REGIÓN DE AMÉRICA 79527 LATINA Y EL CARIBE El Futuro del Medio Ambiente y Recursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES Riego en el Perú Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Banco Mundial Oportunidades para todos © 2013 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street NWWashington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Este trabajo ha sido realizado por personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este trabajo no reflejan necesariamente la postura del Banco Mundial, su Junta de Directores Ejecutivos o los gobiernos a los que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los límites, colores, valores y demás información mostrada en cualquier mapa en este trabajo no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial con respecto a la situación legal de ningún territorio ni el respaldo o la aceptación de dichos límites. La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos fue desarrollada bajo la dirección de Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para la región de Latino América y el Caribe (LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento de Emilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN). Para acceder a las versiones electrónicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac. Derechos y Permisos El material contenido en este trabajo tiene derechos de autor. Dado que el Banco Mundial fomenta la divulgación de sus conocimientos, este trabajo puede reproducirse, total o parcialmente, con fines no comerciales siempre y cuando se reconozca completamente su autoría. Cualquier pregunta sobre derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, debe dirigirse a: Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@ worldbank.org. Todas las imágenes son cortesía de Thinkstock/Getty Images y del Banco Mundial. Medio Ambiente y Recursos Hídricos Serie de Publicaciones Ocasionales Prefacio La región de América Latina y el Caribe reúne una La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio combinación única de cualidades y retos en el Ambiente y Recursos Hídricos es una iniciativa de manejo de los recursos hídricos y el medio ambiente; la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hídricos esta región posee una dotación excepcional de del Departamento de Desarrollo Sostenible para recursos naturales y cultivos importantes para la región de América Latina y el Caribe del Banco garantizar la seguridad alimentaria y preservar Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al la biodiversidad mundial. Sin embargo, la región intercambio global de conocimientos sobre las también acusa las mayores tasas de urbanización innovaciones en la gestión del medio ambiente del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altos y los recursos hídricos, y a la consecución de de contaminación y sobreutilización de recursos un crecimiento sostenible e incluyente. Estas naturales. Estas particularidades generan efectos publicaciones pretenden trasladar a un público perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente, amplio (tomadores de decisión, profesionales del son fuentes potenciales de conflictos y dificultan la desarrollo, académicos y otros actores sociales) las lucha contra la pobreza. lecciones extraídas de los proyectos, la asistencia técnica y las demás actividades relacionadas con Durante los últimos veinte años, la región de América el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a emprendidas en conjunto con nuestros socios. La la hora de abordar estos retos. Es la región líder, serie aborda temas importantes para la agenda del mundo en desarrollo, en conservación de la de sostenibilidad de la región que abarcan desde biodiversidad y gestión de recursos naturales, y está la gestión de los recursos hídricos hasta la salud a la vanguardia en la reducción de la contaminación del medio ambiente; incluyendo la gestión de urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio recursos naturales y el riego, la conservación de la escogido por los países de la región para plantear biodiversidad, las políticas ambientales, la gestión políticas pioneras e innovadoras de protección del de la contaminación, las instituciones ambientales medio ambiente y gestión de recursos naturales; y su gobernanza, los servicios ambientales, y el para reforzar a las instituciones responsables de la cambio climático y sus conexiones con el desarrollo gestión del medio ambiente; y para apostar por la y el crecimiento. sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en En esta publicación se presenta un análisis la gestión de los recursos hídricos. Estas iniciativas detallado de la situación actual de los diferentes incluyen, entre otras, la instauración y mejoramiento factores relacionados con el Riego en el Perú, y se de los estándares de calidad de los combustibles y el sugieren una serie de recomendaciones tendientes aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono a afrontar los desafíos encontrados tales como: en México; el pago por servicios ambientales en mejorar el desempeño de las organizaciones de Costa Rica; la gestión participativa e integrada de usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques cuestión; y mejorar la coordinación entre el riego de la gestión del riego en México. y la gestión de los recursos hídricos en el país. Si El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis bien algunas de las propuestas presentadas en conocimiento, tanto en la región de América Latina este informe ya han sido acogidas por el Gobierno, y el Caribe como en el mundo entero. se busca que este trabajo sea el inicio de acciones subsiguientes que conlleven a un fortalecimiento Dr Karin Kemper del sector del riego en el Perú. Gerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hídricos Esperamos que esta publicación, al igual que la Departamento de Desarrollo Sostenible serie completa, contribuya a la diseminación del Región de América Latina y el Caribe Tabla de Contenido Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iix Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1. El Contexto del Riego en el Perú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1.1 Riego, economía y pobreza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 1.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1.3 Riego y recursos hídricos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.4 Variabilidad y cambio climático. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.3 Eficiencia en el uso del agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3.1 Las organizaciones de usuarios de agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3.2 Los Proyectos Especiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 5. Inversión y Gasto Público en Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 5.1 Inversión pública en riego y drenaje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 5.2 Inversión privada en riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6.1 Definir y adoptar enfoques más racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 6.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 6.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 6.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 iii LISTA DE CUADROS Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias. . . . . . . 4 Cuadro 1.3: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Cuadro 2.1: Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Cuadro 2.2: Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 LISTA DE FIGURAS Figura 6.1: Pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego . . . . . . . . . . . 45 vi Siglas y Abreviaturas AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural ANA: Autoridad Nacional del Agua APP: Asociación Público-Privada ATDR: Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente) DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social GL: Gobierno Local GR: Gobierno Regional ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática JU: Junta de Usuarios LRH: Ley de Recursos Hídricos MEF: Ministerio de Economía y Finanzas MINAG: Ministerio de Agricultura MMC: Millones de metros cúbicos ONG: Organismo No Gubernamental OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada OUA: Organización de Usuarios de Agua O&M: Operación y Mantenimiento PE: Proyecto Especial PEAO: Población Económicamente Activa Ocupada PIB: Producto Interior Bruto PIM: Presupuesto Institucional Modificado PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada PSI: Programa Subsectorial de Irrigación SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el año 2013) v El Futuro del Riego en Perú Desafíos y Recomendaciones Volumen I : Informe de Síntesis Marie-Laure Lajaunie, Especialista Sénior en Gestión de Recursos Hídricos, Banco Mundial Sylvie Tillier, Economista Agrícola, Consultor Independiente Héctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial Camilo Lombana Córdoba, Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial Susanne Scheierling, Economista Sénior, Banco Mundial Agradecimientos Los autores agradecen la amplia colaboración de Sociales; Miguel Prialé, Especialista en temas las autoridades peruanas, en particular a Milton Económicos; Herve Plusquellec, Especialista en von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego; Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura; Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara Juan Haro Muñoz, Director de la Oficina de Apoyo Chinarro, Especialista Agrícola. De igual forma y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura los autores agradecen los valiosos comentarios (MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko, recibidos sobre versiones preliminares de este Director de la Dirección General del Infraestructura informe de Susan Goldmark, Directora País para Hidráulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro, Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Karin Asesor Técnico de la Junta Nacional de Usuarios Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista Recursos Hídricos para América Latina y el Caribe; de Agricultura y Medio Ambiente de la Dirección Rita Cestti, Especialista Sénior en Recursos de Inversión Pública del Ministerio de Economía Hídricos; Richard Abdulnour, Especialista en y Finanzas; Jorge Zúñiga, Director Ejecutivo Recursos Hídricos y Griselle Vega, Especialista del Programa Sub-sectorial de Irrigación (PSI); Plinio Gutiérrez, Coordinador del PSI Sierra; Agrícola, todos ellos del Banco Mundial; así como Máximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto de Klaus Urban, Especialista Institucional de de Modernización de la Gestión de los Recursos la Organización de las Naciones Unidas para la Hídricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor Alimentación y la Agricultura (FAO). Finalmente del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los el equipo agradece a la FAO por la preparación autores de los informes utilizados como base para y aporte del informe “Gestión Local de Sistemas realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks, de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú, especialista institucional y de riego; Laureano del FAO 2012� que apoyó la elaboración del presente Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios estudio. vii El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Resumen El riego en el Perú es un elemento fundamental riego parcelario tecnificado por gravedad; a la para el desarrollo de la economía, la reducción de recuperación de las tierras salinizadas; y al me- la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la joramiento de la seguridad hídrica del riego. adaptación al cambio climático. Si bien el Gobierno 3) Implementar políticas e inversiones más in- cuenta con una política de riego desde el año 2003, cluyentes a través de un apoyo más equilibrado esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la entre grandes y pequeños agricultores; entre serie de eventos que han variado las circunstan- los diferentes tipos de organizaciones de usu- cias del país y en especial del sector agrícola en arios y la formalización de los derechos de uso la última década. Para apoyar al Gobierno en esta de agua y de propiedad sobre la tierra. tarea, el estudio propone, a partir de un análisis detallado del sector, tener como visión una agri- 4) Fomentar la inversión privada en el riego por cultura productiva y competitiva, que contribuya parte de los regantes y las organizaciones de de manera significativa a la economía nacional y usuarios a través su capacitación e incentivos, a la reducción de la pobreza en forma sostenible, así como una mejor estructuración de las con- equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente cesiones a empresas privadas. como de la variedad cultural; factores que con- stituyen algunas de las grandes riquezas del Perú. 5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de las funciones del Ministerio de Agricultura Las recomendaciones derivadas del estudio, para para que pueda asumir su rol de ente rector en alcanzar esta visión, se agrupan en las siguientes riego. líneas de acción: 6) Mejorar el desempeño de las organizaciones 1) Definir y adoptar enfoques más racionales, in- de usuarios mediante un asesoramiento recur- tegrales y sostenibles a través del desarrollo rente y diversificado y una revisión del marco de un sistema de información, un mejoramiento normativo. de la planificación de la inversión y de las políti- cas; una mejora en la coordinación entre el Go- 7) Mejorar la integración entre el manejo de los bierno Nacional con los gobiernos descentrali- recursos hídricos, la adaptación al cambio zados; y una mejor integración entre la gestión climático y el riego. de los recursos hídricos y el riego. 8) Aplicar intervenciones diferenciadas en con- 2) Implementar políticas e inversiones más cordancia con la gran diversidad de los sistemas equilibradas, prestando más atención a la ca- de riego en el país en las diferentes regiones pacitación a las organizaciones de usuarios y a agroclimáticas. los gobiernos descentralizados; a la moderni- zación de los sistemas de riego colectivos; al iix Introducción En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en “Política y Estrategia Nacional de Riego�, con una los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé validez de 10 años. Los cambios experimentados Plusquellec en los aspectos de infraestructura desde esa fecha –como la descentralización de ciertas de riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos funciones y recursos desde el Gobierno Nacional relacionados con las organizaciones de usuarios; hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la firma del Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y Prialé en los aspectos relacionados con el gasto otros países, el boom de las agro exportaciones, los público; Laureano del Castillo en los aspectos intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con con la modalidad de Asociación Público-Privada las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro (APP), el aumento de la conflictividad en relación en los aspectos de género. El equipo del Banco, con el recurso hídrico, la preocupación creciente por encargado de la coordinación general del estudio la seguridad alimentaria y por la reducción de las y la preparación del informe consolidado, estuvo desigualdades, y la cada vez más evidente necesidad liderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por de adaptación al cambio climático- justifican una Héctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana actualización de dicha política/estrategia. Córdoba y Susanne Scheierling. Los principales colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan El objetivo principal de este estudio es apoyar al Haro del Ministerio de Economía y Finanzas y Carlos Gobierno del Perú en la actualización de su “Política Azurín del Ministerio de Agricultura. y Estrategia Nacional de Riego� a través de la preparación de un análisis detallado del sector del Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y riego, la formulación de una visión para el sector y discutidas por parte del Gobierno y varios expertos la identificación de una serie de recomendaciones en temas relacionados con el riego, a través de para alcanzar esta visión. Adicionalmente, se espera talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril que este informe sea de utilidad para la comunidad 2013. La versión final del Estudio toma en cuenta local e internacional que participa en los esfuerzos de estos aportes. desarrollo del Perú. Por último, dado que la información El presente informe constituye el Volumen I: Informe disponible sobre el riego en Perú es limitada y dispersa, de Síntesis del documento “El Futuro del Riego en se espera que el presente informe sirva de base para Perú: Desafíos y Recomendaciones�, que a su vez trabajos analíticos e investigaciones más detalladas es un resumen del estudio completo desarrollado; se que se realicen en el futuro. recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal Este informe es el resultado de la colaboración para contar con un diagnóstico completo del sector entre el Gobierno de Perú, a través del Ministerio de del riego en el Perú, sus antecedentes históricos y Agricultura y el Ministerio de Economía y Finanzas; las recomendaciones propuestas para cada uno de la Organización de las Naciones Unidas para la los desafíos identificados. El presente Documento Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial. consta de 6 capítulos: en los capítulos  1 a 5 se La preparación del estudio comenzó en el año presentan el diagnóstico de la situación actual y los 2011 con la elaboración de una serie de informes desafíos identificados, mientras que en el capítulo 6 de base realizados por un equipo multidisciplinario se brindan una serie de recomendaciones agrupadas de expertos locales e internacionales. El equipo según diferentes ejes temáticos. multidisciplinario encargado de los informes de 1 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis 1. El Contexto del Riego en el Perú de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, más de 1.1 Riego, economía y pobreza la mitad de la población rural es pobre y cerca de Para el Perú el riego es un elemento fundamental un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011). para la producción agrícola, las exportaciones, Esta población, depende en su gran mayoría de la la seguridad alimentaria y el empleo. El sector actividad agropecuaria; directamente, a través de agropecuario en su conjunto da empleo a más de la producción para autoconsumo y para la venta un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos del exceso en los mercados, y como fuente de en las zonas rurales)1 (INEI, 2011) y contribuye con empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y riego permite incrementar el valor de la producción el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011). agrícola y estabilizar la producción y los precios Dentro de este sector, el rol productivo del riego es agrícolas2; generando empleos, mejorando los prominente, contribuyendo con aproximadamente ingresos de los agricultores y sus trabajadores dos tercios del valor de la producción agrícola y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el y en un porcentaje aún más elevado para las país. exportaciones correspondientes. Adicionalmente, desde una perspectiva