog službenika); • Jačati aranžmane za upravljanje javnim dugom, u sklopu razvoja Trezora; i • Usvojiti Zakon o vrhovnoj revizorskoj instituciji i uspostaviti VRI na osnovu modela eksterne revizije odabranim od strane Vlade. - 62 - IZVORI17 Bender C. (2001) Pension Reform in Montenegro: Finding and Recommendations. USAID. Deloitte & Touche (2002). Republički fond penzijskog i invalidskog osiguranja: Izvještaj o finansijskom poslovanju za 2001. godinu. Podgorica. Deloitte & Touche (2001). Izvještaj nezavisnog revizora Vladi Crne Gore o Prijedlogu završnog plana budžeta Republike Crne Gore za 2000. Ministarstvo finansija, Republika Crna Gora (2001). Nacrt instrukcija za trezor. Podgorica. Fowler, M. S. (2001). Penzijski sistem u Crnoj Gori. Za PIO i Barents Group. Podgorica. Vlada Crne Gore (2001). Strategija ekonomske reforme i oporavka. Podgorica. Izvještaj o poslovanju Republičkog Fonda za zdravstvo, Podgorica, različite godine. Institut za strateške studije i prognoze (Podgorica) i CEPS (Belgija). Montenegro Economic Trends (MONET), različite godine. Palacios, R., Pallarès-Miralles, M. (2000), “International Patterns of Pension Provision, mimeo, World Bank, Washington D.C. Republički Fond za Zdravstvo (2000). Finansijski plan za 2001. godinu. Podgorica. Vlada Republike Crne Gore. Prijedlog završnog računa budžeta Republike Crne Gore, Podgorica, različite godine. Vlada Republike Crne Gore. Nacrt zakona o budžetu Republike Crne Gore, Podgorica, različite godine. 17 Navedeni su izvori koji nijesu uključeni u drugi tom. - 63 - - 64 - MAPA: SRBIJA I CRNA GORA