76315 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ КУРС ЛЕКЦИЙ Под редакцией В.И. Бартенева и Е.Н. Глазуновой Москва 2012 ВСЕМИРНЫЙ БАНК Эта публикация издана в соответствии с Протоколом №2 Всемирной конвенции об авторском праве. Этот материал может быть использован и воспроизведен в на- учных и образовательных целях в странах–членах Всемирного банка. Все выводы, толкования и заключения, изложенные в данной публикации, принадлежат исклю- чительно автору (авторам) и не имеют какого-либо отношения к позиции и мнению Всемирного банка, организаций, входящих в его состав, а также членов Совета ди- ректоров Всемирного банка и стран, которые они представляют. Ответственные редакторы: В.И. Бартенев, Е.Н. Глазунова СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ / Под ре- дакцией В.И. Бартенева и Е.Н. Глазуновой. 2012. – 408 с. Все права защищены © Всемирный банк, 2012 СОДЕРЖАНИЕ Предисловие от координаторов программы Всемирного банка 5 «Инициатива: Россия в качестве донора» Введение 11 РАЗДЕЛ I. РАЗВИТИЕ И СОДЕЙСТВИЕ РАЗВИТИЮ: ТЕОРИЯ И 19 ИСТОРИЯ Лекция 1. Теория развития и ее историческая эволюция 21 Лекция 2. Эволюция доктрин помощи развитию 41 РАЗДЕЛ II. АРХИТЕКТУРА СОДЕЙСТВИЯ МЕЖДУНАРОДНОМУ 69 РАЗВИТИЮ Лекция 3. Помощь развитию: определение, участники СМР, 71 основные формы Лекция 4. Структура и распределение потоков помощи развитию: 99 новейшие тенденции и вызовы Лекция 5. «Традиционные» доноры: общие черты и страновая 127 специфика Лекция 6. «Новые» доноры: общее и особенное 159 Лекция 7. Россия как «новый» донор 195 РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССАМИ СМР 221 Лекция 8. Организация процесса участия в СМР 223 Лекция 9. Выбор способов, моделей и каналов финансирования 245 СМР Лекция 10. Мониторинг, оценка, результативность помощи 267 Лекция 11. Специфика оказания помощи «нестабильным 285 государствам» РАЗДЕЛ IV. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СМР В ОТДЕЛЬНЫХ 315 ОБЛАСТЯХ Лекция 12. СМР в области поддержания роста производства 317 Лекция 13. СМР в области инфраструктуры 333 Лекция 14. СМР в социальной сфере 351 Лекция 15. СМР в области охраны окружающей среды 371 ГЛОССАРИЙ 385 СПИСОК АББРЕВИАТУР 399 СПИСОК РИСУНКОВ, ТАБЛИЦ И ВСТАВОК 402 СВЕДЕНИЯ О РАЗРАБОТЧИКАХ КУРСА 407 Предисловие 5 Предисловие от координаторов программы Всемирного банка «Инициатива: Россия в качестве донора» Содействие международному развитию (СМР) – сфера международных эконо- мических и политических отношений, в которой на протяжении последних 10-15 лет происходят глубокие, поистине трансформационные изменения. Расширяется круг участников, параллельно с ростом частных инвестиций быстрыми темпами увеличиваются объемы официальной помощи развитию (ОПР), совершенствуются концепции и подходы, в рамках которых страны - получатели помощи начинают рассматриваться в качестве партнеров по СМР. На этом фоне появляются и стре- мительно укрепляют свои позиции так называемые «новые» доноры и партнеры в глобальном развитии, к числу которых относится и Российская Федерация. Расширение участия России в СМР происходит по нескольким направлениям. Во-первых, Россия вносит важный вклад в формирование глобальной повестки дня в области развития в рамках членства в «Группе восьми» и «Группе двадцати». Во-вторых, Россия выступает инициатором и активным участником новых меха- низмов оказания ОПР, таких как, например, многосторонний Антикризисный фонд ЕврАзЭС. В-третьих, за последние 5-7 лет Россия перешла от реструктуризации за- долженности развивающихся стран к выделению финансовых ресурсов на новые программы развития, увеличив свой финансовый вклад в ОПР до полумиллиарда долларов США в год. Активно идет процесс институционально-правового и орга- низационного формирования национальной системы СМР. Мотивы, побуждающие Российскую Федерацию к участию в СМР, весьма разно- образны. Подобно многим «традиционным» донорам, Россия преследует одновре- менно несколько целей: создание благоприятных условий для решения глобальных и региональных геополитических задач, обеспечение устойчивости внутреннего экономического и социального развития стран-получателей помощи, укрепление связей со странами постсоветского пространства. В ряде случаев политические и имиджевые соображения также имеют значение. Не секрет, что в современных ус- ловиях создание позитивного имиджа государства в глазах общественности – как внутри страны, так и за ее пределами – становится одним из важнейших средств реализации его задач, необходимым условием успешной внутренней и внешней по- литики. В этой связи примечательно, что среди населения России превалирует мнение о том, что финансовые ресурсы российского бюджета, направляемые на цели со- действия развитию, должны, главным образом, способствовать сокращению бед- ности. При этом значительная часть россиян считает, что, в первую очередь, следу- 6 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ет укреплять собственный потенциал получателей помощи, а не просто передавать ресурсы («давайте удочку», а не «рыбу»). Более 3/4 населения в целом позитивно относится к идее участия России в СМР, причем среди них есть группа убежден- ных сторонников предоставления помощи, которые считают, что «такая страна, как Россия, не может не помогать». Население особенно приветствует участие России в мероприятиях по ликвидации последствий стихийных бедствий, оказание помо- щи бедным странам – бывшим советским республикам и развитие сотрудничества с международными организациями1. В настоящий момент Россия находится на стадии разработки приоритетных на- правлений и определения структуры ОПР на основе принятой «Концепции участия Российской Федерации в содействии международному развитию». В рамках данной задачи предстоит четко обозначить приоритетные области, наиболее важные с точ- ки зрения решения проблем развития, сокращения бедности и обеспечения эконо- мического роста в странах-партнерах. Кроме того, необходимо уделить особое вни- мание системе организации практической деятельности государственных органов по оказанию помощи развитию – либо в режиме децентрализации, с вовлечением в процесс принятия и исполнения решений значительного числа министерств и ве- домств, либо в режиме централизации и более высокой координации. Для достиже- ния стратегических целей в области СМР требуется проработка вопросов соотно- шения объемов и направлений двусторонней и многосторонней помощи развитию, а также механизмов построения эффективного взаимодействия с многосторонни- ми организациями и другими донорами и партнерами по глобальному развитию. Традиционно во всех странах-донорах эти вопросы решались с учетом нацио- нальных интересов, экономических возможностей и накопленного опыта. Однако на современном этапе на процесс формирования национальной политики в обла- сти СМР оказывают влияние и многие другие факторы. Во-первых, это осознание того факта, что в условиях множественности источников и каналов помощи зало- гом эффективности политики СМР становится координация усилий между доно- рами. Во-вторых, необходимость организации оптимальных схем взаимодействия с «принимающей» страной в вопросах определения приоритетов, форм предостав- ления помощи и обеспечения устойчивости результатов. В-третьих, чрезвычайно актуальной становится и проблема соотношения приоритетных областей оказания помощи. Если первое десятилетие XXI века прошло под знаком реализации задач Декларации Организации Объединенных Наций (ООН) о Целях развития тыся- челетия, делавшей акцент на решении проблем бедности и развитии социальных секторов (в том числе с учетом гендерного аспекта), то второе началось с принятия плана действий в области развития на саммите «Группы двадцати» в Сеуле в 2010 г., где на первое место вышла задача развития инфраструктуры. В–четвертых, на- сущным является вопрос результативности оказываемой помощи. Очевидно, что неотъемлемой частью каждого проекта и всей национальной программы помощи 1 См. Население России о международной помощи развитию, Национальное исследование //Всемирный Банк/Левада – Центр, 2010. Предисловие 7 развитию должно стать обозначение четких целей и индикаторов достижения ре- зультатов, а также разработка эффективных процедур сбора данных, мониторинга и оценки результативности. Очень важным является участие России в международном диалоге по вопросам развития, который вступил в новую фазу. В настоящий момент мировое сообщество находится на этапе разработки новых наднациональных механизмов координации и мониторинга помощи развитию. Одной из задач является отражение новых реа- лий последнего десятилетия, в первую очередь, изменения баланса сил в мировой экономике и появления в системе СМР новых участников, многие из которых не яв- ляются членами Комитета по содействию развитию Организации экономического сотрудничества и развития (КСР ОЭСР), традиционно отвечавшего за мониторинг потоков ОПР, и в рамках которого были организованы Форумы высокого уровня по вопросам эффективности помощи развитию. Четвертый Форум, прошедший в Пусане в 2011 году, закрепил международный консенсус относительно расширения формата помощи развитию и перехода от концепции «помощи развитию» к «гло- бальному партнерству в целях эффективного сотрудничества в области развития». В условиях, когда Россия определяет свое место в этом «глобальном партнер- стве», особенно важно, чтобы актуальные вопросы развития и содействия между- народному развитию были представлены в аналитической работе, которую ведут российские университеты, экспертные и исследовательские учреждения, а также в специальных учебных программах и курсах. Участие научного и академического со- общества в обсуждении направлений политики СМР, в оценке результатов россий- ских программ и подготовке специалистов в данной области имеет исключительно большое значение для формирования эффективной национальной системы СМР. В этой связи создание российскими преподавателями курса лекций, посвященно- го вопросам содействия международному развитию, следует рассматривать как важный этап расширения интеллектуального дискурса по проблемам СМР в Рос- сийской Федерации. Весьма примечательно, что данный учебный курс продолжает инициативу заместителя министра финансов С. Сторчака, начатую в его лекциях (Очерках финансовой дипломатии) «Условные обязательства-2», которые были опу- бликованы весной 2012 года2. Курс лекций подготовлен в рамках программы технического содействия Всемир- ного банка «Инициатива: Россия в качестве донора», которая получила финансо- вую поддержку Министерства международного развития Великобритании и осу- ществлялась в тесной координации с Министерством финансов и Министерством иностранных дел РФ. Задача образовательного компонента программы состояла в том, чтобы познакомить российских преподавателей с широким контекстом про- блем международного развития и опытом организации курсов по данной тематике в зарубежных университетах. Этот процесс проходил в период расширения россий- 2 См. Сторчак С. Условные обязательства-2, или Очерки финансовой дипломатии. Москва: Зебра-Е, 2012. Лекции 5 и 6. 8 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ских программ помощи развитию, активизации диалога о создании национального агентства по международному развитию, что являлось важным стимулом для ко- манды преподавателей ведущих российских университетов, участвовавших в раз- работке данного учебного курса. Сотрудники Всемирного банка выступали в основ- ном в качестве экспертов, рецензентов и координаторов процесса. Настоящий курс лекций затрагивает многие из наиболее актуальных проблем в сфере СМР, которые рассматриваются с позиций междисциплинарного анализа. Такой междисциплинарный подход отражает не только многообразие профессио- нальных интересов участников проекта, но – и это самое важное – многоаспект- ность самого процесса развития и необходимость изучения всего спектра направ- лений экономической и социальной трансформации. Исключительно важно, что курс лекций не только дает представление о количественных параметрах процесса предоставления помощи развитию, но и рассматривает различные модели органи- зации участия в СМР и специфику работы в отдельных секторах. С учетом особой актуальности проблемы «нестабильных государств и ситуаций» курс уделяет этому направлению содействия международному развитию особое внимание. Курс лекций имеет модульную структуру. Это позволяет формировать на его ос- нове различные по продолжительности и тематической специфике учебные про- граммы – начиная от курсов специализации для студентов-магистров, до интенсив- ных коротких программ переподготовки государственных служащих, вовлеченных в реализацию программ ОПР. Отдельные лекции могут служить дополнением к уже существующим учебным курсам в вузах и институтах переподготовки, а также ис- пользоваться студентами и научным сообществом в научно-практических и анали- тических целях. Подготовка курса лекций – это вклад в укрепление потенциала России как до- нора и глобального партнера по вопросам развития. Совместная работа сотруд- ников Всемирного банка и российских министерств и ведомств, ответственных за СМР, определена в качестве одного из приоритетов новой Стратегии сотрудниче- ства между Всемирным банком и Российской Федерацией на 2012- 2016 годы, что создает возможности для реализации новых инициатив. Интенсификация процес- са подготовки кадров, включение вопросов и проблем СМР в учебные программы российских университетов, реализация исследовательских программ по этому на- правлению – вся эта деятельность, несомненно, будет способствовать повышению результативности российской помощи развитию. Данный курс лекций – лишь пер- вый шаг, и основная работа впереди. Российские университеты и преподаватели приглашаются к продолжению диалога. Координация взаимодействия осуществля- ется представительством Всемирного банка в Москве, при активном участии Юлии Комагаевой, которая внесла важный содержательный и организационный вклад в подготовку данного курса лекций. Предисловие 9 Координаторы проекта хотели бы поблагодарить команду российских ученых и преподавателей, принимавших участие в разработке данного курса лекций – А. Абалкину (Финансовый университет), А. Абрамову (МГИМО), В. Бартенева (МГУ), М. Васильева (МГУ), Е. Глазунову (МГУ), Е. Завьялову (МГИМО), Ю. Зайцева (НИУ ВШЭ), Л. Капицу (МГИМО), О. Козлову (МГИМО), О. Перфильеву (НИУ ВШЭ), В. Поспелова (Финансовый университет), Л. Чихун (МГУ) – и их коллег из Институ- та изучения развития Университета Сассекса в Великобритании. Отдельную бла- годарность координаторы хотели бы выразить членам Консультативного Совета программы «Инициатива: Россия в качестве донора» под совместным председатель- ством А. Бокарева (Минфин), и В. Загрекова (МИД), включая партнеров из других многосторонних и двусторонних организаций развития. Реализация проекта была бы невозможна без всесторонней поддержки руковод- ства Всемирного банка по региону Европы и Центральной Азии и директоров Все- мирного банка по России – Педро Альба и Михала Рутковски. А.Марков, Старший специалист по партнерствам, Департамент глобальных программ и льготного финансирования, Всемирный Банк. Т.Леонова, Региональный координатор программ по странам Европы и Центральной Азии, Институт Всемирного Банка. 10 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Введение 11 Введение Подготовленный коллективом российских ученых курс лекций представляет со- бой введение в дисциплину «Содействие международному развитию». В то время, как экспертное и академическое сообщество западных стран уже на протяжении многих десятилетий уделяет девелопменталистике самое серьезное внимание, в Рос- сии попытка обобщить теоретические и практические проблемы этой дисциплины предпринимается впервые. Необходимость подготовки курса была продиктована практическими задачами. В июне 2007 г. в Российской Федерации была принята концепция, определившая цели и принципы национальной политики в области СМР. Это означало, что по- сле полутора десятилетий пребывания в роли получателя помощи Россия вошла (точнее, вернулась) в мировое сообщество доноров. Отныне оказание международ- ной финансовой, технической, гуманитарной и иной помощи, призванной способ- ствовать социально-экономическому развитию государств–реципиентов, а также урегулированию возникающих вследствие стихийных бедствий и социальных кон- фликтов кризисных ситуаций, стало одним из важных и постоянных направлений внешнеэкономической и внешнеполитической стратегии страны, призванным, в том числе, способствовать укреплению ее международных позиций и авторитета1. В концепции указывалось на необходимость выработки «нового системного под- хода к деятельности РФ в рамках содействия международному развитию»2. В этой связи подготовка профессионалов для работы в сфере СМР – как теоретиков, так и практиков – стала стратегической задачей. Специалистов в этой области в России крайне мало. Несмотря на то, что страну нельзя назвать новичком в деле содействия развитию, поскольку в ее арсенале имеется богатый опыт Советского Союза, про- шедшие после распада СССР два десятилетия отдалили российское политическое сообщество от насущных проблем международного развития. В еще большей сте- пени это актуально для академического сообщества – международное развитие как отдельная дисциплина в России не преподавалось. Важным шагом на пути формирования и реализации российского системно- го подхода к проблемам содействия развитию стала программа Всемирного банка «Инициатива: Россия в качестве донора», запущенная в 2009 г. в рамках трастового фонда при поддержке Министерства международного развития Великобритании. В ходе реализации образовательного компонента программы были организованы две рабочие поездки – в Великобританию (Институт изучения развития Университета Сассекса) и Соединенные Штаты Америки (совместно с Агентством США по меж- дународному развитию) с целью ознакомления с практикой этих стран в сфере СМР и опытом ведущих ВУЗов в области подготовки специалистов-девелопменталистов. По итогам работы по образовательному компоненту программы коллективом рос- сийских ученых и преподавателей, представляющих ведущие вузы страны – Мо- 1 Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию.Утверждена Президентом России 14 июня 2007 года. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2007/07/concept_rus.pdf 2 Там же. 12 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ сковский государственный университет имени М.В. Ломоносова, Московский го- сударственный институт (университет) международных отношений МИД России, Научно-исследовательский институт Высшая школа экономики, Финансовый уни- верситет при Правительстве РФ, – при финансовой поддержке Всемирного банка были разработаны лекции пилотного курса «Содействие международному разви- тию». *** Содействие развитию началось более шестидесяти лет назад: первые иницииро- ванные Соединенными Штатами Америки программы помощи развивающемуся миру стартовали на рубеже 1940–50-х гг. Они были вызваны к жизни глубокими политическими изменениями, которые произошли на международной арене в ре- зультате Второй мировой войны, нараставшей конфронтацией эпохи «холодной войны». Однако было бы неправильно считать, что в основе содействия развитию лежали соображения лишь политико-идеологического толка. Программы помощи слаборазвитым странам получали одобрение общественности разных стран, пото- му что идея содействия развитию отсталым странам, содержавшая в себе мощный гуманитарный заряд и предоставлявшая возможность реализации присущего чело- веку стремления помочь ближнему, находила отклик в сердцах многих людей. Тогда же, на рубеже 1940–50-х гг. стали складываться основы самостоятельной об- ласти знаний, на Западе получившей название девелопменталистики (development studies). Предметом изучения работавших в ней ученых стали проблемы «отстало- сти», а главной задачей – поиск путей ее преодоления. С самого начала девелопмен- талистика оформлялась как междисциплинарная наука. Несмотря на то что бразды правления в теории девелопмента практически сразу же забрали в свои руки эконо- мисты, она эволюционировала, синтезируя подходы, предлагавшие различное обо- снование помощи развитию (экономический, политологический, социологический и т.д.). Несмотря на различия теоретико-методологических конструкций, на протя- жении всей истории эти подходы тесно переплетались и оказывали плодотворное взаимовлияние. За прошедшие шестьдесят с лишним лет мир существенно изменился. Серьезную трансформацию пережила мировая политическая система, произошли кардиналь- ные изменения в глобальной экономике, появились новые вызовы безопасности. Идеология предоставления помощи, из которой ушли императивы «холодной во- йны», тоже изменилась. Однако базовые причины и мотивация содействия разви- тию сегодня те же, что и в середине ХХ в. Более чем полувековая практика показа- ла, что вся конструкция международной помощи по-прежнему зиждется на «трех китах»: на гуманитарной, морально-нравственной мотивации (человек не может и не должен оставаться равнодушным к страданиям других людей, своих соседей по планете), политическом компоненте (здесь на первом месте остаются соображения безопасности в самой широкой трактовке этого понятия) и, наконец, экономиче- ских интересах. Введение 13 При сохранении мотивационных основ содействия развитию в последние два десятилетия изменилась их конфигурация; произошло наполнение отдельных его элементов новым содержанием. Так, в частности, многократно усилилось значение противодействия глобальным вызовам современности и обеспечения глобальных общественных благ (global public goods). По времени это совпало с началом каче- ственно иного этапа в эволюции СМР. Последняя декада ХХ в. подготовила про- рыв в самой идеологии содействия развитию. Освободившись от геополитических и идеологических оков времен биполярного противостояния, оно получило мощ- ный импульс и вышло на «оперативный простор». У девелопменталистов появилась реальная возможность определять «третий мир» не в понятиях географических или геополитических, как это было на протяжении сорока лет «холодной войны», а в по- нятиях человека. Одним из приоритетных направлений СМР в конце ХХ – начале XXI в. стало «че- ловеческое развитие». Квинтэссенцией нового взгляда на проблему международ- ной помощи развитию явились провозглашенные ООН Цели развития тысячелетия (ЦРТ), обозначившие новую веху в эволюции теоретических и практических подхо- дов. По сути, мировое сообщество признало, что развитие является таким же есте- ственным правом человека, как жизнь и свобода. В практическом преломлении это означает следующее: полноценное развитие невозможно без мира и безопасности, гендерного равенства, искоренения бедности, образования, доступа к медицинским услугам и т.п. Столь кардинальный поворот в идеологии и практике содействия развитию был обусловлен не только произошедшими в мире геополитическими изменениями. Важную роль сыграла также острая критика, которой СМР подвергалось на про- тяжении последних десятилетий ХХ в. Самые тяжелые времена на его долю выпали в 1980-е годы, когда многие политики и эксперты заговорили о том, что идея содей- ствия развитию устарела и когда стали раздаваться призывы покончить с ней вовсе. Сегодня, к счастью, вопрос так не стоит. В начале ХХI в. международное сооб- щество пришло к окончательному консенсусу относительно того, что отказаться от работы в этом направлении человечество не вправе. Аргументов в пользу это- го консенсуса несколько. Во-первых, несмотря на справедливую критику практики содействия развитию прошлых лет, ее результаты очевидны. Во–вторых, разрыв, который сохраняется между успешными и наименее развитыми странами, а также количество бедных, недоедающих и страдающих от различных болезней людей в мире остается слишком внушительным, чтобы международное сообщество просто сидело сложа руки. И, наконец, в-третьих, стремительное ускорение процесса гло- бализации на рубеже ХХ и ХХI вв. сделало процессы развития в разных странах и регионах мира взаимозависимыми, что привело к появлению общих для всего че- ловечества проблем и потребовало объединения усилий для их решения. В первую очередь, это касается социальных, экологических проблем, а также сферы междуна- родной безопасности. 14 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ По данным ООН, сегодня в мире 1,29 млрд. человек живут в состоянии крайней бедности, имея доход менее, чем 1 доллар и 25 центов в день3. За этими сухими циф- рами скрывается действительно страшная картина: большинство этих людей живут или в трущобах, или просто под открытым небом, не имея ни электричества, ни воды. Они недоедают и голодают. Около 800 миллионов людей (2/3 из них женщи- ны и девочки) остаются неграмотными, не умея ни читать, ни писать. Это служит огромным препятствием на пути реализации человеческого потенциала и ставит по угрозу будущее всего мира, поскольку, как отметил в 2011 г. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун «грамотность раскрывает способность людей абстрактно мыслить и созидать будущее»4. За последние годы в деле повышения уровня грамотности в мире сделаны значительные успехи, однако эти улучшения не затрагивают бедней- шие слои населения планеты. Огромные проблемы остаются в области санитарии и борьбы с инфекционными болезнями – одной из наиболее «отстающих» целей тысячелетия. 3 тысячи детей нашей планеты ежедневно умирают от малярии. В Аф- рике малярия убивает одного ребенка каждые 45 секунд. Всего малярией сегодня поражены более полумиллиарда человек. Туберкулез ежегодно уносит около двух миллионов жизней по всему миру. При этом 99% людей, погибающих от ВИЧ, маля- рии и туберкулеза, живут в развивающихся странах. Средняя продолжительность жизни в этих государствах составляет 40 лет. Ежегодно там умирают 10 миллионов детей в возрасте до 5 лет. По-прежнему очень остро стоит проблема гендерного не- равенства. Эти проблемы, являющиеся характеристиками отсталости, теснейшим образом связаны между собой: одна, как по цепочке, тянет за собой другую. На сайте Все- мирного банка эта взаимозависимость представлена очень наглядно. Так, наблюдая тревожные тенденции в борьбе с детской смертностью (ЦРТ 4), эксперты задают вопрос: как, например, строительство дорог может сократить детскую смертность? И отвечают: дороги облегчают бедным семьям, особенно в сельской местности, до- ступ к медицинским учреждениям, способствуют тому, чтобы услуги врачей стали более доступными по расстоянию и менее дорогостоящими. Значит, строительство дорог должно быть составной частью стратегии доноров по укреплению систем здравоохранения в отсталых странах и, следовательно, важной составляющей в процессе реализации ЦРТ. Улучшение ситуации в области образования (ЦРТ 2) обеспечит более благополучное состояние в области охраны здоровья материнства и детства (ЦРТ 5 и 6) , поскольку образованные женщины с большей вероятностью будут обращаться за медицинской помощью и консультацией во время беременно- сти, вскармливания и иммунизации ребенка. Сегодня ненаблюдаемая беременность и роды с осложнениями приводят к тому, что около 20 миллионов женщин в мире ежегодно становятся инвалидами и не в состоянии поддерживать свои семьи. К тому же вложения в здоровье матери не только улучшают здоровье ее самой и ее семьи, но и увеличивает число активных и работоспособных женщин, что способствует 3 Inequality in Focus. URL: http://siteresources.worldbank.org/EXTPOVERTY/Resources/Inequality_in_Focus_April2012.pdf 4 Послание по случаю международного дня распространения грамотности. 8 сентября 2011 г. URL:http://www.un.org/ru/sg/messages/2011/literacyday.shtml Введение 15 экономическому благополучию всего общества. Борьба с заболеваниями – такими, как ВИЧ/СПИД, – является вкладом в стабильное общество и стабильное управление, поскольку именно они лишают общество наиболее энергичных и моло- дых работников, образованных профессионалов, потенциальных политических ли- деров, подрывают экономический рост и увеличивают социальную напряженность. Дети, потерявшие от этих болезней родителей, становятся наиболее уязвимыми для эксплуатации. В последние годы в сфере оказания помощи наблюдалась актуализация проблем взаимозависимости безопасности и развития. При этом существенно изменилось само понятие безопасности: новые глобальные вызовы «состарили» термин «наци- ональная безопасность». В лексиконе сферы содействия развитию появился более всеохватывающий термин – «человеческая безопасность», угрозу которой могут представлять не только военные, но и целый ряд других факторов. Действительно, мыслима ли человеческая безопасность без доступа к источникам питьевой воды, энергии, к продовольствию? Не случайно сегодня мы все чаще говорим об «энерге- тической» и «продовольственной» безопасности. Все это свидетельствует о том, что содействие развитию – это постоянный, не- прерывный процесс, который не может быть подменен отдельными финансовыми вливаниями и акциями. Его прекращение может быть равносильно уничтожению всего достигнутого. Подтверждением этому могут служить недавние события. В последнее десятилетие сокращение бедности фиксировалось практически во всех регионах, что позволяло надеяться на позитивные результаты достижения первой Цели развития тысячелетия. Однако вмешался финансовый и экономический кри- зис, который существенно замедлил прогресс в этой области. ООН вынуждена была констатировать, что борьба с голодом во многих странах перестала приносить пло- ды. В ходе кризиса огромное количество работающих в различных сферах людей оказались неспособными прокормить себя и свои семьи. Рынок труда сильно по- страдал, что повлекло за собой заметное снижение занятости населения. В связи с сокращением рабочих мест все больше людей были вынуждены соглашаться на неквалифицированную, нестабильную и часто небезопасную работу. Разработчики настоящего курса лекций стремились показать, что содействие развитию – это больше, чем помощь. Наряду с «помощью» в традиционном пони- мании, важны и другие факторы: торговля, миграция, капиталовложения, окружаю- щая среда, безопасность, технологии – другим словом, все, что складывается в стра- тегию развития и очень существенным образом влияет на него. И клубу доноров, активным и полноправным членом которого недавно стала Российская Федерация, необходимо это учитывать. Еще одна аксиома содействия развитию, которую разработчикам курса хотелось донести до читателей, – это то, что помощь больше, чем деньги. Тщательность и продуманность процесса выстраивания национальных стратегий участия в СМР имеет не меньшее значение, чем объемы финансов, ассигнованных бюджетом на данные цели. Донор может «одной рукой давать» (через займы, гранты или 16 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ капиталовложения), а другой – отбирать (через торговые барьеры или загрязнение окружающей среды). Таким образом, стране-донору чрезвычайно важно вырабо- тать комплексный подход в своей стратегии оказания помощи. И, наконец, крайне важно установить со странами-реципиентами не просто от- ношения «кредитор–получатель », а именно партнерские, взаимовыгодные связи. На этот аспект обращали особое внимание все последние форумы высокого уровня по повышению эффективности внешней помощи. Многочисленные и взаимосвязанные проблемы современного мира и сегод- няшнего состояния сферы содействия международному развитию отражены в российской Концепции. В числе приоритетов участия России в СМР обозначены: ликвидация бедности и обеспечение устойчивого экономического развития в раз- вивающихся и постконфликтных странах; формирование пояса добрососедства по периметру российских границ; противодействие возникновению и содействие устранению очагов напряженности и конфликтов, источников незаконного оборо- та наркотиков, международного терроризма и преступности, прежде всего в при- легающих к РФ регионах, и т.д.5 *** Настоящий курс лекций адресован довольно широкой аудитории. Поскольку со- действие международному развитию – это сфера, нуждающаяся в профессионалах самых разных областей, разработчики надеются, что востребованность курса не будет ограничена одним лишь академическим сообществом, т.е. преподавателями и студентами вузов. Определенный интерес он может представлять для специали- стов, работающих в области формирования основных направлений внешней поли- тики Российской Федерации, представителей различных министерств и ведомств, ответственных за реализацию российской стратегии в области содействия разви- тию. С учетом того, что в российской Концепции по содействию международному развитию говорится о целесообразности привлечения к сотрудничеству представи- телей деловых кругов, содержащийся в данном курсе лекций материал может быть полезен и для них. Замысел создателей данного курса был направлен, прежде всего, на то, чтобы представить широкой российской аудитории саму идею содействия развитию, цели и задачи СМР, более чем полувековую историю реализации программ помощи, а также новые вызовы, с которыми международное сообщество столкнулось на ру- беже ХХ и ХХI вв. Хочется надеяться, что курс поможет ответить на множество вопросов: какова роль помощи в международном развитии? какие уроки мы можем извлечь из практики других доноров? какие вопросы будут ключевыми в повестке дня ХХI в.? как правильно строить национальную стратегию участия в СМР? какие подходы и инструменты помощи использовать? как оценивать ее эффективность и результативность? 5 Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию.Утверждена Президентом России 14 июня 2007 года. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2007/07/concept_rus.pdf Введение 17 В соответствии с задачами лекционного курса выстроена и его структура. Курс разбит на четыре раздела. В первом освещаются теоретико-методологиче- ские проблемы новой для российской аудитории научной дисциплины – между- народного развития. Разработчики курса сознательно разделили два понятия – «развитие» и «содействие развитию». Хотя вопросы, связанные непосредственно с «содействием развитию», безусловно, ближе к практике и имеют большую значи- мость для формирования конкретных подходов и стратегий помощи, понимание сущности объекта и одновременно цели этой помощи должно облегчить читателям и слушателям – сегодняшним и будущим профессионалам-девелопменталистам – их работу в сфере СМР. При написании этой части особое внимание уделялось про- блеме взаимосвязи и взаимозависимости теории и практики СМР. В наиболее крупном, втором разделе курса освещаются ключевые вопросы, свя- занные с архитектурой СМР. Вначале обозначается понятийная и институциональ- но-правовая система координат, в которых реализуется сотрудничество в целях развития на современном этапе, классифицируя критерии, виды и формы оказания помощи развитию, а также ключевых участников СМР. При этом особое внимание уделяется проблемам предоставления помощи на многосторонней основе и роли в СМР международных организаций, а также таким относительно новым явлени- ям в этой области, как «много–двусторонняя» помощь (целевое финансирование) и трехстороннее сотрудничество. Первую, постановочную лекцию раздела логично продолжает описание новейших тенденций в структуре и распределении потоков помощи по отдельным группам доноров, формам, регионам, странам, группам ре- ципиентов и секторам, с указанием тех из них, которые препятствуют повышению эффективности помощи в глобальном масштабе. Разработчики курса исходили из того, что содействие международному развитию – это партнерство, полноценны- ми участниками которого являются как доноры, так и реципиенты помощи с их мотивациями, интересами, целями и стратегиями. Но, конечно, именно доноры в основном формулируют повестку СМР. Поэтому наибольшее внимание во втором разделе уделяется донорам – как «традиционным», так и «новым», общим и специ- фическим чертам их национальных стратегий участия в СМР. Эти лекции призваны посредством обобщения опыта других стран, анализа их ошибок и предлагаемых ими инноваций облегчить задачу будущих российских профессионалов в сфере СМР. Отдельная лекция посвящена России как новому донору. Третий раздел лекционного курса целиком посвящен практическим аспектам со- действия международному развитию – проблемам управления, финансирования, мониторинга и оценки эффективности помощи. В разделе рассматривается широ- кий круг вопросов, касающихся организации процесса оказания помощи, таких, как специфика систем управления СМР и механизмы планирования программ оказания помощи на двусторонней и многосторонней основе; преимущества и недостатки различных способов, моделей и каналов финансирования СМР, а также проектно- ориентированного и программно-ориентированного подходов; методы проведения мониторинга и оценки результативности помощи. Отдельная лекция поднимает во- просы оказания помощи так называемым «нестабильным государствам», которое 18 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ сопряжено с особыми сложностями ввиду различных проявлений «нестабильно- сти» и многообразия вовлеченных в процесс участников и требует внедрения под- линно инновационных подходов, в полной мере учитывающих специфику данной группы реципиентов. Наконец, заключительный, четвертый раздел курса освещает проблемы содей- ствия развитию в отдельных областях, таких, как поддержание роста производства, включая помощь в развитии торговли, инфраструктура (транспорт, энергетика, ин- формационно-коммуникационные технологии), социальная сфера (образование, здравоохранение, обеспечение питьевой водой и санитария), сфера защиты окру- жающей среды. В лекциях обозначаются наиболее актуальные проблемы, стоящие перед международным сообществом в каждой из указанных областей в начале XXI в., основные направления оказания помощи, а также специфические вопросы мони- торинга и оценки эффективности программ и проектов. Лекции данного раздела со- держат большое число конкретных примеров из практики вовлечения националь- ных и многосторонних доноров в различных странах. В конце курса лекций помещается список аббревиатур и краткий глоссарий. *** Создатели курса выражают надежду, что данная разработка внесет необходимую лепту в процесс становления российской национальной системы содействия меж- дународному развитию и будет способствовать подготовке высокопрофессиональ- ных специалистов в этой сфере. 19 РАЗДЕЛ I РАЗВИТИЕ И СОДЕЙСТВИЕ РАЗВИТИЮ: ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ 20 Введение в содействие международному развитию (СМР). Курс лекций. Первый раздел лекционного курса посвящен теоретическим аспектам СМР. Разработчики стремились подчеркнуть меж- дисциплинарный характер науки о развитии, проследить вза- имовлияние различных подходов и концепций на протяжении ее более чем шестидесятилетней истории. Несмотря на то что экономика была и остается базовой платформой дисциплины, в первой лекции мы говорим не об экономической теории раз- вития, а об общей теории развития, которая пережила непро- стую эволюцию и, реагируя на многочисленные вызовы совре- менной международной жизни, продолжает корректироваться и совершенствоваться. Вторая лекция посвящена доктринам содействия развитию, т.е. вопросам, связанным с практической реализацией теоретических постулатов. Итак, первый раздел курса лекций призван ответить на во- просы «что такое развитие» и «зачем нужна помощь развитию». ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 21 ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ План лекции 1. Теория развития в исторической ретроспективе. 2. Главные направления в изучении развития: классическая и радикальная парадигмы. 3. Теория развития в эпоху глобализации: обновление дискурса. Проблемами развития в той или иной степени занимается любая наука. Ученые всех областей знаний имеют дело с объектами, находящимися в постоянном процессе развития. Однако в середине прошлого века на Западе начала оформляться особая область знания, получившая конкретное название – «развитие» (development). Она была адресована развивающимся странам, так называемому мировому Югу. Ученых, работающих в этой области, стали называть девелопменталистами. Они задались вопросом: почему одни страны бедствуют, в то время как другие имеют высокие стандарты жизни? Каковы рецепты исцеления отсталости в развитии? Фактически, не столько развитие, сколько отсталость и поиски путей ее преодоления стали предметом новой дисциплины. Девелопменталистика оформлялась как междисциплинарная наука, в рамках ко- торой сосуществовало множество различных подходов. В связи с этим возникает естественный вопрос: правомерно ли говорить о существовании единой теории развития? Ответ здесь однозначен – да. Ученые единодушны в том, что феномен развития представляет собой предмет самостоятельного исследования. Несмотря на различия теоретико-методологических конструкций, эти подходы пересекаются и оказывают взаимное влияние. 1. Теория развития в исторической ретроспективе Рождение девелопменталистики было обусловлено вызовом времени. Окончание Второй мировой войны, давшее мощнейший импульс процессу деколонизации, за- ставило западных политиков задуматься о судьбах слаборазвитых стран. Своими корнями теория развития уходит глубоко в историю. Ее истоки на- ходятся в эпохе Просвещения – времени воцарения разума, рождения концептов социальных реформ и экономического роста. Там теория взяла веру в «хорошее» начало человека, убеждение в равенстве естественных прав, оптимизм в оценках прогресса, пересмотр взаимоотношений общества с его институтами и идею «Запа- да» в качестве модели развития. На протяжении последующих двух веков она раз- вивалась в формате либеральной идеологии и на определенных отрезках истории оказывалась особенно востребованной. Во время Первой мировой войны в контек- 22 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ сте долгосрочного понимания стабильного миропорядка необходимость действий, направленных на преодоление отсталости, подчеркивал американский публицист У. Липпман. Он призывал «не поворачиваться спиной к слабым народам», предлагал модернизацию и содействие созданию сильных правительств, поскольку, «пока там будет править беспорядок, целые нации будут погибать, а народы – ссориться»6. В 1920 г. английский экономист Дж.М. Кейнс писал: «Проблемы нищеты и страда- ний… охватывают огромную территорию и колоссальное количество населения… Помимо всего прочего, они должны сигнализировать нам о том, как на завершаю- щей стадии катастрофы болезнь тела становится болезнью духа»7. После Второй мировой войны американские либералы запустили мощную про- грамму помощи Европе. Но бывшие зависимые страны оставались неохваченными. Необходимость включения в программы помощи этих регионов была продиктована «холодной войной». Слаборазвитые страны, оказавшись между двумя полюсами – СССР и США, образовали свой мир, в 1952 г. названный французским социологом А. Сови «третьим». Идея Сови заключалась в сравнении бывших колоний с тре- тьим сословием Французской революции XVIII в. – притесняемым, бесправным, но желающим подняться с колен. Этот глубокий социально-психологический смысл концепции Сови был скоро забыт, а «третий мир» стал восприниматься как объект борьбы двух сверхдержав. Первыми важность этой борьбы осознали США. Старт концепции развития был дан в 1949 г., когда президент Г. Трумэн в инаугурационной речи декларировал про- грамму технической помощи – т.н. «Четвертый пункт». Четыре раза употребив сло- во «развитие», Г. Трумэн сказал: «…Мы должны выступить с новой, смелой про- граммой, позволяющей использовать наши научные и промышленные достижения для улучшения жизни в слаборазвитых странах. Более половины населения земли проживает в условиях, близких к нищете, не имея достаточного количества пищи, страдая и умирая от болезней. …Их бедность создает угрозу не только им самим, но и многим другим народам…»8. Идея имела широкий и глубокий охват – посред- ством технической помощи, точнее, передачи технологий в разных областях знаний не просто модернизировать экономику, а перевоспитать людей, привить им запад- ные идеалы и ценности. Корейская война, принятие в 1951 г. Закона о коллективной безопасности, закрепившего приоритет военной помощи, выхолостили первона- чальную задумку. Широкомасштабной программы не получилось. Логике биполярного противостояния подчинялись концепции развития всего периода «холодной войны». Особенно это стало заметно во второй половине 1950-х гг., когда в роли донора стал выступать Советский Союз. После Карибского кри- зиса «третий мир» стал решающим полем борьбы сверхдержав. Страны «третьего мира» с этим не согласились и попытались заявить себя в качестве субъекта ми- ровой политики: в середине 1950-х гг. начался процесс оформления Движения не- 6 Lippmann, Walter. 1970. Early Writings. N.Y.: Liveright, pp.28-29. 7 Keynes, John Maynard. 1920. The Economic Consequences of Peace. N.Y.: Hartcourt, Brace, and Howe, p. 250. 8 Public Papers of the Presidents of the United States: Harry S.Truman, 1949. Wash.,1963. Pp.114-115. ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 23 присоединения. Поначалу казалось, что Движение явится реальной политической силой, способной внести в теорию и практику развития существенные коррективы. Однако этого не произошло. 1980-е гг. стали временем тяжелых испытаний для теории и практики развития. Наступление неолиберальной волны, разочарование в кейнсианских, интервенци- онистских методах привело к «тупику» в сфере содействия развития, вошедшему в историю под названием «постдевелопмент». Теория развития должна была при- способиться к новым реалиям и, приняв вызовы глобализирующегося мира, пред- ложить эффективное решение его проблем. Трансформация теории и практики развития произошла после окончания «хо- лодной войны». Для того чтобы оценить значимость внесенных корректировок, не- обходимо проследить эволюцию теории на протяжении предшествующего периода. 2. Главные направления в изучении развития: классическая и радикальная парадигмы Если попытаться структурировать теорию развития, то на верхнем уровне мы получим главное разветвление – две конфликтующие парадигмы: общую (ее часто называют классической) и радикальную (критическую) (рис.1.1). Рис. 1.1. Основные направления теории развития Теория развития Радикальная (критическая) Классическая парадигма парадигма Эволюция классической парадигмы. Старт классическому дискурсу был дан в конце 1940-х гг. в США. Он предполагал создание самостоятельного междисципли- нарного исследовательского поля, вбирающего в себя политический компонент с его долгосрочным пониманием безопасности и национальных интересов, социаль- но-политический с акцентом на демократизацию и воспитание западного челове- ка и, наконец, экономический с его смычкой «рост–развитие». Однако по причине обострения конфронтации «холодной войны» мощный заряд, заложенный в аме- 24 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ риканскую либеральную идею, не успел сработать. Это сказалось на теории: наме- чавшийся широкий спектр подходов утратил привлекательность, и на передовые позиции вышла экономика развития. Рис. 1.2. Эволюция классической парадигмы Класическая парадигма Экономика развития Институционализм Неоклас- Неоинсти- Эколо- Неокейн- сическая туциона- гический сианство теория лизм подход Новая институциональная Политэкономия экономика развития Экономисты, представлявшие раннюю парадигму развития, считали, что мо- дернизация бывших колоний должна стать своеобразным мостиком, соединя- ющим края разрыва между бедными и богатыми странами. В теории развития 1950-х – 60-х гг. господствовала линеарная модель, в рамках которой считалось, что модернизация вызывает изменения во всех областях человеческой жизни, по- рождая процессы индустриализации, урбанизации, коммерциализации, социаль- ной мобилизации, секуляризации, повышения уровня грамотности и образования, становления современных политических институтов. Сторонники этой модели по- лагали, что достаточно добиться изменений в одной из областей жизни обще- ства – достичь экономического роста, и это неизбежно вызовет адекватные реак- ции в других сферах. В рамках линеарной модели процесс модернизации рисовался как унификация, постепенная конвергенция обществ9. 9 Об этом см. подробнее: Побережников И.В. 2002. Модернизация: теоретико-методологические подходы // Экономическая история. Обозрение / Под ред. Л.И. Бородкина. Вып. 8. Москва. С. 146-168. ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 25 Вплоть до начала 1970-х гг. развитие отождествлялось с экономическим ростом. В качестве образца служили развитые страны, где процесс экономического разви- тия стабильно обгонял демографические показатели, что обеспечивало улучшение качества жизни всех слоев населения. Сначала в формате кейнсианских рецептов роста возникла теория порочного круга нищеты (Г. Зингер, Р. Пребиш), в основе которой лежала идея о том, что повышение качества жизни нивелируется после- дующим ростом населения. В 1950-е-1960-е гг. оформились различные варианты «порочного круга нищеты» (теория квазистабильного равновесия Х. Лейбенстай- на, порочный круг нехватки капитала Р. Нурксе; модель двух дефицитов Х. Ченери и А. Страута). Согласно кейнсианской интерпретации «порочного круга нищеты» рост бедности и социальной напряженности вел к политической нестабильности и создавал опасность прихода к власти партий и движений радикального толка. К «порочным кругам бедности» добавлялись «порочные круги политической неста- бильности». Для того чтобы помочь отсталым странам вырваться из «мальтузиан- ской ловушки», и разрабатывались первые концепции развития. Перечисленные подходы основывались на концепте капитального фундамента- лизма, отдававшем приоритет инвестициям и сбережениям. Ведущим сектором в экономике являлась промышленность. Индустриализация, целью которой было создание импортозамещающей экономики, рассматривалась в качестве основного средства модернизации. Парадигма капитального фундаментализма основывалась на модели роста, раз- работанной двумя экономистами – Р. Харродом (1939 г.) и Е. Домаром (1946 г.), полагавшими, что темпы роста национального дохода напрямую зависят от темпа роста инвестиций. Проблема мобилизации средств для осуществления инвестиций и инициирования индустриализации в странах «третьего мира» решалась на тео- ретическом уровне с помощью концепции большого толчка, предложенной еще в 1943 г. и адресованной тогда странам Восточной и Юго-Восточной Европы П. Ро- зенштейн-Роданом. Согласно этой теории, инертность экономики развивающихся стран можно было преодолеть лишь с помощью крупных инъекций капитала извне. Именно концепция большого толчка стала теоретическим оружием кейнсианства в экономике развития. Ученые исходили из того, что для модернизации освободив- шихся стран необходимо крупное вливание капитала. В 1960-е гг. идея большого толчка обрела новую интерпретацию. Это было связано с ростом популярности кон- цепции перехода к самоподдерживающемуся росту У. Ростоу. Американский ученый обозначил пять стадий роста: традиционное общество, период предпосылок для взлета, взлет, движение к зрелости, эпоха высокого массового потребления10. При таком подходе развитие понималось в качестве синонима высоких темпов роста. На первый план выходило соотношение инвестиций и темпов роста ВНП, а социаль- ный и институциональный аспекты оставались в тени [Нуреев. 2010, с.45]. 10 В своей более поздней работе «Политика и стадии роста» У.Ростоу добавил шестую стадию – «стадию поиска качества жизни», где на первый план выдвинул духовное развитие человека. 26 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Усиление внешнеэкономической зависимости развивающихся стран и характер- ное для 1970-х гг. разочарование в неокейнсианстве вызвало критику не только со стороны леворадикального направления (о чем речь впереди). Возникшей ситуа- цией воспользовалось и конкурировавшее с неокейнсианцами неоклассическое на- правление. Неоклассики показали, что преодоление отсталости не сводится к проблемам ро- ста, а включает в себя широкий спектр проблем. Наибольшую популярность приоб- рела предложенная ими новая концепция модернизации – теория дуалистической экономики (У.А. Льюис, Дж. Фей, Г. Ранис, Д. Йоргенсон, С. Окава и др.). Развитие при таком подходе понималось как преодоление дуализма между традиционной, доиндустриальной и современной, индустриальной экономикой. Главным условием экономического развития должна была стать опора на внутренние ресурсы, а не на иностранную помощь. Согласно воззрениям неоклассической теории, экономиче- ский рост оказывается достижимым не только в контексте парадигмы капитального фундаментализма, но и как результат структурных преобразований национальной экономики. Важным было обнаружение в рамках экономик стран «третьего мира» внутренних факторов, создающих потенциал экономического роста. Это было яв- ным прогрессом по сравнению с господствовавшими прежде взглядами об отсут- ствии в «третьем мире» внутреннего потенциала развития и подавляющей роли внешних факторов, в том числе в форме оказания помощи развитию. Неоклассикам, как и неокейнсианцам, был присущ один и тот же недостаток: они не хотели осознать органическую неприменимость к «третьему миру» реалий раз- витого общества. По сравнению с неокейнсианством и неоклассическими теориями институционализм имел иную методологическую базу [Нуреев, 2010, с.113]. Если в 1950-е гг. доминантой исследований являлась экономика, то в 1960-70-е гг. центр тяжести постепенно стал смещаться в социологию. Институционалисты настаивали на том, что теория должна уделять первостепенное внимание типам государственного и общественного устройства, культуре и традициям, роли нрав- ственных ценностей данного конкретного общества, а также окружающей среде и ресурсам. Модернизационная перспектива изменилась. На смену линеарной при- шла парциальная (частичная) модель, сторонники которой видели необходимость и неизбежность институционализации в одном и том же обществе модернизирован- ных и традиционных структур. Это являлось шагом в сторону парадигмы, подраз- умевавшей возможность многолинейной динамики11. Значимым событием в истории эволюции институционалистской парадигмы стала выход в свет трехтомной работы шведского ученого Г. Мюрдаля «Азиатская драма: исследования бедности народов» (1968). Она продемонстрировала несоот- ветствие теории экономического роста реальностям «третьего мира». Г. Мюрдаль считал, что главная причина отсталости заключается в неполном использовании людских ресурсов. «Драма» состояла в том, что в силу укоренившихся в восточном 11 См. подробнее: Побережников И.В. 2002. Модернизация: теоретико-методологические подходы // Экономическая история. Обозре- ние / Под ред. Л.И. Бородкина. Вып. 8. Москва. С. 146-168. ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 27 обществе традиций люди там не заинтересованы в труде. Главную проблему Г. Мюр- даль видел не в росте накопления капитала, а в обеспечении населения продоволь- ствием таким образом, чтобы стимулировать более производительный труд12. Вытекающие из многомерного подхода Мюрдаля концепция базовых нужд и проблема «человеческого капитала», впоследствии развитая Т. Шульцем, означали начало нового этапа эволюции теории развития. В ее фокусе оказалась проблема развития личности, что логически влекло за собой и корректировку практических подходов – долгосрочной целью и основной мерой развития стал «человек». В 1970- е гг. приоритетом практики развития стала борьба с бедностью. Человеческая лич- ность, ставшая главным объектом развития, «примирила» и обогатила различные подходы внутри теории. Институциональная критика парадигмы экономического роста заставила не- оклассиков обратить внимание на концепции человеческого капитала. Это вызва- ло к жизни новые модели роста, иное понимание дуализма, пересмотр подходов к проблеме бедности. Значительный вклад в теорию внесли работы Р. Солоу. Сфор- мулированные им положения фактически привели к замене кейнсианской модели Харрода–Домара неоклассической теорией роста. Под влиянием институционализ- ма неоклассики предложили единую аналитическую рамку для объяснения таких разнопорядковых явлений, как вклад образования в экономический рост, спрос на образовательные и медицинские услуги, возрастная динамика заработков, различия в оплате мужского и женского труда и др. Позже под влиянием институционалистов был разработан Индекс развития человека ООН, в котором за основные были при- няты три показателя: ожидаемая продолжительность жизни, интегральный пока- затель уровня образования и уровень жизни, измеряемый реальным ВВП на душу населения. С 1990 г. ООН стала ежегодно публиковать расчеты по индексу развития человеческого капитала. Развитие стало рассматриваться не просто как повышение темпов экономического роста, а как инвестиции в человеческий капитал и ликви- дация бедности. Институционалисты, выйдя за рамки доминировавшей парадигмы, показали, что узкий экономический подход стал «прокрустовым ложем» девелопменталистики и экономика развития уже не могла единолично представлять данную научную дис- циплину. Развитие оказалось более глубоким и многоаспектным понятием. И хотя экономика осталась одним из его «китов», эпоха ее лидерства окончилась. В последней трети ХХ века происходила корректировка и дальнейшая эволюция перечисленных научных направлений. Углубление исследовательского поиска в зна- чительной степени подстегнула критика, причем как слева – со стороны теорий, раз- вивавшихся практически параллельно, так и справа, более позднее появление кото- рой было обусловлено кардинальными изменениями обстановки в мире в целом. Радикальная (критическая) концепция развития. Родиной леворадикальной парадигмы стал «третий мир». Большинство ее вариантов сформировались под влиянием марксизма. Это была критика со стороны «новых левых» и неомаркси- 12 История экономических учений (современный этап). 2009. Под ред. А.Г. Худокормова. Москва: Инфра-М. С.475. 28 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ стов, отражавшая разочарование стран, считавших себя обделенными в результате международного разделения труда. В 1960-70-е гг. парадигма достигла пика попу- лярности. Поначалу многие лидеры и ученые стран «третьего мира» представляли себе про- блему отсталости как технико-экономическую. Немалую роль в этом сыграл пример Советского Союза. Вдохновленные опытом индустриализации в СССР, а также рас- сказами о том, как в короткие сроки там одолели, например, такой свойственный всем отсталым обществам порок, как безграмотность, многие представители «тре- тьего мира» оптимистично оценивали возможности модернизации своих стран. Не- удачи на пути реализации этих замыслов подвели ученых к заключению о том, что предлагавшиеся теории не применимы к «третьему миру». Появление радикальных теорий было связано с политэкономической реально- стью 1970-х гг. Растущие транснациональные компании создавали еще большую конкуренцию экономикам стран «третьего мира». Леворадикальные концепции, наиболее завершенными из которых являются теория зависимого развития (Р. Пре- биш, П. Баран, С. Фуртадо, А. Эммануэль, С. Амин и др.) и мир-системный под- ход (А.Г. Франк, И. Валлерстайн и др.), сосредоточили внимание на антагонизме между развитыми и отсталыми странами. Их ядром стало утверждение о том, что причиной отсталости «третьего мира» являются внешние силы, представленные за- падным капиталом. Контрреволюция в теории развития. Практически одновременно радикальная критика в адрес классической теории зазвучала и справа. Нападкам подверглась ее интервенционистская направленность. Формат этой критики был задан консер- вативной волной второй половины 1970-х–1980-х гг., а наиболее острые выпады совершали приверженцы неолиберализма. Самыми известными идеологами «не- оклассической контрреволюции» являлись П. Бауэр, Д. Лал, Я. Литтл, Г. Джонсон, Б. Баласса, Д. Саймон, Д. Бхагвати и Э. Крюгер. Каждый из авторов имел собствен- ное видение причин неудач в экономическом развитии, но существовала и объеди- нявшая их идея о том, что именно вмешательство государства тормозит развитие «третьего мира». В качестве основных причин отсталости развивающихся стран упоминались чрезмерное вмешательство государства в экономику, коррупция и не- достаток частной инициативы. Углубление кризиса в теории развития произошло после публикации в 1985 г. статьи Д. Бута «Марксизм и социология развития: к вопросу об интерпретации тупика»13. В работе, по существу, был задан новый дискурс – о роли развития в условиях глобализации. Окончание «холодной войны» придало ему мощный импульс. Рост популярности постмодернистских подходов способствовал распро- странению суждений о «крахе модернистского проекта». Теория международного развития практически перестала восприниматься в качестве самостоятельной на- учной дисциплины, а само развитие вступило в фазу, чуть позже названную «пост- девелопментом». 13 Booth, David. 1985. Marxism and Development Sociology: Interpreting the Impasse// World Development, vol. 13, iss. 7, pp. 761-787. ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 29 Объективные показатели способствовали «контрреволюции». По ряду показате- лей ситуация в отсталых странах ухудшилась. Ученые посчитали, что, если будут продолжаться темпы роста 1980-х гг., потребуется 150 лет, чтобы «третий мир» до- стиг хотя бы половины размера дохода на душу населения западного мира. Боль- шинство развивающихся стран оказались по уши в долгах, что способствовало дальнейшему параличу теории и программ развития. Показатели безработицы, не- хватки жилья, нарушения прав человека, бедности и т.д. ухудшались и вызывали серьезную тревогу. Четыре основные причины привели к тупику в развитии: неудовлетворитель- ные результаты предшествующих лет, увеличение разрыва внутри «третьего мира», постмодернистская критика и пессимизм в отношении реализации просвещенче- ского идеала эмансипации человечества и, наконец, сама глобализация. Под напо- ром критики рухнули основные положения послевоенной парадигмы: восприятие «третьего мира» в качестве монолитной, гомогенной структуры; беспрекословная вера в просвещенческую трактовку прогресса и возможность «рукотворного» ре- формирования человеческого общества; отношение к государству как главному субъекту международных отношений и уверенность в том, что именно оно в состо- янии обеспечить прогресс общества. Господство неолиберальной идеологии, в 1989 г. получившей практическое воплощение в сформулированном Дж. Уильямсоном «Вашингтонском консенсусе», на время отбросило теорию к проблеме экономиче- ского роста как такового. 3.Теория развития в эпоху глобализации: обновление дискурса Говорить о том, что содействие развитию себя изжило, было преждевременно – хотя бы потому, что по ряду показателей эффект являлся очевидным. Но и о вы- живании развития как об автономной дисциплины можно было вести речь только при условии ее кардинального изменения. Должны были подвергнуться переос- мыслению терминология и базовые понятия. Ведь изменился сам объект развития: после падения Берлинской стены понятие «третий мир» утратило свое привычное значение. Разница в показателях стран условного «третьего мира» была настолько существенной, что стали говорить о «четвертом» и «пятом» мирах. «Восходящие державы» подтверждали справедливость таких суждений. Современная теория должна была соединить компоненты международной политической экономии; об- новить связку развитие-безопасность; вобрать в себя конфликты; заняться изуче- нием культурных аспектов. Необходимо было отказаться от трактовки развития как движения к западным ценностям; уйти от детерминизма любого толка (экономиче- ского, политического, экологического); уделять больше внимания глобальному кон- тексту, рассматривать развитие как эндогенно-экзогенный процесс. В начале 1990-х гг. защитников развития стали называть контр-контрреволюционерами и именно с ними связывались надежды на возрождение модернистского проекта. 30 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Своеобразным «мостиком» от экономической парадигмы к более перспективной в теоретико-методологическом плане политэкономии развития стала предложен- ная лауреатом Нобелевской премии А. Сеном концепция «развития как свободы». Для А. Сена политические и гражданские права человека не только цель, но и ос- новное средство развития. Ученый показал, что в демократической стране граждан- ское общество и независимые СМИ имеют рычаги воздействия на правительство: например, они могут заставить его предпринять своевременные меры по предот- вращению голода. Ничего подобного не происходит в странах, где отсутствуют эле- ментарные демократические свободы. В работах Сена ярко выразилось сочетание неоклассических принципов научного анализа (индивидуальная свобода как глав- ная ценность) с элементами методологии институционализма (внимание к роли по- литических институтов). Другим перспективным научным направлением стала так называемая новая ин- ституциональная экономика (иногда ее называют «современной неоклассикой»), являющая собой пример сотрудничества нескольких общественных наук. Родилась эта теория в 1970-е гг., когда многие (в основном американские) школы попытались осмыслить проблемы, которые прежде оставались за пределами макроэкономи- ческих подходов. Серьезный интерес к ней появился уже в период депрессивного состояния развития – в эпоху «постдевелопмента». Новая институциональная эко- номика обращалась к проблемам традиционных, политических и социальных ин- ститутов: правительство, право, семья и т.д. Учитывая эти факторы, ученые работали над парадигмой развития. Принципи- ально новой теории не родилось, однако подходящий формат был выбран. Наи- более перспективной теорией, способной охватить весь массив проблем, стало т.н. «устойчивое развитие». Эволюция концепции устойчивого развития. Концепция устойчивого раз- вития в современной ее конфигурации существует с 1987 г. Ее истоки восходят к 1960-м гг. – периоду серьезного и по сей день не до конца понятого историками и со- циологами кризиса, охватившего западное общество. Радикальная волна протеста и отчуждения, которую называют «бунтом молодых», прокатилась практически по всему западному миру. Ученые, пытавшиеся разгадать этот феномен, по-разному выстраивали рейтинги приведших к ней факторов. Одно из первых мест в этих рейтингах держала научно-техническая революция. С одной стороны, небывалый темп развития технологий вызывал серьезнейшую социальную трансформацию в развитых странах. С другой стороны, 1960-е гг. – это время, когда в результате деко- лонизации в мире появились новые независимые государства, сразу же попавшие в разряд «слаборазвитых». НТР была «повинна» и в другом явлении общемирового масштаба: революционные изменения в микроэлектронике, энергетике, средствах коммуникации – привели к качественно новому витку в процессе интернациона- лизации мирового хозяйства. В тоже время НТР не могла не поднять вопрос о воз- ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 31 можности третьей мировой войны и разрушении окружающей человека среды. По- истине глобальные противоречия того времени вызвали к жизни прогнозирование перспектив социального прогресса. На Западе появилось множество футурологических организаций. Одна из них – созданный в 1968 г. Римский клуб – не только произвела на свет сам термин «миро- вая (глобальная) проблематика», но и дала определение основным характеристикам «глобальных затруднений». По мнению инициатора создания этой неформальной организации итальянского предпринимателя и ученого А. Печчеи, основными из этих характеристик являлись: повсеместная распространенность, значимость для будущего всего человечества и невозможность разрешения в рамках отдельных го- сударств. Первый доклад рабочей группы Римского клуба (она состояла из группы моло- дых ученых Массачусетского технологического института), называвшийся «Преде- лы роста», вызвал широкий общественный резонанс. Согласно докладу, при ус- ловии, что современные авторам тенденции роста населения, индустриализации, использования ресурсов и загрязнения окружающей человека среды продолжатся, рано или поздно мир приблизится к «пределам роста». Однако, по мнению авторов, этого можно избежать, переломив эти тенденции и создав условия для экономиче- ского и экологического равновесия и долгосрочной стабильности глобального раз- вития. Авторы предложили модель мира, которая, во-первых, могла поддерживать- ся в устойчивом режиме, и, во-вторых, обеспечивала удовлетворение потребностей всего населения планеты. Для поддержания устойчивости человечество должно сле- довать «стабилизационной стратегии», предполагающей ограничение роста населе- ния и ограничение роста капитала. Алармистская тональность доклада позволила привлечь внимание общественности к проблемам, которые в то время вряд ли мог- ли рассчитывать на достойное внимание. В дальнейшем рабочими группами Римского клуба велись исследования, фоку- сировавшие внимание на отдельно взятых проблемах. По заказу этой организации были подготовлены доклады, посвященные отдельно вопросам энергосбережения, проблемам преодоления разрыва между Севером и Югом, социальным последстви- ям революционных изменений в технике и технологиях, проблемам Мирового оке- ана, роли образования. Один из наиболее значимых докладов был подготовлен в 1976 г. и назывался «Пересмотр международного порядка». Его авторы (кол- лектив ученых под руководством лауреата Нобелевской премии Я. Тинбергена) считали, что кардинальным решением стоящих перед человечеством проблем мо- жет стать лишь сближение «бедных» и «богатых» стран по численности населения, объемам дохода на душу населения, потребности в продовольствии. Существовав- шая «идеология роста», учитывавшая лишь количественную сторону развития, спо- собствовала варварскому использованию природных ресурсов и обострению противоречий между богатыми и бедными, что могло привести лишь к одному финалу – разрушению системы. Спасти ситуацию могло только осознание челове- чеством необходимости нового, более бережного типа потребления. «Пересмотр международного порядка» впервые предложил конкретные практические меры, в 32 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ том числе пересмотр международных экономических отношений посредством соз- дания наднациональных органов, которым все государства, прежде всего развиваю- щиеся, передали бы часть своих суверенных прав по использованию ресурсов, эко- номическому развитию и т.п. Такими органами, по мнению авторов доклада, могли бы стать Всемирный банк, организации по энергетике и природным ресурсам и т.д. Идея устойчивого развития получила развитие в последующих докладах. Гаран- тией эффективности системы в целом служила гармония трех характеристик об- щества: системы ценностей, формы политического управления и экономической системы. При этом авторы докладов подчеркивали, что ни одно государство не смо- жет полностью реализовать потенциал эффективности, пока не будет создан «еди- ный мировой порядок». Отсюда делался традиционный для Римского клуба вывод: отказ от национального суверенитета в его традиционном понимании позволит до- стигнуть социальной сплоченности на глобальном уровне. Принципиальным положением доклада «Первая глобальная революция» (1991 г.) явилось утверждение, что обострение противоречий между развитыми и отста- лыми странами, процессы климатических изменений, угрозы продовольственной и энергетической безопасности являются факторами, способными вызвать общеми- ровую революцию. Ее опасность особенно велика при плохом управлении. Благое, или надлежащее управление, которое может обеспечить мировое сообщество, под- разумевает сотрудничество ради защиты экологии планеты, эффективную систему управления на всех уровнях, а главное – совершенствование внутреннего мира че- ловека, внедрение системы общечеловеческих ценностей. В течение довольно долгого времени к Римскому клубу и произведенному им ин- теллектуальному продукту – идее устойчивого развития – относились насторожен- но. Тому было много причин как научного, так и чисто политического характера; по- жалуй, наибольшее раздражение вызывали рассуждения о необходимости делиться суверенитетом. Последующие годы стали временем более углубленного осмысления концепции, уточнения и расширения ее содержания. Дело в том, что, несмотря на попытки ученых, сотрудничавших с Римским клубом, говорить именно о глобаль- ных угрозах и глобальном развитии, в фокусе их рассуждений оставалась окружа- ющая среда. Поэтому и теория воспринималась как результат процесса экологиза- ции научных знаний. В 1987 г. Международная комиссия по окружающей среде и развитию (также по имени председателя Гру Х. Брундтлэнд известная как комис- сия Брундтлэнд) опубликовала доклад «Наше общее будущее», где подробно разъ- ясняла понятие «устойчивое развитие», его составляющие, а также необходимость изменения политики в области развития [Brundtland Commission, 1987]. Согласно определению комиссии, «устойчивое развитие – это развитие, которое, удовлетво- ряя нужды и потребности нынешних поколений, не создает рисков и ущерба буду- щим поколениям». Данное определение состоит из двух базовых понятий: «нужда» (речь идет о насущных нуждах беднейшего населения Земли, которые должны стать безоговорочным приоритетом развития) и идеи «ограничений» (уменьшение «на- грузок» на окружающую среду). ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 33 Современная теория устойчивого развития представляет из себя триединую концепцию. Ее основная мысль заключается в том, что мировое развитие будет устойчивым только при условии баланса трех неразрывно связанных его ком- понентов – экономического, социально-политического и экологического (Рис. 1.3). Рис 1.3. Концепция устойчивого развития Источник: URL: http://www.eco-logos.net/ Экономическая составляющая оспаривает базовую установку традиционной эко- номики – неограниченный экономический рост. Сторонники концепции считают, что, если и можно добиться краткосрочных результатов в области удовлетворения нужд индивидуальных потребителей и увеличения прибыли производителей, то в долгосрочной перспективе это все равно приведет к истощению ресурсов, как при- родных, так и социальных. Пытаясь найти адекватные схемы производства и потре- бления, концепция предполагает использование ограниченных ресурсов и большее привлечение экологичных (природосберегающих, энергосберегающих и материа- лосберегающих) технологий. Экологическая составляющая призвана обеспечить целостность природных си- стем. В этом смысле концепция устойчивого развития перекликается с концепци- ей ноосферы академика В.И. Вернадского который за много лет до исследований комиссии Брундтлэнд показал, что наступает момент, когда рациональная деятель- ность в сфере взаимодействия общества и природы становится решающим факто- ром. Социальный компонент - наиболее объемный и противоречивый аспект теории, в особенности с точки зрения практической реализации. Когда речь заходит о со- хранении социально-культурной среды обитания человека, во весь рост встают проблемы, решение которых требует огромных интеллектуальных и материальных 34 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ усилий. Что является эффективным средством сокращения числа разрушительных конфликтов на земле? Как добиться справедливого распределения благ? Как сохра- нить культурное многообразие в глобализирующемся мире? Как создать эффектив- ную систему управления всеми этими процессами? Над решением этих вопросов еще предстоит много работать. Однако сама их постановка и увязка воедино означали серьезный шаг вперед в эволюции теории развития. И результаты не замедлили сказаться: устойчивое развитие обеспечило формат для весьма значимых теоретических подходов «второго уровня», которые быстро отвоевали себе место в интеллектуальном дискурсе и без которых сегодня уже невозможно представить практическую политику в области содействия раз- витию. Это концепция человеческого развития, обновленные трактовки бедности, идея человеческой безопасности, связка безопасность-развитие, партисипативное развитие, социальная экология, особенно в тех ее аспектах, которые затрагивают проблемы возникновения конфликтов (начиная с неравномерного доступа к ресур- сам и заканчивая этническими и религиозными причинами), актуальный сегодня вопрос о миростроительстве и надлежащем управлении. Человеческое развитие как приоритет ХХI века. Парадигму человеческого раз- вития отличает широта взгляда на цели и результаты развития – теперь в фокусе теории оказались не только экономические параметры. Концепция явилась законо- мерным результатом всей предшествующей эволюции теории, хотя непосредствен- ные ее истоки следует искать в «Докладах о человеческом развитии» ООН. Инициа- тором нового подхода выступил пакистанский ученый-экономист Махбуб-уль-Хак, предельно четко сформулировавший его цель: переместить фокус экономики раз- вития с оценок национального дохода на человекоцентричную политику. Концеп- туальная основа этой новой политики была подготовлена исследованиями А. Сена. Формат устойчивого развития позволил создать методологическую базу для оценки показателей человеческого развития в глобальном контексте – не только на уровне отдельных государств и регионов. Регулярно публикуемые Индексы челове- ческого развития должны были привлечь внимание общественности к проблемам неравенства, в том числе, гендерного, и проблеме искоренения бедности. Важной вехой на пути утверждения современной концепции устойчивого раз- вития и ее практической реализации стала принятая 8 сентября 2000 г. Генеральной Ассамблеей ООН Декларация Тысячелетия (2000 Millennium Declaration), которая в очередной раз проиллюстрировала междисциплинарность развития. Обозначен- ные в ней Цели развития тысячелетия (ЦРТ) предполагают решение самых разных проблем – экономических, социальных, политических, гендерных, культурных, ре- лигиозных, экологических, причем, в тесном их переплетении и взаимозависимо- сти: нельзя решать гендерные проблемы, не учитывая культурный и религиозный фактор, невозможно в современном мире рассуждать о правах человека, не при- нимая во внимание такой политический аспект, как человеческая безопасность и терроризм. ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 35 Концепция человеческой безопасности. На протяжении всей своей истории те- ория развития рассматривала проблему отсталости как угрозу миру. Сегодня связка развитие-безопасность сохраняет актуальность с той только разницей, что совре- менная теория толкует понятие безопасности шире и глубже. После «холодной войны» в теории развития появился новый концепт – челове- ческая безопасность. Эта парадигма пришла на смену прежним представлениям о главенстве безопасности государства и провозгласила целью развития укрепле- ние возможностей людей реализовать свой человеческий потенциал. Она начала оформляться в рамках человекоцентричного, социологического подхода, но вскоре подверглась пересмотру, основанием для которого стали события 11 сентября 2001 г. Поэтому, когда мы пытаемся дать определение концепции человеческой без- опасности, мы должны понимать: одно дело – ее трактовка до 9/11, другое – после. Возникнув в начале 1990-х гг. в качестве антитезы национальной безопасности, концепция определялась как индивидуальная (а не коллективная) безопасность от угрозы и практики насилия. Человеческая безопасность включала в себя взаимос- вязанные категории, без которых безопасность человека обеспечена быть не может: экономическую, экологическую, продовольственную, общинную, личную и полити- ческую безопасность и охрану здоровья. Сегодняшняя девелопменталистская трак- товка безопасности шире, чем военная угроза государству. Угроза человеческой без- опасности может прийти отовсюду – от иностранного государства, собственного правительства, цунами или возникнуть по причине отсутствия доступа к источни- кам питания. Существенный сдвиг в понимании безопасности отражали доклады ООН о че- ловеческом развитии, начиная с 1994 г. В более поздних докладах безопасность свя- зывалась со всем комплексом прав человека. Сегодня человеческая безопасность определяется как защищенность от хронических угроз, таких, как голод, болезни, репрессии, а также от пагубного нарушения образа повседневной жизни. Отход теории от понятия «национальн ая безопасность» в направлении бо- лее широкой трактовки выглядел естественным: на волне оптимизма, вызванного окончанием «холодной войны» и чередой «бархатных революций» в Европе пред- положение о начале «новой демократической эры» не казалось утопичным и идеа- листическим. Ситуация резко изменилась в сентябре 2001 г., когда США объявили беспощадную войну терроризму и акцент вновь сместился в сторону национальной безопасности, а в теории появилась новая конструкция – секьюритизация развития. Секьюритизация14 развития в современном теоретическом дискурсе. Одной из наиболее острых и противоречивых проблем в формате концепции человеческой безопасности остаются конфликты. Общепризнанно, что дезинтеграция государ- 14 Используя термин «секьюритизация» в отношении содействия развитию, зарубежные ученые употребляют его в том значении, ко- торое было сформулировано в трудах представителей Копенгагенской школы исследований в области безопасности – Б. Бузана, О. Уивера и Я. Де Вилда, попытавшихся определить пределы допустимости включения невоенных угроз в поле безопасности. Подходя к вопросу с конструктивистских позиций, они предложили фокусировать внимание не на самих угрозах, а на «секьюритизации» – придании международной или внутренней проблеме статуса «особой», относящейся к «высокой» категории безопасности, и легити- мизации применения для ее решения особых мер, выходящих за границы обычного политического процесса. Под секьюритизацией cферы содействия международному развитию сегодня понимается «подчинение процесса структурирования, обоснования, разра- ботки и имплементации политики содействия развитию императивам глобальной и национальной безопасности», в основе которых лежит восприятие отставания в развитии как угрозы. 36 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ства ведет к хаосу, отсталости и возможному распространению этих бед. Следова- тельно, помощь развитию должна включать себя усилия по урегулированию кон- фликтов и нормализации ситуации внутри государств. Оппоненты такого подхода возражают: если ты имеешь дело с обществом и экономикой, не контролируемыми государством и находящимися во власти новых «антрепренеров» (часто поддержи- ваемых вооруженными группировками, наркодилерами, террористами) – кому же помогать? В наиболее концентрированном виде эти вопросы современной теории и прак- тики развития представлены концептом «нестабильные государства и государства, затронутые конфликтом». После терактов 11 сентября политические элиты Запада, и в первую очередь США, увязали проблему слабости государственных институтов с международным терроризмом и увидели один из главных источников угроз наци- ональной и международной безопасности в «несостоявшихся государствах» (failed states), таких, как Афганистан или Сомали, которые в девелопменталистской интер- претации позднее получили название «нестабильных» (fragile states). За прошедшее десятилетие концепция содействия развитию «нестабильных го- сударств» претерпела серьезную трансформацию. Сначала главными в повестке дня теории и практики СМР являлись проблемы надлежащего управления. Аналитики считали, что проводившиеся в развивающихся странах в 1980-90-е гг. преобразо- вания не дали ожидаемых результатов, главным образом, по причине отсутствия эффективных государственных институтов. Донорам было рекомендовано требо- вать от стран-реципиентов соответствия западным, либерально-демократическим стандартам управления (верховенство закона, подотчетность, транспарентность, участие общества в политическом процессе и т.п.) и отсекать от каналов получения помощи те страны, которые этим стандартам не соответствовали. Однако в скором времени такой подход был признан контрпродуктивным: охваченные конфликтом страны (даже при условии эффективности процесса мирного урегулирования) про- сто не могли выполнить требование обеспечения надлежащего управления. К сере- дине 2000-х гг. стало очевидно, что наибольшее отставание от графика выполнения ЦРТ демонстрировали наиболее проблемные с точки зрения эффективности управ- ления страны и что достижение Целей возможно только при условии превращении помощи сложным партнерам в стратегический приоритет содействия развитию. Это привело аналитиков к осознанию того, что необходимым условием для обеспе- чения мира является восстановление или создание заново дееспособного государ- ства. В результате главным для теории и практики развития стал вопрос о соотне- сении двух понятий – миростроительство и государственное строительство. Теперь они стали пониматься как взаимодополняющие процессы15. Соотношение понятий «развитие» и «демократизация»: надлежащее управ- ление. Процесс выработки подходов к «нестабильным государствам» вновь вывел теоретиков на одну из наиболее сложных проблем – соотношение между экономи- ческим развитием и политической модернизацией или демократизацией. Как пока- 15 Подробнее об этом см.: Rocha Menochal, Alina. 2010. «State-building for Peace»: A New Paradigm for International Engagement in Post- Conflict Fragile States?’, EUI Working Paper, no. 34, Florence. ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 37 зала шестидесятилетняя история, экономическое развитие само по себе не в состо- янии детерминировать процесс замены традиционных учреждений определенной моделью политической системы. Линейного движения к демократии западного типа не происходит. Ярким тому подтверждением служит современный Китай – страна, которая в последние три десятилетия явила пример небывалых темпов экономиче- ского роста. Согласно прежним теориям модернизации, Китай давно уже должен был демократизироваться. Однако ничего подобного не наблюдается: права челове- ка в КНР не гарантированы, средства массовой информации и Интернет находятся под контролем государства. Недавно миру явился другой пример. Революционные процессы, произошедшие в странах арабского Востока, показали, что без изменений в политической сфере устойчивое развитие общества и безопасность человека остаются под угрозой. Та- ким образом, если прямой зависимости между экономическим развитием и демо- кратизацией и не существует, то связка между этими процессами, безусловно, есть. Современная теория развития пытается найти эту связку посредством ввода в тео- рию термина «надлежащего управления». Четкого определения этого понятия не существует. В зависимости от контекста оно акцентирует внимание на различных категориях общественного развития. В теории развития сложился консенсус в отношении основных признаков (и одно- временно задач) надлежащего управления. В первую очередь, оно означает и обе- спечивает: соблюдение прав человека, главенство закона, политический плюрализм, прозрачные и надежные общественные институты, эффективный общественный сектор, доступ к информации и образованию, политическую грамотность и актив- ность общества, равенство всех его членов, устойчивое развитие и приверженность общечеловеческим ценностям (уважение прав личности, собственности, религиоз- ную и этническую толерантность и т.