de género, El riego constituye también un importante motor el sector del riego es importante debido al rol clave para la reducción de la pobreza y, de manera que tienen las mujeres en la producción agrícola general para el mejoramiento de la calidad de y en el manejo de los sistemas de riego; sin vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales embargo, éstas no cuentan con una representación concentran más de la mitad de la población que se adecuada en la toma de decisión en la gestión de encuentra en situación de pobreza a nivel nacional los sistemas de riego (Chinarro, 2012). y el 80% de la población que vive en condiciones 1 Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura) acogía al 25,7% de la Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente de empleo ronda el 73,2% de la PEAO. 2 A través del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, más sensibles al estrés hídrico, y finalmente a través de la atenuación de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones. 2 Cuadro 1.1: Superficie equipada con infraestructura de riego en el Perú4 Superficie equipada con infraestructura de riego CENAGRO 1994 ANA (2012) ha (%) ha (%) Costa 1.190.000 68% 981.127 65% Sierra 453.000 26% 412.236 27% Selva 109.000 6% 118.291 8% TOTAL 1.752.000 100% 1.511.655 100% Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas (Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA) agrícola, y fomentar cultivos de mayor valor que 1.2 Extensión y diversidad de la agricultura son generalmente más sensibles al estrés hídrico. bajo riego El riego, y la agricultura en general, juegan un rol El Perú es uno de los países latinoamericanos con importante en esta zona en relación con la seguridad mayor cantidad proporcional de áreas irrigadas; alimentaria y el nivel de empleo de la población, aproximadamente un tercio del área cultivada total que es en su mayoría pobre. En comparación con cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000). la Costa, las opciones productivas de la Sierra El rol y la importancia del riego varían según la zona son más limitadas. Esto se debe en particular del país. La mayor parte del área bajo riego está a un clima más agresivo, la erosión del suelo, la localizada en la Costa, donde la agricultura no es alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta al mercado, limitaciones en la disponibilidad de zona se concentra la mayor parte de la población recursos hídricos y la debilidad de las instituciones, del país así como las actividades económicas; aún entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tiene cuando la vertiente del Pacífico sólo recibe el 1,8% algunas ventajas, como el hecho de contar con del total del agua del país3 (Ver cuadro 1.3). mejores condiciones sanitarias que las que se encuentran en otras regiones, así como con un La región de la Costa goza de diversas condiciones régimen de temperatura adecuado para cultivos que son muy favorables para la agricultura. En que necesitan periodos de frio, y la posibilidad los valles aluviales se encuentran los mejores de implementar sistemas de riego por gravedad suelos agrícolas, los más productivos del país. La (reduciendo los costos de inversión y de operación). temperatura y el soleamiento son extremadamente favorables, y existe un buen nivel de acceso al La agricultura en la Selva se desarrolla mercado nacional e internacional. principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas áreas tienen déficit de agua durante determinadas En la Sierra (zonas más altas) y la Ceja de épocas del año, al menos en relación con cultivos Selva (región del Amazonas), el riego, cuando es de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar, utilizado, constituye un complemento a la lluvia. etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente Permite mejorar la producción y la productividad sensibles al estrés hídrico en el momento de 3 Alrededor de 2000 m3/año/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible). 4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reflejan necesariamente una disminución del área equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área bajo riego en los dos últimos decenios. 3 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias TOTAL Tamaño de la unidad agropecuaria (UA) < 3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha > 50 ha Número de UA (ha) 1/ 1.742.267 964.341 505.440 219.312 53.174 % 100,0% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1% Superficie total UA (ha) 2/ 35.327.237 1.113.368 2.579.927 4.215.276 27.418.666 % 100,0% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6% Superficie agricola (ha) 3/ 5.891.314 921.605 1.787.790 1.799.225 1.382.694 % 100,0% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5% de la cual: bajo riego (% superf. agric.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4% en secano (% superf. agric.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6% 1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamaño incluyen sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes y bosques. 2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otras. 3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes). Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994 Cuadro 1.3. Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional Disponibilidad de Agua Consumode Indice Región Superficie Población Sup. Subt. Total Agua D/P C/D Hidrográ- fica (m3/ (Km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%) (%) hab/año) Pacifico 278.482 18.620.070 66,0% 35.972 2.849 38.821 2,2% 16.501 87,0% 2.085 42,51% Amazonas 957.823 8.680.616 30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 12,5% 198.121 0,14% Titicaca 48.911 920.078 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104 0,5% 10.735 1,05% Total 1.285.216 28.220.764 100% 1.765.663 2.849 1.768.512 100% 18.972 100% 62.667 1,07 Fuente: ANA (2012 A) la floración (por ejemplo el cultivo de café). Es unidades agropecuarios tenía menos de 10 ha. una región con fuerte crecimiento poblacional y Cerca de 75% de las áreas regadas estaban en UA económico, y potencial para incrementar el área de menos de 20 ha. regada. Por otra parte, se está emprendiendo desde los Otra característica de la agricultura en el Perú, años 90 un proceso de concentración de las tierras incluyendo la agricultura regada es la prevalencia agrícolas5 en manos de grandes inversionistas del minifundio. En 1994, casi el 85% de las privados. Según datos de MINAG, un conjunto de 5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de la costa por PE y inversion privada en aguas subterraneas. 4 18 grupos empresariales dispone de una superficie subterráneos por inversionistas privados es total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un insostenible y crea un problema de disponibilidad cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona. no sólo para otros usuarios agrícolas sino también para otros sectores prioritarios, incluido el uso 1.3 Riego y recursos hídricos poblacional. Considerando que la agricultura bajo riego es, La baja calidad del agua también tiene un impacto ampliamente, el mayor usuario de agua del país negativo sobre la agricultura regada, limitando (ocupando cerca de 80% de las extracciones de en algunos casos la agroexportación y causando agua dulce), es un desafío importante contar con enfermedades de origen hídrico. Según la ANA, por la disponibilidad de recursos hídricos de calidad lo menos el 50% de las unidades hidrográficas del para el desempeño de los sistemas existentes país no cumplen con las normas para el uso agrícola, y para potenciar la expansión del área regada. lo que se debe principalmente a la contaminación Adicionalmente, el sector del riego es fundamental microbiológica por el vertimiento de aguas servidas para la buena gestión de los recursos hídricos. poblacionales, metales tóxicos provenientes de la actividad minera y contaminación agrícola como La desigual distribución de los recursos hídricos resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y entre las vertientes del Pacifico y del Atlántico fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante así como entre sus cuencas, además de la la temporada de lluvias los ríos transportan una escasa precipitación en la Costa y la marcada alta carga de sedimentos, lo que representa un estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la obstáculo para la adopción del riego por goteo realización de considerables inversiones en la (Capítulo  2) y genera una colmatación acelerada construcción de grandes sistemas de irrigación e de los reservorios. importantes obras de regulación con embalses y trasvases intercuencas. Sin embargo, la eficiencia El crecimiento poblacional y económico genera una de uso del agua (técnica y económica) en el riego presión y una competencia crecientes en relación es, en general, baja (Capítulo  2). El pago por el con los recursos hídricos, originando conflictos por agua de riego, cuando existe, es en general por área el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio 2009 introduce un enfoque holístico y multisectorial de la misma. Adicionalmente, las limitaciones de la gestión de los recursos hídricos, a través la en la concepción de la infraestructura hidráulica creación de Consejos de Cuenca encargados de (Capítulo 2) y en su operación y mantenimiento, así formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos como los métodos no mejorados de riego parcelario de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave (Capítulo 2) contribuyen a la baja eficiencia. para orientar las inversiones en riego de manera coherente y compatible con las necesidades de los La aplicación de una cantidad excesiva de agua6 demás sectores y el respeto del medio ambiente. en las parcelas ha contribuido a serios problemas Se ha iniciado la implementación de los mismos de anegamiento y/o salinización en diversos en algunas cuencas piloto y se estima que tomará valles de la Costa, generando la pérdida de un decenio o más extenderlos a todo el país. suelos valiosos (Capítulo  2). En otros lugares Algunos desafíos que se presentan son que estos la sobreexplotación de los recursos hídricos planes consideren adecuadamente los efectos 6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registró el uso de volúmenes superiores a 20.000 m3/ha/año en algunos sistemas de riego. 5 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis acumulados de la inversión en riego, que sean El cambio climático y sus efectos actualizados regularmente y, sobre todo, que sean Las tendencias climáticas observadas entre realmente vinculantes para todas las entidades 1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las involucradas en la gestión de recursos hídricos. temperaturas se están incrementando, mientras Otro instrumento clave para la gestión racional de que las precipitaciones no presentan una tendencia los recursos hídricos y la protección del acceso al homogénea (MINAG, 2012). Las proyecciones agua, en particular cuando se trata de poblaciones climáticas para grandes regiones del país todavía vulnerables, son los derechos de uso de agua. tienen un alto nivel de incertidumbre, y los A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre estima que el 75% de los usuarios agrarios, la la agricultura en general, y regada en particular, mayoría de los cuales se encuentra en la Sierra y la todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del existentes para 2030, prevén un aumento general Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en de la temperatura, mientras que los impactos sobre bloque a organizaciones de usuarios registradas, las precipitaciones son variables y no siempre es lo que representa un gran desafío en la Sierra y evidente la dirección en la que se llevará a cabo la Selva donde la mayoría de las organizaciones el cambio. Según las proyecciones del MINAG de regantes no están formalizadas, y donde no (MINAG, 2012), para los cultivos importantes para hay programas específicos para fomentar dicha la seguridad alimentaria del país a 2030, no se formalización. prevén grandes impactos en los rendimientos de los cultivos en la costa norte, ya que el aumento de temperatura seria compensado por un aumento 1.4 Variabilidad y cambio climático de las lluvias en las partes medias y alta de las Variabilidad actual del clima cuencas; tampoco se prevén cambios importantes La producción agrícola está relacionada con las en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al condiciones climáticas. El parámetro climatológico contrario en la costa central y sur, la producción que tiene una mayor influencia en el rendimiento sería afectada por un aumento del estrés hídrico, lo agrícola es la variabilidad en el déficit de precipitación. que significa que se debe dar especial atención al Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja manejo de los recursos hídricos y de los sistemas de de selva, e incluso tiene un impacto considerable en riego en estas zonas. la costa, donde la totalidad del área cultivada cuenta Respecto a los eventos extremos, las tendencias con riego, que depende de la disponibilidad del observadas indican que los fenómenos del Niño y la recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en Niña son mas intensos y frecuentes, con respecto a la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa aquellos presentados en décadas anteriores; de igual los rendimientos se ven afectados por el aumento forma se espera una mayor afectación, según la región, de las temperaturas durante eventos climatológicos en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e asociados a fenómenos del Niño fuertes (MINAG, impactos asociados con la producción agrícola y la 2012). Adicionalmente, los riesgos de inundación por infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar desborde de los ríos afectan aproximadamente 40% que las proyecciones de los eventos extremos son aun del área cultivada en el país; (MINAG, 2012), lo que debatidos y cuestionados (MINAG, 2012). puede generar pérdidas en la producción agrícola, así como en la infraestructura de riego. Otro efecto del cambio climático sobre la agricultura regada es la reducción de la superficie de los 6 glaciares y de los páramos lo que representa una de los glaciares, la degradación de los páramos, la reducción de la capacidad de almacenamiento progresiva sedimentación de los reservorios, la poca natural del agua, generando como resultado una inversión en infraestructura de almacenamiento disminución de los caudales de los ríos en las épocas nueva y la falta de protección de las cuencas altas y de estiaje (acentuando las sequías) y el incremento de sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012). de los caudales punta en época de lluvias (generando Adicionalmente, el cambio climático aumenta la mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la incertidumbre climática e hidrológica, haciendo capacidad de almacenamiento artificial del Perú es más difícil la planificación y el diseño de la de unos 160 m3 per cápita, equivalente al 7% de la infraestructura hidráulica, así como la operación media para América Latina (ANA, 2012). Tanto ésta de los embalses. como la capacidad de almacenamiento natural están disminuyendo, debido al mencionado deshielo 7 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis 2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego El desempeño de la agricultura regada depende salinización de los suelos. Del primero dependen las en gran parte de la calidad del servicio de riego posibilidades de mejora de los sistemas colectivos; y drenaje. En términos generales, un buen del segundo las posibilidades de pasar a sistemas servicio de riego y un sistema de riego moderno de riego tecnificado parcelario y del tercero la se caracterizan por la fiabilidad, flexibilidad, recuperación de tierras que han sido afectadas uniformidad/equidad y eficiencia del suministro por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son de agua a las parcelas y plantas. De igual forma, claves para la productividad y competitividad de la un buen servicio de riego debe permitir evacuar agricultura peruana. el exceso de agua y disolver los contenidos de sal presentes en la superficie y en el subsuelo, con el fin de no afectar negativamente el crecimiento de 2.1 La gran diversidad en los sistemas de las plantas. riego En este contexto, se ponen en evidencia tres La agricultura regada en el Perú se caracteriza cuestiones que no reciben la suficiente atención por una gran diversidad de sistemas de riego, por parte del gobierno, la comunidad científica y originada por una larga historia de intervenciones los usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i)  la agrohidráulicas y de un contexto físico, económico seguridad hídrica por almacenamiento y control y sociocultural muy diverso en el país. Como parte de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii)  la de este estudio, se han identificado 9 grandes regulación/control del suministro de agua en los tipos de sistemas de riego agrupados según sistemas de canales; y (iii)  los sistemas de drenaje las tres zonas agroclimáticas del país (Costa, y la eficiencia técnica de uso en los sistemas Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien afectados por problemas de anegamiento y las recomendaciones para la mejora del riego 8 Cuadro 2.1.Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios7 Tipo de sistema / �rea bajo Región valle, en función de riego Nro. de usuarios Tipo Nómina de principales ejemplos natural característica(s) (estimado) (estimado) predominante(s) Ha Zonas intervalle de Chavimochic; Concesión 30.000 200-300 Nuevas irrigaciones, H2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (“Majes (áreas (número de lotes). A con proyección II�): áreas de ampliación; Proyecto Alto Piura: proyectadas: + El número de altamente empresarial áreas de ampliación; �reas de reciente 160.000 ha) usuarios es menor ampliación privada en el valle Chira Grandes irrigaciones de mejoramiento Irrigación San Lorenzo; Irrigación de Chira- y ampliación de Piura; Chancay-Lambayeque; Jequetepeque B áreas agrícolas, regulado; Chinecas; Irrigación Pampa de 304.000 99.250 con orientación a Majes (“Majes- I�); Moquegua: proyecto pequeños y medianos Pasto Grande productores Valles con sistemas de riego más Chicama; Chao; Virú; Santa-Lacramarca; antiguos que tienen C Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vítor 180.700 33.400 problemas de drenaje (Arequipa); Camaná; Locumba; Sama y/o salinización de Costa medianos a grandes Valles con dependencia de aguas subterráneas Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche; mediana, grande o casi D Chicama; Chillón-Rímac-Lurín; Ica-Villacurí; 205.800 62.000 total, y que cuentan Valle de la Caplina (Tacna) con acuíferos de importancia Valles con régimen hidrológico muy Zaña; Casma-Sechín; Culebras; Huarmey; aleatorio y de pocas E Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acarí; Yauca; 79.900 31.730 reservas subterráneas, Chaparra resultando en muy baja seguridad hídrica Valles en condiciones hídrico productivas Pativilca; Chancay-Huaral; Cañete; Chincha; F 114.900 43.000 relativamente buenas Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoña para la agricultura Valles interandinos Valles de Cajamarca; Callejón de Huaylas; 145.100 206.900 con amplias áreas G Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas; (datos (datos de sistemas de riego Cusco; Valle del Colca; Candarave preliminares) preliminares) conexos Sierra Zonas andinas con 250.000 250.000 mayoría de pequeños En general, laderas y zonas (alto) andinas y H (datos (datos sistemas de riego altiplánicas preliminares) preliminares) dispersos Sistemas de irrigación Jaén; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo; Selva I en zonas de Ceja de 117.128 42.080 Huallaga Central Selva Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012. 