д.). Надлежащим управление считается тогда, когда оно может и желает обеспечить условия реализации права человека на раз- витие. Это предполагает содействие искоренению бедности и создание условий для достойной жизни всех членов общества (реализацию права человека на медицин- скую помощь, нормальное и полноценное жилье и питание, качественное образова- ние и личную безопасность). Разъяснение концепции было дано Комиссией ООН по правам человека в 2000 г., увязавшей надлежащее управление и устойчивое человеческое развитие. Главными атрибутами надлежащего управления были признаны транспарентность, ответственность, подотчетность, возможность участия общества в процессе приня- тия политических решений, понимание нужд населения. Поскольку именно право на развитие – в самом широком толковании этого термина – является основным критерием надлежащего управления, то и возможность его реализации была опре- делена в тех областях, которые создают условия для осуществления этого права. В качестве основных теоретики развития определили четыре сферы: формирование демократических институтов, посредством которых широкие слои общества во- влекаются в процесс принятия политических решений; гарантированный доступ граждан к образованию, здравоохранению и полноценному питанию; эффективная 38 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ законодательная и правоохранительная деятельность правительства и, наконец, в качестве отдельного было определено антикоррупционное направление, предпола- гавшее формирование гласных информационных систем, мониторинг использова- ния правительством государственных и общественных фондов и т.д. Политическая модернизация остается одним из центральных вопросов совре- менного дискурса. Международные форумы последних двух десятилетий задали высокие нормативы и цели человеческого развития. Но сегодня ученые вновь за- говорили о том, что вряд ли мир сможет достичь устойчивого развития без углубле- ния демократизации на всех уровнях общества. Самым свежим тому подтвержде- нием являются недавние события «арабской весны». Партисипативное развитие. На рубеже веков необходимость более активного вовлечения в процесс развития самих «бедных» наций стала очевидна. Подход так- же не совсем нов – он появился еще в 1970-е гг. в качестве важной составляющей концепции базовых нужд, однако в последнее десятилетие он получил расширенное толкование. Партисипативное развитие стало своего рода демократической альтер- нативой доминировавшей в прошлом концепции «развития сверху-вниз». Основополагающий посыл остается прежним – принимающая помощь сторона не должна оставаться лишь объектом приложения усилий доноров: любые проекты, направленные на развитие того или иного региона, будут успешнее и эффективнее, если наряду с «внешними» структурами в проектах или программах примут участие местные агентства. Некоторые сторонники партисипативного развития подчерки- вают ту его сторону, которая связана с совместными разработками и управлени- ем программами. Такое сотрудничество не просто учитывает местные приоритеты развития, но и старается избегать какого-либо навязывания приоритетов. Важной составляющей партисипативного развития стало стремление пробудить инициа- тиву местного населения, дать ему почувствовать определенную ответственность. Некоторые специалисты-девелопменталисты подчеркивают эпистемологическую и практическую значимость для совместного и взаимного процесса обучения, стрем- ления лучше понять друг друга, перенять опыт каждой из сторон. Иногда предлага- ется еще более широкое прочтение понятия «партисипативное развитие», ему при- писывается некая трансформационная роль: только привлечение «другого» мнения позволит добиться сколько-либо значимых социальных сдвигов. Партисипативное развитие не избежало критики. Главное, на что указывают оп- поненты, – это «дорого и медленно». Процесс согласования, поиски консенсуса – все это может затормозить реальные дела. Возражения вызывает также то, что все при- глашаемые к сотрудничеству общества рассматриваются как похожие друг на друга. В качестве примера критики приводят гендерную проблему: известно, насколько различным является положение женщин в странах глобального Юга. Та же самая проблема встает в отношении обществ, где существует деление на сословия, классы, касты. ЛЕКЦИЯ №1. ТЕОРИЯ РАЗВИТИЯ И ЕЕ ИСТОРИЧЕСКАЯ ЭВОЛЮЦИЯ 39 *** Подводя итоги, следует сказать, что, несмотря на критику, за последние 60 лет теория развития окончательно утвердилась в качестве автономной научной дисци- плины. В то же время она подверглась значительной корректировке, что было про- диктовано, в первую очередь, практикой ее реализации. О том, как международное сообщество доноров пыталось воплотить теоретические концепты в реальных про- граммах содействия развитию, речь пойдет в следующей лекции. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ: 1. Охарактеризуйте основные этапы эволюции общей теории развития. 2. Назовите основные концепты традиционной или классической теории развития. В чем заключались преимущества и недостатки каждой из них? 3. В чем суть леворадикальной теории развития? 4. Что, по вашему мнению, привело теорию развития к «тупику»? 5. Каковы основные компоненты концепции устойчивого развития? 6. Что такое партисипативное развитие? 7. Каковы ключевые положения теории человеческого развития? 8. В чем сущность концепции человеческой безопасности? В чем ее главные отли- чия от традиционных трактовок безопасности? 9. Какие причины обусловили превращение помощи «нестабильным государствам» в приоритетное направление СМР? 10. Что такое надлежащее управление? Как проблема надлежащего управления свя- зана с демократизацией? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ: 1. Бобылев С.Н., Гирусов Э.В., Перелет Р.А. 2004. Экономика устойчивого развития. Учебное пособие. Москва: Изд-во Ступени. 2. Нуреев Р.М. 2010. Экономика развития. Модели становления рыночной экономи- ки. Москва: ИНФРА-М. 3. Худокормов А.Г. (отв. ред.) 2009. История экономических учений (современный этап). Москва: ИНФРА-М. 4. Brundtland, Gro Harlem. 1988. Our Сommon Future /[Report by the] World Commission on Environment and Development ; [Chairman: Gro Harlem Brundtland]. Oxford: Oxford University Press. 5. Chauvet, Lisa, and Paul Collier. 2004. Development Effectiveness in Fragile States: Spillovers and Turnarounds. Oxford University: Centre for the Study of African Economies. 6. Clemens, Walter C., Jr. 1998. Dynamics of International Relations. Conflict and Mutual Gain in an Era of Global Relations. Lanham, MD: Rowman & Littlefield Publishers. 40 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 7. Fukuyama, Francis. 2004. State-building: Governance and World Order in the 21st Century. New York: Cornell University Press. 8. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2011. Supporting Statebuilding in Situations of Conflict and Fragility: Policy Guidance. OECD, Paris. URL: http://www.oecd-ilibrary.org/development/supporting-statebuilding-in-situations-of- conflict-and-fragility_9789264074989-en. 9. Potter, Robert B., and Vandana Desai (eds). 2008.  The Companion to Development Studies. 2nd edition. London: Hodder Education. 10. Rist, Gilbert. 2010. The History of Development: From Western Origins to Global Faith. 3rd Edition. London: Zed Books. 11. Tarp, Finn (ed.). 2000. Foreign Aid and Development: Lessons Leant and Directions for the Future. London: Routledge. 12. Todaro, Michalel P., and Stephen C. Smith. 2008. Economic Development. 10th edition. Boston, Mass: Addison-Wesley. 13. Toye, John F.G. 1993. Dilemmas of Development: Reflections on the Counter- revolution in Development Economics. Oxford, UK; Cambridge, USA: Blackwell. 14. UNDP (United Nations Development Programme). 1990-2010. Human Development Reports (1990-2010). UNDP, New York. URL: http://hdr.undp.org/en/ reports. ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 41 ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ План лекции 1. Критерии периодизации доктрин содействия развитию. 2. Помощь развитию как инструмент экономического роста (конец 1940-х – 1960-е гг.). 3. Двойной ориентир: содействие экономическому росту и борьба с бедностью (1970-е гг.). 4. Помощь развитию как инструмент политики структурной адаптации. 5. Трансформация доктрины содействия развитию в 2000-е гг. В фокусе настоящей лекции – значительная трансформация, которой подверглись доктрины содействия развитию на протяжении всей своей истории и особенно в последние два десятилетия. Важно пояснить, что под термином «доктрина» мы по- нимаем практическую политику помощи. При этом, говоря о доктрине, мы имеем в виду общие принципы этой политики, которые формулируются международным сообществом. Чтобы избежать путаницы в понятиях, применительно к отдельным донорам – как государствам, так и организациям – мы употребляем термин «стра- тегия». Итак, какими интересами и соображениями руководствовались доноры в про- цессе формирования стратегий содействия развитию? Как изменение их мотивации влияло на практическое воплощение разработанных программ помощи? На эти и другие вопросы пытается ответить данная лекция. 1. Критерии периодизации доктрин содействия развитию Доктрины содействия развитию всегда определялись сочетанием трех компонен- тов: формулировкой целей, доминирующими теоретическими представлениями и принятой в конкретное время системой показателей, позволяющих оценить ре- зультаты помощи [Tarp, 2000]. Стратегии доноров отличаются друг от друга. Однако любой донор не может не учитывать особенности текущей мирополитической си- туации, не реагировать на ее новые вызовы, не может абстрагироваться от теорети- ческого «мэйнстрима» в области развития или игнорировать необходимость коор- динации своих действий со странами-получателями помощи и другими донорами. (Рис. 2.1). 42 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Рис. 2.1. Факторы, влияющие на процесс формирования доктрин (стратегий) содей- ствия развитию Базовые теоре- Система пока- Формулировка тические пред- зателей оценки целей ставления результатов Доктрина (стратегия) содействия развитию Вышеперечисленные факторы позволяют выявить обобщенную картину эволю- ции доктрины помощи. Опираясь на выбранную систему координат и не забывая о том, что в основе помощи развитию, как отмечалось в предисловии к настояще- му курсу, лежит трехслойная аргументация (политические, коммерческие и гума- нитарные ценности), мы можем предложить двухуровневое деление и обозначить несколько этапов эволюции доктринальных основ политики содействия развитию (Рис. 2.2.). Рис. 2.2. Этапы эволюции доктрин содействия развитию «Холодная война» Постбиполярный период Конец 1970-е 1980-е 1990-е 2000-е 1940-х – гг. гг. гг. гг. 1960-е гг. В основе деления первого уровня лежат соображения политического свойства. Второй, более разноплановый уровень выстроен в соответствии с динамикой из- менения экономических и социально-политических доктрин помощи. Чтобы из- бежать критики в методологической некорректности предложенной схемы, дадим некоторые пояснения. На протяжении «холодной войны» содействие развитию являлось инструментом борьбы сверхдержав за «третий мир». В отличие от политики открытого противо- стояния (оказания поддержки участникам конфликтов на периферии биполярного ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 43 мира или военной помощи) оно принадлежало к разряду более деликатных и тон- ких методов этой борьбы. Экономические соображения в этот период имели под- чиненный характер. Доказательством тому могут служить особенности национальных стратегий. Например, пилотный проект содействия международному развитию – смелый и оригинальный для того времени «Четвертый пункт» – так и не сумел самостоя- тельно выйти в сферу практической политики и получил одобрение американского конгресса только в качестве одного из компонентов Закона о коллективной безопас- ности 1951 г. Те же тенденции отчетливо прослеживались в стратегиях других доноров. Так, в основе национальной стратегии Федеративной Республики Германии на протяже- нии всей «холодной войны» лежала доктрина Халлестайна (Hallestein), требовав- шая, чтобы все страны-получатели германской помощи отказывались признать ГДР. Иллюстрацией влияния политико-идеологической аргументации «холодной вой- ны» и перехода к более прагматической мотивации постбиполярного периода явля- ется китайское содействие развитию, которое сегодня называют стратегией «молча- ливого предпринимательства», поскольку Китай действует в значительной степени автономно, не являясь членом Организации экономического сотрудничества и раз- вития (ОЭСР) и Комитета по содействию развитию (КСР). КНР, в особенности по- сле ссоры с Советским Союзом в конце 1950-х гг., стремилась стать лидером «тре- тьего мира». В 1960-е гг., пытаясь создать благоприятный имидж страны в «третьем мире», к финансовой помощи китайцы добавили «дипломатию без перчаток» – про- граммы технической помощи в текстильной промышленности, сельском хозяйстве, здравоохранении. К концу 1970-х гг. КНР предоставила помощь на сумму около 9 млрд. долл. США 70 странам. До середины 1970-х гг. объектом китайской помощи был преимущественно азиатский регион. Ситуация начала меняться после подпи- сания в 1972 г. американо-китайского Шанхайского коммюнике и последовавшего в 1979 г. установления дипломатических отношений между КНР и США. Начиная с этого времени идеология в китайских программах помощи постепенно уступала место прагматизму. Содействие развитию уходило на богатый стратегическими ре- сурсами африканский континент. К 2000 г. КНР финансировала 640 проектов в 47 странах Африки [Sorensen, 2010, p.189]. Окончание «холодной войны» стало точкой отсчета качественно иного этапа в эволюции содействия развитию. И хотя политическая составляющая помощи со- хранилась (при одновременном усилении экономической мотивации), после окон- чания биполярного противостояния появилась возможность определять «третий мир» не в политических понятиях, а в понятиях человека. Развитие стало понимать- ся не как экономический рост, модернизация или просто облегчение нужды (что само по себе оставалось важным аспектом), а как процесс, посредством которого люди освобождаются от всех форм зависимости – социальной, экономической или политической, в результате чего они могут реализовать свой человеческий потенци- ал. 44 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Линейка второго уровня предложенной схемы позволяет более детально просле- дить эволюцию доктрин содействия развитию. Условно – поскольку смена пара- дигм не происходила одномоментно и скачкообразно – можно выстроить их в со- ответствии с декадами ее шестидесятилетней истории. При этом важно понимать, что качественные изменения доктрин вызревали в предыдущий период, и процесс оформления практических подходов всегда несколько запаздывал. 2. Помощь развитию как инструмент экономического роста (конец 1940-х – 1960-е гг.) В эти годы шел процесс формирования институциональных основ иностранной помощи в целом и содействия развитию, в частности. Тон в этом процессе зада- вали США: реализация плана Маршалла и программы технической помощи сла- боразвитым странам потребовала создания там правительственных структур, которые стали образцами для учреждения специализирующихся на проблемах содействия развитию агентств – как международных, так и национальных. В самих Соединенных Штатах было создано Агентство международного развития. К началу 1960-х гг. подобные структуры уже существовали в Германии, Канаде, Швеции и Японии. Вынужденные приспосабливаться к реалиям постколониальной действи- тельности, Великобритания и Франция изменили организационные и правовые ос- новы взаимоотношений с бывшими колониями. Во Франции в дополнение к Агент- ству помощи заморским территориям было создано Министерство сотрудничества. В 1960 г. по инициативе Бельгии, Франции, Великобритании, Германии, Италии, Канады, Португалии, США и комиссии ЕЭС в рамках созданной еще в 1948 г. Организации европейского экономического сотрудничества был учрежден Комитет содействия развитию. Сама ОЕЭС в 1961 г. была преобразована в ОЭСР – Орга- низацию экономического сотрудничества и развития. Произошла переориентация бреттон-вудских учреждений с кредитования европейских стран на слаборазвитые регионы. Для этой цели в 1960 г. в рамках Международного банка реконструкции и развития (МБРР) была учреждена Международная ассоциация развития (МАР). На базе учрежденного в 1958 г. Специального фонда ООН и Расширенной програм- мы технической помощи 1949 г. была создана Программа развития ООН (ПРООН), задачей которой стало оказание безвозмездной помощи развивающимся странам [Капица, 2011, с.76]. Становление института помощи происходило при участии развивающихся стран, которые считали, что виновниками их отсталости являлись бывшие метрополии, и настаивали на пересмотре послевоенных международных договоренностей в об- ласти торговли и в валютно-кредитной сфере. Активная позиция стран «третьего мира» способствовала созданию в 1964 г. Конференции ООН по торговле и разви- тию (ЮНКТАД). В 1966 г. была учреждена Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), призванная способствовать решению задач индустриализации развивающихся стран. ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 45 В этот же период закладывались основы национальных стратегий. Уже на началь- ном этапе их эволюции обнаружилась связь интересов стран-доноров и политики помощи. В этом смысле реализация плана Маршалла Соединенными Штатами яв- ляет собой один из ярких примеров. План Маршалла, помимо оказания помощи непосредственно европейским государствам, включал в сферу действия программы их колонии. Если в процессе формулирования целей американской помощи Европе доминировали соображения идеологического и геополитического плана, опреде- лявшиеся, в первую очередь, расширением сферы коммунистического влияния и фактом присутствия советских войск в непосредственной близости границ евро- пейских капиталистических стран, то в отношении заморских территорий дело об- стояло иначе. Здесь американские власти и представители деловых кругов страны руководствовались стремлением получить доступ к источникам стратегического сырья, главным образом, в Африке. «Четвертый пункт», декларированный в каче- стве охватывающего весь мир проекта, также работал выборочно. В фокусе про- грамм технической помощи находились страны, важные в геополитическом и гео- стратегическом плане – Иран, Корея, Тайвань. В отличие от США и ФРГ, индустриальные страны Европы, в первую очередь Великобритания и Франция, не акцентировали внимание на политических моти- вах, подчеркивая моральные и гуманитарные аспекты помощи бывшим колониям. Однако вне официальной риторики их приоритеты были очевидны: продвижение экономических и коммерческих интересов, включая сохранение доступа к стратеги- ческому сырью, а также заинтересованность в рынках сбыта, были на первом месте. Процесс институциализации помощи и формирования практики содействия развитию шел в соответствии с теоретическими представлениями того времени. Ранняя теория отождествляла развитие с экономическим ростом. Преодоление от- сталости ассоциировалось с модернизацией экономики путем индустриализации. Зарубежные инвестиции в экономику слаборазвитых стран, призванные выпол- нить функцию «большого толчка», должны были привести к ускорению темпов ро- ста и, как следствие, увеличению подушевого дохода. Инициировать индустриали- зацию должно было государство, что также отвечало логике доминировавшей тогда в экономической теории кейнсианской доктрины регулируемой экономики. В боль- шинстве случаев в слаборазвитых странах получатели помощи развитию являлось государство как организатор, а зачастую и исполнитель программ модернизации. Значительные средства поступали как от стран-доноров, так и от международных организаций, которые активно вовлекались в этот процесс. Первая группа экспер- тов, созданная в 1951 г. Генеральным секретарем ООН для точной оценки характера потребностей развивающихся стран, в качестве основной рекомендации донорам предложила увеличить финансовую помощь до 5 млрд. долл. США в год. По мнению экспертов, эта мера позволила бы увеличить темпы роста подушевого дохода в сла- боразвитых странах до 2%16. 16 Brownе, Stephen. 1990. Foreign Aid in Practice – London: Pinter. P.45 46 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Теория экономического роста была положена в основу принятой в 1961 г. Первой международной стратегии ООН, которая ставила перед мировым сообществом и странами-реципиентами помощи три взаимосвязанные задачи: добиться показате- лей экономического роста из расчета не менее 5% в год, опережения темпов роста ВВП по отношению к росту населения и диверсификации экономики с целью повы- шения ее эффективности и стабильности17. Поскольку центральной идеей доктрины содействия развитию второй половины 1940-х – 1960-х гг. оставалась идея обеспечения самоподдерживающегося экономи- ческого роста, то и система оценки результативности помощи фокусировалась на со- отношении помощь – экономический рост. В качестве главного индикатора эффек- тивности помощи служил показатель национального дохода стран-реципиентов. Результаты первой декады развития ООН показали, что на фоне достаточно вы- соких темпов экономического роста в большом числе стран отмечались отрицатель- ные темпы роста подушевого дохода. Экономический рост не привел к росту благо- состояния и улучшения условий жизни большинства населения в отсталых странах. Признание этого факта положило конец господству идеи капитального фундамен- тализма, гласившей, что накопление капитала есть ключ к экономическому росту. 3. Двойной ориентир: содействие экономическому росту и борьба с бедностью (1970-е гг.) В 1970-е гг. серьезное влияние на процесс формирования доктрины помощи ста- ли оказывать концепции зависимого развития, отрицавшие полезность сотрудниче- ства стран бедного Юга со странами богатого Севера. По их мнению, любые формы сотрудничества в таком контексте приводили только к обогащению богатых стран за счет перекачивания ресурсов из бедных стран и эксплуатации последних. Что- бы избежать эксплуатации, следовало максимально переключиться на внутренние источники развития, а во внешнеэкономической деятельности ориентироваться на взаимное сотрудничество Юг–Юг. Подобный взгляд фокусировал процесс развития на более активном использовании внутренних ресурсов, необходимости самообе- спечения продовольствием и потребительскими товарами в процессе реализации стратегии импортозамещения. Одно из важных изменений доктрины содействия развитию касалось сельского хозяйства. Начало 1970-х гг. ознаменовалось мировым продовольственным кризи- сом, что автоматически повысило значимость аграрного сектора. Если в предше- ствовавший период сельское хозяйство практически оставалось вне сферы модер- низационных усилий государства и рассматривалось в качестве пассивного сектора, призванного обеспечивать необходимые условия и ресурсы для индустриализации, то к началу 1970-х гг. ему стали отводить роль активного и равного партнера со- временного (промышленного) сектора. Экономисты и политики обратили внима- ние на развитие сельских регионов, поскольку они представляли собой преиму- 17 United Nations Development Decade.A Programme for International Economic Co-operation. URL: (I).http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=A/RES/1710%20(XVI) ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 47 щественно традиционное сельское хозяйство, где и концентрировалось беднейшее население. В это время стали разрабатываться программы интегрированного сель- скохозяйственного развития, нацеленные на предоставление пакетов социальных, производственных и инфраструктурных услуг, адаптированных к потребностям специфических регионов. Программы включали в себя также оказание финансовой и технической поддержки мелким предпринимателям. Особый акцент делался на развитии в сельской местности трудоемких производств с целью повышения заня- тости и снижения уровня маргинализации населения. В некоторых странах для обе- спечения крестьян средствами производства, в частности землей, инициировалось проведение аграрных реформ. Полагалось, что подобная мера позволит помочь мелким предпринимателям в сельском хозяйстве модернизировать производство. Таким образом, в отличие от промышленности, где модернизация осуществлялась преимущественно за счет мобилизационных усилий государства, то есть «сверху», модернизация сельского хозяйства должна была идти «снизу» за счет стимулирова- ния инициативы масс. Именно в этот период теоретическая концепция «базовых нужд» приобрела статус доктрины. В июне 1976 г. Международная организация труда (МОТ) обо- значила два важнейших компонента базовых потребностей человека. Первый – минимальные потребности семьи в адекватном питании, жилищных условиях и одежде, а также в мебели и необходимом оборудовании жилища. Второй – базовые услуги, большей частью предоставляемые и потребляемые обществом (общиной), такие, как обеспечение безопасной питьевой водой, канализацией, общественным транспортом, системами здравоохранения и образования. Представленная МОТ стратегия предусматривала годовые темпы экономического роста не выше 6% и ре- ализацию политики перераспределения доходов в процессе роста18. Одновременно с изменением отраслевых приоритетов в экономической полити- ке произошло изменение хозяйственной парадигмы: уход от централизации и кон- центрации власти в руках государства к резкому повышению роли хозяйствующих субъектов на уровне сельских общин и кооперативов. Поскольку в это десятилетие цели развития характеризовались двойственностью: экономический рост и борьба с бедностью, при доминировании последней, теоретики даже пожертвовали кри- териями экономической эффективности, в частности показателем рентабельности производства, в пользу эффективности социальной. По рекомендациям аналити- ков, многие государственные предприятия переключились на производство соци- ально значимой продукции, продаваемой бедному населению по субсидированным ценам. В 1970-е гг. произошло еще одно важное изменение доктрины помощи: доноры стали уделять внимание «неформальному сектору» экономики развивающихся стран19 как более динамичному, перспективному и «дискриминируемому» государ- ством. 18 International Labour Organization. 1976. Employment, Growth and Basic Needs: a One World Problem. Geneva. 19 Под неформальным сектором понимается совокупность мелких хозяйственных единиц и экономическая деятельность, которая осу- ществляется на базе домохозяйств или индивидуально, преимущественно в сфере услуг. 48 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Не менее важной в контексте борьбы с крайней бедностью являлась проблема не- равенства, причем не только в доходах, но и в производственных активах. Зачастую именно отсутствие каких-либо производственных активов у крестьян – земли и орудий производства – обрекало их на порочный круг нищеты. После знаменатель- ного выступления президента Всемирного банка Р. Макнамары в Найроби в 1973 г. в фокусе внимания мировой общественности и политиков оказались «беднейшие со- рок процентов населения» планеты, большинство из которых проживало в сельской местности. Повышение уровня жизни этих людей было возможно через улучшение условий их жизни и, в частности, через удовлетворение их базовых потребностей. Подготовленное под эгидой Всемирнго банка исследование («Перераспределение в процессе роста»20) предлагало стратегию повышения уровня жизни беднейших сло- ев населения без снижения доходов и уровня жизни остальных жителей планеты. Считалось, что такого результата можно достичь за счет использования большей части вновь полученных в обществе доходов для улучшения жизни бедняков через инвестиции в образование и здравоохранение, развитие технологий и инфраструк- туры, создание условий для накопления капитала у мелких предпринимателей. Впервые была введена идея роста, ориентированного на бедное население и спо- собствующего увеличению процента занятости, повышению производительности труда и доходов. Таким образом, два основных вектора изменения доктрины помощи были сона- правлены. Более того, они вполне отвечали интересам основных доноров, которые на рубеже 1960-70-х гг. внесли корректировки в свои национальные стратегии. Дело в том, что усиление влияния сторонников концепции «зависимого развития» в те- ории и укрепление политических позиций «третьего мира» не могли не влиять на доктрину помощи. Развивающиеся страны требовали стабильные и справедливые цены на экспортируемые товары, свободный доступ продукции своей обрабатыва- ющей промышленности на рынки развитых стран, международную финансовую и техническую помощь. На практике это означало поддержку импортозамещающей индустриализации и реализацию мер по созданию благоприятных условий торгов- ли. Подобный подход вызвал беспокойство в сообществе доноров, опасавшихся, что импортозамещающая индустриализация приведет к росту протекционизма и негативно скажется на международной торговле [Капица, 2011, с.76]. Переориента- ция ведущих стран-доноров, в первую очередь США, Франции и Великобритании, на помощь беднейшим слоям населения отвечала не только политической и гумани- тарной, но и экономической мотивации их правительств. Смещение фокуса в целях развития с экономического роста на борьбу с бедно- стью изменило взгляд доноров на формат помощи. Осознание того, что рост сам по себе не привел к улучшению жизни, привело к переключению их внимания с макроуровня на микроуровень. Доктрина содействия развитию 1970-х гг. стала учи- тывать демографические факторы, отслеживать показатели по миграции населения между городом и деревней. В этот период началась реализация принятой МОТ в 20 Chenery, Hollis; Ahluwalia, M.; Bell, C.; Duloy, J.; Jolly, R.; Institute of Development Studies : University of Sussex. 1979. Redistribution with Growth. New York, NY : Oxford University Press. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/1979/03/1559960/redistribution-growth ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 49 1969 г. Программы занятости, которая свидетельствовала о том, что приоритетным направлением помощи развитию стало повышение уровня жизни бедного населе- ния посредством обеспечения его занятости. Помощь развитию стала более адресной. Она перешла из формата бюджетных трансфертов на, как правило, неопределенные четко, общие цели развития, в фор- мат финансирования секторальных узконаправленных проектов преимуществен- но в сфере образования, здравоохранения и обеспечения безопасной питьевой во- дой. Это отчетливо проявилось в политике Всемирного банка и Агентства США по международному развитию . Трансформация их стратегий наблюдалась по двум на- правлениям: во-первых, от финансирования проектов в области энергетики, транс- порта и телекоммуникаций они перешли к проектам социальной помощи развитию аграрного сектора и сельской местности, включая строительство жилья, укрепление систем здравоохранения и образования, и, во-вторых, значительно более сильный акцент стал делаться на прямых интервенциях по оказанию помощи бедному на- селению и проектах технической помощи (поставки продовольствия для голодаю- щих и недоедающих людей, программы массовой вакцинации детей, кампании по ликвидации неграмотности взрослого населения, кредитования малых фермерских хозяйств). «Пакеты» помощи развитию стали комбинированными: они интегриро- вали в себя капиталовложения и техническую помощь. В этот период дополнилась целым рядом показателей оценочная база содействия развитию. Наряду с показателем национального дохода, стали использоваться дан- ные по межотраслевому и внутриотраслевому балансу, занятости (employment censuses), исследования домохозяйств (household surveys), комплексные исследо- вания аграрного сектора, неформального сектора, демографические показатели. Несмотря на очевидную диверсификацию системы оценочных показателей, она грешила тем, что каждый из них существовал автономно, их взаимозависимость и взаимовлияние практически не учитывались. Тем не менее, включение в нее новых социально-экономических индикаторов имело большую практическую значимость: в большинстве развивающихся стран впервые стало возможно оценить распределе- ние доходов между группами населения. 4. Помощь развитию как инструмент политики структурной адаптации «Потерянное десятилетие». Сложившаяся к 1980-х гг. в странах «третьего мира» макроэкономическая ситуация требовала серьезной коррекции экономической по- литики. Большинство развивающихся стран накопило огромные внешние долги, что при возникших неблагоприятных условиях на мировом рынке (резкое падение объемов экспортной выручки вследствие экономического кризиса 1982–1983 гг. и рост стоимости обслуживания внешнего долга из-за увеличения процентных ста- вок) инициировало мировой долговой кризис. После относительно успешных 1970- х гг. в начале 1980-х гг. в условиях падения темпов экономического роста вновь обо- стрились проблемы бедности. 50 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Господствовавший в традиционной экономической теории с начала 1970-х гг. дух либерализма добрался и до теории развития. Под влиянием неолиберальной доктрины развитые страны стали сокращать роль государства в экономике и госу- дарственные бюджеты. Последнее привело к существенному сокращению потоков помощи в развивающиеся страны. Предоставление помощи доноры начали обу- словливать готовностью страны-реципиента осуществлять радикальные рыночные реформы. Для каждой страны Всемирным банком и Международным валютным фондом разрабатывались программы стабилизации и структурной адаптации. От реци- пиентов требовалось раскрытие национальных экономик, приватизация государ- ственной собственности, уменьшение государственных расходов, переход от им- портозамещающей к экспортоориентированной стратегии с соответствующими изменениями в торговой политике – снижением протекционизма. Эти тенденции прослеживались не только в политике международных доноров, но и в национальных стратегиях. В качестве примера можно привести Данию – страну, чью политику в сфере СМР называли «гуманитарным интернационализмом», по- скольку она традиционно была ориентирована на интересы реципиентов («recipient preference»), в частности, финансируя те отрасли промышленности развивающих- ся стран, которые способствовали производству экспортной продукции. В первой половине 1980-х гг. объемы датской помощи сократились. В 1987 г. представители левых партий в датском парламенте добились принятия решения о существенном увеличении финансирования развития (до 1% ВВП к 1992 г., т.е практически в два раза). При этом, следуя мэйнстриму теории и практики 1980-х и учитывая необ- ходимость солидаризации с другими донорами, правительство в принятом «Плане действий датской помощи» специально отмечало потребность в экономической ли- берализации стран Африки. И, хотя датские подходы к СМР во многом сохранили свою специфику, план 1987 г. фиксировал существенный сдвиг этой политики от учета преференций реципиентов к «связанной» помощи [Lancaster, 2007]. В 1980-е гг., которые характеризовались прорыночной и антигосударственной ри- торикой, обнаружилась тенденция уйти от официальной помощи развитию, заме- нив ее инвестициями частного капитала. Но отказаться от помощи развитию было невозможно, поскольку, помимо причин морального плана, существовали и другие. Во-первых, кредиторам – международным, государственным и частным – было что терять: суммарный внешний долг стран «третьего мира» вырос с 889,0 млрд. долл. США в 1983 г. до 1306,4 млрд. долл. США в 1990 г. (без учета общей суммы обслу- живания долга – 161,8 млрд. долл. США ежегодно)21. Во-вторых, частный капитал, опасаясь нестабильной социально-экономической ситуации, не желал идти в стра- ны Африки или Латинской Америки. Проблема наращивания внешних долгов развивающихся стран в это десятилетие стала особенно острой. На первых порах кредиторы, в том числе многосторонние агентства, считали, что она носила временный характер. На протяжении 1970-х гг. 21 Toye, John. 1993. Dilemmas of Development.Reflections on the Counter-Revolution in Development Economics.Second Edition. Oxford: Blackwell Publishers, P. 225. ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 51 цены на сырье – основную статью экспорта многих стран с низким уровнем дохо- дов – повышались в среднем на 12% в год. В начале 1980-х, после резкого падения цен, была произведена реструктуризация платежей по обслуживанию и погашению долга. Международные кредиторы и страны-доноры рассчитывали на улучшение условий торговли для заемщиков, которые продолжали получать новые льготные кредиты. Внутренние факторы также играли существенную роль в наращивании долга. Многие страны жили не по средствам, допуская высокие торговые и бюджетные де- фициты при низкой норме сбережений. Новые займы не всегда использовались для инвестиций, способных приносить необходимую для обслуживания долга отдачу. В условиях слабого управления государственным сектором и недостаточно тщатель- ного отбора проектов донорами и кредиторами займы не приносили ожидаемого эффекта. Засухи, наводнения, гражданские конфликты, неадекватная экономиче- ская политика, коррупция усугубляли проблему. Кредиты зачастую привлекались лишь для обслуживания существующей задолженности. В середине 80-х годов правительства западных стран-кредиторов в формате Па- рижского клуба приняли решение о реструктуризации накопившейся задолжен- ности. На деле это означало отсрочку платежей и продолжение капитализации процентов, вследствие чего номинальная стоимость займов увеличилась. В 1988 г. члены Парижского клуба кредиторов признали, что некоторые из предоставлен- ных ими займов так и не будут погашены, и частично их списали. Несмотря на то что доля прощенной задолженности постепенно увеличивалась, в целом проблема оставалась нерешенной. Последовавшая за достаточно плодотворными (с точки зрения процесса разви- тия) 1970 гг. декада оказалась «потерянным десятилетием». Это объясняется двумя причинами. Во-первых, развернувшимся в 1982–1983 гг. мировым долговым кризи- сом, повлекшим за собой экономический кризис в большинстве стран, являвших- ся крупными должниками. Вследствие этого в развивающиеся страны практически прекратился приток капитала, необходимый для поддержания высокой экономи- ческой динамики. Второй причиной является радикальная смена парадигмы раз- вития. Замена кейнсианской теории неолиберальной и разработка национальных стратегий в духе Вашингтонского консенсуса вновь привели к механическому ко- пированию экономической политики промышленно развитых стран без учета на- ционального контекста развития в странах «третьего мира». Неудивительно, что в это время появилось критическое отношение к феномену помощи развитию как таковому. Критика шла по двум направлениям. Во-первых, отмечалось формирование зависимости ряда стран от получаемой помощи, кото- рая лишала их стимулов к поиску источников роста внутри национальной экономи- ки. Помощь как «большой толчок» извне, как временное явление, стала принимать статус элемента национальной хозяйственной системы, что формировало своео- бразную неоколониальную зависимость. Во-вторых, помощь критиковали за неэф- фективность ее использования реципиентами. Действительно, в предшествовавшие периоды, особенно до 1970-х гг., предоставление помощи в виде прямой поддержки 52 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ бюджета приводило к «утечкам» финансов и растрате бюджетных средств на непро- изводительные цели. В длинном передаточном механизме каждый бюрократ на всех уровнях управления стремился получить свой «кусочек бесплатного пирога», так что тем, кто реально нуждался в помощи доставались лишь жалкие крохи. Проанализировав результаты реализации первого поколения программ стаби- лизации и структурной адаптации, разработанных Всемирным банком и Между- народным валютным фондом как условие предоставления финансирования, меж- дународные организации были вынуждены провести их серьезную коррекцию. Программы нового поколения получили определение – «с человеческим лицом». В 1980-е гг. наблюдалась значительная пролиферация статистических данных. Помимо использовавшихся ранее критериев оценки эффективности помощи раз- витию – исследования в области занятости, производства, сельского хозяйства, де- мографии, переписей населений – политикам и аналитикам стали доступны стати- стические данные обследования отдельных хозяйств, распределения доходов между отдельными членами семей и их затрат. Система оценки уровня жизни, разрабо- танная в 1985 г. Всемирным банком (Living Standard Measurement Surveys), по сути, явилась начальной формой комплексной базы данных по исследованию бедности, совершенствовавшейся впоследствии и ставшей инструментом практики междуна- родного развития. «Усталость от помощи» и контуры новых подходов (1990-е гг.). Окончание «хо- лодной войны» устранило геополитические мотивы поведения доноров. Это име- ло как позитивные, так и негативные последствия. Проявившаяся уже в 1980-е гг. «усталость кредиторов и доноров» в начале следующей декады подкрепилась их де- зориентацией: казалось, что самого основания для предоставления помощи больше не существует. В целом последнее десятилетие прошлого столетия стало подготовительным для трансформации содействия развитию периодом. В концептуальном плане эта дека- да серьезных инноваций не принесла: продолжавшиеся дискуссии о роли и соотно- шении рынка и государственного регулирования доминировали в формате общей экономической теории и перекрывали возможности самостоятельного существова- ния теории развития. Для доктрины помощи и стратегий доноров 1990-е гг. стали временем важных инициатив, основанных на разработанных в прошлом теоретиче- ских подходах и создавших базу для новой политики в сфере СМР в первом десяти- летии нового тысячелетия. «Деполитизация» помощи развитию оказала важное влияние на поведение до- норов: они стали более разборчивыми в выборе реципиентов, формата и сроков предоставления помощи. При этом помощь развитию, как и в предшествующее де- сятилетие, по-прежнему рассматривалась донорами в качестве инструмента струк- турной адаптации. Все это имело следствием усиление обусловленности и связан- ности помощи. Соответственно в целеполагании помощи, также как и средствах ее оказания, по сравнению с 1970-ми гг. произошел заметный откат назад. Она не рас- сматривалась более как инструмент борьбы с отсталостью и содействие созданию ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 53 импортозамещающей экономики. Почти на два десятилетия проблемы бедности и неравенства выпали из фокуса разработчиков доктрин содействия развитию (по- степенное возвращение к ним началось лишь в конце декады). В 1990-е гг. в помощи развитию началось смещение фокуса с относительно мелкомасштабных конкрет- ных проектов на финансирование секторальных программ. Произошло переклю- чение адресности помощи: от конкретных получателей – сельских общин и мелких производителей – возврат к прямому переводу средств в бюджет страны [OECD- DAC, 2011]. Доктрина содействия развитию отдавала дань «открытой экономике» и предпочитала прямые иностранные инвестиции. Постепенно становилось все очевиднее, что вписанная в формат Вашингтонского консенсуса доктрина помощи не принесла желаемых результатов. Анализ результа- тов структурной адаптации в 36 развивающихся странах показал, что в большин- стве из них среднегодовые темпы экономического роста в 1991–1995 гг. составили 0,0%, в то время как в странах, отказавшихся от программ МВФ, они превысили 1%. Участвовавшие в программах страны Африки южнее Сахары в указанный период продемонстрировали падение подушевого роста ВВП в среднем на 0,3% в год [Ка- пица, 2011, С.82]. Разочаровывающими оказались и социальные последствия структурной адапта- ции. В 1986-1996 гг. подушевые расходы на образование сокращались в среднем на 0,7% в год. Темпы роста подушевых расходов на здравоохранение составляли лишь 2,5% в год, что было значительно ниже темпов роста в странах, не участвовавших в структурной адаптации. В результате африканские страны-участницы программы отстали от других развивающихся стран практически по всем показателям социаль- ного развития. В 1995 г. уровень грамотности взрослого населения составлял 66% среди мужчин и 47% среди женщин. Лишь 61% мальчиков и 57% девочек школьного возраста посещали начальную школу. В 1990-1997 гг. только 44% населения имели доступ к чистой питьевой воде, 31% детей в возрасте до пяти лет страдали от недо- статка веса. В 1997г. 17% детей умерли, не достигнув пятилетнего возраста [Капица, 2011, с.82]. В последнее десятилетие ХХ столетия одним из основных инструментов много- сторонней помощи развитию (наряду с программами структурной адаптации) ста- ло облегчение долгового бремени. В 1996 г. Всемирный банк и МВФ выступили с новой инициативой облегчения долга бедных стран с высоким уровнем задолженно- сти (инициатива ХИПК – HIPCs – от англ. «heavily indebted poor countries»). Ини- циатива отвечала формату Вашингтонского консенсуса: государства, решившие принять участие в инициативе, брали на себя обязательства в проведении реформ (разумной макроэкономической политики, создании стабильной правовой базы, а также надежной и прозрачной финансовой системы). Инициатива была направлена на решение проблем бедности развивающихся стран: высвобождавшиеся от списа- ния долгов средства должны были направляться на финансирование программ по улучшению условий жизни населения. Одним из труднопреодолимых препятствий на пути реализации инициативы стала коррупция. Оценить ее глобальные масштабы практически невозможно, но 54 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ отдельные случаи становились достоянием общественности. Так, буквально через несколько дней после оформления решения об облегчении долга президент Уганды приобрел личный самолет. По данным проведенного в 1996г. обследования, в Уган- де только 2% направленных в 1991 г. на совершенствование системы образования средств попали в школы, в 1995 г. эта сумма достигла 20%. Президент Заира Мо- буто Сесе Секо накопил на своих счетах около 5 млрд. долл. США; президент Кот- д’Ивуара Феликс Уфуэ-Буаньи на «собственные деньги» построил базилику стои- мостью в 300 млн. долл. США; в Кении чиновники расхитили казенные средства в размере 1,1 млрд. долл. США [Thomas, 2001, p.38]. Справедливая критика, разочарование и «усталость» от помощи стали характер- ными особенностями состояния всей сферы содействия развитию на протяжении последней декады ХХ века. В то же время эти факторы обусловили серьезную реви- зию всего института иностранной помощи и приспособление доктрины содействия развитию к новым реалиям. Как ни парадоксально, но именно через жесткость практиковавшихся в 1990-е гг. неолиберальных установок пробивались ростки об- новленных подходов. Важным шагом на пути трансформации подходов и воплощением теоретических установок на понимание развития как «человекоцентричного» процесса явились Отчеты о развитии человеческого потенциала, которые начиная с 1990 г. стали пу- бликоваться в рамках Программы развития ООН. В их основу был положен Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП)- интегральный показатель, который рассчитывался для межстранового сравнения и измерения уровня жизни, грамот- ности, образованности и долголетия как основных характеристик человеческого потенциала. Начиная с 1990-х гг. политика содействия развитию начала стабильно включать в повестку дня экологическую составляющую. Термин «устойчивое развитие», со- четавший экономическую эффективность, социальную защищенность и экологиче- скую безопасность – три основных параметра обеспечения фундамента для развития всего человечества, – прочно укрепился не только в теории, но и практике развития. Финансирование реализации экологических программ в странах бывшего «третьего мира» с целью сохранения окружающей среды стало одним из важных приоритетов оказания финансовой и технической помощи развитию. Импульс этим программам задала принятая в 1992 г. на конференции ООН в Рио-де-Жанейро Декларация по окружающей среде и развитию. Там же был принят важный документ – «Повест- ка дня на XXI век», охватывавший глобальные проблемы - от преодоления нищеты и голода до усиления роли общества в решении проблем охраны природы. Важным результатом работы конференции стало создание Комиссии ООН по устойчивому развитию. В 1990-е гг. КСР ОЭСР вернулся к проблеме эффективности помощи. Этот вопрос длительное время внимательно изучался в правительственных и академических кругах. Итогом дискуссий явился доклад КСР «Формируя XXI век: вклад сотруд- ничества в целях развития» (1996 г.), который заложил основы будущей доктрины помощи. Подчеркнув, что содействие развитию – это не просто отношения «до- ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 55 нор-реципиент», а многостороннее сотрудничество во имя общих целей и с раз- делением обязательств всех участников, авторы документа отметили, что полити- ка содействия развитию вступила в полосу фундаментальных изменений, которые диктуются необходимостью сочетать специфику ситуаций в конкретных странах с условиями функционирования глобальной международной системы. Цели разви- тия формулировались значительно шире, чем прежде. Проблема борьбы с бедно- стью по-прежнему занимала верхнюю строчку в официальной доктрине содействия развития и вновь в увязке с необходимостью достижения экономического роста, но при этом специально подчеркивалось, что он должен охватывать широкие слои общества развивающихся стран [OECD-DAC, 1996]. Впервые на официальном уровне как особая проблема развития в мировом мас- штабе зазвучала проблема стран, переживавших гражданские конфликты, а также государств с «плохим управлением», поддержка населения которых рассматрива- лась в качестве необходимого условия предотвращения дальнейшей социальной дезинтеграции и конфликтов. Однако консенсус в отношении сложных реципиен- тов у доноров сложился не сразу. Оказание им помощи сопряжено со значительно более высокими рисками: большая вероятность провала программы из-за ухудше- ния политической ситуации и нанесения вреда; угроза жизни исполнителей, высо- кая вероятность нецелевого распределения средств из-за преобладания коррупции, репутационные риски оказания поддержки репрессивным режимам и т.д. В силу этих причин доноры считали такие страны трудными партнерами и стремились ограничить степень своего вовлечения. В основе раннего, стандартного подхода к проблемным странам лежали следующие принципы: 1) меньшие объемы помощи; 2) ориентация на проектный подход; 3) меньшие сроки вовлечения; 4) более узкий набор действий; 5) доведение помощи через НПО (в обход государства); 6) предо- ставление гуманитарной помощи и только потом переход к помощи развитию. Кор- ректировка этих подходов произошла лишь в середине 2000-х гг. 5. Трансформация доктрины содействия развитию в 2000-е гг. Первая декада нового тысячелетия показала, что международному донорскому сообществу удалось преодолеть синдром «усталости» и, учитывая опыт прошлого, внести в доктрину содействия развитию коррективы. Прошедшие 11 лет характе- ризовались ростом оптимизма и активности доноров, как в плане дальнейшей ин- ституционализации процесса содействия развитию, так и объема помощи. В начале нового тысячелетия в фокусе проблем развития снова оказались вопросы бедности и экономического роста как средства ее преодоления и обеспечения условий реали- зации базовых прав человека. Инициаторами и идеологами новой кампании борьбы с бедностью на сей раз выступили две международные организации: Организация Объединенных Наций (в лице ЮНИСЕФ и ПРООН) и Всемирный банк. Программа развития ООН, предложившая расширенную трактовку бедности, акцентировав- шую внимание на невозможности реализации базовых прав человека (включающих экономические, политические, социальные, культурные и гражданские права), по- 56 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ казала новые грани многоаспектности процесса развития. Наличие взаимосвязей между безопасностью, человеческим развитием, поддержанием мира и возможно- стью реализации прав человека свидетельствовало о том, что программы помощи, нацеленные на борьбу с бедностью, одновременно помогали решать задачи соци- ального и политического развития. Всемирный банк в Докладе о мировом развитии 2000/2001 гг. предложил новую комплексную стратегию борьбы с бедностью по трем направлениям: создание более широких, чем ранее, возможностей для бедных, со- действие использованию этих возможностей, снижение уязвимости и повышение защищенности бедного населения. Важный вклад в формирование ориентиров для доноров помощи развитию внес состоявшийся под эгидой ООН в сентябре 2000 г. Саммит по проблемам развития нового тысячелетия и принятие Генеральной Ассамблеей ООН «Целей развития ты- сячелетия» (ЦРТ). В качестве магистральных были обозначены следующие направ- ления содействия развитию: ликвидация нищеты и голода; обеспечение всеобщего начального образования; поощрение равенства мужчин и женщин и расширение прав и возможностей женщин; сокращение детской смертности, улучшение охраны материнства; борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и другими заболеваниями; обеспе- чение устойчивого развития окружающей среды; формирование глобального пар- тнерства в целях развития. Декларированные цели не были чем-то принципиально новым, однако факт их коллективного признания (резолюцию поддержали 193 страны и более 20 междуна- родных организаций) явился беспрецедентным. Проблема координации усилий и повышения эффективности помощи. Единство стран–членов ООН как доноров, так и реципиентов – по отношению к ЦРТ имело большое значение для будущего СМР: на протяжении всей эволюции доктрины помощи разница в подходах и отсутствие консенсуса и взаимопонима- ния между двумя группами участников процесса развития часто являлась серьез- ным препятствием на пути реализации поставленных задач. Координации усилий и эффективности помощи был посвящен еще целый ряд международных форумов первого десятилетия нового века. В первую очередь следует назвать конференцию глав государств и правительств по проблемам финансирования развития, прошедшую под эгидой ООН в марте 2002 г. в мексиканском городе Монтеррее. Финальным документом этого форума стал так называемый Монтеррейский консенсус по финансированию развития22, продемонстрировавший широкий подход к решению проблем развития и их взаи- мосвязанность. Отметив, что глобализация не только открывает новые возможно- сти, но и создает проблемы развивающимся странам и государствам с переходной экономикой, и согласившись, что она должна быть всеохватывающей и справедли- вой, участники конференции подчеркнули необходимость совместной деятельно- сти в области обеспечения роста, искоренения бедности и устойчивого развития. 22 Монтеррейский консенсус Международной конференции по финансированию развития. 2002. URL:http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/declarations/monterrey.shtmlразвитияhttp://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/monterrey.shtml ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 57 Особенное значение для мобилизации ресурсов на реализацию ЦРТ, по мнению глав государств, имели партнерские связи между развитыми и развивающимися странами, сотрудничество по линии Юг–Юг, в том числе на основе трехсторонне- го сотрудничества. Отдельное внимание на конференции было уделено проблеме «надлежащего» управления. Дальнейшее уточнение целей и принципов содействия развитию, выработка ме- ханизмов по повышению эффективности проходили на форумах в Риме (2003 г.), Париже (2005 г.), Аккре (2008 г.) и, наконец, Пусане (2011 г.). Международное со- общество признало необходимость увязки целей тысячелетия и приоритетов стран- реципиентов. Участники форумов подтвердили приверженность принципам взаи- моотчетности (доноров и реципиентов), гармонизации (унификации) процедур и правил двусторонней помощи, согласования программ помощи в соответствии со спецификой стран-получателей и их национальных приоритетов, ориентированно- го на результат управления, а также принципа собственности – передачи права ре- шения вопроса об использовании предоставленной помощи странам-реципиентам. Задача Римского форума высокого уровня по вопросам гармонизации и коор- динации с целью повышения эффективности внешней помощи заключалась в том, чтобы согласовать операционные принципы, процедуры и порядок деятельности различных организаций, агентств и институтов с соответствующими системами стран-партнеров. Принятая в феврале 2003 г. Римская декларация о гармонизации была призвана скорректировать практику оказания помощи по указанным направ- лениям. В формате мер по улучшению согласования в сфере СМР предполагалось, в том числе, «обеспечить, чтобы помощь в целях развития оказывалась в соответ- ствии с приоритетами страны-партнера, включая стратегии сокращения масштабов нищеты и аналогичные подходы, и чтобы усилия по согласованию адаптировались к страновым условиям», «проводить обзор и определение путей и средств усовер- шенствования, в случае необходимости, политики, процедур и практики …отдель- ных учреждений и стран в целях облегчения процесса согласования, …стремиться к сокращению миссий, обзоров и докладов со стороны доноров, рационализации обусловленности …помощи и упрощению и согласованию документации», «акти- визировать усилия доноров в работе посредством децентрализации сотрудниче- ства на страновом уровне и повышать степень гибкости расположенного в стра- нах персонала по управлению страновыми программами и проектами с большей эффективностью и результативностью», предложить странам-партнерам согласо- вания, одобренные сообществом доноров, в которых будут изложены основанные на страновом подходе планы действий в области четкие и поддающиеся контролю предложения по согласованию помощи в области развития»23. Таким образом, од- ним из важнейших результатов совещания в Риме являлось признание донорами необходимости привязки международной помощи к национальным приоритетам развития (стран-реципиентов/партнеров) и задачам в области мирового развития, обозначенным в Декларации Тысячелетия. 23 Rome Declaration on Harmonization. 2003. URL: http://www.who.int/hdp/publications/1b_rome_declaration.pdf 58 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ В 2005 г. в Париже прошел Форум высокого уровня по повышению эффектив- ности помощи. Основное положение итоговой Декларации было связано с необ- ходимостью ускорить темпы преобразований в развивающихся странах на основе партнерства. Участники согласовали пять основных принципов партнерства и конкретные индикаторы их мониторинга и оценки. В качестве определяющих были названы следующие направления: обеспечение руководящей роли страны-партнера в разработке политики и стратегии в области развития (ownership), согласование действий доноров с национальными стратегиями стран-партнеров (alignment), гар- монизация деятельности доноров (harmonization), переход к управлению по резуль- татам (managing for results) совершенствование управления ресурсами и принятия решений, и взаимная подотчетность (mutual accountability). Парижский форум уде- лил основное внимание проблеме повышения эффективности и результативности помощи, главным образом, путем сокращения дублирования, снижения транзак- ционных издержек и выправления аллокационных диспропорций (отклонений от согласованных приоритетов). Страны-доноры взяли на себя обязательства оказы- вать помощь реципиентам в формулировании и реализации планов национального развития, опираясь на национальную систему финансирования и администрирова- ния стран-получателей помощи. Стороны, подписавшие Парижскую декларацию, согласились придерживаться пяти вышеназванных принципов в оказании помощи развитию развивающимся странам. В целях осуществления мониторинга за испол- нением донорами и странами-реципиентами своих взаимных обязательств и изме- рения достигнутого прогресса были разработаны 12 индикаторов. Оценка исполне- ния задач Парижской декларации осуществляется Сетью по оценке развития (DAC Network on Development Evaluation), которая является структурным подразделени- ем КСР ОЭСР24. Первые обзоры реализации Парижской декларации были подготовлены в 2006 г. и 2008 г. Они показали, что процесс перестройки национальных и международной систем помощи развитию идет медленно. В 2008 г. руководители многосторонних и двусторонних институтов развития встретились в г. Аккре (Гана). Форум высоко- го уровня по повышению эффективности международной помощи принял Аккр- ский план действий, направленный на усиление возможностей стран-партнеров по управлению содействием развитию, повышение эффективности и уровня включе- ния в партнерства различных структур и заинтересованных сторон в странах-пар- тнерах, повышению уровня подотчетности и прозрачности официальной помощи развитию (ОПР), снижения уровня обусловленности и повышения прогнозируемо- сти ОПР. Форум обратил внимание участников на ряд факторов, замедляющих про- цесс выполнения решений Парижского форума, и вынес дополнительные рекомен- дации, в частности: 1) принять меры по снижению волатильности и повышению предсказуемости по- мощи путем повышения результативности государственных расходов стран- реципиентов, и принятия перспективных планов по оказанию помощи страна- ми-донорами (на три–четыре года вперед); 24 Paris Declaration on Aid Effectiveness. 2005.URL: http://www.oecd.org/dataoecd/11/41/34428351.pdf ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 59 2) привлечь парламенты и организации гражданского общества стран-реципиентов к обеспечению контроля над использованием ресурсов помощи; 3) доноры должны (там, где это возможно) отдавать предпочтение национальной системе стран-реципиентов в использовании помощи развитию; 4) доноры должны отказаться от практики «связывания» помощи; 5) доноры должны составить индивидуальные планы «развязывания» помощи; 6) доноры должны принять меры по предотвращению фрагментации помощи (до- норы согласились не создавать новые каналы передачи помощи и сотрудничать на основе принципа разделения труда); 7) все стороны призываются к использованию принципов Парижской декларации. Вклад стран, сотрудничающих по линии Юг-Юг, приветствуется. В целях обеспечения транспарентности доноры и реципиенты призывались к проведению взаимной оценки деятельности в рамках подготовки обзора 2010 г. по реализации Парижской декларации. Рекомендовалась привлечь к участию в этом процессе представителей парламента и гражданского общества с целью обеспече- ния более высокой степени достоверности обзора25. Повестка Четвертого форума высокого уровня по проблемам эффективности по- мощи в Пусане (Республика Корея), состоявшегося в ноябре-декабре 2011 г., по при- знанию многочисленных экспертов, отражала как произошедшие в мире за послед- ние годы геополитические сдвиги в целом (в первую очередь, здесь имеется в виду возросшая роль стран BRICS – Бразилии, России, Индии, Китая и Южной Африки), так и, в частности, изменения ситуации в сфере СМР, а именно появления цело- го ряда новых партнеров в области содействия развитию. Прошедший под девизом «Строительство нового глобального партнерства для сотрудничества в целях эф- фективного развития», форум рассмотрел ключевые вопросы, связанные с целями и методами оказания помощи (прозрачность, надлежащее управление и т.д.), а так- же подчеркнул характерные особенности наступившего нового периода эволюции доктрины развития – необходимость расширения рамок глобального партнерства, продиктованную усложнением архитектуры СМР и появлением новых участников. На форуме было принято решение о создании нового «Глобального партнерства для сотрудничества в целях эффективного развития». В итоговом документе – Пу- санской декларации – было отражено изменение парадигмы СМР: на смену «эф- фективной помощи» пришло «партнерство/сотрудничество в целях эффективного развития». Документ указывает на необходимость привличения большего числа го- сударственных и негосударственных субъектов, что отражает потребность в укре- плении партнерства между донорами и реципиентами помощи. В нем особенно подчеркивается формат взаимодействия Юг–Юг и трехстороннего сотрудничества, а также необходимость привлечения гражданского общества и частного бизнеса в целях устойчивого развития с активным участием таких новых индустриальных го- сударств, как Китай, Индия и Бразилия26 . 25 Accra Agenda for Action. 2008. URL: http://siteresources.worldbank.org/ACCRAEXT/Resources/4700790-1217425866038/AAA-4- SEPTEMBER-FINAL-16h00.pdf 26 Busan Partnership for Effective Development Cooperation. Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness, Busan, Republic of Korea. 29 November – 1 December 2011. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/54/15/49650173.pdf 60 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ В целом в 2000-е гг. доктрина содействия развитию эволюционировала «в ногу» с процессом корректировки теоретических подходов. В этом смысле показательным был подготовленный Независимой комиссией по росту и развитию под эгидой Все- мирного банка «Доклад об экономическом росте: Стратегии устойчивого роста и включенного развития» (2008 г.)27. Значимость этого документа определялась тем, что впервые к работе над ним привлекались разработчики экономической полити- ки из развивающихся стран, имеющие практический опыт и на деле проверившие, какие из рецептов развития работают, а какие – нет. Наибольшую ценность пред- ставляли выводы доклада, касающиеся исследований причин различий в темпах экономического роста в странах, проводивших одинаковую политику в области раз- вития. Речь шла о публичном отказе от Вашингтонского консенсуса, предполагав- шего универсальность «рецептов» экономической политики. Эксперты однозначно утверждали, что «не существует общей формулы. Каждая страна имеет свои соб- ственные характеристики и исторический опыт, который должен быть отражен в ее стратегии роста». Таким образом, менявшаяся под давлением практики теория, в свою очередь, «перенаправляла» доктрину содействия развитию в русло более «ин- дивидуализированного» подхода. Облегчение долгового бремени: новые инициативы. Необходимость мобилиза- ции значительных средств для решения задач, обозначенных в ЦРТ, вновь остро по- ставила на повестку дня вопрос о решении долговых проблем развивающихся стран. По данным на 2001 г. 41 беднейшая страна мира была банкротом. Девять из десяти стран HIPC были не в состоянии выплатить долги. Значительные суммы внешне- го долга не позволяли поддерживать высокие темпы роста и создавать условия для преодоления бедности усилиями самих должников. С начала 2000-х гг. давление на доноров помощи развитию стало оказывать общественное мнение. Активизирова- лось общественное движение Jubilee Debt Campaign, выступающее за отмену долгов наиболее бедных стран. Чтобы ускорить продвижение к Целям развития тысячелетия, страны Боль- шой восьмерки в июне 2005 г. пришли к соглашению обеспечить Всемирный банк, МВФ и Азиатский банк развития средствами для погашения части долга стран груп- пы HIPC в размере 40–55 млрд. долл. США. В результате была создана Многосто- ронняя инициатива списания задолженности (MDRI), дополнявшая HIPC. Каждая страна, добившаяся решения задач HIPC, получала стопроцентное списание долга. В то время как Всемирный банк и АБР осуществляли Инициативу только по от- ношению к странам, выполнившим программу HIPC, МВФ установил чуть более широкие критерии: любая страна с годовым доходом 380 или менее долларов США на душу населения в соответствии с инициативой MDRI получает право на полное погашение долга. 27 Комиссия по росту и развитию. 2009.Доклад об экономическом росте: Стратегии устойчивого роста и включенного развития» . Мо- сква: Весь мир. URL: http://www.growthcommission.org/storage/cgdev/documents/Report/russiangrowthreport.pdf ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 61 «Трудные партнеры»: проблема содействия развитию «нестабильных госу- дарств». Одной из магистральных тенденций последних лет в сфере СМР стала концентрация доноров на проблемах «нестабильных государств» – странах, где государственные институты демонстрировали неспособность или нежелание вы- полнять основные функции. Длительное время такие государства считались труд- ными партнерами и фактически отсекались от каналов получения помощи разви- тию. Пересмотру подходов доноров способствовали, с одной стороны, события 11 сентября 2001 г., сформировавшие устойчивое представление о слабых государствах как источниках транснациональных угроз, а с другой – обозначившееся к середине 2000-х гг. их отставание от графика достижения ЦРТ. Сегодня все международные организации: ООН, ОЭСР, Всемирный банк, МВФ, региональные банки разви- тия – и крупные страны-доноры имеют отдельные стратегии оказания помощи «не- стабильным государствам». В донорском сообществе в отношении «нестабильных государств» сложился кон- сенсус, в основе которого лежат три ключевые идеи: 1) слабость государственных институтов и конфликты являются центральными проблемами развития и пре- пятствиями на пути достижения ЦРТ; 2) основными методами преодоления «не- стабильности» становятся государственное строительство и миростроительство; 3) традиционные механизмы оказания помощи в «нестабильных государствах» не работают, а значит, требуются инновационные подходы. ОЭСР определяет государственное строительство как «процесс укрепления по- тенциала, институтов и легитимности государства». В феврале 2011 г. КСР ОЭСР представил интегрированную концепцию государ- ственного строительства, которая на настоящий момент является наиболее полной и детализированной. Она обозначает три основополагающих компонента: поли- тическое урегулирование, понимаемое как явное или негласное соглашение между элитами, распределение властных полномочий и политический процесс, посред- ством которого осуществляется взаимодействие государства и общества; потенци- ал и «реактивность» государственных институтов в сфере выполнения основных функций и обеспечения основных услуг (обеспечение безопасности; нормотворче- ство, обеспечение исполнения законов и мирного разрешения споров; эффектив- ный сбор и расходование финансовых средств и предоставления основных услуг; создание благоприятных условий для экономического развития и труда); обще- ственные ожидания и представления о функциях государства, характер взаимодей- ствия между государством и обществом и способность общества доносить до госу- дарственных институтов свои требования. Расширительное толкование «государственного строительства», зафиксирован- ное в модели КСР ОЭСР, представляет собой шаг вперед в осмыслении данного фе- номена, попытку выйти за рамки «институционального» подхода, который не учи- тывал сложную динамику взаимоотношений между государством и обществом. В то же время очевидно, что в «нестабильных государствах», затронутых конфликтом, устойчивое государство может появиться только при условии обеспечения мирного развития. 62 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Изначально миростроительство рассматривалось в качестве отдельной, незави- симой фазы мирного процесса. Понимание миростроительства было довольно уз- ким. Его цели ограничивались установлением «негативного мира», понимаемого как отсутствие прямого насилия. Миростроительство предполагалось осуществлять ис- ключительно на постконфликтной стадии мирного процесса (отсюда термин «пост- конфликтное миростроительство»). Усилия в сфере миростроительства охватывали достаточно непродолжительный период времени, в течение которого международ- ные организации должны, в первую очередь, концентрироваться на выполнении таких функций, как разоружение враждовавших сторон и восстановление порядка (программы по разоружению, демобилизации и реинтеграции – РДР), репатриацию беженцев, а также мониторинг выборов и проведение рыночных реформ. Однако миссии, проведенные в соответствии с изложенными принципами, ока- зались неэффективными. Возобновление насилия в таких странах, как Либерия и Руанда, заставило теоретиков и практиков задуматься о пересмотре подходов к ми- ростроительству. Главным уроком стало осознание того, что политическая и эконо- мическая либерализация не способна привести к желаемым результатам в отсут- ствие сильных и эффективных формальных институтов, и более того – может стать причиной новой эскалации конфликта. Необходимым условием для обеспечения мира является восстановление или создание заново дееспособного государства.С конца 1990-х гг. миростроительство начало трактоваться значительно шире, чем прежде. Его целью стало установление «позитивного мира», понимаемого как от- сутствие структурного насилия в обществе. Речь шла о содействии процессу фунда- ментальной трансформации общества – укреплению «человеческой безопасности» и устранению фундаментальных причин конфликта. Миростроительство переста- ло ограничиваться постконфликтной стадией мирного процесса и начало воспри- ниматься как долгосрочный и многогранный процесс по укреплению демократии; установлению верховенства закона; обеспечению устойчивого развития; равного доступа к ресурсам, экологической безопасности и др. Миростроительство стало близко соприкасаться с государственным строительством. Сегодня международные доноры приступили к разработке комплексного/инте- грального подхода к государственному строительству и миростроительству – «укре- плению государств ради укрепления мира». ОЭСР и Министерство международ- ного развития Великобритании обозначили основные компоненты этого подхода: анализ фундаментальных причин, динамики и мотивации участников конфликта; поддержка «инклюзивных» форматов политического урегулирования и мирного процесса; создание условий для мирного разрешения споров с помощью полити- ческого процесса; укрепление базовых государственных функций; удовлетворение общественных ожиданий. Таким образом, после оформления политического консенсуса, в рамках которого слабость институтов была осознана не только как препятствие на пути доведения помощи, но и как угроза международной безопасности и самостоятельная пробле- ма развития, доноры пришли к двум важным выводам: 1) «стандартный подход» противоречит достижению главной цели – институциональному строительству; 2) ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 63 принципы Парижской декларации не могут быть автоматически применены в отно- шении всех «нестабильных государств». Результатом этого стало принятие в 2007 г. КСР ОЭСР 10 Принципов оказания помощи «нестабильным государствам», впослед- ствии нашедших отражение в Аккрском плане действий 2008 г. Доноры договори- лись о том, что при разработке конкретных стратегий и программ оказания помощи необходимо: 1) исходить из контекста; 2) не наносить вреда; 3) концентрироваться на государственном строительстве; 4) уделять главное внимание превентивным ме- рам; 5) признавать наличие взаимосвязей между политическими и экономическими целями и целями в сфере безопасности; 6) бороться с дискриминацией; 7) согласо- вывать цели с приоритетами стран-реципиентов; 8) содействовать разработке ме- ханизмов координации действий между донорами; 9) действовать оперативно, но оставаться вовлеченными в течение длительного времени; 10) не допускать марги- нализации [отдельных реципиентов]. Данные принципы стали краеугольным камнем политики «клуба доноров», ко- торые в 2009 г. начали активно отслеживать их соблюдение в отдельных странах. Тогда же КСР ОЭСР в рамках Международной сети по конфликтам и нестабильно- сти (INCAF) был учрежден Международный диалог по миростроительству и госу- дарственному строительству. На его основе в апреле 2010 г. в столице Восточного Тимора Дили семью «нестабильными странами» была создана группа «G7+», кото- рая сегодня насчитывает уже 19 стран с общим населением более 350 млн. человек. В рамках Международного диалога за последние два года были принято три взаи- модополняющих документа 1) «Дилийская декларация» с приложением в виде «За- явления группы «G7+» (апрель 2010 г.); 2) «Монровийская дорожная карта» (июль 2011); 3) «Новый курс деятельности в нестабильных государствах» (декабрь 2011 г.). Свидетельством серьезного внимания международного сообщества к проблеме «нестабильных государств» стал доклад Всемирного банка о мировом развитии 2011 г. «Конфликты, безопасность и развитие». Основная мысль Доклада заключалась в том, что для пресечения циклов насилия важно укреплять легитимные институты и повышать эффективность управления. В Докладе отмечалось, что конфликты и насилие в XXI в. – это проблема, которую нельзя решать по моделям ХХ в. Эксперты Всемирного банка предложили новые инструменты практической политики в отно- шении конфликтных стран, отметив, что «набор мер по укреплению доверия и под- ходов к институциональному строительству следует адаптировать к особенностям каждой страны…» Кульминацией поступательного движения мирового сообщества к принципиаль- но новым принципам помощи «нестабильным государствам» стал Итоговый доку- мент Четвертого форума высокого уровня по повышению эффективности внешней помощи в Пусане (декабрь 2011 г.), имеющий целью обеспечение устойчивости го- сударства перед лицом как нестабильности и конфликтов, так и других внешних шоков: «эпидемий, изменений климата, экономических, продовольственных и энер- гетических кризисов, а также природных катастроф»28. 28 Busan Partnership for Effective Development Cooperation. Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness, Busan, Republic of Korea. 29 November – 1 December 2011. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/54/15/49650173.pdf 64 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Оформившийся к 2012 г. консенсус по принципам оказания помощи «нестабиль- ным государствам» имеет все шансы заложить основы нового режима помощи. Поскольку принципы изначально формулируются при активном участии стран- реципиентов, он должен быть эффективнее как дискредитировавшего себя стан- дартного подхода, так и подходов второй половины 2000-х гг., решающую роль в разработке которых играли доноры. Система показателей результативности помощи развитию. В 2000-е гг. наблю- дался прогресс в деле совершенствования системы показателей результативности помощи. Для мониторинга исполнения решений Парижской декларации по эффек- тивности помощи развитию были разработаны специальные методики. Всемирный банк проводил анализ результативности помощи по методике системы комплекс- ного развития (Comprehensive Development Framework)29. Созданная еще в мае 2003 г. рабочая группа по результативности помощи при КСР ОЭСР получила довольно широкие полномочия. Одним из основных направлений ее деятельности стал мо- ниторинг выполнения Парижской декларации по всем принятым в ней обязатель- ствам. Интересную систему индикаторов, основанную на оценке обязательств стран- доноров в различных областях содействия развитию, разработал американский аналитический Центр глобального развития (Рис. 2.3). Индекс позволяет оценить и сравнить степень «приверженности» стран-доноров целям развития. Рис. 2.3. Индекс выполнения обязательств ведущими странами-донорами в сфере СМР. Источник: Сenter for Global Development. Commitment to Development Index. URL: http://www.cgdev.org/section/initiatives/_active/cdi/ 29 World Bank. Comprehensive Development Framework URL:http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/AFRICAEXT/0,, contentMDK:20236245~menuPK:488501~pagePK:146736~piPK:226340~theSitePK:258644,00.html ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 65 В 2010 г. было расширено семейство индикаторов, которые измеряют ИРЧП, а сам Индекс подвергся существенной корректировке. В дополнение к используемо- му ИРЧП, который является сводным показателем, опирающимся на среднестра- новые статистические данные и не учитывающим внутреннего неравенства, были введены три новых индикатора: индекс человеческого развития, скорректирован- ный с учетом социально-экономического неравенства (ИЧРН), Индекс гендерного неравенства (ИГН) и Индекс многомерной бедности (ИМБ). На основании анализа имеющихся за 2010 г. данных эксперты Центра пришли к интересным обобщениям. Индекс позволил, во-первых, определить области, где политика доноров содейству- ет искоренению бедности и где она мешает развитию; во-вторых, подтвердить, что содействие развитию – это больше, чем помощь (необходимо фокусировать внима- ние доноров на торговле, миграции, капиталовложениях, окружающей среде, без- опасности, технологиях); в-третьих, сделать вывод о том, что помощь – это больше, чем деньги (то, как страны-доноры формируют свои программы помощи, не ме- нее важно, чем то, сколько денег они дают); в-четвертых, продемонстрировать, как страны-доноры «одной рукой дают» (посредством финансовой помощи или капи- таловложений), «а другой отнимают» (посредством создания торговых барьеров и загрязнения окружающей среды); в-пятых, подтвердить ценность сотрудничества в области содействия развитию (ни одна нация не в состоянии в одиночку справиться с глобальными вызовами современности); и, наконец, в-шестых, сделать вывод о том, что на сегодняшний день ни одна страна-донор не может являться образцом для подражания (почти все страны «не дотягивают» до средних показателей хотя бы по одному из семи показателей, а большинство из них на уровне ниже среднего по трем). *** За свою более чем полувековую историю доктрина содействия развитию транс- формировалась. Каждое из прошедших шести десятилетий в большей или меньшей степени отличалось от предыдущего. Однако выбранные нами критерии-цели, до- минирующая теория и система показателей оценки результатов позволяют обозна- чить четыре более крупных периода. Это 1950–1960-е гг., когда развитие отождест- влялось с экономическим ростом; более успешные 1970-е гг., когда в целеполагании содействия развитию серьезное внимание уделялось борьбе с бедностью; 1980–90- ее гг., когда помощь развитию являлась инструментом структурной адаптации; и, наконец, 2000-е гг., когда на основе анализа опыта и ошибок предшествующего пе- риода доктрина помощи подверглась существенной корректировке. В целом начало ХХI в. стало позитивным периодом в эволюции доктрины помощи. Вместе с тем многочисленные проблемы свидетельствуют о том, что работникам сферы СМР – как аналитикам, так и практикам – предстоит еще много работы. 66 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Каковы критерии периодизации доктрины помощи? 2. В чем заключалась специфика первого периода эволюции доктрины помощи? 3. Что привело к смещению внимания доноров развития в 1970-е гг. с макроуровня на микропрограммы? Оправданно ли было изменение доктрины оказания помо- щи развитию и повышало ли это ее действенность для населения развивающихся стран? 4. Как вы понимаете термин «потерянное» для развития десятилетие? 5. Что определяло поведение доноров помощи развитию в 1990-е гг.? Чем было вы- звано изменение целей помощи развитию? 6. Как можно охарактеризовать результаты программ «структурной адаптации» в сфере содействия развитию? 7. Как решалась проблема облегчения долгового бремени в 1990-е – 2000-е гг.? 8. В чем суть трансформации доктрины развития в 2000-е гг.? 9. Как международное сообщество решало проблему повышения эффективно- сти помощи в 2000-е г.? 10.Какие причины обусловили превращение помощи нестабильным государствам в приоритетное направление СМР? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Капица Л.М. 2011. Иностранная помощь и развитие: теория и практика // Вест- ник МГИМО-Университета 4(19): 70-98. 2. Ларионова М.В. (отв. ред.) 2010. Международные инструменты и понятийный ап- парат в сфере содействия международному развитию: учебно-тематическое по- собие. Москва: Изд. дом Гос. Ун – та – Высшей школы экономики. 3. Ларионова М.В. (отв. ред.). 2010. Национальные стратегии содействия между- народному развитию: учебно-тематическое пособие. Москва: Изд.дом Гос. Ун – та – Высшей школы экономики. 4. Brookings Institution. 2011. Aiding Development: Assistance Reform for the 21st Century. Brookings Institution, Washington, DC. URL: http:// «http://www.brookings.edu/reports/2011/02_aiding_development. aspx»www.brookings.edu/reports/2011/02_aiding_development.aspx. 5. Сollier, Paul. 2007. The Bottom Billion. Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It. New York: Oxford University Press. 6. Dengbol-Martinussen, John, and Poul Engberg-Pedersen. 2003. Aid: Understanding International Development Cooperation. Translated by Marie Bille. London-New York: Zed Books LTD and Copenhagen: Mellemfolkelight Samvirke Danish Association for International Cooperation. ЛЕКЦИЯ №2. ЭВОЛЮЦИЯ ДОКТРИН ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ 67 7. Lancaster, Carol. 2007. Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics. Chicago: University of Chicago Press. 8. OECD-DAC (Organisation for Economic and Development Cooperation - Development Assistance Committee). 2011. The DAC: 50 Years, 50 Highlights. OECD-DAC, Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/../50/4671535.pdf. 9. OECD-DAC. 1996. Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation. OECD-DAC, Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/23/25/250874. pdf. 10. Riddell, Roger C. 2008. Does Foreign Aid Really Work? Oxford: Oxford University Press. 11. Sörensen, Jens S. (ed.). 2010. Challenging the Aid Paradigm: Western Currents and Asian Alternatives. Houndsmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan. 12. Tarp, Finn (ed.). 2000. Foreign Aid and Development: Lessons Leant and Directions for the Future. London: Routledge. 13. Thomas, M.A. 2001. Getting Debt Relief Right // Foreign Affairs 80 (5): 36-45. 14. Thorbecke, Erik. 2006. The Evolution of the Development Doctrine, 1950-2005. UNU- WIDER (United Nations University-World Institute for Development Economic Research) Research Paper No. 155. UNU-WIDER, Helsinki. 15. Todaro, Michael P., and Stephen C. Smith. 2008. Economic Development.10th ed. Boston, Mass: Addison-Wesley. 68 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 69 II РАЗДЕЛ АРХИТЕКТУРА СМР 70 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Архитектура помощи развитию – очень объемное понятие. В него входит институциональная и правовая база, виды по- мощи, источники ее финансирования, участники партнерств в целях развития, формы взаимоотношений между ними, модели финансирования СМР, каналы распределения потоков помощи, финансовые инструменты и, наконец, конкретные проекты и мероприятия. На протяжении всей шестидесятилетней истории архитектура СМР эволюционировала и трансформировалась в соответствии с требованиями времени. Наиболее значительные изменения она пережила на рубеже веков, когда произошло ее существенное усложнение. В первую очередь, это объяснялось увеличением количества доноров и их дифференциацией, а так- же диверсификацией каналов распределения помощи. Все эти факторы обусловили появление новых тенденций в сфере СМР, которые заслуживают более детального анализа и обобщения. Таким образом, если в фокусе первого раздела курса лекций на- ходился вопрос о том, что такое развитие и зачем нужна помощь развитию, то во втором – речь пойдет о том, кто, кому и как по- могает. Вначале обозначается понятийная и институционально-пра- вовая система координат, в которых реализуется сотрудниче- ство в целях развития на современном этапе, классифицируя критерии, виды и формы оказания помощи развитию, а также ключевых участников СМР. Затем описываются новейшие тен- денции в структуре и распределении потоков помощи по от- дельным группам доноров, формам, регионам, странам, группам реципиентов и секторам, с указанием тех из них, которые пре- пятствуют повышению эффективности помощи в глобальном масштабе. Наибольшее внимание во втором разделе уделя- ется донорам – как «традиционным», так и «новым», общим и специфическим чертам их национальных стратегий участия в СМР. Эти лекции призваны посредством обобщения опыта дру- гих стран, анализа их ошибок и предлагаемых ими инноваций облегчить задачу будущих российских профессионалов в сфере СМР. Отдельная лекция посвящена России как новому донору. ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 71 ЛЕКЦИЯ №3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ План лекции 1. Помощь развитию: проблемы определения. 2. Участники СМР. 3. Формы оказания помощи. Содействие развитию является самостоятельным направлением международно- го сотрудничества. В целях более эффективного учета потоков помощи Комитетом по содействию развитию ОЭСР был разработан особый понятийный аппарат, раз- ветвленная система правил, критериев, и моделей взаимодействия между участни- ками. Данная система постоянно усложняется под влиянием процессов глобали- зации и усиления взаимозависимости между различными сферами человеческой деятельности, а также перераспределения ролей в мировой экономике и политике между отдельными группами государственных и негосударственных игроков. Осо- бое значение приобретает изменение формата взаимоотношений между развитыми и развивающимися странами, которые предлагают принципиально иное понима- ние многих базовых понятий, включая само понятие «помощь развитию». Вместе с тем архитектура СМР до сих пор зиждется на том институционально-правовом фундаменте, который был возведен много десятилетий назад. Цель данной лекции - описать систему координат, в которых осуществляется содействие развитию на современном этапе, обозначив ключевые понятия, группы участников СМР и ос- новные формы взаимодействия между ними. 1. Помощь развитию: проблемы определения В широком понимании иностранная (международная) помощь (Foreign Aid) представляет собой добровольную передачу средств (в форме товаров, навыков, «ноу-хау», грантов, кредитов и займов) от доноров к получателям таких средств. Типологизация иностранной помощи проводится в соответствии с ее назначени- ем, поэтому обычно говорят о военной, гуманитарной помощи и содействии раз- витию. Согласно наиболее общему определению помощь (содействие) развитию (Development Aid/Development Assistance) – это помощь, направленная на развитие и повышение благосостояния развивающихся стран. В этом состоит ее главное от- личие от другого вида – военной помощи, которая обычно направляется в виде по- ставок вооружений и военного оборудования (а также средств, необходимых для их обслуживания) союзникам для усиления их обороноспособности или бедным странам для удержания контроля над их собственной территорией. Несмотря на то что термин «гуманитарная помощь» часто употребляется самостоятельно, в при- 72 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ нятой на сегодняшней день классификации она является частью (подвидом) помо- щи развитию. Гуманитарная помощь может предоставляться как в денежной, так и в натуральной форме (продовольствие, медикаменты, товары). Конкретные ин- вестиционные проекты в области инфраструктуры, здравоохранения, санитарии, образования, целью которых является повышение благосостояния развивающихся стран, в сущности, также являются подвидом помощи развитию. Важной ее состав- ляющей (подвидом) является техническая помощь, которую можно определить как совокупность научно-технических знаний и опыта, практических консультаций в экономической, научной и социальных областях, предоставляемых на льготных или безвозмездных условиях. Резолюция ГА ООН четко определяет формы технической помощи: посылка в развивающиеся страны экспертов ООН для оказания консуль- тативных услуг правительствам этих государств и подготовки специалистов на ме- стах, предоставление гражданам развивающихся стран стипендий для обучения за рубежом, командирование технического персонала, поставка оборудования и мате- риалов для демонстрационных целей. Работа по формированию понятийного аппарата в сфере помощи развитию про- должается и сегодня. Серьезное внимание этой проблеме уделяется Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), одной из целей которой яв- ляется координация политики развитых стран-членов по предоставлению помощи развивающимся странам. В рамках системы Организаций Объединенных Наций, а также имеющих статус специализированных учреждений (агентств) ООН Между- народного валютного фонда и Всемирного банка также ведется работа по уточне- нию понятий в данной сфере. Нормы в области помощи развитию вырабатываются также в ЕС, ОПЕК и других международных организациях и объединениях. В определениях помощи развитию могут фиксироваться интересы получателей помощи, доноров, влияние помощи на экономическое развитие стран-реципиентов, цели предоставления помощи, а также источники ее финансирования. Общепри- нятым является подход, при котором во главу угла ставятся цели предоставления помощи развивающимся странам с точки зрения доноров, а именно развитие и по- вышение благосостояния. Развитие, в свою очередь, определяется как процесс, на- правленный на повышение качества жизни индивидов в терминах уровня доходов и потребления, качества питания, медицинского обслуживания, образовательных услуг и т.д., через экономический рост. Другими аспектами развития являются: 1) создание условий для повышения самоуважения индивидов через создание систе- мы необходимых экономических, социальных и политических институтов; 2) повы- шение уровня личной свободы индивидов через расширение возможностей выбора и обеспечение доступности товаров и услуг30. Наиболее оптимальным на сегодняшний день является определение содействия развитию как части иностранной помощи, предоставляемой правительствами стран-доноров развивающимся странам. 30 The WHO Glossary of Globalisation, Trade and Health Terms, World Health Organization. URL:http://www.who.int/trade/glossary/story015/ en/index.html ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 73 Помощь развитию оказывают не только правительства стран-доноров, поэтому по источникам финансирования она разделяется на государственную и частную (Рис. 3.1). Рис. 3.1. Классификация иностранной помощи по источникам финансирования Государственная Частная Официальная помощь НПО развитию 1) международные; (ОПР), (ODA) 2) национальные Прочее официальное Банки финансирование (ПОФ), (OOF) Компании Корпоративные фонды Семейные фонды Физические лица Фонды развития Содействие по государственной линии включает в себя Официальную помощь развитию (ОПР) (Official Development Assistance, ODA) и Прочее официальное финан- сирование (Other Official Flows). Определение ОПР было согласовано в КСР ОЭСР в 1969 г., дополнено в 1972 г. и сегодня звучит следующим образом: официальная помощь развитию предостав- ляется странам-партнерам, определенным в качестве получателей ОПР в списке КСР ОЭСР, либо международным многосторонним институтам с целью финанси- рования ими этих государств. Центральным элементом этого определения являют- 74 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ся правительства стран, оказывающих помощь, поэтому КСР оперирует понятием официальной помощи развитию (ОПР). При этом обязательными являются следую- щие условия: 1) ресурсы должны предоставляться официальными органами, вклю- чая центральные правительства и региональные власти; 2) основной целью каждой операции должна являться ее направленность на содействие социально-экономи- ческому развитию и повышению благосостояния развивающихся стран; 3) помощь должна иметь льготный характер, который подразумевает наличие грант-элемента в размере не менее 25% (при расчете по фиксированной ставке дисконтирования в 10%)31. Грант-элемент является показателем льготности займа/кредита, отражаю- щим выгодность кредита для заемщика по сравнению с рыночной процентной став- кой32. ОПР определяется КСР ОЭСР как транзакции, осуществляемые с целью содей- ствия социальному развитию развивающихся стран, а также финансовые условия грантовой поддержки, которые должны предоставляться на концессионной основе. Для обеспечения единообразной отчетности КСР ОЭСР определил финансовые потоки, которые могут быть отнесены к ОПР. Основным критерием здесь также вы- ступает содействие социально-экономическому развитию и росту благосостояния. Поскольку статистика КСР концентрируется на операциях, связанных с развитием, займы, предоставляемые на 1 год и менее, не учитываются в ОПР. Рассмотрим ограничения КСР ОЭСР на включение операций в ОПР. 1) В ее состав не включается военная помощь, а также списание задолженности, об- разовавшейся в результате ее поставок. Вместе с тем использование вооружен- ных сил стран-доноров для оказания гуманитарной помощи попадает в раз- ряд ОПР. 2) Миротворческие операции. К ОПР не относится финансирование силовых аспек- тов миротворческих операций. Однако в ее состав включаются расходы доноров по следующим операциям, осуществляемым на основании мандата ООН и под ее управлением: обеспечение защиты прав человека, контроль за ходом избира- тельных компаний, реабилитация демобилизованных солдат, контроль и подго- товка административных кадров, в том числе таможенных и полицейских служб, рекомендации по экономической стабилизации, репатриации и демобилизации военнослужащих, разоружению и разминированию. Аналогичные операции, осуществляемые не под эгидой ООН, также относятся к ОПР, но не попадают в строку, отражающую расходы на миротворчество. В то же время деятельность не отвечающая целям развития, например разминирование с целью обучения воен- ных, не рассматривается как ОПР. 3) Гражданская полиция. К ОПР относятся расходы на подготовку полицейских ка- дров, но расходы на операции полицейских сил стран-доноров по предотвраще- нию гражданских беспорядков в странах-реципиентах не учитываются в ОПР. 31 DAC Glossary of Key Terms and Concepts, OECD. URL: http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00. html#ODA 32 DAC Glossary of Key Terms and Concepts, OECD. URL:http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00. html#Grant_Element ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 75 4) Социальные и культурные программы. Как и в случае с полицейскими силами, проводится различие между деятельностью по развитию собственного потен- циала стран-реципиентов (относится к ОПР) и одноразовыми акциями (не от- носится к ОПР). Таким образом, предоставление помощи музеям, библиотекам, художественным и музыкальным школам, спортивным учреждениям рассматри- вается как ОПР, а спонсорские расходы по организации гастрольных туров арти- стов и выступлений спортсменов не рассматриваются в качестве ОПР. 5) Помощь беженцам. К ОПР относится помощь беженцам в развивающихся стра- нах, временная помощь беженцам, находящимся на территории страны-донора, предоставляемая в первые 12 месяцев, а также расходы, связанные с их оконча- тельной репатриацией на родину. 6) Ядерная энергетика. В категорию ОПР входит финансирование использования ядерной энергии в мирных целях, включая строительство АЭС и применение ра- диоизотопов в медицинских целях. 7) Исследовательские работы. В ОПР включаются только исследования, непосред- ственно, напрямую связанные с проблемами развивающихся стран (тропические болезни, разведение сельскохозяйственных культур, подходящих для тропиче- ского климата). К ОПР могут относиться в том числе и исследования, которые проводятся на территории стран-доноров. 8) Помощь в осуществлении мер по борьбе с терроризмом не учитывается в каче- стве ОПР, так как эти меры направлены, в первую очередь, на устранение угроз безопасности стран-доноров, а не на содействие экономическому и социальному развитию страны-получателя33. К ОПР относятся и некоторые операции, отвечающие целям развитию, которые не регистрируются в статистике платежного баланса как передача ресурсов. В их число могут входить стоимость среднего и высшего образования, а также курсов об- учения (включая стипендии и транспортные расходы) для граждан развивающих- ся стран в государствах-донорах, административные расходы программ по линии ОПР, субсидии неправительственным организациям и финансирование программ по популяризации целей развития в странах-донорах. Инвестиции в основные средства (материальные активы) на территории стран-доноров не рассматриваются как передача ресурсов и не относятся к ОПР. Это относится, в том числе, к строи- тельству и оборудованию учебных и исследовательских центров, ориентированных на цели развития. Однако текущие расходы таких заведений могут рассматриваться как ОПР34. Помощь в интересах торговли (Aid for Trade) является отдельным подвидом ОПР. Данная инициатива была запущена на шестой Министерской конференции ВТО (Гонконг, 2005г.) и представляет собой систему мер в области содействия раз- витию, которые направлены на расширение возможностей развивающихся стран 33 OECD-DAC. 2008. Is it ODA? Factsheet. URL:www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf 34 OECD-DAC. 2008. Is it ODA? Factsheet. URL:www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf 76 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ по укреплению торгового потенциала. Она включает в себя 1) техническую помощь в области торговли; 2) содействие развитию инфраструктуры торговли, 3) создание производственных мощностей. Выделение средств в рамках помощи в интересах торговли происходит на двустороннем уровне и через многосторонние и региональ- ные финансовые организации или организации развития, такие, как Всемирный банк и региональные банки развития. Помощь в интересах торговли является наи- более эффективной в следующих областях: анализ торговой политики и перегово- ры, облегчение условий торговли, повышение конкурентоспособности, диверсифи- кация экспорта35. В понятие «прочее официальное финансирование» (Other Official Flows, OOF) КСР ОЭСР включаются транзакции невоенного характера официальных органов стра- нам-партнерам, определенным в качестве получателей ОПР в списке КСР ОЭСР, которые не соответствуют критериям отнесения к ОПР в части целей помощи или имеют меньший объем грант-элемента. К этой категории, например, относятся офи- циальные субсидии, предоставляемые частным фирмам, направленные на поддерж- ку коммерческой деятельности36. К частной помощи развитию относится помощь из частных источников фи- нансирования, таких как неправительственные организации, частные компании, коммерческие банки, корпоративные фонды, семейные фонды, физические лица. Новым в этой сфере является появление фондов развития, которые могут финан- сироваться, с одной стороны, частными компаниями, коммерческими банками, корпоративными фондами, семейными фондами, а также физическими лицами, а с другой стороны, средствами, выделяемыми в рамках ОПР и Прочего официального финансирования. 2. Участники СМР Во второй половине 1990-х гг. КСР ОЭСР, реагируя на процесс усложнения ар- хитектуры СМР и стремясь уйти от упрощенного деления на субъекты и объекты помощи, перенес акценты на сотрудничество всех участников партнерства в сфере СМР. Тем не менее, для облегчения типологизации обратимся к устоявшемуся раз- делению участников СМР на доноров и реципиентов помощи. Основными участниками СМР являются доноры, к которым относятся страны- доноры (как развитые, так и развивающиеся), международные многосторонние институты и организации, участвующие в предоставлении помощи развиваю- щимся странам; неправительственные организации и благотворительные фон- ды (Таблица 3.1). 35 OECD Work on Aid for Trade // OECD Official website. URL: http://www.oecd.org/document/52/0,3746, en_2649_37413_39145396_1_1_1_37413,00.html 36 DAC Glossary of Key Terms and Concepts, OECD. http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00. html#OOF ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 77 Таблица 3.1. Структура донорского сообщества Страны-доноры Многосторонние Неправительственные Частные благотвори- доноры организации тельные фонды «Традиционные» Многосторонние Международные НПО Семейные фонды доноры (страны– банки развития члены КСР ОЭСР) «Новые» доноры МВФ Национальные НПО Корпоративные (страны, не входящие фонды в КСР ОЭСР) Учреждения ООН Другие международные организации и институты На сегодняшний день помощь развитию оказывают более 50 стран. Страны-до- норы условно можно разделить на две крупные группы: «традиционные» доноры» и «новые» доноры. К «традиционным» донорам относят страны-члены КСР ОЭСР – привилегиро- ванного «клуба доноров», учрежденного в 1961 г. и вот уже более полувека определя- ющего повестку дня в сфере СМР. При создании КСР ОЭСР в него вошли 10 стран: Бельгия, ФРГ, Великобритания, Италия, Канада, Нидерланды, Португалия (вышла в 1974 г., присоединилась вновь в 1991 г.), США, Франция, Япония, а также Европей- ская Комиссия. В 1960-е гг. к «клубу» присоединились еще 6 стран – Дания (1962), Норвегия (1963), Швеция (1965), Австрия (1965), Австралия (1966), Швейцария (1968), в 1970-е гг. – Новая Зеландия (1973) и Финляндия (1975); в 1980-е гг. – Ирландия (1985); в 1990-е гг. – Испания (1991), Люксембург (1992) и Греция (1999). Последнее расширение «клуба» произошло в 2010 г., когда в него вступила Южная Корея. Общее число членов увеличилось до 24. Хотя «традиционные» доноры никогда не представляли собой монолитной, гомо- генной группы (подробнее об этом см. лекцию №5), в их политике в области СМР можно выделить целый ряд общих черт. К таковым относятся: высокая степень мо- нетизации помощи, льготности кредитов и грант-элемента; активные усилия, пред- принимаемые с целью координации действий и повышения эффективности СМР, в первую очередь посредством снижения доли связанной помощи и расширения сфе- ры применения прямой поддержки бюджета. К «новым» донорам относят страны, предоставляющие помощь развивающимся странам, но не принадлежащие к КСР ОЭСР37. «Новые» доноры – весьма неоднород- ная группа. В нее входит большое количество стран, принципиально отличающихся друг от друга как по общим политико-экономическим параметрам и положению на международной арене, так и по модели оказания помощи. Неучастие в КСР ОЭСР фактически является единственной объединяющей их чертой. По этой причине до- 37 Существует также широкая трактовка, в рамках которой в число «новых» доноров включают как государственные, так и негосудар- ственные партнеры (например, частные фонды и НПО). 78 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ норское сообщество предпринимает попытки выделить внутри нее отдельные, бо- лее гомогенные группы. В основу предложенной КСР ОЭСР типологии были по- ложены не институциональные или географические признаки, а модель участия в СМР и взаимодействия с «клубом традиционных доноров». В рамках данной типо- логии обозначены три группы стран, каждой из которых соответствует определен- ная модель оказания помощи. 1) «Новые» доноры, ориентирующиеся на КСР ОЭСР. В данную группу включают- ся страны, которые при выстраивании своих национальных систем содействия развитию – при формировании законодательных баз, стратегий и институтов – берут за основу модель «традиционных» доноров. К ним относятся, в первую очередь, 12 новых стран-участниц ЕС, которые строят программы СМР, ориен- тируясь преимущественно на принципы ЕС (Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словения, Словакия, Чехия, Эстония), члены ОЭСР, не входящие в КСР (Исландия, Израиль и Турция), а также Лихтенштейн и Россия, не представленные в ОЭСР. Все указанные страны предоставляют от- четность в КСР в соответствии с его методологией и придерживаются принципов Парижской декларации 2005 г. 2) Арабские доноры, такие, как Кувейт, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), являются крупными игроками в сфере СМР уже на протяжении нескольких десятилетий. Институционализация национальных программ в них началась еще до нефтяного бума 1970-х гг. Данная группа государств отличается по своим подходам и принципам предоставления помощи как от стран, стремя- щихся в ОЭСР, так и от участников партнерств по линии Юг–Юг. В отличие от последних они «спокойно», без излишней «политизации» проблемы относятся к схеме взаимодействия «донор-реципиент». В то же время у них мало общего с подходами стран, которые придерживаются принципов КСР ОЭСР, хотя они и отправляют туда официальную (пусть и неполную) отчетность. Специфика дан- ной группы проявляются и в целом ряде других аспектов – в принципах оказания помощи, институциональной структуре, в секторальных и региональных при- оритетах и т.д. 3) Участники партнерств по линии Юг–Юг. В число стран, которые проявляют наибольшую активность в области укрепления сотрудничества по линии Юг-Юг в области развития входят Бразилия, Венесуэла, Египет, Индия, Китай, Колум- бия, Малайзия, Мексика, Таиланд, Чили, ЮАР. Большая часть их одновременно являются и донорами, и получателями помощи. Сотрудничество этой группы с «традиционными» донорами ограничивается рамками политического диалога и в некоторых случаях получением технической поддержки в сфере предоставле- ния отчетности в сфере СМР. В то же время, как показывает опыт Четвертого форума в Пусане, данные страны по-прежнему предпочитают не брать на себя ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 79 обязательств в качестве доноров и дистанцироваться от «привилегированного клуба» [Zimmerman, Smith, 2011]. Многосторонние доноры. Международные организации, программы и фонды фактически финансируются за счет стран-доноров (в основном стран-членов КСР). Международные институты также привлекают средства частных инвесторов, одна- ко они, скорее, используются для решения проблем доступа к кредитным ресурсам, нежели на цели помощи развитию, где высока грантовая составляющая. Основных многосторонних доноров можно классифицировать следующим образом. Таблица 3.2. Классификация многосторонних доноров Международные Учреждения ООН Другие финансовые институты международные организации и институты Группа Всемирного банка Фонды и программы ООН Глобальные фонды Региональные и Специализированные Фонд ОПЕК субрегиональные банки учреждения ООН развития МВФ Европейская Комиссия и др. Крупнейшими донорами среди международных финансовых институтов явля- ются многосторонние банки развития. В эту категорию входят: Группа Всемирного банка, региональные банки развития (Межамериканский банк развития, Азиатский банк развития, Африканский банк развития и Европейский банк реконструкции и развития) и субрегиональные банки развития (Карибский и Исламский банки раз- вития, Центральноамериканский банк экономической интеграции, Андская корпо- рация развития и т.д.). В целом многосторонние банки развития представляют собой некоммерческие организации, деятельность которых направлена на решение социально-экономиче- ских проблем развивающихся стран. Они выступают в качестве финансовых посред- ников между развитыми и развивающимися странами, содействуя экономическому и социальному развитию последних. Используя различные механизмы привлече- ния финансовых ресурсов (взносы в уставный капитал, кредиты, депозиты, выпуск облигаций и т.д.), эти банки аккумулируют значительные средства, которые затем направляют на долгосрочное кредитование инвестиционных, инфраструктурных, социальных и других проектов, а также на предоставление гарантий, грантов и тех- нической помощи38. Основная деятельность международных банков развития не подпадает под по- нятие «официальная помощь развитию», так как заметная доля средств предостав- ляется на коммерческих условиях. Учитывая дифференциацию уровня развития стран-реципиентов, а также структурные различия их экономик, банки развития предусматривают разные источники финансирования заемщиков. Бедные страны получают кредиты на льготных условиях из фонда специальных операций, который 38 Подробнее о привлечении средств многосторонними банками развития см.: А.А. Абалкина. Современные тенденции формирования ресурсной базы в многосторонних банках развития // Банковское дело. – 2006. – № 4. 80 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ нередко называют «льготным окном». Функции льготного окна выполняют создан- ные в рамках организаций фонды (МАР в составе Группы Всемирного банка; Ази- атский фонд развития в рамках группы Азиатского банка развития, Африканский фонд развития и Нигерийский трастовый фонд в рамках группы Африканского банка развития; Европейский фонд развития). Страны же с более высоким уровнем развития кредитуются в фонде основных ресурсов, или «жестком окне», назван- ном так за счет приближенным к рыночным условиям кредитования. Большинство кредитов выдается из этого источника. Так, например, в группе Азиатского банка развития доля кредитов из «жесткого окна» достигает 70%. Помимо этого, неред- ко развитые страны–члены банков развития учреждают Фонды в доверительном управлении, или трастовые фонды, которые призваны поддержать развивающие- ся страны путем предоставления им технической помощи, консалтинговых услуг, а также проведения софинансирования и микрофинансирования. Крупнейшим многосторонним банком развития и крупнейшим донором среди всех международных финансовых организаций является Группа Всемирного бан- ка. Всемирный банк не является «банком» в нашем привычном понимании. Группа Всемирного банка (ГВБ) – один из крупнейших международных институтов, предо- ставляющий финансовую и техническую помощь развивающимся странам. Целью деятельности организаций ГВБ является оказание помощи развивающимся стра- нам «через помощь самим себе». ГВБ служит площадкой для привлечения капитала, является источником консультационной помощи и экспертной поддержки, способ- ствует развитию рынков частного сектора, совершенствованию государственного управления и борьбе с коррупцией в развивающихся странах. Деятельность ГВБ затрагивает такие сферы, как торговля, финансы, здравоохранение, образование, смягчение последствий изменения климата. Группу Всемирного банка составляют Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоци- ация развития (МАР), Международная финансовая корпорация (МФК), Междуна- родный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС), Многосто- роннее агентство по инвестиционным гарантиям (МИГА). Основными кредитными институтами Группы Всемирного банка выступают МБРР и МАР. МАР оказывает помощь странам с ограниченным доступом на между- народные рынки ссудных капиталов и низким уровнем дохода (валовой националь- ный доход на душу населения должен составлять менее 1135 долларов США в 2010 финансовом году). В настоящее время МАР является ключевым источником помо- щи 80 беднейшим странам мира, половина которых находится в Африке. Ресурсы МАР пополняются каждые три года за счет взносов стран-доноров, перечисленных доходов МБРР, а также погашенных кредитов. МАР является не только льготным кредитным окном Группы Всемирного банка, но и платформой для ведения посто- янного диалога доноров со странами–партнерами по вопросам политики и стра- тегии в области СМР. Кроме того, МАР служит площадкой для дополнительного привлечения донорских ресурсов под программы, реализуемые МБРР, деятельность которого направлена на предоставление заемных ресурсов странам со средним уровнем дохода или кредитоспособным бедным странам, а также реализацию тра- ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 81 стовых фондов, которые передаются странами-донорами в управление МБРР. Тра- стовые фонды служат дополнительным инструментом обеспечения стратегического диалога Всемирного банка со странами-донорами в таких сферах, как работа в «не- стабильных государствах», пилотирование и апробация инновационных подходов в области СМР, повышение эффективности процесса передачи знаний. Трастовые фонды МББР также позволяют масштабировать программы, поддерживаемые МАР. По итогам 2010 финансового года Группа Всемирного банка контролировала тра- стовые фонды общим объемом 26 млрд. долл. США. У МБРР взносы стран-членов не являются основным источником ресурсов. МБРР привлекает капитал преимуще- ственно путем выпуска облигаций. Международная финансовая корпорация является одной из организаций Груп- пы Всемирного банка, которая осуществляет инвестиции в частном секторе. МФК предоставляет займы, инвестиции в форме долевого участия в капитале, структу- рированное финансирование и продукты по управлению рисками, а также оказы- вает консультационные услуги в целях стимулирования роста частного сектора в развивающихся странах. Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям, входящее в состав Группы организаций Всемирного банка, содействует привлечению прямых ино- странных инвестиций в страны с формирующейся рыночной экономикой для сти- мулирования экономического роста, сокращения масштабов бедности и улучшения условий жизни населения. В 2011 финансовом году Группа организаций Всемирного банка зарезервировала 57,3 млрд. долл. США в виде займов, грантов, вложений в акционерный капитала и гарантий для своих членов и частных предприятий. Общая сумма зарезервирован- ных МБРР средств составила 26,7 млрд. долл. США в сравнении с 44,2 млрд. долл. США в 2010 году, но по-прежнему превышает докризисные уровни. МАР – фонд Банка для беднейших стран – зарезервировала средства в размере 16,3 млрд. долл. США, что на 12% больше, чем в прошлом году. Объемы помощи со стороны МФК возросли на 3% до 12,2 млрд. долл. США, а МИГА выдала гарантии на сумму 2,1 млрд. долл. США, что на 43% больше, чем в 2010 финансовом году. Кроме того, в этом году расширенная коалиция в составе 51 донора взяла обязательство внести рекордную сумму 49,3 млрд. долл. США в рамках пополнения средств МАР-16 на предстоящие три финансовых года, что означает 18-процентное увеличение по сравнению с МАР-1539. Всемирный банк так же, как и Международный валютный фонд, имеет статус специализированного учреждения (агентства) ООН. Сотрудничество ООН и Все- мирного банка, оформленное специальным соглашением в ноябре 1947 г., распро- страняется на сферы снижения уровня бедности, содействия устойчивому разви- тию, а также инвестирования в человеческий капитал. На операционном уровне Всемирный банк тесно сотрудничает с Программой развития ООН (ПРООН) и дру- гими фондами и программами ООН в рамках осуществления совместных проектов, 39 Всемирный Банк. 2011. Годовой отчет. Всемирный банк: Вашингтон. С.2 URL: http://siteresources.worldbank.org/EXTANNREP2011/Resources/8070616-1315497443245/WBAR11_YearInReview_Russian.pdf 82 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ софинансирования, и координации действий. Так, Всемирный банк является одним из шести спонсоров Совместной программы ООН по ВИЧ/СПИДу и одним из са- мых крупных доноров в борьбе с ВИЧ/СПИДом. Сотрудничество Всемирного банка и Всемирной продовольственной программы вносит существенный вклад в между- народные программы по борьбе с голодом. В настоящее время Группа Всемирного банка осуществляет более 1800 проектов, направленных на повышение уровня жиз- ни и сокращение масштабов бедности почти во всех секторах экономики развива- ющихся стран. Страны-члены ГВБ можно разделить на две группы - развитые и развивающиеся. Страны-члены Всемирного банка из группы развивающихся стран по его требова- нию и требованию МВФ готовят национальные стратегии по снижению уровня бед- ности при проведении консультаций с кругом заинтересованных представителей гражданского общества и частного сектора. Стратегии по борьбе с бедностью нача- ли применяться Всемирным банком и МВФ в 1999 г. как инструменты повышения подотчетности стран по принятию мер для снижения уровня бедности; а также в ка- честве механизмов повышения согласованности действий между правительствами стран-доноров, стран-реципиентов и другими участниками программ содействия международному развитию. Развитые страны, в свою очередь, формируют совместные стратегии по предо- ставлению помощи развивающимся странам, в которых подробно представлены способы и механизмы реализации отдельных программ ГВБ для конкретных стран. Эти стратегии разрабатываются при взаимодействии представителей националь- ных органов власти стран-доноров с органами управления и организациями граж- данского общества развивающихся стран, а также другими сторонами, заинтересо- ванными в вопросах содействия развитию. В стратегиях учитывается долгосрочная стратегия развития стран, а также сравнительные преимущества программ Всемир- ного банка в увязке со стратегиями других доноров. Направления работы Всемирного банка можно разделить на финансовые и нефи- нансовые. К нефинансовой сфере относится деятельность Всемирного банка, свя- занная с предоставлением аналитических и консультационных услуг. В финансовой сфере деятельности Всемирного банка можно выделить несколько механизмов, та- ких, как займы и гранты, трастовые фонды. МБРР и МАР предоставляют займы двух основных видов: инвестиционные за- ймы и займы на цели развития. Инвестиционные займы предоставляются разви- вающимся странам для реализации программ социально-экономического развития по различным отраслям. Займы на цели развития (займы на цели структурных пре- образований) предоставляются для поддержки и осуществления реформ политики и институциональных реформ. Долгосрочные кредиты МАР по определению являются беспроцентными, однако по ним устанавливается комиссионный сбор в размере 0,75% средств, предостав- ляемых в качестве займа. Другим инструментом поддержки развивающихся стран являются гранты. Цель предоставления грантов – стимулирование развивающихся ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 83 стран в развитии и внедрении инноваций и привлечение партнеров к работе над проектами. Предоставление грантов осуществляется для реализации программ по следующим направлениям: • облегчение долгового бремени стран с высоким уровнем задолженности; • повышение эффективности служб канализации и водоснабжения; • поддержка программ иммунизации и вакцинации с целью снижения уровня заболеваемости инфекционными болезнями; • борьба с пандемией ВИЧ/СПИДа; • поддержка организаций гражданского общества; • создание стимулов для сокращения выбросов парниковых газов. Трастовые фонды представляют собой соглашения Всемирного банка финансо- вого и административного содержания с внешними донорами в целях финансиро- вания высокоприоритетных направлений, имеющих первостепенное значение для социально-экономического развития стран-членов. Деятельность региональных и субрегиональных банков развития направлена не только на повышение уровня жизни бедных стран, но и на структурное развитие целых субрегионов. Региональные банки развития активно заимствуют средства с международных финансовых рынков, однако эти средства направляются на креди- тование, как правило, на условиях, приближенных к рыночным. Объемы их деятель- ности, хотя и скромны по сравнению с объемами деятельности Группы Всемирного банка, тем не менее, их роль как доноров в международной архитектуре помощи развитию достаточно заметна. Например, на Африканский и Азиатский банки раз- вития сегодня приходятся 10% всей помощи, предоставляемой многосторонними организациями (6 и 4% соответственно)40. Можно выделить несколько существенных особенностей помощи развитию, ока- зываемой многосторонними банками развития: • Если помощь стран-доноров представляет собой в основном гранты, то мно- госторонние банки развития представляют в основном кредитные ресурсы. Доля льготного кредитования в банках развития варьируется, однако она меньше по сравнению со средствами, предоставляемыми на рыночных усло- виях. В этой связи деятельность банков развития нередко провоцирует дол- говую зависимость стран-реципиентов. • Хотя внешнеполитические факторы и экономические интересы стран- доноров при кредитовании банками развития играют меньшую роль, чем при предоставлении двусторонней помощи, тем не менее, они оказывают влия- ние на распределение кредитов и грантов в страны-реципиенты. Например, сотрудничество Китая со Всемирным банком и Азиатским банком развития было временно заблокировано после событий 4 июня 1989 г. на площади Тя- ньаньмэнь в Пекине. Развитые страны, которым принадлежит существенная доля подписного капитала банков, ввели санкции против Китая и приостано- вили помощь. 40 OECD. 2012. Development Aid at a Glance. Statistics by Region. 1. Developing countries. 2012 edition. OECD Publishing. Paris. URL: http:// www.oecd.org/dataoecd/59/5/42139479.pdf. P.6 84 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ • Многосторонние институты развития нередко критикуют за «идеологиче- ский» подход к заемщикам, выражающийся в необходимости проведения реформ. Нередко их деятельность воспринимается как инструмент неолибе- ральной повестки дня, которая не берет в расчет особенности национальной модели развития. Международный валютный фонд (МВФ) в силу своей специализации в большей степени призван способствовать финансовой стабильности стран-реципиентов, нежели содействовать их развитию. Однако в последнее десятилетие МВФ взял на себя обязанность содействовать достижению Целей развития тысячелетия путем оказания технической помощи, льготного кредитования, консультационных услуг, а также поддержки в мобилизации ресурсов доноров на цели развития. Организация предоставляет займы, которые квалифицируются как официальная помощь разви- тию, в основном через свой трастовый фонд Сокращения бедности и содействию росту (Poverty Reduction and Growth Trust), который имеет три кредитных меха- низма: расширенный кредитный механизм, механизм стенд-бай для бедных стран, чрезвычайный кредитный механизм. Помимо этого, МВФ учредил фонд списания долга после чрезвычайных ситуаций (Post-Catastrophe Debt Relief Trust). Еще одним важным механизмом оказания помощи развитию выступают различ- ные агентства, фонды и программы ООН (в общей сложности порядка 30 учрежде- ний), на которые приходится около 10% помощи от многосторонних доноров. Ор- ганизация помощи через учреждения ООН достаточно сложна и включает в себя систему различных организаций. Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) – один из главных органов ООН, координирующий сотрудничество в экономической и социальной областях в рамках ООН и ее специализированных учреждениях. В ЭКОСОС входит ряд реги- ональных комиссий: • Экономическая комиссия для Африки (ЭКА). • Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО). • Европейская экономическая комиссия (ЕЭК). • Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК). • Экономическая и социальная комиссия для Западной Азии (ЭСКЗА). Специализированные учреждения ООН (Всемирная организация здравоохране- ния (ВОЗ), Международный фонд сельскохозяйственного развития (МФСР), Про- грамма развития ООН (ПРООН), Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) и др.). Эти международные организации являются само- стоятельными, с ООН их связывают специальные соглашения о сотрудничестве. Агентства, фонды, программы ООН (Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Фонд ООН в области народонаселения (ЮНФПА), Всемирная продовольственная программа (ВПП), Объединенная программа ООН по ВИЧ/СПИДу (ЮНЭЙДС), Агентство ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Ближневосточное агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), программа ООН по населенным пунктам (ООН-Хабитат) и ряд других. ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 85 Фонды и программы ООН финансируются странами-донорами, неправитель- ственными организациями и частными фондами. Основная проблема с пополнени- ем фондов связана с целевой направленностью средств доноров. Более 75% средств, которыми управляют агентства ООН, представляют собой целевые ресурсы. Доно- ры определяют сферы распределения помощи, что, с одной стороны, накладывает ограничение на использование средств в рамках программ ООН, а с другой – не дает возможность странам-реципиентам самостоятельно определить приоритеты развития. В современной архитектуре финансирования развития функционирует значи- тельное количество других международных объединений, Глобальные фонды. Они, как правило, представляют собой фонды или партнерства, имеющие узкую специ- ализацию и направленные на борьбу с конкретной проблемой. К ним относятся Гло- бальный фонд по борьбе с ВИЧ/СПИДом, туберкулезом (Глобальный фонд), маляри- ей, Глобальный экологический фонд (ГЭФ), Глобальный альянс по проблемам вакцин и иммунизации (ГАПВИ), Международный механизм финансирования иммунизации и др. Глобальный фонд является основным финансовым механизмом борьбы с этими болезнями. Глобальный фонд профинансировал 572 программы в 144 странах мира на сумму более 19,3 млрд. долл. США. Глобальный экологический фонд (ГЭФ), соз- данный в 1991 г., координирует ключевые международные соглашения в области окружающей среды и финансирует проекты, связанные с сохранением биоразноо- бразия, борьбой с последствиями изменения климата, деградации почв, разруше- ния озонового слоя, загрязнения окружающей среды и т.д. Важную роль в архитектуре содействия международному развитию играет Ор- ганизация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Четыре структуры этой организации осуществляют деятельность в целях содействия развитию как в странах-членах, так и странах, не входящих в ОЭСР: КСР (DAC), Центр разви- тия (Development Centre), Центр по сотрудничеству со странами, не входящими в ОЭСР(Centre for Co-operation with Non-Members/CCNM), Клуб стран Сахеля и За- падной Африки (Sahel & West Africa Club/SWAC). Всемирная торговая организация (ВТО), несмотря на то, что ее основной целью является регулирование торговых отношений, а не помощь развивающимся стра- нам, обозначает содействие развитию в качестве одного из важных направлений деятельности. Это особенно значимо в условиях, когда более двух третей членов ВТО относятся к группе развивающихся стран. Вопросы развития и интересы раз- вивающихся стран были положены в основу работы ВТО в рамках Дохийского ра- унда. На Шестой Министерской конференции ВТО (Гонконг, 2005г.) была запущена инициатива «Помощь в интересах торговли» («Aid for Trade»), которая представ- ляет собой специальный механизм ВТО по содействию включения развивающихся стран в мировую торговлю, создания собственного потенциала для расширения их внешней торговли. При этом ВТО непосредственно не занимается предоставлением 86 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ помощи развитию в интересах торговли, но организует совместную работу различ- ных механизмов содействия развитию, проводит мониторинг и распространяет его результаты. Важную роль в формировании повестки СМР на глобальном уровне играют та- кие форумы, как «Группа восьми» и «Группа двадцати». Эти форумы являются пло- щадками для выработки и принятия глобальных экономических решений, а также механизмами координации мировой экономической политики. Вопросы СМР и вы- работка решений по проблемам развития беднейших стран мира также является одним из приоритетов данных форумов, на которых лидеры ведущих стран, будучи членами других международных организаций, актуализируют решения других фо- румов, а также предоставляют мандаты на осуществление отдельных программ. В настоящее время происходит увеличение числа международных организаций, участвующих в СМР. Их насчитывается уже более 230, и на них приходится пример- но четверть официальной помощи развитию. Распределение финансовых ресурсов между организациями неоднородно, на 15 крупнейших организаций приходится 90% всей многосторонней помощи. Помощь, оказываемая международными организациями, имеет некоторые пре- имущества по сравнению с двусторонней помощью. Во-первых, на распределение средств меньшее влияние оказывают политические факторы. Во-вторых, аккуму- лированные в международных организациях средства позволяют реализовать крупные по масштабам проекты. В-третьих, в рамках международной организации возможно осуществить координацию усилий доноров как на региональном, так и на глобальном уровнях. Вместе с тем диверсификация многосторонних институ- тов-участников СМР усугубляет проблему фрагментации помощи и увеличивает уровень административной нагрузки на страны-реципиенты, что диктует необхо- димость координации действий между различными международными организаци- ями и принятие ими полноценной ответственности за повышение эффективности помощи развитию. Неправительственные организации. Неправительственными организациями (НПО), по определению Всемирного банка, являются частные организации, осу- ществляющие деятельность, направленную на сокращение бедности, защиту окру- жающей среды, обеспечение основных социальных благ и т.д.41 Можно обозначить, по крайней мере, два типа НПО – международные и национальные. Вторая группа, в свою очередь, представлена НПО в странах-донорах и НПО в странах-партнерах. Количество НПО всех видов в мире постоянно растет, однако точных статических данных об их количестве нет. По оценкам Лондонской школы экономики, в 2003 г. в мире насчитывалось 59000 НПО, 60% из которых были вовлечены в деятель- ность, связанную с экономическим и социальным развитием. НПО получили боль- шое распространение в развивающихся странах. Так, в Индии зарегистрировано 15000 организаций, пополняющих свой бюджет за счет иностранных источников. В Бангладеш зарегистрировано более 1000 НПО, причем некоторые из них являют- 41 World Bank. 1989. Operational Directive 14.70: Involving Nongovernmental Organizations in Bank-Supported Activities. August 28, 1989. ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 87 ся крупными по масштабам деятельности. Например, организация Bangladesh Rural Advancement Committee реализует сотни проектов на сумму более 240 млн. долл. США. Вместе с тем собственные средства НПО, которые они, например, вносят в ка- честве доноров в глобальные фонды, составляют лишь малую часть от тех средств, которые поступают в/через них от стран-доноров. Главной ролью НПО в странах- донорах по-прежнему остается реализация программ и проектов, в первую очередь в рамках проектного финансирования. Это относится как к «традиционным», так и к «новым» донорам, в первую очередь в странах Центральной и Восточной Евро- пы, где получила широкое распространение практика сотрудничества со специ- ализированными неправительственными организациями содействия развитию (NGDO – non-governmental development organizations) и так называемыми «плат- формами», которые выполняют функции координации диалога между правитель- ством, НПО и частным сектором. Частные благотворительные фонды. Фонд – общественная организация, кото- рая ведает (принимает и распоряжается) средствами, поступающими от частных лиц в виде пожертвований для социально значимых целей. Фонды выступают в роли некоммерческих организаций и концентрируют свою работу в следующих сферах: окружающая среда, социальные услуги, здравоохранение, образование, культура, наука и искусство. Среди благотворительных фондов, играющих заметную роль в финансировании развития, выделяются корпоративные фонды и семейные фонды, крупнейшим из которых является Фонд Билла и Мелинды Гейтс – единственная структура подобного рода, которая с некоторых пор предоставляет отчетность в КСР ОЭСР в соответствии с его методологией (Вставка 3.1). За последние десятилетия наблюдается значительный рост количества фондов. Например, в странах ЕС функционирует по меньшей мере 95000 общественных фондов. Многие из этих фондов достаточно крупные. Так, 55 552 фонда имеют сово- купные активы в размере 237 млрд. евро. Вставка 3.1. Фонд Билла и Мелинды Гейтс Фонд Билла и Мелинды Гейтс, основанный в 1994 г., является крупнейшим благотвори- тельным фондом в мире. Фокус его деятельности направлен на поддержку и улучшение системы здравоохранения, а также преодоление голода в бедных странах. Средства фон- да направлялись на реализацию программы по предупреждению и лечению СПИДа и ту- беркулеза, борьбу с малярией, в проект по иммунизации детей в Индии и Африке и другие инициативы. С момента своего основания фонд выдал грантов на сумму 24 млрд. долл. США. 88 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Реципиенты. Основными реципиентами помощи развитию являются развиваю- щиеся страны, страны с переходной экономикой и так называемые «нестабильные государства» (fragile states). При этом особенностью стран–получателей помощи является то, что они рассматриваются как страны–партнеры, ответственные и за- интересованные в обновлении национальной экономики, ускорении социального развития. Для измерения объемов международной помощи, а также учета и мони- торинга средств, выделяемых развивающимся странам, международные ор- ганизации – ООН, ОЭСР – классифицируют страны–получатели помощи в соот- ветствии с отдельными статистическими показателями, например, уровнем ВНД на душу населения. Основу политики международной помощи составляют статистиче- ские базы данных ОЭСР, Всемирного банка, ООН. Наиболее распространенным является список и классификация реципиентов КСР ОЭСР. КСР составляет список развивающихся стран и территорий, имеющих право получать ОПР. Страны классифицируются по уровню экономического раз- вития в соответствии с уровнем ВНД на душу населения. В списке четыре группы стран: 1) наименее развитые страны; 2) другие страны с низким уровнем дохода; 3) страны с уровнем дохода ниже среднего; 4) страны с уровнем дохода выше среднего. Данный список был составлен КСР для целей сбора статистической информации и не является руководством по предоставлению иностранной помощи или источ- ником разделения стран на привилегированные и непривилегированные. Список пересматривается КСР ОЭСР каждые три года. В 1993 г. в связи с необходимостью получения помощи странам с переходной эко- номикой в Восточной Европе и уменьшением потребности в помощи для стран Вос- точной Азии из-за быстрого роста их экономик был сформирован новый список стран–получателей помощи. Он состоял из двух частей, каждая из которых объеди- няла группу стран по уровню экономического развития. К странам I части списка относились наименее развитые страны, а также страны с уровнем дохода ниже и выше среднего. К странам II части списка относились более развитые из развива- ющихся стран, а также страны с переходной экономикой. Только помощь, предна- значенная для стран I части, считалась Официальной помощью развития (Official Development Assistance, ODA). Международная помощь, предназначенная для стран II части, считалась Официальной помощью (Official Aid, OA). По мере экономиче- ского развития (с учетом дохода на душу населения) страны из I части могли пере- мещаться во II часть, и наоборот. Учитывая возрастающую сложность такого разде- ления стран, особенно при переходе стран из одной части списка в другую, а также сокращение объемов помощи для наиболее развитых из развивающихся стран и стран с переходной экономикой в связи с их экономическим ростом, КСР ОЭСР принял решение упразднить список стран II группы в 2005 г. С 2005г. были исклю- чены из списка получателей помощи такие страны со средним уровнем дохода, как: Россия, Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Слове- ния, Словакия, Чехия, Эстония42. 42 History of DAC Lists of Aid Recipient Countries. URL: http://www.oecd.org/document/55/0,3746,en_2649_34447_35832055_1_1_1_1,00. html#Origins ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 89 В настоящее время список КСР ОЭСР содержит все страны и территории с низ- ким и средним уровнем дохода на душу населения, кроме стран ««Группы восьми»», стран ЕС и стран, для которых определена точная дата вступления в ЕС. Кроме того, лист включает все наименее развитые страны (по классификации ООН). В послед- ней версии списка, одобренной в октябре 2011 г., в соответствии с которой будет производиться предоставление отчетности по ОПР за 2011-2013 гг. значится 148 стран и территорий (Таблица 3.3). Таблица 3.3. Список получателей помощи КСР ОЭСР на 2011-2013 гг. Наименее развитые Другие страны с низким Страны с уровнем до- Страны с уровнем дохода страны уровнем дохода хода ниже среднего выше среднего Список утверждается ВНД на душу населения ВНД на душу ВНД на душу ООН не более 1005 долл. населения в населения в США в 2010 г. диапазоне 1006- диапазоне 3976- 3975 долл. США в 12275 долл. США в 2010 г. 2010 г. 48 стран 6 стран 40 стран и 54 страны и территорий территории Источник: DAC List of ODA Recipients. Effective for reporting on 2011, 2012 and 2013 flows. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/9/50/48858205.pdf Членство в ОЭСР не сказывается на включении в список или исключении из него стран, получающих ОПР. Так, например, Мексика является страной-членом ОЭСР и в то же время включена в список стран-получателей ОПР. Исключение из списка происходит после достижения страной высокого уровня дохода на душу населения и сохранения этого уровня в течение трех лет. Таким образом, страны с высоким уровнем дохода в список реципиентов ОПР не входят. Другие международные организации используют свои критерии для отнесения стран к группе, получающей помощь развитию. Так, например, многосторонние банки развития, как правило, группируют страны на основе нескольких показате- лей для определения тех стран, которые имеют доступ к ресурсам, предоставляе- мым на льготных условиях. К таким показателям относятся: 1)уровень развития страны; как правило, для этих целей используется показатель ВНД на душу населе- ния; 2) кредитоспособность стран, отражающаяся в ее суверенном рейтинге, то есть возможность государства или компаний страны заимствовать на международных рынках. Низкий уровень развития страны, а также низкая кредитоспособность от- крывают ей возможность получать кредиты на льготных условиях. Например, во Всемирном банке для доступа стран к льготным кредитам МАР установлен порог валового национального дохода на душу населения не более 1135 долл. США в 2010 г. Азиатский банк развития классифицирует страны-реципиенты по четырем группам, исходя из уровня доходов страны, а также способности по- гашать кредиты. Такая классификация позволяет определить страны, имеющие до- ступ только к «жесткому» и «льготному» окнам, либо к обоим окнам одновременно. Порог дохода зафиксирован на том же уровне, что и у МАР. 90 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Среди получателей помощи развитию выделяют отдельную группу «нестабиль- ных государств», «клуб» которых может пополняться из всех вышеперечисленных категорий. В настоящее время нет единого определения этого понятия, но экспер- тами международных организаций были обозначены общие черты, присущие та- ким странам. В частности, в «Принципах оказания помощи «нестабильным государ- ствам», опубликованных ОЭСР в 2007 г., указывается, что государство становится «нестабильным», когда правительству и государственным структурам не хватает способностей и политической воли для обеспечения государственной безопасно- сти, хорошего государственного управления и сокращения бедности своих граж- дан43. Всемирный банк характеризует «нестабильные государства» как страны, в кото- рых наблюдаются слабая политика, институты и управление. На сегодняшний день к категории «нестабильных» причисляют около 50 развивающихся государств (око- ло 2/3 всех стран с низким уровнем дохода). В этих странах, больше половины кото- рых находится в Тропической Африке, проживает более 1,5 млрд. человек, включая 40% всего бедного населения (количество бедных, проживающих в «нестабильных государствах», за 2005-2011 гг. увеличилось вдвое и, по прогнозам, к 2015 г. превы- сит 50%. После начала революционных выступлений в странах Ближнего Востока и Северной Африки, получивших название «арабской весны», количество «неста- бильных государств» существенно возросло. Уровень бедности в «нестабильных го- сударствах» почти в 2,5 раза выше, чем в других странах с низким уровнем дохода равно как и вероятность голода, отсутствие доступа к начальному образованию и смерти детей в возрасте до 5 лет. Последний саммит тысячелетия (2010 г.) заключил, что на момент его проведения ни одно «нестабильное государство» не достигло ни единой Цели тысячелетия. 3. Формы оказания помощи Вопрос о формах предоставления ОПР включает в себя обозначение способов оказания помощи, каналов доведения средств и собственно финансовых инстру- ментов, которые необходимо различать и в то же время увязывать друг с другом. Начнем со способов оказания ОПР (aid modalities). С 2011 г. вступила в силу новая классификация, предложенная КСР ОЭСР44, которая выделяет 8 таких спосо- бов, многие из которых, в свою очередь, имеют несколько разновидностей. 1) Прямая поддержка бюджета – финансирование бюджета страны-партнера путем передачи ему финансовых ресурсов, управляемых в соответствии с бюджетными процедурами страны-реципиента, от страны-донора. Донор утрачивает эксклю- зивный контроль над финансовыми средствами и разделяет ответственность за их распределение с реципиентом. Поддержка бюджета бывает двух видов – под- держка общего бюджета и поддержка отраслевого бюджета. Первая модель пред- 43 OECD-DAC. 2007. Principles on Good International Engagement in Fragile States and Situations. OECD Publishing, Paris. P.3 44 OECD-DAC. 2009. Reporting Directives for the Creditor Reporting System. Addendum on Types of Aid URL:http://www.oecd.org/ dataoecd/11/27/44479737.pdf ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 91 ставляет собой передачу необусловленных фондов напрямую в бюджет реципи- ента, включая средства на проведение макроэкономических реформ (программы структурной адаптации, поддержка стратегий борьбы с бедностью). Сюда не включаются фонды, передаваемые на реализацию целевых программ и проектов, управляемых в соответствии с бюджетными процедурами, отличными от про- цедур страны-реципиента, с целью резервирования средств под определенные цели. Поддержка отраслевого бюджета отличается тем, что при использовании этой модели диалог между донорами и государствами-партнерами фокусируется на отдельном секторе. 2) Финансирование бюджетов организаций, целевых программ и фондов предпола- гает отказ доноров от эксклюзивного контроля средств и разделение ответствен- ности с другими стейкхолдерами (другими донорами, НПО, многосторонними институтами, государственно-частными партнерствами (ГЧП). Внутри этого способа существует несколько вариантов: 2.1) поддержка основного бюджета НПО, частных филантропических органи- заций, ГЧП и исследовательских центров осуществляется в виде поддерж- ки программ и действий, которые эти акторы сами разработали и сами, под собственным контролем, выполняют; 2.2) поддержка основного бюджета международных организаций осуществля- ется путем регулярных взносов: средства теряют национальную принад- лежность и становятся интегральной частью активов данных организаций; 2.3) взносы в целевые программы и фонды, управляемые международными ор- ганизациями. При этом предполагается четкое определение секторально- го, тематического и географического фокусов. Важную роль в этой модели играют трастовые фонды – инструменты, при помощи которых правитель- ственные и неправительственные доноры передают средства в управление организациям-попечителям (trustee) – Всемирному банку, ПРООН и дру- гим международным организациям. Трастовые фонды не являются про- граммами, хотя нередко их так называли. Они представляют собой средства финансирования программ и действий широкого спектра, одобренных до- нором и организацией-попечителем – от глобальных программ со своими собственными структурами управления до обычных проектов развития и финансирования деятельности отдельных технических экспертов. 2.4) совместное целевое финансирование – средства передаются на специаль- ный автономный счет, который управляется совместно с другими донора- ми и/или реципиентом (при этом планирование, бюджетирование и другие одинаковые для всех правила могут в большей или меньшей степени соот- ветствовать процедурам финансового управления в стране-реципиенте). 3) Проектное финансирование. Проект должен представлять собой набор вложений, действий и результатов, согласованных со страной-партнером и направленный на достижение определенных целей/результатов с четко обозначенным времен- 92 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ным горизонтом, бюджетом и географической областью исполнения. Проекты существенным образом варьируются по целям, сложности, объемам финансиро- вания и продолжительности. Крупный по всем этим параметрам проект иногда называется программой. 4) Предоставление экспертов и другая техническая помощь. Сюда относятся меро- приятия, финансируемые странами-донорами, главной целью которых являет- ся повышение знаний и навыков населения развивающихся стран, передача ему новых технологий производства. Техническое сотрудничество может осущест- вляться через разные виды помощи: персонал страны-донора (специалисты, кон- сультанты, преподаватели и т.д.; обучение, научные и экспериментальные иссле- дования и т.д.). 5) Предоставление стипендий и другие затраты на обучение студентов. Сюда от- носятся: предоставление финансовой помощи отдельным студентам и стажерам, зарегистрированным для систематического обучения в частных или государ- ственных высших учебных заведениях или профессиональных училищах. Обуче- ние может быть организовано путем поездок, краткосрочных курсов на местах, посещением специальных неакадемических курсов и семинаров. 6) Облегчение бремени задолженности развивающимся странам представляет собой соглашение, заключаемое между кредиторами об облегчении долгового бремени стран-должников, либо через пересмотр графика выплат процентов по кредиту и сокращение суммы выплачиваемого долга, часто на концессионной (льготной) основе, либо посредством частичной или полной отмены платежей в счет обслу- живания долга в течение установленного времени. Реорганизация (реструктури- зация) долга – результат двустороннего соглашения между кредитором и заем- щиком, в соответствии с которым изменяются условия обслуживания долга. 7) Другие административные расходы. Сюда входят, например, расходы на реали- зацию программ помощи, включая проведение ситуационных анализов и аудита (выплата заработной платы). 8) Другие расходы доноров, которые не пересекают границы. Сюда входят: а) рас- ходы на беженцев в стране-доноре – официальные расходы в странах-донорах в течение первых 12 месяцев их пребывания (эти расходы включают связанные с беженцами затраты на переезд в принимающую страну, временное питание, кров и обучение, добровольное переселение беженцев в развивающуюся страну); б) расходы на мероприятия по повышению «сознательности» и уровня знаний на- селения страны-донора о целях и программах развития. ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 93 Если ограничить круг способов оказания помощи только теми, которые подраз- умевают перечисление финансовых средств стране-получателю, то можно выделить три основные формы оказания помощи: 1) поддержка бюджета (budget support); 2) поддержка проектов; 3) поддержка программ. В сфере СМР программы представляют собой совокупность ряда мероприятий, нацеленных на оказание помощи развивающимся странам в преодолении тех или иных проблем развития. Цели и задачи программы могут формулироваться стра- ной-реципиентом, межправительственной организацией, глобальным фондом или НПО. Программы, учреждаемые страной-реципиентом, могут иметь разный фокус – общенациональный, секторальный, субсекторальный, тематический. Что касается программ НПО, то доноры могут либо поддерживать деятельность органи- зации в целом, либо предлагаемую ей тематическую программу. Ключевым понятием в архитектуре СМР является канал доведения средств до получателя. Под каналом КСР ОЭСР понимает первое звено в цепочке распределе- ния финансовых и других ресурсов в рамках ОПР45. КСР ОЭСР выделяет пять типов каналов. 1) государственные учреждения: а) государственные учреждения страны-донора – этот канал используется, ког- да речь идет о технической помощи; административных расходах и других расходах, которые не пересекают границы; б) государственные учреждения страны-партнера – канал используется при оказании прямой поддержки бюджета и операциях по списанию долга; в) государственные учреждения третьей страны – канал используется, главным образом, при оказании помощи в рамках трехстороннего сотрудничества с использованием т.н. «одностороннего финансирования», о котором речь пойдет ниже. 2) НПО и структуры гражданского общества (МНПО, национальные НПО в стра- не-доноре, национальные НПО в стране-партнере) – которые получают от до- норов ресурсы в виде поддержки их бюджета, отдельных целевых программ, а также зачастую занимаются непосредственной реализацией проектов в рамках проектного финансирования. 3) Государственно-частные партнерства и сети – канал используется при оказа- нии поддержке их целевых программ. 4) Многосторонние организации – канал используется при осуществлении регуляр- ных взносов в их бюджеты и поддержке реализуемых ими целевых программ; 5) Другие – в первую очередь, научные и образовательные учреждения; «мозговые тресты» – канал используется при реализации стипендиальных программ, ча- сти программ технической помощи, а также мероприятий по повышению «со- знательности» и уровня знаний населения страны-донора о целях и программах развития. 45 OECD-DAC. Channel of Devlivery. URL:http://www.oecd.org/document/13/0,3746,en_2649_34447_39245773_1_1_1_1,00.html 94 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Цепочка доведения средств может быть достаточно сложной. Приведем пока- зательный пример. Страна-донор перечисляет средства в виде целевого финанси- рования в многостороннюю организацию, которая затем перечисляет их НПО для реализации проекта гуманитарной помощи, конечным получателем которой будут страдающие от голода люди в развивающейся стране. С точки зрения страны-до- нора, каналом доведения средств будет многосторонняя организация, тогда как для многосторонней организации этим каналом будет НПО. Крайне важно понимать, как происходит учет различных способов оказания в статистике КСР ОЭСР. Cуществует определенная терминологическая путаница, без осознания которой невозможно анализировать никакие цифровые данные по ОПР. Она связана с двумя ключевыми понятиями в данной сфере: двусторонняя помощь, или помощь на двусторонней основе (bilateral aid) и многосторонняя помощь, или помощь на многосторонней основе (multilateral aid). В литературе по девелопменталистике есть тенденция называть страны-доноры двусторонними донорами, а многосторонние организации – многосторонними до- норами, однако это не означает, что двусторонняя помощь – это помощь, предо- ставляемая отдельными странами, а многосторонняя – многосторонними органи- зациями. Ситуация значительно более сложная. Содержательное наполнение понятия «многосторонняя помощь» варьируется в зависимости от того, говорим ли мы о глобальной системе ОПР или о распределе- нии потоков помощи от отдельной страны-донора. В первом случае речь будет идти обо всех средствах, распределяемых многосторонними организациями на цели развития (multilateral outflows), в которые включаются как перераспределяемые ею средства, поступающие от отдельных доноров (стран-доноров – «традиционных» и «новых», – НПО и частных фондов), так и проценты по ранее предоставленным кре- дитам, а также собственные средства, генерируемые на финансовых рынках. Во вто- ром случае речь идет только о тех средствах, которые перечисляются в бюджеты многосторонних межправительственных организаций (форма оказания помощи №3.2 по классификации КСР ОЭСР – multilateral inflows46). Этим терминологические неточности, к сожалению, не исчерпываются. Суще- ствует принципиальная разница между «чистой» многосторонней помощью от- дельных стран-доноров (multilateral aid) – регулярными и обязательными взносами в бюджеты многосторонних организаций – и помощью, распределяемой страной- донором по каналам международных организаций (aid through multilaterals). Во вто- рой вид в статистике включается «чистая» многосторонняя помощь и так называе- мая «много-двусторонняя» помощь (multi-bilateral aid), которая в последние годы приобретает все большее значение. «Много-двусторонняя» помощь представляет собой взносы в целевые программы и фонды, создаваемые и управляемые много- сторонними организациями, с четко определенным отраслевым, тематическим или географическим фокусом, включая трастовые фонды. 46 OECD-DAC. 2009. Reporting Directives for the Creditor Reporting System. Addendum on Types of Aid. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/11/27/44479737.pdf ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 95 Отдельно необходимо сказать о промежуточной «гибридной» форме – трехсто- роннем сотрудничестве, которое в последнее время получает все большее распро- странение. Трехстороннее сотрудничество (triangular/trilateral development cooperation) – это партнерство между развивающимися странами в реализации проекта/программы в области развития при поддержке развитой страны или международной организа- ции. В партнерстве участвуют три типа субъектов: 1) «традиционные» доноры (чле- ны КСР ОЭСР) или международные организации; 2) «стержневые страны» (pivotal countries – крупные развивающиеся страны, оказывающие помощь преимуще- ственно в рамках сотрудничества по линии Юг–Юг; 3) страны-бенефициары. Реаль- ное количество участников такого партнерства может быть больше трех. Наиболее распространенными в «треугольнике» такого сотрудничества являются следующие конфигурации: а) «традиционный» донор + «новый» донор + развивающаяся страна-бенефи- циар; б) международная организация + «новый» донор + развивающаяся страна-бе- нефициар. Несмотря на возможность участия в трехстороннем сотрудничестве большего количества сторон, а также международной организации, оно обрело «особый» ста- тус (и не причисляется к каналам многосторонней помощи) по причине специфики моделей их финансирования, основными из которых являются три: 1) совместное финансирование – «традиционные» и «новые» доноры объединяют свои финансовые ресурсы в рамках общего фонда с целью финансирования той или иной инициативы; 2) параллельное финансирование – «традиционные» и «новые» доноры управляют своими финансовыми ресурсами отдельно друг от друга на основе согласованно- го плана о совместных действиях; 3) одностороннее финансирование – средства предоставляет только «традицион- ный» донор, в то время как «новый» донор отвечает за предоставление услуг тех- нической помощи. Трехстороннее сотрудничество считается весьма перспективной формой содей- ствия развитию. Сегодня в реализации его проектов задействовано около 2/3 чле- нов КСР ОЭСР (16 стран, а также Европейская комиссия). Наиболее активно эту форму сотрудничества используют Япония, Испания, Германия и Канада – в каче- стве «традиционных» доноров; в качестве «второго звена» («новые» доноры) в этом партнерстве участвуют почти все страны, задействованные в сотрудничестве по линии Юг-Юг, а также Россия (интерес нашей страны к трехстороннему сотрудни- честву нашел свое отражение в Концепции участия РФ в СМР) и некоторые новые члены Европейского союза [Ashoff, 2011]. Основными финансовыми инструментами, используемыми при перечислении денежных ресурсов развивающимся странам, являются гранты и кредиты. Кредит (займ) представляет собой транзакцию по передаче ресурсов в натураль- ной или денежной форме, в результате которой у заемщика формируются долговые 96 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ обязательства. Выплата долга может осуществляться в валюте заемщика. Для того чтобы займ квалифицировался в качестве ОПР, он должен содержать грант-элемент по меньшей мере 25% и быть льготным по характеру, т.е. ниже рыночной ставки. Переменными величинами, определяющими величину грант-элемента, являются: 1) срок выплаты долга (Maturity); 2) льготный период кредитования (с момента подписания кредитного соглашения до первого платежа в погашение основной суммы долга) (Grace period); 3) количество платежей по погашению гранта в год (Number of repayments per year); 4) длительность выплаты кредита (Repayment duration); 5) ставка дисконтирования (Discount Rate); 6) процентная ставка в течение льготного периода (Interest rate during grace period); 7) процентная ставка в течение периода выплаты долга (Interest rate during repayment period); 8) общее количество платежей (Total number of repayments)47. Уровень льготности займа/кредита (Concessionality Level) представляет собой меру «смягчения» условий предоставления займа/кредита, отражающую выгод- ность кредита для заемщика по сравнению с рыночной процентной ставкой. Оно выражается в процентах текущей стоимости кредита. Уровень льготности кредита может быть увеличен за счет увеличения льготного периода, срока погашения кре- дита, сокращения оплаты за сервисные операции по кредиту. Для выплаты долга су- ществует несколько способов: 1) выплата заранее оговоренных сумм во все периоды выплаты; 2) выплата одинаковых сумм во все периоды выплат; 3) выплата займа общей суммой (основного займа и процентов) в конце периода кредитования. По- следний способ является самым выгодным для развивающихся стран, т.к. процент по кредиту начисляется один раз на сумму долга к концу периода кредитования [Ла- рионова, Международные институты, 2010, С. 61-63, 73]. Грант представляет собой трансферт в денежной или натуральной форме, не приводящий к формированию долгового обязательства у получателя48. К грантам приравниваются также суммы прощенного долга, которые не приводят к новым переводам, а также гранты (трансферты) неправительственным организациям, не- которые виды затрат донора на реализацию программ помощи, а также потоки, по- добные грантам, т.е. займы, по которым платежи по обслуживанию долга должны быть произведены на счет в стране-заемщике и использованы им в свою пользу. С использованием финансовых инструментов сопряжена проблема «связанности помощи». Связанная помощь (Tied Aid) представляет собой такие кредиты и гран- ты, предоставление которых определено условиями формальных и неформальных соглашений. Часто предоставление помощи донорами сопровождается оговорка- ми двух типов: обусловленное использование помощи (input conditionality) и обу- словленность результатов (output conditionality). В первом случае ограничивается свобода выбора реципиента поставщика и рынков товаров и услуг. Кроме того, на 47 Terms Analysis Calculation of the Grant Element. OECD. URL: www.oecd.org/dataoecd/15/0/31738575.pdf; Directives for Reporting to the Aid Activity Database (Creditor Reporting System), OECD. URL: http://www.oecd.org/document/56/0,3343, en_2649_34447_1948088_1_1_1_1,00.html 48 DAC Glossary of Key Terms and Concepts, OECD. URL:http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00. html#Grant ЛЕКЦИЯ № 3. ПОМОЩЬ РАЗВИТИЮ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, УЧАСТНИКИ СМР, ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ 97 реципиента возлагаются обязательства соблюдать все требования и процедуры, принятые в области материально-технического снабжения страны-донора. К этому типу помощи относится также помощь, преследующая коммерческие цели. Во вто- ром случае предоставление помощи обусловлено требованиями пересмотра отдель- ных направлений внутренней (или внешней) политики страны-реципиента, или же проведением определенных институциональных реформ. Примером такой формы может служить политика содействия развитию 1980х – 1990х гг., когда доноры об- условливали помощь развитию готовностью страны-реципиента осуществлять ра- дикальные рыночные реформы и для каждой страны разрабатывались программы стабилизации и структурной адаптации. Помимо связанной, существует также не- связанная и частично несвязанная помощь. Несвязанная помощь (Untied Aid) – это кредиты и гранты, которые могут беспрепятственно использоваться получателем для финансирования закупок товаров и услуг практически в любой стране мира49. Частично несвязанная помощь (Partly Untied Aid) представляет собой кредиты и гранты, условиями предоставления которых является финансирование закупок то- варов и услуг в определенном перечне стран, который включает практически все развивающиеся страны и может также включать страну-донора50. *** Представленная в лекции система координат, в которых оперируют участники СМР, не является жесткой и предопределенной раз и навсегда. Усложнение меж- дународной реальности уже не раз диктовало законодателям мод в сфере СМР – членам КСР ОЭСР – необходимость уточнять основные понятия, вводить новые, расширять классификацию видов оказания помощи, изменять правила предостав- ления статистической отчетности и т.д. Этот процесс будет продолжаться и впредь. Чем многообразнее будут становиться проблемы развития, чем разветвленнее будет структура самого мирового сообщества и чем интенсивнее будет идти процесс пере- распределения ролей в мировой экономике и политике между развитыми и развива- ющимися странами, с оддной стороны, и государственными и негосударственными субъектами, с другой, тем выше вероятность того, что каркас глобальной системы СМР в XXI веке будет лишь отдаленно напоминать ее нынешнюю архитектуру. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Что такое иностранная помощь? Каковы ее основные виды? 2. Что такое официальная помощь развитию? Каковы ее критерии? 3. Что понимается под прочим официальным финансированием? 4. Что такое «Помощь в интересах торговли» (Aid for Trade) и что она включает? 5. Какие категории доноров вы знаете? 49 DAC Glossary of Key Terms and Concepts, OECD. URL: http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00. html#Untied_Aid 50 DAC Glossary of Key Terms and Concepts, OECD. URL: http://www.oecd.org/document/32/0,3746,en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00. html#Partially_Untied 98 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 6. Дайте классификацию стран-доноров. 7. Дайте классификацию многосторонних доноров. 8. Как классифицируются страны–получатели ОПР? 9. В чем состоит специфика многосторонних банков развития как участников пар- тнерств в сфере СМР? 10.Какие учреждения ООН играют ключевую роль в сфере СМР? 11.Дайте классификацию основных форм оказания ОПР. 12.Что КСР ОЭСР понимает под «каналом доведения средств»? 13.Как каналы соотносятся с формами оказания ОПР? 14. В чем состоит сложность интерпретации терминов «двусторонняя» и «много- сторонняя помощь»? 15.Что такое «много-двусторонняя» помощь? Как она учитывается в статистике КСР ОЭСР? 16.Что такое трехстороннее сотрудничество? 17.Каковы основные виды и механизмы финансирования проектов трехстороннего сотрудничества? 18.Назовите основные финансовые инструменты, используемые при оказании ОПР? 19.Что такое грант-элемент? 20.Что такое связанная/несвязанная/частично связанная помощь»? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Дедусенко А.С., Перфильева О.В., Швец Е.А. 2009. Сравнительно-правовой ана- лиз основных терминов и понятий в сфере содействия развитию в российском и международном законодательстве // Вестник международных организаций: об- разование, наука, новая экономика 4(26): 65 – 99. 2. Ларионова М.В. (отв. ред). 2010. Международные институты в глобальной архи- тектуре содействия развитию: учеб.-темат. пособие. Москва: Изд. дом Гос. Ун – та – Высшей школы экономики. 3. Ларионова М.В. (отв. ред). 2010. Международные инструменты и понятийный ап- парат в сфере содействия международному развитию: учеб.-темат. пособие. Мо- сква: Изд. дом Гос. Ун – та – Высшей школы экономики. 4. Ashoff, Guido. 2011. Triangular Cooperation: Opportunities, Risks, and Conditions for Effectiveness. Special Report, World Bank Institute. World Bank, Washington DC. 5. Manning, Richard. 2006. Will ‘Emerging’ Donors Challenge the Face of International Cooperation? // Development Policy Review 24 (4): 371-383. 6. OECD (Organization for Economic Cooperation and Development). 2011. Development Cooperation Report 2011: 50th Anniversary Edition. OECD, Paris. 7. OECD. 2011. 2011 DAC Report on Multilateral Aid. OECD, Paris. 8. World Bank. 2008. Aid Architecture. An Overview of the Main Trends in Official Development Assistance Flows. Working Paper. World Bank, Washington DC 9. Zimmermann, Felix, and Kimberly Smith. 2011. More Actors, More Money, More Ideas for International Development Cooperation // Journal of International Development 23 (5): 722-738. ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 99 ЛЕКЦИЯ №4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ План лекции 1. Совокупные объемы и распределение по источникам финансирования. 2. Распределение по формам оказания помощи. 3. Распределение по регионам, странам и группам реципиентов. 4. Распределение по секторам. 5. Усложнение структуры СМР: проблемы и перспективы. В последние десятилетия в сфере СМР произошли зримые изменения, обуслов- ленные, с одной стороны, обновлением повестки дня международного развития, с другой – заметным расширением круга значимых участников процесса оказания помощи и характера взаимодействия между ними, их диверсификацией. Целью лекции является оценка масштаба данных изменений и осмысление сущности по- рождаемых ими проблем на основе анализа доступных статистических данных по совокупным объемам ОПР и их распределению по источникам финансирования, формам оказания помощи, регионам, странам, типам реципиентов и секторам. 1. Совокупные объемы и распределение по источникам финансирования. Прежде, чем оценивать динамику объемов помощи развитию в глобальном мас- штабе, необходимо сказать несколько слов о качестве и полноте тех статистических данных, которыми сегодня располагает донорское сообщество. Полная информа- ция по объемам и структуре помощи доступна лишь по тем странам, которые пре- доставляют статистическую отчетность по методологии КСР ОЭСР. К этой груп- пе принадлежат 23 страны-члена самого «клуба», а из «новых» доноров – лишь 22 страны: все страны, ориентирующиеся на КСР (новые страны-члены ЕС, Турция, Израиль, Россия, Исландия, Лихтенштейн), арабские доноры (Кувейт, Саудовская Аравия, ОАЭ), а также некоторые участники партнерств по линии Юг–Юг – Тай- вань, Тайланд. Целый ряд стран (Бразилия, Китай, Индия, ЮАР, Венесуэла, Мексика и др.), на которые приходится большая часть всей помощи от «нетрадиционных» доноров, не ведут статистический учет своих потоков ОПР согласно критериям КСР, и, хотя многие из них публикуют данные по СМР в ежегодных бюджетных документах, они крайне редко сопровождают их детальным описанием определений, используемых методологий учета или разбивкой по формам и секторам. Следствием этого стано- вится чрезвычайно высокая степень вариативности в оценках объемов помощи от 100 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ данных стран: разброс в некоторых случаях может достигать десятков миллиар- дов долларов, причем в верхние оценки, скорее всего, включаются и прямые ино- странные инвестиции. Неполной является информация и по частным донорам, из которых пока только Фонд Билла и Мелинды Гейтс предоставляет отчетность по методологии КСР. По многосторонним донорам информация является достаточно полной, но важно учитывать разницу между данными по «чистой» многосторон- ней помощи, которые публикуются в отчетности, предоставляемой членами КСР, и потоками средств, которые распределяют сами многосторонние организации и включают в себя как часть средств, поступивших от двусторонних доноров в виде обязательных взносов, так и часть целевого финансирования – так называемой «много-двусторонней» помощи (взносы в целевые программы и фонды, создавае- мые и управляемые многосторонними организациями, с четко определенным от- раслевым, тематическим или географическим фокусом) проходящей по отчетности КСР как двусторонняя), и, наконец, в случае с многосторонними банками раз- вития – собственные ресурсы, которые они могут генерировать самостоятельно на мировых финансовых рынках. Точная оценка глобальных объемов помощи развитию, учитывающая помощь из всех источников, представляется проблематичной. Наиболее полную информацию по помощи, предоставляемой по государственным каналам, можно найти в приве- денной ниже таблице 4.1. В таблице учитываются как ОПР, так и другие финансовые потоки в целях развития, не попадающие под критерии ОПР, из следующих источ- ников: «традиционные» доноры, многосторонние организации; «новые» доноры, отчитывающиеся перед КСР. Таблица 4.1. Объемы официального финансирования в целях развития, предоставленного развивающимся странам в 1980-2010 гг. (млрд. долл. США в ценах 2009 г.) 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Официальное финансирование в 97.4 111.1 115.0 88.9 83.5 136.7 166.8 целях развития (ОФР) 1. Официальная помощь развитию 80.7 81.1 89.5 73.7 72.8 123.5 130.0 (ОПР) Из которой: двусторонние доноры (а) 62.7 60.4 70.0 51.1 52.9 97.1 94.9 многосторонние организации 18.1 20.7 19.6 22.6 19.9 26.4 35.2 2. Другое ОФР 16.7 30.0 25.5 15.2 10.7 13.3 36.8 Из которого: двусторонние доноры (а) 5.4 10.5 10.0 10.9 -2.2 12.6 5.4 многосторонние организации 11.2 19.5 15.5 4.3 12.9 0.7 31.4 Общий объем ОПР от стран-членов 61.2 72.3 82.7 73.0 78.0 122.3 127.3 КСР (b) Из которой: двусторонние гранты 31.4 41.3 49.3 46.1 48.8 94.6 86.0 a) Направления двусторонней помощи стран-членов КСР и стран, не состоящих в КСР. b) Включая двустороннюю ОПР, как указано выше, а также взносы в международные организации вместо выплат по линии ОПР со стороны многосторонних организаций, как показано выше. Источник: OECD-DAC. Statistics on Resource Flows to Developing Countries. Table 6. Official Development Finance to Developing Countries.URL: http://www.oecd.org/document/9/0,3746,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 101 В таблице можно увидеть, что с 1980 по 2010 гг. объемы финансирования в це- лях развития увеличились с 97,3 до 166,8 млрд. долл. США, при этом объемы ОПР выросли с 80,7 до 130,0 млрд. долл. США. При этом объемы ОПР «традиционных» доноров выросли с 61,2 до 127,3 млрд. долл. США; международных организаций – с 18,1 до 35,2 млрд. долл. США; «нетрадиционных» доноров с 1,4 до 7,2 млрд. долл. США в 2009 г. и предварительно снизились до 2,7 млрд. долл. США в 2010 г. Однако в этой таблице не учтена помощь из частных источников, которая в 2010 г. составляла 56 млрд. долл. США, и от тех «новых» доноров, которые не предостав- ляют отчетность в КСР (Б(Р)ИКС, Венесуэла и ряд других), которая в 2009 г. соглас- но данным КСР ОЭСР составила более 4 млрд. долл). Это позволяет говорить о том, что общий объем СМР сегодня составляет около 230 млрд. долл. США . Далее приводится характеристика динамики объемов помощи по отдельным группам. Страны-доноры Список крупнейших в мире доноров представлен на рисунке 4.1. Черным цветом выделены страны-члены КСР ОЭСР, белым – «новые» доноры. Рис. 4.1. Общие объемы ОПР, предоставленной странами – членами КСР и некоторыми другими странами–донорами в 2009 г. (млн. долл. США). i Источник: Zimmermann, Smith, S 11 P. 723. i h 2011. Рассмотрим динамику объемов помощи каждой из двух групп. «Традиционные» доноры. Совокупные объемы помощи развитию за 50 лет ве- дения учета согласно данным КСР ОЭСР увеличились более чем в 3 раза (с 38 млрд. долл. США в 1960 г. до 131 млрд. долл. США в 2010 г.), однако этот рост не был равномерным (Рис. 4.2). 