7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, por lo que han sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa de los varios tipos de riego. 9 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis pueden incluir algunas orientaciones y medidas intercuencas benefician exclusivamente a la Costa “generales� válidas para todo el país, es necesario peruana (sistemas regulados), por lo que un desafío contar con otras sumamente flexibles y adaptables importante para el desarrollo de la agricultura regada a las características propias de cada uno de los en la Sierra es mejorar el problema que surge de la tipos de sistema considerados. poca disponibilidad de recursos hídricos regulados. En las zonas en las que la fuente de agua es muy 2.2 Seguridad hídrica, infraestructura variable (Tipo E) –como en los sistemas de riego hidráulica y métodos de riego parcelario que se abastecen directamente de cuerpos de escorrentía superficial con poca o nula capacidad Seguridad hídrica y sostenibilidad de la fuente de de almacenamiento de agua en el período de lluvias agua para luego utilizarla en el período seco–, la calidad La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de del servicio de riego es baja y las posibilidades mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad de realizar mejoras mediante el uso de nuevas hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego que tecnologías de regulación de los canales y del riego dependen de aguas subterráneas (como fuente tecnificado parcelario son muy limitadas. En estos principal o complementaria) o que se benefician de sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la ríos regulados, prestan en general un servicio de agua seguridad hídrica a través de presas, transvases relativamente bueno, y es en estos sistemas donde o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre la tierra cuenta con una productividad superior en y cuando esto se justifique desde el punto de comparación con otras regiones del país. De hecho, vista económico, ambiental y social. También es algunos de estos sistemas (algunos que dependen conveniente mejorar las bocatomas y revestir los de aguas subterráneas; el Proyecto Especial canales en tramos críticos, y promover el riego Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi tecnificado por gravedad. Una vez alcanzado un continuo a las parcelas, lo que explica que es allí nivel de seguridad hídrica aceptable, se puede donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego considerar realizar mejoras en el servicio de riego parcelario tecnificado del país y donde se produce a través de un mejor control de los canales y de la una gran parte de los cultivos de agroexportación aplicación del riego parcelario presurizado. (Tipos A, D y en menor medida B). En este contexto, es preocupante la elevada y Sin embargo, excepción a parte, la casi totalidad creciente variabilidad estacional e interanual de estos sistemas que cuentan con una relativa de la escorrentía, y la relativamente limitada seguridad hídrica opera en niveles que están y decreciente regulación de los ríos. También muy por debajo de lo previsto en su concepción es motivo de preocupación la sobreexplotación (Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas de los acuíferos como consecuencia del hay posibilidades de mejorar substancialmente la desarrollo incontrolado del bombeo para riego en calidad del servicio, así como la eficiencia técnica algunas áreas de la Costa, como es el caso de y económica en el uso del agua. Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y Estos sistemas están ubicados principalmente en la especialmente del valle de Ica. En estas áreas, el Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas futuro de una agricultura altamente productiva y y la mayoría de las presas y de los transvases moderna se encuentra en peligro. 10 Sistemas de captación, conducción y distribución las parcelas lo que facilita la instalación del riego La mayor parte de los sistemas de riego son parcelario localizado. Sin embargo, requieren un alimentados por canales de conducción; muy alto nivel de inversión. pocas áreas agrícolas se riegan desde tomas En las áreas con poca seguridad hídrica, los sistemas directas en el río. La infraestructura de muchos de conducción y distribución están generalmente de los sistemas antiguos es bastante básica. En basados en divisores proporcionales de caudal, y cambio, los sistemas de riego construidos por los cuentan con pocas estructuras de control. Estos Proyectos Especiales en las últimas 3-4 décadas sistemas son de operación simple y económica, fueron diseñados y construidos teniendo en y aseguran una distribución proporcional fija, cuenta la normativa actualizada de la ingeniería lo cual limita los conflictos en las áreas donde civil, a pesar de esto, la mayoría no cuenta con existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua la infraestructura de control necesaria para una de riego es mínimo, inflexible, no diferenciado y operación moderna de los sistemas. poco confiable, por lo que la producción de cultivos Se estima que el 90 por ciento de las obras de de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada. derivación (bocatomas) son de construcción Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema rústica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas de riego son escasas y dependen de la mejora estructuras no cuentan con la presencia de previa de la seguridad hídrica en la fuente. compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen La mayor parte de los sistemas de canales de la posibilidad de controlar adecuadamente el distribución de la Costa, y un alto porcentaje de caudal captado. Además, permiten el paso de los que se encuentran en la Selva y la Sierra, sedimentos y otros materiales, lo que implica la son sistemas operados por compuertas. Los necesidad de realizar un mantenimiento adicional mismos requieren una mayor atención para su de los canales. Generalmente, estas estructuras operación, pero también proveen un mayor rango requieren reparación después de crecidas del río de servicios. En general están equipados con de cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras compuertas deslizantes, de descarga de fondo, modernas de derivación, cuando existen, están regulables con tornillo sinfín o de cierre simple y, en general bien diseñadas, contando inclusive salvo excepciones, son de operación manual.8 La con desarenadores, y a veces con dispositivos operación de estos sistemas de riego es compleja de remoción de sedimentos (caso Majes I) y y requiere la realización de tareas simultáneas y compuertas mecanizadas. coordinadas a lo largo de los canales y las redes Los sistemas de conducción y distribución están de distribución. Es comúnmente aceptado que constituidos por canales. Se utilizan muy poco estos sistemas de riego (con regulación manual) las tuberías, incluso al final de los sistemas de difícilmente pueden operarse de manera eficiente distribución. Los sistemas de distribución por y son pocos los casos en los que permiten un tuberías, de ser factibles, son muy eficientes en servicio de riego flexible y oportuno. Como se ha el uso del agua, por ser más fáciles de operar y mencionado anteriormente, en general tienen un necesitar menos mantenimiento que los canales, desempeño inferior al previsto en el momento de además de permitir suministrar agua por presión a su diseño. En estos sistemas las posibilidades 8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribución de agua se hace normalmente a través de partidores fijos, no regulables (ver arriba). 11 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Cuadro 2.2. �reas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas) 9 Gravedad Gravedad mejorada Total Zona Aspersión Goteo (no mejorada) Mangas Multicompuertas (ha) Costa 705.818 14.777 60.565 7.689 0 790.026 Sierra 284.420 3.852 1.130 0 106 284.543 Selva 109.247 1.177 0 0 0 110.424 Total 1.099.487 19.806 61.696 7.689 106 1. 189.994 Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100 Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA. de realizar mejoras mediante la modernización Métodos de riego parcelario de la infraestructura de riego es importante, En el Perú, la utilización del riego por gravedad no particularmente mediante la implementación de mejorado es ampliamente mayoritaria (más del sistemas de control de los canales y bocatomas. 90% del área regada); del 8% del área que cuenta con riego tecnificado, menos de la mitad fue Revestimiento y pérdidas por infiltración objeto de conversión a partir de riego parcelario Además de las pérdidas operacionales no tecnificado. La implementación de un proceso relacionadas con la operación de los canales, de transición al riego localizado encuentra las ocurren pérdidas por infiltración en los sistemas siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversión; de conducción y distribución debido a la falta (ii)  la necesidad de disponer de presión; (iii)  el de revestimiento (menos del 10% de la longitud cambio de la orientación productiva; y (iv)  la de los canales cuenta con revestimiento), o al dificultad de constituir grupos en torno a un sistema deterioro del mismo. De hecho, el revestimiento compartido de riego localizado. Adicionalmente, fue realizado con materiales rígidos (en general los sistemas de riego localizado necesitan un hormigón) que es más vulnerable, especialmente suministro casi continuo de agua a la parcela, lo en zonas sísmicas (gran parte del Perú), con que exigiría una modernización del sistema de riego condiciones climáticas extremas (hielo en la colectivo (condicionado a la disponibilidad hídrica), Sierra) y en suelos con características particulares o la construcción de reservorios, los cuales tienen como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa un alto costo y ocupan una parte de la parcela. en estos casos es la utilización de geomembranas, que son muy utilizadas en la minería peruana. Esto hace que el riego por gravedad probablemente Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar continúe siendo mayoritario por mucho tiempo. la capacidad del canal y reducir costos de mano En este contexto, cobra relevancia la alternativa de obra para su mantenimiento. La inversión inicial de implementar de forma masiva el método de puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del gravedad tecnificada, que abarca un conjunto de costo total del canal), pero es posible realizar el técnicas básicas de distribución de agua mediante revestimiento sólo en los tramos críticos que tienen tuberías a baja presión, acequias parcelarias alta permeabilidad. revestidas, alimentación de los surcos o melgas 9 Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de la Sierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro difieren en algunos casos considerablemente de otros datos disponibles sobre áreas bajo riego en el Perú. 12 mediante mangas o tuberías multicompuertas10 y el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos la nivelación de las tierras. positivos: i) ahorro en los costos de producción agrícola12, ii) posibilidad de aumentar la superficie 2.3 Los diferentes tipos de eficiencia en el regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios, uso del agua y iii) ventajas agronómicas que favorecen el rendimiento productivo. Eficiencia técnica y eficiencia económica al nivel de los sistemas de riego Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento Las eficiencias técnicas y económicas en el uso en la eficiencia técnica en los sistemas de riego del agua en los sistemas de riego en Perú son debe realizarse con cuidado ya que la realización en general bajas, mucho menor a lo previsto de acciones de mejora en la eficiencia de riego en el diseño de los sistemas. Excepciones tiene impactos sobre el resto del balance hídrico notables a esa condición general son las nuevas de la cuenca, debido a que una parte, considerada irrigaciones y algunos sistemas suministrado por importante aunque no conocida, de las “pérdidas� aguas subterráneas (tipos A y C). Se estima que de agua en los sistemas de riego retornan a los la eficiencia técnica global del riego en el Perú es acuíferos y cuerpos de agua superficiales y se del orden del 35%11. La baja eficiencia técnica en reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida los sistemas de riego se da como consecuencia para el sistema hidrológico). Es importante subrayar, de las pérdidas combinadas que se producen en la conducción y distribución del agua, así como la importancia de abordar el mejoramiento de la en la aplicación parcelaria (sección 2.2). La baja eficiencia técnica del agua en el contexto de la eficiencia económica es el resultado de una baja cuenca, considerando los impactos que estas eficiencia técnica combinada a la producción de acciones puedan tener en la disponibilidad de cultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos. recursos hídricos para otros usuarios más abajo Unas de las razones por las cuales no se producen en la cuenca o en el mismo acuífero. más cultivos de alto valor y que los rendimientos podrían ser mejorados es la poca fiabilidad, Por ejemplo, el mejoramiento de la eficiencia de flexibilidad y continuidad del suministro de agua uso del agua en los sistemas de riego puede, en al nivel de las parcelas (sección 2.2); así como los algunas ocasiones, acentuar la escasez en las problemas de anegamiento y salinidad de la tierra cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que (sección 2.4.) ya sufren de un déficit hídrico ya que en general, estas mejoras, al aumentar la disponibilidad Eficiencia técnica al nivel de los sistemas de riego relativa del recurso hídrico, provocan un aumento y al nivel de cuenca del consumo real de agua (agua evaporada)13 y La mejora en los niveles de eficiencia técnica en el por lo tanto generan una disminución de los flujos sistema de riego significa un ahorro de agua para de retorno de los cuales dependen otros usuarios 10 En el Perú se habla de “tubería multicompuerta� cuando el sistema utiliza tuberías de PVC rígido, mientras que “manga� se refiere a los casos en los que las tuberías utilizadas son de PE flexible. 11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información. 12 La reducción de los costos de producción puede tener bastante importancia en el caso de agua subterránea, pero suele ser poco significativa para el usuario de agua superficial. Esto depende además del método de pago de la tarifa (generalmente por hectárea, sin consideración del consumo efectivo), la tarifa fijada (normalmente bastante baja) y la eficiencia de la cobranza. 13 Esto es consecuencia de la intensificación agrícola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensión de las superficies regadas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eficiencia de los sistemas de riego (además de ser necesarias para justificar económicamente la inversión). 13 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero. el abandono de las tierras (82.000 ha, o más). Sin embargo, aún en las cuencas y acuíferos La principal causa de los problemas de drenaje con escasez, existen oportunidades para reducir y salinidad en el Perú es el mal estado de las pérdidas por evapotranspiraciones no beneficiosas redes y estructuras de drenaje, agravado por y flujos de retorno no recuperables (como es el la baja eficiencia técnica en los sistemas de caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o riego, principalmente al nivel parcelario. El a cuerpos de agua con alta salinidad). deficiente estado del drenaje es una problemática generalizada en un gran porcentaje de las Por otra parte, en las cuencas/sistemas de riego afectados por problemas de anegamiento irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los y salinización, el mejoramiento de la eficiencia valles. técnica de uso del agua debería ser prioritario (ver Se estima que actualmente, en la mayor parte de los sección 2.4). valles, el mantenimiento anual realizado no supera En conclusión, es importante buscar un aumento el 10% de lo que se requiere en la red primaria de la eficiencia técnica al nivel de la cuenca y de la de drenaje, y se ha abandonado por completo el eficiencia económica en el uso del agua de riego; mantenimiento de los drenes parcelarios ante la sin embargo no es bueno, en general, buscar un inutilidad de esta práctica cuando no funciona aumento de la eficiencia técnica en los sistemas de adecuadamente la red primaria de drenaje riego, en caso de que estas pérdidas son utilizadas (INRENA, 2008). Una limitación fundamental de por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el las organizaciones de usuarios que están a cargo mismo acuífero. de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada para el mantenimiento de los drenes. 2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de Las tierras afectadas por problemas de drenaje los suelos y salinidad tienen un gran potencial productivo De las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas que podría ser aprovechado rápidamente con una por infraestructura hidráulica en la Costa, se inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas estima que 298.000 ha –al menos el 25 %– están irrigaciones. afectadas por problemas de drenaje y salinidad (IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es Los administradores de sistemas de riego muy variable; desde una ligera disminución en los son entidades a cargo de la operación, el rendimientos de los cultivos hasta grandes pérdidas mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de en la cantidad de producto cosechado (en aprox. riego, así como de la distribución del agua y de la 52.000 ha) y, finalmente, tiene como consecuencia recaudación de la tarifa y su administración. 14 3. Los Administradores de los Sistemas de Riego Los sistemas de carácter colectivo, integrados por múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios 3.1 Las organizaciones de usuarios de agua representan más de 95% del área regada14. Estos Las OUA existen desde que se construyeron los sistemas son administrados por organizaciones primeros sistemas de riego. La figura institucional de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos de las Juntas de Usuarios fue instaurada casos (alrededor de 5% del área regada15) cuando legalmente en el año 1969. En junio de 1989 se cuentan con Proyectos Especiales o empresas el Gobierno transfirió la responsabilidad de la privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones, operación y el mantenimiento (O&M) de los en los cuales la administración del sistema se hace sistemas de irrigación a las OUA. Al comienzo, de manera directa por grandes empresas agrícolas esta medida fue relativamente traumática para sin pasar por una OUA. las OUA de la Costa; en otros ámbitos del país, donde la presencia del Estado era menor y donde En la mayoría de los sistemas de riego regulados, en general las OUA siempre han sido encargadas los Proyectos Especiales son encargados de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los del desarrollo y de la administración de la efectos de los posibles problemas generados por infraestructura hidráulica mayor, generalmente esta transferencia. de carácter multisectorial. Empresas privadas En la actualidad, los principales retos relacionados pueden también desarrollar y operar nuevos con las OUA son: sistemas de infraestructura hidráulica mayor y riego bajo contrato de concesión. (a) el gran número y diversidad de las mismas 14 Los sistemas de riego “individuales�, administrados por un agricultor para regar su parcela, representarían menos del 5% del área regada. Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos. 15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%. 15 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego Tipo de administradores de sistemas de riego % de la tierra regada nacional Sistemas de riego individuales Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Menos de 5% Sistemas de riego colectivos OUA Más de 90% Proyectos Especiales Cerca de 5% 0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos esten Empresas privadas operacionales. Fuente: Estimación propia Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país16 Superficie Nº de Nº de Nº de Nº de agrícola con �mbito Juntas de Comisiones Comités de Usuarios infraestructura de Usuarios de Regantes Regantes riego (ha) Costa 66 661 832 312.545 917.170 Sierra 39 988 4.815 464.914 407.695 Selva 11 112 391 42.092 117.861 TOTAL 116 1.761 6.038 819.551 1.442.726 Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012) (alrededor de 8.000 registradas, de las cuales (c) la poca profesionalización de las OUA con cerca de 5.000 son pequeños comités en la cuadros técnicos y administrativos a cargo del Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento, manejo operativo de los sistemas de riego muy apoyo y regulación de estas organizaciones reducidos; por razones logísticas y por la necesidad de (d) un marco legal concebido principalmente contar con una variedad de estrategias de para la gestión de los recursos hídricos y de intervención; la infraestructura hidráulica multisectorial, lo (b) el gran número de dirigentes (50.000 o más) cual hace que no siempre sea adaptable a la y la alta rotación de los cuadros directivos realidad del terreno; a veces dicho marco legal que implican una necesidad recurrente resulta confuso y contradictorio y, más que de consolidar sus capacidades de gestión nada, de difícil comprensión para los regantes. organizacional; En particular, según este marco: 16 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa, la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal. 16 i. Las OUA tienen por finalidad la participación iii. La mayor parte de las OUA no están organizada de los usuarios en la gestión legalmente constituidas, lo que significa multisectorial de los recursos hídricos, sin que no puede ser formalizado su derecho hacer mención de la función real de éstas que de agua, lo que a su vez podría debilitar la consiste en la gestión de los sistemas de riego. seguridad de aprovechamiento de agua de las mismas; i. Las Juntas de usuarios son responsables de la O&M de la infraestructura hidráulica iv. Los instrumentos de gestión técnico- común, por lo cual están constituidas administrativa requeridos parecen haber como Comisiones responsables de los sido diseñados tomando como referencia sectores hidráulicos del sistema común y de los sistemas de riego de la Costa. Por lo Comités responsables de los subsectores. tanto, algunos de ellos tienen una limitada Esta estructura jerárquica tiene un buen aplicabilidad en otras zonas. nivel de compatibilidad con los sistemas v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentes hidráulicos grandes y medianos de la Costa, algunas contradicciones entre la Ley de pero generalmente no con los de la Sierra Recursos Hídricos, su reglamento y los y la Ceja de Selva donde los pequeños lineamientos en cuanto a los rubros que sistemas de riego están casi siempre a debe cubrir la tarifa. Además, algunos cargo de un comité de regantes y donde las conceptos son de difícil aplicación, como organizaciones de segundo y tercer orden no es el caso de la necesidad de recuperar los operan infraestructura sino que asumen un costos de inversión; o el requerimiento del rol administrativo y de representación. Más cobro de una tarifa basada en el consumo generalmente, a pesar de su importancia volumétrico real de agua cuando en la gran para la Sierra y la Ceja de Selva, los comités mayoría de las OUA no existe un sistema de de regantes que siguen usos y costumbres medición. ancestrales en la distribución del agua, son escasamente considerados en la actual (e) Las tarifas de agua oficiales y los montos normativa legal, con lo cual pueden verse formalmente recaudados son en general vulneradas –o al menos no protegidas– sus absolutamente insuficientes para cumplir con respectivas formas de gestión y hasta la los requerimientos de O&M, y alcanzan menos seguridad de su existencia. aún para los requerimientos de inversión en los sistemas de riego. Esta situación es ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya particularmente preocupante en los sistemas constitución y división no requiere de riego grandes y medianos de los valles de la autorización del sector, lo cual tiene como Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedad consecuencia que el registro nacional de requieren montos substanciales para cubrir OUA esté desactualizado e incompleto y los gastos de O&M, además de la necesidad que se esté dando un proceso de división de contar con profesionales contratados. En de las Juntas, en plena contradicción con la una gran parte de los sistemas de la Sierra, los necesidad de contar con el manejo de un sistemas de riego son más simples y la O&M sistema hidráulico común por parte de una se lleva a cabo principalmente a través de única organización. 17 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis aportes no monetarios de los usuarios, según lo cual resulta insuficiente (MEF SIAF, 2012). tradiciones ancestrales. En estos sistemas no Es preocupante el bajo nivel de recursos que se siempre se justifica la existencia de una tarifa, destinan a la O&M considerando que los PE son excepto en los casos en los que los regantes responsables de las grandes presas y transvases quieren pasar a un sistema más moderno o en un país sujeto a eventos sísmicos, y que cuando se tiene que contratar personal porque una falla en su gestión podría generar daños la disponibilidad de recursos humanos es importantes. En el mismo sentido, también es insuficiente. motivo de preocupación la poca supervisión a la que estos Proyectos están sujetos. En comparación con los recursos económicos asignados por el Estado al mejoramiento y Finalmente, estos grandes proyectos han sido ampliación de la infraestructura hidráulica, los fuente de importantes conflictos sociales esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las protagonizados por los usuarios y los gobiernos capacidades técnicas y de gestión de los usuarios regionales ubicados en las zonas donde se obtiene y de sus organizaciones han sido muy modestos y el agua. La solución de estos conflictos representa puntuales. En la actualidad las OUA se encuentran un reto mayor ahora que algunos de ellos han en una situación de relativo desamparo en cuanto sido transferidos a los gobiernos regionales al apoyo técnico, asesoramiento y fiscalización beneficiarios de los transvases y presas. institucional que reciben en torno al manejo operativo y administrativo de sus sistemas de riego, 3.3 Las Empresas privadas así como respecto de la gestión organizacional. Las empresas privadas pueden operar la infraestructura hidráulica bajo contrato de 3.2 Los Proyectos Especiales concesión siempre y cuando se trate de nuevos Los “Proyectos Especiales� (PE) son responsables proyectos de infraestructura hidráulica. El Estado del desarrollo y de la O&M de gran parte de la ha intentado concluir algunos de los PE con este infraestructura mayor, generalmente multisectorial. esquema para que el sector privado financie y se Once de ellos regulan el suministro de agua a encargue de la ejecución y de la posterior O&M de cerca de 20% del área bajo riego al nivel nacional. la infraestructura, y así promover la recuperación Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y de los costos a través de la venta de lotes de tierra ninguno de ellos ha sido concluido aún. y la tarifa de agua. A través de este esquema, también se espera favorecer el uso de tecnologías Existe muy poca información disponible sobre el modernas de riego. Estos proyectos tienen como desempeño de estos Proyectos. La razón principal objetivo principal la expansión de la frontera es su carácter considerablemente autónomo, con agrícola a través de grandes irrigaciones para la un nivel de supervisión muy reducido por parte de agroexportación. Las dos primeras concesiones las instituciones a las cuales están adscritos. son las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117, El presupuesto destinado a su O&M, financiado y todavía ninguna de ellas ha entrado en la fase principalmente por la tarifa de agua, representa de operación de la infraestructura, por lo que es alrededor del 0,5% de la inversión ejecutada, prematuro juzgar los alcances de esta experiencia, en cuanto a la fase de operación de los sistemas. 17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar el susministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas. 18 4. El Rol del Estado Son instituciones con perfil normativo-promotor (PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no y supervisor encargadas de la definición de las transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA), reglas de juego, de la supervisión y fiscalización y adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la de la capacitación de los operadores encargados gestión de los recursos hídricos del país, y en la de la gestión de los sistemas de riego. También práctica asume funciones importantes en el tema incluyen a las unidades ejecutoras públicas de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrollo encargadas de la implementación de proyectos de e Inclusión Social, es responsable de un alto nivel inversión pública. de inversión pública en pequeños proyectos de riego. 4.1 Las principales instituciones públicas La Dirección General de Infraestructura con responsabilidades en el riego Hidráulica (DGIH) Todos los niveles de gobierno (central, regional La DGIH es la encargada de “proponer las políticas y local) tienen algún grado de competencia en el públicas, la estrategia y los planes orientados tema del riego. Con el proceso de descentralización, al fomento del desarrollo de la infraestructura a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales y hidráulica de acuerdo a las políticas agrarias y de locales han visto incrementadas sus competencias recursos hídricos�. También es responsable de: y funciones en esta materia. (i) brindar asistencia técnica a las organizaciones A nivel central, las competencias en cuanto al riego agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran y lineamientos para la supervisión y evaluación en la Dirección General de Infraestructura del cumplimiento de las normas y políticas para Hidráulica (DGIH), en dos Programas adscritos la operación y mantenimiento de los sistemas de 19 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego Nivel Entidad Pública Funciones Técnico- Asistencia normativa / Supervisión / Técnica / Inversión Promotor Fiscalización Capacitación Publica DGIH (MINAG) ANA PSI Parte de Gobierno AGRORURAL la inversión Central pública FONCODES (MDIS) Proyectos Especiales (MINAG) Dirección Regional Facultativo Agraria Gobiernos Proyectos Especiales Regionales Gobiernos Locales Facultativo Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones. Fuente: Elaboración propia riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafíos organizaciones son responsables de casi la para lograr cumplir con estas funciones; cuenta totalidad de la inversión pública en riego por con poco personal técnico y presupuesto, y no parte del Gobierno nacional. El PSI es también tiene representación a nivel descentralizado en el el ente rector en materia de riego tecnificado país. (D.S. N°  004-2006-AG), lo que incluye funciones técnico-normativas y de supervisión. La Autoridad Nacional del Agua Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos las normas y establecer los procedimientos para Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que la gestión integrada y sostenible de los recursos actúan en el riego, 11 se dedican principalmente al hídricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones desarrollo y posterior operación y mantenimiento técnico-normativas, y de supervisión y fiscalización, de infraestructura hidráulica mayor y 7 ejecutan que en la práctica están fuertemente relacionadas proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de con el sector del riego. riego. PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos Gobiernos Regionales y Locales Especiales Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como –en El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades menor medida– los Locales (GL), tienen amplias ejecutoras creadas para ejecutar proyectos facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto de inversión desde el nivel central. Estas a competencias generales como por indicación 20 explícita. En particular, los Gobiernos Regionales nacionales del MINAG). El aparente traslape de tienen como competencias especificas los planes funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA y políticas de la región en materia agraria, la y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias promoción y ejecución proyectos de irrigación o desalineadas, así como generar confusión en (incluyendo el Programa de Riego Tecnificado), los sectores encargados de aplicarlas o los que el controlar del uso del agua con fines agrarios deben controlar su aplicación, especialmente si (y supervisar la distribución de agua de riego), y no hay coordinación estrecha entre las distintas finalmente, la operación de la infraestructura instituciones. mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que Además, la ANA, como institución encargada de les han sido transferidos (Ley Nº 27867 de 2002). la gestión de los recursos hídricos en general, Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan no debería intervenir en la definición de políticas (directamente o a través de terceros) obras sectoriales como las relacionadas con el riego. de infraestructura, y planifican y promueven la ejecución del Programa de Riego Tecnificado (Ley Finalmente, uno de los principales problemas N° 27972 de 2003). existentes es que el MINAG encuentra dificultades para asumir plenamente su rol de ente rector El nivel de involucramiento de los Gobiernos en materia de riego. Las actividades de la DGIH Regionales y Locales en el riego ha sido muy en cuanto a la definición de políticas públicas, disímil, dependiendo de la importancia relativa que estrategias y planificación relacionadas con la tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa infraestructura hidráulica y el riego han sido muy de presupuesto público con que cuenta cada nivel limitadas, y existen dificultades para lograr que de gobierno, particularmente aquellos que reciben los Gobiernos Regionales y Locales se adapten recursos por canon (minero). a las políticas nacionales en materia de riego, especialmente en lo que se refiere a la inversión . 4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional Supervisión y fiscalización A continuación se presentan los principales Los Gobiernos Regionales –a través de las desafíos vinculados al cumplimiento de las Direcciones Regionales Agrarias– y la ANA, son funciones públicas en el riego: los responsables de supervisar la distribución del riego, ya sea en forma directa o a través del control Funciones técnico-normativas sobre los operadores de infraestructura hidráulica. Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la La DGIH es la institución pública principal en supervisión y fiscalización de las OUA que se lleva cuanto a la definición de políticas y normas en a cabo es escasa. materia de riego. Sin embargo, comparte esa responsabilidad con la ANA (para la definición de Asimismo, es poco e insuficiente el control y la estándares técnicos/normas para la operación y vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales mantenimiento de la infraestructura hidráulica), por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos el PSI (definición de estándares técnicos para Regionales, lo cual podría estar relacionado con el riego tecnificado) y los Gobiernos Regionales ciertos factores como el alto nivel de autonomía de (los cuales pueden formular políticas de riego, los Proyectos Especiales, los signos de debilidad aunque siempre en concordancia con las políticas que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad 21 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el financiamiento de entidades internacionales. Este reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta apoyo tiene generalmente carácter temporal y situación genera gran preocupación considerando cubre solamente una pequeña parte del país. los riesgos que podría ocasionar una falla de la La falta de fortalecimiento de las OUA repercute infraestructura hidráulica mayor a su cargo. en la capacidad de operación, mantenimiento y reinversión con respecto a la infraestructura Fortalecimiento institucional y asistencia técnica hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos Hasta el año 2008, las Administraciones de Distrito implementada con fondos públicos. Sin duda, esto de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia afecta la calidad de gestión de los operadores. técnica a las organizaciones de usuarios; en conjunto, estas administraciones cubrían casi todo Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo el territorio nacional. Con la promulgación de la Ley y fortalecer a los gobiernos regionales y locales de Recursos Hídricos y su Reglamento, la función en el tema de riego; por su parte, el PSI también de apoyo y capacitación a las OUA fue transferida tiene esta función en el tema específico del riego a la DGIH, la cual por el momento no ha podido tecnificado. Si bien es una función muy importante, hacerse cargo de dicha función. considerando el gran número de competencias transferidas a estos niveles de gobierno y las El PSI, y en menor medida, otros programas/ ingentes inversiones públicas en riego que éstos proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES, realizan, en la práctica es muy poco e insuficiente y algunos Gobiernos Regionales, brindan lo que puede hacerse en términos de apoyo desde apoyo a determinadas OUA, generalmente con el nivel central. 