102 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ окуп у ные объемы ОПР за 50 лет ( Рис. 4.2 Совокупные 1960 2010) (1960–2010)) Источник: OECD. 2011. Development Co-operation Report 2011: 50th Anniversary Edition, OECD Publishing, Paris. P.222 В 1960-1973 гг. объемы помощи практически не увеличивались. Резкий рост на- блюдался только с 1974 г. и продолжался вплоть до начала 1990-х гг. – за этот период объемы ОПР увеличились вдвое. Окончание «холодной войны» и осмысление не- удач 1980-х гг., привели к усталости от помощи, ее деполитизации и десекьюритиза- ции, следствием чего стало первое в истории заметное и продолжительное сокраще- ние объемов помощи, продолжавшееся вплоть до 1997 г. и обусловленное, в первую очередь, резким снижением объемов американской помощи. После этого данный тренд развернулся в обратную сторону. Причинами этого стало, с одной стороны, утверждение новой доктрины, связанной с принятием ЦРТ, а с другой – теракты 11 сентября 2001 г., заставившие «традиционных» доноров резко увеличить объемы помощи, которая стала использоваться отныне в качестве инструмента в «глобаль- ной войне с терроризмом». Увеличение было официально заявлено в качестве цели на Монтеррейской конференции 2002 г., а также на саммитах «Группы восьми» (G8) в Глениглсе и Всемирном саммите Тысячелетия 2005 г. В 2005 г. объемы ОПР до- стигли пиковых значений в предкризисный период в связи с рекордными объемами списания долгов общим объемом 26,0 млрд. долл. США (в первую очередь, Ираку и Нигерии) . В 2007 г. страны-члены КСР ОЭСР и международные организации «про- стили» бедным странам 9,7 млрд. долл. США внешних долгов, в 2009 г. – 2,7 млрд. долл. США. Снижение объемов списания долгов сказалось и на уменьшении общего объема ОПР. Можно было бы ожидать быстрого снижения абсолютных объемов в связи с глобальным финансовым и экономическим кризисом, однако после кратко- го снижения в 2006-2007 гг. объемы ОПР пошли вверх и в 2010 г. достигли исто- рического максимума – 131 млрд. долл. США. В общей сложности за 2000-2010 г. объемы ОПР увеличились на 63%. Однако устойчивость данного тренда оказалась под вопросом. Тяжелейший долговой кризис в Европе и рекордный рост бюджетного дефицита в США в итоге привели к тому, что в 2011 г. объемы ОПР, по предварительным данным, снизились впервые с 1997 г. на 2,7% в реальном выражении. ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 103 Относительные объемы. Еще в 1958 г. Всемирный совет церквей51 призывал к тому, чтобы страны-доноры перечисляли в развивающиеся страны помощь в раз- мере 1% ВНД, не дифференцируя при этом помощь из государственных и частных источников. Опасаясь высокой степени изменчивости объемов частной помощи, развивающиеся страны хотели установить планку отдельно для ОПР в размере 0,75% от ВНД. В конце 1960-х гг. эта идея была воспринята Комиссией Пирсона52, но планка была понижена до 0,7%. В 1970 г. планка была принята большинством до- норов, но отнюдь не всеми, так Япония, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Швейцария, а также Южная Корея так и не взяли на себя никаких обязательств. В отличие от абсолютных объемов, относительные объемы в 1960-2010 гг. демон- стрировали совершенно иную динамику. Начиная с 1960 г и до 1997 г. включительно доля ОПР в ВНД практически перманентно снижалась: с 0,5% до 0,35% в 1989 г. и до рекордно низких 0,22% в 1997 г. (с середины 1960-х гг. она никогда не превышала 0,4%). В значительной степени ответственность за столь низкие показатели может быть возложена на крупнейшего мирового донора – США, где снижение было наи- большим (с 0,24 до 0,08%). Однако с 1998 г. ситуация начала выправляться. Важную роль в этом опять же сыграла «глобальная война с терроризмом», а также обяза- тельства, принятые на саммите «Группы восьми» в Глениглсе в 2005 г. 15 стран – членов ЕС, входящих в КСР, пообещали достигнуть уровня помощи 0,51% от ВНД, причем отдельные страны установили еще более высокую планку. Впрочем, далеко не все страны выполнили свои обещания. Если бы это произошло, то в 2010 г. абсолютные объемы ОПР были бы выше на 19 млрд. долл. США53. Более того, совокупный рубеж в 0,7% для «клуба доноров» пока представляется недося- гаемым. В 2010 г. показатель ОПР/ВНД в целом по КСР ОЭСР составил 0,32%, что совпало с исключительно высокими благодаря большим объемам списания долгов показателями 2005 г. и явилось наивысшим уровнем с 1992 г. Однако уже в 2011 г. этот показатель снизился до 0,31%. Является ли достигнутый объем ОПР достаточным для решения проблем раз- вивающихся стран? Во-первых, объем помощи, предоставляемой странами-члена- ми КСР, не соответствует согласованному уровню в размере 0,7% ВНД. При его до- стижении объем только двусторонней помощи составил бы, по меньшей мере, 280 млрд. долл. США в год. Во-вторых, нынешний уровень объемов помощи развитию должен быть значительно увеличен с целью выполнения обязательств стран и меж- дународных организаций по достижению ЦРТ (на это, по оценке ООН, необходимо 195 млрд. долл. США в год)54. Помощь странам Африки к югу от Сахары должна быть удвоена. 51 Всемирный совет церквей (The World Council of Churches) — международная экуменическая организация, основанная в 1948 г. в Ам- стердаме, в которую входит 348 христианских церквей из более чем 100 стран, которые представляют около 400 миллионов христиан. Штаб-квартира Совета расположена в Женеве (Швейцария) 52 Комиссия Пирсона – первая в истории международная комиссия по проблемам СМР, сформированная в 1968 г. бывшим премьер- министром Канады Л.Б. Пирсоном по инициативе тогдашнего президента Всемирного банка Р. Макнамары с целью анализа опыта предоставления помощи развитию в предшествующие два десятилетия, оценки достигнутых результатов и формулировании реко- мендаций на будущее. Подробнее об этом см.: Pages from World Bank History: The Pearson Commission. URL: http://go.worldbank.org/ JYCU8GEWA0 53 DCR-2011. Annex A: DAC members’ aid performance in 2010. P.141. 54 UN Millennium Project. 2005. Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals. New York. P.250 http://www.unmillenniumproject.org/documents/MainReportComplete-lowres.pdf 104 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ В ближайшее время надеяться на приведение объемов помощи в соответствие с собственными обязательствами доноров и потребностями реципиентов не прихо- дится, равно как и на сохранение темпов увеличения абсолютных и относительных объемов помощи от «традиционных» доноров. За исключением отдельных стран (Великобритании), большинство «традиционных» доноров не собираются увеличи- вать программы помощи. На основе анализа отчетов о прогнозируемых объемах, можно сказать, что 2/3 стран (98 из 152, из которых 27 являются наименее разви- тыми) к 2013 г. будут получать меньшие агрегированные объемы помощи по дву- сторонним и многосторонним каналам. Темпы роста страновой помощи (Country programmable aid – CPA) замедлятся с 8% в среднем в 2008-2010 гг. до 2% в 2011- 2013, а отдельно по двусторонней помощи рост составит менее 1,3% в год. В особен- ности замедление темпов коснется стран с низким уровнем доходов и Африки, где CPA будет увеличиваться около 1% в год в сравнении с 13% в предыдущие три года. Другими словами, есть вероятность того, что дополнительные объемы помощи, вы- деляемые «традиционными» донорами, будут сведены на нет ростом населения в странах-партнерах55. «Новые» доноры. Истоки государственных программ экономического сотрудни- чества с развивающимся миром в большинстве стран, причисляемых к категории «новых» доноров, уходят глубоко в эпоху «холодной войны», к Бандунгской кон- ференции 1955 г. Уже во второй половине 1950-х – начале 1960-х гг. в рамках реа- лизации принципов Бандунга на практике начали возникать программы помощи в Бразилии, Индии, Китае, относимых сегодня к категории «участники партнерств по линии Юг–Юг»; в богатых странах Персидского Залива – Кувейте, ОАЕ, Саудов- ской Аравии; и, наконец, в странах Восточного блока. В 1974–1994 гг. арабская по- мощь составляла практически 13,5% все помощи в мире, а показатели помощи к ВНД – 1,5% – были почти в 5 раз больше, чем в среднем в странах–членах КСР ОЭСР [World Bank, 2010, p. 5-7]. Доля же помощи в ВНД в странах Восточного Блока была существенно ниже, чем в странах Запада (0,06% в 1980 г.). В 1980-х гг. распределение ролей в международной архитектуре изменилось. Объемы помощи, предоставляемой по линии Юг-Юг, резко снизились в связи с пе- реориентацией большинства стран на решение внутренних проблем, связанных с ростом долга и высокой инфляцией. Арабские доноры в этот период также были более ограничены в возможностях [Waltz, Ramachadrand, 2011, p.4]. Под влиянием системного кризиса в странах Восточной Европы и СССР объемы помощи «второго мира» «третьему» также существенно снизились, а уже в 1989 г., после «бархатных революций» и падения Берлинской стены, эти страны сами стали получателями по- мощи и были включены во вторую часть списка получателей помощи КСР ОЭСР (помощь этим странам не попадала под определение ОПР и обозначалась термином «официальная помощь» (ОП)) [Waltz, Ramachandran, 2011. р.4]. 55 OECD. 2011. Report on Aid Predictability: Survey on Donors’ Forward Spending Plans 2011 – 2013. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/46/53/49565196.pdf ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 105 В результате в 1990-е гг. страны ОЭСР стали безраздельно доминировать в сфере СМР – в этот период на них приходилось до 95% всех потоков помощи [Manning, 2006, p.372]. Однако в 2000-е гг. ситуация вновь начала меняться. Благодаря высо- ким темпам роста многие страны Юга (Бразилия, Индия, Китай, ЮАР, Турция, Ве- несуэла и др.) совершили экономический прорыв и продемонстрировали другим странам бывшего «третьего мира» модель успешного развития, отличную от запад- ной [Waltz, Ramachandran, 2011, p.5]. В начале 2000-х гг., благодаря очередному скач- ку цен на нефть начали наращивать объемы помощи арабские доноры. Что касается стран Восточной Европы (Польша, Чехия, Венгрия, Словакия, Румыния), то они за- вершив переходный период, стали вступать в ЕС, а затем развивать собственные программы помощи, ориентированные преимущественно на передачу успешного опыта соседним странам [Waltz, Ramachandran, 2011, p.7]. По оценкам экспертов ОЭСР КСР общий объем СМР «новых» доноров за период 2005-2009 гг. увеличился более чем в 2 раза (с 4,6 до 11 млрд. долл. США) [Zimmerman, Smith, 2011, p.724] и в 2009 г. составил приблизительно 8% объема ОПР стран-членов КСР. Эти данные нельзя считать полными ввиду того, что многие крупные доноры не предоставляют отчетность в КСР. Верхние оценки объемов помощи от «новых» доноров, в которые, скорее всего, включаются и ПИИ, выше минимальных в не- сколько раз (около 41 млрд. долл. США) [Waltz, Ramachandran, 2011, p.7]. Многосторонние доноры. Почти вся предоставляемая многосторонними до- норами помощь изначально попадает в их распоряжение от стран-доноров, тогда как собственные ресурсы, генерируемые на финансовых рынках (это делают только банки развития), составляют микроскопически малую часть средств. Вместе с тем КСР ОЭСР составляет отчетность на основе данных этих организаций (multilateral outflows), тем самым дополняя общую структуру потоков помощи развитию. На приведенном ниже рисунке 4.3 представлена динамика совокупных объемов неко- торых крупнейших многосторонних доноров – институтов ЕС, МАР, АФР, ПРООН и ВПП – за период 1970-2010 г. Наиболее явной тенденцией является увеличение объемов помощи, оказываемой ЕС, МАР и АБР – стремительное в первом случае, прерывающееся и менее быстрое во втором, и постоянное и плавное – в третьем; и снижение объемов, выделяемых ПРООН и ВПП. В целом абсолютные объемы по- мощи от многосторонних доноров увеличились вдвое с 19,9 млрд. долл. США в 2000 г. до 35,1 млрд. в 2010 г., однако их совокупная доля в глобальном пуле ОПР осталась неизменной – 27%. 106 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Рис. 4.3. Объемы ОПР, предоставленной крупнейшими многосторонними донорами с 1970 г. (млрд. долл. США, цены и валютные курсы 2009 г., средние объемы доведенной помощи за 3 года) Источник: OECD. 2012. Development Aid at a Glance. Statistics by Region. 1. Developing countries. 2012 edition. OECD Publishing. Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/59/5/42139479.pdf. P.6 Большой интерес представляет также динамика объемов помощи, предоставляе- мой наиболее крупными многосторонними донорами – международными финансо- выми институтами, учреждениями ООН, институтами ЕС и глобальными фондами. Таблица 4.2. Объемы ОПР, предоставляемой крупнейшими многосторонними донора- ми (млрд. долл. США) 1994-1995 1999-2000 2006 2007 2008 2009 2010 в среднем в среднем Помощь на льготных условиях Международные финансовые организации АфБР 625 438 9 797 1 822 1 932 3 175 2 345 АБР 1 287 1 124 1 488 1 768 2 331 2 790 1 930 КБР 14 34 47 59 83 85 75 ЕБРР 13 8 11 8 7 - - МАР 5 770 5 693 40 10 9 291 12 12 310 829 793 123 спецфонд ИБР 490 477 514 4 452 552 1 025 1 204 МВФb 1 738 905 4 718 521 1 038 2 605 2 973 НФР 37 39 73 74 104 76 65 ВСЕГО 9 973 8 718 56 19 15 22 20 по международным 959 534 339 549 716 организациям ООН c МФСР 178 241 348 461 491 399 521 ЮНЭЙДС - - 181 193 209 243 246 ПРООН 529 449 437 439 495 631 613 ЮНФПА 216 159 214 218 275 348 815 УВКБ ООН 963 373 184 257 278 301 393 ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 107 ЮНИСЭФ 797 570 739 982 987 1 104 1 050 БАПОР 339 293 372 388 473 473 545 ПТС ООН 412 441 371 462 645 - - ВПП 1 244 355 473 233 317 293 244 ВОЗ - - - - - 437 366 d другие учреждения ООН - - 74 82 120 121 151 ВСЕГО ООН 4 678 2 882 3 392 3 715 4 291 4 348 4 943 Институты ЕС 4 841 5 001 10 11 12 13 12 132 435 868 024 570 ГАВИ - - - 968 748 501 783 e ГЭФ - - 557 1 062 814 711 530 Глобальный фонд - - 1 254 1 627 2 172 2 337 3 031 Монреальский протокол - 50 81 94 76 29 21 f Фонды арабских стран 357 221 680 751 1 790 1 827 1 864 ВСЕГО на льготных 19 849 16 872 73 39 38 45 44 условиях 056 187 097 327 457 Помощь не на льготных условиях АфБР 1 264 614 825 1 398 1 121 3 626 2 042 АБР 2 472 3 296 4 420 5 234 6 472 7 898 5 272 КБР 15 71 84 102 101 114 247 ЕБРР 199 402 1 349 2 227 2 759 3 606 3 629 Институты ЕС 346 732 3 286 5 997 4 284 833 942 МБРР 10 461 12 518 11 9 990 13 21 26 533 393 408 511 ИБР 4 731 7 298 6 080 6 715 7 158 11 10 415 352 МФСР - 37 39 40 53 38 44 МФК 1 334 1 436 3 768 4 322 5 022 4 471 4 184 f Фонды арабских стран - - - - - 362 1 983 ВСЕГО не на льготных 20 821 26 406 31 36 40 53 55 условиях 385 025 364 771 206 a) Странам и территориям, представленным в списке стран-реципиентов помощи КСР ОЭСР. b) Льготные целевые трастовые фонды МВФ. c) Данные для агентств ООН были пересмотрены. Теперь в них включаются только расходы по регулярному бюджету. Это привело к пересмотру данных по ПРООН с 1990 г. Для ВПП и УВКБ ООН пересмотр был возможен, только начиная с 1996 г., тогда как для ЮНИСЭФ - начиная с 1997 года. С 2000г. УВКБ использует годовой бюджет программы, который включает в себя расходы по страновым и глобальным программам, а также административные расходы. Тем не менее, данные, приведенные по УВКБ за период до 2004 г., отражают только расходы из нецелевых фондов и фондов, предназначенных для достижения обширных целей. Данные по ЮНФПА за период до 2004 г. включают расходы регулярного бюджета и другие расходы. d) МАГАТЭ, ЕЭК ООН и Фонд миростроительства ООН. e) Данные по ГЭФ собраны на основе обязательств и отражают обязательства всех учреждений-исполнителей. f) АФЭСР, АБЭРА, ИБР и ФМР ОПЕК. Источник: OECD-DAC. Statistics on Resource Flows to Developing Countries. Table 17 - Concessional and Non-Concessional Flows by Multilateral Organisations. URL: http://www.oecd.org/document/9/0,3746,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html 108 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Частные доноры. Увеличение объемов помощи развитию, предоставляемых из частных источников – фондами, филантропическими организациями, НПО, уни- верситетами, корпорациями, – стало одной из главных тенденций последних деся- тилетий. К этому процессу начинают подключаться и частные филантропические организации из развивающихся стран (Индия, Китай, арабские государства и др.). За последние 6 лет объемы средств на цели развития, выделяемых частными доно- рами, увеличилось не менее, чем в три раза, и достигло в 2010 г. 56 млрд. долл. США, что составило 40% от всей ОПР, предоставляемой «традиционными» и «новыми» донорами, и практически в два раза превысило объемы ОПР крупнейшего донора – США. Показательно, что 39 млрд. долл. США приходится именно на американские частные источники финансирования, и 17 млрд. долл. США на частных доноров из других стран. Таким образом, объемы помощи от частных лиц и созданных ими фондов/организаций в США превосходят объемы помощи, оказываемой по офици- альным каналам56. Отдельно следует сказать об НПО. Хотя НПО, особенно религиозные, всегда были активны в области оказания гуманитарной помощи, за последние 20 лет сфера их деятельности расширилась. НПО представлены практически на всех направлени- ях помощи развивающимся странам. Кроме того, появились международные НПО (МНПО), способные мобилизовать ресурсы в объемах, превышающих объемы ОПР предоставляемой некоторыми странами-членами КСР ОЭСР. Например, бюджет МНПО «World Vision International» превосходит объем ОПР, оказываемой Италией, Австралией, Швейцарией, Бельгией, Австрией, Финляндией, Португалией, Грецией и Ирландией. Число НПО за последние десятилетия выросло в разы. Многократно возросла и их роль в финансировании развития. Объемы грантов, предоставленных НПО с 1992 по 2008 гг., увеличились – с 5 до 24 млрд. долл. США. Основными источниками финансирования НПО выступают средства стран- доноров (финансирование НПО является одним из способов оказания ОПР), за ко- торые они ведут конкуретную борьбу, а также частные пожертвования и средства фондов, например Фонда Билла и Мелинды Гейтс, Фонда Гэтсби и др. 2. Распределение по формам оказания помощи Важнейшим параметром структуры помощи является распределение по различ- ным формам оказания помощи. Любой анализ этого компонента начинается с раз- деления на двустороннюю и «чистую» многостороннюю помощь, но с учетом того, что «много-двусторонняя» помощь, распределяемая в реальности по каналам меж- дународных организаций, в статистических базах данных учитывается как двусто- ронняя. 56 Hudson Institute. Center for Global Prosperity. 2012. Index of Global Philanthropy and Remittances 2012 P.5. URL: http://www.hudson.org/ files/publications/2012IndexofGlobalPhilanthropyandRemittances.pdf ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 109 «Традиционные» доноры. За последние два десятилетия структура помощи «традиционных» доноров менялась: в 1990-е гг. доля двусторонней помощи умень- шалась (достигнув минимума в 2001 г. – 67%), а в 2000-е увеличивалась, достигнув 72% в 2009 г.; а доля «чистой» многосторонней помощи (исключая списание долгов), напротив, росла в 1990-е гг. (достигнув пика в 2001 г. – 33%) и уменьшалась в 2000-е гг. По итогам двух десятилетий она фактически осталась на прежнем уровне – 28%. Если исключить взносы в институты ЕС, то в целом можно констатировать замет- ное снижение данного вида помощи, которая сократилась с 25% до 19%. В абсолют- ном выражении сегодня страны КСР ОЭСР выделяют «чистой» многосторонней по- мощи в размере 1,5 млрд. долл. США. С точки зрения распределения по каналам, помощь на многосторонней основе, включая «чистую» многостороннюю и «много-двустороннюю» увеличилась, с 37% (47 млрд. долл. США в 2007) до 40% (51 млрд. долл. США) в 2009 г., что стало рекор- дом за многие годы (рис. 4.4). Главным образом, это произошло за счет увеличения доли целевого финансирования до 12% всех совокупных объемов в те многосторон- ние организации, которые управляют глобальными партнерствами и программами, а также в трастовые фонды с привязкой к стране, региону и сектору. В 2009 г. 70% всего финансирования, привязанного к стране, через многосторонние организации было направлено в «нестабильные государства». Увеличение представляется тем более значимым, что объемы «чистой» многосторонней помощи продолжают сни- жаться. Рис. 4.4. Совокупные объемы доведенной ОПР от стран-членов КСР ОЭСР, 2009 (ис- ключая объемы списания задолженности и помощь, предоставленную институтами ЕС) ОПР на двусторонней основе (без много-двусторонней помощи/ целевого финансирования) = 77 млрд. долл. США Помощь, распределенная по двусторонним каналам = 72% общего объема ОПР Много-двусторонняя помощь/ целевое финансирование = 15 млрд. долл. США Помощь, распределенная по многосторонним каналам = 40% общего объема ОПР ОПР на многосторонней основе = 36 млрд. долл. США «Чистая» многосторонняя помощь = 28% общего объема ОПР Источник: OECD. 2011. 2011 DAC Report on Multilateral Aid. OECD Publishing, Paris. P.30. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/5/61/49014277.pdf 110 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Что касается распределения «чистой» многосторонней помощи по отдельным организациям, то изменения в данном компоненте на протяжении последних двух десятилетий нагляднее всего отображает следующая таблица. Таблица 4.3. Распределение потоков «чистой» многосторонней помощи по отдельным организациям/ средние значения по десятилетиям (1970–2009). 1970- 1980- 1990- 2000- 79 89 99 09 Млрд. % Млрд. % Млрд. % Млрд. % долл. в долл. в долл. в об- долл. в общем объ- США общем США общем США щем США еме объеме объеме объеме «чистой» «чи- «чи- «чи- многосто- стой» стой» стой» ронней по- много- много- много- мощи сто- сто- сто- ронней ронней ронней помощи помощи помощи ВСЕ 13884 22098 23901 29953 Группа 5305 38,2 7726 35 6705 28 6457 21,6 Всемирного банка Региональные 382 2,7 3216 14,5 2522 10,6 2704 9 банки развития Агентства ООН 3640 26,3 5963 27 6082 25,4 6456 21,6 ЕЭС/ЕС 2270 16,3 4229 19,1 6720 28,1 10579 35,3 Другие 2287 16,5 964 4,4 1872 7,9 3757 12,5 организации Источник: OECD. 2011. Development Co-operation Report 2011: 50th Anniversary Edition, OECD Publishing, Paris. P.230-231. URL: http://www.oecd.org/document/62/0,3746,en_2649_33721_42195902_1_1_1_1,00.html В 2009 г. 81% всей «чистой» многосторонней помощи было сосредоточено в пяти ключевых кластерах многосторонних организаций: Европейский фонд развития + бюджет ОПР ЕС (37%), МАР (21%), Фонды и программы ООН (10%), АфБР и АБР (5% и 3%), Глобальный фонд (6%). На оставшиеся организации (их более 200), часто предоставляющие техническую помощь, приходятся остальные 19%. Не менее важ- но понимать соотношение долей «чистой» многосторонней и «много-двусторон- ней» помощи (целевого финансирования) в общем объеме ОПР, предоставляемой многосторонними организациями. Данный элемент структуры ярко иллюстрирует приведенный ниже рисунок 4.5, на котором «чистая многосторонняя помощь» по- казана синим цветом, а целевое финансирование – голубым. На графике четко вид- но, в пуле помощи, предоставляемой институтами ЕС, на целевое финансирование (голубой цвет), приходится ничтожно малая часть средств (почти 100% – это регулярные взносы стран-членов), в то время как в Группе Всемирного банка на целевое финансирование приходится почти 25% всех средств, в Фондах и про- граммах ООН – около 70%, в других учреждениях ООН, таких, как МОТ, ВОЗ, ФАО – немногим менее трети. ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 111 Рис. 4.5. Объемы средств, полученных многосторонними организациями от стран- доноров в качестве ОПР в 2009 г. и их распределение между «чистой» многосторонней и «много-двусторонней» помощью (млрд. долл. США) Источник: OECD. 2011. 2011 DAC Report on Multilateral Aid. OECD Publishing, Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/5/61/49014277.pdf Что касается использования канала НПО, то объемы помощи, направляемые «традиционными» донорами в/через неправительственные организации, с 2004 по 2010 гг. выросли в четыре раза (с 3,9 до 16,2 млрд. долл. США); настолько же вы- росла и доля помощи, распределяемой членами КСР ОЭСР через данный канал (с 4 до 12,3%). При этом по каналам НПО, базирующихся в странах-донорах (наци- ональные НПО), было распределено в 5 раз больше средств, чем в/через МНПО и локальные НПО (в странах-партнерах) вместе взятых. В то же время, следует по- нимать, что национальные НПО, получая деньги от доноров, нередко перечисля- ют часть из них местным организациям в странах-партнерах. Отметим, что долгое время данные по МНПО и локальным НПО попадали в базе данных КСР ОЭСР в одну категорию, однако в 2010 г. для локальных НПО была введена отдельная строч- ка, а значит, в ближайшем будущем информация по данному каналу распределения средств будет более подробной и полной. При этом страны–члены КСР исповедуют различные подходы к взаимоотношениям с НПО, которые варьируются от опреде- ления, в каких странах и секторах НПО будут реализовывать программы и проекты, до предоставления неправительственным организациям полной свободы выбора в этом вопросе. «Новые» доноры. Три группы «новых» доноров, исповедуя различные принципы и цели, действуют по-разному при выборе каналов оказания помощи. Так, 12 новых членов ЕС в 2010 г. в среднем доводили 65% своей помощи по многосторонним ка- налам, а в некоторых наиболее крупных странах доля «чистой» многосторонней по- мощи была еще выше: Венгрия, Польша – 75%, Словения – 65%. При этом большая часть идет на поддержку программ развития ЕС. Наиболее крупные страны, ори- ентирующиеся на КСР, не-члены ЕС – Россия, Турция и Израиль, напротив, пред- 112 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ почитают двусторонние каналы. В России доля двусторонней помощи составляет, по последним данным, 64%, что близко к средним показателям по КСР ОЭСР, в то время как Турция и Израиль доводят в качестве двусторонней помощи – 95% и 88% соответственно57. В арабских странах в 1973-2008 гг. в среднем соотношение двусто- ронней и многосторонней помощи составляло 87:13; но за последние пятнадцать лет пропорция изменилась. В 1995–2007 гг. – она составила 89:11, а в 2008 г. и во- все достигла: 95:5. В 1995–2007 гг. 40% средств доводилось через финансовые ин- ституты, 40% через Всемирный банк, 20% через агентства ООН и 10% через АфБР [World Bank, 2010, p.14]. Необходимо отметить, что взносы в арабские финансовые институты с 1970-х гг. увеличились практически в 4 раза. Подходы последней груп- пы «новых» доноров – участников партнерств по линии Юг–Юг, наиболее крупные из которых не предоставляют отчетности в КСР ОЭСР, существенно различаются. Так, например, Индия и Китай предпочитают развивать двусторонние программы, хотя их взносы в концессионные фонды, такие, как МАР, постоянно растут. Брази- лия, напротив, 75% помощи перечисляет в многосторонние организации, большей частью в МЕРКОСУР. Многосторонние доноры. Не менее интересно и распределение по каналам по- мощи, предоставляемой многосторонними организациями (multilateral outflows), которое существенно отличается от распределения ОПР от «традиционных» доно- ров (таблица 4.4). Таблица 4.4. Распределение помощи, предоставляемой многосторонними организа- циями, по различным каналам (в соответствии с классификацией КСР ОЭСР) 2003 2003 2010 2010 (млрд. долл. % общего объема (млрд. долл. % общего объема США) США) Государственные 2,85 17% 9,0 21,4% учреждения НПО и структуры 0,02 (0,001%) 2,2 5,2% гражданского общества ГЧП н/д н/д 0,05 (0,001%) Многосторонние 0,65 4% 6,5 15,5% организации Другие 0,02 (0,001%) 2,2 5,2% Канал не 13 79% 22,0 52,4% определен ВСЕ КАНАЛЫ 16,5 100% 42,0 100% Источник: OECD. Creditor Reporting System online. URL: http://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1 57 OECD DAC. Statistics on Resource Flows to Developing Countries. Table 33 - ODA from Non-DAC Donors URL: http://www.oecd.org/docu ment/9/0,3746,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 113 3. Распределение по регионам, странам и группам реципиентов «Традиционные» доноры. Региональное распределение потоков ОПР в послед- ние десятилетия существенно изменилось (Таблица 4.5). Так, если в 1960-е гг. наи- большая доля потоков международной помощи направлялась в страны Южной и Центральной Азии (более 20%), то к настоящему моменту доля этого региона сни- зилась более чем в два раза. Сокращение доли Южной и Центральной, а также Вос- точной Азии преимущественно связано с успехами экономического развития Ин- дии и Китая и увеличением доступа этих стран на международные рынки ссудных капиталов. Начиная с 1970-х гг. лидером по привлечению помощи стала Африка к югу от Сахары; причем с годами доля этого региона продолжает увеличиваться. По итогам последнего десятилетия, на африканские страны южнее Сахары пришлось 39% ОПР. Увеличение доли африканских стран связано с политикой стран–доно- ров и международных организаций по решению социальных проблем бедных стран этого континента. Многосторонние доноры в большей степени ориентируются на помощь этому региону, чем страны–члены КСР. Непостоянна доля стран Ближнего Востока в привлечении помощи. Если в 1960-х гг. доля этого региона составляла все- го 4%, то в 1970-80 гг. она выросла до 13–14%, а в 1990-х опять упала до 8%. В 2000-х гг. этот регион стал вторым по объему полученной помощи – на него пришлось 16% распределенных ресурсов. Таблица 4.5. Региональное распределение ОПР, предоставленной странами-членами КСР в 1970-2009 гг., средние значения за десятилетия (%) Африка Южная и Другая Азия и Ближний Вос- Европа Латинская южнее Центральная Океания ток и Север- Америка Сахары Азия ная Африка и страны Карибского бассейна 1970–79 24,8 24,4 22,5 15,2 2,7 10,4 1980–89 34,2 19,7 17,3 15,7 2,1 11,1 1990–99 34,6 14,0 20,8 14,7 4,3 11,6 2000–09 41,0 15,3 11,7 16,7 6,2 9,1 Источник: OECD. 2011. Development Co-operation Report 2011: 50th Anniversary Edition, OECD Publishing, Paris. P.232-233. URL: http://www.oecd.org/document/62/0,3746,en_2649_33721_42195902_1_1_1_1,00.html Преимущественная ориентация доноров на страны Африки не свидетельствует об их лидерстве в привлечении помощи. По данным за три последних года (Таблица 4.6), из 10 крупнейших реципиентов шесть представляют другие регионы: Ближний Восток, Южную и Центральную Азию и ЮВА (Афганистан, Ирак, Вьетнам, Пале- стинские территории, Индия, Пакистан). 114 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Таблица 4.6. 10 крупнейших стран-получателей ОПР (млн. долл. США, совокупные объ- емы ОПР, полученной от всех доноров) 2006 2009 2010 Средние Доля в об- показатели щем объеме за 3 года ОПР (%) 1 Афганистан 4875 6235 6374 5828 5 2 Ирак 9884 2791 2192 4956 4 3 Эфиопия 3329 3819 3529 3559 3 4 Вьетнам 2552 3732 2945 3076 2 5 Танзания 2331 2933 2961 2742 2 6 Палестинские 2470 2817 2519 2602 2 территории 7 ДРК 1766 2357 3413 2512 2 8 Индия 2117 2500 2807 2475 2 9 Пакистан 1440 2769 3021 2446 2 10 Судан 2566 2351 2055 2324 2 Остальные страны 94476 94664 99271 96137 75 Все страны- 127916 126968 131087 128657 100 репициенты ОПР Источник: OECD. 2012. Development Aid at a Glance. Statistics by Region. 1. Developing countries. 2012 edition. OECD Publishing. Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/59/5/42139479.pdf. P.6 Данные по изменениям в распределении помощи между группами реципиентов за последние 40 лет (Таблица 4.7) высвечивают следующую картину. За весь пери- од в целом серьезно изменилась только доля наименее развитых стран (с 32,% до 39,2%), в то время как доли других групп снизились, но незначительно (1,5% – для стран с низким уровнем дохода, 4,4 – для стран с уровнем дохода ниже среднего, и 1,1% – для стран с уровнем дохода выше среднего. Однако в последнее десятилетие в сравнении с 1990-х годами явственно прослеживается существенное увеличение доли НРС и заметное снижение доли стран с уровнем дохода ниже среднего (поч- ти на 9%), а также незначительное повышение доли стран с уровнем дохода выше среднего (на 1,1%). Таблица 4.7. Распределение ОПР, предоставленной странами – членами КСР ОЭСР в 1970-2009 гг., по группам реципиентов; средние значения за десятилетия (%) 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 Наименее развитые страны 32,2 39,3 34,0 39,2 Страны с низким уровнем дохода 16,2 11,1 11,8 14,7 Страны с уровнем дохода ниже 42,4 41,1 47,2 38,0 среднего Страны с уровнем дохода выше 9,2 8,5 7,0 8,1 среднего Источник: OECD. 2011. Development Co-operation Report 2011: 50th Anniversary Edition, OECD Publishing, Paris. P.234-235. URL: http://dx.doi.org/10.1787/888932514684 ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 115 По состоянию на 2010 г. раскладка страновой помощи по уровню благосостоя- ния реципиентов выглядит следующим образом: наименее развитые страны – 49%; другие страны с низким уровнем дохода – 16%; страны с уровнем дохода ниже среднего – 27%; страны с уровнем дохода выше среднего – 8%. Важнейшим параметром последнего десятилетия стала доля помощи, выделя- емой так называемым «нестабильным государствам» и странам, затронутым во- оруженным конфликтом, которые в наибольшей степени отстают от графика до- стижения ЦРТ и требуют особого внимания по геостратегическим соображениям. Совокупные объемы ОПР в эти страны имеют тенденцию к снижению, в то время как другие виды финансовых потоков, такие, как денежные переводы и прямые ино- странные инвестиции, напротив, увеличиваются (Рис. 4.6). Рис. 4.6. Объемы финансовых потоков в «нестабильные государства» за 2005-2009 гг. (млрд. долл. США) Источник: OECD. Ensuring Fragile States Are Not Left Behind. 2011 Factsheet on Resource Flows in Fragile States. http://www.oecd.org/doc ument/20/0,3746,en_2649_33693550_49406804_1_1_1_1,00.html «Новые» доноры «Новые» доноры, ориентирующиеся на КСР ОЭСР. Географические приоритеты наиболее многочисленной группы внутри данной категории – «новых» доноров-чле- нов ЕС – существенно отличаются от приоритетов европейских стран-членов КСР. Если для последних приоритетным регионом однозначно является африканский континент, то «новые» доноры отдают предпочтение странам, расположенным на Балканском полуострове, и бывшим советским республикам. За пределами «ближ- него круга» главными партнерами являются те страны, где данные доноры вносят вклад в многосторонние операции по поддержанию стабильности (Афганистан и Ирак) и страны, с которыми есть определенная близость в силу общности опыта строительства социализма [Lundsgaarde, 2011, p.2]. Программа СМР Турции также сфокусирована на оказании помощи соседним странам и стратегически важным партнерам, однако постепенно объемы помощи африканским странам начинают увеличиваться. Географическое распределение потоков турецкой помощи выглядит 116 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ следующим образом: Южная и Центральная Азия (52%), Ближний Восток и Север- ная Африка (19%), Европа (15%), Африка южнее Сахары (6%), Юго-Восточная Азия и Океания – 3%, Латинская Америка и страны Карибского бассейна – 1%. Десятью крупнейшими получателями турецкой помощи являются Афганистан, Киргизстан, Казахстан, Ирак, Пакистан, Азербайджан, Палестинская национальная админи- страция (ПНА), Босния и Герцеговина, Ливан, Туркменистан. Географические приоритеты Израиля принципиально отличаются от турецких: Ближний Восток и Северная Африка – 36%, Африка южнее Сахары – 31%, Европа – 15%, Южная и Центральная Азия – 8%, Латинская Америка и страны Карибского бассейна – 8%, другая Азия и Океания – 2%. Десятью крупнейшими получателями помощи со сто- роны Израиля являются: Иордания, Эфиопия, Украина, Эритрея, Судан, Ливан, Бе- ларусь, Узбекистан, Грузия, Китай. Арабские страны. Географические приоритеты арабских доноров традиционно имели региональный фокус. Большая часть помощи по-прежнему направляется в страны Ближнего Востока и Северной Африки, но в последнее время фокус про- грамм стал более глобальным. Реализуя принципы укрепления афро-арабского единства, они увеличивают объемы помощи беднейшим странам Африки южнее Сахары; а также реализуют программы помощи в Южной, Юго-Восточной (Вьет- нам) и Центральной Азии. Фонд Кувейта, Фонд Саудовской Аравии и Фонд ОПЕК, деятельность которых имеет наиболее глобальный охват, также финансируют от- дельные проекты в Европе и Латинской Америке. Средние показатели по распре- делению арабской помощи по отдельным регионам за 2000-2007 гг. выглядели сле- дующим образом: Ближний Восток (61%), Северная Африка (15%), Африка южнее Сахары (10%), Азия (9%), Европа (4%), Латинская Америка (1%) [World Bank, 2010, p.13-15]. Участники партнерств по линии Юг–Юг. За исключением Китая, претендующе- го в перспективе на обретение роли «глобальной державы», участники партнерств по линии Юг-Юг концентрируются на реализации программ в ближайших странах, а затем начинают вовлекать в них партнеров на других континентах, в первую оче- редь страны Африки южнее Сахары. Многосторонние доноры. Распределение помощи по регионам от ключевых многосторонних доноров (институты ЕС, международные финансовые институты: МАР, «льготные окна» региональных банков развития и МВФ; глобальные фонды: Альянс ГАВИ, Глобальный фонд, Глобальный экологический фонд и учреждения ООН) достаточно существенно отличается от средних показателей по «клубу тра- диционных доноров» (Таблица 4.8)». ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 117 Таблица 4.8. Распределение ОПР, предоставленной странами – членами КСР ОЭСР и многосторонними агенствами в 1999-2010 гг.а (%) Африка Южная Остальная Азия Ближний Восток Европа Латинская южнее Сахары и Центральная и Океания и Северная Америка Азия Африка и страны Карибского бассейна 1999 2004 2009 1999 2004 2009 1999 2004 2009 1999 2004 2009 1999 2004 2009 1999 2004 2009 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 2000 2005 2010 Всего КСР 25,8 32,5 36,1 13,0 11,9 19,7 29,2 15,4 16,9 11,2 26,7 11,7 7,6 3,9 4,7 13,2 9,7 10,9 из которых Страны ЕС- 41,6 47,2 45,6 8,8 9,8 14,7 15,0 8,9 11,0 11,9 19,6 11,2 9,4 4,7 5,8 13,3 9,8 11,6 члены КСР Институты ЕС 34,7 43,4 42,1 7,5 10,0 11,0 6,0 5,0 4,1 17,3 18,6 13,5 23,8 14,4 18,9 10,6 8,6 10,4 Междуна- 39,5 46,9 54,0 29,6 31,6 23,9 13,0 8,8 10,5 2,6 1,5 1,1 2,7 2,9 1,1 12,5 8,3 9,4 родные финансовые организации b Многосторон- - 50,0 55,3 7,2 6,3 16,1 76,0 19,8 15,2 1,6 4,8 2,8 3,3 3,2 2,4 11,9 15,9 8,2 ние трастовые фонды c Учреждения 38,2 42,2 45,9 17,0 16,5 17,0 11,4 9,9 7,5 19,6 21,6 20,5 5,0 3,7 3,3 8,9 6,2 5,7 ООН d ВСЕГО 29,5 36,0 41,0 15,6 14,7 19,4 23,6 13,5 14,1 10,6 21,9 9,9 8,0 4,6 5,3 12,6 9,4 10,4 а) Исключая суммы, не привязанные к конкретному региону b) Включая МАР, механизмы льготного кредитования региональных банков и МВФ (PRGF) c) включая Альянс ГАВИ, ГЭФ, Глобальный Фонд и Монреальский протокол d) Включая МАГАТЭ, МФСР, ЮНЭЙДС, ПРООН, ЕЭК ООН, ЮНФПА, УВКБ, ЮНИСЕФ, Фонд миростроительства ООН, БАПОР, ПТС ООН, ВПП и ВОЗ Источник: OECD DAC. Statistics on Resource Flows to Developing Countries. TABLE 27. Regional Distribution of ODA by Individual DAC Donors and Multilateral Agencies URL: http://www.oecd.org/document/9/0,3746,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html 4. Распределение по секторам «Традиционные» доноры. За последние годы секторальное распределение помо- щи развитию претерпело существенные изменения. В 1970–80-е гг. наиболее прио- ритетными секторами были социальная сфера, инфраструктура, а также производ- ственные отрасли, на которые приходилось около 2/3 всей ОПР «традиционных» доноров. Порядка 16% приходилось на помощь товарами. В 1980-е гг. роль произ- водственных отраслей и помощи товарами снизилась в 2 и 1,5 раза соответственно, а доля реструктуризации внешних долгов значительно выросла и составила более 10% ОПР. В 1990-2000-е гг. гг. уменьшение доли экономических и производственных секто- ров продолжилось – с 25 до 19 и с 18 до 8% соответственно (Рис. 4.7). Кроме того, существенно снизились доли общепрограммной (с 20 до 4%) и гуманитарной (с 18 до 8%) помощи. Все эти изменения, в первую очередь, были обусловлены резким ро- стом ОПР в социальные сектора, которая за последние годы увеличилась почти в 2,5 раза – с 17 до 39%. С учетом частной помощи этот показатель будет еще существен- но выше. Помимо этого, в середине 2000-х гг. значительные масштабы приобрело списание долгов, в результате чего доля этой статьи кратковременно увеличилась до 13%, но теперь составляет 3%. Необходимо также отметить, что административ- 118 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ные расходы на обслуживание помощи за последние десятилетия выросли. В 2009 г. они составили 5,5 млрд. долл. США, что превысило объем списанных долгов в том же году (2,7 млрд. долл. США), объемы помощи товарами (5,1 млрд. долл. США), а также помощь беженцам (3,1 млрд. долл. США). Рис. 4.7. Распределение глобальных объемов ОПР по секторам (%) Источник: OECD. 2012. Development Aid at a Glance. Statistics by Region. 1. Developing countries. 2012 edition. OECD Publishing. Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/59/5/42139479.pdf. P.10 Внутри социальной сферы наиболее значительно выросла доля сектора «управ- ление и развитие гражданского общества», здравоохранения и программ поддерж- ки населения. Среди потерявших свое прежнее значение экономических и произ- водственных секторов наибольшему сокращению объемов подверглись транспорт, энергетика и инфраструктура. Раскладка по секторам зависит от региона и типа реципиентов. К примеру, в сек- торальном распределении потоков помощи странам с низким уровнем дохода доля помощи, направляемой в социальную сферу, в последние годы превышает средний показатель. В 2000-е гг. она составила 57%. Различия в секторальном распределении между регионами представлены на рисунке 4.8 (раскладка за 2010 г.) Рис. 4.8. Распределение глобальных объемов ОПР по регионам и секторам в 2010 г. (%) Источник: OECD. 2012. Development Aid at a Glance. Statistics by Region. 1. Developing countries. 2012 edition. OECD Publishing. Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/59/5/42139479.pdf. P.10 ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 119 «Новые» доноры. «Новые» доноры, ориентирующиеся на КСР ОЭСР. Приоритет- ными направлениями оказания помощи новыми странами ЕС являются такие сфе- ры, как высшее образование, надлежащее управление и продвижение демократии, защита окружающей среды. Многие «новые» доноры подчеркивают привержен- ность обмену опытом демократического транзита и строительства рыночной эко- номики. Именно поддержка демократии является главным направлением двусто- ронней помощи самых крупных доноров–членов Вышеградской группы, в которую входят Польша, Чехия, Словакия и Венгрия , а также прибалтийских стран (так, к примеру, Польша и Латвия выделяют на эти цели 46 и 45% всех объемов двусторон- ней помощи, а один из наименее активных игроков на данном направлении – Вен- грия – 25%)58. Арабские доноры. На протяжении десятилетий основным сектором, в который направлялась помощь арабских доноров была инфраструктура (энергетика, транс- порт, энергетика, водообеспечение), однако в начале XXI века фокус расширился и стал включать в себя сельское хозяйство (с акцентом на продовольственную безо- пасность), здравоохранение, образование и другие социальные услуги [World Bank, 2010, p.15]. Участники партнерств по линии Юг–Юг. Секторальные приоритеты стран дан- ной группы достаточно существенно отличаются от приоритетов «традиционных» доноров. Если последние делают акцент на социальных секторах, то данная группа стран, в первую очередь, оказывает поддержку производственным отраслям и раз- витию инфраструктуры, а в социальных сферах предпочитает программам проекты технической помощи и укрепления потенциала (capacity-building). Многосторонние доноры. Как и в случае с распределением по регионам, струк- тура секторального распределения помощи от многосторонних доноров существен- но отличается от структуры распределения помощи от «традиционных» доноров. В первую очередь, это касается экономических секторов. Если в институтах ЕС их доля существенно меньше (10,1 vs 17,2% по КСР), то во Всемирном банке (МАР+МБРР) и в региональных банках развития более чем вдвое превышает данный показатель (37,9 и 41% соответственно). Еще одним отличием является то, что институты ЕС также оказывают большее предпочтение производственным секторам (11,5% vs 7,7% в среднем по КСР) и гуманитарной помощи (12,1% vs 8,9%), в то время как в многосторонних финансовых учреждениях доля гуманитарной помощи существен- но ниже (2,0% для МАР и МБРР и 0,9 для региональных банков развития). 5. Усложнение структуры СМР: проблемы и вызовы Увеличение совокупных объемов помощи развитию почти вдвое за 2000-е гг. и достижение ими рекордных значений, безусловно, являются важнейшим трендом последнего времени в сфере СМР. Нередко оно представляется как достижение и 58 Petrova Tsveta, 2011. The New Role of Central and Eastern Europe in International Democracy Support, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, DC P.11 120 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ описывается исключительно в положительных тонах. Вместе с тем неизбежно вста- ет вопрос о том, за счет чего происходит данное расширение пула средств, выделяе- мых в целях содействия развития, и какие риски таит в себе нынешнее распределе- ние поток данных средств. Далее мы попробуем кратко обобщить основные тенденции в сфере СМР послед- них лет и выявить те, которые представляют собой долговременные вызовы. Во-первых, за последние 10 лет произошло существенное усложнение глобаль- ной архитектуры СМР, выражающееся в диверсификации каналов помощи. Это ка- сается: 1) масштабного увеличения помощи, поступающей из частных источников, в том числе из частных фондов и НПО, в общем объеме ресурсов, выделяемых на цели развития – «приватизации СМР»; 2) расширения активности глобальных фондов, создаваемых корпорациями или отдельными частными лицами как самостоятельно, так и в партнерстве с прави- тельственными и международными межправительственными организациями; 3) увеличения числа многосторонних доноров: в настоящий момент помощь предо- ставляют 242 организации, из которых 24 банка развития и около 40 агентств ООН; 4) масштабного увеличения числа стран-доноров ( в 1940-х гг. было 4 двусторонних донора, сегодня их уже более 50; около 30 из них являются «нетрадиционными»). Последняя тенденция нуждается в отдельном рассмотрении. Значение таких го- сударств, как Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР, Турция, Саудовская Аравия обусловлено не только их финансовыми и человеческими ресурсами, но и тем фак- том, что они являются региональными лидерами. Оценивая их роль в СМР, необхо- димо принимать во внимание как объем ресурсов, которые они привносят в общий пул помощи развивающимся странам, так и их собственный уникальный и успеш- ный опыт в решении проблем развития и сотрудничества с «традиционными» до- норами. «Новые» доноры имеют свои собственные взгляды относительно целей, принци- пов, приоритетов и форм оказания помощи. Хотя им есть чему поучиться у «тра- диционных» доноров, особенно в вопросе выработки и соблюдения определенных правил игры, их свежие подходы к решению застарелых проблем могут ускорить реформу системы иностранной помощи и способствовать повышению ее эффек- тивности. Однако существует риск того, что развивающиеся страны, уже обреме- ненные взаимодействием с многочисленными донорами, столкнутся с еще большей фрагментацией помощи. Чтобы этого не произошло, «новым» и «традиционным» донорам предстоит решить проблему координации усилий. Если обе группы до- норов найдут способ координировать свои действия, несмотря на системные раз- личия, выиграют все заинтересованные стороны (более подробно данный вопрос будет рассмотрен в лекции №7). Во-вторых, диверсификация доноров приводит к фрагментации и распылению помощи. Число доноров увеличивается быстрее, чем объем средств, предоставляе- мых развивающимся странам. Более того, на сегодняшний день число стран-доноров, ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 121 международных организаций, а также различных фондов и программ помощи зна- чительно превышает количество стран-реципиентов. Согласно отчету КСР ОЭСР 2011 г., в среднем на одного реципиента приходится 21 донор (11 стран–членов КСР ОЭСР и 10 многосторонних агентств). Степень концентрации доноров различает- ся по регионам (в странах Азии в среднем присутствуют 26 доноров, Африки – 24, Латинской Америки и Карибского бассейна – 17 и Океании – 8). В 2009 г. среднеста- тистическая страна-донор осуществляла деятельность в 73 из 152 стран–реципиен- тов ОПР, а многосторонняя организация – в 69. Глобальный показатель фрагмен- тированности помощи в настоящий момент составляет 40%; другими словами, 2 из 5 взаимоотношений между донорами и партнерами являются незначимыми (non- significant). Незначимые партнерства составляют 45% в СМР стран-доноров и 34% в СМР многосторонних организаций59. Фактически каждый донор использует свою систему отчетности, а также уни- кальный процесс инициирования, реализации и мониторинга проектов, что яв- ляется определенным вызовом для развивающихся стран во взаимодействии с до- норами. Увеличение административных расходов на привлечение и обслуживание потоков помощи в странах-реципиентах сопряжено с особенно большими рисками в беднейших странах со слабым институциональным потенциалом. В-третьих, определенные опасения вызывает относительное сокращение объ- емов «чистой» многосторонней помощи при увеличении доли целевых фондов, ко- торое создает дополнительные трудности для международных организаций, сковы- вает их свободу маневра при выборе стран-получателей и форм оказания помощи и повышает транзакционные издержки, включая затраты на согласование позиций с отдельными странами-донорами, предоставляющими целевое финансирование, управление, проведение мониторинга и предоставление отчетности. С 1993 г. при- рост целевых фондов в постоянных ценах в ресурсной базе ООН составил 200%, а прирост основных фондов – лишь 5%. Сокращение многосторонней помощи стран–членов КСР компенсируется в определенной мере увеличением многосто- ронней помощи, оказываемой «новыми» донорами, особенно арабскими государ- ствами. Ресурсная база многосторонних доноров подверглась фрагментации. По- мимо увеличения пропорции целевых ассигнований во взносах стран-членов КСР в ООН, происходит рост доли ресурсов, поступающих по линии МНПО и из других частных источников. С 1993 г. их суммарная доля выросла с 13 до 26%. В-четвертых, зависимость развивающихся стран от притока иностранного ка- питала, как частного, так и предоставленного по официальным каналам, увеличи- вается, что выводит на первый план проблему волатильности и предсказуемости помощи. Волатильность помощи обусловлена такими факторами, как: • связывающие условия оказания помощи; • политические соображения стран-реципиентов, которые могут запросить дополнительные объемы помощи в связи с выборами, необходимостью про- ведения реконструкции в постконфликтной ситуации и др.; 59 OECD. 2011. 2011 OECD Report on Division of Labour: Addressing Cross-country Fragmentation of Aid. OECD Publishing, Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/6/14/49106391.pdf 122 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ • природные катаклизмы (например, землетрясение, цунами, засуха и т.д.); • гуманитарные катастрофы, вызванные этническими конфликтами и граж- данскими войнами; • изменения политического режима в странах-реципиентах; • рост численности населения в бедных странах с большим населением; • увеличение численности доноров в стране-реципиенте (donor herding); • высокая степень концентрации помощи, когда (более 50% двусторонней по- мощи, получаемой страной-реципиентом, приходится на одну страну-до- нор); • геополитические цели крупнейших стран-доноров, определяющие их пред- почтения в отношении отдельных стран-реципиентов60. Исследования показывают, что объемы помощи, направляемой в развивающиеся страны, более изменчивы, чем бюджетные доходы, уровень потребления домохо- зяйств или динамика ВВП61. В странах с низким уровнем дохода помощь в 1970- 1990-х гг. отличалась большей изменчивостью, чем приток прямых иностранных инвестиций и другого частного капитала62. Негативными последствиями колебаний в поступлениях помощи выступают ухудшение государственных финансов, сдвиг в госрасходах от инвестиций к потреблению. Нехватка помощи, вызванная ее при- током ниже ожидаемых объемов, влечет за собой сокращение госрасходов и повы- шение налогового бремени. Помимо этого, общая непредсказуемость помощи в те- чение года вызывает ее приток ниже прогнозируемого уровня и колебания помощи. Приток частного капитала напрямую зависит от макроэкономических показателей стран-реципиентов и доноров и их деловых циклов, а движение помощи остается непредсказуемым и не компенсирует негативные эффекты оттока частного капита- ла в условиях финансово-экономических кризисов или потрясений неэкономиче- ского характера. Низкая предсказуемость международной помощи развитию в кра- ткосрочном периоде не позволяет странам-реципиентам спрогнозировать расходы бюджета в текущем году. Однако колебания помощи могут иметь и более серьезные последствия, в частности касающиеся финансирования долгосрочных программ развития бедных стран. Все это вызвало необходимость координации действий до- норов и достижения большей предсказуемости помощи в рамках Парижской декла- рации. Однако, несмотря на инициативы развитых стран и международных органи- заций по координации своих действий, изменчивость помощи лишь увеличивается. В-пятых, остается нерешенной проблема «развязывания» помощи. Связанная помощь повышает издержки развивающихся стран на приобретение товаров и ус- луг в среднем от 15 до 30% и на 40% – на продовольственную помощь. Издержки мо- гут быть еще больше, поскольку приведенные данные не учитывают значительные косвенные расходы связанной помощи, например высокие трансакционные расхо- ды стран-реципиентов. Другая проблема связанной помощи состоит в том, что при 60 Kharas, Homi. Measuring the cost of aid volatility.Wolfensohn Center for Development at Brookings, WP 3, July 2008; Clist, Paul.25 Years of Aid Allocation Practice: Comparing Donors and Eras. CREDIT Research Paper, No 09/11. 61 Desai R., Kharas H. The Determinants of Aid Volatility.Global Economy and Development.Working Paper 42.2010, September. 62 Osei, R., O. Morrissey and R. Lensink (2002), ‘The Volatility of Capital Inflows:Measures and Trends for Developing Countries’, CREDIT Research Paper 02/20. ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 123 ее предоставлении страны–доноры нередко ориентируются на свои коммерческие интересы, которые не всегда совпадают с приоритетами страны–получателя помо- щи. В 2001 г. КСР принял рекомендации по снижению доли связанной официальной помощи развитию наименее развитым странам. Отсутствие серьезного прогресса в развязывании помощи представляют собой очередное проявление расхождения целей доноров с целями национального развития стран–получателей. Проблема «права собственности» вытекает из сложившихся отношений между донорами и реципиентами, в рамках которых право принятия решений относи- тельно целевого назначения помощи и условий ее предоставления принадлежит ис- ключительно донорам. Выбор донорами целей помощи далеко не всегда отвечает интересам развития страны-получателя. Это обусловлено тем, что помощь разви- вающимся странам часто используется для достижения политических целей. В по- добных случаях иностранная помощь вместо решения насущных проблем развития страны-получателя, являющихся фундаментальной причиной нищеты и источни- ком нестабильности, может способствовать укреплению непопулярных режимов. *** Усложнение архитектуры помощи развитию ведет к повышению транзакцион- ных издержек как в странах-донорах, так и в странах-реципиентах и к распылению ресурсов и снижению эффективности помощи. В то же время развитые страны про- должают доминировать в системе СМР, что вызывает критику со стороны развива- ющихся стран, неправительственных организаций и академических кругов. Такое положение вещей часто оборачивается игнорированием реальности в беднейших странах (отсутствие или слабость современных институтов, острый дефицит про- фессиональных кадров, комплексный характер бедности, крайне низкая степень диверсификации экономики, слабое развитие физической инфраструктуры и т.д.) и навязыванием странам-получателям единого рецепта ликвидации отсталости. До последнего времени страны-реципиенты редко приглашались к участию в форму- лировании и имплементации проектов и программ помощи, что резко снижало эф- фективность «рецептов и лекарств от бедности», предлагаемых донорами. Анализ структуры и распределения потоков наглядно демонстрирует, что в сфере СМР назрела необходимость выработки новых подходов, которые будут, с одной стороны, принимать в расчет потребности реципиентов, а с другой – пред- лагать действенные способы повышения согласованности действий между раз- личными участниками СМР – как государственными, так и негосударственными. В значительной степени результативность подобного рода усилий будет зависеть от готовности к диалогу двух групп стран-доноров, «традиционных», доминировав- ших на протяжении последних шести десятилетий, и «новых», подходы которых бу- дут подробно освещены в следующих лекциях. 124 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Каковы основные проблемы учета глобальных потоков помощи развитию? 2. Охарактеризуйте основные тенденции в распределении потоков помощи разви- тию по различным источникам финансирования. 3. Охарактеризуйте основные тенденции в распределении потоков помощи разви- тию по каналам, способам и инструментам финансирования. 4. Охарактеризуйте основные тенденции в распределении потоков помощи разви- тию по регионам, странам и типам реципиентов. 5. Охарактеризуйте основные тенденции в распределении потоков помощи разви- тию по секторам. 6. Какие проблемы порождает диверсификация источников финансирования по- мощи развитию? 7. Каковы причины и последствия увеличения доли «много-двусторонней» помо- щи? 8. Каковы причины и последствия непредсказуемости и волатильности помощи? 9. Каковы причины и последствия фрагментации помощи? 10. Каковы возможные направления дальнейшего совершенствования глобальной системы помощи развитию? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Hammad, Lama, and Bill Morton. 2009. Non-DAC Donors and Reform of the International Aid Architecture. Issues Brief. The North-South Institute, Ottawa. 2. Hudson Institute. Center for Global Prosperity. 2012. The Index of Global Philanthropy and Remittances 2012. A Comprehensive Guide to the Sources and Magnitude of Global Giving to Developing World. Hudson Institute, Washington, DC. 3. Kharas, Homi. 2008. Measuring the Costs of Aid Volatility. WP 3. Wolfensohn Center for Development at Brookings Institution, Washington DC. 4. OECD (Organization for Economic Cooperation and Development). 2008. Better Aid. 2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration. Making Aid More Effective by 2010. OECD, Paris. 5. OECD. 2011. 2011 DAC Report on Multilateral Aid. OECD, Paris. URL:http://www. oecd.org/dataoecd/5/61/49014277.pdf 6. OECD. 2011. Development Co-operation Report 2011: 50th Anniversary Edition. OECD, Paris. URL: http://www.oecd.org/document/62/0,3746, en_2649_33721_42195902_1_1_1_1,00.html 7. OECD. 2011. 2011 OECD Report on Division of Labour: Addressing Cross-Country Fragmentation of Aid. OECD, Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/6/14/49106391. pdf 8. Riddel, Roger C. 2007. Does Foreign Aid Really Work? Oxford: Oxford University Press. 9. Tarp, Finn (ed.). 2002. Foreign Aid and Development. Lessons Learnt and Directions for the Future. London : Routledge. ЛЕКЦИЯ № 4. СТРУКТУРА И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТОКОВ ПОМОЩИ РАЗВИТИЮ: НОВЕЙШИЕ ТЕНДЕНЦИИ И ВЫЗОВЫ 125 10. UN-DESA (United Nations – Department of Economic and Social Affairs). 2010. Development Cooperation for the MDGs: Maximizing Results. United Nations, New York. 11. Waltz, Julie, and Vijaya Ramachandran. 2011. Brave New World: A Literature Review of Emerging Donors and the Changing Nature of Foreign Assistance. CGD Working Paper 273. Center for Global Development, Washington, DC. 12. World Bank. 2006-2012. Global Development Finance, 2006-2012. World Bank, Washington, DC. 13. World Bank. 2010. Arab Development Assistance: Four Decades of Cooperation. World Bank, Washington, DC. 14. Zimmermann, Felix, and Kimberly Smith. 2011. More Actors, More Money, More Ideas for International Development Cooperation // Journal of International Development 23 (5): 722-738. 126 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 127 ЛЕКЦИЯ №5. «ТРАДИЦИОННЫЕ ДОНОРЫ»: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА План лекции: 1. «Традиционные» доноры: общая характеристика. 2. Соединенные Штаты Америки. 3. Скандинавские страны. 4. Великобритания. Одной из главных характеристик современного состояния сферы СМР являет- ся сосуществование так называемых «традиционных» и «новых» доноров, которые исповедуют различные принципы оказания помощи и вступают друг с другом в сложное взаимодействие. К первой группе относят страны–члены КСР ОЭСР, наи- более крупные из которых – США, Великобритания, Франция – были первопро- ходцами в деле предоставления ОПР и задавали тон в сфере СМР на протяжении шести десятилетий. Несмотря на формальное единство, обусловленное членством в КСР, данная группа никогда не была однородной. Цель лекции – обозначить общие черты «традиционных» доноров и раскрыть специфику национальных программ тех стран, которые, с нашей точки зрения, представляют наибольший интерес в ка- честве условных «моделей» оказания ОПР – США, скандинавских стран, Велико- британии. 1. «Традиционные» доноры: общая характеристика К «традиционным» донорам относят страны-члены КСР ОЭСР – «клуба доно- ров», учрежденного в 1961 г. и вот уже более полувека определяющего повестку дня в сфере СМР. При создании КСР ОЭСР в него вошли 10 стран – Бельгия, Вели- кобритания, Италия, Канада, Нидерланды, Португалия (вышла в 1974 г., присо- единилась вновь в 1991 г.), США, Франция, ФРГ, Япония, а также Еврокомиссия. В 1960-е гг. к «клубу» присоединились еще 6 стран – Дания (1962), Норвегия (1963), Швеция (1965), Австрия (1965), Австралия (1966), Швейцария (1968); в 1970-е гг. – Новая Зеландия (1973) и Финляндия (1975); в 1980-е гг. – Ирландия (1985); в 1990-е гг. – Испания (1991), Люксембург (1992) и Греция (1999). Последнее расшире- ние «клуба» произошло в 2010 г., когда в него вступила Южная Корея. Общее число членов увеличилось до 24. 128 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Все страны–члены КСР в политэкономическом плане принадлежат к Западу и Северу. Эта принадлежность играла огромную роль как в эпоху «холодной войны» (все члены «клуба» за исключением Швейцарии и Австрии являлись либо членами НАТО, либо союзниками США вне альянса – Япония, Южная Корея); так и после ее окончания. Активизация «новых» доноров, которые действуют вне системы КСР и из которых лишь новые члены ЕС, Турция, Израиль и Россия нацеливаются на при- соединение к клубу, несомненно, укрепляет связи внутри него. Среди важнейших тенденций «в целом по КСР» необходимо отметить следую- щие. Во-первых, в последнее десятилетие происходит заметное увеличение абсолют- ных объемов ОПР, предоставляемой «традиционными» донорами, которые в 2010 г. достигли рекордных значений за всю историю учета данных – 131 млн. долл. США. Вместе с тем доля «традиционных» доноров в глобальном СМР постепенно сокра- щается. Доля ОПР в ВНД также увеличивается, однако остается заметно ниже 0,7% – 0,32% в 2010 г. (Рис. 5.1). Важно отметить, что далеко не все «традиционные» доноры взяли на себя обязательства по достижению отметки в 0,7%, и далеко не все страны, взявшие на себя это и другие обязательства, касающиеся увеличения объ- емов ОПР, смогли их выполнить. Рис.5.1. Доля ОПР в ВНД различных «традиционных» доноров в 2010 г. (%) Источник: Fitzsimons, Emla, Daniel Rogger and George Stoye (IFS). UK Development Aid. // Carl Emmerson, Paul Johnson and Helen Miller (eds). The IFS Green Budget: February 2012 Institute for Fiscal Studies, 2012. . URL: http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2012/12chap7.pdf P.157 ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 129 На сегодняшний день раскладка по отдельным «традиционным» донорам выгля- дит так: Рис. 5.2. Совокупные объемы ОПР, предоставленной отдельными «традиционными» до- норами в 2010 г. (млрд. долл. США) Источник: Fitzsimons, Emla, Daniel Rogger and George Stoye (IFS). UK development aid. // Emmerson, Carl, Paul Johnson, and Helen Miller (eds). The IFS Green Budget: February 2012 Institute for Fiscal Studies, 2012. URL: http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2012/12chap7.pdf P.158 Состав первой пятерки доноров вот уже полвека остается неизменным: США, Ве- ликобритания, Германия, Франция, Япония. В последние 10 лет США вернули себе лидерство, которое они уступили Японии в 1990-е гг., и ушли в отрыв от ближайших преследователей. Япония, напротив, опустилась на 5-е место. Основная борьба раз- ворачивается за 2-4-е места между крупнейшими европейскими донорами. Внутри клуба доля США и членов ЕС растет, а Японии сокращается. Во-вторых, происходит увеличение доли двусторонней помощи, в первую оче- редь за счет так называемой «много-двусторонней» помощи (с 67 до 72% за послед- ние десять лет), и, соответственно, сокращение доли многосторонней помощи (с 33% до 28% и 19% без учета взносов в институты ЕС), а также увеличение доли гу- манитарной помощи. Однако доля многосторонней помощи в пуле ОПР отдельных доноров заметно варьируется (Рис. 5.3). 130 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Рис. 5.3. Доля многосторонней помощи в ОПР отдельных стран-доноров (%; средние значения за 2007-2009 гг.; исключая объемы списания задолженности) Источник: OECD. 2011. 2011 DAC Report on Multilateral Aid. OECD Publishing, Paris. P.25. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/5/61/49014277.pdf Рис. 5.4. Показатели «связанности» ОПР отдельных стран – членов КСР ОЭСР, 2010 (%) Источник: OECD-DAC. Statistics on Resource Flows to Developing Countries. Table 23 - Tying Status of ODA by Individual DAC Members, 2010, percentages URL: http://www.oecd.org/document/9/0,3746,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 131 В-третьих, меняется географическое и секторальное распределение помощи, оказываемой «традиционными» донорами. Доли Африки южнее Сахары и Ближ- него Востока заметно растут, в то время как доли Азии, Северной Африки и Латин- ской Америки сокращаются. В секторальном распределении основной тенденцией является сокращение доли производственного сектора и сектора инфраструктуры и увеличение доли социальных секторов, на которые в настоящий момент приходится около 40% совокупных объемов. В-четвертых, происходит заметное увеличение объемов помощи, распределяе- мой «традиционными» донорами в/через НПО: с 2004 по 2010 гг. они выросли в четыре раза (с 3,9 до 16,2 млрд. долл. США); настолько же выросла и доля помощи, распределяемой членами КСР ОЭСР через данный канал (с 4% до 12,3%). При этом по каналам национальных НПО было распределено в 5 раз больше средств, чем в/ через МНПО и локальные НПО (в странах-партнерах) вместе взятых. В-пятых, происходит снижение доли связанной помощи, однако данный показа- тель по отдельным донорам варьируется от 0-1% (Норвегия, Ирландия, Нидерлан- ды, Люксембург, Великобритания) до 67,7% в Южной Корее (Рис. 5.4). Даже по нескольким графикам хорошо видно, что степень однородности группы «традиционных» доноров не стоит преувеличивать. Ее представители отличаются друг от друга и по объективным параметрам (экономическая мощь, географическое положение, структура политического процесса, распределение сил между группами элит), и по идейным принципам, которыми руководствуются их лидеры во взаимоотношениях с развивающимися странами. Исторический опыт взаимодействия основных «традиционных» доноров с Югом настолько разный, что они по определению не могут выступать в сфере СМР с единых позиций. Именно поэтому проблема гармонизации подходов до сих пор стоит столь остро. В отличие от «новых» доноров, общепринятой классификации «традиционных» доноров не существует. Наиболее приемлемым представляется описание того или иного донора, исходя из структуры интересов, которыми он руководствуется, уча- ствуя в СМР, и в которой могут преобладать как эгоистические – политические и экономические – интересы, так и альтруистические, филантропические соображе- ния и стремление учитывать потребности реципиентов. В первом случае наиболее характерным примером будут выступать США, во втором – скандинавские страны; остальные государства могут быть распределены в разной степени близости от дан- ных доноров. Однако о структуре интересов нужно говорить с учетом исторической динамики. Так, одни страны, в эпоху «холодной войны» явно руководствовавшиеся собственными политико-экономическими интересами, начали все больше ориен- тироваться на потребности стран-реципиентов. Например, в Великобритании это движение, начавшееся в 1997 г. с приходом к власти лейбористов, набрало такие обороты, что их смена коалиционным правительством уже не в состоянии его оста- новить. В том же направлении движутся Нидерланды и Ирландия. В последнее вре- 132 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ мя все чаще говорят о так называемой группе «Скандинавы +» (Nordic+), которая включает в себя Швецию, Норвегию, Данию, Финляндию, а также тяготеющих к их «модели» Великобританию, Нидерланды и Ирландию. Эти страны демонстрируют все большую готовность к координации усилий друг с другом на уровне отдельных стран и согласованию позиции перед важными международными форумами. На- против, другие страны – Франция, Германия, Бельгия – продолжают придерживать- ся своей изначальной ориентации на использование СМР в качестве инструмента внешней политики и внешнеэкономической деятельности и внедряют подходы, на- целенные на удовлетворение потребностей реципиентов, медленно и неохотно. На пути в целом благоприятного тренда к смягчению политики некоторых круп- нейших доноров остаются серьезные препятствия. Важнейшим из них является тенденция к ре-секьюритизации и ре-политизации помощи развитию, которая от- четливо обозначилась в сфере СМР после терактов 11 сентября 2001 г. Не распола- гают к изменениям и события «арабской весны». Превращение Арабского Востока в один большой «котел нестабильности» затрагивает интересы всех без исключения крупнейших доноров, и саммит «Группы восьми» во французском Довиле в 2011 г. дал понять, что помощь развитию будет одним из инструментов обеспечения этих интересов. Дополнительным препятствием является крайне неблагоприятная экономиче- ская конъюнктура последних лет. Глобальный финансовый и экономический кри- зис 2008-2009 гг., с одной стороны, ослабил страны Запада, а с другой – обострил конкуренцию на мировых рынках и дал мощнейший стимул к коммерциализации СМР – его подчинению интересам обеспечения экономического роста за счет роста экспорта. Если геополитическая обстановка и экономическая конъюнктура в бли- жайшее время не стабилизируется, обратное ужесточение политики многих доно- ров станет вполне реальным. Все это говорит о том, что данные «в среднем по КСР ОЭСР» позволяют лишь отследить некоторые общие тенденции, но не отменяют необходимости проведе- ния детального анализа стратегий отдельных «традиционных» доноров. В качестве примеров мы выбрали те, которые представляют наибольший интерес – США как крупнейшего в мире донора, в стратегии которого наиболее отчетливо ощущает- ся преобладание политико-стратегических интересов; скандинавские страны, дли- тельное время считавшиеся образцом альтруистического подхода к СМР, и Вели- кобританию, модель участия которой в содействии развитию претерпела наиболее радикальные изменения в последние 15 лет. 2. Соединенные Штаты Америки США принадлежат к числу первопроходцев в деле оказания помощи развитию. Вот уже более 60 лет они являются крупнейшим игроком на поле СМР – и по сово- купным объемам помощи, и по географическому и тематическому охвату программ, и по степени влияния на политику других доноров и международных организаций, ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 133 в первую очередь, Бреттон-Вудских институтов. Все это время американские про- граммы помощи были вписаны в контекст стратегии национальной безопасности и опосредованно использовались как инструмент поддержки национального бизнеса, однако степень секьюритизации и коммерциализации помощи варьировалась под влиянием изменений геостратегической обстановки в мире и идеологической ори- ентации администраций. История, цели и принципы. Деятельность, направленная на улучшение условий жизни людей в других странах, осуществлялась в США еще в XIX в. Однако вплоть до Второй мировой войны она по преимуществу оставалась сферой приложения усилий религиозных групп и частных благотворительных организаций. После Вто- рой мировой войны в связи с обострением стратегического соперничества с СССР и выбором курса на «сдерживание» коммунизма программы помощи с привлечени- ем средств из федерального бюджета приобрели политический статус. Поэтому до- минирование внешнеполитических интересов в американском СМР можно считать обусловленным исторически. В 1948 г. вступил в действие план Маршалла. В сферу его действия включались также «заморские территории» европейских стран, в отношении которых превали- ровали не идеологические соображения, а стремление получить доступ к источни- кам стратегического сырья, главным образом, в Африке. Однако подлинной точкой отсчета становления национальной системы СМР считается 1949 г., когда президент Г. Трумэн провозгласил программу технической помощи «отсталым странам», из- вестную как «Четвертый пункт». В 1950-е гг., по мере развития процессов деколони- зации, и усиления проникновения СССР в «третий мир», ускорилась институцио- нализация национальной системы СМР. В 1953 г. в качестве независимого агентства вне Госдепартамента было создано Управление США по внешним операциям (United States Foreign Operations Administration), спустя год преобразованное в Управление международного сотрудничества (International Cooperation Administration), а в 1961 г. принят Закон об иностранной помощи и учреждено первое в мире агентство меж- дународного развития – АМР США (USAID). В эпоху «холодной войны» невоенная помощь США странам «периферии» вы- полняла одновременно идеологическую функцию, будучи инструментом в борьбе конкурирующих моделей развития (капитализма и социализма), и стратегиче- скую – «сдерживание» коммунистической угрозы. Она использовалась для укрепле- ния союзов с «дружественными» режимами в «третьем мире», прокладывала путь для военного сотрудничества или дополняла его. Именно поэтому в 1950-е гг. в фо- кусе американских программ помощи находились страны в ближайшем окружении Китая; в начале 1960-х гг., после Кубинской революции, – страны Латинской Амери- ки; во второй половине 1960-х гг. – страны ЮВА; в 1970-е гг. – после прихода про- марксистских режимов к власти в Сомали, Эфиопии, Анголе и Мозамбике, – страны Африканского Рога и Южной Африки; в 1980-х гг., после победы сандинистов в Ни- карагуа, – страны Центральной Америки. 134 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Специфика американских программ помощи была обусловлена не только объ- ективными потребностями страны в обеспечении безопасности, но и отношением к ним в обществе. Речь идет о сохранении у многих рядовых американцев изоляци- онистских настроений и их критическом отношении к идее «большого правитель- ства», которые заставляли сомневаться в целесообразности перечисления средств из казны коррумпированным правительствам «отсталых стран» (тем более в отсут- ствие у США как неколониальной страны «комплекса вины» перед населяющими их народами). Уровень поддержки СМР внутри страны остается самым низким среди всех крупнейших стран-доноров (около 50%). Экономический компонент мотивации в американской программе СМР был менее выражен, чем, например, в Японии или Италии. Так, США не использовали так называемые «смешанные кредиты», нацеленные на поддержку национального экспорта. Однако коммерческие соображения начиная с 1960-х гг. проявили себя в «связывании» помощи, ставшем средством поддержки национального бизнеса и укрепления платежного баланса. В 1970-80-е гг. в американской программе СМР произошли определенные изме- нения. Во-первых, ввиду усиления влияния НПО внутри страны явственнее ста- ла звучать девелопменталистская мотивация. Во-вторых, после подписания при посредничестве администрации Дж. Картера Кэмп-Дэвидских соглашений между Израилем и Египтом помимо глобального фокуса на «сдерживании коммунистиче- ской угрозы» обозначился акцент на целях миротворчества. С 1979 г. около 4/5 всех средств, выделяемых через Фонды экономической поддержки (2–2,5 млрд. долл. США в год), перечислялись Израилю и Египту [Lancaster, 2000, p.18]. После падения Берлинской стены в 1989 г. фокус американских программ помо- щи сместился на решение отдельных региональных проблем – содействие мирно- му процессу на Ближнем Востоке, поддержка демократического транзита в странах ЦВЕ, противодействие наркоторговле в странах Латинской Америки и т.д. В то же время обозначилась ориентация на решение транснациональных проблем, под- держку демократии и урегулирование сложных чрезвычайных ситуаций. В это вре- мя Конгресс также стремился нацелить программы помощи на продвижение экс- порта, но эти попытки были заблокированы администрацией У. Клинтона [Lancaster, 2010, p.27]. Политика США в области СМР оставалась средством обеспечения на- циональных интересов, но она утратила долговременный стержень. Следствиями этого стало резкое снижение объемов помощи (наибольшее среди «традиционных» доноров), утрата звания донора №1 (им стала Япония); и сокращение полномочий и штата АМР США. Программам помощи требовался новый стержень, который по- явился после терактов 11 сентября 2001 г. В Стратегии национальной безопасности США 2002 г. СМР впервые было провоз- глашено важнейшим компонентом, третьей «опорой» наряду с дипломатией и обо- роной (концепция «3D»: development, diplomacy, defense) – средством «устранения фундаментальных причин, которые террористы стремятся использовать в своих целях». Акцент политики СМР был перенесен на государственное строительство и ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 135 миростроительство. Еще более отчетливым он стал после вторжения в Ирак, где Бе- лый дом увидел воочию, как внешнее вмешательство может превратить стабильное государство в дисфункциональное. В январе 2004 г. АМР США подготовило доклад «Иностранная помощь США: навстречу вызовам XXI века», обозначивший пять ключевых целей: 1) поддержка трансформационного развития; 2) укрепление «не- стабильных государств» (fragile states); 3) гуманитарная помощь; 4) помощь в реали- зации геостратегических интересов США; 5) борьба с глобальными инфекционны- ми заболеваниями63. В январе 2005 г., специально к началу второго президентского срока Дж. Буша-мл., АМР опубликовало документ, посвященный непосредственно проблеме «нестабильных государств», решение которой Агентство провозгласило приоритетом №164. Идея «смычки» развития с безопасностью сохранилась и после смещения акцента во внешней политике США с «войны с терроризмом» на демократизацию. В рамках концепции «трансформационной дипломатии», предложенной госсекретарем К. Райс в 2006 г., государственное строительство и продвижение демократии, по сути, становились синонимами. Тогда же Директор по делам иностранной помощи Р. То- биаш разработал специальную матрицу, которая «подчинила» всю двустороннюю помощь Госдепартамента и АМР реализации 5 стратегических целей: 1) обеспечение мира и безопасности; 2) инвестиции в человеческий капитал; 3) справедливое и де- мократическое управление; 4) обеспечение экономического роста; 5) гуманитарная помощь. Парадигмальный сдвиг администрации и гражданских ведомств в сторону се- кьюритизации помощи дополнялся «девелопментализацией» стратегии Пентагона. В 2005 г. военным был выдан мандат на ведение девелопменталистской деятельно- сти в рамках операций по стабилизации обстановки, обеспечению безопасности и перехода к мирному развитию, переходу к демократии и восстановлению, провоз- глашенных «ключевым типом операций <..>, которым должен быть отдан приори- тет по сравнению с боевыми действиями». Однако на деле это вылилось в так назы- ваемую «милитаризацию» СМР [Бартенев, 2011]. Концепция «3D» была полностью взята на вооружение администрацией Б. Оба- мы, несмотря на ярко выраженное стремление демократов дистанцироваться от ре- спубликанцев. Белый дом по-прежнему делает акцент на глобальных стратегических последствиях отставания государств Юга в развитии. Впрочем, США все же при- шлось произвести корректировку своей стратегии. Во-первых, снизилась степень милитаризации СМР. Во-вторых, интенсифицировалось сотрудничество с много- сторонними организациями. В-третьих, обозначилась тенденция к коммерциализа- ции помощи, обусловленная необходимостью выведения американской экономики из кризиса. 63 US Agency for International Development. 2004. US Foreign Aid: Meeting the Challenges of the 21st Century, White Paper. Washington, DC: USAID. 64 US Agency for International Development/Department of State. 2004. Strategic Plan. Fiscal years, 2004-2009 Aligning Diplomacy and Development Assistance // USAID [Official website]. URL: http://www.usaid.gov/policy/budget/state_usaid_strat_plan.pdf 136 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Содействие развитию получило более высокий статус. В 2010 г. была опублико- вана первая в истории Президентская директива по проблемам глобального раз- вития, а также подготовленный совместно госдепартаментом и АМР США первый Четырехлетний обзор состояния сфер дипломатии и содействия развитию. В сен- тябре 2010 г. Б. Обама запустил 3 крупные инициативы: 1) «Накормим будущие по- коления» (Feed the Future) – по укреплению продовольственной безопасности; 2) Глобальное здоровье (Global Health) – на основе программы PEPFAR65; 3) Глобаль- ное изменение климата (Global Climate Change). В том же году была опубликована стратегия США по достижению ЦРТ, обозначившая в качестве приоритетов: обе- спечение устойчивого экономического роста, поддержку демократии и повышение качества управления, продовольственную безопасность, здравоохранение, борьбу с изменением климата, гуманитарную помощь и гендерное равенство. Законодательная база и организационная структура управления. Управление СМР осуществляется в соответствии с Законом об иностранной помощи 1961 г., который четко отделил военную помощь от невоенной, кодифицировал создание АМР США и наложил запрет на оказание помощи правительствам, нарушающим права человека, за исключением тех случаев, когда помощь будет приносить прямую выгоду нуждающимся. Кроме того, 604-я статья закона предусматривает, что сред- ства ОПР могут быть потрачены только в США, в стране-реципиенте или других развивающихся странах; исключение составляют те случаи, когда товары и услуги недоступны в этих странах, или принимается специальное решение Президента. За полвека Закон 1961 г. «оброс» огромным количеством поправок (с 1989 г. появилось 17 дополнительных законодательных документов). Сегодня он обозначает 140 при- оритетов оказания помощи и содержит 400 отдельных директив по их реализации. В Конгрессе США уже давно обсуждается вопрос о принятии нового закона, однако пока различные стейкхолдеры не могут согласовать свои интересы. В институциональном плане американская система управления СМР является одной из самых фрагментарных. В планировании и реализации политики в сфере СМР, общее руководство которой осуществляет президент, участвует 27 различных сторон, которые борются за бюджетные средства. Ключевыми игроками является «большая тройка» ведомств, ответственных за реализацию программ двусто- ронней помощи, – Государственный департамент, АМР и Министерство обороны. Госдепартамент определяет стратегию участия СМР. От имени госсекретаря за координацию политики в данной сфере c 2006 г. отвечает Директор по внешней помощи; который имеет статус помощника госсекретаря. Вначале он осуществлял функции администратора АМР США, однако при Б. Обаме эти посты были разде- лены. АМР США занимается непосредственным осуществлением политики в сфе- ре СМР. Администратор АМР назначается президентом и утверждается Сенатом. Штаб-квартира АМР находится в Вашингтоне, а его представительства есть в 88 странах мира. 65 Программа Президентского чрезвычайного плана по борьбе со СПИДом (President’s Emergency Plan for AIDS Response — PEPFAR) ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 137 В американской системе СМР также действуют два менее крупных агентства по- мощи (Фонд африканского развития и Межамериканский фонд), Корпус мира и отраслевые министерства, реализующие небольшие программы. Видное место за- нимает учрежденная в 2004 г. для управления созданным в 2002 г. специальным Сче- том на преодоление вызовов тысячелетия (Millennium Challenge Account – MCA) в размере 5 млрд. долл. США государственная Корпорация «Вызовы тысячелетия» (Millennium Challenge Corporation – MCC). Она выделяет гранты на поддержку эко- номического роста и борьбу с бедностью в тех странах, которые добились наиболь- ших успехов в деле обеспечения «надлежащего управления», развития здравоохра- нения и образования и поощрения предпринимательской деятельности (в общей сложности политика реципиентов оценивается по 17 различным критериям). Наконец, особое место занимает учрежденная Дж. Бушем-мл. под давлением ре- лигиозных организаций программа Президентского чрезвычайного плана по борь- бе со СПИДом (President’s Emergency Plan for AIDS Response — PEPFAR), пользу- ющаяся широкой поддержкой у республиканцев и распоряжающаяся огромными средствами. За многостороннюю помощь главную ответственность несет министерство фи- нансов, перечисляющее средства в международные финансовые организации. Бюро по делам населения, беженцев и мигрантов госдепартамента предоставляет финан- сирование Управлению верховного комиссара ООН по делам беженцев, Междуна- родному комитету Красного Креста, Международной организации по вопросам ми- грации, Ближневосточному агентству ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). АМР осуществляет взносы в Глобальный фонд и Объединенную программу ООН по ВИЧ/СПИДу. Фрагментарность американской системы управления СМР уже многие годы яв- ляется предметом обсуждения. В основном предлагаются два варианта ее форми- рования: подчинение всех программ Госдепартаменту и создание отдельного мини- стерства на базе АМР США по британской модели. Огромную роль в американской системе СМР играет законодательная власть. Конгресс ежегодно указывает общий лимит средств и то, как исполнительная власть может их потратить. Подобная практика ограничивает гибкость американской по- мощи. Отличительной чертой управления СМР в США является тесная связь с част- ным сектором: представители бизнеса и НПО активно привлекаются к программам помощи. Объемы. В эпоху «холодной войны» США занимали первое место по объемам ОПР среди членов КСР ОЭСР. В 1960-е гг. их доля достигала 60% от ОПР «тради- ционных» доноров, но постепенно снижалась. Исчезновение «стержня» программы помощи – необходимости противостоять распространению советского влияния – сказалось незамедлительно. В 1989 г. и с 1993 по 2000 г. Япония опережала США по объемам ОПР (в 1995 г. почти в 2 раза). Начало «глобальной войны с терроризмом» положило конец этой «аномалии». Уже в 2002 г. Дж. Буш-мл. обещал увеличить го- 138 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ довой бюджет ОПР на 5 млрд. долл. США за три года (2004-2006), по сравнению с уровнем 2000 г. (крупнейшее увеличение объемов невоенной иностранной помо- щи со времен плана Маршалла). В итоге за первые 4 года с момента терактов объ- емы ОПР выросли с 11,2 до 27,6 млрд. долл. США (рекордный показатель среди всех стран–членов КСР). Столь масштабный рост объемов при республиканцах стал ис- ключением из сложившейся в США традиции. Увеличение объемов помощи про- исходило в первую очередь за счет выделения огромных средств на восстановление Афганистана и Ирака, в том числе за счет списания долгов этим странам, и решения других приоритетных задач в рамках «глобальной войны с терроризмом». В каче- стве примера можно назвать запуск Инициативы ближневосточного партнерства (Middle East Partnership Initiative – MEPI) в 2002 г., нацеленной на содействие про- цессу демократизации в арабских странах. Рис. 5.5. Общие объемы ОПР, предоставленной США в 2001-2010 гг., включая объемы списания задолженности (млн. долл. США) Источник: AidFlows Database. URL: http://www.aidflows.org/index.html?id=US&m=do_1_1_1&mif=false&wbg=false В итоге США по объемам ОПР вновь ушли в отрыв, став практически недося- гаемыми. В 2010 г. объем американской ОПР составил 30,1 млрд. долл. США, что составляет около 23% ОПР всех «традиционных» доноров и вдвое превышает долю Великобритании или Германии. При этом США являются страной с одним из наи- более низких показателей доли ОПР в ВНД среди всех стран – членов КСР ОЭСР (Рис. 5.6). Хотя США подписали документы, обозначившие цель в 0,7% ВНД (резо- люции ГА ООН), графиков достижения этого уровня не зафиксировано. ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 139 Рис. 5.6. Доля ОПР в ВНД США, 2001–2010 гг. (%) Источник: AidFlows Database. URL: http://www.aidflows.org/index.html?id=US&m=do_1_1_1&mif=false&wbg=false Несмотря на благоприятную динамику абсолютных и относительных показате- лей ОПР, последствия финансового кризиса и обострение проблемы бюджетного дефицита ее замедлили. Так, в бюджете на фискальный 2012 г. предусмотрены се- рьезные сокращения программ помощи развитию при увеличении «связанных с во- енными» расходов на Афганистан и Ирак (11,2 млрд. долл. США). В распределении между отдельными ведомствами главной тенденцией последне- го десятилетия стало увеличение доли ОПР, предоставляемой Пентагоном. В период с 2002 по 2005 г. доля ОПР выросла с 5,6 до 21,7% (23,6% объема двусторонней по- мощи) и составила 6 млрд. долл. США. За тот же период доля АМР США сократи- лась с 65 до 40%. Во время второго срока правления Дж. Буша-мл. доля Пентагона в ОПР уменьшалась и в 2008 г. достигла 8,3%, однако оставалась выше, чем в любой другой стране-доноре. Сегодня крупнейшими ведомствами по объемам управляе- мых средств являются АМР – 38%, Госдепартамент – 34%, министерство сельского хозяйства – 7%, MCC – 4% и Пентагон – 3%, на остальные ведомства приходится 14% помощи. Приоритетные формы оказания помощи. США изначально предпочитали дву- стороннюю помощь, что отражало стремление подчеркнуть глобальное лидерство. Доля «чистой» многосторонней помощи, если брать общие показатели за 1960-2009 гг., была ниже показателей по «клубу доноров» (20,9% vs 26,4% соответственно). На- чиная с 1993 г. она сокращалась. В 2007-2009 гг. ее доля была самой низкой среди «традиционных» доноров. С приходом к власти Б. Обамы тенденция изменилась. Доля «чистой» многосторонней помощи выросла до 13%, что отражает ориентацию сегодняшней власти на многосторонность и преимущества международных орга- низаций, особенно методик оценок результативности помощи. В 2010 г. многосто- ронняя помощь составила 12,5% (3,76 млрд. долл. США); двусторонняя - 87,5%, при показателях в целом по КСР 28% и 72% соответственно (Рис. 5.7). 140 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Рис. 5.7. Объемы ОПР, предоставляемой США на двусторонней и многосторонней ос- нове (млн. долл. США) Источник: AidFlows Database. URL: http://www.aidflows.org/index.html?id=US&m=do_1_1_1&mif=false&wbg=false Соединенные Штаты занимают 4-е место в КСР по объемам «чистой» много- сторонней помощи (их доля – 9%) и являются крупнейшим донором МАР, Глобаль- ного фонда, ЮНИСЕФ и ВОЗ. Распределение американской «чистой» многосторон- ней помощи показано на рис. 5.8. Рис. 5.8. 10 крупнейших получателей американской ОПР, предоставляемой на много- сторонней основе (млн. долл. США) Источник: AidFlows Database. URL: http://www.aidflows.org/index.html?id=US&m=do_1_1_1&mif=false&wbg=false Однако в действительности доля помощи, распределяемой США по многосто- ронним каналам, выше и составляет вместе с «много-двусторонней» помощью око- ло 27%. Целевое финансирование, таким образом, преобладает над «чистой» много- сторонней помощью. США являются одним из немногих «традиционных» доноров, отдающих предпочтение такому распределению, и крупнейшим донором по объ- емам «много-двусторонней» помощи. Ярко выраженный акцент на целевом финан- сировании является следствием маркирования Конгрессом бюджетных средств на цели развития, обусловленного стремлением повысить «видимость» американских усилий и подотчетность. ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 141 Большая часть ОПР США предоставляется в виде связанной помощи, что явля- ется одним из основных объектов критики. Несмотря на прогресс в деле «развязы- вания» помощи (снижение доли связанной помощи с 47% в 2005 г. до 32% в 2009 г.), США занимают 6-е место среди стран – членов КСР по этому показателю. Использо- вание финансового менеджмента и систем закупки стран-партнеров затруднено из- за жестких требований американского законодательства в сфере отчетности. Кроме того, для АМР США «связывание» помощи является средством ограничения стрем- ления бизнеса более четко привязывать помощь к целям продвижения экспорта. В 1962–1988 гг. кредиты составляли 32% всей американской военной и эконо- мической помощи, однако в последние годы Соединенные Штаты вообще их не предоставляют. США предпочитают финансирование проектов, согласуемых с пра- вительствами стран-реципиентов и имплементируемых НПО и частными подряд- чиками, и практически не используют такие инструменты, как прямая поддержка бюджета, общие целевые фонды, и общесекторальный подход. Тому есть несколько объяснений. Во-первых, эти способы считаются сопряженными с чересчур боль- шими фидуциарными рисками. Во-вторых, Конгресс стремится иметь возможность идентификации результатов от программ, что невозможно при использовании пря- мой поддержки бюджета или общих целевых фондов. В-третьих, имеет место давле- ние со стороны крупных НПО, не заинтересованных в утрате доступа к средствам, сопряженной с переходом к программно-ориентированному подходу. Исключени- ем является деятельность корпорации «Вызовы тысячелетия», предусматривающая полную ответственность страны-реципиента за составление заявки на получение грантов и выбор исполнителей программ и проектов. Географические и секторальные приоритеты. Политика США в области СМР охватывает все регионы мира. Так, в 2010 г. экономическую помощь получили 180 стран. Географические приоритеты формировались исходя из необходимости до- стижения политико-стратегических целей. Хотя США выполнили обязательство удвоить объемы помощи Африке, взятое на саммите в Глениглсе в 2005 г., помощь африканским странам занимает существенно меньшую долю, чем в других странах- донорах, тогда как доля более важных в геостратегическом плане стран Ближнего Востока и Северной Африки, Южной и Центральной Азии, выше, чем в среднем по КСР. Доля европейских стран-реципиентов, увеличивавшаяся в 1990-е гг., после расширения Европейского союза и исключения ряда стран из списка получателей помощи, стала сокращаться. В бюджете на 2012 фискальный год предусмотрено сокращение помощи странам ЦВЕ, Южного Кавказа и Центральной Азии на 15%. Средние показатели распределения двусторонней помощи США по регионам за 2008-2010 гг. таковы: 27% – Африка южнее Сахары; 20% – Ближний Восток и Север- ная Африка; 17% – Южная и Центральная Азия; 8% – Латинская Америка и страны Карибского бассейна; 4% – Восточная Азия и Океания; 2% – Европа; 22% не имеют привязки к конкретному региону. 142 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ В последние 10 лет большую часть потоков помощи США направляли «на передо- вую войны с терроризмом», в Афганистан, Ирак и Пакистан. В 2002—2003 гг. объе- мы помощи стратегически важным странам на Ближнем Востоке (Израилю, Египту, Иордании, Палестинской национальной администрации, Ираку, Турции), Афгани- стану и его соседям (Пакистану, Узбекистану, Киргизии) практически были равны объемам помощи всему остальному миру. Еще больший дисбаланс возник после на- чала процесса восстановления Ирака: в 2004—2005 гг. на Ирак и Афганистан при- ходилось почти 50% всей двусторонней ОПР США. В 2006—2008 гг. доля Ирака и Афганистана снизилась почти вдвое. Первая десятка реципиентов американской помощи выглядит следующим образом: Ирак, Афганистан, Судан, Эфиопия, Ко- лумбия, ПНА, Пакистан, Кения, ЮАР, Египет (Рис. 5.9); из них шесть реципиентов, за исключением Колумбии, Палестины, Кении и Южной Африки, также входят в число крупнейших получателей военной помощи, что говорит о высокой степени секьюритизации американской ОПР. Рис. 5.9. 10 крупнейших получателей американской ОПР, предоставляемой на двусто- ронней основе (млн. долл. США) Источник: AidFlows Database. URL: http://www.aidflows.org/index.html?id=US&m=do_1_1_1&mif=false&wbg=false В настоящий момент администрация Б. Обамы стремится повысить степень кон- центрации программ СМР. Бюджет на 2012 г. предусматривает свертывание про- грамм помощи в 6 странах и сокращение объемов помощи вдвое в 22 странах. За 2005–2009 гг. радикальным образом поменялось распределение по группам реципиентов (по уровню доходов), США значительно увеличили помощь наиме- нее развитым странам (с 22% в 2005 г. до 42% в 2009 г.) и другим странам с низким уровнем доходов (с 4 до 13%). За исключением Афганистана большая часть увели- чения приходилась на страны Африки южнее Сахары. Кроме того, Министерство финансов выступает за увеличение финансирования беднейших стран в рамках по- следнего реформирования многосторонних банков развития. В то же время доля помощи странам с уровнем дохода ниже среднего сократилась с 70% в 2005 г. (в 2005 г. был выделен крупнейший в истории транш двусторонней помощи Ираку) до 38%, а странам с уровнем дохода выше среднего, напротив, выросла с 3 до 7%. Доля по- ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 143 мощи «нестабильным» и постконфликтным государствам является одной из самых высоких среди «традиционных» доноров. В 2009 г., 46% американской помощи по- шло в «нестабильные государства», из которых на Ирак и Афганистан приходилась большая часть (20%); 78% всей «много-двусторонней» помощи также направляется в «нестабильные государства», в первую очередь Судан и Афганистан. Распределение по секторам. В последние годы в США заметна тенденция к сокра- щению количества приоритетных секторов. Главный фокус направлен на социаль- ную сферу, на которую приходится 53% всех программ. Наибольшая часть средств идет на программы поддержки населения и здравоохранения – около 23%. Более того, если учесть 63 млрд. долл. США, выделенных на Global Health Initiative в 2009- 2014 гг., доля этого сектора вырастет еще больше. Практически столько же (4,9 млрд. долл. США) тратится на укрепление институционального потенциала и институ- тов гражданского общества, хотя в последние 5 лет доля этого сектора сокращает- ся. Кроме того, значительно большую часть средств, нежели другие доноры, США перечисляют в виде гуманитарной помощи (третий по значимости сектор) – 14% (в среднем по КСР – 8%). Отметим также увеличение доли экономических и производ- ственных секторов с 1997 г. ( с 9 до 12% и с 5% до 6% соответственно). Распределение целевого финансирования в многосторонние организации еще более показательно: в 2009 г. 69% всей американской «много-двусторонней» помо- щи шло на поддержание сектора здравоохранения; 14% – на укрепление институ- ционального потенциала и гражданского общества; 7% – на поддержку программ гуманитарных организаций, что делает США крупнейшим донором в этих областях. *** США имеют за своими плечами богатейшую историю участия в СМР, в которой были как достижения, способствовавшие реализации долгосрочных национальных интересов и решению важных региональных и глобальных проблем, так и неудачи, когда выделение колоссальных ресурсов не давало положительного эффекта, сопро- вождалось коррупционными скандалами (Афганистан, Ирак) и наносило удар по имиджу страны. Однако США никогда не воспринимались в качестве образцово- го донора, а напротив, подвергались наиболее жесткой критике за эгоизм и подчи- нение содействия развитию императивам национальной безопасности. Донорская политика США, обусловленная как масштабами их глобальных обязательств, так и отношением к помощи в американском обществе, вряд ли когда-нибудь претерпит радикальные изменения. К модели скандинавских доноров США придут, только если утратят статус и амбиции государства-лидера. Представляется, что определен- ное смягчение данной политики при Б. Обаме, является, скорее, признаком тради- ционной для времени правления демократических администраций девелопмента- лизации СМР, но не стратегическим выбором, подобным тому, который сделала Великобритания в 1997 г. Обострение проблемы госдолга и дефицита бюджетных ресурсов в 2011 г., выразившееся в сокращении республиканским Конгрессом мно- гих программ, не связанных напрямую с обеспечением безопасности, дает понять, 144 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ что эти тенденции могут легко быть обращены вспять. Как в случае прихода к вла- сти в Белый дом республиканской администрации, так и при обострении конку- ренции за глобальное лидерство с Китаем донорская политика США может впол- не вернуться к своим историческим истокам и стать инструментом «сдерживания» стратегического соперника № 1. 3.Скандинавские страны Скандинавские страны – Швеция, Норвегия и Дания – вот уже на протяжении многих десятилетий являются заметными участниками глобальной системы СМР. Главной причиной этого являются не объемы предоставляемой ими помощи – по этому показателю скандинавы никогда не приближались к США, Японии и круп- нейшим европейским странам, а оригинальная модель участия в СМР, избранная еще в 1960-е гг. и долгое время считавшаяся «образцовой». Хотя в последние годы эта модель стала подвергаться эрозии и хотя программы трех стран далеко не иден- тичны друг другу, они продолжают восприниматься как достаточно гомогенная группа, которая занимает в «клубе доноров» особое место. Цели и принципы. В отличие от многих других стран - членов КСР, в которых политика в сфере СМР преимущественно определяется геополитическими и ком- мерческими интересами, скандинавские страны руководствуются, в первую оче- редь, альтруистическими побуждениями. Помощь является способом популяри- зации социалистической модели развития (особенно в Швеции и Норвегии), а щедрость в отношении беднейших стран, выражающаяся в высоких показателях ОПР/ВНД, – важнейшим компонентом имиджа этих стран и моральной внешней политики, называемой «гуманитарным интернационализмом» [Selbervik. Nygaard, 2006, p.5]. В то же время, начиная с 2001 г., «эгоистические» интересы проявляются все заметнее. Особенно активно этот процесс идет в Дании, где большее влияние на СМР оказывают частные компании и где стала проводиться более жесткая линия, требующая отдачи от помощи и привязывающая ее к внешнеполитическим задачам. Законодательная база и организационная структура управления. Из трех скандинавских стран специальное законодательство в области СМР имеет толь- ко Дания – закон об СМР был принят еще в 1971 г. и обновлен в 1998 и 2002 гг. Что касается организационной составляющей, то все три страны склонны часто реор- ганизовывать системы управления СМР. Сегодня во всех трех странах ключевыми ведомствами являются министерства иностранных дел, в структуре которых вы- делен пост министра по международному развитию, и дипломатические представи- тельства в странах-партнерах. Отдельное агентство, ответственное за реализацию программ помощи, существует только в Швеции. Важнейшей организационной тенденцией последнего времени во всех скандинавских странах является переход от централизованной к децентрализованной модели управления, более адекватно от- ражающей ориентацию доноров на повышение эффективности оказания помощи. ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 145 Швеция первой среди скандинавских стран создала национальное агентство международного развития – в 1962 г. В 1965 г. было учреждено агентство SIDA (Swedish International Development Authority), которое вначале безраздельно доми- нировало в данной сфере, однако постепенно стало передавать часть своих функций новым структурам, таким как Агентство научного сотрудничества Швеции (SAREC– Swedish Agency for Research Cooperation), Фонду Швеции (Swedfund), Шведскому агентству технического и экономического сотрудничества и т.д. Со временем изна- чальная структура SIDA была возвращена, однако агентство стало называться «но- вая SIDA». Сегодня оно несет ответственность за реализацию программ двусторон- ней помощи и перечисление части средств в многосторонние организации. SIDA отчитывается перед правительством и подчинена МИД Швеции, которое, в свою очередь, несет ответственность за формулирование национальной стратегии в об- ласти СМР и большую часть помощи, предоставляемой на многосторонней основе. Дипломатические представительства Швеции за рубежом играют в системе управ- ления СМР более значительную роль, чем в других странах; они отчитываются как перед МИД, так и перед штаб-квартирой SIDA [Selbervik, Nygaard, 2006, p.7]. Норвегия. Процесс институционализации национальной системы СМР в Нор- вегии начался с учреждения агентства сотрудничества в целях развития Норвегии (NORAD – Norwegian Agency for Development Cooperation) в 1968 г. Вплоть до 2004 г. NORAD было главным исполнителем двусторонних программ помощи развитию, в то время как МИД страны определял стратегию и реализовывал проекты оказания многосторонней и гуманитарной помощи. Однако в 2003-2004 гг. система управле- ния СМР подверглась радикальным изменениям. Сегодня агентство NORAD вы- полняет лишь функции технического консультирования и контроля за качеством в рамках МИД, а также отвечает за помощь, доставляемую через НПО и частный сектор. Внешнеполитическое ведомство, в структуре которого также выделено два министра (иностранных дел и международного развития), в свою очередь, отвечает за политику и реализацию всех остальных программ [Selbervik, Nygaard, 2006, p.8] Дания. Система управления СМР в Дании отличается более высокой степенью централизации. Фактически всеми вопросами содействия развитию занимает- ся один из трех департаментов МИД – Группа по делам Юга, более известная как Danida. Глава департамента отчитывается перед министрами иностранных дел и министром международного развития. Danida управляется Советом из 9 человек: 3 представляют НПО, 3 – частный сектор, 3 – научное сообщество. Председатель Со- вета всегда является представителем последней группы. Совет имеет совещатель- ные функции по вопросам реализации политики в отдельных странах и секторах, а также обладает полномочиями на запуск некоторого количества программ и про- ектов [Selbervik, Nygaard, 2006, p.9]. Роль законодательной власти в системе управления СМР в скандинавских стра- нах, несмотря на порою острые дебаты в парламентах, остается ограниченной. В целом программы пользуются широкой поддержкой со стороны парламентариев, которые считают целесообразным сохранять объемы помощи на высоком уровне по имиджевым причинам. Важнейшими стейкхолдерами являются также частный 146 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ сектор (особенно в Дании) и НПО, через которые идет значительная часть средств на цели развития и которые поддерживают официальную политику властей на дан- ном направлении и редко вносят в нее коррективы. Объемы. На начальном этапе функционирования программ помощи разви- тию – в 1950-60-е гг. – объемы помощи, предоставляемые скандинавскими страна- ми, были достаточно скромными. Их увеличение произошло лишь в 1970-е гг., по- сле чего скандинавские страны неизменно лидировали по показателю ОПР в ВНД, который был намного выше установленных ООН 0,7% и средних значений по КСР ОЭСР, и соперничали друг с другом за право называться самым щедрым донором. В эпоху «холодной войны» этот показатель длительное время балансировал около 1% (норвежский парламент установил эту запредельную для других доноров «планку» еще в 1973 г.). В 1990-е гг. объемы помощи стали снижаться – доля ОПР/ВНД боль- ше 1% в это время была только в Дании. В 2000-е гг. скандинавские страны пошли по разным траекториям: объемы помощи Норвегии и Швеции стали увеличивать- ся, а Дании, напротив, уменьшаться. В результате по состоянию на 2010 г. места в «тройке» распределяются следующим образом: Норвегия (4,564 млн. долл. США; ОПР/ВНД – 1,1%), Швеция (4,526 млрд. долл. США; ОПР/ВНД – 1,0%), Дания (2,821 млрд. долл. США; ОПР/ВНД – 0,9%) . Рубеж в 0,7% до сих пор является для всех трех стран той точкой, от которой начинается отсчет. Кроме того, скандинавские страны, в отличие от других «тради- ционных» доноров, всегда доводят обещанные средства в полном объеме, причем общественная поддержка программ ОПР остается высокой даже в условиях эконо- мического спада. Приоритетные формы оказания помощи. Традиционно в скандинавских стра- нах доля помощи, распределяемой по многосторонним каналам, была значительно выше средних показателей по КСР ОЭСР. Это объяснялось, во-первых, их общей внешнеполитической стратегией и положением как малых стран, заставлявшим придерживаться принципа многосторонности; во-вторых, конкурентными пре- имуществами многосторонних организаций в приоритетных для данных стран об- ластях; в-третьих, стремлением облегчить административную нагрузку на нацио- нальные агентства содействия развитию, особенно в периоды увеличения объемов помощи (1970-80-е гг.) [Selbervik, Nygaard, 2006, p.20]. Эти аргументы имели в стра- нах различный вес. Так, Дания и Норвегия долгое время распределяли двусторон- нюю и «чистую» многостороннюю помощь в равной пропорции. Однако сегодня ситуация изменилась. Доля «чистой» многосторонней помощи в общем пуле ОПР Швеции, Норвегии и Дании в 2010 г. составила 35, 22 и 26% соответственно. В Нор- вегии и Швеции все большую долю занимает «много-двусторонняя» помощь: в 2009 г. она составила 52 и 35% соответственно, в то время как в Дании – лишь 10%. Все скандинавские страны направляют большую часть помощи на многосторон- ней основе и целевого финансирования («много-двусторонней» помощи) в агент- ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 147 ства ООН: Норвегия – 58%, Швеция – 44%, Дания – 37% (по данным 2009 г.). Подоб- ная структура распределения соответствует ориентации скандинавских доноров на гуманитарный интернационализм. Практически вся помощь предоставляется в виде грантов: Швеция: 98,4%; Нор- вегия – 97,4%; Дания – 98,4% (среднее значение по КСР – 86,3%). В Дании, где ин- тересы частных компаний выражены заметнее, значительно большая часть средств реализуется в форме технической помощи, поскольку все стейкхолддеры выступа- ют против «развязывания» помощи. Географические и секторальные приоритеты. Большая часть двусторонней по- мощи из Швеции, Норвегии и Дании изначально приходилась на африканские стра- ны. Это тем более показательно, что исторически Африка была для скандинавов terra incognita; дипломатические представительства во многих африканских странах появились только после размещения там персонала агентств международного раз- вития [Selbervik, Nygaard, 2006, p.22]. Сегодня доля помощи Африке остается зна- чительно выше, чем в других странах-донорах, что объясняется ориентацией скан- динавских доноров на «беднейших людей в беднейших странах». Однако с 1990-х гг. помощь Африке начала сокращаться. Во-первых, сказалось разочарование деве- лопменталистов-практиков коррупционными скандалами, в которых оказались за- мешанными африканские лидеры. Во-вторых, помощь стала больше подчиняться внешнеполитическим интересам. Наконец, в-третьих, именно в это время произо- шло увеличение объемов гуманитарной помощи, большая доля которой шла уже не только в африканские страны. В итоге скандинавская помощь стала характери- зоваться более широким географическим распределением [Selbervik, Nygaard, 2006, p.22]. Однако, в последние годы, и в особенности после саммита в Глениглсе, доля помощи Африке вновь стала увеличиваться. Так, к примеру, Дания в 2005 г. объяви- ла, что 2/3 ее помощи будет выделяться именно этому региону. Заметным отличием скандинавских стран является меньшая доля помощи, ока- зываемой странам Азии, которая в 1990-2000-е гг. в целом по КСР составляла около 1/3. В Швеции и Норвегии она существенно меньше данного показателя; в Дании отстает на 3–4%. В целом политика скандинавов в Азии характеризуется двойствен- ностью. В отношениях с беднейшими странами Южной и Юго-Восточной Азии – Бангладеш, Бутаном, Непалом, Камбоджей – взаимодействие сфокусировано на со- кращении бедности, в то время как в целом в ЮВА сконцентрировано на отдельных областях (охрана окружающей среды, безопасность, защита прав человека, государ- ственное управление, развитие частного сектора) и определяется в большей степени стратегическими и экономическим соображениями [Selbervik, Nygaard, 2006, p.23- 24]. Распределение потоков помощи по отдельным странам выглядит достаточно по- хоже. Списки 10 крупнейших реципиентов трех стран совпадают полностью на 50%: в них во всех представлены такие страны, как Танзания (крупнейший реципиент двусторонней помощи всех трех скандинавских доноров), Уганда, Мозамбик, Аф- ганистан и Судан. Степень совпадения шведского и норвежского списка еще выше: 148 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ обе страны активно помогают также Палестинской национальной администрации. Несколько особняком стоит Дания, в списке 10 крупнейших реципиентов которой представлены 4 страны, отсутствующие в списках других скандинавских доноров, а именно Нигерия, Бенин, Вьетнам, Гана. Скандинавские доноры концентрируют свои усилия на странах Восточной и Южной Африки, которые являются их важнейшими долговременными партнера- ми. Установление и укрепление подобных долговременных партнерств было одной из отличительных черт скандинавской политики: на протяжении десятилетий от 10 до 20 долговременных партнеров (Танзания, Замбия, Уганда, Кения, Мозамбик и др.), получали большую часть двусторонней помощи Швеции, Норвегии и Дании. В 1990-е гг. деятельность скандинавских доноров стала носить более глобальный характер – список получателей помощи от них стал включать такие страны, как Аф- ганистан, Косово, Восточный Тимор, Ирак, Босния и Герцеговина, т.е. страны, за- тронутые вооруженным конфликтом. В последние годы, однако, вновь наметилась тенденция к сокращению количества приоритетных партнеров. В сравнении с другими странами – членами КСР, скандинавская помощь всегда была в большей степени ориентирована на борьбу с бедностью: около 50% помощи приходится на наименее развитые страны (показатель в целом по КСР – 25%). Од- нако в 2000-е гг., в связи с глобальной тенденцией к секьюритизации помощи фокус смещается на «нестабильные государства», часть из которых (Ирак, Палестинские территории) не принадлежит к наименее развитым. Скандинавские доноры были первопроходцами в обозначении защиты прав человека в качестве приоритетного направления СМР, поэтому предпочтение отдается странам с наилучшими показа- телями в области защиты прав человека [Selbervik, Nygaard, 2006, p.26]. Скандинавские страны идут в ногу со временем и большую часть средств ин- вестируют в социальные сектора. В последние годы они (за исключением Дании) постоянно увеличивали объемы помощи в здравоохранение, образование, усовер- шенствование управления и укрепление гражданского общества. Все скандинав- ские страны в последнее время стали уделять большее внимание развитию частного сектора, однако на практике Дания является единственной страной, которая делает акцент на развитии экономической инфраструктуры. Особенностью скандинавских стран является их готовность к объединению уси- лий с другими донорами, в первую очередь, в приоритетных для них странах. При этом скандинавы отдают предпочтение донорам, «близким им по духу». Речь идет о группе «Скандинавы+», формирование которой началось в 2003 г., когда скандинав- ские страны, имеющие давнюю историю взаимодействия с Замбией, пригласили за- интересованных доноров поучаствовать в инициативе «Гармонизация на практике» в данной стране. На призыв откликнулись Финляндия, Великобритания, Ирландия и Нидерланды. Так было положено начало формату сотрудничества, который пере- рос во взаимодействие на страновом уровне и имеет все шансы повысить эффек- тивность помощи на основе принципов, в реализации которых скандинавские до- норы навсегда останутся первопроходцами. ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 149 4. Великобритания Обладавшей крупнейшей колониальной империей в истории Великобритании было «предначертано» встроить свое СМР в глобальную архитектуру одной из пер- вых и занять в ней положение крупного и без преувеличения самого влиятельного европейского донора. Хотя Великобритания постоянно вела борьбу с Францией и Германией за право считаться донором №1 Старого Света, по абсолютным объемам, географическому охвату и числу стран, где ее программы помощи были наиболее масштабными, она уступала только США. В то же время Соединенное Королевство оставалось одним из доноров с наименьшими показателями ОПР/ВНД, а в струк- туре ее интересов также отчетливо преобладали политико-стратегические со- ображения (стремление содействовать «сдерживанию коммунизма») и эконо- мические – интересы продвижения национального экспорта. Однако с приходом к власти лейбористов в 1997 г. в британском СМР произошла настоящая «революция», результатом которой стала переориентация на борьбу с бедностью и на достижение планки 0,7% (ОПР/ВНД), а также реорганизация всей институционально-правовой системы оказания помощи. За последние 15 лет политика Великобритании как до- нора смягчилась. Более того, в некоторых компонентах Соединенное Королевство начало уверенно претендовать на роль «образцового» донора. История, цели и принципы. Британские программы СМР имеют долгую, уходя- щую корнями в колониальное прошлое историю, которая длительное время харак- теризовалась противостоянием подходов лейбористов и консерваторов к оказанию внешней помощи. Первый этап (1929–1961) начался с принятия Закона о развитии колоний. Его це- лью было снижение уровня безработицы в Великобритании посредством развития торговли и промышленности в колониях. Фонд развития колоний не превышал 1 млн. фунтов стерлингов в год, а его средства использовались для поддержки сель- ского хозяйства и производства. После войны Великобритания решила активизи- ровать усилия. Закон о развитии и благополучии колоний 1945 г. предусматривал увеличение объема финансирования до 120 млн. фунтов стерлингов в течение деся- ти лет. Закон 1947 г. учредил Корпорацию развития колоний и Зарубежную продо- вольственную корпорацию. Начало второго этапа (1961–1997) было ознаменовано публикацией Министер- ством финансов Великобритании Белой книги, постулировавшей, что преодоление бедности развивающихся стран может быть наиболее эффективно обеспечено че- рез экономическое развитие. В 1961 г. консерваторы создали Министерство техни- ческого содействия, чтобы концентрировать в нем все функции и экспертизу по оказанию помощи, ранее распределявшуюся по нескольким министерствам. В 1964 г. новое лейбористское правительство объединило все функции по оказанию со- действия развитию, включая компетенции, ранее находившиеся в ведении МИД, в новом Министерстве международного развития (Ministry of Overseas Development). 150 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Политика лейбористов опиралась на принципы морального долга и долгосрочных интересов Великобритании, а также повышения эффективности СМР. В 1970–1974 гг. консерваторы возвратили управление СМР в МИД страны. С 1974 по 1979 г. лей- бористы, вернувшись в правительство, вновь передали управление отдельному ве- домству и нацелили политику СМР на оказание помощи самым бедным странам, наиболее пострадавшим от повышения цен на нефть, продовольственного кризиса и ухудшения условий торговли в 1970-е гг. После выборов 1979 г. консервативное правительство во главе с М. Тэтчер вновь передало функции по содействию раз- витию в МИД. Приоритеты СМР при этом существенно изменились – акцент был сделан на реализации внешнеполитических и экономических интересов (продвиже- нии экспорта, в первую очередь), поэтому предпочтение отдавалось двусторонней помощи. Третий этап (1997-н/в) в развитии системы СМР в Великобритании начался с возвращения к власти лейбористской партии. Несмотря на то, что Министерство иностранных дел стремилось сохранить контроль за бюджетом содействия разви- тию и политикой в этой области за собой, было создано новое Министерство между- народного развития (Department for International Development, DFID – далее ММР). Одновременно удалось осуществить более широкие политические изменения. Под руководством своего первого главы – К. Шорт – ММР Великобритании решило по- ложить конец извлечению «коммерческой выгоды» из оказания помощи, отменив введенную правительством М. Тэтчер схему предоставления связанной помощи в виде «смешанных кредитов». В качестве основной цели политики содействия разви- тию было заявлено снижение бедности, приняты измеримые показатели для оценки задач, основанные на Целях международного развития, впоследствии названных ЦРТ. Сегодня приоритетами Великобритании в странах-партнерах являются искоре- нение бедности и другие ЦРТ, укрепление институционального потенциала, борьба с коррупцией, предотвращение конфликтов и насилия, поддержка бизнеса и разви- тия торговли, содействие экономическому росту и устойчивому развитию, а также финансирование мер по защите окружающей среды, адаптации и смягчению по- следствий климатических изменений, облегчение долгового бремени. Законодательная база и организационная структура управления. Современ- ная система содействия развитию Великобритании признана одной из наиболее эффективных в мире. В ее основе лежат два законодательных акта. Закон о между- народном развитии 2002 г. определяет цели финансирования программ СМР, ос- новные концепции и термины, обязанности и ответственность министра по вопро- сам международного развития и других уполномоченных органов, процедуры их взаимодействия с международными финансовыми институтами. Закон определяет стратегическую ориентацию национальной стратегии СМР на борьбу с бедностью и запрещает использование помощи на другие цели, в т.ч. и ее «связывание» обяза- тельством нанимать в качестве подрядчиков британские компании. В Законе отсут- ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 151 ствует определение «бедности», что позволяет трактовать данное понятие расшири- тельно, включая в него также причины бедности, такие, как конфликт, отставание в экономическом развитии и коррупция. Процедуры отчетности определяются За- коном об отчетности и прозрачности содействия международному развитию 2006 г. Ежегодный отчет включает данные об общих объемах финансирования СМР и распределении средств по регионам, странам, секторам, международным органи- зациям. Данные должны отражать: прогресс в деле достижения рубежа 0,7% ВНД, оценку эффективности помощи и уровня достижения ЦРТ, последовательности по- литики в области СМР; меры по обеспечению прозрачности управления СМР. До- клад представляется парламенту после проведения учета расходов национальным аудиторским органом. Ведущим ведомством, ответственным за СМР, является ММР Великобритании. Имея одинаковый статус с МИД и Министерством торговли и промышленности, ММР способно доносить до премьер-министра и парламента «девелопменталист- скую» точку зрения на внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность страны. ММР является ведущим ведомством, ответственным за реализацию плана Соглашения о государственных услугах по сокращению бедности в беднейших стра- нах через достижение ЦРТ, партнером Министерства энергетики и климатических изменений по реализации Плана глобальных усилий по предотвращению климати- ческих изменений, а также партнером МИД по осуществлению Плана ликвидации последствий конфликтов. Заметную роль в вопросах СМР в Великобритании играет парламент. В Палате общин в 1997 г. одновременно с учреждением ММР был создан специальный Ко- митет по вопросам международного развития, который осуществляет надзор над расходованием средств, управлением и политической стратегией ММР и других ве- домств, отслеживает деятельность многосторонних агентств и НПО. Отдельно сто- ит сказать о роли научного сообщества и НПО. Девелопменталистика в Великобри- тании, развита, пожалуй, лучше всего в мире. Научные исследования по проблемам СМР ведутся не только университетами и мозговыми центрами, но и НПО, со мно- гими из которых ММР давно установило тесные контакты. Союз науки и практики позволяет постоянно совершенствовать политику страны в данной сфере. Объемы. Великобритания на протяжении многих десятилетий неизменно входи- ла в пятерку крупнейших доноров по абсолютным объемам помощи, что отражало ее глобальные амбиции как государства, до середины XX века управлявшего самой крупной колониальной империей в мировой истории. Однако объемы ОПР Велико- британии оставались приблизительно на одном и том же уровне (за исключением второй половины 1970-х гг.-начала 1980-х гг.), вплоть до 2000 г. (Рис. 5.10). После этого они стали заметно расти. 152 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Рис. 5.10. Динамика изменения объемов ОПР, предоставленной Великобританией (млрд. фунтов стерлингов), и доли ОПР в ВНД (%) в 1960-2010 гг. ; с прогнозными показателями на 2011–2013 гг. Источник: Fitzsimons, Emla, Daniel Rogger and George Stoye (IFS). UK Development Aid. // Carl Emmerson, Paul Johnson and Helen Miller (eds). The IFS Green Budget: February 2012 Institute for Fiscal Studies, 2012. . URL: http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2012/12chap7.pdf P.158 Начиная с 1997 г., с прихода к власти лейбористов, и в особенности после актив- ного включения Великобритании в «глобальную войну с терроризмом» на правах ближайшего союзника США, ситуация начала кардинально меняться. В 2000-е гг. объемы британской ОПР росли практически непрерывно, за исключением кратко- временного спада в 2007 г., связанного с чрезвычайно большими объемами списа- ния долгов в 2005-2006 гг., увеличившись в 3,5 раза с 4 млрд. долл. США в 2000 г. до 13,8 млрд. долл. США в 2010 г. В 2006 г. Великобритания впервые за многие годы обогнала Японию и вышла на второе место в мире после США по объемам ОПР, а в 2010 г. повторила этот результат, при этом предоставив наибольший объем средств в своей истории. Быстрое увеличение совокупных объемов ОПР, особенно в последние годы, об- условлено политическим решением коалиционного правительства достичь показа- теля 0,7% от ВНД к 2013 г. При этом Великобритания является первой страной– членом «Группы двадцати», которая разработала детальный план достижения этой цели и решила кодифицировать относительные объемы помощи в национальном законодательстве. При этом помощь тщательно оберегается, в отличие от других статей расходов: если другие бюджетные статьи в 2010/11–2014/2015 гг. сократятся на 11,5%, то расходы на ОПР вырастут на 40%. [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.142]. Все это демонстрирует поистине революционный прорыв в политике СМР Ве- ликобритании, которая до недавнего времени не принадлежала к самым щедрым донорам. В 1970-2000 гг. показатели ОПР/ВНД в Великобритании практически не- изменно соответствовали средним значениям по КСР. В 1960-2000-е гг. доля ОПР в ВНД постоянно снижалась (за исключением периода 1976-1980 гг.) Однако в 2000-е гг. ситуация резко изменилась: если средний показатель по «клубу доноров» вырос с ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 153 0,22% в 2000 г. до 0,32% в 2010 г., то в Британии он увеличился практически вдвое – с 0,32 до 0,57% – рекордного для страны показателя с момента установления «план- ки» в 1970 г. Политическую и имиджевую обусловленность тенденции к увеличению относительных, равно как и абсолютных объемов подчеркивает тот факт, что оба показателя растут особенно быстро в последние годы, вопреки неблагоприятной экономической конъюнктуре. Основная тенденция в распределении совокупных объемов ОПР между различ- ными ведомствами вписывается в общую траекторию смягчению политики в сфере содействия развитию и состоит в увеличении доли средств, предоставляемых ММР. Если в 2006 г. ММР предоставляло 66% помощи, а другие ведомства – 34%, то в 2010 г. пропорция составила: 85:15 соответственно. В 2010-11 гг. на ММР приходилось 2% всех бюджетных расходов, столько же, сколько на министерство юстиции, но к 2014-15 г. это доля должна вырасти до 3%, что приведет к дальнейшему увеличе- нию доли ММР по сравнению с другими ведомствами[Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.146]. Приоритетные формы оказания помощи. На протяжении длительного времени Великобритания делала вполне однозначный выбор в пользу оказания помощи на двусторонней основе: показатели соотношения двусторонней и многосторонней по- мощи также соответствовали средним значениям по КСР ОЭСР. В последние годы ситуация радикально изменилась. Если в 2001 г. соотношение «чистой» двусторон- ней помощи к «чистой» многосторонней составляло: 64% к 36%, то в 2010 г. – 61,4% к 38,6%. Если взять отдельно ММР то данные показатели будут отличаться еще су- щественнее (55% к 42% соответственно в 2010 г.; 3% составляют административные расходы), в то время как средний показатель по КСР ОЭСР, напомним, составляет 70:30). [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.148]. Объемы «чистой» многосторонней помощи увеличиваются достаточно быстры- ми темпами. Так, к примеру, в 2010 г. в абсолютном выражении они выросли на 32% по сравнению с 2009 г. Наибольшее увеличение пришлось на Группу Всемирного банка. Происходят изменения и в структуре распределения многосторонней по- мощи. Если в 2006-2007 гг. на Еврокомиссию приходилось 51%, на ГВБ – 22%, на учреждения ООН – 11% и на остальные организации – 16%, то сегодня расклад совершенно иной: 39,4% – Еврокомиссия; ГВБ – 28,8%; программы и фонды ООН – 11%; Глобальный фонд борьбы с туберкулезом, малярией и ВИЧ/СПИДом – 9,2%; региональные банки развития – 6,3%; другие организации – 5,3% [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.156]. Однако данная статистика не отражает реального распределения помощи по ка- налам. Во-первых, она не учитывает объемы «много-двусторонней помощи», кото- рые за последние годы (2006-2010) выросли более чем в 3 раза в связи с внесением Великобританией крупных взносов в разнообразные глобальные программы и тра- стовые фонды с участием многих доноров (Global Trade Liquidity Programme – 203 млн. фунтов стерлингов; Environmental Transformation Fund – 100 млн. фунтов; IDA Social Protection and Crisis Response Fund – 100 млн. фунтов стерлингов) [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.150] . 154 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Сегодня с использованием каналов многосторонних организаций доводится 44% двусторонней помощи, предоставляемой ММР (взносы в глобальные программы и фонды – 34%, гуманитарная помощь – 8% и операции по списанию долга – 2%). Таким образом, через каналы многосторонних организаций реализуется 66% всей программы ММР. Столь ярко выраженный акцент на использовании каналов мно- госторонних организаций, подкрепляемый готовностью сотрудничать с другими донорами, обуславливается политико-идеологической ориентацией ММР, которое исходит из того, что внести весомый вклад в достижение ЦРТ можно только по- средством сотрудничества в глобальном масштабе. Во-вторых, важно отметить, что лишь 28% британской двусторонней помощи пе- речисляется напрямую странам-реципиентам в виде прямой поддержки бюджета, а также программ и проектов, реализуемых в рамках общесекторального подхода (Sector Wide Approach-SWAP). Прямая поддержка бюджета составляет 15% от обще- го объема двусторонней помощи. В-третьих, 15% двусторонней помощи реализу- ется по каналам неправительственных организаций: ММР Великобритании сотруд- ничает с более чем 200 организациями – как международными, так и британскими, среди которых основными партнерами являются британский Красный Крест, Ок- сфам (Oxfam) и VSO UK. Министерство активно привлекает НПО к оказанию гу- манитарной помощи в чрезвычайных ситуациях. В-четвертых, 11% двусторонней помощи реализуется в форме технического содействия, которое преимущественно оказывается британскими экспертами. [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.150-151]. Наконец, особо отметим роль Великобритании в оказании гуманитарной помо- щи, в котором она, во многом является законодателем мод. 2/3 гуманитарной по- мощи является необусловленной или почти необусловленной и предоставляется на основе многолетних планов на долгий срок, что увеличивает ее предсказуемость. Географические и секторальные приоритеты. Географическое распределение британской помощи меняется. В последние годы снижается доля Азии и Европы и растет доля Африки южнее Сахары. Великобритания занимает второе место после Франции по объемам помощи странам Африки, что объясняется, в первую очередь, тесными связями с бывшими колониями. Если брать средние показатели за 2008- 2010 г. распределение британской помощи по отдельным регионам, выглядело сле- дующим образом: Африка южнее Сахары – 34%, Южная и Центральная Азия – 21%; Ближний Восток и Северная Африка- 5%; другая Азия и Океания – 5%; Латинская Америка и страны Карибского бассейна – 2%; Европа – 1%; 32% помощи предостав- лялось без привязки к региону. В 2010/11 гг. более 50% всей двусторонней помощи ММР пришлось на страны Содружества наций [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.159], в которое входят Велико- британия, ее доминионы и ряд других государств (Индия, Пакистан, Гана, Нигерия, Кипр, Танзания, Уганда, Кения, Малави, Сингапур, Ботсвана, Малайзия, Лесото, Свазиленд и др.). ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 155 Программы в сфере СМР осуществляются ММР в 150 странах мира через два центральных офиса в Великобритании и 64 офиса, находящихся за рубежом. Работа с государствами-партнерами строится на основе страновых планов на срок от 3 до 5 лет. В настоящее время действует 78 страновых планов, которые разрабатываются для тех партнеров, бюджет совместных программ с которыми составляет более 20 млн. фунтов стерлингов в год. Из них 36 получают прямую финансовую помощь, причем на эти страны приходится 85% всей двусторонней страновой помощи. Распределение по странам демонстрирует, в первую очередь, силу исторических связей с бывшими колониями и концентрацию на беднейших государствах Южной Азии и Африки, в первую очередь затронутых вооруженными конфликтами. Круп- нейшими получателями двусторонней помощи являются Индия, Афганистан, Эфи- опия, Бангладеш, Ирак, Судан, Танзания, Пакистан, ДРК и Нигерия (Рис. 5.11). Рис. 5.11. Десять крупнейших реципиентов помощи Великобритании, средние показа- тели за 2008–2010 гг. (млн. долл. США) Помощь 20 крупнейшим реципиентам составляет 83% двусторонней страновой помощи. 53% двусторонней страновой помощи приходится на наименее развитые страны; 19,2% – на другие страны с низким уровнем дохода; 22,9% – на страны с уровнем дохода ниже среднего; 4,9% – на страны с уровнем дохода выше среднего. Хотя в последние годы доля стран с низким уровнем дохода сократилась в сравне- нии с пиковыми значениями 2006 г., двусторонняя помощь продолжает отражать фокус на ЦРТ, а также все более ярко выраженным становится фокус на «нестабиль- ных государствах», в наибольшей степени отстающих от графика их достижения. В марте 2011 г. британское правительство осуществило подробный анализ всех программ двусторонней и многосторонней помощи и сформулировало рекомен- дации относительно повышения их эффективности. Обзор двусторонней помощи проводился с целью выявления наиболее эффективных инструментов борьбы с ни- щетой и сокращения количества стран-реципиентов посредством концентрации на тех из них, где помощь может быть наиболее результативной, а также выполнения обязательства, взятого ММР об увеличении доли помощи «нестабильным государ- ствам» до 30% к 2014-2015 гг. 156 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ По результатам обзора было принято решение сократить список приоритетных стран в ближайшие годы на треть – с 43 до 27 – и прекратить финансирование про- грамм в 16 странах: Китай, Россия, Ангола, Босния и Герцеговина, Бурунди, Камбод- жа, Камерун, Гамбия, Индонезия, Ирак, Косово, Лесото, Молдова, Нигер, Сербия и Вьетнам, на которые в 2010-11 гг. приходилось 3,6% двусторонней помощи, предо- ставляемой ММР. Выбор 27 приоритетных стран, а также 3 региональных программ был обоснован с использованием специально разработанного в ходе подготовки указанного обзора индекса «потребности-результативность»66. Эфиопия и Нигерия получат наибольшие объемы помощи среди африканских стран, доля Танзании со- кратится; Пакистан выйдет на первое место в списке крупнейших получателей британской двусторонней помощи, Нигерия – на третье, а Индия спустится на пя- тое место. Пакистан и Нигерия, причисляемые к наиболее «нестабильным государ- ствам», а также Бангладеш выиграют в результате перераспределения больше всего: Совокупные объемы, получаемые этими странами, практически удв оятся к 2014- 15 гг., и составят соответственно 11,9%, 8,1% и 8% общего бюджета выделяемых на приоритетные страны средств. Больше всего увеличится помощь Сомали. Главны- ми проигравшими будут Индия и Афганистан, чья доля сократится с 10,7 до 7,5% и с 7 до 4,8% соответственно . [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.152-154]. Секторальное распределение двусторонней помощи также отражает фокус Ве- ликобритании на достижении ЦРТ. Доля средств, выделяемых на развитие соци- альной сферы, постоянно растет. Так, в 2005–06 фискальном году, большая часть помощи приходились на здравоохранение (18%) с акцентом на борьбу с инфекци- онными заболеваниями; экономику (18%) – с акцентом на поощрение экономиче- ского роста и инвестиций; управление и гражданское общество (25%). В 2010–2011 фискальном году в эти сектора по-прежнему направлялись наиболее значительные объемы средств двусторонней помощи. [Fitzimons, Rogger, Stoys, 2012, p.155]. Вместе с тем, секторальное распределение достаточно сильно варьируется между различ- ными регионами Отдельно следует сказать о качестве британской помощи, которое сегодня счита- ется очень высоким. Так, к примеру, в 2010 г. в страновом отчете КСР ОЭСР Велико- британия была названа мировым лидером в сфере СМР [OECD-DAC, 2010 UK Peer Review]. Качество британской помощи является очередным доказательством того, насколько позитивный эффект имели реформы, которые провело в сфере СМР пра- вительство лейбористов в 1997 г. Взятый им курс на смягчение политики помощи приносит очевидные дивиденды. Если коалиционному правительству удастся реа- лизовать намеченные планы, принять законопроект об установлении 0,7% ВНД в качестве обязательного минимума и не поддаться искушению сократить программы помощи в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры, у Великобрита- нии есть все шансы войти в историю в качестве донора, сумевшего на деле полно- стью изменить модель участия в СМР. 66 Оценка «потребностей» рассчитывается на основе таких параметров, как количество людей, живущих менее чем на 2 долл. США в день, показателям страны по индексу человеческого развития ООН и уровню «нестабильности» страны; оценка эффективности – на основе Оценки институтов и политики страны Всемирного банка (Country Policy and Institutional Assessment - CPIA). Подробнее о формировании индекса: DFID. 2011. Bilateral Aid Review. Technical report. Department for International Development, London. ЛЕКЦИЯ № 5. «ТРАДИЦИОННЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩИЕ ЧЕРТЫ И СТРАНОВАЯ СПЕЦИФИКА 157 *** «Традиционные» доноры составляют ядро «донорского сообщества» и, несмотря на активизацию других игроков, все еще сохраняют за собой роль законодателей мод в сфере СМР. Хотя эти страны, принадлежащие в геополитическом отношении к Западу, уже на ранней стадии стали координировать усилия по оказанию помощи развивающимся странам в рамках КСР ОЭСР, противостоя распространению вли- яния СССР и стран Восточного блока, они конкурировали и друг с другом, реали- зуя свои специфические идеологические, политические и экономические интересы, структура которых предопределяла их модель участия в СМР. Рассмотренные в лек- ции три модели – американская, скандинавская и британская – не исчерпывают все- го многообразия вариантов национальных стратегий оказания помощи, представ- ленных в рамках КСР ОЭСР, и их выбор не означает, что остальные страны лишены индивидуальности или действуют на поле СМР менее эффективно. Однако США, скандинавские доноры и Великобритания будут и впредь привлекать к себе особое внимание объемами помощи, масштабами глобальных обязательств и наибольшей степенью подчинения СМР политико-стратегическим императивам (США), самы- ми высокими показателями ОПР/ВНД и фокусом на оказание помощи «беднейшим людям в беднейших странах» (скандинавские доноры) или прочностью культур- но-исторических связей с развивающими странами, сложившихся в колониальную эпоху, а также уникальной институционально-правовой системой участия в СМР, обеспечивающей беспрецедентные темпы прогресса в деле переориентации про- грамм помощи на борьбу с бедностью и учет потребностей реципиентов (Велико- британия). Впрочем, нельзя исключать, что уже в ближайшем будущем стратегии участия в СМР этих и других «традиционных» доноров могут подвергнуться транс- формации ввиду необходимости адаптироваться к меняющейся архитектуре СМР, в которой все отчетливее слышен голос «новых» доноров. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Какие страны и с какого момента входят в клуб «традиционных» доноров? 2. Каковы наиболее общие тенденции в распределении потоков помощи в целом по КСР? 3. Какой критерий можно использовать для дифференциации «традиционных» до- норов? 4. Какие причины обусловили преобладание в структуре интересов США как до- нора политико-стратегических компонентов? 5. Как повлияли на политику США в сфере СМР окончание «холодной войны»? Те- ракты 11 сентября 2001 г.? Приход к власти администрации Б. Обамы? 6. Каковы основные особенности организационной модели управления СМР в США? 7. Охарактеризуйте национальную программу СМР США с точки зрения объемов, распределения по каналам, способам и инструментам финансирования. 158 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 8. Каковы основные географические и секторальные приоритеты политики США в области СМР на современном этапе? 9. Чем объясняется щедрость и альтруизм скандинавских доноров? В политике ка- кой из трех стран наиболее выражены эгоистические интересы? 10. В чем состоит специфика программ СМР в странах Скандинавии с точки зре- ния организационной модели управления, распределения по каналам, регионам и секторам? 11. Что такое группа «Скандинавы+»? 12. Назовите основные этапы развития системы СМР в Великобритании. 13. Какие изменения в политике Великобритании в области СМР произошли в 1997 г. в связи с приходом к власти правительства лейбористов? 14. В чем состоит уникальность организационной модели управления СМР в Вели- кобритании? 15. Охарактеризуйте программу помощи Великобритании с точки зрения распреде- ления по каналам, регионам и секторам. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Бартенев В.И. 2011. Влияние терактов 11 сентября 2001 г. на политику США в сфе- ре содействия международному развитию // Вестник Московского университета. Серия 25. Международные отношения и мировая политика 3: 183-217 2. Ларионова М.В. (отв. ред.). 2010. Национальные стратегии содействия междуна- родному развитию: учеб.-темат. пособие. Москва: Изд. дом Гос. Ун–та – Высшей школы экономики. 3. Fitzsimons, Emla, Daniel Rogger and George Stoye (IFS). UK Development Aid. // Carl Emmerson, Helen Miller (eds). The IFS Green Budget: February 2012 Institute for Fiscal Studies, 2012. URL: http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2012/12chap7.pdf 4. Lancaster, Carol. 2000. Transforming Foreign Aid: United States Assistance in the 21st Century. Institute for International Economics, Washington, DC. 5. Lancaster, Carol. 2007. Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics. Chicago: University of Chicago Press. 6. OECD. 2010. DAC Peer Review of the United Kingdom. OECD, Paris. 7. OECD. 2011. DAC Peer Review of the United States. OECD, Paris. 8. OECD. 2011. Development Cooperation Report 2011: 50th Anniversary Edition. OECD, Paris. 9. Selbervik, Hilde, and Knut Nygaard. 2006. Nordic Exceptionalism in Development Assistance? Aid Policies and the Major Donors: The Nordic Countries. Chr. Michelsen Institute, Bergen. ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 159 ЛЕКЦИЯ №6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ План лекции 1. «Новые» доноры: история и современность. 2. Национальные стратегии СМР «новых» доноров. 2.1. «Новые» доноры, ориентирующиеся на КСР ОЭСР. 2.2. Арабские доноры. 2.3. Участники партнерств по линии Юг-Юг. 3. Активизация «новых» доноров: оценка возможностей и рисков. Международная архитектура иностранной помощи меняется по мере выхода на авансцену так называемых «новых» доноров (новых партнеров в сфере СМР). Этот термин используется в отношении субъектов, которые не принадлежат к «клубу традиционных доноров» – КСР ОЭСР, однако его содержательное наполнение ва- рьируется. Приверженцы широкой трактовки относят к «новым» донорам как госу- дарственных, так и негосударственных участников СМР (например, частные фонды и НПО); узкая трактовка ограничивает их круг государствами, которые не входят в КСР ОЭСР. В данной лекции мы будем придерживаться узкой трактовки. 1. «Новые»доноры: история и современность Группа «новых» доноров является крайне неоднородной. В нее входят страны, принципиально отличающиеся друг от друга как по общим политико-экономиче- ским параметрам и положению на международной арене, так и по модели оказания помощи, и неучастие в КСР ОЭСР фактически является единственной общей чер- той. Донорское сообщество уже давно предпринимает попытки разделить «новых» доноров на более гомогенные группы. На сегодняшней день наиболее распростра- ненной является типология, в основу которой положены не институциональные или географические признаки, а модель участия в СМР и взаимодействия с «клубом традиционных доноров». В рамках данной типологии обозначают три группы стран: доноры, ориентирующиеся на практику КСР ОЭСР (Болгария, Венгрия, Кипр, Лат- вия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словения, Словакия, Чехия, Эстония, Ис- ландия, Израиль, Турция, Лихтенштейн и Россия); арабские доноры (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Аравия, Катар)67; участники партнерств по линии Юг–Юг (Бразилия, Венесуэла, Египет, Индия, Китай, Колумбия, Малайзия, Мексика, Таиланд, Чили, ЮАР) [Zimmerman, Smith, 2011]. При этом ни одна из указанных групп не является полностью гомогенной, и национальные стратегии отдельных стран, приписывае- мых к одной модели, различаются между собой, порой очень существенно. 67 Арабские доноры также являются участниками партнерств по линии Юг-Юг, однако их выделение в особую группу предопределяет- ся принципиально отличным от стран Б(Р)ИКС подходом к СМР и взаимодействию с «традиционными» донорами. 160 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Несмотря на широкое распространение термина «новые» доноры, подавляющее большинство стран, относимых к данной категории, нельзя назвать новичками в деле предоставления помощи. Истоки программ экономического сотрудничества с развивающимися странами в большинстве государств уходят глубоко в эпоху «холодной войны», к Бандунгской конференции 1955 г., заложившей фундамент сотрудничества по линии Юг-Юг. В ее итоговом коммюнике было озвучено стрем- ление участников к развитию экономического сотрудничества и содержалось обя- зательство предоставлять друг другу техническую помощь с целью обмена идеями, экспертами и навыками [Waltz, Ramachadran, 2011, р.3]. При этом движущей силой такого сотрудничества были не моральные обязательства, как в отношениях между странами Запада и бывшими колониями, а взаимовыгодное и равноправное пар- тнерство. Уже во второй половине 1950-х – в начале 1960-х гг. в рамках реализации «прин- ципов Бандунга» на практике начали возникать программы помощи как в странах, относимых сегодня к категории «участники партнерств по линии Юг-Юг», часть которых (Индия, Бразилия) были крупными получателями иностранной помощи, так и в богатых странах Персидского Залива – Кувейте, ОАЕ, Саудовской Аравии, чье благосостояние заметно выросло в связи с многократным увеличением цен на нефть. В 1974-1994 гг. арабская помощь составляла практически 13,5% всей помощи в мире, а ее доля в совокупном ВНД арабских доноров – 1,5% – почти в 5 раз больше, чем в среднем в странах–членах КСР ОЭСР [World Bank, 2010, p.5-7]. Первые регио- нальные финансовые институты также были созданы именно арабскими донорами. С другой стороны, Бандунгская конференция заставила страны социалистиче- ского блока – СССР и государства Центральной и Восточной Европы (ГДР, Польшу, Чехословакию, Венгрию, Румынию) – обратить внимание на консолидирующийся под влиянием процессов деколонизации «третий мир» и начать бороться за влия- ние в нем с западными странами, используя самый широкий набор инструментов, в том числе и помощь развитию, или, как ее называли в СССР и странах «народ- ной демократии», «экономического сотрудничества». Как и СССР, данные страны концентрировались на оказании помощи странам, избиравшим социалистический/ некапиталистический путь развития и проводившим благожелательную или, по крайней мере, нейтральную политику по отношению к странам-членам ОВД (ис- ключение в данном отношении составляла Турция, входившая в НАТО); помимо двусторонней помощи вносили взносы в многосторонние институты. Вместе с тем доля помощи в ВНД в них была существенно ниже, чем в странах Запада (0,06% в 1980 г.). Однако уже в 1980-х гг. распределение ролей в международной архитектуре СМР изменилось. Объемы помощи, предоставляемой по линии Юг–Юг, резко снизились в связи с переориентацией большинства стран на решение внутренних проблем, связанных с ростом долга и высокой инфляцией. Арабские доноры в этот период также были более ограничены в возможностях [Waltz, Ramachandran, 2011, р.4]. На- конец, в 1980-е гг., под влиянием системного кризиса в странах ЦВЕ и СССР, объемы помощи «второго мира» «третьему» также существенно снизились, а уже в 1989 г., после «бархатных революций» и падения Берлинской стены, эти страны стали по- ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 161 лучателями помощи и были включены во вторую часть списка реципиентов КСР ОЭСР (помощь этим странам не соответствовала критериям ОПР и обозначалась термином «официальная помощь» (ОП)). В результате в 1990-е гг. страны КСР ОЭСР стали безраздельно доминировать в сфере СМР, доля которых в общем потоке помощи доходила до 95% [Manning, 2006, р.372-3]. Однако к концу десятилетия ситуация вновь начала меняться. Благодаря высоким темпам роста многие страны Юга (Бразилия, Индия, Китай, ЮАР, Турция, Венесуэла и др.) совершили настоящий экономический прорыв и продемонстриро- вали другим странам бывшего «третьего мира» модель успешного развития, отлич- ную от западной. Будучи региональными лидерами, данные страны стали предпри- нимать активные усилия по укреплению своего влияния в соседних государствах, и сотрудничество по линии Юг-Юг давало прекрасную возможность укрепления своего авторитета на международной арене [Waltz, Ramachandran, 2011, р.5]. В нача- ле 2000-х гг., благодаря очередному скачку цен на нефть, начали наращивать объемы помощи арабские доноры. Что касается стран Восточной Европы (Польша, Чехия, Венгрия, Словакия, Румыния), то они, завершив переходный период, стали сначала вступать в ЕС, а затем развивать собственные программы помощи, ориентирован- ные преимущественно на передачу успешного опыта решения проблем развития со- седним странам. Итогом данных процессов стало зримое изменение архитектуры иностранной помощи, которое, пожалуй, лучше всего демонстрирует последний из доступных на сегодняшний день список крупнейших в мире доноров, представленный в графи- ческом виде на рисунке 6.1. (черным цветом на нем выделены страны–члены КСР ОЭСР, белым – государства, не входящие в «клуб традиционных доноров»). Рис.6.1. Общие объемы ОПР, предоставленной странами – членами КСР ОЭСР и некоторыми другими странами–донорами в 2009 г. (млн. долл. США). По оценкам экспертов ОЭСР, общий объем СМР стран, не являющихся члена- ми КСР, за период 2005-2009 гг. увеличился более чем в 2 раза – с 4,6 до 11 млрд. долл. США – и в 2009 г. [Zimmerman, Smith, 2011, р.724] и составил приблизительно 8% от общего объема ОПР в целом по КСР. Впрочем, необходимо оговориться, что эти данные нельзя считать полными. Среди «новых» доноров на регулярной осно- 162 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ве свои отчеты по объемам официальной помощи развитию в КСР предоставляет лишь 21 страна, не являющаяся членом «клуба доноров»; при этом не всегда от- четность отражает все потоки помощи, классифицируемые как ОПР. Непредостав- ление ежегодной отчетности в ОЭСР этими странами, а также неполное представ- ление данных обусловлено целым комплексом причин. Во-первых, у многих стран нет соответствующих статистических систем для учета потоков помощи развитию, который может быть особенно сложен в ситуации, когда в СМР вовлечено большое количество различных ведомств. Во-вторых, правительства некоторых государств сознательно не публикуют данные в полном объеме, поскольку это, с одной сторо- ны, потребует от них разъяснять населению, почему эти средства не используются на цели борьбы с бедностью внутри страны, а с другой – будет способствовать их восприятию на международной арене в качестве доноров, что может подорвать их роль в группировках, объединяющих развивающиеся страны, таких, как «Группа 77». Наконец, в-третьих, доноры данной группы опасаются того, что принятие кри- териев КСР ОЭСР потребует от них выполнения принципов и рекомендаций «клуба доноров» или не позволит им получать ОПР. Следствием этого становится крайне высокая степень вариативности в оценках объемов помощи от данных стран: разброс в некоторых случаях может достигать десятков миллиардов долларов, причем в верхние оценки, скорее всего, включаются и ПИИ (Таблица 6.2). Даже если использовать нижние оценки, приходится констатировать, что при- сутствие «новых» доноров в современной архитектуре СМР становится все более и более заметным. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что мы наблюдаем возврат к исторической «норме», а не аномалию, поскольку абсолютное преобладание до- норов – членов КСР ОЭСР в 1990-е гг. было, скорее, исключением [Manning, 2006, р.31]. 2.Национальные стратегии СМР «новых» доноров 2.1. «Новые» доноры, ориентирующиеся на КСР ОЭСР В данную группу включаются страны, не входящие в КСР ОЭСР, которые при выстраивании своих национальных систем содействия развитию – формировании законодательных баз, стратегий и институтов – берут за основу модель «традицион- ных» доноров. К ним относятся, в первую очередь, 12 новых стран – участниц ЕС, ко- торые строят свои программы СМР, ориентируясь преимущественно на принципы ЕС (Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Румыния, Словения, Словакия, Чехия, Эстония), члены ОЭСР, не входящие в КСР (Исландия, Израиль и Турция), а также Лихтенштейн и Россия, не представленные в ОЭСР. Все указанные страны на сегодняшний момент предоставляют отчетность в КСР в соответствии с его методологией (См. таблицу 6.1) и придерживаются принципов Парижской де- кларации 2005 г. ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 163 Таблица 6.1. Оценки общих объемов помощи, предоставленной и полученной некоторыми «новыми» донорами в 2009 г. (млн. долл. США) Предоставленная помощь Полученная помощь Страна Млн. долл. США % ВНД Млн. долл. % ВНД США Нижняя оцен- Высшая оцен- Нижняя Верхняя ка ка оценка оценка Бразилия 356 4000 0,03 0,30 338 0,03 Китай 1550 25,098 0,04 0,71 1,132 0,03 Индия 488 2,171 0,04 0,16 2,502 0,18 ЮАР 109 475 0,04 0,17 1,075 0,39 Венесуэла 1166 2500 0,51 1,09 67 0,03 Турция 707 0,12 1,367 0,233 Россия 785 0,07 Саудовская 3134 0,82 Аравия Кувейт 221 0,14 ОАЭ 834 0,80 Страны ЕС – 1140 не члены КСР Источник: Waltz, Ramachandran, 2011, p.7 Таблица 6.2. Объем ОПР от стран-доноров, отчитывающихся перед КСР (млн. долл. США) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 % двусто- ОПР/ВНД ронней помощи Члены ЕС, не входящие в ОЭСР Венгрия 100 149 103 107 117 114 25 0,09 Кипр 15 26 35 37 46 51 59 0,23 Латвия 11 12 16 22 21 16 10 0,06 Литва 15 25 48 48 36 37 45 0,10 Мальта - - - 14 14 61 0,18 Польша 205 297 363 372 375 378 25 0,08 Румыния - - 123 153 114 23 0,07 Словакия 56 55 67 92 75 74 27 0,09 Словения 35 44 54 68 71 59 38 0,13 Чехия 135 161 179 249 215 228 35 0,13 Эстония 10 14 16 22 18 19 26 0,10 Не-члены ЕС Израиль 95 90 111 138 124 145 88 0,07 Исландия 27 42 48 48 34 29 73 0,28 Лихтенштейн - 20 23 26 27 82 - Россия* - - - - - 472 64 0,03 Турция 601 714 602 780 707 967 95 0,13 Источник: OECD–DAC. Statistics on Resource Flows to Developing Countries. Table 33 - ODA from Non-DAC Donors. URL: http://www.oecd.org/document/9/0,3746,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html * Отсутствие данных по России за 2005–2009 гг. не означает, что РФ не оказывала СМР, но статистическую отчетность в соот- ветствии с методологией КСР ОЭСР она отправила лишь в 2011 г., отчитавшись за 2010 г. 164 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Новые члены ЕС. 12 новых членов ЕС составляют ядро группы доноров, ориен- тирующихся на практику КСР. Многие из этих стран (в первую очередь, государства ЦВЕ) имеют за плечами богатый опыт оказания помощи в эпоху «холодной войны» и, что важнее, успешный опыт демократического транзита и строительства рыноч- ной экономики, в котором им помогали страны ЕС и которым они могут успешно обмениваться с соседними странами. Уже в конце 1990-х гг. некоторые страны ЦВЕ начали воссоздавать структуры оказания помощи при поддержке ПРООН и «тра- диционных» доноров, и к середине 2000-х гг. они уже полноценно функционирова- ли во всех странах, за исключением Болгарии и Румынии. Все эти страны стали при- верженцами Европейского консенсуса по развитию в 2005 г. и взяли обязательство увеличить объемы ОПР до 0,17% от ВНД к 2010 г. и до 0,33% к 2015 г. [Zimmerman, Smith, 2011, р.724]. Как члены ОЭСР эти страны обладают статусом наблюдателей в КСР и могут уча- ствовать в его заседаниях. Некоторые страны, такие, как Чехия и Польша, с наибо- лее крупными программами содействия развитию, уже запрашивали анализ своих программ у КСР в рамках специальных страновых обзоров (peer reviews) и выража- ют стремление войти в «клуб доноров» в качестве полноправных членов. При опре- делении членства КСР будет оценивать общий размер программы помощи той или иной страны, наличие специализированных институтов, качество статистической отчетности и выполнение рекомендаций КСР ОЭСР [Waltz, Ramachandran, 2011, р.10]. Самым главным препятствием на пути к вступлению этих стран в КСР ОЭСР является, помимо скромного масштаба национальных программ, сбор данных и от- четности. Организационная структура управления. В большинстве стран данной группы была выбрана организационная модель «МИД», если пользоваться классификацией КСР ОЭСР, другими словами, создание специального подразделения, ответственно- го за СМР, в рамках министерства иностранных дел. Специализированные агент- ства, ответственные за управление проектами, пусть и подчиненные МИД, создали только Словакия и Чехия (в 2007 и 2008 гг. соответственно). В значительной степени выбор модели «МИД» связан со стремлением сохранить политический контроль за распределением средств, ассигнуемых на цели содействия развитию, однако указан- ные подразделения пока еще находятся на начальной стадии развития. Объемы. Поскольку все страны отчитываются перед КСР, оценки общих объемов можно воспринимать с достаточно большой долей достоверности. В целом объемы помощи со стороны новых европейских доноров остаются незначительными по сравнению с «традиционными» донорами. Наиболее развитые программы действу- ют в странах Вышеградской четверки – Польше, Чехии, Венгрии и Словакии. Одна- ко, за исключением Кипра, Мальты и Словении, ни одна из стран не приближает- ся к достижению рубежей, установленных Европейским консенсусом по развитию [Lundsgaarde, 2011, р.2]. ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 165 Приоритетные формы оказания помощи. В силу ориентированности на ЕС и стремления стать в перспективе членами КСР ОЭСР, новые европейские доноры предпочитают распределять помощь по многосторонним каналам. Доля «чистой» многосторонней помощи в Венгрии и Польше достигает 75%, Словении – 65%; при этом наибольшая часть средств идет на поддержку программ развития ЕС. Так, к примеру, в 2009 г. Польша стала восьмым крупнейшим донором общего бюджета развития ЕС, сыграв особую роль в финансировании Европейского инструмента добрососедства и партнерства, а также помощи другим странам в подготовке к их вступлению в ЕС [Lundsgaarde, 2011, P.2]. В то же время новые европейские доноры начинают укреплять свои национальные системы оказания двусторонней помощи; причем используемые инструменты отличаются от тех, которые используют «тра- диционные» доноры – члены ЕС. Страны данной группы предпочитают доводить помощь такими способами, которые приносят им прямую выгоду. Речь идет о «свя- зывании» помощи, финансировании обучения студентов из развивающихся стран, а также использовании проектного финансирования. Все это резко контрастирует с нормами и стандартами, продвигаемыми странами–членами КСР ОЭСР в рам- ках ЕС. Некоторые государства также достаточно неохотно воспринимают нормы и стандарты в области развития, пропагандируемые ЕС, в частности акцент на борь- бе с бедностью и требования большей координации действий на уровне отдельной страны. Другими словами, их стратегическая ориентация на практику КСР ОЭСР не означает беспрекословного следования всем без исключения нормам европейско- го содействия развитию, что подчеркивает наличие определенных сложностей во вписывании данной группы стран в сложившуюся архитектуру СМР [Lundsgaarde, 2011, р.3]. Географические и секторальные приоритеты. Географические приоритеты «но- вых» доноров – членов ЕС отличаются от приоритетов европейских стран – членов КСР. Хотя программы развития ЕС имеют глобальный охват, приоритетным реги- оном в них однозначно является африканский континент. «Новые» доноры, напро- тив, отдают предпочтение с ближайшему окружению: странам, расположенным на Балканском полуострове, а также бывшим советским республикам. За пределами «ближнего круга» главными партнерами являются те страны, где данные доноры вносят вклад в многосторонние операции по поддержанию стабильности (Афгани- стан и Ирак) и государства, с которыми есть определенная близость в силу общ- ности опыта строительства социализма [Lundsgaarde, 2011, р.2]. Важно отметить также, что в наиболее приоритетных секторах доноры данной группы в некоторых странах играют более заметную роль, чем «традиционные» доноры. Так, к примеру, Вышеградская четверка финансирует на Украине больше стипендий, чем все осталь- ные страны-члены ЕС вместе взятые68. 68 Shapovalova, Natalia, and Olga Shumylo. 2008. Ukraine: Supportiing Elusive Consolidation // Kucharczyk, Jacek, and James Lovitt (eds.). Democracy’s New Champions: 267-295. 166 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Приоритетными направлениями оказания помощи являются такие сферы, как высшее образование, надлежащее управление и продвижение демократии, защи- та окружающей среды (Таблица 6.3). Многие «новые» доноры также подчеркивают свою приверженность обмену опытом демократического транзита и строительства рыночной экономики [Lundsgaarde, 2011, р.2]. Важно отметить, что именно под- держка демократии является главным направлением двусторонней помощи самых крупных доноров – членов Вышеградской группы, а также прибалтийских стран (так, к примеру, Польша и Латвия выделяют на эти цели 46 и 45% всех объ- емов двусторонней помощи, а один из наименее активных игроков на данном направлении – Венгрия – 25%)69. Таблица 6.3. Географические и секторальные приоритеты крупнейших доноров ЦВЕ. Венгрия Польша Румыния Словения Чехия Основные Афганистан Афганистан Афганистан Албания Афганистан Босния и Герцего- Ангола Грузия Босния и Герцего- Ангола страны- вина Беларусь Ирак вина Босния и Герцего- партнеры Косово Грузия Молдова Косово вина Молдова Молдова Сербия Македония Молдова ПНА ПНА Молдова Монголия Сербия Украина Черногория Сербия Украина Сербия Вьетнам Вьетнам Украина Йемен Замбия Приоритет- «Надлежащее Образование Продвижение Высшее образо- Образование управление» Здравоохранение демократии вание Водоснабжение ные сектора Высшее образо- Водоснабжение Экономическое Укрепление Здравоохранение вание Инфраструктура развитие институциональ- Миро-строитель- Здравоохранение Сельское хозяйство Образование и ного потенциала ство и предотвра- Сельское хозяйство Постконфликтное создание рабочих и гражданского щение конфликтов Водоснабжение восстановление мест общества Помощь беженцам Охрана окружаю- Экономические Здравоохранение Миграция щей среды реформы Инфраструктура Образование Демократизация Охрана окружаю- Предотвращение и щей среды урегулирование конфликтов Источник: Lundsgaarde, Erik. 2011. The Challenge from Within: New EU Donors and European Development Cooperation. EDC 2020 (European Development Cooperation to 2020). Policy Brief №10. Таблица 6.3 наглядно демонстрирует, что «новые европейские доноры», сохраняя индивидуальность в определении приоритетных форм, регионов и секторов ока- зания помощи, все-таки могут рассматриваться в качестве достаточно гомогенной группы. Другие страны. Особняком как от стран–членов ЕС, так и других европейских «новых» доноров, стоят такие крупные игроки на поле СМР, как Россия, Турция и Израиль, которые, как и многие страны ЦВЕ, имеют давнюю историю предостав- ления помощи. Поскольку российскому опыту участия в СМР будет посвящена от- дельная лекция, ограничимся кратким описанием программ Турции и Израиля. Турция. Участие Турции в СМР в качестве донора началось в 1985 г. с предостав- ления пакета помощи странам Сахеля. На протяжении большей части новейшей 69 Petrova Tsveta, 2011. The New Role of Central and Eastern Europe in International Democracy Support. Carnegie Endowment for International Peace, Washington, DC. P.11. ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 167 истории Турция была чистым получателем иностранной помощи и, несмотря на многократное увеличение объемов предоставляемой помощи в последнее десятиле- тие, остается им и поныне – 1043 млн. долл. США в 2010 г. Сегодня Турция входит в двадцатку крупнейших мировых доноров и предоставляет почти столько же помо- щи, сколько Южная Корея – около 1 млрд. долл. США в 2010 г. Агентство междуна- родного сотрудничества и развития Турции (TIKA-Turkish International Cooperation and Development Agency) было основано еще в 1992 г. Программа СМР Турции сфокусирована на оказании помощи соседним странам и стратегически важным партнерам, однако постепенно объемы помощи африкан- ским странам также начинают увеличиваться. Географическое распределение пото- ков турецкой помощи выглядит следующим образом: Южная и Центральная Азия (52%), Ближний Восток и Северная Африка (19%), Европа (15%), Африка южнее Сахары (6%), Юго-Восточная Азия и Океания (3%), Латинская Америка и страны Карибского бассейна (1%). Десятью крупнейшими получателями турецкой помощи являются (в порядке убывания): Афганистан, Кыргызстан, Казахстан, Ирак, Паки- стан, Азербайджан, ПНА, Босния и Герцеговина, Ливан, Туркменистан. Важнейшей особенностью программы Турции на современном этапе, принципиально отличаю- щей ее от европейских доноров, не входящих в КСР ОЭСР, является исключительно небольшая доля многосторонней помощи, абсолютные объемы которой остались фактически на уровне 2000 г. (около 50 млн. долл. США), в то время как ее доля в общей структуре постоянно сокращалась и сегодня составляет не более 10%. Важ- ной особенностью программы помощи Турции является то, что она вообще не уча- ствует в списании задолженности беднейшим странам. Преимущественно помощь реализуется в форме проектов технического содействия. Израиль. За реализацию программы помощи Израиля отвечает MASHAV – Центр международного сотрудничества при МИД. Абсолютные объемы помощи Израиля также увеличиваются, однако далеко не столь быстрыми темпами, как в Турции, – за десять лет (2001-2010 гг.) они выросли с 93 до 141 млн. долл. США, а доля помощи в ВНД остается на крайне низком уровне (около 0,07% в 2010 г.). Географические при- оритеты Израиля принципиально отличаются от приоритетов Турции и выглядят следующим образом: Ближний Восток и Северная Африка – 36%, Африка южнее Сахары – 31%, Европа – 15%, Южная и Центральная Азия – 8%, Латинская Америка и страны Карибского бассейна – 8%, другая Азия и Океания – 2%. Десятью крупней- шими получателями помощи со стороны Израиля являются: Иордания, Эфиопия, Украина, Эритрея, Судан, Ливан, Беларусь, Узбекистан, Грузия, Китай. Израиль, как и Турция, предоставляет почти всю помощь по двусторонним каналам (около 90%), преимущественно фокусируется на оказании технической помощи и организации программ обучения в развивающихся странах, не участвует в списании задолжен- ности и не предоставляет гуманитарную помощь. 168 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ *** В целом страны первой группы предоставляют помощь, ориентируясь на методы КСР ОЭСР. Взаимодействие строится на основе традиционной модели «донор-ре- ципиент». Программы большинства стран являются относительно недавними (или возобновленными после долгого перерыва) и достаточно небольшими по масшта- бу, если оценивать их долю в ВНД. В то же время все эти страны стремятся к тому, чтобы их воспринимали частью мирового сообщества «доноров», олицетворяемого КСР ОЭСР. КСР, со своей стороны, старается всячески поддерживать эти страны в предоставлении отчетности по ОПР согласно его требованиям и принципам КСР ОЭСР в рамках общей стратегии взаимодействия с ключевыми двусторонними до- норами, которые не являются членами «клуба». С 2008 г. Секретариат КРС органи- зует специальные миссии с целью укрепления статистического потенциала данных стран-доноров. Задача таких миссий состоит в ознакомлении ключевых представи- телей министерств и ведомств этих стран, отвечающих за сбор данных, с методика- ми и принципами отчетности используемыми КСР. 2.2. Арабские доноры Арабские страны-доноры, такие, как Кувейт, Саудовская Аравия, ОАЭ, являются крупными игроками в сфере СМР уже на протяжении нескольких десятилетий – институционализация национальных программ в них началась еще до нефтяного бума 1970-х гг. При этом данная группа государств отличается по своим подходам и принципам предоставления помощи как от стран, ориентирующихся на КСР ОЭСР, так и от участников партнерств по линии Юг–Юг. В отличие от последних они ней- трально относятся к схеме взаимодействия «донор-реципиент». В то же время у них мало общего с подходами стран, которые придерживаются принципов КСР ОЭСР, хотя они и отправляют туда официальную (пусть и неполную) отчетность. Спец- ифика данной группы проявляется и в целом ряде других аспектов – принципах оказания помощи, институциональной структуре, географических и секторальных приоритетах и т.д. Цели и принципы. Помощь развитию исторически являлась для данной груп- пы доноров важным инструментом демонстрации солидарности и единства среди арабских стран, особенно в ситуациях, когда необходимо было поддерживать госу- дарства, находящиеся в нестабильном и конфликтном состоянии. Помощь также играет большую роль в поддержке религиозной деятельности (строительство мече- тей, перевозка Корана и продовольствия в период Рамадана). [Zimmerman, Smith, 2011, р.730]. Организационная структура управления в арабских странах–донорах как на уровне штаб-квартиры, так и «в поле» отличается простотой; при этом основной упор делается на реализацию отдельных проектов. Все страны-доноры арабско- ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 169 го мира имеют специализированные институты, ответственные за реализацию программ в сфере СМР, – фонды развития (Кувейт – 1961 г., Абу-Даби – 1971 г., Саудовская Аравия – 1974 г. . Кроме того в 1960-х - начале 1980-х гг. арабские доно- ры создали ряд специализированных региональных многосторонних институтов: Арабский фонд экономического и социального развития (АФЭСР), Арабский банк экономического развития в Африке (АБЭРА), Исламский банк развития (ИБР), Фонд международного развития ОПЕК (ОФИД-OFID-OPEC Fund for International Development) и Арабский валютный фонд (АВФ). Хотя арабские страны не являют- ся единственными участниками ИБР и ОФИД, они обеспечивают большую часть их финансирования (65%). Кроме того, особую роль играет Фонд стран Персид- ского залива для организаций развития ООН (AGFUND-Arab Gulf Programme for United Nations Development Organizations). Специальная Координационная группа при АФЭСР объединила 3 национальных и 6 многосторонних институтов в 1975 г. с целью гармонизации принципов оказания СМР, модернизации управленческих механизмов и продвижения софинансирования проектов [World Bank, 2010, p.15]. Объемы. Арабские доноры традиционно были одними из самых щедрых в мире. За период 1973-2008 гг. их объемы предоставленной ими помощи составили 272 млрд. долл. США (в ценах 2007 г.) [World Bank, 2010, p.xiii]. 90% этой суммы при- ходилось на три страны – Саудовскую Аравию, Кувейт и ОАЭ [World Bank, 2010, p.1]. В последние годы активно стал наращивать объемы своей помощи Катар, но, поскольку данная страна не отчитывается перед КСР ОЭСР, точные объемы неиз- вестны. О щедрости арабских доноров еще более ярко свидетельствует показатель ОПР/ВНД, который за указанный период составлял в среднем 1,5% их совокупно- го ВНД (в отдельные годы объемы достигали беспрецедентно высоких значений: 12% – ОАЕ, 8,5% – Кувейт и Саудовская в Аравии (1973)) [World Bank, 2010, p.xiii]. В среднем за 1973-2008 гг. помощь от арабских стран составляла 13% помощи КСР ОЭСР (в 1970-е гг. этот показатель равнялся 1/3) и ¾ всей помощи, предоставляемой «нетрадиционными» донорами [World Bank, 2010, p.xiii]. В 1980-е гг. объемы помо- щи резко снизились. Это было связано с несколькими причинами: 1) невозможно- стью поддерживать уровень, превышавший любые международные стандарты; 2) уменьшением свободных бюджетных средств, связанным с падением цен на нефть и увеличением социальных расходов; 3) влиянием внешних факторов – необходи- мостью уделять большее внимание обеспечению региональной безопасности. Объ- емы помощи, равно как и их доля в ВНД, снова начали увеличиваться в 2002 г., в связи с повышением цен на нефть и увеличением потребностей в оказании помощи постконфликтным странам. В последние годы объемы помощи, предоставляемой арабскими донорами не дотягивают до отметки 0,7%, но практически в два раза пре- вышают средний показатель по КСР ОЭСР (0,3%) [World Bank, 2010, p.xiv]. Приоритетные формы оказания помощи. Структура помощи от арабских до- норов заметно отличается от стран – членов КСР ОЭСР КСР ОЭСР и ориентирую- щихся на них «нетрадиционных» доноров. В 1973-2008 гг. соотношение двусторон- 170 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ней и «чистой» многосторонней помощи в общих объемах ОПР составляло: 87:13; в 1995-2007 гг. – 89:11 (средний показатель по КСР ОЭСР – 70:30), а в 2009 г. и во- все достигло: 95:5. Структура двусторонней помощи в последнее десятилетие также претерпела существенные изменения: если до 2000 г. 2/3 предоставлялось в форме грантов, то теперь этот показатель снизился до 40%; большая часть помощи сегодня предоставляется в форме льготных кредитов [World Bank, 2010, p.x]. Что касается «чистой» многосторонней помощи, то в 1995-2007 гг. из 11% – 4% средств доводи- лось через арабские финансовые институты, 4% – через Всемирный банк, 2% – через агентства ООН и 1% через АфБР [World Bank, 2010, p.14]. При этом взносы в араб- ские финансовые институты увеличились практически в 4 раза с 1970-х гг. Араб- ские институты предоставления финансовой помощи также принимают участие в операциях по списанию долгов, предоставляют поддержку платежного баланса и бюджетное финансирование, а также техническую помощь. Гуманитарная помощь, в основном доводилась через общества Красного Кре- ста и Красного Полумесяца и другие НПО, однако точные данные по этим каналам отсутствуют [World Bank, 2010, p.14]. Важными особенностями арабской помощи является также ее «несвязанный» характер [World Bank, 2010, p.166], а также спец- ифические механизмы закупок и доведения помощи: в отличие от других участ- ников партнерств по линии Юг–Юг, арабские доноры требуют от правительств стран-получателей проведения тендера, который позволяет местным поставщикам и подрядчикам реализовывать проекты [Waltz, Ramachandran, 2011, р.13]. Географические и секторальные приоритеты. Географические приоритеты араб- ской помощи длительное время предопределялись принципами национальной и ре- лигиозной солидарности – помощь шла в соседние арабские страны и государства с преобладающим мусульманским населением. Это относилось как к национальным программам, так и к деятельности некоторых многосторонних институтов, мандат которых содержал соответствующие ограничения. Так, к примеру, АФЭСР предо- ставляет помощь только арабским странам с целью поощрения в них экономическо- го и социального развития и укрепления региональной интеграции, а ИБР креди- тует только страны – члены ОИК и предоставляет финансирование в соответствии с законами шариата, которые накладывают запрет на взимание ссудного процента [Villanger, 2007, р.19]. Региональный фокус сохраняется и поныне: большая часть помощи арабских до- норов по-прежнему направляется в страны Ближнего Востока и Северной Афри- ки. При этом она занимает большую долю в объемах помощи в некоторых странах (Сирия – 70%, Марокко, Ливан, Йемен, Иордания – 20-40%, ПНА, Сомали, Судан, Турция, Египет, Мавритания, Джибути – 10-20%). Однако в последнее время фокус программ арабских доноров стал более глобальным. Реализуя принципы укрепле- ния афро-арабского единства, они увеличивают объемы помощи беднейшим стра- нам Африки южнее Сахары, таким как Мали, Мавритания, Сенегал, Сомали, Судан; а также реализуют программы помощи в Южной (Камбоджа, Бангладеш, Непал, Пакистан, Шри-Ланка), Юго-Восточной (Вьетнам) и Центральной Азии (Таджики- ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 171 стан). Фонд Кувейта, Фонд Саудовской Аравии и Фонд ОПЕК, деятельность кото- рых имеет наиболее глобальный охват, также финансируют отдельные проекты в Европе и Латинской Америке. В 2000-2007 гг. распределение арабской помощи по отдельным регионам выглядело следующим образом: Ближний Восток (61%), Се- верная Африка (15%), Африка южнее Сахары (10%), Азия (9%), Европа (4%), Латин- ская Америка (1%) [World Bank, 2010, p.13-15]. Помимо национальных проектов, арабские финансовые институты также ока- зывают поддержку проектам, нацеленным на укрепление региональной экономиче- ской интеграции, в первую очередь в сфере строительства дорог, электростанций, а также в форме сотрудничества по линии Юг-Юг. Так, например, в 2007 г. АБЭРА фи- нансировал пять проектов в сфере дорожного строительства для продвижения тор- говли между Буркина-Фасо, Чадом, Сьерра-Леоне, Руандой и Камеруном; АФЭСР вносит вклад в укрепление региональной интеграции посредством финансирования проектов строительства транснациональных арабских электросетей. Кроме того, в партнерстве с Всемирным банком АФЭСР учредил Исследовательскую инициати- ву для арабского развития. ИБР поддерживал региональную интеграцию в Африке посредством оказания поддержки строительства транссахарских и транссахельских дорог. Арабские страны также предпринимают активные усилия в продвижении со- трудничества по линии Юг–Юг, например в рамках Программы укрепления потен- циала, реализуемой ИБР [World Bank, 2010, p.15]. Распределение по секторам. На протяжении десятилетий основным сектором, в который направлялась помощь арабскими донорами, была инфраструктура (энер- гетика, транспорт, водоснабжение), однако к настоящему моменту фокус расширил- ся и стал включать в себя сельское хозяйство (с акцентом на продовольственную безопасность), здравоохранение, образование и другие социальные сектора [World Bank, 2010, p.15]. Саудовская Аравия имеет самую крупную программу среди всех «нетрадицион- ных» доноров, которая вполне может сравниться с программами таких заметных игроков на поле ОПР, как Бельгия или Австралия. В 2009 г. общий объем ОПР, ока- занной Саудовской Аравией, составил около 3,2 млрд. долл. США. Большая часть была предоставлена Министерством финансов в форме грантов на цели развития и гуманитарной помощи. Всего лишь 6% (209 млн. долл. США) было выделено на мно- госторонние программы; займы, предоставленные Саудовской Аравией, состави- ли 16% (529 млн. долл. США). На долю инвестиционных проектов, реализованных Фондом Саудовской Аравии в виде льготных займов на цели развития транспорт- ной и энергетической инфраструктуры пришлось около 60%, сельского хозяйства – 18%, и социального сектора 13%. Почти половина всех займов была предоставлена странам с низким уровнем дохода, при этом 28% из них составили кредиты странам Африки южнее Сахары. [Zimmerman, Smith, 2011, р.730]. Объединенные Арабские Эмираты. В последние годы ОАЭ начали вести учет всех государственных расходов на цели СМР. В 2008 г. правительство издало распоряже- ние о создании Департамента ОАЭ по координации международной помощи, ман- 172 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ дат которого позволяет осуществлять гуманитарную помощь и помощь развитию посредством укрепления потенциала, обмена информацией и поддержки взаимо- действия между донорскими организациями во всем мире. В 2009 г. ОПР ОАЭ со- ставила 1038,2 млн. долл. США, при этом 833,67 млн. долл. США было реализовано через Фонд развития Абу-Даби. Почти вся помощь была передана на двусторон- ней основе; 61% был распределен между странами Ближнего и Среднего Востока [Zimmerman, Smith, 2011, p.730]. Кувейт. ОПР Кувейта по официальным данным составила в 2009 г. 528 млн. долл. США, причем эти данные отражают только ОПР Кувейтского Фонда поддержки арабского экономического развития. Возможно, если бы все потоки помощи, предо- ставляемой Кувейтом по официальным каналам, были учтены, эти цифры были бы намного выше [Zimmerman, Smith, 2011, р.731]. Координация в СМР. Важной особенностью арабской модели является обуслов- ленный крепкими культурными, религиозными и языковыми связями высокий уровень координации между национальными и многосторонними институтами, основным механизмом которой служит упоминавшаяся Координационная груп- па при АФЭСР. Арабские доноры используют общие процедуры, что позволяет им снижать транзакционные издержки, повышать транспарентность и подотчетность управления проектами. Основным механизмом, с помощью которого националь- ные и многосторонние агентства сотрудничают друг с другом и другими партнера- ми по СМР, является софинансирование. Координационная группа также участвует в глобальных инициативах по повышению степени гармонизации помощи и ее со- гласованности с национальными приоритетами стран-реципиентов. Что касается систем взаимодействия с «традиционными» донорами, то процедуры предоставле- ния отчетности в арабских странах постепенно совершенствуются, чему также спо- собствует партнерство по укреплению потенциала между Секретариатом Коорди- национной группы и КСР ОЭСР [World Bank, 2010, p.16]. 2.3. Участники партнерств по линии Юг–Юг В число стран, которые проявляют наибольшую активность в области укрепле- ния сотрудничества по линии Юг-Юг в области развития, входят Бразилия, Вене- суэла, Египет, Индия, Китай, Колумбия, Малайзия, Мексика, Таиланд, Чили, ЮАР. Большая часть из них одновременно являются и донорами, и получателями помощи. Цели и принципы. В отличие от стран первой группы «новых» доноров», кото- рые развивают свои программы СМР, ориентируясь на модель КСР ОЭСР, такие страны, как Китай, Индия, Бразилия, ЮАР, Венесуэла придерживаются альтерна- тивных принципов сотрудничества Юг–Юг. Данные принципы в общем виде были закреплены в двух основополагающих международных документах – Бандунгской декларации и Буэнос-Айресском плане действий по развитию и осуществлению технического сотрудничества, принятом ГА ООН в 1978 г. ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 173 Для сотрудничества Юг–Юг характерны следующие основные признаки: • Поддержка экономической независимости и уверенности стран. • Финансовая помощь рассматривается не только как ОПР, но и как средство укрепления солидарности (единства) через обмен опытом. • «Горизонтальное» сотрудничество, основанное на равноправном и взаимо- выгодном партнерстве в противовес «вертикальному» взаимодействию по модели «донор – реципиент». • Уважение национального суверенитета и отсутствие политических и эконо- мических условий, предъявляемых к партнерам. • Реализация принципа многосторонности и отсутствие дискриминации. • Обмен лучшими практиками. • Поощрение двусторонней и региональной торговли и инвестиций. • Взаимодействие и интеграция на двусторонней, многосторонней, трехсто- ронней, региональной и субрегиональной основах. В 2010 г. ЮНКТАД было дано определение сотрудничеству «Юг-Юг» (South-South Cooperation – SSC), под которым подразумеваются процессы, институты, положе- ния, разработанные для продвижения политического, экономического и техниче- ского сотрудничества между развивающимися странами с целью достижения об- щих целей70. Чтобы подчеркнуть специфические аспекты сотрудничества стран в области развития было введено новое понятие – «сотрудничество Юг-Юг в области развития» (South-South Development Cooperation – SSDC). Под ним подразумева- ются формы сотрудничества, при которых провайдерами SSDC являются развива- ющиеся страны, предоставляющие экспертизу и финансовую поддержку для укре- пления экономического и социального положения других стран Юга [Zimmerman, Smith, 2011, p.726]. Вместе с тем понятие «сотрудничество Юг-Юг в области разви- тия» понимается расширительно и включает в себя формы взаимодействия в фи- нансовой сфере, которые не подпадают под определение ОПР, в первую очередь, в сфере торговли и инвестиций. Обозначенный еще в Бандунге принцип «невмешательства во внутренние дела», находит воплощение в нежелании доноров данной группы навязывать своим пар- тнерам какие-либо политические и экономические условия. За исключением Китая, условием которого является непризнание независимости Тайваня, «южные» доноры традиционно не предоставляют обусловленной помощи. Это является существен- ным отличием их политики от политики стран – членов КСР ОЭСР, которые хотя и отказались от выдвижения строгих макроэкономических и политических условий, используют некоторые ограничительные меры и навязывают определенные требо- вания относительно условий труда и соблюдения экологических стандартов [Waltz, Ramachandran, 2011, p.18]. Цели сотрудничества различаются. Для менее крупных стран участие в сотрудни- честве по линии Юг–Юг является в большей степени реализацией объективной по- требности в обмене опытом. Однако для таких стран, как Бразилия, Индия, Китай и ЮАР, предоставление помощи является инструментом реализации региональных 70 UNCTAD.2010. South‐South Co‐operation: Africa and the New Forms of Development Partnership. UNCTAD, Geneva. 174 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ амбиций и одним из аргументов в пользу получения большего статуса на междуна- родной арене (так, например, одним из мотивов активизации политики сотрудни- чества являются претензии Индии, Бразилии и ЮАР на места постоянных членов СБ ООН). Организационная структура управления. В большинстве стран – участниц пар- тнерств по линии Юг-Юг организационная модель управления СМР отличается вы- сокой степенью децентрализации – СМР занимается значительное число структур, зачастую не координирующих усилия друг с другом, что дополнительно осложняет процесс измерения объемов предоставляемой ими помощи. Децентрализация обу- словлена несколькими причинами. С одной стороны, многие представители данной группы предпочитают не создавать автономное агентство по идейным соображени- ям, опасаясь того, что это будет воспринято как свидетельство перехода страны в разряд «доноров», а не «партнеров». С другой стороны, расширительное толкование сотрудничества в целях развития данной группой стран предопределяет сложность объединения разнородных видов деятельности под эгидой одной специализирован- ной структуры. Во многих странах существует двойная система: МИД отвечает за гранты и программы технической помощи, а экспортно-импортные банки управля- ют займами [Waltz, Ramachandran, 2011, p.19]. Объемы. Оценка общих объемов помощи, предоставляемой данной группой стран представляет наибольшую сложность, потому что ни одна из них не отчи- тывается перед КСР ОЭСР. Информация, распространяемая Секретариатом «клуба доноров», базируется зачастую на официальных сведениях, которые предоставля- ются правительствами данных стран (Таблица 6.4). Таблица 6.4. Объемы помощи, предоставленной странами БРИКС в 2005-2010 гг. (млн. долл. США) Страна 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Источник дан- ных Брази- 158,1 277,2 291,9 336,8 362,2 н/ д Администрация лия президента Бра- зилии Китай 911,9 1 033,27 1 466,86 1 807,57 1 947,65 2 010,61 Фискальный ежегодник, Министерство финансов Китая Индия 414,5 381,4 392,6 609,5 488,0 639,1 Годовые отчеты, Министерство иностранных дел Индии ЮАР 42,0 49,1 85,2 89,2 119,5 98,4 Оценки государ- ственных расхо- дов, Казначей- ство ЮАР Источник: OECD-DAC. Statistics on Resource Flows to Developing Countries. Table 33a – Estimate of gross concessional flows for development co-operation («ODA-like» flows) from the BRICS. URL: http://www.oecd.org/document/9/0,3746,en_2649_34447_1893129_1_1_1_1,00.html ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 175 Но если учесть, что они, будучи реципиентами помощи, могут сознательно за- нижать свои объемы, дабы не вызвать возмущение собственного населения, данные оценки не могут на 100% отражать реальность. Тем не менее, по этим данным мож- но судить, во-первых, об устойчивой тенденции к увеличению объемов помощи в последние 5 лет. Крупнейшими донорами по линии Юг–Юг по объемам являются (в порядке убывания): Китай, Индия, Бразилия, ЮАР, что соответствует величине экономик данных стран. Приоритетные формы оказания помощи. Во-первых, провайдеры SSDC, под- черкивая равноправный характер партнерства, не акцентируют внимание на одно- стороннем предоставлении льготного финансирования на цели развития и больше внимания уделяют обмену техническими навыками и знаниями. Во-вторых, по- мощь часто (как, например, в Индии и Китае) предоставляется в виде «пакета», в который может входить не только льготное финансирование, гранты, облегчение долгового бремени, но и преференции торговые и инвестиционные преференции [Zimmerman, Smith, 2011, p.727]. В-третьих, доноры данной группы, подобно своим арабским «коллегам», предоставляют по двусторонним каналам значительно боль- шую долю средств, нежели страны-члены КСР. В-четвертых, южные доноры предпо- читают оказывать помощь в виде проектов, и крайне редко используют такие виды, как прямая поддержка бюджета и общесекторальный подход. Наконец, в-пятых, провайдеры SSDC имеют обыкновение «связывать» помощь. Китай, к примеру, финансирует свои собственные компании при реализации проектов, не переводя деньги на счета страны-реципиента. Географические и секторальные приоритеты. За исключением Китая, претен- дующего в перспективе на обретение роли «глобальной державы», участники пар- тнерств по линии Юг–Юг, концентрируются на реализации программ в соседних странах, а затем начинают вовлекать в них партнеров на других континентах, в пер- вую очередь, страны Африки южнее Сахары. Секторальные приоритеты достаточно существенно отличаются от приоритетов «традиционных» доноров. Если последние делают акцент на социальном секторе, то данная группа стран, в первую очередь, оказывает поддержку производственным отраслям и развитию инфраструктуры, а в социальной сфере предпочитает программам проекты технической помощи и укрепления потенциала. Координация в СМР. Участники партнерств по линии Юг-Юг, за исключением Китая, проявляют большую заинтересованность в координации усилий друг с дру- гом в том числе с целью обеспечения большего внимания «традиционных» доноров к проблемам Юга в целом. Наиболее показательным является формат Индия-Бра- зилия-ЮАР. В 2011 г. при трехсторонней поддержке данных государств был создан Фонд по борьбе с бедностью и голодом, предложивший альтернативные способы финансирования развивающихся стран. Сотрудничество с «традиционными» доно- рами ограничивается рамками политического диалога и в отдельных случаях – по- 176 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ лучением технической поддержки в сфере предоставления отчетности. Однако, как показывает опыт Четвертого Форума высокого уровня в Пусане, данные страны не хотят брать на себя никаких обязательств в качестве доноров и продолжают макси- мально дистанцироваться от КСР ОЭСР. Китай История участия Китая в СМР насчитывает уже более 60 лет. Ее истоки восходят к 1950 г., когда, спустя год после образования КНР, Пекин предоставил материаль- ную помощь Северной Корее и Вьетнаму. После конференции в Бандунге 1955 г. фокус китайской программы помощи расширился и стал включать страны Африки и Латинской Америки. Особенно активна Поднебесная была на африканском кон- тиненте, где в 1960-70-х гг. ею был осуществлен ряд крупных инфраструктурных проектов, наиболее известным из которых является строительство железной доро- ги между Танзанией и Замбией. В этот период помощь была нацелена на оказание поддержки дружественным социалистическим режимам и на обеспечение призна- ния КНР в качестве легитимного представителя китайского народа и поддержки ее претензий на получение места постоянного члена СБ ООН. После провозглашения «политики реформ и открытости» в 1978 г. Китай стал страной-реципиентом, но при этом продолжил оказывать помощь другим странам, пусть и в меньших объ- емах. С 1980-х гг. Пекин начал увеличивать объемы помощи наименее развитым странам, использовать многосторонние механизмы. Тогда же началась диверсифи- кация видов и инструментов помощи, которая приобрела особенно большие мас- штабы в 1990-е гг. Беспрецедентные темпы роста на протяжении последних десятилетий позволили КНР к середине 2000-х гг. превратиться из чистого получателя иностранной помо- щи в донора. Важным символическим рубежом стал 2005 г., когда ВПП, оказывав- шая продовольственную помощь Поднебесной на протяжении 25 лет, отправила в страну последнюю партию зерна. В этом же году ММР Великобритании свернуло свою программу двусторонней помощи Китаю. Тогда же премьер-министр Китая Вен Джибао пообещал, что в 2010-13 гг. Китай предоставит 10 млрд. долл. США в виде низкопроцентных займов африканским странам, окажет поддержку фонду «Китай-Африка» развития в размере 1 млрд. долл. США (пополнив его тем самым до 5 млрд. долл. США) и простит долги странам с высоким долговым бременем, име- ющим дипломатические отношения с КНР. Вместе с тем, Китай продолжает оста- ваться одним из крупнейших получателей помощи. Цели и принципы. Оказание помощи рассматривается Китаем как один из важ- ных инструментов внешней политики. Его использование призвано способствовать реализации следующих целей: развитие со странами-реципиентами дружественных отношений и укрепление с ними равноправного и взаимовыгодного торгово-эконо- мического, научно-технического и гуманитарного сотрудничества; создание благо- приятных внешних условий для продолжения в КНР экономических, социальных ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 177 и политических преобразований; поддержание мира, стабильности и безопасно- сти в мире и его отдельных, ключевых для китайских интересов регионах, в первую очередь в Восточной Азии; формирование пояса стабильности и безопасности по периметру государственной границы КНР; укрепление позиций Китая на между- народной арене, в мировой политике и экономике, на мировых рынках, повышение авторитета в мировом сообществе, в том числе в сообществе доноров международ- ного развития. Китай участвует в СМР, руководствуясь «Восемью принципами внешней эконо- мической и технической помощи правительства», сформулированными еще в 1964 г. в Аккре (Гана). Согласно этому документу, китайское правительство всегда пре- доставляет помощь в соответствии с принципами равенства и взаимной выгоды и никогда не рассматривает ее как односторонний дар; строго соблюдает суверенитет стран–реципиентов, никогда не сопровождает помощь какими-либо условиями и не требует каких-либо особых прав; стремится помочь странам-реципиентам в по- степенном обретении уверенности в своих силах и выходе на путь независимого развития [Мардашев, 2011, с.96-97]. Организационная структура управления. В Китае создан и действует развет- вленный, включающий партийные и государственные органы власти, механизм управления СМР, который сложился в нынешнем виде в результате масштабной ре- формы в середине 1990-х гг. и процесс оптимизации которого продолжается. В Китае отсутствует единый государственный орган, ответственный за планиро- вание политики СМР. Ответственность распределена между несколькими государ- ственными структурами, которые контролируются правящей Коммунистической партией Китая (КПК). Верховным органом, ответственным за управление помощью в Китае является Руководящая группа по международным отношениям КПК, кото- рую возглавляет Генеральный секретарь. Нижестоящим структурным подразделе- нием, ответственным за СМР, является Руководящая группа Государственного со- вета по международным отношениям, которую возглавляет премьер-министр. Эти структуры, впрочем, не вовлечены в процессы операционного управления. В «тройку» основных министерств входят Министерство иностранных дел (МИД), Министерство коммерции (Минкоммерции) и Министерство финансов (Минфин) КНР. МИД решает вопросы межведомственной координации, выработки предло- жений по общему политическому курсу и базовым концептуальным установкам внешней помощи, обоснования политической целесообразности оказания помо- щи, ее объемов и форм, поддержания повседневных связей с правительствами ино- странных государств. Минкоммерции в лице департамента по делам иностранной помощи ответственно за формулирование политики помощи; определение ее эко- номической целесообразности, объемов и форм; разработку нормативно–правовых документов; непосредственную организацию двусторонней помощи; заключение соглашений, организацию тендеров и отбор компаний-исполнителей; координацию проектных работ компаний, включая функцию контроля. Минфин осуществляет контроль исполнения бюджета помощи и отвечает за многостороннюю помощь, осуществляя взносы в многосторонние организации. В процесс оказания помощи 178 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ активно вовлечены отраслевые министерства: Министерство сельского хозяйства, Министерство образования, Министерство здравоохранения, Министерство мас- совых коммуникаций и т.п. В общей сложности в китайской системе СМР задей- ствовано более 25 различных ведомств [Мардашев, 2011, с.98-99]. Финансирование проектов, реализуемых с помощью льготных кредитов, осу- ществляет Экспортно-импортный банк Китая. Исполняют проекты китайские го- сударственные компании, координируемые правительством, и отраслевые объеди- нения, к которым относятся ассоциации, торговые палаты и федерации. Объемы. Точных данных о помощи, предоставленной Китаем на цели развития нет в открытом доступе. Официальные данные, которые дискретно публикуются китайским правительством, не соответствуют принятым обязательствам, а также сведениям, предоставляемым прессой как в самом Китае, так и в других странах. Имеющиеся данные позволяют говорить о постоянном наращивании объемов помощи: за последние десятилетие они выросли почти в четыре раза – с 554 млн. до 1948 млн. долл. США (Рис. 6.2). Согласно данным 2010 г., опубликованным Мини- стерством финансов Китая, в 2009 г. Китай потратил на цели развития около 2 млрд. долл. США. Данная цифра включает гранты, беспроцентные займы и субсидии по льготным кредитам, но исключает капитал льготных кредитов и списание долгов. В случае случае их включения объемы китайской помощи могут увеличиться до 3 млрд. долл. США. Рис. 6.2. Динамика объемов китайского СМР за 2000-2009 гг. (млн. долл. США) Источник: Zimmerman, Smith, 2011. P.728. Приоритетные формы оказания помощи. Оказывая официальную помощь развивающимся странам, Китай использует 3 финансовых инструмента: гранты, беспроцентные займы и льготные кредиты. Согласно Белой книге 2011 г., помощь ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 179 предоставляется в следующих формах: реализация проектов «под ключ»; помощь товарами и материалами; техническое сотрудничество; сотрудничество в целях укрепления человеческого потенциала; отправка китайских врачей за рубеж; под- держка волонтерских программ в зарубежных странах и списание задолженности. Китай предпочитает предоставлять займы, нежели гранты, и доводить помощь в виде проектов, а не в виде бюджетного финансирования. Значительная часть про- ектов реализуется с условием приобретения китайских товаров. КНР в основном использует двусторонние механизмы взаимодействия, что об- условлено как политическими амбициями страны, так и отстраненностью государ- ства от многосторонних международных процессов СМР. Двусторонняя помощь составляет до 90% всей помощи Китая внешнему миру. В последние годы помощь по многосторонним каналам, которую Китай начал оказывать с 1980-х гг., заметно расширилась, однако ее доля продолжает оставаться в пределах 10%. Помощь пре- имущественно направляется в специализированные учреждения ООН, во Всемир- ный банк, в АБР, АфБР, ФАО, ВПП, ЮНЕП, ВОЗ и Международную организацию гражданской авиации (ИКАО). Однако стоит отметить, что механизмы многосто- роннего сотрудничества развиваются в большей степени в рамках региональных программ СМР, в которых Китай является лидером. Правительство Китая отдает предпочтение проектам, реализуемым партнерами напрямую и самостоятельно, без привлечения помощи третьих стран. В настоящее время можно выделить две программы Азиатского банка развития, в рамках ко- торых Китай координирует действия с другими странами-партнерами: Программа для субрегиона Большого Меконга, Программа Центрально-Азиатского региональ- ного экономического сотрудничества. Географические и секторальные приоритеты. Китайская программа помощи имеет поистине глобальный охват. По состоянию на конец 2009 г., КНР оказы- вала помощь на регулярной основе 123 развивающимся странам, из которых 51 представляла Африку, 30 – Азию, 18 – Латинскую Америку и Карибский бассейн, 12 – Океанию и 12 – Восточную Европу. При этом 39,7% объемов помощи выделя- ется наименее развитым странам, 23,4% – другим странам с низким уровнем до- хода; 19,9% – странам с доходом ниже среднего; 11,0% – странам с доходом выше среднего, и 6,0% – другим странам. В настоящее время помощь Китая развивающимся странам распределяется сле- дующим образом: 45,7% направляется в страны Африки; 32,8% – в страны Азии (Се- верная Корея является крупнейшим получателем китайской помощи; большие объ- емы направляются также в Бирму, Иран и Пакистан); 12,7% – в страны Латинской и Центральной Америки; 4% – в страны Океании; 0,3% – в страны Европы; 4,5% – в другие регионы. Особое место в структуре китайской помощи занимают нефтедобывающие стра- ны Африки, такие, как Ангола, Судан, Нигерия, взаимоотношения с которыми име- ют стратегически важное значение для КНР. 180 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Наибольшая доля китайской помощи направляется на инфраструктурные проек- ты и наращивание энергетических мощностей, в частности строительство железных дорог, электростанций, ЛЭП. В последнее время помощь направляется на реализа- цию проектов в сфере обрабатывающей промышленности. Многие проекты предус- матривают повышение уровня дохода, занятости, укрепление систем здравоохране- ния и социального развития, развитие человеческих ресурсов, а также повышение квалификации в сфере управления. Значительные объемы помощи направляются в здравоохранение. Координация в СМР. Китай делает все, чтобы сохранить независимость своей политики в области СМР и проявляет наименьшую склонность среди участников партнерств по линии Юг–Юг к координации своих усилий с другими донорами как «новыми», так и «традиционными». Вместе с тем Китай осознает важность диалога с «клубом доноров». В 2009 г. Департаментом по снижению уровня бедности Госу- дарственного совета Китая была создана Исследовательская группа Китай – КСР ОЭСР, нацеленная на расширение возможностей для сотрудничества между Китаем и странами Африки и повышение эффективности совместных программ. Индия Индия на протяжении большей части своей новейшей истории была крупней- шим получателем иностранной помощи. В период с 1951 по 1992 гг. Индия получила около 55 млрд. долл. США, став крупнейшим в истории реципиентом ОПР. С ростом индийской экономики доля помощи в ВНД страны существенно сократилась, но Индия по-прежнему входит в десятку крупнейших реципиентов. Хотя история ока- зания Индией помощи соседним странам насчитывает уже много десятилетий, ре- альная активизация усилий в этом направлении началась лишь в последнее десяти- летие. Высокие темпы роста экономики (в среднем 7% в год), инвестиций, объемов внешней торговли и внутренних валютных резервов (12-е место в мире) укрепили международные позиции страны. Индия фактически стала нетто-экспортером ка- питала и уверенно движется к расставанию со статусом нетто-получателя помощи. Цели и принципы. Целью индийских программ содействия развитию является повышение геополитического влияния страны и формирование жизнеспособной и активной группы проиндийско настроенной политической элиты, в странах-по- лучателях. Определяющей особенностью программ содействия развитию является стремление страны поделиться собственным опытом борьбы с бедностью и эконо- мического развития. Важнейшей целью индийской помощи является противодей- ствие расширению влияния Китая – традиционно главного геополитического со- перника. ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 181 Организационная структура управления СМР в Индии также достаточно де- централизована. На сегодняшний день ведущим ведомством является МИД, кото- рое несет прямую ответственность за помощь Бутану, Непалу и Афганистану. МИД также консультирует Министерство финансов и Министерство торговли в оказа- нии помощи другим странам. В дополнение к программам в конкретных странах, МИД финансирует общие программы, например, программы ИТЭС (Индийское техническое и экономическое сотрудничество) и ICCR (Indian Council for Cultural Relations – Индийский совет по культурным отношениям). Министерство финансов имеет косвенные полномочия, хотя и осуществляет административный контроль за кредитами Экспортно-импортного банка Индии [Agrawal, 2007, p.5]. Планы соз- дания отдельного агентства оказания помощи, которые долгое время обсуждались, так и не были реализованы. Индийская помощь по-прежнему предоставляется из большого количества источников [Waltz, Ramachandran, 2011, p.18-19]. Объемы. В силу увеличения числа источников финансирования и принципиаль- ного иного понимания сотрудничества объемы индийской помощи сложно подда- ются оценке. Согласно ежегодному докладу МИД Индии объем помощи и займов, предоставленных в 2009/2010 фискальном году, составил 488 млн. долл. США, сни- зившись по сравнению с периодом 2008-2009 гг. (609,5 млн. долл. США) [Zimmerman, Smith, 2011, p.728]. Данные цифры раскрывают расходы по техническому и эконо- мическому сотрудничеству, но не вся помощь в целях развития идет через установ- ленные каналы или в соответствии с четкими бюджетными статьями. Приоритетные формы оказания помощи. Основная часть индийского СМР представляет собой подготовку кадров, создание возможностей и другие «мягкие» инвестиции в страны–получатели, хотя через финансовую и техническую помощь поддерживается немало капитальных проектов. На конец февраля 2011 г. Экс- портно-импортный банк Индии держал открытыми 135 кредитных линий, боль- шинство из которых финансируют инфраструктурные проекты в развивающихся странах, реализуемые индийскими компаниями в таких областях, как энергетика, ирригация и транспорт [Zimmerman, Smith, 2011, p.728] . Помощь другим странам (особенно в Африке) распределяется по видам следующим образом: 60% – на под- готовку гражданских служащих, инженеров и менеджеров для государственного сектора экономики в странах-получателях; 30% – на предоставление кредитов на закупку индийского оборудования и услуг; 10% – на финансирование отправки ин- дийских технических экспертов. Объемы содействия развитию в форме денежных грантов Индии незначительны. Как и Китай, Индия предпочитает предоставлять помощь в связанной форме. В структуре индийского СМР двусторонняя помощь преобладает над многосто- ронней. Несмотря на все более активное включение Индии в процессы глобального управления, она не участвует в исполнении обязательств, принятых ООН в сфере 182 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ СМР. Стратегический интерес в качестве многосторонних международных партне- ров в сфере СМР представляют менее крупные региональные организации Южной и Юго-Восточной Азии, а также Африки. Кроме того, Индия проявляет большую заинтересованность в укреплении сотрудничества в рамках ИБЮА. Географические и секторальные приоритеты. Индия сосредоточена на со- действии развитию в двух географических регионах: Южной Азии – Бутане, Бан- гладеш, Непале, Шри-Ланке и Афганистане – и Африки южнее Сахары, где Индия имеет традиционные политические связи, основанные на ее лидерстве в Движении неприсоединения и активной роли в Содружестве наций (Таблица 6.5). К другим странам, получающим значимые объемы помощи, относятся Сенегал, Таджики- стан, Эфиопия, Вьетнам и Камбоджа. В соответствии со стремлением стать одной из ведущих держав мира Индия начала расширять географический охват своих про- грамм и включать в них страны Центральной Азии, Юго-Восточной Азии, Океании [Agrawal, 2007, p.6]. Таблица 6.5. Крупнейшие получатели индийской помощи на льготных условиях (млн. долл. США) Страна/регион 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 Бутан 250,1 131,5 168,4 277,9 269,4 Бангладеш 11,5 4,9 13,8 116.3 0,8 Непал 14,6 51,0 23,0 96,5 31,0 Шри Ланка 5,5 6,8 6,5 49,7 16.6 4,9 9,7 4,6 26,0 11,4 Мальдивы 2,9 1,5 4,5 21,9 0,7 Страны 13,5 4,9 11,5 8,1 25,9 Африки Монголия 25,9 Афганистан 100,0 6,9 59,4 Страны 4,6 4,3 4,1 Центральной Азии Страны 0.4 1,4 0,4 Латинской Америки Другие 111,5 108,1 55,3 0,5 42,5 страны ВСЕГО 414,5 381,4 381,4 609,5 488,0 Источник: Zimmerman, Smith, 2011, p.729. Большая часть индийской помощи направляется на инфраструктурные проекты, представляющие ценность для Дели в долгосрочной перспективе и формирующие благоприятное общественное мнение по отношению к Индии. В наиболее приори- тетных странах – Бутане и Непале – особое внимание уделяется также образованию. В сфере образования и подготовки кадров Индия может многое предложить другим ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 183 странам через программы ИТЭС, которые реализуются в 156 странах и вместе со Специальной программой Содружества наций по помощи Африке (SCAAP – Special Commonwealth Assistance for Africa Programme) представляют собой основной ин- струмент СМР. Стоимость программ ИТЭС и SCAAP с начала их реализации со- ставила около 2 млрд. долл. США. Техническое содействие, оказываемое в рамках этих программ, состоит из четырех компонентов: подготовка кадров; проекты и связанная с проектами деятельность, например, анализ возможностей их реализа- ции и консультационные услуги; направление экспертов; организации стажировок. По программам ИТЭС около 3 тыс. иностранных соискателей каждый год проходят краткосрочную подготовку в Индии по большому количеству направлений: от по- вышения компьютерной грамотности до управления водными ресурсами. По всему миру насчитывается более 40 тыс. выпускников программ ИТЭС [Agrawal, 2007, p.6- 9]. Бразилия В период после Второй мировой войны Бразилия начала получать помощь в боль- ших объемах от стран – членов КСР ОЭСР, однако уже с конца 1960-х гг. сама стала оказывать помощь развивающимся странам. В 1980-х гг. страна значительно рас- ширила свою деятельность в сфере СМР. Сегодня Бразилия является крупнейшей экономикой в Южной Америке, на долю которой приходится половина всего ВВП континента. Несмотря на то что демографические и экономические ресурсы Брази- лии не идут в сравнение с Китаем и Индией, эта страна является активным игроком на международной арене и ключевым участником СМР в Латинской Америке. При этом Бразилия получает помощь в значительно меньших объемах, чем Китай, Ин- дия и ЮАР. Организационная структура управления. В Бразилии управление СМР осущест- вляют несколько ведомств: Министерство иностранных дел и подведомственное ему Агентство по (международному) сотрудничеству (Agência Brasileira de Cooperação – ABC); Министерство науки и технологий и подведомственный ему Национальный совет по научному и техническому развитию. По мере развития программ в области СМР правительство Бразилии стремилось обеспечить их большую согласованность через учреждение специальных координационных институтов, таких, как, напри- мер, Агентство по (международному) сотрудничеству, созданное в 1987 г. Однако разработка и реализация программ СМР остается децентрализованной [Vaz, Aoki Inoue, 2007, p.2]. АBC разделено на 7 департаментов, которыми руководят дипло- маты, сменяющиеся каждые несколько лет, следствием чего становится отсутствие преемственности и политической поддержки [Waltz, Ramachandran, 2011, p.19]. Объемы. Отсутствие централизованного института, который бы нес общую от- ветственность за программы СМР, не позволяет точно оценить объем ресурсов, предоставляемых Бразилией на их реализацию. Согласно данным ОЭСР общая по- 184 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ мощь развитию, оказанная Бразилией в 2009 году составила 362,2 млн. долл. США, что превышает аналогичный показатель за 2005 г. более чем в два раза (Таблица 6.6). [Zimmerman, Smith, 2011, p.727] . Таблица 6.6. Основные формы участия Бразилии в СМР (млн. долл. США) Форма сотрудничества 2005 2006 2007 2008 2009 Гуманитарная помощь 0,5 2,5 16,3 16,3 43,5 Стипендии иностранным гражданам 23,1 25,9 28,9 38,6 22,2 Научное и техническое сотрудничество 11,4 15,0 18,3 32,1 48,9 Взносы в многосторонние организации 123,1 233,7 228,4 249,9 247,6 ВСЕГО 158,1 277,2 291,9 336,8 362,2 Источник: Zimmerman, Smith, 2011. р.727. Приоритетные формы оказания помощи. Важной особенностью бразильско- го СМР является полностью противоположное «традиционным» донорам соотно- шение двусторонней и многосторонней помощи. За пятилетний период около 75% СМР пришлось на взносы в многосторонние организации (из которых около трети приходится на МЕРКОСУР). Партнерами страны выступают несколько десятков международных и региональных организаций. Бразилия не реализует программы грантовой поддержки и не предоставляет льготные займы. Большей частью программы СМР направлены на техническое со- трудничество с развивающимися странами. Значительное число совместных меро- приятий было реализовано в рамках трехсторонних соглашений, достигнутых Бра- зилией с Индией и Южной Африкой. Важным партнером Бразилии в программах СМР также становится Китай. Важно отметить, что Бразилия является одним из наиболее активных участников трехсторонних партнерств как с «традиционны- ми» донорами, так и с международными организациями. В число «традиционных» стран-доноров – партнеров Бразилии – входят Япония, Германия, Великобритания, Канада, Испания, Франция и Италия. Приоритетными секторами трехстороннего сотрудничества являются здравоохранение, сельское хозяйство и развитие челове- ческого потенциала – в области технического содействия, здравоохранение, сель- ское хозяйство и образование, а также исследования по проблемам СМР. Географические и секторальные приоритеты. В географическом плане для Бра- зилии приоритетной является поддержка стран Латинской Америки, особенно пар- тнеров Бразилии по МЕРКОСУР, а также Восточного Тимора и португалоязычных стран Африки. Приоритетными областями программ технического сотрудниче- ства являются сельское хозяйство, вопросы здравоохранения (в особенности ВИЧ/ СПИД), водоснабжение, профессиональное образование, государственное управ- ление, метеорология, энергетика, защита окружающей среды, поддержка демокра- тических выборов, а также производство и использование биотоплива (особенно ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 185 этанола и биодизеля) [Vaz, Aoki Inoue, 2007, p.2-3]. В 2008 г. ABC профинансировало 236 проекта в 46 странах в таких секторах, как сельское хозяйство, образование и здравоохранение [Zimmerman, Smith, 2011, p.727]. К 2012 г. их число выросло до 300. ЮАР В период существования режима апартеида в 1948-1994 гг. ЮАР пребывала в международной изоляции и использовала СМР как инструмент экономического контроля над политически и экономически нестабильными территориями. После отмены апартеида ЮАР превратилась в одного из крупнейших получателей между- народной помощи, которым остается до сих пор. В последние годы страна неуклон- но наращивает объемы помощи, реализуя свое стремление закрепить за собой ста- тус регионального лидера и укрепить авторитет на международной арене. Организационная структура управления. Длительное время система управле- ния СМР в ЮАР была наименее централизованной из всех крупных участников пар- тнерств по линии Юг–Юг и характеризовалась отсутствием единого центрального агентства, комплексной правительственной стратегии СМР и систематизированной системы учета реализуемых страной программ в этой области. В СМР принимали участие три группы структур: Фонд возрождения Африки, министерства, полуго- сударственные структуры, правительственные агентства и другие официальные уч- реждения (Банк развития Южной Африки, Корпорация промышленного развития, Южноафриканский институт управления содействием развитию и т.д.). Однако в 2011 г. ЮАР объявила о создании национального агентства по сотрудничеству в це- лях развития (South African Development Partnership Agency), и есть все основания полагать, что уже в самое ближайшее время процесс принятия и реализации реше- ний в сфере СМР в Южной Африке претерпит радикальные изменения. До недавнего времени в ЮАР не существовало единой процедуры, которой бы руководствовались органы власти в рамках трехстороннего сотрудничества. От- дельные департаменты создавали трехсторонние партнерства, лишь отчасти коор- динируя действия с деятельностью других правительственных ведомств и агентств. Не существует и единой системы учета трехсторонней помощи; источниками дан- ных по трехсторонним инициативам является информация, предоставляемая за- рубежными партнерами-донорами. Для координации и поддержки осуществления программ в рамках трехсторонних партнерств национальным Казначейством было создано специализированное подразделение, которое несет ответственность выра- ботку принципов и – в будущем – реализацию проектов трехстороннего сотрудни- чества [Braude, Thandravan, Sidiropoulos, 2007, p.22]. 186 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Объемы. ЮАР не предоставляет отчетности в КСР ОЭСР и по причине наиболь- шей степени децентрализации институциональной системы достоверных стати- стических данных практически нет. Хотя объемы помощи в последние годы уве- личиваются, национальная программа СМР в ЮАР значительно уступает по своим масштабам как Китаю и Индии, так и Бразилии. Приоритетные формы оказания помощи. Как и Бразилия, ЮАР делает основ- ную ставку на предоставление технической помощи. Похожа на бразильскую и структура распределения помощи между двусторонними и многосторонними кана- лами. 75% помощи доводится через многосторонние институты, в первую очередь региональные. Кроме того, ЮАР самым активным способом использует формы трехсторонне- го сотрудничества, направленные на оказание содействия развитию африканских стран-реципиентов. В большинстве случаев трехстороннее сотрудничество иници- ируется партнерами – «традиционными» донорами (Нидерландами, Швейцарией, Швецией, Норвегией и Бельгией), которые пытаются минимизировать риски, свя- занные с укреплением позиции ЮАР в регионе, и разделить сферы влияния. Несмо- тря на сложности, которые возникают при координации проектов, «традиционные» доноры – участники трехсторонних партнерств признают, что ЮАР обладает целым рядом конкурентных преимуществ (географическое расположение, культура, исто- рия, идентичность) в Африке, и часто этот факт имеет большее значение. В то же время данные формы сотрудничества являются перспективными для ЮАР с точки зрения возможности привлечения дополнительных источников финансирования. В рамках взаимодействия ЮАР с международными организациями наибольший объем программ СМР реализуется в сотрудничестве с Фондом возрождения Афри- ки, одной из причин учреждения которого была необходимость введения нового механизма трехстороннего сотрудничества. Географические и секторальные приоритеты. Главным направлением южно- африканского СМР является оказание помощи странам, входящим в Сообщество развития Юга Африки (САДК – SADC – Southern African Development Community)). Хотя ЮАР не выявляет приоритетных реципиентов помощи, ключевое внимание сосредоточено на помощи постконфликтным странам. В частности, активное уча- стие ЮАР можно отметить в ДРК, Бурунди, Судане, Либерии и Кот-д’Ивуаре. Наи- большее внимание ЮАР уделяет продвижению демократии и эффективного управ- ления, предупреждению и урегулированию конфликтов, оказанию гуманитарной помощи, укреплению человеческого потенциала. 3. Активизация «новых» доноров: оценка возможностей и рисков «Традиционные» доноры имеют за плечами почти полувековой опыт деятель- ности в ситуации, когда помощь поступает из ряда источников. Однако они не привыкли к настолько большим потокам помощи со стороны стран, в которых по- ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 187 прежнему присутствует очень серьезный уровень бедности и которые зачастую яв- ляются крупными реципиентами помощи. Перед «традиционными» донорами вста- ет вопрос, должны ли они продолжать перечислять значительные объемы помощи таким странам, как Индия, Бразилия и ЮАР, да еще в условиях, когда данные страны предлагают иную модель вовлечения развивающихся стран [Watlz, Ramachandran, 2011, p.5]. Усиление «новых» доноров имеет ряд потенциально благоприятных последствий для других участников СМР – стран-реципиентов и «традиционных» доноров, а также международной системы помощи в целом. Итак, стран – партнеров «нетрадиционных» доноров эти преимущества (возмож- ности) заключаются в следующем: 1) расширение спектра внешних источников финансирования; 2) получение помощи в тех секторах, которые в последнее время не являются при- оритетными для «традиционных» доноров (в первую очередь, инфраструктура и производство); 3) выстраивание диалога на равных; 4) отсутствие необходимости выполнять жесткие политические и экономические условия, традиционно выставляемые «традиционными» донорами; 5) получение помощи в более короткие сроки, обусловленное низкой или «нулевой» кондициональностью; 6) получение знаний и опыта, легче адаптируемого к местным реалиям. Последние два преимущества являются таковыми и для «традиционных» доно- ров, и для международной архитектуры помощи в целом, поскольку способствуют повышению ее эффективности. Кроме того, расширение круга провайдеров помощи ведет к повышению конкуренции на этом «рынке» и вынуждает «традиционных» доноров прилагать большие усилия по определению своих конкурентных преиму- ществ, что также может иметь благоприятные последствия. Наконец, активизация «новых» доноров, имеющих совершенно иные взгляды на принципы и формы пре- доставления помощи, гипотетически может способствовать преодолению общего кризиса в сфере СМР, который проявил себя в невыполнении «традиционными» донорами своих обязательств, взятых на Форумах высокого уровня по повышению эффективности помощи 2003, 2005 и 2008 гг. и в непреодолимом отставании боль- шинства развивающихся стран от графика достижения ЦРТ к установленному сро- ку – 2015 г. Вместе с тем, выход на авансцену «нетрадиционных» доноров, несомненно, со- пряжен с определенными рисками для стран-партнеров, «клуба традиционных до- норов» и международной системы в целом. Для развивающихся стран–получателей помощи эти риски могут проявляться в следующем: 1) увеличение фрагментации потоков помощи, которая чревата особенно больши- ми издержками в государствах, отличающихся слабым институциональным по- тенциалом, в первую очередь, в сфере финансового управления; 188 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 2) отсутствие условий и готовность «нетрадиционных» доноров предоставлять по- мощь государствам, не отвечающим даже минимальным стандартам «надлежа- щего управления», в особенности богатым природными ресурсами, грозит укоре- нением таких явлений, как коррупция, нарушение прав человека и несоблюдение экологических стандартов. Для «традиционных» доноров и международной системы риски имеют принципи- ально иной характер. Во-первых, наращивание объемов помощи такими странами, как Бразилия, Индия, Китай, которые остаются крупными получателями помощи от стран–членов КСР ОЭСР, заставляет задуматься о целесообразности предоставле- ния им столь значительных объемов средств, что, в свою очередь, чревато серьезны- ми политическими последствиями и обострением отношений с «восходящими стра- нами-гигантами». Во-вторых, невнимание «нетрадиционных» доноров к состоянию систем финансового управления в странах-партнерах может обернуться накопле- нием последними не поддающихся выплате долгов и подрывом глобальных усилий по списанию задолженности наиболее обремененным долгами странам. В-третьих, большинство «нетрадиционных» доноров, подписавших Парижскую декларацию в качестве реципиентов, не считают себя связанными теми обязательствами, которые взяли на себя «традиционные» доноры, и предоставляют помощь, зачастую не со- блюдая пять ее основных принципов [Zimmerman, Smith, 2011, p.731]. Программы и проекты преимущественно разрабатываются по инициативе «нетрадиционных» доноров и крупными странами (Китай, Индия, Бразилия, ЮАР) реализуются без согласования с национальными системами. Возможности гармонизации–коор- динации усилий «традиционных» и «нетрадиционных» доноров ограничены как идейно-концептуальными, так и организационными различиями в подходах: за- частую участники партнерств по линии Юг–Юг просто не имеют представителей, уполномоченных на ведение переговоров в рамках координационных встреч (так, в арабских странах все решения вообще принимаются в штаб-квартирах националь- ных агентств). «Нетрадиционные» доноры не только не уделяют должного внима- ния таким важнейшим процедурам, как мониторинг и оценка эффективности (по словам заместителя министра торговли Китая Фу Циюнга, правительство Китая не зафиксировало ни одного случая коррупции при реализации проектов за послед- ние 60 лет [Waltz, Ramachandran, 2011, p.22] и боятся предоставлять прозрачную от- четность, опасаясь одновременно негативной реакции беднейших слоев населения внутри своих стран и свертывания программ помощи от «традиционных» доноров. Наконец, в-четвертых, необходимость вступать в конкуренцию с «новыми» доно- рами, которые подчеркивают коммерческие и торговые интересы в предоставлении помощи и нередко предоставляют ее в «связанной форме», может означать «откат назад» для глобальной системы оказания помощи и фактическое признание того, что доктрины последних десятилетий были ошибочными. Однако далеко не все считают данные риски релевантными. Так, некоторые уче- ные указывают на отсутствие доказательств того, что политика крупнейших участ- ников партнерств по линии Юг–Юг, в первую очередь Китая, привела к ухудшению стандартов управления в странах-получателях помощи, и ставят под сомнение эф- ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 189 фективность усилий «традиционных» доноров в повышении качества управления посредством выставления политических и экономических условий [Zimmerman, Smith, 2011, p.731]. Безусловно, принцип невмешательства во внутренние дела мо- жет быть удобным мотивом для ведения дел со странами, которые являются не- привлекательными для западных доноров, но южные страны не поддерживают «го- сударств-изгоев»: крупнейшие получатели помощи от «нетрадиционных» доноров также являются крупнейшими получателями от членов КСР ОЭСР (за исключением Бирмы) [Waltz, Ramachandran, 2011, p.17]. Что касается риска роста задолженности, участники партнерств по линии Юг-Юг сами вносят серьезный вклад в списание долгов беднейшим странам. Кроме того, издержки увеличения долгового бремени необходимо сопоставлять с потенциаль- ными дивидендами повышения темпов роста в результате получения новых займов. Наконец, в вопросе декоммерциализации помощи необходимо учитывать, что то- вары и услуги, предоставляемые участниками партнерств по линии Юг–Юг, могут вполне успешно конкурировать на международных рынках, поэтому «развязыва- ние» помощи вряд ли приведет к существенному снижению цен на «рынке» СМР. Кроме того, и сами «традиционные» доноры, несмотря на концентрацию на борьбе с бедностью, пока не добились того, чтобы их взаимоотношения со странами-полу- чателями в сфере торговли и инвестиций выстраивались в соответствии с импера- тивами содействия развитию [Zimmerman, Smith, 2011, p.731]. Главный вопрос, который волнует сегодня членов «клуба доноров», состоит в том, как снизить обозначенные выше риски и добиться большей гармонизации под- ходов. Достижение этой цели в равной степени зависит как от «традиционных» до- норов, их способности к построению конструктивного диалога с новыми игроками и переосмыслению некоторых подходов к оказанию помощи, так и от «нетрадици- онных» доноров, которым нужно увидеть в подобном диалоге не только риски утра- ты независимости в определении приоритетов СМР, но и преимущества. Взаимодействие между «традиционными» и «нетрадиционными» донорами реа- лизуется в настоящий момент в трех основных формах: 1) Диалог в рамках различных международных форматов: • Бреттон-Вудские институты; • «Группа восьми» и «Группа двадцати»; • Двусторонние механизмы взаимодействия между «нетрадиционными» доно- рами и КСР ОЭСР (Исследовательская группа Китай-КСР ОЭСР, ежегодные встречи «клуба» с Координационной группой арабских доноров); • Рабочая группа по проблемам сотрудничества Юг–Юг; • Форум сотрудничества в целях развития, учрежденный на Всемирном Сам- мите ООН 2005 г., который собирается с периодичностью раз в два года (пер- вый саммит состоялся в 2008 г., второй в 2010 г., третий ожидается в 2012 г.) 2) Оказание «традиционными» донорами технической помощи «нетрадиционным» донорам в укреплении их потенциала в сфере СМР, в том числе в области пре- доставления статистической отчетности (техническое содействие Мексике, ОАЭ, Бразилии); 190 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 3) Механизмы трехстороннего сотрудничества как с участием отдельных стран- доноров, так и международных организаций (в первую очередь, ООН и Всемир- ного банка). Однако переход от диалога к реальному сотрудничеству между «традиционны- ми» и «нетрадиционными» донорами остается преимущественно делом будущего. Это отчетливо было продемонстрировано на Четвертом Форуме высокого уровня в Пусане, который стал наиболее ярким олицетворением «линии раскола» в совре- менном донорском сообществе между «северными» и «южными» донорами, в пер- вую очередь, таким странами, как Китай и Индия; причем первые занимали в отно- шении вторых далеко не единую позицию. Так, министр международного развития Великобритании А. Митчелл, только что вернувшийся из Пекина, настаивал на том, что Китай не должен брать на себя обязательства как донор, в то время как госсе- кретарь США Х. Клинтон требовала принуждения всех без исключения стран к вы- полнению обязательств в сфере повышения прозрачности помощи. Как ни стран- но, в итоге верх одержала позиция А.Митчелла. Пусанская декларация оставляет за Китаем и другими развивающимися странами, которые одновременно являются и донорами, и реципиентами помощи, свободу выбора в принятии на себя обозначен- ных в документе обязательств и оставляет открытым вопрос о конкретных шагах в вопросах «развязывания» помощи, повышении прозрачности ее потоков и работы через национальные системы стран-партнеров. Пока ни один из крупных участни- ков партнерств по линии Юг–Юг не присоединился к Международной инициативе по обеспечению прозрачности помощи (МИОПП). *** Вопрос о том, какое место в архитектуре иностранной помощи займут «новые» доноры, остается открытым. Вероятность того, что представители второй и третьей группы (арабские доноры и участники партнерств по линии Юг–Юг) возьмут в ка- честве ориентира модель КСР ОЭСР, подобно странам первой группы, выглядит до- статочно незначительной. Так, к примеру, хотя арабские доноры в последние годы все более и более активно сотрудничают с западными странами и институтами, (Всемирным банком, КСР ОЭСР, ЕБРР), арабская модель продолжает оставаться па- раллельной модели КСР ОЭСР – в первую очередь, арабские страны предпочитают координировать усилия друг с другом. За последние 40-50 лет они никогда не изъ- являли желания присоединиться к КСР, и нет никаких оснований полагать, что они будут готовы сделать это в будущем. Для Китая, Индии, Бразилии, ЮАР сближение с КСР ОЭСР порождает серьезные риски.Они опасаются того, что переход на стан- дарты КСР ОЭСР приведет к утрате такого важного компонента, как «мягкая сила», поскольку будет восприниматься развивающимися странами как «уступка Западу» и отход от «принципов Бандунга», нанесет удар их коммерческим и инвестицион- ным интересам и осложнит их собственное положение, поскольку продемонстри- рует населению объемы средств, расходуемых на борьбу с бедностью за пределами страны [Waltz, Ramachandran, 2011, p.721]. ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 191 Как бы то ни было, «традиционные» и «нетрадиционные» доноры должны будут договориться хотя бы относительно общих понятий, в которых можно будет об- суждать, сравнивать и отслеживать усилия в сфере СМР. Учитывая политическую уязвимость использования термина «ОПР» «нетрадиционными» донорами, «тра- диционные» доноры могут взять на себя инициативу по организации обсуждения более широкого круга финансовых потоков, имеющих отношение к развитию. Так, в частности, в 2011 г. КСР ОЭСР начал более глубоко исследовать тему «прочего офи- циального финансирования», включая экспортные кредиты, инвестиции и другие нельготные потоки, которые лежат в основе многих взаимодействий по линии Юг– Юг и могут открыть новые возможности для сотрудничества [Zimmerman, Smith, 2011, p.736]. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Назовите три основные группы «новых» доноров. 2. В чем состоит основная проблема оценки роли «новых» доноров в СМР? 3. Какова доля «новых» доноров в общих объемах ОПР на сегодняшний день? 4. Какие страны входят в группу «новых доноров», ориентирующихся на КСР ОЭСР? 5. В чем состоит специфика модели участия в СМР новых членов Европейского со- юза с точки зрения целей, организации управления, распределения по каналам, регионам и секторам? 6. В чем отличие программ помощи Турции и Израиля в сфере СМР от программ новых членов ЕС? 7. Охарактеризуйте процесс становления и эволюции программ помощи в арабских странах. 8. Какие региональные финансовые институты были созданы по инициативе араб- ских доноров? 9. Сравните модель участия в СМР арабских доноров с моделью «новых» доноров, ориентирующихся на КСР ОЭСР. 10. Каковы основные принципы сотрудничества по линии Юг–Юг? 11. В чем состоит специфика практикуемой участниками партнерств по линии Юг- Юг модели участия в СМР по сравнению с «традиционным» донорами? С други- ми «новыми» донорами? 12. Сравните программы стран Б(Р)ИКС с точки зрения организации управления, распределения по каналам, регионам и секторам. 13. Каковы основные преимущества и недостатки активизации «нетрадиционных» доноров для стран-партнеров/для «традиционных» доноров/для международ- ной системы помощи в целом? 14. Какие риски видят «новые» доноры в гармонизации подходов с «традиционны- ми» донорами? 15.Назовите основные механизмы гармонизации усилий между «традиционными» и «нетрадиционными» донорами. 192 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Мардашев А.А. 2011. Китайская модель помощи международному развитию // Вестник МГИМО-Университета 6: 96-106. 2. Agrawal, Subhash. 2007. Emerging Donors in International Development Assistance: The India Case // The International Development Research Centre, Canada. URL: http:// www.idrc.ca/uploads/user-S/12441474461Case_of_India.pdf 3. Ashoff, Guido. 2011. Triangular Cooperation: Opportunities, Risks, and Conditions for Effectiveness. Special Report, World Bank Institute. World Bank, Washington, DC. 4. Birsdall, Nanсy, and Francis Fukuyama . 2011. The Post-Washington Consensus: Development after the Crisis. Working Paper No.244. Center for Global Development, Washington, DC. 5. Braude, Wolfe, Pearl Thandrayan, Elizabeth Sidiropoulos. 2007. Emerging Donors in International Development Assistance: The South Africa Case // The International Development Research Centre, Canada. URL: http://www.idrc.ca/EN/Documents/ Case-of-South-Africa.pdf 6. Brautigam, Deborah. 2009. The Dragon’s Gift: The Real Story of China in Africa. New York: Oxford University Press. 7. Chanana, Dweep. 2010. India’s Transition to Global Donor: Limitations and Prospects. ARI No.123. Real Instituto Elcano, Madrid. 8. Chin, Gregory, and Michael B. Frolic. 2007. Emerging Donors in International Development Assistance: The Case of China // International Development Research Centre, Canada. URL: http://www.idrc.ca/uploads/user-S/12441473751Case_of_China.pdf 9. Lundsgaarde, Erik. 2011. The Challenge from Within: New EU Donors and European Development Cooperation. EDC 2020 (European Development Cooperation to 2020). Policy Brief №10. 10. Manning, Richard. 2006. Will ‘Emerging Donors Challenge the Face of International Cooperation? // Development Policy Review 24 (4): 371-383. 11. Mwase, Nkunde. 2011. Determinants of Development Financing Flows from Brazil, Russia, India, and China to Low-Income Countries. IMF Working Paper. International Monetary Fund, Washington, DC. 12. Reality of Aid Management Committee. 2010. South-South Development Cooperation: A Challenge to the Aid System. Special Report on South-South Cooperation. 13. Six, Clemens. 2009. The Rise of Postcolonial States as Donors: A Challenge to the Development Paradigm // Third World Quarterly 30 (6): 1103-1121. 14. Sotero, Paulo. 2009. Brazil as an Emerging Donor: Huge Potential and Growing Pains // Development Outreach, World Bank Institute, Washington, DC. 15. Vaz, Alcides Costa, Aoki Inoue, Christina Yumie. 2007. Emerging Donors in International Development Assistance: The Case of Brazil // The International Development Research Centre. Canada. URL: http://www.idrc.ca/uploads/user-S/12447281201Case_of_ Brazil.pdf ЛЕКЦИЯ № 6. «НОВЫЕ» ДОНОРЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ 193 16. Villanger, Espen. 2007. Arab Foreign Aid: Disbursement Patterns, Aid Policies and Motives. Chr. Michelsen Institute, Bergen. 17. Waltz, Julie, and Vijaya Ramachandran. 2011. Brave New World: A Literature Review of Emerging Donors and the Changing Nature of Foreign Assistance. CGD Working Paper 273. Center for Global Development, Washington, DC. 18. Woods, Ngaire. 2008. Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance // International Affairs 84: 1-18. 19. World Bank. 2010. Arab Development Assistance: Four Decades of Cooperation. World Bank, Washington, DC. 20. Zimmermann, Felix, and Kimberly Smith. 2011. More Actors, More Money, More Ideas for International Development Cooperation // Journal of International Development 23 (5): 722-738. 194 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 195 ЛЕКЦИЯ №7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР План лекции I. «СОВЕТСКОЕ НАСЛЕДИЕ». 1.1. Участие СССР в СМР как динамический процесс. 1.2. Идеологические основы и цели экономического сотрудничества СССР с развивающимися странами. 1.3. Законодательство и организационная структура управления. 1.4. Объемы советской помощи. 1.5. Формы экономического сотрудничества. 1.6. Географические и секторальные приоритеты советской помощи. II. ВОЗВРАЩЕНИЕ РОССИИ В РЯДЫ ДОНОРОВ. 2.1. Предпосылки возвращения России в ряды доноров. 2.2. Цели и принципы участия в СМР. 2.3. Законодательная база и организационная структура управления в сфере СМР 2.4. Объемы финансирования российской помощи развитию. 2.5. Формы оказания помощи. 2.6. Географические и секторальные приоритеты РФ в сфере СМР. Глобальная система СМР в последние годы переживает период глубинной транс- формации, становясь все более сложной и разветвленной, в первую очередь, под влиянием выхода на сцену так называемых «новых» доноров. К этой группе при- числяют и Россию, которая, начиная с 2005 г., активно наращивает объемы помощи развивающимся странам, прилагает большие усилия по созданию национальной системы СМР и играет ведущую роль в укреплении сотрудничества между «тра- диционными» и «новыми» донорами в рамках так называемого «московского про- цесса» [Кудрин, Зеллик, 2010]. Между тем, применение термина «новый донор» к России представляется не вполне справедливым, если учесть, что Российская Фе- дерация является правопреемницей СССР, который начиная с середины 1950-х гг. и до конца 1980-х гг., был одним из крупнейших партнеров развивающихся стран. Как с исторической, так и с политической точки зрения правильнее будет говорить о возвращении России в ряды доноров. Цель данной лекции – перекинуть «мостик» от прошлого к настоящему и охарактеризовать советскую и российскую стратегии участия в СМР по целям, принципам, организационной структуре управления, фор- мам, географическим и секторальным приоритетам и объемам оказания помощи. 196 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ I. «СОВЕТСКОЕ НАСЛЕДИЕ». 1.1. Участие СССР в СМР как динамический процесс. СССР начал оказывать помощь развивающимся странам в скором времени после прихода к власти Н.С. Хрущева и выступал в роли донора до конца «холодной войны», когда в услови- ях ухудшения экономической ситуации ему пришлось не только произвести мас- штабные сокращения объемов помощи странам «третьего мира», но и самому стать реципиентом. Все это время политика СССР в сфере оказания помощи развиваю- щимся странам, или, как ее называли в Советском Союзе, «экономического сотруд- ничества», была подчинена логике «холодной войны» и «являлась одним из важ- нейших инструментов в идеологическом и военно-политическом противостоянии с Западом, наряду с пропагандой, поставками оружия и т.д» [Kanet, 2010, p.1]. Советская политика содействия развитию прошла значительную эволюцию под влиянием нескольких факторов. Во-первых, менялись общие идейные представле- ния советского руководства о характере глобального противостояния двух соци- ально-политических систем, месте в нем стран «третьего мира», а также о развитии как таковом и его движущих силах [Подробнее об эволюции советских концепций развития см.: Arefieva, Bragina, 1991]. Во-вторых, происходили серьезные измене- ния в логике взаимодействия «сверхдержав» (системный уровень) и динамике раз- вития военно-политической ситуации в самих развивающихся странах. Наконец, в-третьих, менялось состояние советской экономики. Хотя на протяжении большей части указанного периода последний фактор играл подчиненную роль, с начала 1980-х гг., по мере усиления кризисных тенденций в экономике СССР, он стал об- ретать все большее значение. Участие СССР в СМР прошло несколько крупных этапов, которые можно изо- бразить в виде «волны»: 1954-1964 (закладка фундамента), 1964-1974 (расширение обязательств); 1974-80 («золотой век/расцвет»); 1981-85 (стагнация); 1985-1991 (упадок). Первые три этапа формируют достаточно гомогенный период, на протя- жении которого система советской помощи странам «третьего мира» развивалась в соответствии с принципами, сформулированными в середине 1950-х гг. В 1980-е гг. эти принципы были подвергнуты пересмотру, система начала утрачивать свои от- личительные черты и разрушаться. Поэтому, говоря о специфике «советского насле- дия», мы имеем в виду период с 1954 по 1980 гг. Последнее десятилетие советского «донорства» будет охарактеризовано отдельно. 1.2. Идеологические основы и цели «экономического сотрудничества» СССР с развивающимися странами. Фундамент участия СССР в содействии междуна- родному развитию был заложен в годы правления Н.С. Хрущева, когда Советский Союз осуществил подлинный «прорыв» в «третий мир». Важнейшей предпосылкой «прорыва» стало закрепление баланса сил в Европе и осознание советским руковод- ством отсутствия у страны возможностей достижения стратегического преимуще- ства в «холодной войне» на западном направлении. Готовя переход от конфронта- ции к «мирному сосуществованию», советское руководство обратило внимание на ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 197 те процессы, которые происходили на периферии системы международных отноше- ний, и пришло к выводу, что набиравшая обороты деколонизация открывает перед СССР возможности по изменению баланса сил в мире в свою пользу. Обретение колониями независимости само по себе наносило удар по позициям Запада, однако оно оставляло открытым вопрос о том, по какому пути пойдут данные страны и какой курс в отношении СССР они выберут. Все это потребовало от Хрущева вне- дрения ряда идейных инноваций в советскую внешнеполитическую доктрину. Важнейшим нововведением был отказ от преобладавшей при Сталине догматич- ной теории «двух лагерей», которая причисляла лидеров национально-освободи- тельных движений, не выражавших желания примыкать к международному комму- нистическому движению, к враждебному лагерю. На смену ей пришла концепция «зоны мира», которая включала в себя как социалистические, так и неприсоединив- шиеся страны, не входившие в прозападные военные союзы71. Еще одной идейной инновацией стал концепт «некапиталистического пути раз- вития», который допускал возможность перехода развивающихся стран к социа- лизму, минуя капиталистическую стадию. Главную роль в его обеспечении как раз должна была сыграть экономическая помощь со стороны СССР и стран соцлагеря. При этом советские руководители с самого начала отвергли принятый на Запа- де термин «помощь», заменив его понятием «экономическое сотрудничество». Они делали акцент на том, что западные державы являются главными виновниками от- ставания стран «третьего мира» в развитии, и, оказывая «помощь», они тем самым «расплачиваются» с бывшими колониями. Коммунистические же страны, не имев- шие колоний, не могли быть обременены такими «обязательствами». Такой подход давал СССР возможность подходить более прагматично к выбору форм и инстру- ментов содействия развитию и отвергать все попытки западных держав привлечь его к сотрудничеству в сфере СМР. «Экономическое сотрудничество» преследовало достаточно разнообразные цели. СССР стремился ослабить своего противника – «мировой империализм» – с помо- щью разрушения сложившейся за годы колониального господства и обретшей но- вую жизнь в рамках неоколониализма системы зависимости, позволявшей Западу эксплуатировать ресурсы стран периферии и использовать их в качестве рынков сбыта. Выступая в роли донора, СССР демонстрировал политическим элитам раз- вивающихся стран, что им необязательно обращаться к своим бывшим покрови- телям, чтобы удовлетворить потребности в развитии, все необходимое они могут получить из стран соцлагеря. Во-вторых, СССР стремился подтолкнуть страны периферии к выбору некапи- талистического пути развития. Вкладывая средства в строительство крупных про- мышленных проектов национального значения, советские руководители полагали, что создают базу для «мирного перехода» развивающихся стран к социализму, по- могая им воспроизвести советскую модель индустриализации. В-третьих, оказывая экономическую помощь развивающимся странам, СССР способствовал установле- нию благоприятного военно-политического баланса сил в мире. Неслучайно зача- 71 Хазанов A.M., Хамди Г. 1997. Политика СССР в “третьем мире” (Азия и Африка) в годы “холодной войны”. Москва. 198 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ стую экономическая помощь дополняла, а иногда и прокладывала путь для орга- низации поставок советских вооружений. В-четвертых, СССР противодействовал распространению влияния в «третьем мире» Китая, раскол с которым произошел в конце 1950-х гг. и углублялся вплоть до середины 1980-х гг. В-пятых, советские руководители исходили из стремления обеспечить загрузку своих промышленных мощностей – большинство советских объектов строилось «под ключ». Наконец, в-шестых, оказывая экономическую помощь, СССР облегчал себе доступ к страте- гически важным природным ресурсам [Korepanov, Komagaeva, 2012, p.11]. 1.3. Законодательство и организационная структура управления. «Экономи- ческое сотрудничество» осуществлялось в соответствии с генеральной внешнепо- литической линией КПСС. Ключевые решения в этой сфере принимались высшим партийным руководством, зачастую во время визитов советских лидеров в разви- вающиеся страны или приема делегаций из этих стран в Москве. Функции коорди- нации политики были возложены на Госкомитет по внешнеэкономическим связям, созданный в 1957 г.; реализацией проектов сотрудничества занимались специали- зированные внешнеторговые объединения – «Техноэкспорт», «Тяжпромэкспорт», «Технопромэкспорт», «Проммашэкспорт» и др., а также отраслевые министерства. Системы нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность государ- ственных структур в сфере СМР, в СССР не существовало. Основные понятия не были определены и кодифицированы, равно как и критерии, которые бы позволяли провести четкое разграничение между коммерческими и льготными формами со- трудничества. Все обязательства, которые брал на себя СССР в сфере оказания по- мощи, закреплялись в текстах двусторонних соглашений о научно-техническом и экономическом сотрудничестве. Ответственность за их выполнение возлагалась на межправительственные комиссии. 1.4. Объемы советской помощи. Точный расчет объемов советской помощи представляет большую проблему. СССР никогда не предоставлял официальной статистики в международные организации, ссылаясь на то, что качественные раз- личия между финансовой помощью социалистических стран и потоками ОПР из стран Запада делали бессмысленным любое сравнение количественных показате- лей. Опираться же на советские данные невозможно по причине отсутствия разгра- ничения между коммерческими и льготными кредитами и стремления включать в отчетность обещанные объемы помощи, а не доведенные до получателей средства. Наконец, предоставление статистики в годы «холодной войны» было еще одним ин- струментом противостояния двух систем. Обе стороны манипулировали цифрами. СССР стремился доказать, что он является крупнейшим донором, и называл фан- тастические цифры, которые в пересчете к ВВП составляли более 1%. КСР ОЭСР, с другой стороны, цифры сознательно занижал, дабы продемонстрировать, как мало в действительности СССР заинтересован в помощи развивающимся странам [Raffer, Singer, 2001, p.68]. Если полагаться на расчеты серьезных исследователей, учитывав- ших все «подводные камни» и ограничения, связанные с анализом объемов совет- ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 199 ской помощи, то можно достаточно уверенно говорить о том, что в среднем она со- ставляла около 0,2–0,25% ВВП. Если же исключить поставки помощи членам СЭВ, то эта цифра была существенно ниже – около 0, 01% [Machowski, Shultz, 1987, p.232- 233] В общей сложности, в период с 1954 по 1991 г. Советским Союзом было предо- ставлено помощи на сумму более 78 млрд. долларов. Темпы увеличения объемов неуклонно росли в 1964-1981 гг., однако начали снижаться в 1980-е гг. 1.5. Формы экономического сотрудничества. Согласно списку форм помощи, представленному советской стороной в 1982 г. по требованию Группы 77 в ЮН- КТАД, «экономическое сотрудничество» СССР с развивающими странами осущест- влялось в следующих формах: 1) льготные кредиты (с грант-элементом более 25%); 2) гранты; 3) отправка советских специалистов в развивающиеся страны (оплата их труда производилась по советским ставкам, а не мировым); 4) обучение кадров из развивающихся стран в СССР; 5) предоставление технологий и ноу-хау; 6) ценовые субсидии на экспортные товары развивающихся стран (фиксированные цены); 7) субсидирование морских грузоперевозок [Bach, 1985, p.269]. Официальным крите- риям ОПР, сформулированным КСР ОЭСР, однако, соответствовало менее полови- ны: льготные кредиты, гранты и обучение кадров из развивающихся стран в СССР, что, безусловно, осложняло любое сопоставление объемов советской помощи и за- падной. Советское «экономическое сотрудничество» отличалось от западной «помощи» и по целому ряду других параметров. Во-первых, существенно различалось соотно- шение грантов и льготных займов. Если в случае с западными державами, это соот- ношение было приблизительно равным, то в СССР оно составляло 95:5. Во-вторых, величина грант-элемента в советских займах составляла в среднем около 38%, а в займах, предоставляемых западными странами, около 90%. [Bach, 1985, p.269]. Важ- но отметить, что поскольку «большая часть межгосударственных кредитов была формой финансовой поддержки дружественных Советскому Союзу политических режимов в странах «третьего мира», она предоставлялась без серьезного анализа платежеспособности заемщиков. При этом не предпринималось распространенных в мировой практике мер по защите своих экономических интересов в случае невоз- врата заемных средств»72. В-третьих, в большинстве случае помощь предоставлялась и возвращалась не в твердой валюте, а в виде товаров, причем зачастую товарами, произв еденными на заводах, которые были построены советскими специалистами. В-четвертых, в отличие от стран Запада, связанная помощь в СССР преобладала над несвязанной. Это должно было способствовать расширению международного социалистического разделения труда. В-пятых, временной лаг между выделением средств на оказание помощи и их доведением был существенно длиннее, чем на За- паде. Наконец, в-шестых, практически вся советская помощь предоставлялась на- прямую реципиентам по двусторонним каналам [Bach, 1985, p.269]. Отказываясь осуществлять взносы в международные организации, ответственные за СМР (кро- 72 Хейфец Б. 2004. Эффективность реализации зарубежных финансовых активов // Вопросы экономики. – 2004. – №9. – с.76-91. с.76. 200 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ме агентств ООН, таких, как ПРООН, ЮНИСЕФ и ЮНИДО) и предоставлять раз- вивающимся странам свободу в выборе поставщиков, СССР стремился исключить вероятность того, что выделяемые им средства будут расходоваться на закупку за- падных товаров и технологий. 1.6. Географические и секторальные приоритеты советской помощи. СССР предоставлял помощь значительно меньшему числу стран, нежели западные до- норы. Это объяснялось тем, что гораздо меньшее количество государств ориенти- ровалось на СССР, нежели на Запад. При этом существовала предельно четкая ие- рархия стран-реципиентов. Первыми в списке получателей советской помощи шли развивающиеся страны, входившие в СЭВ, – Куба, Вьетнам, Монголия, – и Северная Корея, на которые в общей сложности приходилось более 75% всех потоков совет- ской помощи. Второй по значимости категорией были «страны социалистической ориентации», в первую очередь те, в которых к власти пришли промарксистские режимы (Мозамбик, Ангола, Эфиопия, Сомали (до 1976 г.), а также ближневосточ- ные страны с «прогрессивными режимами» (Египет, Ирак, Сирия). Отдельную группу составляли страны несоциалистические (некоторые из них даже входили в западные военные альянсы), которые обладали важным стратегическим по- ложением – Индия, Иран, Пакистан, Турция [Machowski, Shultz, 1987, p.11]. Геогра- фическое распределение советской помощи по регионам (без учета Кубы, Вьетнама и Монголии) выглядело следующим образом: Ближний Восток (35% объемов по- мощи), Южная Азия (30%), Северная Африка (15%), Африка южнее Сахары (13%), Латинская Америка (6%), Восточная Азия (1%). Выбор секторальных приоритетов «экономического сотрудничества» СССР с развивающимися странами определялся стремлением оказать содействие их про- движению по пути некапиталистического развития. Долгое время основное внима- ние уделялось строительству промышленных объектов общенационального значе- ния, которые должны были одновременно способствовать внедрению командных методов управления экономикой и служить «витриной» советских технологиче- ских достижений. Эти проекты реализовались в различных отраслях тяжелой про- мышленности, таких, как цветная и черная металлургия (металлургические ком- бинаты в Индии (Бхилаи и Бокаро), Иране (Исфахан), Египте (Хелуан). Алжире (Эль-Хаджар), бокситодобывающий комплекс в Книдиа (Гвинея) и т.д.), машино- строение, энергетика (Асуанская ГЭС, Египет; Евфратский гидрокомплекс, Сирия), топливно-сырьевая промышленность. СССР также оказывал содействие в развитии инфраструктуры (автомобильные дороги в Йемене и Афганистане, железнодорож- ные магистрали в Сирии, Ираке и Гвинее, глубоководные морские и речные порты в Йемене, Сомали, Афганистане и др.). В общей сложности, по состоянию на 1 ян- варя 1991 г., в развивающихся странах были введены в эксплуатацию 907 объектов, построенных при содействии СССР, в том числе 379 промышленных предприятий [Korepanov, Komagaeva, 2012, p.12]. ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 201 Особое внимание уделялось образованию. Помощь в этой сфере имела два изме- рения: обучение студентов и специалистов в СССР (Советский Союз брал на себя все расходы) и отправка советских преподавателей и инструкторов в развивающи- еся страны. Помощь в сфере образования, в особенности приглашение на учебу в СССР, рассматривалась советскими руководителями как важнейший инструмент влияния на «умы и сердца» молодых специалистов, которые должны были про- никнуться любовью к Советскому Союзу и обеспечить благоприятное отношение к нему по возвращении на родину. Символом советской помощи в данной сфере являлся Университет дружбы народов, открытый в 1960 г. В конце 1980-х гг. число иностранных студентов в СССР достигло 126,5 тысяч человек, что составило 10,8% от общемировой численности (второе место в мире после США). В 1990 г. иностран- ные студенты обучались в 700 учебных заведениях 120 городов СССР. Почти 80% из них были выходцами из стран Азии, Африки и Латинской Америки. Студенты из Африки составляли 24% от общего количества иностранных учащихся в советских вузах в 1988 г.73 Экономическое сотрудничество СССР с развивающимися странами в 1980-е гг. По целому ряду параметров последнее десятилетие советского «донорства» прин- ципиально отличалось от всего предшествующего периода. Уже в начале 1980-х гг. советские руководители начали ставить под сомнение оправданность расходования столь значительных средств на оказание помощи странам «третьего мира». Это было связано как с распространением кризисных тенденций в советской экономике, так и с тем, что экономическое сотрудничество не оправдало ожиданий. Страны, наи- более близкие СССР (например, Эфиопия), демонстрировали крайне низкие темпы развития, их поддержка по-прежнему требовала вложения огромных средств, но Советский Союз уже не готов был предоставлять их в прежних объемах. Режимы, которые считались в СССР «прогрессивными», демонстрировали негативное отно- шение к коммунизму как идеологии. Кроме того, эти страны имели более высокий уровень промышленного развития и нуждались в поставках сложных технологий, которых в это время не хватало уже и в самом СССР [Kanet, 2010, p.8]. Решив уделять первостепенное внимание устранению внутренних экономиче- ских проблем, СССР стал более скептически относиться к экономическим отноше- ниям с развивающимися странами, которые не носили взаимовыгодного характера. Выплата по ¾ кредитов теперь осуществлялась в конвертируемой валюте. С приходом к власти М. Горбачева обозначившиеся в первой половине 1980-х гг. тенденции приобрели необратимый характер. Связано это было с провозглашением нового курса, направленного на сотрудничество с Западом. Одним из центральных компонентов «нового мышления» стало смягчение конфронтации между Западом и Востоком в «третьем мире», которое параллельно должно было способствовать высвобождению необходимых ресурсов для внутренних нужд. Результатом этого стало стремительное сокращение советского присутствия в «третьем мире» и свер- 73 Грибанова В.