22 5. Inversión y Gasto Público en Riego Las inversiones en riego y drenaje requieren recursos financieros importantes, tanto privados 5.1 Inversión pública en riego y drenaje como públicos para su expansión, rehabilitación, Importancia y evolución de la inversión pública modernización y adaptación al cambio climático, en riego de acuerdo con los planes de desarrollo de la Los recursos disponibles para la inversión pública infraestructura hidráulica (sección 6.1.2). en riego son relativamente importantes. La En los últimos años, la inversión pública en riego inversión pública en el área del riego ha alcanzado ha sido relativamente importante al nivel de los un promedio anual que fluctúa entre los USD 600 y gobiernos descentralizados, beneficiado de la los 700 millones anuales en los últimos 4 años, lo coyuntura económica favorable que atraviesa el que representa alrededor del 5,9% de la inversión país. Al contrario, el monto total de la inversión pública total y el 64% de la inversión en la función privada no se conoce, pero se estima que agropecuaria. En su conjunto, la inversión pública actualmente es poca, a pesar de que los sistemas en esta área se triplicó entre 2005 y 201218 de riego existentes están a cargo de entidades (Prialé, 2012), logrando un crecimiento similar al privadas, principalmente las OUA, y que, para los de la inversión pública en el sector agropecuario, sistemas nuevos, el gobierno está fomentando aunque menor al de la inversión pública total, que la participación del sector privado a través de casi se quintuplicó en el mismo periodo. esquemas de concesión. 18 Estas cifras no incluyen la inversión en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recién a partir de 2009 se cuenta con datos más confiables al respecto. 23 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Resultado del proceso de descentralización, el proceso de descentralización hacia GR y GL que los gobiernos regionales y locales son en la todavía están fortaleciendo sus capacidades; (ii) actualidad los mayores inversionistas públicos al crecimiento fuerte del presupuesto de inversión en el sector del riego, con el 44% y el 49% de la que en algunos casos ha sobrepasado la capacidad inversión respectivamente (y sólo el 7% por parte de absorción de las entidades ejecutoras; (iii) a la del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La pequeña envergadura de una gran parte de los situación era la inversa hace 10 años, en cuanto proyectos de inversión (ver arriba), lo que aumenta a la distribución entre el Gobierno Nacional y los los costos y tiempos de transacciones, sumado al gobiernos descentralizados. hecho de que los procedimientos y parámetros de los sistemas nacionales de inversión pública y de Geográficamente, la inversión pública a nivel adquisición no están adecuadamente adaptados a regional se concentra en aquellos responsables de los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos ejecución presupuestal, es importante hacerlo sin presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que bajar la calidad de la inversión pública. más de 60% de la inversión pública por parte de los gobiernos locales se concentra en aquellos Calidad de la inversión publica municipios con ingresos por canon minero (Prialé, En cuanto a la calidad de la inversión pública, 2012). Resultado de la descentralización y de existe muy poca información sobre el desempeño la disponibilidad de recursos del canon minero, de los grandes Proyectos Especiales, y menos las inversiones públicas en riego se están aún sobre el gran número de proyectos de menor reequilibrando hacia la Sierra19. dimensión que se encuentran en funcionamiento. En termino de tamaño de proyectos, el peso Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de relativo de los grandes proyectos de infraestructura seguimiento y evaluación que mida el impacto hidráulica (Proyectos Especiales) en la inversión de las inversiones y el gasto público en riego, pública en riego está disminuyendo (pasó del 30- especialmente a nivel local y regional, donde en los 35% de la inversión en riego hace 10 años a un últimos años se ha realizado más del 90% de las promedio de alrededor del 20% en los últimos 5 inversiones públicas en riego. años) en beneficio de un gran número de pequeños Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales y micro proyectos. La cartera de proyectos está atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de implementarse hace más de 50 años. De ellos inversión inferior a los USD 500.000). depende más de 20% del área actualmente bajo riego; principalmente en la costa y hoy en día, Nivel de ejecución presupuestal representan alrededor de 20% de la inversión La inversión pública en riego se caracteriza pública anual en riego. De sus culminaciones, por su bajo nivel de ejecución presupuestal, depende, en gran medida, el incremento futuro particularmente a nivel local (alrededor del 60% de las áreas regadas en esta zona. Inicialmente, entre 2006 y 2010) (Prialé, 2012). Se explica por: (i) los PE enfocados al riego, tenían como objetivo 19 Alrededor del 40% de la inversión entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa “Mi riego� del MINAG, esa tendencia se consolida aún más, mientras aumenta la inversión por parte del Gobierno Central 24 Cuadro 5.1. Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa No. de beneficiarios Hectáres Inversión Por incorpo- Por invertir Directos Indirectos Mejoradas Incorporadas Por mejorar Proyecto USD millions rar USD milliones Puyango-Tumbes 66,65 25.000 200.000 12.380 2.520 6.000 26.400 322,00 Chira-Piura 1,198,50 223.320 396.350 57.780 27.900 82.304 36.940 51,80 Tinajones 298,84 155.000 1.050.000 68.000 20.000 25.000 166,00 Olmos Incluidos en Tinajones 112.000 831,53 Jequetepeque-Zaña 294,69 65.600 14.700 36.000 6.000 15.000 11.000 59,19 CHAVIMOCHIC 912,38 50.000 500.000 28.236 36.509 50.047 29.566 410,74 CHINECAS 161,97 171.850 600.000 20.154 9.827 9.616 4.623 26,94 Tambo-Caracocha 31,69 15.000 120.000 27.060 34.510 551,49 Majes-Siguas 748,29 42.000 152.000 6.128 16.069 6.931 874,15 Pasto Grande 153,00 13.130 130.000 3.000 888 6.147 183,57 Tacna 172,57 6.740 306.000 17.240 2.740 1.529 8.065 187,58 Total 4038,57 767.630 3.409.050 276.005 122.453 199.006 266.672 3664,99 Fuente: Elaboración propia a partir de documentos del INADE 25 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis principal, el incremento del área regada para una arriba, generalmente más pobres, y los aguas agricultura familiar de mercado con tamaño de arriba que benefician del PE. Sin embargo, estos parcelas media, así como el mejoramiento del sistemas de riego generan beneficios importantes suministro de agua en sistemas existentes20. A desde el punto de vista de la creación de puestos partir de los años 90, de acuerdo a las políticas de trabajo, contribuyen substancialmente a las estatales, las nuevas irrigaciones21 (Chavimochic, agro-exportaciones y permiten la introducción Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansión de la de tecnologías agrícolas y de riego relativamente gran agricultura empresarial de agro-exportación; sofisticadas. las parcelas de riego son grandes, vendidas por Ninguno de los PE está concluido y los montos subasta. necesarios para culminarlos son muy elevados. Se estima que el Estado invirtió en los PE cerca Recientemente, algunos de ellos, por sus de USD  3.700 millones a precios nominales características emblemáticas y los empleos (USD  5.000 millones en términos reales)22. que generan, han vuelto a tener prioridad en la Muchos de estos proyectos fueron diseñados de agenda política regional y nacional. Para reducir manera deficiente y han sufrido retrasos y tenido la contribución financiera directa del Estado, que pagar sobrecostos importantes, y no están la intención es culminarlos bajo la modalidad aún concluidos o suficientemente avanzados como de asociación público-privada (APP) (ver más para alcanzar los beneficios directos e indirectos adelante). En cualquier caso, es recomendable esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen analizar de manera muy rigurosa la factibilidad un costo por hectárea que supera los USD 40.000, económica, social y ambiental de la inversión lo que no resiste un análisis costo-beneficio, aun adicional en cada proyecto antes de ir adelante con cultivos de exportaciones (Prialé, 2012). Es con su implementación (ver 6.1.4). que históricamente, muchas de estas inversiones se ejecutaron sobre la base de decisiones Pequeños y medianos proyectos institucionales y políticas que no siempre fueron A parte de los PE, los proyectos de inversión en respaldadas por evaluaciones económicas, riego son de pequeños a muy pequeños (ver sociales o ambientales rigurosas. arriba). Ellos representan actualmente 80% de la Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia inversión pública en riego (ver arriba). En cuanto social, por el hecho de privilegiar la gran inversión. a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados Agricultores y empresas de menor capacidad por municipios provinciales y distritales, y algunos económica enfrentan dificultades para poder a nivel regional, parecen carecer del suficiente participar en la subastas, y por ende, acceder a la nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente, razones principales son: (i) deficiencias al momento algunos PE, por los transvases inter-cuencas que de la concepción técnica de los proyectos (p.e. se necesitan han sido fuente de importantes disponibilidad de agua; calidad de los diseños); conflictos sobre el agua entre los usuarios aguas (ii) la falta de acompañamiento (supervisión; 20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia). 21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas (complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sector agricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones. 22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos económicos para corregir el período hiperinflacionario de fines de los ochenta. 26 asistencia técnica y capacitación) en el proceso Esta situación está relacionada con deficiencias de implementación y posterior funcionamiento en la planificación de las inversiones del sector del sistema de riego; (iii) falta de participación y del riego y de recursos hídricos y con la falta de contribución obligatoria de los beneficiarios a las coordinación entre las inversiones realizadas inversiones apoyadas por recursos públicos. por los diferentes niveles de gobierno y los varios programas de apoyo al desarrollo rural. Adicionalmente, y eso en todos los niveles de gobierno, se nota una falta de programas/proyectos integrales de apoyo a la agricultura regada,23 5.2 Inversión privada en riego que se basen en un análisis de los “sistemas� de Actualmente, el monto de la inversión privada riego en sus diferentes facetas (infraestructura, en el riego no es conocido; pero se estima que organización, producción). Por lo tanto, la mayor es muy poco, a pesar de que los sistemas de riego están a cargo de entidades privadas: parte de los programas/proyectos tienen un fuerte agricultores o empresas al nivel de las parcelas y sesgo hacia la infraestructura y no prestan para los sistemas de riego abastecidos por aguas suficiente atención al apoyo técnico y capacitación subterráneas; OUA al nivel de los sistemas de a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) así riego colectivos; y una empresa bajo contrato de como a la producción y comercialización agrícola. concesión para la infraestructura mayor y de riego Tampoco, se hace un esfuerzo suficiente de colectiva (Olmos24). coordinación de los varios programas del Estado para un apoyo integral a la agricultura regada. Inversión privada en sistemas existentes En lo que se refiere a la naturaleza de los proyectos En los últimos 20 años, la inversión privada al de infraestructura, la mayoría de ellos están nivel de las parcelas, corresponde principalmente enfocados al incremento del área regada, a la a la conversión al riego tecnificado. Se estima (de manera muy gruesa) que la inversión total en riego rehabilitación o al mejoramiento de los sistemas tecnificado ha sido del orden de US$350 millones existentes a través del revestimiento de canales para cerca de 90.000 ha (o 10% del área regada25). o mejoramiento de la bocatoma. Todavía se hace La mayoría de esta área está ubicada en las poco para mejorar el riego parcelario y casi nada nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y para recuperar las tierras salinizadas y modernizar en las áreas abastecidas por aguas subterráneas. el control de los canales (ver capítulos 2) Una parte no conocida de esta inversión ha sido Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos subvencionada por el Estado. acumulados del gran número de pequeños Lo más preocupante es la poca inversión que se proyectos sobre la disponibilidad de los recursos realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar hídricos, lo que es preocupante considerando que o expandir los sistemas de riego colectivos que los mismos representan el mayor porcentaje de la están bajo su responsabilidad y que cubren 90% inversión en riego. de las tierras regadas26. Sin subsidio del Estado, 23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo. 24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado. 25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de area regada por riego tecnificado. 26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones de dolares), lo que representa S/.29 por usuario por año (US$10) o S/10 por ha por año (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversion privada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente. 27 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis la inversión en infraestructura hidráulica (mayor No se tiene suficiente información para estimar la y colectiva) sería muy reducida, y la seguridad inversión privada en la expansión del área regada hídrica en la parcela se vería afectada en el tiempo, por aguas subterráneas (actualmente, se estima desalentando de esta manera también la inversión que cerca de 200.000 ha dependen de aguas privada en mejoras tecnológico-productivas al subterráneas, como sola fuente de agua o en nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la complemento al agua superficial). En general, no situación es preocupante (ver 5.1. sobre la calidad se ha beneficiado del subsidio del Estado, pero y la distribución de la inversión pública). Se trata si ha sido fomentada a partir de los años 80 (ver de una problemática que se enfrenta en amplias arriba). Esta inversión no ha sido suficientemente zonas del país y que involucra un gran universo de contralada, lo que provoca que en algunos valles productores agrarios. los acuíferos están sobre-explotados, poniendo en riesgo la inversión realizada (ver capítulos 1 y 2). El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha intentado fomentar la inversión por parte de las OUA La modalidad de APP en el sector del riego ha sido y de los regantes en los sistemas colectivos y en la introducida en los años 90, pero es todavía muy tecnificación del riego parcelario a través de fondos limitada. Tiene como finalidad el aprovechamiento competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa, de la capacidad de inversión del sector privado para pero el programa ha sido limitado geográficamente permitir la culminación de los Proyectos Especiales y en el tipo de inversión elegible. También no ha y, más generalmente, fomentar el desarrollo de la sido sostenido y ha sufrido de condiciones de agricultura regada, con una contribución financiera elegibilidades a veces muy rígidas. En la sierra, la limitada por parte del Estado. La idea es tener un participación de los usuarios en la inversión pública modelo de inversión que permita su recuperación en riego ha sido principalmente a través de su financiera, a través de la venta de los lotes agrícolas mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no y el cobro de una tarifa por suministro de agua. han pedido contraparte en las inversiones públicas. Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyen Se necesita un esfuerzo más grande para fomentar un componente hidroenergético, con el fin de que la inversión privadas por parte de las OUA y los el mismo aporte a la recuperación financiera y la pequeños y medianos agricultores. rentabilidad del proyecto. Inversiones privadas en nuevas áreas de riego La Costa peruana tiene un potencial para el desarrollo de las APP en el sector del riego por La estrategia del gobierno a partir de fines de los la existencia de: (i) agricultura bajo riego de tipo años ochenta ha sido contar principalmente con la empresarial con interés en una alta calidad inversión privada de tipo empresarial para lograr de servicio; (ii) una cartera de importante aumentar la superficie regada destinada a la agro- infraestructura hidráulica por construir (PE no exportación, principalmente en la costa. Diversas culminados) y (iii) zonas sin presencia de recursos leyes y reglamentos –relacionados principalmente hídricos alternativos para minimizar los riesgos de con la asignación de derechos de propiedad sobre baja demanda del servicio. la tierra y el agua– han contribuido a fomentar dichas inversiones, particularmente en las zonas A la fecha tres contratos de concesión han sido con recursos hídricos subterráneos y a través de firmados. Los dos primeros para desarrollar la contratos de Asociación Público-Privada (APP) en irrigación en las pampas de Olmos (el transvase la costa. en 2004 y la infraestructura colectiva para la 28 irrigación de 38.500 ha nuevos en 2010) y el Por otra parte, algunas disposiciones específicas tercero para el desarrollo del riego en las pampas del marco legal e institucional de las APP en de Majes en 2011 (38.000 ha adicionales). Los riego merecen ser reconsideradas. En particular: costos de inversión en Olmos son estimados en (a) Están exentos del control y la fiscalización como US$476 millones, de los cuales alrededor de 47% operadores por parte de la ANA, y se rigen de son cubiertos por el concesionario. En Majes 2, los acuerdo a la correspondiente normatividad costos de infraestructura mayor y riego colectivo sectorial especial. Esto debilita el rol del Estado están estimados en US$425 millones, de los en la supervisión y el control de los operadores cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En privados de infraestructura hidráulica en ambos casos, los regantes compran la tierra por cuanto al buen estado y el adecuado manejo subasta y la equipan con riego tecnificado. de la infraestructura; lo cual es preocupante En la actualidad, se encuentran bajo análisis, por considerando los riesgos para la seguridad que parte del Gobierno, otros proyectos de APP en el representa la infraestructura hidráulica mayor. sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (La Además, no queda claramente expresado cuál Libertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash). es el “sector responsable� en relación con la infraestructura mayor multisectorial. Algunos desafíos relacionados con la estructuración de los APP son: (i) la disponibilidad hídrica (b) Los organismos promotores de la inversión insuficiente para el buen funcionamiento de los privada lideran el proceso de APP desde su sistemas (Olmos, Majes  II, Chavimochic  III)27; (ii) promoción, evaluación y contratación. En el caso los pocos riesgos asignados a los concesionarios de los Proyectos Especiales descentralizados, que pueden significar una carga financiera son los Gobiernos Regionales los que asumen importante en el futuro para el Estado y que el rol de organismos promotores. Estos, si quizás no constituyen incentivos suficientes así lo requieren, pueden beneficiarse del para que el concesionario opere los sistemas de asesoramiento de Proinversion, institución del manera eficiente; y (iii) los grandes lotes de riego Gobierno Central especializada en el fomento (la mayoría de más de 1.000 ha en el caso de de la inversión privada. Sin embargo,  dada Olmos, y más de 400 ha en el caso de Majes2), la complejidad de la estructuración de los que no son alcanzables para agricultores familiar proyectos de APP en riego y la escasa experiencia de tamaño medio, lo que genera críticas porque en el tema, parece necesario que el apoyo de estos sistemas necesitan garantías e inversiones Proinversion sea de carácter obligatorio, por lo públicas importantes que benefician a grandes menos en el caso de las APP que superen un inversionistas. determinado valor. 