В., Жерлицына Н.А. Подготовка студентов из африканских стран в вузах России: проблемы и перспективы. Доклад. // Официальный сайт Института Африки РАН. URL: http://www.inafran.ru/ru/content/view/77/51/ 202 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ тывание практически всех связей, которые не сулили быстрого получения эконо- мической выгоды. В итоге к 1991 году СССР практически полностью отказался от взятых на себя обязательств в отношении таких государств, как Афганистан, Куба, Камбоджа, Никарагуа, Ангола, Эфиопия. В преддверии сокращения помощи со сто- роны СССР Вьетнам, Лаос, Камбоджа были вынуждены приступить к поиску новых доноров. [Kanet, 2010, p.12-13] Последние годы существования Советского Союза были отмечены не только сокращением его донорских обязательств, но и превращением в реципиента ино- странной помощи. С 1990 г. СССР вместе с другими странами Центральной и Вос- точной Европы и странами с переходной экономикой был включен во вторую часть списка получателей помощи, составляемого КСР ОЭСР. Помощь этим странам не попадала под определение ОПР и обозначалась термином «официальная помощь» (ОП). II. ВОЗВРАЩЕНИЕ РОССИИ В РЯДЫ ДОНОРОВ На протяжении большей части своей новейшей истории Россия являлась одним из крупнейших получателей иностранной помощи: в период с 1992 по 2004 гг. на ее долю ежегодно приходилось в среднем около 1,5 млрд. долларов74. Однако даже в самые непростые для нее времена Россия продолжала оказывать помощь другим странам. Российская Федерация не прекращала участвовать в гуманитарных опе- рациях, осуществляла регулярные взносы в международные организации, участво- вала в списании задолженности по предоставленным СССР кредитам, лидируя по показателю объема списанных долгов по отношению к ВВП; занимала одно из веду- щих мест в мире по количеству стипендий для иностранных граждан. Вместе с тем, участие России в СМР долгое время оставалось незначительным. Ситуация стала меняться лишь в середине 2000-х гг. Объемы официальной помощи стали с каждым годом расти, расширился спектр форм ее предоставления, началось строительство национальной системы СМР. В 2005 г. , в силу сложности учета различных потоков и сокращения помощи развивающимся странам, в том числе из-за перехода многих из них в разряд доноров, ОЭСР решила отказаться от второй части списка КСР. По- мощь, предоставляемая России, равно как и странам ЦВЕ, которые вступили в 2004 и 2007 гг. в ЕС, перестала учитываться как ОПР. Это не означает, что Россия пере- стала получать помощь, но с официальным статусом «реципиента» она простилась [Korepanov, Komagaeva, 2012, p.14]. 2.1. Предпосылки возвращения России в ряды доноров. Возвращение России в ряды доноров стало возможным благодаря сочетанию нескольких факторов. Во- первых, возникли благоприятные макроэкономические предпосылки в виде непре- рывного роста ВВП, позволившего существенно укрепить финансовое положение страны. В 2000-2008 гг. Россия имела профицитный бюджет и устойчивый платеж- ный баланс, в 2004 г. стала нетто-кредитором мировой экономики. Все это дало воз- 74 UN Data. URL: http://data.un.org/Data.aspx?d=WDI&f=Indicator_Code%3ADT.ODA.ALLD.CD ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 203 можность существенно увеличить объемы государственных кредитов зарубежным странам, а также взносы России в различные международные программы и фонды поддержки развивающихся стран. Во-вторых, претерпела изменения внешнеполитическая стратегия страны. После 2001 г. Россия сделала ставку на укрепление положения в мире с помощью расшире- ния участия в различных международных форматах, взяла курс на присоединение к ВТО, ОЭСР. Руководство страны стало позиционировать Россию одновременно как «восходящую державу» и как ответственного участника международной системы. Дополнительным стимулом к наращиванию усилий в сфере СМР стало первое председательство Российской Федерации в «Группе восьми» в 2006 г. Оно поставило Россию перед необходимостью принять на себя обязательства в сфере развития и высветило крайне низкий уровень участия страны в СМР, не соответствовавший ее претензиям на обретение статуса полноправного члена «большой восьмерки». Аб- солютные объемы российского участия в СМР отставали на тот момент не только от расходов на эти цели партнеров по «Группе восьми», но и от показателей ряда раз- вивающихся стран (Китай, Индия, Южная Корея). Это несоответствие необходимо было устранить, и неслучайно именно в 2006 г. в России начался процесс разработ- ки национальной Концепции участия в СМР [Korepanov, Komagaeva, p.15]. Наконец, в-третьих, к середине 2000-х гг. возникла насущная необходимость ак- тивизации политики на постсоветском пространстве. «Цветные революции» 2003- 2005 гг. на Украине, в Грузии и Киргизии нанесли существенный удар по интересам национальной безопасности России. Установление «пояса добрососедства» по пери- метру российских границ стало важнейшим внешнеполитическим приоритетом, в достижение которого оказание помощи могло сыграть важнейшую роль. 2.2. Цели и принципы участия в СМР. Политика Российской Федерации в сфере СМР, согласно Концепции участия Российской Федерации в СМР (далее – Концеп- ция) ориентирована на достижение следующих целей: • воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка; • ликвидация бедности и обеспечение устойчивого экономического развития в развивающихся и постконфликтных странах; • преодоление последствий гуманитарных, природных, экологических, техно- генных катастроф, а также других чрезвычайных ситуаций; • содействие процессам демократизации в странах-получателях помощи, а так- же построению рыночно-ориентированной экономики и соблюдения прав человека; • развитие политических, экономических, образовательных, общественных, культурных и научных связей с зарубежными странами и межгосударствен- ными объединениями; 204 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ • формирование «пояса добрососедства» по периметру российских границ, противодействие возникновению и содействие устранению очагов напря- женности и конфликтов, источников незаконного оборота наркотиков, меж- дународного терроризма и преступности, прежде всего в прилегающих к Российской Федерации регионах; • развитие торгово-экономического сотрудничества России со странами-пар- тнерами; • стимулирование процессов интеграции национальных рынков стран- получателей с российскими рынками капитала, товаров, услуг и рабочей силы; • укрепление авторитета и объективного восприятия РФ в мировом сообще- стве. В Концепции также оговорены основные принципы, на которых будет осущест- вляться участие Российской Федерации в СМР, за исключением случаев предостав- ления продовольственной и гуманитарной помощи в чрезвычайных ситуациях и при стихийных бедствиях. Эти принципы включают в себя: • наличие в странах-получателях национальных программ и стратегий борь- бы с бедностью и обеспечения устойчивого экономического развития и их реализация в соответствии с принципом взаимной ответственности стран- доноров и получателей; • наличие в странах-получателях политических тенденций или проведение ими реформ, направленных на развитие общественных институтов в сфере образования, здравоохранения, социальной поддержки малоимущих и т.п.; • реализация странами-партнерами национальных программ в области борь- бы с коррупцией; • прозрачность процесса принятия решений о предоставлении и использова- нии помощи; стабильность расходов федерального бюджета, ассигнуемых на цели СМР; • координация с действиями других двусторонних и многосторонних доноров; • учет экологических и социальных последствий соответствующих проектов и мер. Это совпадает с принципами, зафиксированными в документах КСР ОЭСР и на- циональных стратегиях стран-членов КСР. Отдельного внимания заслуживает по- следний принцип, свидетельствующий о преобладании в политическом руководстве страны мнения о том, что «СМР – это не «благотворительность ради благотвори- тельности, а прагматичный метод реализации национальных интересов»75. 2.3. Законодательная база и организационная структура управления. Долгое время помощь предоставлялась на основании отдельных постановлений Прави- тельства РФ, каждый раз исходя из конкретных задач. [Концепция, 2007]. Россия оставалась единственной страной «Группы восьми», нормативные документы кото- рой даже не содержали категории «официальная помощь развитию». «Однако рост 75 Содействие международному развитию. Справка. // Официальный сайт Россотрудничества. URL: http://www.rs-gov.ru/node/1236 ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 205 расходов на СМР, расширение числа форм оказания помощи, а также понимание того, что несистемное использование средств федерального бюджета на эти цели не даст должного экономического и социального результата в странах – получа- телях российской помощи, не принесет политико-экономического эффекта в самой Российской Федерации, потребовало принятия собственного программного доку- мента». [Басова, Борисенко и др., 2010, c.9]. Им как раз и стала Концепция участия России в содействии международному развитию 2007 г. Концепция определяет основные цели, задачи, принципы и приоритеты политики РФ в данной области, последовательность и ключевые элементы создания национальной системы СМР, включая вопросы планирования, администрирования, оценки эффективности, роль бизнеса и научных кругов. Важным дополнением к Концепции стал План мероприятий по ее реализации на 2008-2010 гг., одобренный правительством в ноябре 2007 г., который, в частно- сти, предусматривал принятие конкретных мер по созданию нормативно-право- вой базы российского СМР76. Однако в полной мере реализовать намеченное пока не удалось. На сегодняшний день Концепция остается единственным документом, полностью посвященным проблеме СМР. Большинство основных терминов, ис- пользуемых «традиционными» донорами (в том числе ОПР) по-прежнему либо от- сутствуют в законодательстве, либо не имеют устойчивых определений. До сих пор не введено и не закреплено понятие «бюджет официальной помощи развитию» и методология его формирования. Наконец, некоторые понятия имеют определения, отличные от закрепленных в документах КСР ОЭСР77. Однако факт предоставления РФ 31 октября 2011 г. первого годового отчета по ОПР в КСР ОЭСР в соответствии с методологией данной организации позволяет предположить, что в скором времени указанные различия будут сведены к минимуму. Вопросами предоставления международной помощи занимаются следующие фе- деральные органы власти: Президент, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство, Министерство иностранных дел (МИД), Министерство финансов (Минфин), Министерство экономического развития (МЭР), Министерство по де- лам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС), а также отраслевые министерства. Президент осуществляет общее руководство политикой страны в сфере СМР, ут- верждает стратегические цели и задачи участия России в СМР. Совет Федерации и Государственная Дума ведут законодательную работу, направленную на обеспече- ние участия России в СМР и выполнение ее обязательств. Правительство утверж- дает План мероприятий по участию России в СМР, принимает по представлению федеральных органов решения об оказании помощи, осуществляет контроль за ре- ализацией российского СМР. 76 Интервью заместителя Министра иностранных дел России А.В. Яковенко ИА «Интерфакс» по вопросам СМР 22 декабря 2008 г. // Официальный сайт МИД РФ. 23.12.2008. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/48CAF78085355006C32575280031B914 77 Дедусенко А.С., Перфильева О.В., Швец Е.А. 2009. Сравнительно-правовой анализ основных терминов и понятий в сфере содействия развитию в российском и международном законодательстве // Вестник международных организаций: образование, наука, новая эко- номика 4. 206 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Минфин и МИД играют в системе СМР центральную роль – на них возложена ответственность за формирование политики и координацию деятельности органов исполнительной власти в сфере СМР. Минфин и МИД совместно осуществляют следующие функции: • согласование расходов по участию России в СМР, включая определение при- оритетов по странам и регионам, степени политической целесообразности оказания помощи, объемов, каналов ее доведения, форм и условий предо- ставляемой помощи; • оценка эффективности использования средств федерального бюджета на цели СМР; • подготовка ежегодного отчета об итогах участия России в СМР; • подготовка информационно-аналитических данных относительно политиче- ского, социально-экономического и финансового состояния государств-по- лучателей; • информационное сопровождение операций по оказанию помощи и предо- ставление сведений о них правительствам зарубежных стран и международ- ным организациям. Вопросами участия в СМР в МИД занимаются как территориальные, так и функ- циональные подразделения (в частности, Департамент международных организа- ций). Основным органом, координирующим вопросы СМР в Минфине, является Департамент международных финансовых отношений. Отраслевые министерства обеспечивают непосредственное выполнение бюдже- та в части расходования средств, направляемых на СМР, и несут ответственность за их целевое использование. Контроль над целевым использованием осуществля- ет Счетная палата РФ. Отраслевые министерства ежегодно должны направлять в Минфин свои предложения по объемам требуемого финансирования с необходи- мыми обоснованиями, согласованными с МИД РФ, для включении их заявок в про- ект перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной год. Ключевая роль отводится МЭР, которое совместно с международными организаци- ями составляет ежегодные планы реализации программы СМР и осуществляет их мониторинг. Россотрудничество. В сентябре 2008 г. было создано Федеральное агентство по делам Содружества независимых государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудниче- ство). Россотрудничество имеет следующие полномочия: 1) осуществляет функции государственного заказчика (государственного заказчи- ка-координатора) соответствующих федеральных и ведомственных целевых про- грамм и межгосударственных целевых программ, в реализации которых участву- ет Российская Федерация; 2) взаимодействует в установленном порядке с исполнительными органами между- народных и региональных организаций, созданных Российской Федерацией со- вместно с государствами – участниками Содружества Независимых Государств; ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 207 3) координирует и контролирует реализацию решений межгосударственных много- сторонних и двусторонних интеграционных объединений с участием Российской Федерации; 4) разрабатывает и реализует по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной вла- сти программы помощи государствам – участникам Содружества Независимых Государств; оказывает содействие Министерству иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Феде- рации в части, касающейся координации в установленном порядке программ в сфере международного гуманитарного сотрудничества78. 2.4. Объемы финансирования российской помощи развитию. К моменту при- нятия Концепции 2007 объемы российского СМР выросли вчетверо ( с 50 млн. долл. США в 2002-03 гг. до 210 млн. долл. США). Однако они оставались низкими по срав- нению как с «традиционными», так и «новыми» донорами (если не учитывать пере- дачу энергоресурсов Украине и Беларуси по ценам ниже рыночных). Для решения задач в сфере СМР требовалось совершить качественный рывок. Для этого в Кон- цепции были зафиксированы целевые ориентиры в отношении объемов оказывае- мой помощи развитию – краткосрочные и долгосрочные. В краткосрочной перспек- тиве предполагалось довести объемы помощи до 400-500 млн. долл. США ежегодно, в долгосрочной – «создать устойчивую тенденцию к достижению в перспективе рекомендуемой ООН цели о выделении на СМР не менее 0,7% ВНП» [Концепция, 2007]. Первая цель уже была реализована, причем несмотря на мировой финансовый и экономический кризис, разразившийся в конце 2008 г. По итогам 2009 г. вклад Рос- сии в СМР составил 785 млн. долл. США. Это произошло за счет направления части средств из Антикризисного фонда на поддержку стран с низким уровнем дохода, однако уже в 2010 г. объемы российской помощи оказались существенно ниже – 472 млн. долл. США, но в пределах краткосрочных целевых ориентиров. В 2011 г. объ- емы российской помощи выросли на 8,8% и составили около 514 млн. долл. США (Рис. 7.1). 78 Положение о Федеральном агентстве по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубе- жом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 6 сентября 2008 г. N 1315. URL: HTTP://BASE.CONSULTANT.RU/CONS/CGI/ONLINE.CGI?REQ=DOC;BASE=LAW;N=79833 208 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Рис. 7.1. Общий объем предоставленной Россией помощи, квалифицируемой как ОПР (без учета списания задолженности) в млн. долл. США Источник: The Russian Federation ODA, 2012. p.1 Вместе с тем показатель доли ОПР в ВНД у России продолжает оставаться на низ- ком уровне. По данным Минфина и МИД РФ, этот показатель увеличился с 0,015% в 2004 г. до 0,065% в 2009 г. [Рахмангулов, 2010, с.211], что намного ниже соответ- ствующих показателей у стран-членов КСР ОЭСР. Для выполнения долгосрочной цели, зафиксированной в Концепции, России потребуется десятикратное увеличе- ние объемов помощи. Это потребует неизмеримо большей нагрузки на органы ис- полнительной власти, и еще раз подчеркивает насущную необходимость ускорения процесса становления национальной системы СМР. 2.5. Формы оказания помощи. Россия использует широкий набор форм содей- ствия международному развитию: помощь на многосторонней основе, помощь на трехсторонней основе, помощь на двусторонней основе. Помощь на многосторонней основе осуществляется посредством внесения добро- вольных и целевых взносов в международные финансовые и экономические орга- низации, прежде всего в программы, фонды, спецучреждения ООН (ВОЗ, ВПП), финансирование деятельности Управления по координации гуманитарных вопро- сов, поддержка Центрального фонда чрезвычайного реагирования), региональные экономические комиссии и другие организации, реализующие программы разви- тия; участия в финансировании глобальных фондов, а также в реализации специ- альных международных инициатив, осуществляемых в рамках ««Группы восьми»», Группы Всемирного банка, МВФ, организаций системы ООН. Помощь на трехсторонней основе предоставляется с использованием финансо- вых и организационно-технических возможностей международных организаций – в первую очередь через уже существующие или вновь создаваемые трастовые фонды Всемирного банка, ООН, ее специализированных учреждений и других институ- тов, – а также «традиционных» стран-доноров. При этом за Россией остается выбор страны-получателя, направления оказания помощи и возможность использования российских специалистов при оказании технического содействия. Главным партнером России, несомненно, является Группа Всемирного банка: рос- сийская программа помощи, осуществляемая в сотрудничестве с ГВБ, на сегодняш- ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 209 ний день является самой обширной среди стран со средним уровнем дохода. Начи- ная с 12-го пополнения средств МАР Россия постоянно увеличивала свои взносы на цели СМР. Так, к примеру, Россия обязалась внести 108 млн. долл. США в МАР15, выйдя на третье место по размеру взноса среди «нетрадиционных » доноров после Южной Кореи и Бразилии; увеличила свой взнос в МАР16 на 60% до 173,5 млн. дол- ларов США (0,51% общей суммы взносов). [Стратегия партнерства, Приложение 7, с.12] Важнейшим направлением сотрудничества с ГВБ является участие России в раз- нообразных трастовых фондах. В общей сложности в настоящий момент от имени России МБРР управляет 15 трастовыми фондами (семью индивидуальными и во- семью многосторонними). Общая сумма российских взносов в трастовые фонды МБРР за пять лет достигла около 200 млн. долл. США [Стратегия партнерства, При- ложение 7, с.40]. Наибольший вклад в размере 50 млн. долларов Россия внесла в трастовый фонд, направленный на ускоренную поддержку социальных программ (Rapid Social Response Program)[см. Вставку 7.1] Вставка 7.1. Участие России в Фонде ускоренной поддержки социальных программ (Rapid Social Response Program) Фонд ускоренной поддержки социальных программ учрежден Всемирным банком в 2009 г. в качестве ответа на продовольственный, энергетический и финансовый кризис в рамках Программы Всемирного банка по преодолению глобального продовольственного кризиса (The World Bank’s Global Food Crisis Response Program – GFCRP. Ядро фонда составляет трастовый фонд с участием многих доноров в размере 61,7 млн. долл. США, который финансируется Российской Федерацией, Норвегией и Великобританией. Доли в фонде распределены следующим образом: Россия – 50 млн. долл. США, Норвегия – 8,5 млн. долл. США, Великобритания – 2,9 млн. долл. США. Целью фонда является укрепление систем социальной защиты в странах, наиболее по- страдавших от глобального финансового кризиса, за счет содействия таким мерам, как социальная поддержка и поддержание доступа к базовым услугам – здравоохранению, пи- танию, образованию – в особенности для бедных и уязвимых групп, а также сглаживании остроты проблем на рынке труда. Средства выделяются на реализацию небольших проектов (от 40 тыс. до 3 млн. долл. США на проект) в странах с низкими доходами, соответствующим критериям МАР. 50% средств трастового фонда используется на реализацию проектов в странах Африки южнее Сахары. 94,7% средств доводится в форме адаптированной к реалиям отдельной страны/регио- на прямой технической помощи и реализации пилотных проектов; 5,3% – на передачу знаний – создание, анализ и распространение методов диагностики или реализации про- грамм с целью межстранового и межсекторального обмена знаниями. Преимуществами фонда являются гибкость и скорость доведения средств. Программа яв- ляется движимой спросом и ориентированной на результат. За 22 месяца существования фонда было проведено 4 раунда конкурсного отбора, по итогам которых было одобрено 85 проектов в различных уголках планеты; при этом от объявления приема заявок до одобре- ния проходит менее 2 месяцев. 210 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ В 2010 г. была создана совместная рабочая группа Минфина и МБРР по координа- ции новых инициатив и мониторинга хода реализации совместных программ в об- ласти развития в регионе ЕЦА. Кроме того, по инициативе Министерства финансов РФ готовится Рамочное соглашение между МБРР и Россией по трастовым фондам, которое призвано снизить транзакционные издержки по оформлению новых про- грамм и соглашений о новых трастовых фондах. Стоит также отметить, что Россия направляет значительный объем средств на поддержку Фондов финансового сотрудничества (FIFs), финансовый контроль за которыми осуществляется Группой Всемирного банка. К группе FIFs относится Гло- бальный фонд по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией (GTFAM), где вклад России составил 317 млн. долл. США. Помимо управления трастовыми фондами от имени России Группа Всемирного банка начиная с 2006 г. играет важнейшую роль в укреплении институционально- го потенциала РФ как донора, оказывая содействие профильным министерствам в укреплении институционального потенциала в сфере СМР в области предоставле- ния статистической отчетности, стратегических коммуникации и подготовки/пере- подготовки специалистов в области СМР. Техническое содействие в этой области было начато в рамках программы «Инициатива: «Россия в качестве донора», финан- сируемой из средств трастового фонда , учрежденного ММР Великобритании в раз- мере 0,8 млн. долл. США. Правительство РФ также обратилось с просьбой о предо- ставлении программы технического содействия на возмездной основе на сумму 7 млн. долл. США в целях укрепления потенциала предоставления помощи развитию в области образования. В настоящее время идет третий год реализации программы. Отдельным политически важным многосторонним каналом предоставления по- мощи является Антикризисный фонд ЕврАзЭС, созданный по инициативе России, средства которого по согласованию с ГВБ и МВФ направляются на поддержку стран СНГ, удовлетворяющих соответствующим критериям [Cм. Вставку 7.2]. Помощь на двусторонней основе оказывается в следующих формах: целевые фи- нансовые гранты или безвозмездные поставки товаров и оказание услуг; предостав- ление льготных кредитов; оказание технического содействия путем передачи знаний и опыта в целях развития национальных институтов в области здравоохранения, образования, защиты окружающей среды, борьбы со стихийными бедствиями, про- тиводействия терроризму; облегчение долгового бремени, в т.ч. путем использова- ния схемы «долг в обмен на программы развития»; оказание продовольственной и гуманитарной помощи в чрезвычайных ситуациях; содействие в упрощении и уде- шевлении, а также поддержке безопасности и эффективности национальных и меж- дународных систем денежных переводов; предоставление развивающимся странам тарифных преференций и иных льгот в целях облегчения доступа производимых ими товаров и услуг на российские рынки. Наиболее популярной формой осуществления двусторонних программ со- трудничества является оказание зарубежным странам технического со- действия – повышение квалификации уже работающего персонала, обеспечение необходимого образовательного уровня граждан стран-получателей помощи и по- вышение их научно-исследовательских возможностей. ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 211 Вставка 7.2. Антикризисный фонд ЕврАзЭС Антикризисный фонд ЕврАзЭс (далее — Фонд) был создан 9 июня 2009 года по решению Межгосударственного совета ЕврАзЭС (на уровне глав государств). Учредителями Фонда стали Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Армения. Фонд открыт для вступле- ния новых государств СНГ. Суммарный размер первоначальных взносов учредителей в Фонд составляет 8,513 млрд. долл. США. Размер взноса каждого из государств-уч- редителей в Фонд, составляет: Армения – эквивалент 1 млн. долл. США; Беларусь эк- вивалент 10 млн. долл. США; Казахстан – эквивалент 1 млрд. долл. США; Кыргызская Ре- спублика эквивалент 1 млн. долл. США; Российская Федерация – эквивалент 7,5 млрд. долларов США; Таджикистан – эквивалент – 1 млн. долл. США. Управление средствами Фонда возложено на Евразийский банк развития. Основная цель деятельности Фонда — преодоление негативных последствий мирового финансового и экономического кризиса национальными экономиками, обеспечение их экономической и финансовой устойчивости, содействие дальнейшему углублению инте- грации. Финансирование осуществляется в следующих формах: предоставление суверен- ных займов странам-участникам в целях преодоления негативных последствий мирово- го финансового и экономического кризиса; предоставление стабилизационных кредитов странам-участникам с низким уровнем доходов на льготных условиях (кредит выдается сроком до 20 лет с пятилетним льготным периодом по ставке от 1 до 3% годовых; макси- мальный объем кредита ориентирован к ВВП; лимит доступа устанавливается пропорцио- нально размеру ВНД на душу населения); финансирование межгосударственных инвести- ционных проектов. В августе 2010 года Управляющий по решению Совета Фонда предоставил первый фи- нансовый (стабилизационный) кредит объемом 70 млн. долл. США Республике Таджики- стан. Основная цель кредита — поддержание бюджетного финансирования социальных секторов (образование, здравоохранение, социальная защита) на уровне не ниже докри- зисного. Указанный финансовый кредит также поддержал реформы в области управления государственными финансами и госслужбой, включенные в Антикризисную программу Правительства Таджикистана. По состоянию на 1 января 2011 г. было освоено около 61,5 млн. долл. США. Своевременное поступление финансирования Фонда в условиях дей- ствия непредвиденных внешних факторов позволило сдержать дефицит бюджета Респу- блики Таджикистан на комфортном уровне –0,4% ВВП (без учета иностранных кредитов в рамках Программы государственных инвестиций). В 2011 г. Фонд выделил Белоруссии десятилетний кредит в размере 3 млрд. долл. США в обмен на программу экономических реформ, рассчитанную на 2011–2013 гг. В 2011 г. страна получила первые два транша кредита – на общую сумму 1240 млн. долл. США, а в июне 2012 г. третий транш в размере 440 млн. долл. Кроме того, в 2010 г. в Фонд за кредитом в 106,7 млн. долл. США на восстановление экономики страны обра- тилась Киргизия; однако ее заявка так и не была одобрена правительством РФ. В ноябре 2011 г. с заявкой на получение кредита в размере 400 млн. долл. США на реструктуризацию газохимической отрасли в Фонд ЕврАзЭс обратилась также Армения (речь идет о кредите в размере 400 млн. долл. США), но пока решение по данному вопросу также не принято. 212 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Согласно принятым на саммите «Группы восьми» в Глениглсе обязательствам с 2005 г. Российская Федерация аннулировала долги африканских стран на сумму 11,3 млрд. долл. США, в том числе предоставив 2,2 млрд. долл. США в рамках Инициа- тивы по облегчению долгового бремени бедных стран с высоким уровнем задолжен- ности. Помимо этого Россия приняла решение о списании долга на сумму 552 млн. долл. США в рамках программы обмена долга на программы развития для следую- щих стран: Мадагаскара, Мозамбика, Эфиопии, Танзании, Бенина и Гайаны. В 2011 г. Россия аннулировала долг Замбии, Бурунди и Танзании на общую сумму 36,2 млн. долл. США. Стоит отметить, что соотношение долей многосторонней и двусторонней помо- щи в российском СМР принципиально иное, нежели в программах «традицион- ных» доноров. Если в западных странах оно составляет 30:70, то в России – 80:20 (данные Минфина за 2007-2008 гг.). Данное соотношение изменилось лишь в 2009 г. в связи с выделением кредитов Антикризисным фондом, составив 60:40. [ПРООН, 2010, c.120]; таким оно остается и поныне [The Russian Federation ODA, 2012, p.2]. Структура российской помощи объясняется принципиальной позицией руковод- ства страны, обозначенной в Концепции 2007 г. В ней, в частности, говорится, что на начальном этапе, до утверждения необходимой базы и разработки механизмов доведения двусторонней помощи, помощь, предоставляемая на многосторонней ос- нове, будет являться приоритетной, однако по мере накопления опыта в сфере СМР и создания институциональной и правовой базы акцент будет смещаться в сторону двустороннего сотрудничества. 2.6. Географические и секторальные приоритеты РФ в сфере СМР. Согласно Концепции 2007 г., содействие международному развитию в России должно выстра- иваться в соответствии со следующими региональными приоритетами: • обеспечение интересов Российской Федерации в многоплановом сотрудни- честве с государствами-участниками СНГ при особом внимании к странам- членам Соглашения о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП) и Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), укрепление интеграционных процессов на пространстве СНГ; • удовлетворение особых потребностей Африки, в т.ч. содействие государ- ствам Африки южнее Сахары в борьбе с бедностью и достижении «Целей развития тысячелетия» ООН; • активизация шагов по участию в интеграционных структурах Азиатско-Ти- хоокеанского региона и развитие партнерских отношений с ведущими ази- атскими государствами во всех областях, в т.ч. в сфере совместных мер по оказанию помощи беднейшим странам; • укрепление связей со странами Ближнего Востока и Северной Африки; • развитие сотрудничества со странами Латинской Америки. Таким образом, российские власти стараются одновременно зафиксировать глобальный характер интересов России в сфере СМР и четко обозначить главный стратегический приоритет – государства, расположенные по периметру российских границ. Региональная направленность российского СМР стала еще более очевид- ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 213 ной после создания в 2008 г. Россотрудничества, Антикризисного фонда ЕврАзЭс и активной разработки ряда программных трастовых фондов под эгидой Группы Всемирного банка для реализации программ в регионе Европа и Центральная Азия (ЕЦА), в том числе создания Евразийского центра продовольственной безопасно- сти (ЕЦБР) и внесения вклада в размере 23 млн. долл. США в трастовый фонд по укреплению потенциала в регионе ЕЦА. По данным последнего официального отчета, опубликованного в мае 2012 г., рас- пределение российского СМР выглядит следующим образом: ЕЦА – 28%, Африка южнее Сахары – 28%, Латинская Америка и страны Карибского бассейна – 20%, Южная Азия – 12%, Восточная Азия и АТР – 9%, Ближний Восток и Северная Аф- рика – 3%. Ключевыми областями являются те сферы, которые были объявлены приори- тетными на период председательства России в «Группе восьми» в 2006 г.: здраво- охранение, образование и энергетика, и в последние годы – продовольственная безопасность. Кроме того, большое внимание уделяется поддержке усилий по уре- гулированию конфликтов и постконфликтному миростроительству, в том числе путем расширения участия России в международных операциях по поддержанию мира, а также в контексте участия России в Комиссии ООН по миростроительству. Подобная концентрация усилий на нескольких ключевых секторах отражает стремление России учесть опыт других стран, в частности рекомендации КСР ОЭСР, который, по словам А. Сторчака, советовал России «не распыляться», «не размазы- вать» помощь по мелким объектам, а помогать странам-реципиентам по двум–трем направлениям, но глубоко и всесторонне»79. Россия выбрала те сферы, в которых у нее есть вполне определенные конкурентные преимущества. Помощь в сфере здравоохранения по совокупным объемам длительное время была наиболее приоритетным направлением российского участия в СМР (до 50% всей помощи), однако в последние годы ее доля стала постепенно снижаться [Cм. рис. 7.2]. Рис. 7.2. Объемы российской помощи в сфере здравоохранения (млн. долл. США) Источник: Довильский доклад, с.2 79 «Наука помогать». Интервью С. А. Сторчака газете «Время новостей». 02.04. 2007. // Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru/ru/press/interview/index.php?id4=48 214 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Россия принимает активное участие в Мускокской инициативе по борьбе с ма- теринской и детской смертностью и осуществляет сотрудничество с целым рядом международных организаций и фондов: ВОЗ, Глобальная инициатива по искоре- нению полиомиелита, Всемирный банк, ЮНЭЙДС, ЮНИСЕФ, Глобальный фонд, а также на двусторонней основе. Российский вклад в реализацию Мускокской иници- ативы по борьбе с материнской и детской смертностью составит 75 млн. долл. США в 2011–2015 гг. Взносы в Глобальный фонд по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией. Рос- сия является постоянным донором Глобального фонда по борьбе со СПИДом, ту- беркулезом и малярией начиная с его создания и рассматривает его как важный ме- ханизм в достижении ЦРТ в области здравоохранения. В 2006 году Правительство РФ приняло решение о поддержании статуса чистого донора и компенсации за счет средств федерального бюджета расходов Глобального фонда, связанных с финан- сированием его проектов на территории России в размере до 217 млн. долл. США. В конце 2010 г. Россия выполнила обязательства по данной инициативе и приняла решение об участии в Третьем пополнении средств Фонда путем выделения 60 млн. долл. США в 2011–2013 гг. Общая сумма обязательств РФ по финансированию Фон- да составила 317 млн. долл. США [Стратегия партнерства, Приложение 7, с.40; До- вильский доклад, с.3]. Другие меры поддержки борьбы с инфекционными заболеваниями. Признавая ма- лярию в качестве одного из основных факторов материнской и детской смертно- сти в Африке, Российская Федерация выделила 20 млн. долл. США в 2007-2009 гг. на финансовую и техническую поддержку усилий по борьбе с малярией в Африке, включая 15 млн. долл. США через программу Всемирного банка с целью софинан- сирования мероприятий Международной ассоциации развития (МАР) в Замбии и Мозамбике (См. вставку 7.3). Также было выделено 4 млн. долл/ США на Глобаль- ную программу ВОЗ по борьбе с малярией, с целью оказания поддержки четырем африканским странам. Вклад Российской Федерации соответствует национальным планам стран-партнеров по борьбе с малярией и полностью скоординирован с дей- ствиями других стран. В 2011-2014 гг. Россия продолжит принимать меры по укреплению потенциала стран, эндемичных по малярии. В сотрудничестве с ВОЗ Россия запускает совмест- ный проект (более 4,5 млн. долл. США) по укреплению потенциала в области кон- троля и ликвидации малярии на национальном и районном уровнях в странах Аф- рики и СНГ. В результате реализации проекта 45 специалистов из Африки и 150 из СНГ пройдут обучение [Довильский доклад, c.7]. ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 215 Вставка 7.3. Расширенная программа борьбы с малярией – Программа Замбии и Мозамбика Российская Федерация выделила 15 млн. долл. США через программу ГВБ с целью со- финансирования мероприятий МАР в Замбии и Мозамбике (7 и 8 млн. долл. США соответ- ственно). В рамках помощи Замбии было доведено уже 68% обещанных средств; в Мозам- бике программа пока еще не начала действовать из-за проблем с закупками. В Замбии на российские средства было закуплено приблизительно 300 тыс. противомо- скитных сеток длительного срока эксплуатации, обработанных инсектицидами, расшире- на кампания по обработке помещений инсектицидами остаточного действия (программа охватывает 1,5 млн. домохозяйств), были расширены местные проекты по борьбе с маля- рией и улучшена система мониторинга и оценки. Достигнутые результаты: • В целом с 2006 г. смертность от малярии сократилась на 47%; • 50% детей в возрасте до пяти лет теперь спят под противомоскитными сетками (в 2006 г. 24%); • 70% беременных женщин проходят периодическое профилактическое лечение от малярии в рамках стандартного наблюдения беременности (по сравнению с 59% в 2006 г.); • количество случаев заболевания малярией и смертность от малярии среди детей до пяти лет снизились на 29% и 33% соответственно за период с 2006 по 2010 гг., в то время как доля детей с тяжелой степенью анемии сократилась на 68% с 13,3% до 4,3% (в основном средняя и тяжелая степень анемии у детей вы- зывается малярией) за тот же период. В результате резкого сокращения смертности от малярии на 66% за период с 2000 г. Зам- бия достигла целевого показателя 50% снижения смертности от малярии, предусмотрен- ного в программе 2010 партнерства «Обратим вспять малярию». Источник: Всемирный банк, Стратегия партнерства, Приложение 10, с.5 Помощь в сфере образования. Российская программа содействия образованию в целях развития (READ). Про- грамма READ, действующая с октября 2008 г., – это совместный проект Правитель- ства РФ и Всемирного банка, направленный на усиление роли России как нового донора в области образования. Правительство РФ одобрило взнос в индивидуаль- ный трастовый фонд Всемирного банка в размере 32 млн. долл. США в 2008–2014 гг. Основной задачей Программы является содействие странам-партнерам с низким уровнем дохода в наращивании институционального потенциала в области из- мерения результатов образовательного процесса, а также последующего ис- пользования этих оценок в целях улучшения образовательного процесса. Для участия в программе было отобрано семь стран (четыре из Африки – Ангола, Эфиопия, Мозамбик, Замбия, две из Центральной Азии – Кыргызстан и Таджики- стан и одна из Юго-Восточной Азии – Вьетнам)80. Оказание поддержки программе «Образование для всех». В 2006 г. Россия выдели- ла 10,2 млн. долл. США в программу «Образование для всех», учрежденную в 2000 г. на период 2006–2013. Перечисленные средства были направлены на финансирова- 80 Трастовый фонд Российской программы помощи развитию в области образования (READ), годовой отчет за 2010 г. 216 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ние Каталитического фонда программы. Россия выделила дополнительно 5,2 млн. долл. США в фонд развития образовательных программ в рамках этой программы на период 2006-2010 гг. (полностью перечислены). Распорядителем обоих фондов является Всемирный банк [Стратегия партнерства, Приложение 10, с.11] Обучение иностранных студентов за счет российского бюджета. В соответствии с постановлением правительства РФ от 2008 г., количество проживающих за рубе- жом иностранных граждан и соотечественников, принимаемых на обучение за счет ассигнований бюджета в федеральные государственные образовательные учрежде- ния высшего и среднего профессионального образования, не может превышать 10 тыс. человек. В последние годы общее число стипендий неуклонно росло, прибли- жаясь к данному ориентиру, и составило в 2011 г. 9817 человек, в т.ч. 4997 предста- вителей из стран СНГ. В общей сложности в настоящее время Россия принимает иностранных граждан из 162 зарубежных стран, однако, поскольку в их числе есть и развитые страны, далеко не все средства, выделяемые на эти цели, подходят под критерии «ОПР». Продовольственная безопасность в последние годы выдвигается на место одно- го из важнейших направлений российского участия в СМР. Как и в случае с другими сферами, приоритет пока отдается сотрудничеству с международными организаци- ями (ФАО, ВПП ООН), международными форумами («Группа восьми» и «Группа двадцати») и в рамках Аквильской инициативы по продовольственной безопасно- сти (АИПБ), в то время как объемы двусторонней помощи пока остаются незначи- тельным (см. Таблицу 7.1). В 2009-2011гг. российский вклад в обеспечение глобальной продовольственной безопасности в рамках АИПБ составил 330 млн. долл. США. На сегодняшний день Россией выделила 86% заявленной суммы. Российский вклад в АИПБ осуществля- ется путем внесения взносов в международные организации (Всемирный банк, ВПП (около 30 млн. долл. ежегодно), Международную организация гражданской оборо- ны (МОГО). Таблица 7.1. Российский вклад во Всемирную продовольственную безопасность (пере- числения в млн. долл. США на I квартал 2011 г.) 2009 2010 2011 Всего Многосторонняя помощь 69,9 62,1 20,0 152,0 Двусторонняя помощь 6,9 36,1 3,0 46,1 Сельское хозяйство, сельская индустрия, 0,0 0,7 0,0 0,7 лесное хозяйство, рыбное хозяйство Питание 0,0 2,0 3,0 5,0 Продовольственная помощь на цели 6,9 33,4 0,0 40,3 развития/Содействие в укреплении продовольственной безопасности Всего 76,8 98,2 23,0 198,1 Источник: Довильский доклад, с.8 ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 217 В рамках реализации Российской инициативы сотрудничества в области содей- ствия развитию сельского хозяйства РФ взяла на себя обязательство выделить 28,5 млн. долл. США для предоставления: 1) 15 млн. долл. США в качестве взноса в Консультативную группу по международ- ным исследованиям в области сельского хозяйства; 2) прямого финансирования в размере 6 млн. долл. США из федерального бюджета Российской Федерации МГУ имени М.В.Ломоносова на цели создания на его базе нового Евразийского центра продовольственной безопасности (ЕЦПБ) для стран ЕЦА, а также 3) Техническое содействие на возмездной основе (ТСВО) в размере 7,5 млн. долл. США со стороны МБРР в поддержку создания ЕЦПБ (Соглашение о взносе под- писано Министерством финансов 28 июня 2011 г.; уплачен взнос в сумме 4,5 млн. долл. США ; Соглашение о ТСВО в размере 6,48 млн. долл. США подписано 17 июня 2011 г., в настоящее время реализуется) [Стратегия партнерства, Приложе- ние 10, с.8]. Отдельно следует упомянуть Трастовый фонд по противодействию глобаль- ному продовольственному кризису в Таджикистане и Кыргызстане на сумму 15 млн. долл. США, созданный Россией и Всемирным банком с целью смягчения по- следствий негативного влияния высоких и неустойчивых продовольственных цен на более уязвимые слои населения с низким уровнем доходов; поддержки прави- тельств в разработке устойчивой национальной системы сельского хозяйства и про- довольственной безопасности, включая повышение потенциала в данной области на местном и региональном уровне, стимулирования роста производительности. Данные меры способствуют обеспечению достаточного уровня продовольствен- ных товаров в Евразийском регионе. Реализуемый в настоящее время в Таджики- стане проект способствовал повышению производства продовольственных товаров и сокращению потерь домашнего скота среди 94 тыс. семей, распространению семян картофеля и удобрений среди 4 тыс. семей, находящихся в наиболее труднодоступ- ных районах, а также образованию 65 общественных производственных объедине- ний [Довильский доклад, c.10] *** Как правопреемница СССР Российская Федерация имеет за плечами более чем полувековую историю оказания помощи развивающимся странам, что дает право называть стартовавший в середине 2000-х гг. процесс наращивания усилий в сфере СМР ее возвращением в ряды доноров. Несмотря на все отличия в идеологии, ме- ханизмах принятия решений, базовых принципах функционирования экономики и круге приоритетных реципиентов, в котором центральное место сегодня занимают страны, в прошлом входившие в состав СССР, нет сомнений в целесообразности строительства национальной системы СМР с оглядкой на советское наследие. СССР вложил немало средств в содействие преодолению отсталости в странах бывшего 218 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ «третьего мира». Советскими специалистами были построено около тысячи раз- личных объектов в странах Азии, Африки, Латинской Америки, сотни тысяч мо- лодых специалистов из этих регионов прошли подготовку в высших и средних спе- циальных учебных заведениях Советского Союза, в учебных заведениях и центрах, созданных при содействии СССР, а также в ходе строительства и эксплуатации объ- ектов сотрудничества. Многие из них сегодня занимают руководящие посты в сво- их странах и представляют собой тот человеческий капитал, который современная Россия может использовать для продвижения своих интересов в сфере содействия развитию. Во-вторых, анализ советского опыта может помочь России построить более эф- фективную систему участия в СМР, в частности, осознать риски, сопряженные с отсутствием должного внимания к оценке результативности помощи и предостав- лению отчетности в соответствии с установленными КСР ОЭСР критериям. Хотя такой отказ со стороны СССР был оправдан в виду «качественных различий» между «экономическим сотрудничеством» и ОПР, оказываемой западными странами, он не только давал возможность последним манипулировать цифрами и занижать реаль- ные объемы советской помощи, но и вызывал раздражение у развивающихся стран. В этом смысле Россия должна приложить все усилия для скорейшей ликвидации понятийных различий, внесения изменений в законодательство и отладки предо- ставления ежегодной отчетности по ОПР в КСР ОЭСР. Однако следует оговориться, что успех на данном направлении будет определяться тем, сохранит ли Россия как донор ориентацию на клуб «традиционных» доноров или попробует приблизить модель участия в СМР к модели ее партнеров по БРИКС. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Когда и почему СССР начал оказывать помощь развивающимся странам? 2. На каких идеологических принципах строилась советская политика в сфере СМР? Почему СССР не использовал термин «помощь развитию»? 3. Какие цели преследовал СССР, развивая экономическое сотрудничество со стра- нами «третьего мира»? 4. В чем заключались качественные отличия советской помощи от помощи, кото- рую предоставляли страны Запада? 5. Какие регионы и сферы являлись для СССР приоритетными и почему? 6. Какие факторы обусловили возвращение России в ряды доноров? 7. В чем состоит специфика нормативно-правовой базы участия России в СМР? 8. Какие органы государственной власти России ответственны за выполнение обя- зательств в сфере СМР? Каковы их функции? 9. Каковы основные цели и принципы участия России в СМР? ЛЕКЦИЯ № 7. РОССИЯ КАК «НОВЫЙ» ДОНОР 219 10. Какие формы и инструменты оказания помощи используются Россией? 11. Какие регионы и сферы являются приоритетными? 12. Какие среднесрочные и долгосрочные ориентиры в отношении объемов россий- ского СМР установлены Концепцией 2007 г.? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Басова П. С., Борисенко А. И., Емельянов А. Л., Козиевская Е. В., Яценко Е. Б. 2010. Перспективы участия российского бизнеса в содействии международному разви- тию в странах СНГ (на примере Киргизии и Таджикистана). // М.: Фонд «Насле- дие Евразии», URL: http://www.fundeh.org/files/publications/164/rb_v_smr_v_sng. pdf 2. Довильский доклад по отчетности оценка выполнения решений ««Группы вось- ми»» в области содействия международному развитию и их результатов. Вклад Российской Федерации. 2011 // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/ru/press/press_releases/index.php?id4=12741 3. Зорина, И. Н. и В. И. Носенко (отв.ред.). 1991. СССР и третий мир: новый взгляд на внешнеполитические проблемы. М.: ИМЭМО,. 4. Концепция участия Российской Федерации в содействии международному раз- витию. Утверждена Президентом России 14 июня 2007 года. // Официальный сайт МИД РФ. URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-osndoc.nsf/e2f289bea62097f9c32 5787a0034c255/00cc9154529e1c7fc32575bc002c6bb5. 5. Рахмангулов М.Р. 2010 Становление национальной стратегии содействия между- народному развитию в России. // Национальные стратегии содействия междуна- родному развитию: учеб.-темат. пособие. Отв. ред. М. В. Ларионова. – М. : Изд. дом Гос. ун-та – Высшей школы экономики:.201-238. 6. Cтратегия партнерства (КПС) Международного банка реконструкции и разви- тия, Международной финансовой корпорации и Многостороннего агентства по инвестиционным гарантиям с Российской Федерацией на 2012–2016 годы. 18 но- ября 2011 года. // Официальный сайт Группы Всемирного Банка. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resourc es/305499-1207479649169/4861412-1312808094498/CPS_rus_12192011clean.pdf 7. Arefieva, Elena B., and Elena A. Bragina. 1991. Changing Approaches to Development Strategy and Development Assistance // Feinberg, R. E, Rachik M. Avakov, E B. Arefieva, and E.Berg. “From Confrontation to Cooperation?: U.S. and Soviet Aid to Developing Countries. New Brunswick, Transaction Publishers: 43-67. 8. Bach, Quintin V.S. 2003. Soviet Aid to the Third World: The Facts and Figures. Lewes: Book Guild. 9. Kanet, Roger E. 2010. “Four Decades of Soviet Economic Assistance: Superpower Economic Competition in the Developing World”. ACDIS O ccasional Paper, July. 220 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 10. Korepanov, Denis V., and Julia Komagaeva. 2012. Russia as International Development Aid Partner: Assistance Effort in Global Health // Russia’s Emerging Global Health Leadership. Ed.by Judith Twigg. Center for Strategic and Development Studies, Washington DC 11. Machowski, Heinrich, and Siegfried Shultz. 1987 “Soviet Economic Policy in the Third World” // International Studies,. Vol.2:.225-245. 12. The Russian Federation ODA. National Report. May 2012. // Ministry of Finance of the Russian Federation [Official website]. URL: www.minfin.ru/common/img/../2012/05/ PresentationEng2012.doc 13. Raffer, Kunibert, and Hans Wolfgang Singer. 2001. The Economic North-South Divide: Six Decades of Unequal Development. Cheltenham, UK: Edward Elgar. 221 III РАЗДЕЛ УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССАМИ СМР 222 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Первое десятилетие XXI века в сфере содействия междуна- родному развитию было ознаменовано выходом на первый план проблем повышения эффективности внешней помощи. Ориен- тация участников СМР на их решение в конечном счете нашла воплощение в Парижской декларации 2005 г. в виде пяти прин- ципов: «право собственности», «согласование», «гармониза- ция», «взаимная подотчетность» и «управление по результатам». Принятие большинством доноров и реципиентов обязательств относительно реализации указанных принципов заставляет их уделять все больше внимания управлению процессами СМР. Именно практическим аспектам оказания помощи и посвящен настоящий раздел лекционного курса. В разделе рассматривается широкий круг вопросов, таких, как специфика систем управления СМР и механизмы планирования программ оказания помощи на двусторонней и многосторонней основе; преимущества и недостатки различных способов, моде- лей и каналов финансирования СМР, а также проектно-ориенти- рованного и программно-ориентированного подходов; методы проведения мониторинга и оценки результативности помощи. Отдельная лекция поднимает вопросы оказания помощи т.н. «нестабильным государствам», которое сопряжено с особыми сложностями ввиду различных проявлений «нестабильности» и многообразия вовлеченных в процесс участников и требует внедрения подлинно инновационных подходов, в полной мере учитывающих специфику данной группы реципиентов. ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 223 ЛЕКЦИЯ №8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР План лекции 1. Законодательные основы систем управления СМР. 2. Организационные модели управления процессами СМР. 3. Планирование программ СМР. 4. Программы оптимизации и реформирования систем управления СМР. В настоящей лекции будут рассмотрены такие аспекты, как законодательные и организационные основы системы управления СМР, стратегическое планирование, системы, формы и способы управления ОПР, разделение труда и координация до- норов на местах в процессе управления ОПР, централизованное и децентрализо- ванное управление, а также механизмы управления по достижению результатов в сфере развития. 1. Законодательные основы систем управления СМР Базовой основой систем управления СМР в странах-донорах является законода- тельство, которое определяет полномочия, функции и механизмы взаимодействия различных правительственных учреждений, вовлеченных в процесс оказания по- мощи развитию, и обеспечивает их подотчетность перед налогоплательщиками. Кроме того, законодательство зачастую определяет основные приоритеты и цели оказания помощи и может «защитить» программы помощи от борьбы за бюджет- ные ресурсы между различными ведомствами, которая , в свою очередь, может пре- пятствовать достижению целей в области развития. В то же время чересчур объ- емное и детализированное законодательство, содержащее множество ограничений, может снижать эффективность помощи, особенно если оно обновляется недоста- точно регулярно, и препятствовать достижению целей гармонизации, согласования и подотчетности [OECD, Managing Aid, 2009, p.16]. Более половины стран–членов КСР (включая США, Великобританию, Канаду, Японию) имеют специализированное законодательство в сфере СМР, включая США, Великобританию, Канаду, Японию, которое преимущественно отражает специфику их национальных правовых традиций (См. Вставку 8.1). Страны без специального законодательства, например Австралия, Ирландия, Норвегия и Швеция, в свою оче- редь, могут быстрее адаптироваться к быстро меняющейся ситуации в сфере СМР [OECD, 2009, p.17]. 224 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 8.1. Законодательная база систем управления СМР в странах – членах КСР ОЭСР США. Управление СМР осуществляется в соответствии с Законом об иностранной помо- щи 1961 г., который реструктурировал действовавшие на тот момент программы помощи, четко отделил военную помощь от невоенной и кодифицировал создание АМР США, ответ- ственного за управление программами экономической помощи. Данный закон также на- ложил запрет на предоставление помощи правительствам, нарушающим права человека, за исключением тех случаев, когда помощь приносит прямую выгоду нуждающимся в этих странах. Закон 1961 г., за полвека «обросший» огромным количеством поправок, не отра- жает современных реалий. В Конгрессе США уже давно обсуждается вопрос о принятии принципиально нового закона, однако пока различные стейкхолдеры не могут согласовать свои интересы. Тем не менее в 2011 г. в Конгресс республиканцем Т. Поу и демократом Х. Берманом был внесен проект Закона о транспарентности и подотчетности иностран- ной помощи, который призван ликвидировать неэффективные программы помощи и мас- штабировать эффективные посредством укрепления процедур мониторинга и оценки ре- зультативности. Закон обязывает президента провести две долгожданные реформы: 1) определить измеряемые цели, параметры реализации и планы проведения мониторинга и оценки, которые должны применяться ко всем программам иностранной помощи (как двусторонним, так и многосторонним) и планам помощи отдельным странам; 2) создать Интернет-сайт для размещения информации обо всех реализуемых США программах по- мощи, включая стратегические и аналитические документы, бюджеты, обоснования выде- ления бюджетных средств, расходы и отчеты. обзоры программ. Канада. С 2008 г. в Канаде действует Закон об ответственности оказания ОПР (DAAA). Этот закон определяет понятие канадской ОПР и новые требования к отчетности. Закон уста- навливает, что термин «ОПР» означает только ту помощь, которая, по мнению ответствен- ного министра, способствует снижению уровня бедности и соответствует требованиям международного права прав человека. Он также предусматривает, что ответственный ми- нистр должен консультироваться с управлениями и ведомствами, международными уч- реждениями и организациями гражданского общества раз в два года. Великобритания. Закон о международном развитии, принятый в 2002 г., определяет цели финансирования программ СМР, основные концепции и термины, обязанности и ответ- ственность министра по вопросам международного развития и других уполномоченных органов, процедуры их взаимодействия с международными финансовыми институтами. Закон определяет стратегическую ориентацию СМР на борьбу с бедностью и запрещает использование помощи на другие цели, в т.ч. и ее «связывание» посредством использо- вания в качестве подрядчиков британских компаний. Вместе с тем в Законе не дано опре- деление бедности, что позволяет трактовать данное понятие расширительно, включая в него также причины бедности, такие, как конфликт, отставание в экономическом развитие и коррупция. Закон позволяет министру иностранных дел выделять средства на исследо- вания способов борьбы с бедностью. Процедуры и параметры ежегодной отчетности определяются Законом об отчетности и прозрачности международного развития 2006 г. Ежегодный отчет включает данные об общем объеме выделенного финансирования, его распределении по регионам, странам, секторам, международным организациям. Данные должны отражать: прогресс в деле до- стижения цели ООН, касающейся выделения 0,7% ВНД на развитие, оценку эффективно- сти помощи и уровня достижения ЦРТ, последовательности политики в области СМР, дан- ные о мерах по обеспечению прозрачности всех действий, направленных на содействие развитию. Отчет представляется парламенту после проведения аудита расходов нацио- нальным аудиторским органом. ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 225 2. Организационные модели управления процессами СМР Содействие международному развитию – чрезвычайно многогранный процесс, система управления которым в любой стране-доноре имеет очень сложную струк- туру. Ее элементами выступают десятки государственных и негосударственных ак- торов, представляющих самые разные сферы общественной жизни. Поскольку СМР изначально было сферой международного взаимодействия, наиболее близко сопри- касающейся с внешней политикой и внешнеэкономической деятельностью, такие ведомства, как Министерство иностранных дел и Министерство финансов неиз- менно оказывают существенное влияние на процесс принятия решений в данной сфере. Вместе с тем, характер распределения функций между акторами варьируется в зависимости от механизма организации политического процесса в целом, степени участия в нем гражданского общества и частного сектора и многих других факто- ров, включая структуру интересов и объем материальных и человеческих ресурсов страны-донора. Хотя организационная модель управления СМР в каждой стране является уни- кальной, в донорском сообществе не раз предпринимались попытки выделить некие «идеальные типы» таких моделей. Наиболее известной типологией является класси- фикация КСР ОЭСР, который выделяет четыре основных типа систем управления процессами СМР в странах-донорах. Тип I. «МИД». Министерство иностранных дел играет лидирующую роль в управ- лении процессами содействия международному развитию и несет ключевую от- ветственность за реализацию политики в сфере СМР. Классическими примерами данной модели являются системы управления процессами содействия междуна- родному развитию Норвегии и Дании. Так, в Дании проблемами развития бедней- ших стран занимается отдельный департамент Министерства иностранных дел (the South Group). В Норвегии основная доля ответственность за реализацию политики в сфере содействия развитию возложена на МИД, в то время как агентство Norad за- нимается техническими вопросами СМР. Тип II. Агентство по международному развитию, входящее в структуру МИД. В рамках данной модели агентство осуществляет координацию и управление дву- сторонними и многосторонними программами содействия международному раз- витию, но при этом его деятельность неразрывно связана с деятельностью самого министерства, выполняющего функцию координатора и определяющего направле- ния работ. Такая модель характерна для Греции, Финляндии, Италии, Нидерландов, Ирландии, Новой Зеландии, Швейцарии. Политика Нидерландов в сфере СМР осу- ществляется Генеральным директоратом по международному сотрудничеству, ко- торое является структурным подразделением МИД Нидерландов. За координацию политики Нидерландов в сфере содействия развитию несет ответственность отдел по обеспечению последовательности политики в сфере СМР, созданный при МИДе в 2002 г. В Финляндии, Норвегии и Люксембурге министры, ответственные за СМР, 226 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ также занимаются вопросами, связанными с торговлей, защитой окружающей сре- ды и обеспечением безопасности. Довольно часто за некоторые аспекты содействия международному развитию в рамках данной модели могут отвечать другие мини- стерства. К примеру, министры экономики и финансов могут нести ответствен- ность за взаимодействие со Всемирным банком и МВФ. Тип III. «МИД-агентства». В рамках данной модели МИД определяет общую по- литику в области международного развития, в то время как отдельные агентства не- сут ответственность за реализацию определенного направления политики в сфере содействия развитию. Политический процесс в данном случае не является односто- ронним, т.к. агентства влияют (в т.ч. посредством обратной связи) не только на всю политику страны-донора и на отдельные решения. Данный тип организационной системы управления СМР характерен для Австрии, Бельгии, Германии, Испании, Португалии, США, Швеции, Франции и Японии. Так, например, федеральное пра- вительство Германии формирует концепцию политики по содействию развитию, обеспечивает управление и контроль над реализацией отдельных мероприятий в этой сфере. Однако в его структуре выделено специальное Федеральное министер- ство экономического сотрудничество и развития (ФМЭСР), которому, согласно ре- гламенту и действующему Положению о распределении обязанностей и ответствен- ности, подчиняются остальные ведомства и подразделения, реализующие политику по содействию развитию. Деятельность этих органов, согласно законодательству, финансируется из бюджета ФМЭСР. Тип IV. «Самостоятельное министерство (агентство)». Данная модель характе- ризует ситуацию, когда ответственность за формирование и реализацию политики в сфере СМР, а также решение всех других вопросов, связанных с международным развитием как идеологического, так и практического характера, несет отдельное министерство или агентство. Примерами реализации данной модели являются си- стемы управления процессами СМР Австралии, Канады, Великобритании. В этих странах агентства обладают высокой степенью самостоятельности в осуществле- нии операционной деятельности, а также предоставляют регулярные отчеты о сво- ей деятельности парламентариям. Так, в Великобритании центральным органом, ответственным за формирование и реализацию политики в сфере СМР, является Министерство международного развития Великобритании (DFID), возглавляемое Государственным секретарем. В Канаде главным правительственным учрежде- нием, которое отвечает за организацию программы помощи, является Канадское агентство международного развития. Однако в управлении процессами СМР уча- ствуют и другие субъекты: Министерство финансов, Министерство иностранных дел и международной торговли, Исследовательский центр по международному раз- витию, Министерство гражданства и иммиграции, Королевская канадская конная полиция, Министерство обороны, Министерство здравоохранения, Министерство охраны окружающей среды Канады, Министерство труда, Министерство промыш- ленности. ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 227 Предложенная КСР ОЭСР классификация организационных моделей предостав- ления помощи, несомненно, является чересчур схематичной и упрощенной. В дей- ствительности, структура национальной системы участия в СМР во всех без исклю- чения странах гораздо сложнее описанных «идеальных типов». Независимо, от того, какое именно министерство/ведомство несет основную ответственность за приня- тие решений в области СМР, в процесс их воплощения в жизнь вовлечено значи- тельное число других участников. Это касается и органов законодательной власти, которые играют ключевую роль в утверждении бюджетов ОПР и осуществлении парламентского контроля за расходованием средств, и отраслевых министерств, координирующих предоставление помощи в отдельных секторах, и, национальных НПО в странах-донорах, которые являются важнейшими звеньями в цепочке дове- дения средств, выделяемых на цели содействия развития, до конечных получателей. Организационные основы сотрудничества с многосторонними организациями. Специалисты КСР ОЭСР выделяют две основные модели управления программами помощи через многосторонние институты: централизованную и децентрализован- ную. В рамках централизованной модели ответственность за взаимодействие с почти 30 многосторонними организациями (Бреттон-Вудскими институтами, региональ- ными банками развития, глобальными фондами и агентствами ООН) и перечисле- ние им средств лежит на единственном министерстве, департаменте или агентстве. Данная модель используется в общей сложности в 9 странах–членах КСР ОЭСР. В скандинавских странах и Новой Зеландии такую роль играет министерство ино- странных дел, в Великобритании – Министерство международного развития, в Ав- стралии – национальное агентство международного развития. В свою очередь, в рамках децентрализованной модели за взаимодействие с много- сторонними организациями отвечают, по меньшей мере, два разных министерства, департамента или агентства. Данная модель используется в 14 странах-членах КСР ОЭСР, при этом в 8 странах эту роль выполняют министерства иностранных дел и финансов, а в остальных 6 – агентства/министерства по международному разви- тию и одно или несколько других министерств, ответственных за отдельные пото- ки финансовых средств (к децентрализованной модели близка и схема, используе- мыми институтами ЕС). Как правило, министерства финансов проводят работу в сфере построения диалога с многосторонними банками развития, а министерства иностранных дел или агентства содействия развитию – с другими многосторонни- ми институтами развития, такими, как ООН, Европейская комиссия, глобальные фонды и неправительственные организации. Степень координации между клю- чевыми министерствами и агентствами варьируется от официальных межведом- ственных структур, встречающихся на регулярной основе, до консультаций ad hoc между госслужащими, занимающимися общими проблемами [OECD, 2011, Report on Multilateral Aid, p.16] (см. вставку 8.2). 228 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 8.2. ЕС: особый случай Европейский союз в лице Еврокомиссии является отдельным членом КСР ОЭСР, донором со своей собственной политикой в области развития и выделяемыми на эти цели сред- ствами. ЕС формирует бюджет полностью из своих собственных ресурсов в соответствии с Договором о функционировании Европейского союза, в отличие от некоторых много- сторонних организаций, которые полностью полагаются на взносы членов. Европейская комиссия предлагает, а Европейский парламент и Европейский совет принимают Много- летнюю финансовую рамочную стратегию. Как и двусторонние доноры, объемы средств, выделяемых ЕС на развитие, определяются в рамках процедуры утверждения бюджета ЕС. Европейский фонд развития финансируется из дополнительных взносов стран-членов. В этом смысле ЕС действует в значительной степени как многостороннее агентство, страны члены которого периодически согласовывают пополнения фонда. Деятельность в сфере содействия развитию планируется совместно департаментами Еврокомиссии и European Европейской дипломатической службы. Реализация программ ЕФР является функцией Еврокомиссии. Европейский инвестиционный банк, акционерами которого являются 27 стран-членов ЕС, действует почти в 150 странах по всему миру, где он осуществляет долгосрочное фи- нансирование, поддерживая реализации целей внешнего сотрудничества и содействия развитию ЕС. В регионах, которые попадают под «внешний мандат» Европарламента и Евросовета, Европейский инвестиционный банк осуществляет финансирование преиму- щественно под бюджетные гарантии ЕС, покрывая суверенные и политические риски. ЕИБ финансирует программы в странах Африки, Карибского бассейна и АТР либо из собствен- ных средств, либо из средств ЕФР, и его деятельность обеспечивается гарантиями со сто- роны стран-членов ЕС. Источник: OECD, 2011, Report on Multilateral Aid, p.19 По большей части ответственность за данное направление СМР несут МИД странов–членов КСР ОЭСР, хотя внутри правительств могут встречаться примеры распыления процесса принятия решений. Важно отметить, что, когда речь идет о целевом финансировании, идущем по каналам многосторонних институтов, ответ- ственность за выделение средств может нести не то ведомство, которое отвечает за нецелевое финансирование в эту организацию или фонд. В Швеции, к примеру, вся «много-двусторонняя» помощь идет через каналы национального агентства SIDA. В других странах за целевое финансирование отвечают обычно отраслевые мини- стерства. Такое разделение ответственности может приводить к потере контроля за направлением средств в одни и те же организации и структуры от различных пра- вительственных учреждений, что опять же выводит на первый план необходимость учреждения единой координационной структуры [OECD, 2011 Report on Multilateral Aid, p.18]. Координация действий. Независимо от типа организационной системы управ- ления СМР, в этот процесс в той или иной степени вовлечены десятки различных министерств, ведомств и других учреждений (одна из наиболее децентрализован- ных систем управления СМР сложилась в США – более 25 различных участников). ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 229 Более того, крупные национальные доноры могут иметь дело с 30 различными пар- тнерами. Все это делает проблему координации действий на национальном уровне стран–доноров одной из важнейших проблем управления процессами СМР. Выполняя обязательства по повышению эффективности оказания помощи, не- которые страны–члены КСР либо консолидируют элементы своих национальных систем, либо рассматривают различные варианты проведения такого рода реформ. Интеграция различных департаментов и агентств под одним стратегическим «зон- тиком» должна обеспечить взаимодополняемость усилий и необходимую синергию. Страны КСР активно продвигают подход, который сводит все формы оказания по- мощи на уровне страны-партнера в единую систему управления займами, грантами, технической помощью и взносами в глобальные фонды. Они также предпринимают усилия в области интенсификации взаимодействия между властными структурами на федеральном и местном уровнях и другими акторами («мозговыми трестами», университетами, частными фондами, НПО). Укрепление подобных связей призва- но максимизировать конкурентные преимущества различных участников СМР и минимизировать дублирование усилий [OECD, Managing Aid, 2009, p. 36-37]. Координация действий может представлять особую сложность, когда активными участниками процесса являются крупные и политически влиятельные ведомства, которые имеют цели, не связанные с развитием (в первую очередь, Министерство обороны или Министерство торговли). В этой связи особую роль приобретает так называемый общеправительственный подход, который может реализовываться как на уровне «штаб-квартиры», так и «в поле» – в странах-партнерах – и который приобретает особое значение при организации управления СМР в «нестабильных» и «затронутых конфликтом» странах [Подробнее об этом см. Лекцию №11]. В рам- ках общеправительственного подхода ряд крупных стран-доноров (США, Япония, Франция) учредили полупостоянные межведомственные комитеты для координа- ции действий. Структура таких межведомственных комитетов варьируется, однако ключевыми факторами их эффективности являются широта мандата и полномо- чий, а также частота официальных заседаний и спектр проблем, которые они об- суждают – см. вставку 8.3 [OECD, Managing Aid, 2009, p.18]. Германия, в свою оче- редь, ввела концепт «страновой команды» и свела все агентства, ответственные за имплементацию программ и проектов в сфере СМР под одной крышей – в рамках German House. Система управления процессами СМР «на местах». Ключевую роль в управле- нии СМР «на местах» играют сотрудники дипломатических миссий в странах-пар- тнерах, на которых лежит ответственность за согласование программ помощи раз- вития с более широкой внешнеполитической повесткой дня в той или иной стране. Посол или глава дипмиссии представляет страну–донора на высшем уровне и может повлиять на решения, имеющие значение для достижения целей развития в таких вопросах, как «надлежащее управление» и соблюдение прав человека. Достаточно часто послы помогают определять страновую стратегию оказания помощи и долж- 230 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 8.3. Межведомственная координация в отдельных странах – членах КСР ОЭСР Межведомственная координация во Франции. Межведомственный комитет по между- народному сотрудничеству и развитию (CICID), возглавляемый премьер-министром, был учрежден в 1998 г. В его состав входят главы 12 министерств, непосредственно вовле- ченных в процесс оказания помощи развитию (иностранных дел, финансов, иммиграции; образования, научных исследований, внутренних дел, обороны, окружающей среды, со- трудничества, бюджетной политики, торговли, заморских территорий). Функциями CICID являются: 1) определение стран, которые могут быть отнесены к так называемой Зоне при- оритетной солидарности1; 2) определение общих целей и инструментов политики СМР; 3) обеспечение географического и отраслевого соответствия различных компонентов и институтов французского СМР; 4) мониторинг и оценка результативности в соответствии с определенными параметрами. Комитет CICID проводит заседания не реже одного раза в год. В Секретариат Комитета входят представители двух министерств: иностранных дел и экономики, финансов и промышленности. Межведомственная координация и повышение эффективности помощи в США. В рамках Совета национальной безопасности США были учреждены постоянные Комитеты по координации политики, призванные усовершенствовать межведомственную координа- цию. В 2007 г. в повестку дня комитетов впервые были включены проблемы повышения эффективности, что привело к учреждению Специальной межведомственной рабочей группы по проблемам эффективности помощи, вскоре переименованной в Подкомитет по координации политики в вопросах повышения эффективности помощи. В состав коми- тетов входят представители всех крупнейших ведомств, отвечающих за предоставление иностранной помощи и развитие торговли. Подкомитет преследует две основные цели: повысить координацию действий внутри правительства США на уровне «штаб-квартиры» и в странах-партнерах, а также способствовать разработке общеправительственного под- хода к проблемам эффективности международной помощи. Подкомитет одобрил и вне- дрил Межведомственный план действий в области повышения эффективности помощи и разработал общую позицию по данному вопросу к саммитам «Группы восьми» 2007–2008 гг., III Форуму высокого уровня в Аккре и другим международным форумам. Институциональная консолидация в Японии. Исторически организационная система управления СМР в Японии носила фрагментированный характер: займы, гранты и про- граммы технического содействия управлялись различными структурами, однако в 2006 г. она подверглась масштабной реформе. Реформа учредила межведомственную струк- туру высшего уровня – Совет по международному экономическому сотрудничеству под председательством премьер-министра. Реализация двусторонних и многосторонних про- грамм Министерства иностранных дел была объединена в рамках одного бюро, в то вре- мя как выделение льготных займов Японским банком международного развития и часть грантовой деятельности министерства иностранных дел были переданы Агентству между- народного развития Японии. Непосредственным результатом данной консолидации стало внедрение более стратегического и интегрированного подхода к СМР, который позволит повысить эффективность японской системы в реализации приоритетов, установленных Советом по международному экономическому сотрудничеству. Источник: OECD, p.18, 37. 1 Зона приоритетной солидарности – la zone de solidarité prioritaire (ZSP) – определена в ходе встречи CICID 14 февраля 2002 г. В настоящее время она включает страны (в основном бывшие колонии и заморские территории) Ближнего Востока, Север- ной Африки, Африки южнее Сахары, в Латинской Америки, Карибского бассейна, АТР и бассейна Индийского океана. ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 231 ны одобрить ее до проведения любых интервенций. Некоторые послы также имеют в своем распоряжении специализированные фонды, которые могут быть использо- ваны для поддержки отдельных проектов развития. Именно поэтому дипломаты, отправляемые в развивающиеся страны должны иметь обширные знания в сфере СМР [OECD, 2009, p.31]. Одним из важнейших вопросов организационной структуры системы управле- ния СМР и факторов, от которых напрямую зависит эффективность координации действий между различными донорами, является степень децентрализации мо- делей управления. На практике в большинстве случаев системы управления про- цессами СМР являются децентрализованными. Под децентрализованной моделью организации подразумевается наличие сети представительств страны–донора на территории стран-реципиентов, занимающихся реализаций программ СМР. При этом в роли представительств могут выступать страновые подразделения нацио- нальных агентств развития, дипломатические миссии. Стоит отметить, что степень децентрализации отличается от страны к стране. К основным факторам, влияющим на степень децентрализации, можно отнести: модель системы принятия решений, комплексность системы управления (число министерств и агентств, участвующих в процессе), объем помощи и количество стран-партнеров. Часто децентрализован- ные системы управления являются более эффективными, поскольку являются бо- лее гибкими и позволяют быстрее реагировать на потребности страны-партнера. Ярким примером децентрализованной модели организации национальной систе- мы СМР СМР является АМР США с разветвленной системой представительств во многих странах мира, в то время как ММР Великобритании придерживается прин- ципа централизации, реализуя СМР через штаб квартиру в Лондоне. Использование децентрализованной системы управления процессами СМР, од- нако, требует от доноров решения таких важных задач, как: 1) четкое распределение ролей и сфер ответственности между ключевыми сторонами; 2) адаптация систем управления к местным условиям; 3) обеспечение гарантии сохранности человече- ских и финансовых ресурсов. Кроме того, оно сопряжено с более высокими издерж- ками, обусловленными необходимостью содержания отдельных страновых пред- ставительств, по сравнению с централизованной системой. [OECD, 2009, p.35] Системы СМР являются динамичными и постоянно эволюционируют. Измене- ния в системе управления (создание новых органов, реорганизация, централизация или децентрализация) часто связаны с изменениями в правительстве, сменой долж- ностных лиц, изменениями в объемах и динамике предоставления помощи, спосо- бах управления помощью (путем укрепления последовательности предоставления двусторонней помощи на уровне страны-партнера, ориентации на достижение ре- зультатов). Новые направления деятельности по исполнению международных обя- зательств также способствуют изменениям в национальных системах управления. 232 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 3. Планирование программ СМР В настоящее время наиболее развитые и институционально закрепленные прин- ципы и механизмы планирования ресурсов в целях содействия развитию имеют страны-члены КСР ОЭСР. Планирование объемов помощи, предоставляемой в рам- ках программ содействия развитию на двусторонней основе, осуществляется на на- циональном уровне стран доноров профильными министерствами и агентствами, ответственными за реализацию проектов в сфере СМР, а утверждение плановых ре- сурсов – в рамках процедуры согласования ежегодных бюджетов национальными парламентами. После того, как национальные парламенты утверждают бюджеты, ресурсы направляются в органы-распорядители бюджетных средств, а затем стра- нам-партнерам, либо в многосторонние институты для реализации соответствую- щих проектов и программ. Реализация программ содействия развитию на двусто- ронней и многосторонней основе требует выбора разных принципов и механизмов. Планирование и финансирование двусторонних программ в сфере СМР. Объемы двусторонней помощичаще всего определяются, исходя из приоритетов, обозначен- ных в планах/стратегиях доноров по содействию развитию, а также общих целей по- литики в отношении стран-получателей. Планирование ресурсов для финансиро- вания программ СМР осуществляется в рамках общего процесса государственного управления финансами, принципы которого отличаются от донора к донору. Тем не менее, финансирование двусторонних программ в сфере развития так же, как и в случае с реализацией многосторонних программ, осуществляется из средств, определяемых на ежегодной основе национальными парламентами. Национальные органы-распорядители бюджетных средств (федеральные министерства, агентства развития, а также посольства в странах-партнерах), не всегда имеют достаточную степень свободы в перераспределении средств в случае наступления непредвиден- ных обстоятельств и ситуаций. В случае двусторонних механизмов финансирования проектов в сфере СМР существует риск того, что четкая привязка ресурсов к опре- деленному региону или сектору может способствовать снижению эффективности помощи в целом, поскольку обязывает управленцев на местном уровне исполнять существующие программы в соответствии с четкими инструкциями национальных парламентариев. Существует также ряд факторов, которые в значительной мере ис- кажают заранее спланированные объемы финансирования двусторонних программ в сфере СМР. К таким факторам, в частности, относятся дополнительные потоки помощи из средств наднациональных (региональных) органов или местных органов власти [OECD. 2009, p.60]. Другим фактором, осложняющим финансирование программ двусторонней по- мощи, может являться отсутствие единого интегрированного национального фи- нансового плана расходов на цели СМР, поскольку программы помощи беднейшим странам могут реализовываться различными министерствами, которые финанси- руют свою деятельность из собственных бюджетов. Это затрудняет процесс функ- ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 233 ционирования системы оказания помощи, усложняет процедуры мониторинга и отчетности, повышает транзакционные издержки как для стран-доноров, так и для стран-получателей помощи [OECD, 2009, p.61]. Вклад местных и региональных органов власти стран–доноров является неоце- нимо важным при планировании и реализации двусторонних программ в сфере СМР. Практика децентрализованного со-финансирования или твиннинга проек- тов содействия развитию наиболее распространены в странах ЕС и Канаде. Так, в Италии, Франции и Испании при планировании проектов содействия развитию местные органы власти руководствуются законодательством и нормативными рам- ками, установленными национальными агентствами содействия международному развитию. Такой подход позволяет повысить общий уровень участия стран в СМР, способствует участию населения в программах и повышению уровня его осведом- ленности об усилиях, предпринимаемым страной-донором. Тем не менее существу- ют риски дублирования программ, осуществляемых на национальном и местном уровнях страны-донора. Для преодоления этих рисков страны-доноры создают базы данных проектов, реализуемых местными органами власти, выявляют лучшие практики содействия развитию на местном/региональном уровне, а также разраба- тывают рамки для мониторинга и оценки результативности реализации проектов. Местные органы власти могут напрямую не следовать принципам Парижской де- кларации, и тогда федеральные органы власти должны создавать стимулы для их внедрения в практику [OECD, p.62]. Важным аспектом планирования ресурсов помощи является реализация прин- ципа предсказуемости помощи (aid predictability). Это особенно актуально при опре- делении долгосрочных финансовых потоков содействия развитию, а также при ре- ализации среднесрочных программ, связанных с достижением ЦРТ. Это означает, что в среднесрочной перспективе предсказуемые финансовые потоки могут помочь министерствам финансов стран-партнеров адекватно спланировать свою деятель- ность по достижению ЦРТ. Обычно среднесрочный горизонт планирования ресур- сов ОПР в странах-членах КСР ОЭСР не превышает 4 лет. В некоторых странах, таких, как Швейцария, и странах, принявших обязательство достигнуть цели опре- деленного соотношения ОПР и ВНД, правительства принимают бюджеты на долго- срочную перспективу. Тем не менее это не является гарантией того, что финансиро- вание обязательств осуществляется согласно плану. Объемы финансирования ОПР определяются исходя из прогноза объемов ВНД и согласуются ежегодно в законода- тельном порядке [OECD, 2009, p.62]. Важно также отметить, что многие страны-реципиенты сталкиваются с большим количеством трудностей на национальном уровне при работе с донорами, которые предоставляют различные рекомендации в отношении развития определенных секторов, а также одновременно участвуют в финансировании определенных про- грамм. Страны-реципиенты в целях содействия развитию определенных секторов могут обратиться к нескольким донорам одновременно, поскольку часто не знают, в какие временные сроки и какой объем помощи доноры смогут предоставить. При 234 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ этом вероятность пересечения функций и дублирования действий доноров увели- чивается. Кооперация же доноров может способствовать снижению доли фрагмен- тированной помощи. Важным элементом процесса координации доноров в рамках реализации про- ектов в сфере развития является использование инструментов планового страно- вого финансирования (country programmable aid) и национальных стратегий сни- жения уровня бедности. Так, предоставление гарантированных объемов помощи в соответствии с долгосрочными планами помогает странам-членам осуществлять долгосрочные реформы. Исследование поддержки бюджета, проведенное Страте- гическим партнерством Африки в 2007 г. (2007 SPA Budget Support Survey)81, проде- монстрировало, что показателем качества программ поддержки бюджета является факт предоставления финансов на регулярной основе в соответствии с запланиро- ванными ориентирами. Предоставление фондов с временными лагами или отмена обещанных выплат снижают уровень предсказуемости помощи. В свою очередь, к положительным эффектам использования инструментов планового финансиро- вания можно отнести: низкие затраты создания общей базы планирования для стран-получателей помощи и доноров; повышение уровня подотчетности доноров; повышение прозрачности потоков помощи; возможность проведения оценки кон- центрации доноров в регионе. Управление двусторонними программами СМР осуществляется на двух уровнях: национальном (управление из «штаб-квартиры) и местном (децентрализованное управление при реализации проектов в странах-партнерах). В процессах управ- ления ОПР в рамках реализации программ непосредственно в странах-партнерах участвует широкий круг сторон, таких, как национальные посольства и предста- вительства в странах-членах, национальные агентства СМР, а также национальные правительства стран-партнеров, в частности, при выработке национальных страте- гий развития. К примеру, правительство Великобритании обычно заключает трех- годичные рамочные соглашения финансирования программ содействия развитию. В Афганистане, Руанде и Сьерра-Леоне такого рода соглашения заключены сроком до десяти лет [OECD, 2009, p.63]. Для реализации страновых стратегий доноры часто вносят правки в многолетние планы финансирования проектов содействия развитию, в которых обозначены чет- кие механизмы содействия развитию региона и секторов. Тем не менее такая прак- тика распространена далеко не среди всех доноров. Степень открытости данных различается от донора к донору. Так, некоторые доноры заключают официальные соглашения об объемах финансирования программ, тогда как другие доноры предо- ставляют такого рода информацию на неформальной основе лишь в отношении от- дельных видов программ содействия развитию, или не предоставляют ее вообще. К донорам, предоставляющим информацию о финансировании программ в сфере со- действия развитию, относятся Люксембург и ЕС в качестве коллективного донора, 81 UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development). 