27 El riesgo relacionado a la no disponibilidad hídrica es asumido por el Estado, lo que significa que probablemente requerirá de inversiones públicas adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP) para garantizar la disponibilidad del recurso. 29 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis 6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego La política y estrategia de riego en el Perú para su degradación y sobreexplotación; (d) priorizar los próximos 10-15 años tiene como visión una el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza; agricultura regada productiva y competitiva, que adecuar las intervenciones a la gran variedad de contribuya de manera significativa a la economía casos que se presentan en la agricultura regada en nacional y a la reducción de la pobreza en una el país; y mejorar la protección del acceso al agua y forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto a la tierra de la población vulnerable/pobre. del medio ambiente como de la variedad cultural, factores que constituyen algunas de las grandes El diagnóstico y los análisis del sector realizados riquezas del Perú. en el marco del estudio evidencian la presencia de 6 ejes temáticos sobre los cuales tendrá Alcanzar esta visión requiere actuar en distintos que apoyarse la implementación de la estrategia frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su propuesta para alcanzar esta visión, y que se flexibilidad, confiabilidad y uniformidad) para presentan a continuación. incrementar los rendimientos de los cultivos existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor, más exigentes en cuanto al suministro de agua; 6.1 Definir y adoptar enfoques más (b) mejorar la eficiencia en el uso de los recursos racionales escasos (agua, energía y/o recursos humanos, El diagnóstico del sector al que se llegó a partir del según el sistema considerado); (c) asegurar la estudio, ha evidenciado la presencia de deficiencias sostenibilidad del servicio, lo cual está relacionado importantes en la planificación y priorización de con la realización de las tareas de mantenimiento las actuaciones en materia de riego. Algunos ejes de la infraestructura adecuadas, la cohesión fundamentales de los que depende el futuro del social entre los regantes y el uso razonable de los sector no parecen recibir la atención adecuada. recursos hídricos y de tierras con el fin de evitar Más específicamente, nos referimos a: 30 6.1.1 Enfatizar la calidad, eficiencia, ejecución progresiva, y deberían además incluir sostenibilidad y equidad del servicio de riego y un plan de financiamiento tanto para la inversión drenaje como para la O&M. La calidad, eficiencia, sostenibilidad y equidad en Se recomienda que estos planes incorporen no el servicio de riego (y drenaje) es lo importante para solo los aspectos de infraestructura sino también el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo las necesidades de capacitación y asistencia eficiente y competitivo de la producción agrícola. técnica de los organismos de gestión. Lograr mejorar el servicio de riego requiere la Los mismos tendrían el propósito de orientar la implementación de un conjunto de medidas, inversión y el apoyo público y privado al riego, lo tanto para el mejoramiento de la infraestructura que permitiría modificar la situación actual, en la colectiva y predial como para fortalecer las que se ejecuta en la medida en que se dispone de entidades encargadas de su gestión (sección 6.2). recursos momentáneos (Sección 5.1). Sin embargo, hasta el momento, el énfasis ha estado puesto principalmente en la infraestructura La mayor parte de las OUA necesitará capacitación de riego y su eficiencia, dejando a la calidad, y apoyo para formular, implementar y actualizar sostenibilidad y equidad del servicio, y a las dichos planes. Esto se inscribe más generalmente capacidades de gestión en un segundo plano. en la necesidad de fortalecer a las OUA (véase sección  6.4) y de promover los correspondientes La implementación de los dos instrumentos de cambios/fortalecimiento institucional en las planificación presentados a continuación y una organizaciones públicas (véase sección 6.5). reorientación del enfoque del MINAG acerca del riego (sección 6.5) permitirían revertir esta 6.1.3 Mejorar la integración entre el manejo de situación. los recursos hídricos y el riego En la Sierra en particular, se debe tener especial 6.1.2 Formular planes de desarrollo, operación precaución en la consideración de iniciativas y mantenimiento de la infraestructura hidráulica de proyectos que tengan previsto recurrir a para orientar los apoyos públicos y privados al “nuevas� fuentes de agua, sin haber realizado riego previamente una evaluación de la disponibilidad La mejora de las eficiencias, de la calidad del real del recurso hídrico. También, debe evitarse un servicio de riego y del grado de equidad en el uso excesivo empeño por incrementar las eficiencias del agua para fines agrarios debe desarrollarse de riego en la parte alta y media de la cuenca o en a través de un abordaje integral. Los planes los acuíferos cuando esto afecta los volúmenes de de desarrollo, operación y mantenimiento de la agua de retorno utilizados por otros usuarios. infraestructura hidráulica previstos en la Ley de Recursos Hídricos deberían ser implementados Por lo tanto, se recomienda promover la formulación en cada sistema con un enfoque direccionado al participativa de los planes de recursos hídricos mejoramiento del servicio de riego. Estos planes de cuenca con prioridad en las cuencas con deberían ser puestos en práctica de manera escasez de agua y con presencia de conflictos. participativa, con una frecuencia multianual y La finalidad de estos planes debería ser orientar metas realistas en cuanto a su financiamiento y la inversión pública y privada en la expansión 31 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis y/o modernización de los sistemas de riego. Esto profundos. Se debe tener cuidado de no incentivar debería incluir también la identificación de áreas la disminución de los flujos de retorno que son donde se prohíba la expansión del riego. Para que utilizados por otros usuarios más abajo en la sean verdaderamente vinculantes, el otorgamiento cuenca o en el mismo acuífero (sección 2.3). de nuevos derechos de agua y la obtención de la licencia ambiental para la expansión de riego 6.1.4 Basar las decisiones de inversión en deben estar sujetos a las orientaciones incluidas análisis objetivos en el plan. Es indispensable que las decisiones de inversión estén basadas en análisis objetivos. La Es también prioritaria la formalización de disponibilidad de un mejor sistema de información los derechos de agua en las cuencas más sobre el sector (sección 6.1.5) facilitará la importantes, así como la formalización y el registro realización de este tipo de análisis, los cuales de las organizaciones de usuarios como condición deberían ser difundidos públicamente de forma previa para el otorgamiento de la licencia de agua. sistemática. Asimismo, es fundamental mejorar el sistema Esta recomendación es particularmente pertinente de consulta para la obtención de la licencia en el caso de los Proyectos Especiales. Los montos ambiental. necesarios para concluir estos proyectos son muy Adicionalmente, considerando el papel importante elevados, lo cual hace necesaria una priorización y que tienen las mujeres en el riego en Perú, es programación de mediano plazo. Es recomendable necesario mejorar su rol en las OUA, para permitir analizar objetivamente la relación costo-beneficio, su participación equitativa y eficiente en la toma de y evaluar la posibilidad de culminar o no cada decisiones para la gestión de los sistemas de riego. uno de los proyectos. En los casos en los que los También es necesario diseñar e implementar los costos incrementales sean mucho mayores que programas de apoyo al riego, para que las mujeres los beneficios esperables, se debería clausurar el proyecto. tengan acceso a sus beneficios. En este sentido, esfuerzos de concientización tanto al nivel de los En el contexto del presente estudio se ha aplicado funcionarios públicos que al nivel de los regantes un análisis de costo-beneficio (simplificado es fundamental. y preliminar). Los resultados indican que los proyectos con mayor potencial son: Río Cachi, Finalmente, se recomienda que los parámetros Tinajones y Chira Piura, mientras que los de eficiencia introducidos por la Ley de Recursos siguientes son los que cuentan con indicadores Hídricos (LRH, art. 85) sean diseñados prestando menos favorables: Chinecas, Majes Siguas y la debida atención a los aspectos sociales, Pasto Grande. La priorización debería tomar en organizacionales, económicos y ambientales, cuenta también los potenciales impactos sobre y no con un enfoque exclusivamente técnico- el medio ambiente y sobre posibles conflictos legalista. Estos parámetros deberían enfocarse en relacionados con el uso de los recursos hídricos y el mejoramiento de la eficiencia real del uso de de la tierra. agua al nivel de la cuenca (sección 2.3), es decir la disminución de las pérdidas por evaporación La planificación y priorización de las inversiones o hacia cuerpos de agua cuya explotación sería y otros apoyos del Estado en el sector deberán demasiado costosa, como el mar o acuíferos reequilibrarse con base en una planificación 32 realizada por los actores que intervienen en los A partir de la mencionada Línea de Base, sistemas (sección 6.1.2), así como a una serie implementar un sistema de monitoreo y de análisis de naturaleza técnico-económica, evaluación. En particular, este sistema debería y la evaluación sistemática de los resultados, permitir la medición del impacto de las inversiones el impacto y la sostenibilidad efectiva de los y el gasto público en riego, especialmente a proyectos o acciones ya concluidos o en curso. En nivel regional y local, donde la mayor parte de la las siguientes secciones (6.2 y 6.3) se sugieren inversión pública en riego tiene lugar, y donde se algunas direcciones hacia las cuales parece observan de manera recurrente problemas en la adecuado reorientar las inversiones públicas en el calidad de los proyectos. sector del riego. También se aconseja el desarrollo de un sistema de “benchmarking� sobre el desempeño de los 6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de principales sistemas de riego del país. información sobre la agricultura regada y fortalecer el sistema nacional de información Se recomienda hacer un análisis específico del sobre los recursos hídricos desempeño de los Proyectos Especiales y de El desarrollo de políticas y estrategias, así como su regulación que sustente políticas pertinentes la planificación de las acciones correspondientes en esta materia y que alimente los sistemas de información, monitoreo y evaluación antes requiere contar con información confiable y mencionados. coherente sobre el riego y los recursos hídricos. En la actualidad, dicha información se encuentra muy Resulta prioritario tomar las medidas necesarias dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos para contar con información hídrica de mayor grados de dificultad para su acceso y diseminada precisión en las cuencas con presencia de conflictos en múltiples entidades. Por lo tanto se recomienda: y problemas agudos de disponibilidad y calidad de los recursos hídricos. Esta información es clave Desarrollar un Sistema de Información Nacional para la realización del balance hídrico de calidad sobre Agricultura Regada, en el cual el conjunto necesario para la planificación y orientación de la de las fuentes de información confluyan en un inversión en el sector del riego. único “centro de gestión de conocimiento�. Para garantizar que este sistema suministre y reciba Finalmente, considerando la poca información información confiable, se necesita establecer disponible sobre el riego y los recursos hídricos, incentivos, preferiblemente vinculados con la se recomienda la utilización de sensores remotos disponibilidad de presupuesto para inversión en para recolectar datos rápidamente. el riego. También es necesario que la información fluya en ambas direcciones (desde el nivel central 6.2 Políticas e inversiones más integrales y hacia el nivel local y viceversa). equilibradas Realizar un estudio de Línea de Base sobre En relación con lo anterior, se recomienda que las la “situación actual� del riego que incluya políticas e inversión pública en materia de riego información sobre los proyectos y sistemas de riego, disminuyan el sesgo hacia la infraestructura y así como sobre el desempeño de las entidades que considere de manera más integral y equilibra las están a cargo de los mismos. diferentes facetas de la agricultura regada. 33 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Por lo tanto, se recomienda que las políticas y la 6.2.1 Acompañar las obras físicas con inversión pública en materia de riego incorporen asistencia técnica/capacitación de las OUA y más activamente los siguientes aspectos: regantes (a) Capacitación y asistencia técnica a las OUA y El bajo nivel de apoyo destinado al fortalecimiento de las capacidades locales de gestión en sistemas regantes; de riego, en comparación con las inversiones (b) Mejora de la seguridad hídrica en los sistemas en infraestructura hidráulica, plantea algunos más afectados; interrogantes con respecto al grado de pertinencia, utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de (c) Modernización de los sistemas de riego de recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA infraestructura colectiva; repercute sobre la calidad y eficiencia del servicio (d) Mayor atención al drenaje y la recuperación de de riego y por lo tanto en la competitividad de la tierras degradadas; agricultura regada, la equidad en la distribución del agua y la cohesión social, y la capacidad de (e) Rehabilitación y mejoramiento de sistemas de mantenimiento y reinversión con respecto a la riego en los valles viejos de la Costa; infraestructura hidráulica que tienen a su cargo. La necesidad del fortalecimiento de las OUA se trata (f) Incentivos para el mejoramiento de la eficiencia en la sección  6.4. De igual forma, es necesario de uso del riego y de los recursos hídricos el fortalecimiento de las organizaciones públicas subterráneos en los sistemas afectados por encargadas de esta función (sección 6.5). problemas de anegamiento y salinidad. En los futuros proyectos de inversión, las obras (g) Mayor incorporación efectiva de criterios físicas deberían contar con el acompañamiento técnicos y financieros en relación con la sistemático y efectivo (es decir, no sólo en la teoría adaptación a la variabilidad y el cambio para cumplir con los requisitos del Sistema Nacional climático; de Inversión Pública - SNIP) de la asistencia técnica (h) Mejor anticipación de los efectos acumulados y capacitación de las OUA y regantes. de proyectos de expansión del riego en cuencas 6.2.2 Modernizar los sistemas de riego hidrográficas sobre la disponibilidad de recursos (enfoque holístico) hídricos aguas abajo. El mejoramiento de los sistemas de riego no debe (i) Mayor articulación del apoyo del Estado en limitarse a un enfoque de rehabilitación física, riego, producción y comercialización agrícola, sino basarse en conceptos de modernización del especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de Selva. servicio de riego que permitan mejorar su calidad (fiabilidad, equidad, flexibilidad y uniformidad) y Estas actuaciones integrales deben ser su eficiencia en el aprovechamiento de recursos implementadas por los planes integrales de escasos (agua, energía y mano de obra). mejoramiento del servicio de riego y los planes de cuenca mencionados anteriormente. A La implementación exitosa del proceso de continuación se desarrollan algunos de estos modernización requiere la realización de un aspectos: conjunto de acciones coordinadas en los 34 ámbitos no sólo infraestructural, sino también miento de la seguridad hídrica de los sistemas organizacional y de capacitación de los usuarios. de riego en las cuencas deficitarias en período Asimismo, las políticas vinculadas con la fijación de estiaje a través del uso conjuntivo con aguas de tarifas constituyen importantes elementos subterráneas, presas o transvases, siempre y del proceso de modernización de los sistemas cuando se justifique desde un punto de vista de riego grandes y medianos de la Costa y de los económico, social y ambiental. Un nivel relati- valles interandinos de la Sierra. Los programas vamente bueno de seguridad hídrica es una pre- de modernización deben ser progresivos y por los condición para hacer posible la modernización tanto de largo plazo. de la infraestructura de riego; Hasta el momento los esfuerzos de modernización (b) Modernizar el suministro de agua por los siste- se han enfocado en el riego parcelario, dando poca mas de canales a través de una mejora en los atención a la capacitación de los usuarios (sección dispositivos de control y medición del caudal 6.4), al drenaje (sección 6.2.4) y a la infraestructura en los grandes sistemas de la Costa y la Sierra colectiva de riego. con un nivel de seguridad hídrica aceptable en En lo que se refiere a la modernización de la la fuente. En particular: (i) la construcción de infraestructura colectiva; la misma permite: (a) estructuras permanentes como picos de pato mejorar la confiabilidad del servicio de riego para en los sitios donde los agricultores hayan insta- los regantes, que es generalmente una condición lado estructuras temporales; (ii)la instalación previa para la tecnificación del riego parcelario; de algunas compuertas RUBICON; (iii) la con- (b) disminuir las pérdidas operacionales y strucción de reservorios de compensación; (iv) las dotaciones excesivas que se observan la instalación de equipos de control y medición frecuentemente en la actualidad,28 así como los de caudal de alta precisión en las cabeceras de problemas asociados de drenaje y salinidad; (c) canales mayores (por ejemplo el canal Pur Pur contribuir a una disminución de los costos de O&M en Chavimochic); (v) la instalación progresiva de (a través de la automatización); y (d) mejorar la sistemas SCADA en algunos sistemas grandes equidad del servicio. de la Costa como Chancay-Lambayeque (al menos con el propósito de monitoreo) o en el El costo de la modernización es relativamente sistema existente de Majes (incluyendo los res- menor, en comparación con los costos de ervorios de compensación). rehabilitación de los sistemas en mal estado. Sin embargo, la modernización es una inversión (c) Promover el revestimiento de los canales en las adicional a la rehabilitación. secciones donde ocurren pérdidas importantes por infiltración, con materiales no rígidos (por Por lo tanto, se recomienda lo siguiente para los ejemplo geomembranas) en las zonas sísmicas, sistemas de riego existentes: sujetas a temperaturas muy bajas o en suelos (a) Prestar un mayor grado de atención al mejora- particulares como los de arcilla y yeso. 28 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes según el objetivo, condición que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua en la “cola� del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el río, lo que resulta en pérdidas de agua hacia el sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporción a las variaciones en la demanda entre el día y la noche. 35 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis En los nuevos grandes sistemas de riego, asegurado. Este es particularmente el caso del particularmente en los desarrollados a través riego por aspersión y localizado, por lo que es de concesiones, se recomienda –en la etapa de esperable que el riego por gravedad continúe diseño de los proyectos– planificar un incremento siendo ampliamente mayoritario en el Perú. Ante del uso de tecnologías modernas para el control esta situación, cobra gran importancia el fomento de los canales (por ejemplo sistemas SCADA) y su del método del riego tecnificado por gravedad. revestimiento (por ejemplo geomembranas). Frente a los frecuentes problemas de falta Ante el relativamente bajo nivel de conocimiento de sostenibilidad de los proyectos de riego que existe en el país en relación con las técnicas tecnificado implementados en años recientes de riego modernas en los sistemas colectivos, para ser aprovechados por pequeños y medianos se recomienda la implementación de cursos agricultores, es importante que: (i) se intensifique de capacitación en este tema, incluyendo la la supervisión de los proyectos de riego tecnificado realización de viajes a países con experiencia por el Ente Rector en apoyo de los Gobiernos positiva en el área, y la inclusión del mismo en los Regionales y Locales; (ii) se realicen evaluaciones cursos universitarios sobre el riego. de los proyectos de riego tecnificado con problemas de sostenibilidad; (iii) se fomente la cooperación a La identificación de las inversiones prioritarias nivel regional y local entre los diferentes actores debería basarse en un diagnostico especifico que intervienen en la promoción de los proyectos de cada sistema, con el fin de optimizar el de riego tecnificado para lograr una intervención aprovechamiento de la inversión realizada para el optimizada.29; (iv) el beneficiario participe en la mejoramiento del mismo (ver más 6.1.2.). inversión para demostrar su real interés en la tecnología; (v) el sistema sea instalado para cultivos 6.2.3 Revisar la estrategia de fomento del riego de mercado; (vi) que los agricultores se asocien, parcelario tecnificado formando grupos para construir reservorios Las metas en materia de promoción del riego que permitan hacer operativos los sistemas de tecnificado a nivel parcelario deben ser realistas riego tecnificado; y finalmente (vii) se capacite y tener en cuenta otras limitaciones y necesidades a los agricultores en el tema, de forma eficiente que, a veces, deben ser superadas antes de y sostenida en el tiempo. Otra línea de trabajo a promover la tecnificación parcelaria. Por ejemplo, considerar para conseguir disminuir el riesgo de sería difícil convencer a los agricultores de adoptar baja calidad en el diseño y la instalación de los el riego por goteo en lugares donde la oferta equipos de Riego Tecnificado es la de crear un de agua no es confiable o en zonas donde hay sistema nacional de certificación de las empresas abundancia de recursos hídricos. privadas del sector30 que pueda ser actualizado regularmente en función de las anomalías La inversión en riego tecnificado sigue resultando registradas en el campo. costosa y, por lo tanto, se justifica solamente en cultivos de alto valor relativo y con un mercado Las lecciones aprendidas a partir de experiencias 29 La cooperación puede consistir en la capacitación de técnicos, la organización de eventos comunes, el intercambio de información, el cofinanciamiento de proyectos, intervenciones coordinadas a nivel geográfico, etc. 30 Similar a la disposición prevista en el Capítulo II Artículo 235 del reglamento de la Ley de Recursos Hídricos que prevé la inscripción de consultores y empresas que realizan estudios y obras relacionadas con las aguas subterráneas en el Registro de la ANA. Esta inscripción podrá ser suspendida o revocada si las prestaciones no cumplen con los requisitos técnicos. 36 pasadas evidencian también la posibilidad de que pudiera prestar el Estado en este tema debe mejorar el sistema de incentivos para promover sujetarse a medidas de racionalización en el uso así la tecnificación del riego parcelario por del agua. Se recomienda que en colaboración con parte de los medianos y pequeños agricultores, los actores involucrados se formule, se acuerde especialmente a través de: y se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de Agua y Tierras para las áreas afectadas. (a) Un sistema de incentivos que dé prioridad a los grupos de beneficiarios e incluso les ofrezca Para cumplir con las tareas de mantenimiento condiciones más favorables, pero que no permanente de las redes de drenaje es necesario excluya a los proyectos individuales; que los respectivos valles cuenten con un parque de maquinaria moderno y de cantidad suficiente, (b) La entrega de subsidios a los subproyectos que para lo cual se deben incorporar mayores facilidades se vayan presentando y cumplan con todos los de pago y mecanismos de financiamiento. requisitos, sin la necesidad de participar en concursos; 6.3 Políticas e inversiones más incluyentes (c) La participación financiera de los beneficiarios y diferenciadas con condiciones más favorables para las Desde principios de los años 90, las políticas regiones deprimidas, pero también con una estatales han favorecido el desarrollo de la gran homogeneidad entre las condiciones aplicadas agricultura empresarial de agroexportación, por las diferentes fuentes de apoyo (programas tanto en algunos valles tradicionales como en nacionales, gobiernos regionales o locales, nuevas áreas ganadas por medio de obras de etc.). irrigación. Esto fue posible principalmente gracias a una legislación sobre las tierras eriazas que 6.2.4 Promover la recuperación de las tierras favorece a la gran inversión, así como por la venta afectadas por problemas de drenaje y salinidad de tierras ganadas por obras de irrigación en lotes Considerando la gran superficie agrícola afectada de gran tamaño según modalidades que están por problemas de anegamiento y salinización fuera del alcance de los medianos y pequeños en tierras que cuentan con muy buen acceso al agricultores familiares. mercado, y el hecho de que la recuperación de Las grandes empresas agrícolas o agroindustriales estas tierras requiere una inversión por hectárea se han desarrollado, en gran medida, sobre muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se áreas que no estaban ocupadas anteriormente, recomienda que el Estado otorgue una atención es decir tierras eriazas que se han beneficiado preferencial a este potencial de desarrollo. de inversiones importantes para el riego (pozos La recuperación de tierras salinas y con problemas privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivas de anegamiento debe combinar la rehabilitación/ en mano de obra, las agroexportaciones no mejoramiento de los sistemas de drenaje con tradicionales producidas por la gran agricultura medidas que reduzcan el exceso de riego y empresarial generan abundante empleo, además que mejoren la eficiencia en el uso del agua, en de contribuir al crecimiento y la diversificación de particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo las exportaciones. 37 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Sin embargo, estas inversiones han recibido Dado que gran parte de las tierras de mayor numerosas críticas, entre las cuales se encuentran: fertilidad del país se ubican en la Costa y dependen (i)  el impacto limitado de estas grandes empresas totalmente del riego, no resulta extraño que el en el desarrollo tecnológico y económico-social de grueso de las inversiones del Estado en el sector las zonas en su entorno; (ii)  el acaparamiento de del riego se haya concentrado históricamente en recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido a veces se aprovechan de manera no sostenible; indudablemente un déficit en la atención prestada y (iii)  el desequilibrio de los montos de recursos o a las necesidades específicas de los agricultores de facilidades especiales otorgadas por el Estado a estas regiones, aunque el número de agricultores esas grandes empresas 31 en comparación con los en la Sierra supera ampliamente al que se adjudicados para el desarrollo de otros actores que encuentra en las demás regiones. El proceso de se desempeñan en el sector agropecuario. También descentralización y el nuevo programa “Mi Riego� el grado de concentración de las tierras puede han permitido reequilibrar la inversión pública en considerarse excesivo, con el predominio de un riego favoreciendo a la Sierra (sección 5.1). Sin número muy pequeño de inversionistas. embargo, los que requieren un mayor grado de En el Perú, la prioridad otorgada por el Estado a las atención son ahora los pequeños agricultores en grandes empresas agrícolas y agroindustriales en sus los “valles viejos� de la Costa. acciones de apoyo, se relaciona con el supuesto de Por lo tanto se recomiendan las siguientes que esas empresas generan una mayor productividad. medidas para la implementación de políticas más Sin embargo, diversos estudios internacionales incluyentes en el sector del riego: muestran que, dadas ciertas condiciones (acceso al crédito y a bienes públicos, propiedades de (a) Mejorar el equilibrio de la atención que dimensiones suficientes y/o asociatividad, etc.), la el Estado brinda a grandes, medianos y agricultura familiar de tamaño mediano combina pequeños sistemas de riego, a las distintas de manera más eficiente la tierra, el capital y el organizaciones de regantes, y a los distintos trabajo que la gran agricultura. La creación de segmentos de productores, y –no menos estas condiciones depende en gran parte de las importante– tomando en cuenta para esta políticas agrarias, que en el Perú tienden a ignorar a tarea las grandes diferencias socioculturales la agricultura familiar de mediano tamaño. Además, y económico-productivas entre la Costa, la este tipo de propiedades agrarias son todavía Sierra y la Selva. muy limitadas, ya que prevalece la presencia de pequeños y muy pequeños agricultores. Sin embargo, (b) Acelerar la formalización y registro de los la agricultura familiar peruana de mediano tamaño derechos de uso de agua (Sección  1.3). ha demostrado su potencial en varios casos, tanto en También debería reforzarse el control y la la Costa32 como en la Sierra33. eventual sanción del uso del agua sin derechos 31 Además de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigación, la gran agricultura de agroexportación se beneficia con una legislación laboral específica favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades. 32 En algunos valles costeños, pequeños o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones que se articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Un ejemplo son los productores de mango de la Costa Norte (Piura, valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeños productores han desarrollado una producción orgánica (mango orgánico y banano orgánico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a través de empresas exportadoras que compiten por su producción. 33 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, es frecuente que los propietarios de medianas extensiones cultiven variedades de maíz y papa de alto rendimiento y productos comerciales que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento óptimo, como la cebolla. 38 y, más generalmente, formular los planes de otros) para lograr que el mismo cuente con una gestión de cuenca tomando en cuenta los mayor consistencia, sea de menor complejidad, de derechos ya otorgados así como el impacto más fácil comprensión, menos voluminoso, más previsible de las inversiones previstas. flexible y mejor sintonizado con la realidad local34. En este sentido se recomienda: (c) Acelerar la formalización y registro de los derechos de propiedad de las tierras, lo cual es (a) Tomar en cuenta la gran diversidad social y necesario no sólo para proteger a los pequeños organizacional existente. y medianos agricultores y alentar la inversión privada, sino también para permitir la formalización (b) Desarrollar mecanismos de participación de los derechos de agua (Sección  1.3). efectiva para las mujeres al interior de las OUAs (d) Adaptar el marco técnico-normativo (Sección  (c) Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial 3.1) para lograr que éste cuente con un grado o multisectorial. de flexibilidad suficiente que permita tomar en (d) Flexibilizar la rigidez del esquema jerárquico cuenta las particularidades socioproductivas, comités/comisiones/juntas, de tal manera que culturales y territoriales en las que operan las la configuración del tejido de las OUA pueda OUA de las distintas partes del país. adaptarse mejor a cada realidad local. (e) Considerar la posibilidad de reservar una parte (e) Flexibilizar el esquema de roles, funciones y de las tierras nuevas desarrolladas mediante formas de gestión en las OUA, en las distintas Proyectos Especiales/APP para medianos y capas organizacionales (comité, comisión, pequeños agricultores. junta, etc.). (f) Mejorar la normatividad correspondiente con (f) Evitar promover o aplicar formatos únicos el fin de asegurar la supervisión y el control (“recetas�) como modelo para los distintos eficientes de los operadores privados de instrumentos de gestión. APP (entre otros) por parte del Estado, y de proporcionar un grado equitativo de seguridad (g) Revisar la definición de operadores para los hídrica no sólo a dichos operadores sino casos de Juntas de Usuarios que no operan, también a los demás usuarios (Sección  5.2). ni mantienen o desarrollan directamente infraestructura hidráulica. 6.4 Mejorar el desempeño de las (h) Evitar la presencia de un doble marco normativo Organizaciones de Usuarios de Agua en torno a las OUA. Por ejemplo: integrando aspectos del Reglamento de Operadores de 6.4.1 Flexibilizar, simplificar y adaptar el marco Infraestructura Hidráulica con el Reglamento normativo-legal a las características y la realidad de OUA en un solo cuerpo legal que regule todo locales lo relacionado con este tipo de administradores Se recomienda hacer una revisión del marco de sistemas de riego. normativo legal en lo concerniente a los administradores de sistemas de riego (OUA, entre (i) Precisar las formas y procedimientos mediante 34 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realización de los estudios de caso, sugirió explícitamente un “borrón y cuenta nueva� (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes. 39 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis los cuales los comités de regantes pueden rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de integrarse orgánicamente para formar una la infraestructura hidráulica de riego y drenaje. comisión de usuarios. Al respecto, se debe considerar la (j) Simplificar y racionalizar los procedimientos implementación de incentivos con el fin de cálculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el de mejorar la recaudación y el valor de la esquema de “pago volumétrico� en los casos en tarifa (por ejemplo como requisito para ser los que no sea factible implementar estructuras beneficiarios de inversión pública). El nivel de de medición y sistemas de registro confiables. exigencia debe ser determinado de acuerdo a la situación de los sistemas de riego de que (k) Simplificar aún más los procedimientos, reducir se trate (por ejemplo Costa, Sierra, Selva/ las exigencias y bajar los costos (directos e sistemas regulados o no regulados) para que el indirectos), tanto para el reconocimiento de las apoyo no esté distribuido inequitativamente. OUA, como para la obtención de licencias de uso de agua en bloque, especialmente en los (f) En el mismo sentido, tanto en las organizaciones casos de pequeñas OUA (comités de riego, etc.) de usuarios de agua como en las normativas se cuyas condiciones económicas y capacidad de deben contemplar las distintas alternativas realizar gestiones administrativas sean muy para lograr la reducción de determinados limitadas. costos operativos y así ampliar el margen presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones (l) Evitar que las distintas personerías jurídicas de en los sistemas de riego. Eso podría incluir, por las OUA (comité, comisión, junta) deban hacerse ejemplo, el desarrollo de la automatización en cargo de la responsabilidad administrativa los grandes sistemas colectivos regulados de y legal con respecto al manejo económico- la Costa (con los apoyos correspondientes) o la financiero que se realice en otras capas de este racionalización de los instrumentos de gestión tejido organizacional. exigibles (ver punto siguiente). (m) Reorientar el actual rol fiscalizador que (g) Particularmente, se deberá buscar el caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia modo de reducir de forma considerable la un rol promotor. carga administrativa y de procedimientos burocráticos impuestos a las OUA y en 6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a través especial a las Juntas de Usuarios. Actualmente, de un acompañamiento permanente estos aspectos absorben un alto porcentaje de La mejora de la capacidad de las OUA debería la atención y los recursos económicos de las focalizarse en los siguientes aspectos principales: organizaciones. (a) Excepto en ciertos pequeños sistemas (h) Se debe limitar la cantidad de instrumentos tradicionales de la Sierra donde la O&M de gestión exigibles a las OUA a aquellos que es realizada por los mismos usuarios, es hayan demostrado fehacientemente su utilidad necesario elevar las tarifas de agua y su para el mejor desempeño de la organización y el eficiencia de recaudación, para permitir servicio de riego, y estimular la participación un mejor mantenimiento de los sistemas y activa de las OUA en la definición y diseño de un mayor grado de aporte a la inversión en los instrumentos de gestión. 40 (i) Se recomienda la racionalización y considera importante agregar las siguientes: simplificación de los procedimientos i. En las zonas en las que la configuración de cálculo de la tarifa, recaudación y de los sistemas de riego y el tejido de administración de los recursos financieros organizaciones tienen con frecuencia un hacia formas más practicables y entendibles carácter territorial más disperso, debe para los usuarios y sus organizaciones. reflexionarse sobre el rol y la pertinencia (j) Se considera pertinente que las OUA promuevan de las organizaciones de segundo y tercer la reflexión colectiva interna con respecto al rol, orden (comisiones y juntas de usuarios) visión y estrategia de la organización, tanto a cuando éstas no operan infraestructura nivel del tejido organizacional en su conjunto hidráulica. Esto en relación con los servicios como en cada capa, y que en cada uno de los y apoyos tangibles que las mismas presten respectivos ámbitos territoriales se construya en la actualidad o pudieran prestar en el a partir de este ejercicio un plan integral de futuro. mejoramiento del servicio de riego. ii. Se considera pertinente la realización de (k) Se recomienda promover en las OUA la tareas con el fin de revertir la percepción capacidad de monitoreo propio con respecto al de determinadas OUA –especialmente mejoramiento de la infraestructura hidráulica, las Juntas– como meras “recaudadoras la distribución transparente y eficiente del agua de tarifa35 para el Estado�, y lograr y la calidad de servicio al usuario. posicionarlas como entes que prestan un servicio real y tangible para los usuarios. (l) Es importante fomentar en las OUA el aumento del grado de implementación de mecanismos Esto requiere un conjunto de acciones que de información, de comunicación y de involucran al nivel técnico-normativo (sección capacitación interna. Se sugiere la creación 6.4.1); al de incentivos (elegibilidad a la inversión de un Fondo de Desarrollo de Capacidades de pública); un mejor control y regulación por parte Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio del Estado (sección 6.5); y un acompañamiento participen el MINAG, la Junta Nacional de permanente al fortalecimiento de las OUA (sección Organizaciones de Usuarios y otros entes a 6.4). Es importante adecuar de manera creativa definir, y que el mismo cuente –entre otros– los instrumentos de gestión y los métodos de con aportes propios de las OUA. Se considera aprendizaje, además de una mejor categorización pertinente que desde el mencionado fondo de las distintas OUA, en concordancia con su se potencie a las denominadas Unidades de naturaleza y (potencial) capacidad. Comunicación y Capacitación en OUA, tanto Mientras se lleva a cabo la evaluación y puesta en existentes como en vías de formación. práctica de las medidas planteadas en la sección (m) En el caso específico de la Sierra y Ceja de 6.5., se considera que es urgente la implementación Selva, si bien muchas de las recomendaciones de un “programa de transición� de envergadura sugeridas son de especial relevancia e suficiente para lograr mantener la interacción importancia en relación con estas regiones, se y un determinado nivel de capacitación y 35 Si bien es habitual que se siga utilizando el concepto anterior de “tarifa�, en la nueva normativa el aporte al Estado responde al de “retribución económica�. 41 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis asistencia técnica en relación con las OUA. De no capacitación y asistencia técnica, con el fin hacerse esto, seguirán diluyéndose los esfuerzos de afianzar su desempeño en relación con las realizados y se perderá capital humano creado competencias que les han sido asignadas en en años anteriores. El mencionado “programa materia de riego, en el marco de la política agraria de transición� podría estar a cargo del actual nacional. PSI en coordinación estrecha con los Gobiernos Regionales y Locales. 6.5.2 Mejorar la coordinación: incentivar y apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales 6.5 Fortalecer las instituciones públicas y para que apliquen y hagan cumplir las políticas nacionales y participen activamente en el su coordinación sistema de información nacional sobre el riego. 6.5.1 Mejorar la coordinación: evitar Para esto, es necesaria la implementación de un desalineamientos y vacíos de atención proceso de difusión, concertación y capacitación Se requiere una mayor clarificación y delimitación orientado a los Gobiernos Regionales y Locales para de los respectivos roles de la ANA, MINAG y de que estos estén al tanto de las políticas. También los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio se debe establecer un sistema de incentivos, real de sus funciones técnico-normativas y de preferiblemente vinculado a la transferencia de supervisión en materia de riego, así como sobre el presupuesto desde el nivel central, que vincule control y la fiscalización de los PE y organizaciones el cumplimiento de las políticas nacionales con el de usuarios. Esto es importante para evitar que se presupuesto disponible para inversiones y otras produzca el desalineamiento de políticas/normas y acciones de apoyo en materia de riego de los el involucramiento excesivo de la ANA en el sector Gobiernos Regionales y Locales (ver 6.6.1). del riego. 6.5.3 Potenciar y reconceptualizar el alcance Es necesario superar de forma urgente el vacío que de las funciones del MINAG en materia de riego en la práctica se ha producido en la capacitación y asistencia técnica que se da a las OUA. Mientras El MINAG debe potenciar internamente su rol no se implementen medidas estructurales al como ente rector en la formulación de políticas, respecto, se recomienda establecer en el corto normas, estrategias y planes para el desarrollo y plazo un “programa de transición� de suficiente la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje envergadura para mantener la interacción y y para concertar su aplicación con las otras una determinada intensidad de capacitación y entidades involucradas. asistencia técnica. Se considera indispensable que el MINAG realice Se debe realizar una mayor supervisión y un cambio de enfoque en cuanto al desarrollo fiscalización de las OUA y PE en cuanto a la calidad de infraestructura hidráulica, hacia una visión del servicio de riego que prestan, además de una de sistema de riego/servicio de riego con sus mejor supervisión y evaluación de la aplicación de distintas facetas técnicas, infraestructurales, las políticas nacionales por parte de los GR/GL. agroproductivas, organizacionales, etc. Es indispensable que los Gobiernos Regionales El MINAG debe asumir más efectivamente y con y sus Direcciones Regionales Agrarias reciban mayor cobertura territorial las funciones de 42 asistencia técnica y capacitación de las OUA, modifique su denominación para transformarse potenciando los órganos institucionales internos en el Programa Nacional de Riego y Drenaje, que estén a cargo de dichas tareas; y emitiendo aunque revisando su estructura orgánica directivas y lineamientos para la supervisión y interna36 y alineándola con la nueva estructura evaluación del cumplimiento de las políticas, creada en torno a la Dirección General de Riego normas, estrategias y planes que surjan del y Drenaje que fue propuesta37 anteriormente. Ministerio de Agricultura. Ese Programa tendría las siguientes características: Mientras se lleva a cabo el análisis del desempeño y la regulación de los proyectos especiales, se i. Sería la Unidad Ejecutora del Ministerio en el considera conveniente que la coordinación y el tema de riego y drenaje. seguimiento de los actuales Proyectos Especiales no transferidos a los Gobiernos Regionales sean ii. Contaría con independencia desde el punto efectuados por un órgano transitorio dentro del de vista administrativo y presupuestario, MINAG, u otra institución del Gobierno, con el fin como el actual PSI, para lograr una ágil de no interferir en el correcto desarrollo del nuevo implementación de las inversiones. esquema institucional propuesto. iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL En vista de lo señalado, se sugiere que el Gobierno serían transferidos a este nuevo Programa considere las siguientes modificaciones en la Nacional de Riego y Drenaje. Esto de estructura e instrumentos del MINAG en el sector forma progresiva y tomando las debidas del riego: precauciones para que no se vulneren los conceptos y métodos aplicados en dichos (a) La creación de una Dirección General de Riego proyectos, apropiados para las zonas (alto) y Drenaje como órgano de línea del MINAG andinas. AGRORURAL, por su parte, podría que sustituya a la actual DGIH. La misma brindar apoyo en otras áreas productivas comprendería tres Direcciones provistas del para lograr una verdadera integración en las adecuado equilibrio profesional en cuanto a actuaciones de ambos programas. capacidades técnicas y políticas: i. Dirección de Infraestructura Hidráulica y Drenaje 6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar ii. Dirección de Asistencia Técnica y la estructuración de las concesiones Capacitación Las inversiones en riego y drenaje, tanto de origen privado como público, requieren recursos iii. Dirección de Monitoreo y Evaluación financieros importantes para su expansión, (b) La creación de un Programa Nacional de rehabilitación, modernización y/o adaptación Riego y Drenaje. En este contexto, se sugiere al cambio climático, de acuerdo con los planes que el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI) de desarrollo de la infraestructura hidráulica 36 Actualmente, el PSI cuenta con dos órganos de línea: la Dirección de Infraestructura de Riego y la Dirección de Gestión del Riego. 37 Por ejemplo, con órganos institucionales internos que se estructuren temáticamente en torno a –por ejemplo– el mejoramiento de los sistemas de riego, tecnificación de riego en parcela, asistencia y capacitación organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental. 43 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis (sección 6.1.2). Sin embargo, la mayor parte de los pequeños y medianos productores, y la de los las OUA cuentan con una capacidad de inversión sistemas de riego y drenaje que los sustenten. Para muy limitada, lo que ha generado un proceso de este fin, se recomienda evaluar la conveniencia y deterioro de la infraestructura hidráulica. Sin la viabilidad de: presencia de subsidios estatales, la inversión en (a) Promulgar una Ley de Fomento de la infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería Inversión Privada en Riego y Drenaje38, como muy limitada, y la seguridad hídrica en parcela instrumento que permita el alineamiento de las se vería afectada con el tiempo, desalentando políticas e incentive la alimentación de la base también la posibilidad de contar con inversión de datos sobre el riego (el actual Programa privada para mejoras tecnológico-productivas. Se de Tecnificación de Riego (Ley 28585) se trata de una problemática que aqueja a amplias incorporaría a esta propuesta) y zonas del país y que involucra a un gran universo de productores agrarios. (b) Establecer un Fondo39 Nacional de Fomento Para fomentar la inversión privada, se recomienda, de la Inversión Privada en Riego y Drenaje entre otros: (i) incentivar el incremento de la con pliego presupuestario. Este fondo tendría recaudación por cobro de la tarifa de agua en las siguientes características: los sistemas grandes y medianos de la Costa, i. Sería administrado por el Programa la Sierra y la Selva (puede, por ejemplo, exigirse Nacional de Riego y Drenaje. como condición para ser beneficiario de inversión pública); (b) crear un Fondo Nacional de fomento ii. La transformación del actual Programa a la inversión privada en riego y drenaje, donde “Mi Riego� creado en el otoño de 2012 el cofinanciamiento por parte de los beneficiarios en este Fondo permanente para riego y sea obligatorio (ver sección 6.6.1) y (c) mejorar la drenaje que debería extenderse a todo el estructuración de las APP. país, con condiciones de acceso diferentes dependiendo de la región de que se trate 6.6.1. Transformar del programa “Mi Riego� y/o el nivel de pobreza de los regantes. en un Fondo Nacional de fomento a la inversión iii. Este nuevo fondo llevaría a cabo actividades privada en riego y drenaje similares a las incluidas en el Programa “Mi Los cambios orgánicos sugeridos en la sección 6.5. Riego�, pero con un concepto administrativo deben estar acompañados por un instrumento distinto: el de la bonificación de la inversión de (co)financiamiento eficaz a nivel central, privada en riego y drenaje que realicen los con las siguientes características: (i)  que cumpla usuarios y sus organizaciones. el rol estratégico de generar niveles significativos de sinergia entre el nivel central y los niveles Este constituiría el incentivo principal para regionales y locales, y (ii) cuya área de impacto sea el alineamiento de las políticas nacionales, específicamente la relacionada con el segmento de regionales y locales en materia de riego, además 38 Se recomienda interiorizarse, y eventualmente realizar intercambios, sobre la experiencia y resultados de la “ley de bonificación del riego� en Chile (Ley Nº 18450, de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolución de sucesivas mejoras desde que fue lanzada en el año 1985 hasta la actualidad). 39 El Programa “Mi riego� se creó en el otoño de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el año 2013 destinados a la región de la Sierra. 44 de fomentar el aporte de datos al sistema de nacional se apoyen acciones a nivel regional y información sobre el riego del MINAG. El respeto local. de la normatividad nacional y la remisión oportuna de información deben constituir parte de las El esquema sinérgico propuesto se presenta en la condiciones bajo las cuales desde este fondo siguiente figura: Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego desde el MINAG MINAG Dirección General de Riego y Drenaje Direcciones Regionales Agrarias y Agencias Agrarias Programa de Fondo de Fomento de Riego y Drenaje la Inversión Privada en Riego y Drenaje Fuente: Elaboración propia 45 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis 6.6.2. Mejora de la estructura de los futuros ser muy estrictas, evitando actuaciones de proyectos de APP en riego urgencia, y considerando con detenimiento los Para esto se recomienda: aspectos económicos y sociales. Los conflictos sociales potenciales deben prevenirse con (a) Mejorar las estimaciones relacionadas con las medidas adecuadas, y en los casos en los el balance hídrico en las cuencas donde se que esto no sea posible, resolverse antes de realicen los proyectos de APP, tomando en proceder a la licitación. cuenta los potenciales efectos del cambio (d) Constituir un fondo de reposición para el climático y la demanda de agua que generan momento en que finalice la concesión, con el fin las nuevas áreas regadas. De hecho, uno de los de contar con una reserva de recursos para la riesgos más importantes que enfrentan las APP futura reposición de la infraestructura. actuales es el relacionado con la disponibilidad hídrica, el cual es asumido por el sector público (e) Mejorar la claridad de la descripción del servicio y que probablemente generará la necesidad de en el contrato, especialmente en los siguientes inversiones adicionales (no contempladas en aspectos: presión hidráulica en el sistema, nivel las inversiones de la APP). de continuidad, tiempo máximo de interrupción, penalidades en caso de incumplimiento, etc. (b) La asignación de un mayor porcentaje del riesgo al sector privado. En las APP de riego (f) Considerar la posibilidad de otorgar a medianos en curso, el Estado asume una proporción alta y/o pequeños agricultores la exclusividad para de los diferentes riesgos, lo que significa que la la explotación de una parte de las tierras nuevas recuperación financiera prevista en teoría no desarrolladas. está asegurada en la práctica. Finalmente, se considera pertinente el (c) Priorizar los proyectos más rentables y clausurar establecimiento de una función de regulación los que no lo sean desde el punto de vista transversal a nivel nacional de los proyectos de APP económico y social (sección 6.1.2). Considerando en riego, con el objetivo de valorar las experiencias y la complejidad y la alta conflictividad de dichos conocimientos adquiridos, y de hacer un monitoreo proyectos, las evaluaciones de viabilidad deben a nivel nacional de los proyectos. 46 Conclusiones El riego en el Perú constituye una actividad como de su mejoramiento y expansión, con el fin fundamental por su participación en el Producto de mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad Interior Bruto, las exportaciones, la seguridad de los servicios de riego y drenaje que dichas alimentaria y la generación de empleo, en especial organizaciones prestan a los usuarios. en zonas afectadas por la pobreza. También es un sector clave para la gestión de los recursos hídricos 3) Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del y para la adaptación al cambio climático. Estado en el sector del riego de tal manera que, además de financiar inversiones para la La operación de los sistemas de irrigación existentes expansión y el mejoramiento del riego, el mismo y la ampliación de las áreas bajo riego enfrentan asuma un papel protagónico en la definición diversos problemas, como la escasez y variabilidad de las políticas de riego, la planificación de la de los recursos hídricos agravados por el cambio inversión, el fomento controlado de la inversión climático, la debilidad de las organizaciones de privada, la regulación de los operadores de usuarios, un marco legal no siempre adaptado a riego, y el fortalecimiento de las capacidades la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura de las organizaciones de usuarios. Para esto es con dificultades para asumir el rol de ente rector, necesario un fortalecimiento del Ministerio de y una inversión pública con limitaciones en Agricultura y de su nivel de coordinación con los cuanto a su relevancia, calidad, y sostenibilidad, gobiernos descentralizados. especialmente a nivel descentralizado. 4) Fortalecer los vínculos y la coordinación entre Los resultados del estudio sugieren que la el riego, la gestión de los recursos hídricos y estrategia a adoptar para el sector en cuestión la adaptación al cambio climatico, con el fin debe apoyarse en los siguientes cuatro pilares. de lograr un uso del agua más sostenible, más 1) Adoptar un enfoque más integral para eficiente y con un menor nivel de conflictividad el desarrollo de la agricultura regada que el que se presenta en la actualidad. considerando toda la cadena productiva; desde Con la formulación y posterior implementación los insumos básicos, como lo son los recursos de una política/estrategia nacional de riego que hídricos y la tierra; pasando por el desarrollo incorpore estos lineamientos, y que los complemente de la infraestructura de riego y drenaje, el con soluciones adicionales propuestas por el mejoramiento de la capacidad de gestión de los Gobierno, se garantizará el establecimiento de sistemas por parte de las OUA y regantes; hasta unas bases sólidas para alcanzar la visión de una llegar a la producción y comercialización de los agricultura regada pujante, respetuosa tanto del productos. medio ambiente como de la diversidad cultural, 2) Mejorar el desempeño de las organizaciones que no solo contribuirá a la erradicación de la de usuarios encargadas de la operación y pobreza en el Perú, sino que también será un motor mantenimiento de los sistemas de riego, así de desarrollo económico importante para el país. 47 El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis Referencias AGAP, 2012- Contribución e impactos de la agricultura Del Castillo, Laureano, 2011 – Ley de Recursos Hídricos: moderna al desarrollo del Perú. 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Case Studies from Latin America and the Caribbean Region (2013) n Prioridades de Política e Inversión para Reducir la Degradación Ambiental de la Cuenca el Lago De Nicaragua (Cocibolca) (2010, Reimpreso en 2013) (Disponible en Inglés y en Español) n Salud Ambiental en Nicaragua: Los Principios Desafíos Ambientales (Disponible en Inglés y en Español) (2010, Reimpreso en 2013) n Uncertain Future, Robust Decisions; The Case of Climate Change Adaptation in Campeche, Mexico (2013) Para acceder a estas publicaciones, por favor visiten nuestro sitio web: www.worldbank.org/lac 51 REGIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Medio Ambiente y Recursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES BANCO MUNDIAL 1818 H Street, NW Washington, DC 20043 USA Teléfono: 202 477-1234 Fax: 202 473-6391 Internet: http://www.bancomundial.org En inglés: http://www.worldbank.org Correo electrónico: feedback@worldbank.org