2008. Budget Support: A Reformed Approach or Old Wine in New Skins? UNCTAD, Geneva. ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 235 который в своих страновых стратегиях обозначает среднесрочные и долгосрочные механизмы финансирования программ. Тем не менее, сложные процедуры приня- тия решений часто затягивают процесс предоставления финансирования [OECD, 2009, p.63]. Планирование многосторонних ресурсов в целях развития. Процесс принятия решения о выделении средств в многосторонние организации варьируется в зави- симости от характера перечисляемых средств. Так, взносы в некоторые многосто- ронние организации (МВФ, многосторонние банки развития, бюджет ЕС и секрета- риат ООН) либо являются обязательным условием членства, либо зафиксированы в долгосрочных соглашениях, заключенных по результатам переговорах о пополне- нии фондов (ЕФР, МАР, ГЭФ, Глобальный фонд). Некоторые многосторонние орга- низации, такие, как ВОЗ и ЮНЕП, могут финансироваться как на основе предвари- тельных оценок, так и добровольно, другие – полностью добровольно (большинство фондов и программ ООН) [OECD-DAC, 2011, p.17]. В половине стран–членов КСР ОЭСР объемы взносов и рекапитализации нель- готных «окон» многосторонних банков развития – АБР, АфБР, МБР и МБРР – опре- деляется министерством финансов. В Австралии, Бельгии и Канаде такие решения принимаются также при участии их министерств и агентств международного раз- вития. В Германии, Греции и Великобритании подобными полномочиями обла- дает только агентство международного развития или министерство, чей мандат покрывает многосторонние банки развития, а в скандинавских странах – МИД. Льготные окна банков и фондов развития – АфФР, АФР, Фонд специальных опера- ций МБР, трастовые фонды Механизма финансирования сокращения бедности и содействия экономическому росту (Poverty Reduction and Growth Facility – PRGF) и Инициатива облегчения долга бедных стран с высоким уровнем задолженности (Heavily-Indebted Poor Countries – HIPC), а также МАР – действуют на основе добро- вольных взносов. Решения о выделении средств в эти фонды принимаются по вы- шеописанной схеме. Страны-члены ЕС договариваются о пополнении ЕФР каждые пять лет; при этом механизмы распределения ответственности между ведомствами различаются в 15 европейских странах-членах КСР. Приблизительно треть стран ведут переговоры о рекапитализации через свои министерства иностранных дел, развития и финансов. В европейских странах-членах ЕС доля взносов в бюджет ЕС, отвечающих критериям ОПР, не проходит отдельной строчкой в бюджете, за исклю- чением Великобритании, где в целях контроля эта часть взносов заведена в бюджет ММР [OECD, 2011, p.68]. Чаще всего многосторонние институты осуществляют финансирование много- летних программ. Так, средний период осуществления программ содействия разви- тию Европейской комиссии составляет 6–7 лет, а программ ПРООН – 4 года [OECD- DAC, 2011, p. 68] 236 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Планирование долгосрочных программ. Одним из центральных вопросов управ- ления СМР является проблема планирования долгосрочных программ сотрудни- чества с развивающимися странами и связанная с ней проблема корректировки объемов расходов. Планирование выполнения обязательств по финансированию программ содействия развитию является важным этапом в рамках деятельности стран КСР ОЭСР по достижению ЦРТ. В настоящее время многие страны-члены КСР используют 3-4-летний период при планировании расходов для реализации программ содействия развитию. Планирование ресурсов ОПР в странах-членах КСР, как правило, связано с достижением цели выделения установленной доли от ВНД. Таким образом, решение о предоставлении ОПР принимается в соответствии с прогнозными расчетами объемов ОПР. Отдельной методологической и практической проблемой финансирования про- грамм содействия развитию является целевое финансирование (non-core funding) многосторонних организаций для реализации программ, направленных на решение неотложных/неплановых задач. Наличие плановых и неплановых финансовых по- токов средств создает как дополнительные трудности, так и дополнительные воз- можности. С одной стороны, наличие потоков непланового финансирования по- вышает транзакционные издержки организации, получающей финансирование, которые заключаются во временных ресурсах, необходимых для заключения согла- шений о финансировании, а также исполнения согласованных процедур монито- ринга и отчетности. С другой стороны, предоставление неплановых ресурсов через каналы многосторонних институтов способствует решению проблемы фрагментар- ности помощи и позволяет дополнять существующие программы международных доноров. Немало вопросов в согласовании политики содействия развитию возникает при взаимодействии суверенных доноров с учреждениями ООН. Так, сотрудничество стран-членов КСР ОЭСР с ВОЗ преимущественно координируется национальным министерством здравоохранения, однако многие технические вопросы, а также во- просы, требующие политического решения, к примеру, в рамках ПРООН, входят в сферу ответственности специалистов соответствующих департаментов националь- ных МИДов [OECD, 2009, p.69]. Вопрос планирования многосторонних программ, является нетривиальным в случае с ООН, поскольку большинство программ и фондов организации, в част- ности ПРООН, финансируются на добровольной основе. Более того, многие наци- ональные правительства развивающихся стран, в частности, стран Латинской Аме- рики, используют механизмы ПРООН для реализации собственных приоритетов. Эти ресурсы не попадают в категорию ОПР, но являются предметом переговоров между донорами и получателями помощи, повышают эффективность действий международного института, направленных на укрепление потенциала страны-пар- тнера в обеспечении экономического роста и достижении ЦРТ. Такая схема финан- сирования и модель планирования делают организацию уязвимой к любым измене- ниям в объемах ресурсов, предоставляемых суверенными донорами. ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 237 Всемирный банк является крупнейшим многосторонним донором, получающим наибольшую долю непланового финансирования. При этом модель управления программами Банка позволяет организации быть гибкой и оперативно реагировать на изменение ситуации. Так, для реализации программ, направленных на решение конкретных проблем, создаются специальные трастовые фонды. При этом Всемир- ный банк может выступать как в роли агента-исполнителя региональных фондов, так и держателем и распорядителем средств. Особый интерес представляет принятие решений о реализации многосторон- них программ содействия развитию в ЕС. Объемы финансирования тех или иных программ определяются государствами-членами, Европейским парламентом и Ев- ропейской комиссией, зачастую имеющими различные приоритеты. Тем не менее после согласования и утверждения приоритетных программ содействия развитию ответственность за их реализацию берет на себя комиссия, представленная Гене- ральным директоратом по международным отношениям и Генеральным директора- том по содействию развитию. Финансирование программ по содействию развитию осуществляется из средств бюджета ЕС, а также через ЕФР, из которого финансиру- ются многолетние программы содействия развитию в странах Африки, Тихоокеан- ского и Карибского бассейнов [OECD, 2009, p.69]. В посткризисный период возросла необходимость координации действий много- сторонних институтов в определенных секторах и регионах. Примером реализации данной формы сотрудничества является межинституциональный механизм, учреж- денный в 2008 г. программами и фондами ООН (ВОЗ, МОТ, ЮНЕСКО, ФАО, ВПП, ПРООН, ЮНИСЕФ), а также Группой Всемирного банка и позволяющий быстро перемещать фонды между организациями. Это стало шагом к реализации идеи соз- дания Международного агентства помощи, которое будет координировать работу доноров и осуществлять контроль над процессами финансирования и реализации программ развития82. В большинстве случаев цели и приоритеты многостороннего сотрудничества стран КСР ОЭСР в сфере содействия развитию лежат в русле программ двусторон- него сотрудничества либо дополняют их, уточняя цели и задачи сотрудничества в рамках реализации национальной политики содействия развитию. Многолетние обязательства стран-доноров позволяют повысить степень предсказуемости объ- емов финансирования, а принимаемые многосторонними институтами многолет- ние финансовые планы способствуют обеспечению согласованности в реализации политических приоритетов суверенных доноров, а также последовательности дей- ствий многосторонних институтов в рамках реализуемых программ на местах. В целях обеспечения диверсификации методов предоставления помощи многие страны-доноры к настоящему моменту уже разработали или находятся в процессе разработки стратегии взаимодействия с многосторонними организациями, опреде- ления приоритетов и целей сотрудничества. Решения о предоставлении финанси- рования и способах организации и управления взаимодействия с международными институтами принимаются исходя из принципов данных стратегий. Другие доноры 82 Riddel, Roger C. 2007. Does Foreign Aid Really Work? Oxford: Oxford University Press. P. 93 238 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ обозначают приоритеты для многостороннего сотрудничества на основе общей по- литики СМР. В общем и целом многосторонние приоритеты и цели стран-членов КСР ОЭСР соответствуют двусторонним стратегиям или дополняют их, ставя за- дачи для многостороннего сотрудничества в регионах, странах и секторах, которые не регулируются в рамках программ двустороннего сотрудничества [OECD, 2009, p.72]. Глобальные фонды и программы. В отдельную категорию многосторонних кана- лов помощи развитию попадают глобальные фонды и программы, поддерживаю- щие отдельные сектора и инициативы, такие, как здравоохранение, включая борьбу со СПИДом, начальное образование, защита окружающей среды. Такие фонды, как Глобальный фонд по борьбе с ВИЧ/СПИДом, малярией и туберкулезом, Глобальное партнерство для образования, являются одними из ключевых инструментов финан- сирования деятельности доноров в странах с низким уровнем дохода. Принципы работы глобальных фондов, включая методы мобилизации и распределения ресур- сов, существенно отличаются от работы международных институтов. Международ- ное сообщество доноров создает новые фонды для мобилизации ресурсов в целях общественной поддержки приоритетов и борьбы с глобальными вызовами [OECD, p.71]. Большая часть финансирования глобальных фондов осуществляется через на- циональные бюджеты. Тем не менее значительная часть ресурсов поступает через НКО и частный сектор. Глобальные фонды могут выступать в качестве эффектив- ных дополнительных механизмов по поддержке многосторонних и двусторонних программ, направленных на достижение целей развития на страновом уровне. Так, Парижская декларация определяет роль глобальных фондов как факторов укрепле- ния экономической интеграции на страновом уровне. Финансирование, осущест- вляемое глобальными фондами, предоставляется в рамках поддержки бюджета или программ развития секторов и тем самым способствует интеграции диалогов на сек- торном уровне. К примеру, Глобальный фонд осуществляет совместные программы с Фондом по защите окружающей среды через учреждения ООН и многосторонние банки развития в Малави, Мозамбике и Руанде [OECD, Managing Aid, 2009, p.72]. Тем не менее глобальные фонды и программы имеют определенные недостатки. Акцент на решении единственного вопроса препятствует синергии с другими про- блемами, и ведет к дублированию функций уже действующих структур и повыше- нию транзакционных издержек. Эти факторы могут оказывать значительное вли- яние на решения стран-доноров о предоставлении финансирования в глобальные фонды. Другой проблемой деятельности глобальных фондов является реализация прин- ципов управления по результатам. Зачастую используемые ими практики практики существенно отличаются от практик мониторинга, оценки результатов, использу- емых другими донорами для измерения прогресса в достижении целей развития83. При этом фонды сталкиваются с трудностью предоставления отчетности на уровне 83 OECD. 2009. Aid Effectiveness: A Progress Report on Implementing the Paris Declaration, Better Aid, OECD ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 239 страны-партнера, поскольку часто не имеют представительств на локальном уров- не. Часто в своей деятельности фонды придерживаются международных стандартов и не соотносят свою деятельность с национальными стандартами стран-партнеров. Таким образом, актуальной задачей для глобальных фондов является интенсифи- кация их взаимодействия с донорами, реализующими программы содействия раз- витию в регионах. 4. Программы реформирования и оптимизации систем управления СМР В силу необходимости подведения итогов и оценки степени достижения ЦРТ к 2015 г. одной из центральных задач для многих доноров является внедрение про- грамм, направленных на реформирование и повышение эффективности систем управления программами СМР. Программы доноров, направленные на реформиро- вание систем управления помощью, различаются по форме и способам реализации, а также составу участников. Тем не менее можно выделить несколько ключевых на- правлений реформирования систем управления программами в сфере СМР: 1) внедрение механизмов управления по результатам (УПР); 2) повышение транспарентности и эффективности управления финансовыми потоками помощи; 3) повышение эффективности предоставления помощи; 4) изменение концепции и роли ОПР в проектах содействия развитию стран- доноров. Рассмотрим каждое из направлений более подробно. Внедрение механизмов управления по результатам в целях развитиях (УПРР)84. Концепция УПРР, впервые сформулированная в рамках Второго круглого стола по управлению по результатам в Марракеше в 2004 г.85, является управленческой стра- тегией или подходом, согласно которому в процессе исполнения программ СМР до- стигаются четко определенные цели и результаты. Стратегия задает направление для повышения эффективности программ в сфере СМР, в рамках которого инфор- мация о достигнутых результатах используется для усовершенствования процесса принятия решений, а также применяются практические инструменты для страте- гического планирования, управления рисками, оценки полученных результатов86. Впоследствии управление по результатам стало одним из ключевых принципов Парижской декларации 2005 г., одним из индикаторов реализации которых стало создание поддающихся мониторингу и оценке параметров для измерения прогресса и оценки степени достижения результатов. К 2010 г. доноры поставили себе цель снизить число стран, в которых отсутствуют прозрачные рамки для оценки резуль- татов на треть87. 84 Managing for Development Results, Policy Brief, Organization for Economic Cooperation and Development. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/18/53/42447575.pdf 85 Second Roundtable on Development Results. URL: http://www.mfdr.org/2ndRoundtable.html 86 Second International Roundtable on Managing for Development Results. URL: http://www.mfdr.org/documents/ RapporteurSummaryofSeminarIII.pdf 87 OECD. 2008. Th e Paris Declaration on Aid Eff ectiveness and the Accra Agenda for Action. OECD Publishing, Paris. P.9 http://www.oecd.org/ dataoecd/30/63/43911948.pdf 240 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ В широком смысле концепция УПРР предполагает оценку реального воздействия помощи на повышение качества жизни населения страны-партнера, в том числе пу- тем изменения институтов, создания и реализации страновых стратегий, на основе которых правительства стран-партнеров, многосторонние и двусторонние доноры способны реализовывать программы в сфере СМР. Данный подход отражает основ- ные принципы «надлежащего управления», такие как наличие четко определенных целей, прозрачный процесс принятия решений, постоянный процесс повышения эффективности, основанный на анализе предыдущего опыта. Концепция УПРР позволяет объединить международные усилия по исполнению ключевых обязательств в сфере управления процессами содействия развитию, по- высить эффективность программ СМР на местах и подотчетность в отношении граждан как страны-партнера, так и страны-донора. При этом концепция предпо- лагает, что цели являются не только понятно определенными и измеряемыми, но и обозначенными в качестве результатов программ (например, уровень снижения детской смертности, уровень посещаемости школ и т.д.). Одним из условий являет- ся всестороннее признание этих целей донорами, а также внедрение их странами- партнерами в национальные стратегии развития. Выстраивание цепочки целей и стратегий на национальном уровне, а также со- гласование их с международными приоритетами является сложной задачей как с политической, так и с технической точек зрения. В рамках концепции УПРР фун- даментальной задачей является имплементация и внедрение ЦРТ в национальные стратегии развития и борьбы с бедностью, а также многосторонние региональные и секторальные планы сотрудничества. Нетривиальной задачей является также со- гласование позиций доноров друг с другом и с национальными приоритетами раз- вивающихся стран. Значимую роль в решении этой задачи, а также координации ключевых стейкхолдеров, в том числе при принятии решений в отношении бюджет- ного планирования, играют международные институты, в частности КСР ОЭСР как консультативный орган, Всемирный банк и учреждения ООН. Построение системы УПРР предполагает формирование многоуровневой систе- мы взаимосвязей и согласования процессов управления. Так, на уровне развива- ющихся стран для внедрения в практику подхода управления по результатам для развития требуется наличие шести компонентов: политическое влияние, высокий национальный потенциал; согласование принципов УПР с национальными систе- мами; проведение оценок на национальном уровне; а также участие в проведении международных оценок программ. Часто построение системы УПРР начинается с изменения системы мониторинга и оценки. Исследование, проведенное в рамках мониторинга исполнения принци- пов Парижской декларации, показало, что только 5% исследованных стран исполь- зуют рамки для управления по результатам. Хотя действия по внедрению данной концепции были предприняты в 56 странах, опыт указывает на то, что для реализа- ции этой задачи необходимо, как минимум, 7 лет. ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 241 Деятельность мирового сообщества по внедрению концепции УПРР осуществля- ется по трем основным направлениям. Первым направлением является укрепление национального потенциала. Для этого развивающиеся страны должны работать с национальными агентствами СМР, гражданским обществом и другими стейкхолде- рами в целях реализации национальных программ развития и достижения постав- ленных в них результатов. Первоочередной задачей многосторонних институтов является содействие в повышении потенциала способности развивающихся стран достигать поставленные результаты, в том числе, путем предоставления статисти- ческой информации, содействия в создании систем мониторинга и оценки резуль- тативности. Вторым направлением является повышение эффективности помощи. Для боль- шинства агентств СМР внедрение концепции УПРР означает смещение акцента с затрат и непосредственных результатов на долгосрочные эффекты их деятельности в развивающихся странах. В этой связи многосторонние доноры внедряют рамки для управления по результатам в свои стратегии и программы сотрудничества, де- лая акцент на устойчивых результатах страны, а также создавая системы отчетно- сти о результатах. Наконец, третьим направлением является формирование и укрепление глобаль- ных партнерств по проблемам УПРР, которые будут оказывать поддержку основ- ным участникам в предоставлении надежных и своевременных данных о дости- жении ЦРТ; укреплении международных механизмов отчетности путем создания универсальных систем мониторинга и оценки. Кроме того, доноры вместе со странами-партнерами должны разрабатывать со- гласованные рамочные стратегии достижения результатов (agreed results framework). Такого рода стратегии должны покрывать 10- или 15-летний период после 2015 г. и основываться на принципах, заложенных Декларацией тысячелетия, Монтеррей- ским консенсусом, Римской и Парижской декларациями, Аккрским планом дей- ствий и Пусанской декларациейи могут способствовать борьбе с бедностью и за- ложить основу для решения ряда глобальных проблем. Повышение транспарентности помощи. Несмотря на действия доноров, на- правленные на достижение национальных приоритетов, в большинстве случаев преобладает тенденция использования тех технологий, которые являются наиболее приемлемыми для использования донорами, а не получателями помощи. Для борь- бы с этой тенденцией необходимо способствовать расширению каналов предостав- ления информации, повышению уровня транспарентности программ в сфере СМР в целом. Предоставление финансовой информации общественности является наи- более эффективным инструментом для обеспечения и реализации международных стандартов транспарентности. К примеру, наиболее перспективным направлением повышения уровня транспарентности является исполнение Международной ини- циативе по обеспечению прозрачности помощи (МИОПП) 242 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Повышение транспарентности потоков помощи требует принятия ряда мер на уровне стран–получателей помощи, в первую очередь, укрепления потенциала ми- нистерств финансов развивающихся стран в сфере эффективного управления по- токами помощи, в том числе путем выработки методов мониторинга и оценки ре- зультативности программ. Повышение эффективности оказания помощи. В части, касающейся повы- шения эффективности предоставления помощи, в целях содействия достижению результатов для беднейшего населения необходимо решать вопросы, связанные с реализацией принципа национальной причастности, приведением в соответствие национальных и местных приоритетов, повышением подотчетности парламента- риям и местному населению, а также подотчетности среди доноров. Актуальность этих вопросов повышается по мере повышения зависимости стран-партнеров от помощи. Вопросы повышения эффективности помощи остаются особенно актуаль- ными для нескольких групп стран: островные и мелкие государства с ограниченны- ми экономическими возможностями, а также «нестабильные государства», затро- нутые конфликтом. Изменение концепции и роль ОПР в программах содействия развитию. Пе- риод после 2015 г. потребует пересмотра объемов и роли ресурсов, предоставляе- мых в рамках программ СМР. Для изменения экономического положения бедней- ших стран необходимо сформулировать ответы на несколько ключевых вопросов, таких, как: кто будет предоставлять ресурсы для развития беднейших стран и что будет пониматься под ОПР странами–донорами, для достижения каких целей будут предоставляться ресурсы, какова должна быть степень льготности займа? Для ответа на вопрос, кто будет считаться донором и что будет пониматься под ОПР, необходимо достигнуть соглашения между «традиционными» донорами, опе- рирующими понятием ОПР, «новыми» донорами, которые считают, что их вклад в содействие развитию беднейших стран отличается по своей природе. Для определе- ния того, какие цели должны быть достигнуты в рамках СМР, необходимо понять функцию ресурсов помощи развитию в укреплении экономического потенциала ре- гиона, а также оценить взаимосвязь программ и проектов СМР с управлением про- цессами устойчивого мирового развития. При этом необходимо учитывать видение этих вопросов «новыми» донорами. Необходимо также пересмотреть критерии «льготности» потоков помощи, уста- новленные КСР ОЭСР. Настоящие правила предоставления льготных займов не вполне подходят для «новых» доноров, также предоставляющих льготные займы, которые не отвечают критериям ОПР. Логическим решением проблемы может стать использование определения льготности кредита, принятого МВФ. Международная практика показала, что предоставление льготных займов может способствовать ре- шению большого числа вопросов в сфере СМР как двусторонними донорами, так и ЛЕКЦИЯ № 8. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УЧАСТИЯ В СМР 243 многосторонними банками развития. Такие потоки помощи могут стать более важ- ными для беднейших стран, которые получат больше возможностей для получения кредитов, предоставляемых на условиях близких к рыночным. *** Глобальный финансовый и экономический кризис обозначил необходимость пересмотра моделей и принципов организации системы управления программами СМР и проведения реформ в таких сферах, как повышение эффективности и ре- зультативности операционной деятельности; обеспечение согласованности полити- ки доноров с приоритетами стран-получателей, снижение уровня фрагментарности помощи88. Многие страны имеют ограниченные возможности реализовывать широкий спектр реформ по управлению СМР единовременно. Таким образом, существенно важной для правительств стран-доноров и стран-получателей помощи является со- вместная работа в целях установления приоритетов и принятия последовательных шагов для имплементации проектов реформ. Тем не менее нет готовых стратегий реализации реформ, которые бы гарантировали достижение ожидаемых результа- тов. Большое число переменных (потребность в проведении реформ, интересы клю- чевых сторон), а также специфичные для страны факторы делают затруднительной выработку некоей универсальной модели, которая могла бы быть применимой к различным ситуациям и к широкому спектру стран. В краткосрочной перспективе наиболее актуальным направлением реформиро- вания систем управления программами в сфере СМР станет повышение гибкости и степени адаптации к потребностям стран-партнеров. В долгосрочной перспекти- ве работа международного сообщества над реформированием систем управления СМР должна осуществляться в направлении нахождения оптимального баланса межу разделением труда среди доноров, работающих в стране-партнере, и конку- ренцией между ними, которая может способствовать повышению эффективности оказания помощи. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1) Какие страны-члены КСР ОЭСР имеют специальное законодательство в сфере СМР? 2) Охарактеризуйте общие принципы и схему планирования помощи на двусторон- ней/многосторонней основе. 3) Опишите основные модели организации системы управления процессами СМР, выделяемые КСР ОЭСР. Проанализируйте факторы, влияющие на принятие той или иной модели. 4) В чем заключается общеправительственный подход к СМР? 88 Данное направление реформирования характерно для Бреттон-Вудских институтов. 244 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 5) Опишите преимущества и недостатки централизованного и децентрализованно- го управления процессами оказания содействия развитию. 6) Назовите основные механизмы координации доноров на местах в процессе управления СМР. 7) Охарактеризуйте основные формы управления процессами содействия междуна- родному развитию. 8) Сопоставьте основные формы управления процессами содействия развитию и выделите основные факторы эффективности. 9) В чем заключается суть концепции управления по результатам в сфере СМР? Как осуществляется переход к политике, ориентированной на результат? 10) Охарактеризуйте основные направления реформирования/ оптимизации си- стемы управления ОПР. Приведите примеры. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Emerging Good Practices in Managing for Development Results, URL: http://www. mfdr.org/sourcebook/3rdEdition/SourceBook3FINAL.pdf 2. Managing for Development Results, Policy Brief, Organization for Economic Cooperation and Development. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/18/53/42447575.pdf 3. OECD. 2011. DAC Report on Multilateral Aid. 2011. Paris: OECD. 4. OECD. 2009. Managing Aid: Practices of DAC Member Countries. OECD, Paris. 5. OECD. 2006. Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery.Volume 2: Budget Support, Sector Wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Mnagement. A DAC Reference Document. OECD, Paris. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/53/7/34583142.pdfOECD- 6. OECD- DAC.Managing for Development Results. OECD, Paris. URL: http://www.oecd. org/document/31/0,3343,en_2649_3236398_43434911_1_1_1_1,00.html 7. OECD-DAC. Task Force on Public Financial Management: Overview. OECD, Paris. URL: http://www.oecd.org/document/36/0,3343,en_2649_3236398_43437604_1_1_1_1,00. html 8. OECD-DAC. Task Force on Procurement: Overview. OECD, Paris. URL: http://www. oecd.org/document/59/0,3343,en_2649_3236398_43440827_1_1_1_1,00.html 9. Second International Roundtable on Managing for Development Results. URL: http:// www.mfdr.org/documents/RapporteurSummaryofSeminarIII.pdf 10. UNDP. 2002. Handbook on Monitoring and Evaluating for Results. UNDP, Evaluation Office, New York. 11. World Bank. 2007. World Bank, Results-Based National Development Strategies: Assessment and Challenges Ahead. World Bank, Washington, DC. ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 245 ЛЕКЦИЯ №9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР План лекции 1. Основные способы оказания помощи. 2. Основные модели и каналы финансирования СМР: 2.1. Прямая поддержка бюджета. 2.2. Передача средств в многосторонние организации и целевые фонды. 2.3. Проектное финансирование. 3. Проектно-ориентированный vs программно-ориентированный подход к СМР. Одним из важнейших практических вопросов оказания содействия междуна- родному развитию является вопрос о том, какие формы, каналы и способы доведе- ния помощи до получателей выбирают доноры. Данный выбор, обусловленный как субъективными стратегическими предпочтениями доноров, так и их объективны- ми финансовыми, организационными и человеческими возможностями, напрямую связан с проблемой повышения эффективности помощи развитию и реализации принципов Монтеррейского консенсуса, Римской и Парижской деклараций, Аккр- ского плана действий, Пусанской декларации и других основополагающих между- народных документов. Цель данной лекции – обозначить основные характеристики наиболее распространенных и значимых форм оказания помощи, предусматрива- ющих передачу финансовых средств донором получателю помощи89, раскрыть их основные преимущества и недостатки. 1. Основные способы оказания помощи В самом общем виде можно выделить три основных способа оказания помощи, предусматривающие выделение донорами финансовых средств на цели развития, а именно: поддержка бюджета, поддержка проектов, поддержка программ. Поддержка бюджета представляет собой модель передачи финансовых средств от иностранного донора в качестве помощи Казначейству страны-получателя, ко- торое осваивает их в соответствии с национальными бюджетными процедурами и стратегическими приоритетами. Поддержка бюджета бывает двух видов – «под- держка бюджета сектора» и «поддержка отраслевого бюджета». Поддержка общего бюджета представляет собой передачу необусловленных фондов напрямую в бюд- 89 Такие способы оказания помощи, включаемые в классификацию ОЭСР, как предоставление экспертов и другая техническая помощь; стипендии и затраты на студентов; списание долга; другие административные расходы, другие расходы доноров, которые не пере- секают границы, в данной лекции рассматривать не будут. 246 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ жет страны-реципиента, включая средства на проведение макроэкономических ре- форм (программы структурной адаптации, стратегии борьбы с бедностью). Фонды управляются в полном соответствии со всеми бюджетными процедурами страны- реципиента. Поддержка бюджета сектора отличается тем, что при ее использовании диалог между донорами и государствами-партнерами фокусируется на отдельном секторе90. Поддержка проектов. Проекты, в свою очередь, представляют собой совокуп- ность вложений (inputs), мероприятий (activities) и результатов (outputs), согласо- ванных с правительством страны-партнера, ориентированных на достижение четко определенных целей с фиксированными пространственными и временными рамка- ми реализации и бюджетом91. Примерами проектов являются строительство школы, ирригационного канала, объектов инфраструктуры, проведение тренинга (техниче- ская помощь) и т.д. Проекты заметно отличаются друг от друга по целям, степени сложности, объемам финансирования и срокам реализации. Небольшие проекты могут продолжаться несколько месяцев, более крупные – включать в себя несколько этапов и длиться несколько лет92. Поддержка программ. В сфере СМР программы представляют собой совокуп- ность мероприятий, нацеленных на оказание помощи развивающимся странам в преодолении тех или иных проблем развития. Цели и задачи программы могут формулироваться страной-реципиентом, межправительственной организацией, глобальным фондом или НПО. Программы, учреждаемые страной-реципиентом, могут иметь разный фокус – общенациональный, секторальный, субсекторальный, тематический. Что касается программ НПО, то доноры могут либо поддерживать либо деятельность организации в целом, либо тематическую программу, которую она предлагает реализовывать93. «Высшей» формой программ являются программы общенационального масшта- ба. Хронологически первым опытом их использования стали программы структур- ной адаптации МВФ и Всемирного банка – программы макроэкономических ре- форм, осуществление которых было обязательным условием получения поддержки платежного баланса от МВФ и льготных кредитов МАР. Однако к середине 1990- х гг. данные программы подверглись критике, что потребовало внедрения новых подходов. В итоге уже в 1996 г. КСР ОЭСР выпустил доклад «Формируя XXI век: вклад сотрудничества в целях развития»94, ставший основой для разработки ЦРТ и призвавший страны-реципиенты составлять национальные стратегии развития. За этим последовал запуск нового этапа программы облегчения долгового бремени беднейших стран HIPC (Heavily Indebted Poor Countries Initiative), условием участия 90 OECD-DAC. 2009. Reporting Directives for the Creditor Reporting System. Addendum on Types of Aid. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/11/27/44479737.pdf P.5 91 Там же. 92 Особо крупные проекты с набором различных компонентов иногда называют программой. 93 SIDA. 2008. Guidance on Programme-based Approaches. URL: http://www.dsdc.gov.al/dsdc/pub/guidance_on_programme_based_ approaches_505_1.pdf P.21 94 OECD-DAC. 1996. Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation. OECD, Paris. ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 247 в которой стала подготовка национальной стратегии борьбы с бедностью (СББ) и соответствующего доктринального документа (Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP)). В том же году Советы управляющих Группы Всемирного банка и МВФ приняли совместное решение о том, что стратегии должны быть подготовлены во всех странах с низким уровнем дохода, претендующих на получение займов МАР и льготных кредитов МВФ. СББ содержат оценку бедности и описание макроэкономических, структурных и социальных реформ и программ, которые будет осуществлять страна-реципиент в течение ряда лет с целью поощрения экономического роста и сокращения бедности; а также потребностей внешних источников финансирования. Стратегии готовятся правительствами стран с низким уровнем дохода с вовлечением в процесс ключе- вых национальных заинтересованных сторон и внешних партнеров, включая МВФ и Всемирный банк. Стратегии формируются на основе 5 принципов. Они должны быть: 1) составлены под руководством страны-реципиента (country-driven) и укре- плять ее «право собственности» над стратегией, в том числе посредством самого широкого привлечения представителей гражданского общества; 2) ориентирова- ны на достижение конкретных результатов, в первую очередь тех, которые будут давать преимущества беднейшим слоям населения; 3) всеобъемлющими – при- знающими многообразие причин бедности и средств борьбы с ней; 4) ориентиро- ваны на координацию между партнерами (правительственными учреждениями, на- циональными стейкхолдерами, донорами); 5) основаны на долгосрочном подходе к борьбе с бедностью [Djikstra, 2011]. Подготовка СББ состоит из пяти ключевых элементов: анализ причин бедности; выбор приоритетных направлений борьбы с бедностью; определение стратегии борьбы с бедностью и поощрения роста, включая макроэкономические и структур- ные реформы, повышение качества управления, программы и реформы в отдельных секторах и реалистичную оценку объемов и источников финансирования; реализа- ция программ и реформ; мониторинг и оценка результатов [IMF-IDA, 2002, p.4]. Доноры признают, что подготовка разработанных под руководством прави- тельства страны-реципиента с привлечением всех ключевых сторон полноценных стратегий может занимать много времени. Чтобы не откладывать предоставление льготных кредитов или списание долгов, странам разрешается подготовить Проме- жуточные СББ (Interim Poverty Reduction Strategy Papers – I-PRSPS), которые долж- ны содержать, по меньшей мере, изъявление приверженности целям борьбы с бед- ностью, описание причин бедности и реализуемых правительством мер борьбы с ней, а также сроки и описание процесса подготовки окончательной СББ, матрицу реформ на 3 года и макроэкономическую рамочную стратегию [IMF-IDA, 2002, p.4]. Правительство представляет СББ Советам управляющих Группы Всемирного банка и МВФ вместе с Совместной внутренней оценкой, подготовленной сотрудни- ками этих институтов, которые определяют, является ли стратегия серьезным осно- ванием для выделения льготного финансирования. Если доноры приходят к выводу, что правительство в стране-партнере не обладает полным «правом собственности» 248 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 9.1. Национальные стратегии развития Афганистана и Республики Таджикистан Афганистан. Стратегия национального развития Афганистана (СНРА) на 2008-2013 гг. выполняет функцию Стратегии борьбы с бедностью. Ее основными приоритетами и це- лями являются: 1) безопасность: стабилизация обстановки в масштабах всей страны, укрепление верховенства закона и улучшение личностной безопасности для каждого афганца; 2) управление, верховенство закона, права человека: укрепление демократи- ческих процедур и институтов, механизмов защиты прав человека, верховенства закона, улучшение качества предоставления государственных услуг и повышение подотчетности правительства; 3) экономическое и социальное развитие: снижение бедности, обеспече- ние устойчивого развития посредством укрепления рыночной экономики при преобла- дании частного сектора, улучшение индикаторов человеческого развития и обеспечения значительного прогресса на пути достижения ЦРТ. В качестве межсекторальной проблемы выделяется искоренение индустрии производства наркотиков. В рамках СНРА разработаны 21 программа национальных приоритетов нового поколения и 3 инициативы «Совместная стратегия для обеспечения перехода к миру: процесс укре- пления мира и стабильности в Афганистане и в регионе» «Региональное сотрудничество», «Программа обеспечения мира и реинтеграции в Афганистане». Программы включены в План определения приоритетов и реализации (середина 2010-середина 2013 г.), принятый на конференции с участием доноров в Кабуле 20 июля 2010 г. План будет реализован до 2013 года в пять этапов. Бюджет программы оценивается в 50 млрд. долл. США1. Таджикистан. В 2005 г. Президент Таджикистана Эмомали Рахмон инициировал подготов- ку Национальной стратегии развития Республики Таджикистан на период до 2015 г. (далее – НСР), которая должна была способствовать систематизации процесса развития страны на долгосрочную перспективу в соответствии с Целями развития тысячелетия. НСР опре- деляет приоритеты и общие направления государственной политики, ориентированные на достижение устойчивого экономического роста, облегчение доступа населения к базовым социальным услугам и снижение бедности. На НСР базируются все действующие и раз- рабатываемые государственные, отраслевые и региональные концепции, стратегии, про- граммы и планы развития страны, а также деятельность всех органов государственного управления. НСР является инструментом для диалога с бизнес-сообществом и неправи- тельственными организациями. В рамках НСР были разработаны 3 среднесрочные стратегии по сокращению бедности в Республике Таджикистан на срок по три года каждая. Действия в рамках текущей СББ (на 2010–2012 гг.) направлены на развитие 12 секторов (направлений) экономических реформ, объединенных в три блока на основании их роли и места в продвижении устойчивого ро- ста экономики и повышения объема и качества социального обслуживания, оказываемого бедным слоям населения, а именно: 1) создание общих условий для развития (функцио- нальный блок); 2) продвижение устойчивого роста экономики (производственный блок); 3) развитие человеческого потенциала (социальный блок). ССБ является средством для ведения диалога со всеми заинтересованными сторонами, в том числе с бизнес-сообще- ством, неправительственными организациями, постоянными представительствами меж- дународных организаций и странами-донорами2. 1 Afghanistan National Development Strategy. 2008-2013. URL: http://www.undp.org.af/publications/KeyDocuments/ANDS_Full_Eng. pdf Prioritization and Implementation Plan (mid 2010 – mid 2013). Vol.I,II. 20 July 2010. URL: http://www.cooperazioneallosviluppo. esteri.it/pdgcs/italiano/speciali/Afghanistan2011/Pdf/afghanistan_ands_pip_2010-2013.pdf 2 Национальная стратегия развития Республики Таджикистан на период до 2015 года.Душанбе, 2007. URL: www.rhd.tj/images/ stories/nsr.doc; Cтратегия сокращения бедности Республики Таджикистан на период 2010-2012гг. Душанбе, 2009. URL: http:// www.undp.tj/files/tajikistan%20prs_final_russ.pdf ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 249 над разработанной им стратегиями или способностью ее реализовать, СББ не счи- таются доказательством приверженности правительства страны-получателя целям сокращения бедности [IMF-IDA, 2002, p.3-4]. Со временем термин «стратегия борьбы с бедностью» был заменен понятием «на- циональная стратегия развития» с целью предоставления развивающимся странам большей свободы в выборе формы и содержания стратегий развития. К концу фев- раля 2012 г. в общей сложности МВФ было представлено 110 полных и 57 промежу- точных стратегий95. Общенациональная программа может включать в себя секторальные программы, программы отдельных организаций, тематические программы, и даже отдельные проекты. 2. Основные каналы и модели финансирования СМР Рассмотренные выше способы оказания помощи находятся в сложной взаимос- вязи со специфическими моделями финансирования СМР, обозначенными в клас- сификации КСР ОЭСР (см.Раздел II, Лекция №3), наиболее значимыми среди ко- торых являются: прямая поддержка бюджета; передача средств в многосторонние организации и целевые фонды; проектное финансирование. Выбор того или иного способа оказания помощи не означает автоматического выбора канала и модели фи- нансирования. К примеру, поддержка проектов может осуществляться не только с применением проектного финансирования, но и посредством перечисления марки- рованных средств многосторонним или неправительственным организациям, или в рамках так называемого общесекторального подхода. Выбор модели финансиро- вания, в свою очередь, тесно связан с выбором канала – т.е. первого звена в цепочке распределения финансовых и других ресурсов в рамках СМР. Выбор модели финансирования и канала предопределяется целым рядом фак- торов – как объективных (т.е. финансовыми, организационными и человеческими возможностями в стране–доноре), так и субъективных (т.е. стратегическими пред- почтениями доноров и их оценкой рисков, сопряженных с оказанием помощи в той или иной форме). КСР ОЭСР определяет три основных типа рисков, с которыми приходится сталкиваться любому донору: контекстуальные риски (риски несосто- ятельности государства, возобновления конфликта, возникновения гуманитарного кризиса и т.п.), которые внешние акторы практически не могут контролировать, но которые могут быть минимизированы эффективными программами помощи; про- граммные риски – риски недостижения целей программ помощи или причинения вреда вмешательством; институциональные риски – риски для организации, пре- доставляющей помощь, включая риски безопасности, коррупционные (нецелевое расходование средств) и репутационные (имиджевые), сопряженные с растратой средств или недостижением заявленных целей. Данные риски являются взаимо- зависимыми. К примеру, формулирование скромных целей вмешательства мини- мизирует программные риски, но уменьшает вероятность того, что вмешательство 95 IMF. Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Factsheet. 19 April 2012. URL: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/prsp.htm 250 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ приведет к снижению угроз развития, с которыми приходится сталкиваться стране- реципиенту, и наоборот96. Далее мы рассмотрим преимущества и недостатки каж- дой из основных моделей финансирования СМР. 2.1. Прямая поддержка бюджета. Прямая поддержка бюджета представляет собой модель передачи финансовых средств от иностранного донора напрямую в бюджет страны-получателя, которая осваивает их в соответствии с используемыми ей бюджетными процедурами и на- циональными стратегическими приоритетами. Таким образом, донор утрачивает эксклюзивный контроль над финансовыми средствами и разделяет ответственность за их распределение с реципиентом. Фонды управляются в полном соответствии со всеми бюджетными процедурами страны-реципиента. Сюда не включаются фонды, передаваемые Казначейству на реализацию целевых программ и проектов, управля- емых в соответствии с бюджетными процедурами, отличными от бюджетных про- цедур страны реципиента с целью резервирования средств под определенные цели. Данный вид финансирования может использоваться при поддержке общего бюд- жета и бюджета отдельного сектора, однако механизмы финансового управления средствами для обоих видов являются одинаковыми. Вставка 9.2. Поддержка общего бюджета – Извлеченные уроки В 2006 г. по инициативе КСР ОЭСР была проведена оценка эффективности использования поддержки общего бюджета (ПОБ) в 7 развивающихся странах (Буркина-Фасо, Малави, Мозамбик, Никарагуа, Руанда, Уганда и Вьетнам). Составители отчета пришли к следую- щим выводам : • ПОБ может быть эффективным, действенным и устойчивым средством поддержки национальных СББ; • ПОБ способствует гармонизации и согласованности, укреплению «права собствен- ности» правительства и подотчетности; • ПОБ повышает эффективность государственных расходов и укрепляет потенциал властей, в первую очередь в сфере государственного управления финансами; • ПОБ способствовала улучшению доступа к услугам в большинстве стран. Составители отчета не выявили значительного снижения объемов частных инвестиций, негативного влияния на мобилизацию государственных доходов или свидетельств того, что средства, выделяемые в рамках поддержки общего бюджета, подвергались нецеле- вым растратам, больше, чем при использовании других форм оказания помощи. Вместе с тем отчет достаточно сдержанно оценил степень влияния ПОБ на сокращение бедности и повышение качества базовых услуг. Недавние независимые оценки страновых программ ЕС в 20 странах, где использовалась ПОБ, признали применение ПОБ целесообразным, но при этом указали на сложность оценки влияния ПОБ на борьбу с бедностью и достижение ЦРТ, главным образом с помо- щью контрфактического анализа. Источник: European Commission. Green Paper from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. The Future of EU Budget Support to Third Countries. October 2010.P.6 96 OECD. 2011. Managing Risks in Fragile and Transitional Contexts. The Price of Success? OECD Publishing. P.24-27. ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 251 Самой горячо обсуждаемой формой оказания помощи в последние годы являет- ся, безусловно поддержка общего бюджета, в первую очередь, потому, что гипотети- чески она в наибольшей степени соответствует принципам повышения эффектив- ности помощи, обозначенных в Парижской декларации (См. Вставку 9.2). Данный способ предоставления помощи обладает следующими преимущества- ми: автоматическая реализация принципа «согласованности»; самое значительное снижение транзакционных издержек; аибольшее облегчение координации усилий между донорами; наибольшее повышение предсказуемости помощи; наиболее за- метное укрепление институтов, в первую очередь, в сфере государственного управ- ления финансами; наибольшее укрепление подотчетности. [OECD, 2006, p.26] Вместе с тем поддержка общего бюджета не является совершенным инструмен- том. Решение о ее предоставлении зависит от целого ряда факторов, в первую оче- редь от качества функционирования систем государственного управления финан- сами в стране-партнере и вероятности использования средств не по назначению. Доноры обычно не предоставляют поддержку общего бюджета, не будучи уверен- ными в том, что те или иные реформы будут осуществлены, а цели достигнуты. Кроме того, при передаче средств напрямую в бюджет страны-реципиента види- мость усилий доноров гораздо меньше, нежели при использовании других моделей финансирования. Выбор страны в качестве получателя поддержки общего бюджета в высшей сте- пени селективен. После прохождения этого строгого «отбора» поддержка общего бюджета чисто теоретически предоставляет стране-партнеру полное «право соб- ственности» над программами развития. Однако на практике эти строгие критерии отбора редко выполняются в полном объеме, и поэтому доноры начинают исполь- зовать поддержку бюджета в качестве инструмента стимулирования необходимых им изменений [Dijkstra, 2011]. Одним из средств подобного «стимулирования» может являться наложение санк- ций – откладывание или прекращение перевода уже обещанных средств в оговорен- ные сроки. Это чревато сразу несколькими негативными последствиями. Во-первых, страна-реципиент сталкивается с необходимостью осуществлять политически и экономически затратные фискальные операции с тем, чтобы осуществить финанси- рование заявленных программ из собственных средств. Во-вторых, повышается во- латильность и непредсказуемость помощи, сопряженная с особенно большими ри- сками в наиболее проблемных, «нестабильных государствах». Наконец, в-третьих, это противоречит принципу «права собственности». Кроме того, существуют опре- деленные проблемы, связанные с реализацией принципа гармонизации, посколь- ку поддержку общего бюджета может оказывать сразу несколько доноров, причем каждый будет иметь свое «расписание» доведения средств и выставлять свои по- литические требования. С этой точки зрения, применение т.н. «общесекторального подхода» (см.ниже) в отдельных случаях может быть более целесообразным. 252 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 2.2. Передача средств в многосторонние организации и целевые фонды В эту категорию, по методологии КСР ОЭСР, попадают четыре способа оказания помощи: 1) поддержка основного бюджета НПО, частных филантропических орга- низаций, ГЧП и исследовательских центров; 2) поддержка основного бюджета меж- дународных организаций; 3) взносы в целевые программы и фонды; 4) совместное целевое финансирование (pooled funding/basket funding). Все эти способы предус- матривают отказ доноров от эксклюзивного контроля над средствами помощи раз- витию и разделение ответственности с другими стейкхолдерами (другими донора- ми, НПО, многосторонними институтами, ГЧП). Рассмотрим каждый способ более подробно. Поддержка основного бюджета НПО, частных филантропических организа- ций, ГЧП и исследовательских центров осуществляется в виде поддержки про- грамм и мероприятий, которые данные организации разработали сами и за реали- зацию которых они несут полную ответственность. Поддержка основного бюджета международных организаций осуществляется путем внесения странами-донорами взносов, которые могут быть обязательными, разовыми или регулярными. При этом средства теряют национальную принадлеж- ность и становятся интегральной частью активов данных организаций. К таким ви- дам базовой поддержки относятся, например, регулярные взносы европейских до- норов в общий фонд ЕС; взносы стран-доноров в МАР. Передача средств в целевые программы и фонды, создаваемые и управляемые международными межправительственными и неправительственными организаци- ями с четко определенным отраслевым, тематическим или географическим фоку- сом. К этой группе относятся также трастовые фонды, о которых следует сказать отдельно. Трастовые фонды – это каналы передачи средств от доноров под управление ор- ганизации попечителя – Всемирному банку, ПРООН и другим межправительствен- ным организациям. Трастовые фонды не являются программами, хотя они нередко так назывались в прошлом. Они представляют собой специфическую модель фи- нансирования программ и мероприятий, одобренных донором и организацией-по- печителем [IEG, 2011, p.3] Крупнейшим попечителем является Всемирный банк, через который проходит около половины всех средств, направляемых в трастовые фонды [IEG, 2011, p.2]. Трастовые фонды, управляемые Всемирным банком, существенно различаются между собой. Они включают в себя трастовые фонды с участием одного или не- скольких доноров, и могут реализовываться как самим Банком, так и страной-ре- ципиентом на основе финансирования, предоставленного в виде грантов одному или нескольким реципиентам с «привязкой» к решению определенной проблемы. ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 253 Спектр мероприятий, финансируемых с помощью трастовых фондов, чрезвычайно широк: глобальные программ с автономными структурами управления; операции по списанию долгов; обычные проекты; оплата услуг отдельных экспертов [IEG, 2011, p.vi-vii]. В современных условиях сокращения бюджетов в странах-донорах, пострадавших от глобального финансового и экономического кризиса, демонстрация того, что по- мощь развитию приносит результаты, приобрела особую важность. Правительства стран-доноров сталкиваются со все более заметным давлением со стороны органов законодательной власти и гражданского общества, направленным на то, чтобы уже- сточить контроль над потоками «чистой» многосторонней помощи, распределение которых осуществляется на наднациональном уровне и зачастую ускользает от их финансового надзора. В то же время низкая степень подотчетности и контроля мо- жет компенсироваться эффективностью объединения ресурсов с другими донора- ми. Передача средств в многосторонние институты дает возможность распределить риски между всеми участниками и повысить эффективность помощи посредством использования конкурентных преимуществ той или иной организации, имеющей опыт работы в данной развивающейся стране [OECD-DAC, 2011, p.9]. Таким образом, выбор доведения помощи через многосторонние организации лучше всего отражает модель «принципал-агент», в рамках которой отдельный до- нор (принципал) и многостороннее агентство (агент) взвешивают риски утраты контроля над финансовыми средствами и преимущества разделения бремени от- ветственности. То, насколько предпочтения агента совпадают с предпочтениями принципала, определяет то, до какой степени риски утраты контроля будут значи- мыми для донора [OECD-DAC, 2011, p.5]. Эффективным способом решения указанной дилеммы является выделение це- левого/маркированного финансирования в многосторонние организации или гло- бальные фонды, которое позволяет странам-донорам лучше отслеживать резуль- таты и повышает видимость их усилий в сфере СМР перед налогоплательщиками. Некоторые страны КСР ОЭСР начали называть эту практику «мультилатерализа- цией» двусторонней помощи, в то время как многосторонние организации видят в этом «билатерализацию» многосторонней помощи [OECD-DAC, 2011, p.28]. Доноры используют трастовые фонды, чтобы делать вещи, которые были бы не- возможны при использовании традиционных многосторонних каналов, например, «привязывать» взносы к определенным странам или проблемам. Доноры таким об- разом преодолевают ограничения, содержащиеся в двусторонней помощи, исполь- зуя потенциал, экспертизу и управленческие системы организации-попечителя. Решение о направлении помощи принимается, в первую очередь, исходя из поли- тических соображений о направлении помощи в определенные страны или для ре- шения определенных проблем, и крупные глобальные фонды обычно создаются по инициативе высокопоставленных чиновников национальных правительств стран- доноров [IEG, 2011, p.vii]. 254 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Трастовые фонды, учрежденные для оказания помощи одной стране, обычно хорошо адаптированы к потребностям и условиям страны-партнера и согласова- ны с процедурами планирования и бюджетного программирования. Большинство глобальных фондов, напротив, поддерживают усилия, направленные на содействие развитию в нескольких странах. Страны-реципиенты не принимают практически никакого участия в процессе учреждения тех фондов, которые финансируют предо- ставление региональных или глобальных общественных благ (за исключением тех, которые структурированы как программы партнерств). Поддержка их мероприя- тий не всегда согласуется с приоритетами той или иной страны и не интегрирована в страновые программы [IEG, 2011, p.ix]. Представители стран реципиентов отмечают, что механизмы, используемые глобальными фондами, создают трудности в планировании и программировании и требуют составления чересчур детализированных страновых планов и отчетов, навязывают критерии отбора, не адаптированные к условиям страны-получателя, отказываются работать с использованием страновых систем и отказываются рас- пределять средства своевременно и предсказуемо. Трастовые фонды, в особенности с участием многих доноров, могут обеспечи- вать значительную координацию между участвующими странами, но совсем не обязательно координируется с теми государствами, которые не участвуют в пуле. Тематические фонды не всегда хорошо согласуются с поддержкой развития более широкого сектора. В целом трастовые фонды с участием многих доноров функци- онируют более эффективно, нежели трастовые фонды с участием одного донора, с точки зрения координации и повышения эффективности. Исключения составляют трастовые фонды с участием одного донора, фокусирующиеся на оказании помощи отдельной стране. В то же время доноры отмечают, что процесс координации зани- мает слишком много времени [IEG, 2011, p.ix]. Совместное целевое финансирование представляет собой особую модель фи- нансирования СМР, в рамках которой средства перечисляются донором на специ- альный автономный счет, который управляется совместно с другими донорами и/ или реципиентом (планирование, бюджетирование и другие правила – одинаковые для всех)97. Средства в «пуле» могут быть привязаны к узкому или более широкому набору действий (например, на уровне отдельного сектора или подсектора), к опре- деленным статьям расходов (например, закупка медикаментов) или к определенно- му набору мероприятий (например, в области начального образования). Что каса- ется процедур финансового управления, то здесь существует несколько вариантов: 1) используются процедуры страны-партнера; 2) используются процедуры страны- донора; 3) используются процедуры многосторонней организации; 4) используются процедуры, специально разработанные для данного «пула»98. 97 OECD-DAC. 2009. Reporting Directives for the Creditor Reporting System. Addendum on Types of Aid http://www.oecd.org/ dataoecd/11/27/44479737.pdf P.5 98 European Commission. 2007. Support to Sector Programmes Covering the three financing modalities: Sector Budget Support, Pool Funding and EC project procedures. Support to Sector Programmes Covering the Three Financing Modalities: Sector Budget Support, Pool Funding and EC Project Procedures. Short version. P.23. URL: http://ec.europa.eu/europeaid/how/delivering-aid/sector-approach/documents/europeaid_ adm_guidelines_support_to_sector_prog_sep07_short_en.pdf ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 255 Совместное целевое финансирование обладает рядом преимуществ в сравнении с другими моделями финансирования, а именно: 1) снижение транзакционных издер- жек в стране-партнере и ослабление нагрузки на ее финансовые системы, неизбежно возникающие при необходимости параллельно взаимодействовать с несколькими донорами; 2) меньшие фидуциарные риски в сравнении с использованием прямой поддержки бюджета (особенно в государствах со слабыми системами управления финансами); 3) более высокая результативность помощи в сравнении с финан- сированием отдельных, не связанных друг с другом проектов; 4) создание пред- посылок для окончательного перехода к прямой поддержке бюджета [Williamson, Agha, 2008, p.2-3]. Вставка 9.3. Опыт создания общих целевых фондов в Танзании, Мозамбике и Уганде. В Танзании Программа развития начального образования (Primary Education Development Programme – PEDP) родилась из Программы развития сектора образования, но быстро переросла этот формат. По сути она функционирует как крупный проект. Это особенно очевидно в том, как происходили выделение, мониторинг и аудит финансовых средств общего фонда. Средства, выделяемые в рамках данной программы, переводятся в каз- начейство страны-партнера, но четко «привязаны»/маркированы к подсектору начального образования. В Мозамбике были учреждены три общих фонда в секторе здравоохранения для лучшего согласования внешнего финансирования со стратегиями развития сектора и националь- ными бюджетными процедурами. Однако на практике их учреждение привело к созданию новых структур, процедур и механизмов, которые могут потенциально нанести ущерб уси- лиям, предпринимаемым страной-партнером по сокращению транзакционных издержек и применению более интегрированного подхода к развитию сектора здравоохранения, с точки зрения управления средствами, мониторинга и аудита. В Уганде Фонд совместного партнерства (Joint Partnership Fund – JPF) использует центра- лизованный проектный подход к налаживанию систем водоснабжения в небольших горо- дах. Учреждение фонда способствовало снижению фрагментарности финансирования в подсекторе городской инфраструктуры и большему согласованию с департаментом го- родского планирования, чем реализовывавшиеся ранее проекты. Однако Фонд не исполь- зует национальные системы за исключением того, что переведенные средства отражают- ся в бюджете и включаются в повестку дня заседаний министерского комитета по закупкам министерства. Источник: Agha, Zainab Kizilbash, and Tim Williamson. 2008. Common Funds for Sector Support. Building Blocks or Stumbling Blocks. ODI Briefing Paper №36. Overseas Development Institute. P.3. URL: http://www.odi.org.uk/resources/docs/580.pdf В то же время использование данной модели финансирования сопряжено с це- лым рядом существенных недостатков (См. Вставку 9.3). Во-первых, построение эффективных систем оказания помощи в предоставлении тех или иных услуг в на- циональном масштабе с помощью общих целевых фондов требует столь же значи- тельных усилий, как и укрепление самих систем управления. В этом смысле общие фонды имеют те же ограничения и недостатки, что и национальные системы в стра- 256 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ нах-партнерах, которые они пытаются обойти. Во-вторых, общие фонды начинают оттенять или дублировать существующие национальные системы предоставления услуг. Учреждение такого механизма, который крайне сложно игнорировать, может стать непреодолимым препятствием на пути к использованию национальных систем страны-партнера. В-третьих, учреждение общих фондов, гипотетически призван- ных служить платформой для диалога между донорами и правительством страны- партнера, зачастую – особенно в государствах со слабыми институтами управления – приводит к концентрации усилий доноров и профильного министерства в стра- не-партнере на протяжении длительного времени исключительно на процедурных вопросах управления финансовыми средствами. В-четвертых, учреждение общих фондов снижает способность правительства страны-партнера выделять ресурсы на приоритетные направления развития сектора в целом. В-пятых, общие фонды мо- гут ослаблять системы подотчетности на уровне страны-партнера, потому что осу- ществление любых мероприятий с участием нескольких звинтересованных сторон, таких, как подготовка совместных отчетов, будет производиться в соответствии со специфическими требованиями к подотчетности, установленными для самого фонда. Наконец, в-шестых, жесткие ограничения на использование ресурсов общих фондов могут противоречить задачам децентрализации и передаче правительством страны-партнера полномочий в сфере управления финансовыми ресурсами мест- ным властям [Williamson, Agha, 2008, p.2-3]. В этой связи часть ученых ставит под сомнение оправданность рассмотрения об- щих фондов в качестве формы перехода к более эффективному предоставлению ус- луг. Указывая на то, что общие фонды сохраняют признаки стандартных проектов, но при этом отличаются еще большей сложностью процедур запуска и управления, они полагают, что их использование может нанести еще больший вред процессу создания эффективных систем управления в странах-партнерах (Agha, Williamson, 2008, p.3]. 2.3. Проектное финансирование Проектное финансирование в СМР представляет собой реализацию отдельных инициатив, согласованных с правительством страны-партнера, которые ориентиро- ваны на достижение четко определенных целей с фиксированными пространствен- ными и временными рамками реализации и бюджетом. Проектное финансирова- ние может применяться как двусторонними, так и многосторонними донорами, но чаще всего данная форма используется странами-донорами. Проектное финансирование имеет следующие специфические признаки: • финансирование обычно привязано к достижению строго определенных це- лей; • контроль за выбором планированием и реализацией проектов осуществля- ют чаще всего в рамках групп реализации проектов (ГРП – PIUs – Project Implementation Units), подотчетных донору; ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 257 • доноры контролируют механизмы распределения средств и финансовую от- четность; • средства зачастую идут в обход государственных каналов и не отражаются в системах финансового управления стран-получателей помощи; • каналами доведения помощи являются правительственные учреждения или НПО стран-доноров, международные организации или МНПО, реже – НПО страны-партнера99. Проектное финансирование было наиболее распространенным способом дове- дения помощи на протяжении, по меньшей мере, трех десятилетий (1950-70-е гг.). Его преобладание было обусловлено как концептуально-теоретическими представ- лениями о развитии (см. Раздел I), так и вполне объективными преимуществами, которые эта модель финансирования дает как донорам, так и реципиентам: Доноры выделяют следующие преимущества проектного финансирования: сни- жение фидуциарных рисков посредством более строгого контроля за распределени- ем средств; повышение подотчетности перед налогоплательщиками; «видимость» (visibility) «брендированных» проектов; возможность позиционирования проектов в качестве обоснования сохранения или увеличения доли того или иного министер- ства в общем бюджете ОПР; возможности быстрого продвижения по службе в слу- чае успеха проекта – для отдельных сотрудников ведомств, ответственных за СМР [Williamson et al, 2008, p.xiii]. Для стран-реципиентов преимущества проектного финансирования состоят в следующем: • Реализация проектов с «параллельным» финансированием и управлением приносит ощутимые материальные и нематериальные дивиденды сотрудни- кам министерств тех отраслей, в которых они осуществляются (надбавки, ра- бочие поездки, престиж и т.д.). • Министры, члены парламентов и местные власти заинтересованы в получе- нии политического «капитала» за привлечение проекта в тот или иной сек- тор. • Потоки финансовых ресурсов более прозрачны, нежели при финансировании программ через национальный бюджет, что облегчает контроль, уменьшает количество проверок и снижает объемы финансовой отчетности [Williamson et al., 2008, p.xviii]. Вместе с тем использование проектного финансирования сопряжено с целым ря- дом рисков. Во-первых, реализация проектов преимущественно в обход националь- ных систем в странах-реципиентах не укрепляет государственные институты, а, напротив, подрывает их возможности управлять процессом развития, лишая стра- ны-получатели помощи стимулов к укреплению собственных систем управления, в первую очередь в финансовой сфере. Во-вторых, создание ГРП, которые действуют параллельно госучреждениям страны-реципиента и предоставляют более высокие зарплаты и лучшие условия труда, приводит к «утечке мозгов» из министерств и 99 Иногда помощь в форме проектов доводится через правительственные учреждения стран-реципиентов, особенно если речь идет о проектах общенационального масштаба и предоставлении технической помощи. 258 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ведомств. В-третьих, различные требования к бухгалтерскому учету и составле- нию финансовой отчетности, которые варьируются не только между донорами, но и между проектами, реализуемыми одним донором, повышают трансакционные из- держки и увеличивают нагрузку на правительственные учреждения в стране-полу- чателе помощи. В-четвертых, многообразие индивидуальных проектов с различ- ными условиями и требованиями к доведению средств увеличивает волатильность и снижает предсказуемость помощи. В-пятых, проекты ориентированы на получе- ние специфичных и ограниченных результатов, поэтому их очень сложно масшта- бировать (scale-up), а значит, и добиваться реального изменения ситуации в стране в целом в долгосрочной перспективе. В-шестых, реализация проектов, управление которыми полностью осуществляется донорами, повышает степень свободы пра- вительства страны-реципиента при переводе средств между статьями бюджета (fungibility): косвенным результатом реализации проекта в сфере здравоохранения или образования может быть принятие решения правительством страны – полу- чателя помощи о снижении объемов бюджетных расходов на эти услуги и пере- вод «высвободившихся» ресурсов в другие сектора, в том числе оборону [Koeberle, Stavreski, 2006, p.4] Теоретически недостатки проектного финансирования могут быть минимизиро- ваны использованием правительственных систем закупок, координацией усилий с другими донорами и согласованием с приоритетами страны-партнера [Williamson et al., 2008, p.3]. Однако исторически выбор данной модели финансирования СМР обычно был связан со стремлением доноров действовать в обход национальных систем стран-реципиентов, и осуществление разрыва с этой традицией дается им очень тяжело. 3. Проектно-ориентированный vs программно-ориентированный подход к СМР. С проблемой выбора форм оказания помощи напрямую соотносится проблема выбора общего стратегического подхода, который может быть либо проектно-ори- ентированным, либо программно-ориентированным. В 1950-70-х гг. в сфере СМР безраздельно господствовал проектно-ориентиро- ванный подход – усилия доноров были сосредоточены на реализации отдельных, автономных проектов с использованием стандартных организационных и управ- ленческих механизмов проектного финансирования. Однако уже в начале 1980-х гг., в связи с выявлением крайне низких результатов его применения в странах Африки южнее Сахары, в наибольшей степени зависев- ших от иностранной помощи, и появлением программ структурной адаптации Все- мирного банка и МВФ, наметилась тенденция к изменению парадигмы. Доля про- ектов в общих объемах помощи начала заметно снижаться. Так, во Всемирном банке за 1980–1996 гг. она снизилась с 82% до 48%. Еще более заметное снижение началось в связи с переключением внимания донорского сообщества на проблемы «права собственности» и «согласованности». ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 259 Это дало импульс к оформлению так называемого «программно-ориентирован- ного подхода», который начал реализовываться уже с середины 1990-х гг. Первой, переходной формой стали так называемые общесекторальные подходы (Sector- wideApproaches – SWAPs), на начальном этапе реализовывавшиеся преимуществен- но в сферах образования и здравоохранения. Сам термин появился значительно позже, когда доноры поставили вопрос о подготовке общенациональных стратегий по сокращению бедности и привязке своих действий к обозначенным в них при- оритетам. Сегодня КСР ОЭСР определяет программно-ориентированный подход как спо- соб вовлечения программ развития стран-партнеров в процессы СМР на основе принципа скоординированной поддержки. Примерами таких программ являются национальные стратегии содействия сокращению бедности, секторальные про- граммы, тематические программы или программы отдельных организаций. Программно-ориентированный подход подразумевает: • «право собственности» у принимающей страны или организации; • наличие специально разработанной программы и бюджета; • формализацию координации действий доноров и согласование различных процедур по отчетности СМР, бюджетирования, финансового управления и закупок; • значительное использование возможностей национальных систем стран- партнеров в разработке, осуществлении, финансовом управлении, монито- ринге и оценке результативности100. Инициативы, реализуемые в рамках программно-ориентированного подхода, могут отличаться по трем параметрам: • фокус: общенациональный, секторальный, тематический; фокус оказания поддержки НПО и многосторонних организаций также может варьировать- ся: поддержка может оказываться либо общей программе организации – ее стратегии, либо отдельной программе, ею реализуемой; • способ: поддержка общего бюджета, поддержка бюджета сектора, поддерж- ка отдельной секторальной программы, поддержка специальной програм- мы, управляемой организацией и соотносящейся с национальной стратегией борьбы с бедностью/планом развития сектора; поддержка проектов, соотно- сящихся с СББ/планом развития сектора; • механизм финансирования: прямая поддержка бюджета, совместное целе- вое финансирование, трастовые фонды, проектное финансирование [SIDA, 2008, р.21-22]. [См. рис. 9.1]. 100 OECD. 2006. Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery. Volume 2: Budget Support, Sector-wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management. DAC Guidelines and Reference Series. OECD, Paris. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/53/7/34583142.pdf P.37 260 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Рис.9.1. Виды программно-ориентированного подхода101 Стратегия по сокращению бедности Индивидуальные План развития План развития проекты сектора а сектора Поддержка отраслевых программ Поддержка Специальная Поддержка общего Поддержка Поддержка отраслевой программа, проектов бюджета бюджета программы с использо- управляемая сектора ванием целевого финан- организацией сирования Нецелевая под- Проектное держка бюджета Совместное финансирование Целевая поддерж- целевое ка бюджета финансирование Источник: SIDA.Guidance on Programme-Based Approaches, 2008. URL: http://www.sida.se/Documents/Import/pdf/Guidance-on- Programme-Based-Approaches.pdf P.26 Преимуществом программно-ориентированного подхода к СМР по сравне- нию с проектным финансированием является более комплексный метод реше- ния проблем развития, направленный на достижение устойчивых результатов в долгосрочной перспективе. Общесекторальный подход. Широко распространенной разновидностью про- граммно-ориентированного подхода является общесекторальный подход, в рам- ках которого действия национальных правительств и помощь доноров фокусиру- ются на всесторонней программе развития отдельного сектора (sector development programme, SDP). Программа развития отдельного сектора, в свою очередь, пред- ставляет собой перечень специфических мер и действий, определенных по срокам исполнения и стоимости затрат, разрабатываемый в дополнение к стратегиям раз- 101 SIDA. 2008. Guidance on Programme-Based Approaches. URL: http://www.sida.se/Documents/Import/pdf/Guidance-on-Programme-Based- Approaches.pdf P.26 ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 261 вития отдельных секторов. Некоторые доноры используют специфические термины для обозначения своих программ: так, например, Европейская комиссия использу- ет понятие «программа поддержки сектора» (“sector support programme”). Само по- нятие сектор может пониматься по-разному. Так, например, под сектором можно понимать как всю систему образования в целом, так и отдельно начальное образо- вание. Общесекторальный подход и программы поддержки сектора сами по себе не являются инструментами помощи и могут подразумевать использование самых разнообразных инструментов, таких, как: поддержка бюджета отдельных секторов, поддержка общего бюджета, финансирование проектов, программы и проекты тех- нического содействия [OECD, 2006, p.37]. Вместе с тем, общесекторальный подход принципиально отличается от традици- онного проектно-ориентированного (См. Таблицу 9.1). Таблица 9.1.Основные различия между общесекторальным подходом и традиционным проектно-ориентированным подходом. Общесекторальный подход Проекто-ориентированный подход Комплексное видение сектора в целом Основной фокус на проекты, поддерживающие на страновом уровне узко специфические задачи Основан на взаимном доверии и Получатель помощи подотчетен донору подотчетном партнерстве Основан на коллективном обсуждении Основан на двусторонних переговорах и и внешней координации действий соглашениях партнеров В основном ориентирован на При реализации может включать параллельные использование местных процедур мероприятия Ориентирован на развитие потенциала Подразумевает краткосрочность выплат и и системное развитие сектора в ориентирован на краткосрочный успех долгосрочной перспективе Подход, ориентированный на процесс Плановый подход через обучение через практику Источник: OECD, 2006. P.36 Сегодня формируется благоприятный, но в то же время сложный контекст для развития общесекторального подхода. Прежде всего это связано с внедрением СББ и необходимостью координации на национальном уровне процесса решения си- стемных проблем (например, развития систем управления государственными сред- ствами и укрепления потенциала), которые ранее решались на уровне отдельных секторов. Так, общесекторальный подход чаще всего применяется в сферах, вы- ступающих приоритетными в рамках СББ, таких как образование, здравоохране- ние, транспорт и сельское хозяйство. Идеально, когда СББ включает всесторонний набор скоординированных программ развития отдельных секторов [OECD, 2006, Harmonising Donor Practices, p.37). 262 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Выделяют несколько компонентов эффективного общесекторального подхода, в том числе: • Политика и стратегия в отношении сектора, четко сформулированная на на- циональном уровне. • Среднесрочная программа расходов, отражающая стратегию развития секто- ра (medium-term expenditure framework – MTEF). • Системное программирование усилий, направленных на поддержку сектора. • Наличие системы мониторинга, которая бы измеряла прогресс и усиливала подотчетность. • Механизм широкоформатных консультаций с привлечением всех значимых для программы сторон. • Формализованный и управляемый на уровне национальных правительств процесс координации помощи и диалога на уровне отдельного сектора. • Общее понимание и наличие договоренностей относительно гармонизации систем отчетности, бюджетирования, финансового управления и закупок [OECD, 2006, p.38]. На сегодняшний момент с выбором стратегического подхода сложилась доволь- но неоднозначная ситуация. На словах доноры в последние годы неизменно демонстрируют приверженность идее перехода от проектно-ориентированного к программно-ориентированному подходу. Так, страны, подписавшие Парижскую декларацию 2005 г., обязались со- кратить количество проектов, реализуемых с использованием параллельных струк- тур – ГРП – в 3 раза, к 2010 г.102 Что касается программно-ориентированного подхо- да, то Парижская декларация прямо обозначила его как способ операционализации ее ключевых принципов (права собственности, согласованности, гармонизации, управления по результатам и взаимной подотчетности) и указала на необходимость применения как общесекторального подхода, так и более «высоких» форм, в первую очередь, прямой поддержки бюджета. Более того, в 2005 г. доноры взяли на себя обя- зательство к 2010 г. предоставлять до 2/3 объемов помощи с использованием про- граммно-ориентированного подхода103. Однако, несмотря на оформление политического консенсуса относительно необ- ходимости перехода к программно-ориентированному подходу, усилия, предпри- нимаемые донорами по выполнению взятых на себя обязательств, нельзя признать достаточными. Мониторинг, проведенный КСР ОЭСР в 32 странах в 2010 г., пока- зал отнюдь не утешительные результаты – количество проектов, реализуемых по- средством ГРП, снизилось менее, чем в 1,5 раза – с 1696 до 1158 В то же время сто- ит признать, что некоторые страны нашли способы интеграции автономных ГРП, сделав их подотчетными правительству страны-реципиента или посредством уч- реждения ГРП, управляемых правительством страны-получателя и использующих 102 OECD. 2008. The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action. OECD Publishing, Paris. P.9 http://www.oecd.org/ dataoecd/30/63/43911948.pdf 103 Ibid, p.10 ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 263 согласованные с донорами процедуры. Также некоторые доноры ввели требование прямого одобрения учреждения автономных ГРП правительством страны-реципи- ента и предоставления очевидных доказательств исключительности использования данной практики [OECD, 2011, p.55]. Доля же помощи, оказываемой странами – чле- нами КСР ОЭСР с использованием программно-ориентированного подхода, соста- вила лишь 45%, что лишь на 4% больше, чем в 2005 г. (См. Рис. 9.2). Доля прямой поддержки бюджета при этом практически не изменилась и сохраняется на уровне 50% от всего объема программно-ориентированной помощи104. Рис. 9.2. Доля помощи, оказываемой с использованием программно-ориентированно- го подхода, 2005-2010 (%) Источник: OECD, 2011, p.63. Еще более показательными являются данные относительно поддержки общего бюджета – «высшей формы» программно-ориентированного подхода. По оцен- кам лондонского Института международного развития (Overseas Development Institute – ODI), ее доля составляет всего лишь около 2% всей двусторонней помощи и 3% общей помощи (включая многосторонние каналы). Хотя некоторые доноры, такие, как Еврокомиссия, Великобритания и Швеция используют данный способ оказания помощи все более активно (доля в общем объеме ОПР – около 20%), со- ответствующие показатели ряда крупнейших доноров, в первую очередь, США и Германии остаются очень низкими105. Разрыв между риторикой и практикой можно объяснять различными причина- ми – нежеланием доноров брать на себя дополнительные политические и фидуци- арные риски, сопряженные с реализацией программно-ориентированного подхода; слабостью государственных систем в странах-реципиентах и т.д. Однако положение ни в коем случае не следует считать безвыходным. Безусловно, проекты как форма доведения помощи не исчезнут никогда, однако их доля в общих объемах помощи 104 OECD. 2011. Aid Effectiveness 2005–10: Progress in implementing the Paris Declaration, OECD Publishing. Pp.19, 63. 105 Budget Support Is Becoming an Endangered Species: What Busan Must Do to Save It. 28 August 2011. URL: http://www.simonmaxwell.eu/blog/ budget-support-is-becoming-an-endangered-species-what-busan-must-do-to-save-it.html 264 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ может быть снижена. Одним из действенных средств преодоления указанного раз- рыва между риторикой и практикой может быть инвестирование больших объемов средств в мониторинг и оценку результативности помощи, в первую очередь, оказы- ваемой с применением наиболее перспективных моделей финансирования, связан- ных с использованием прямой поддержки бюджета. *** Проблема выбора способов, моделей и каналов финансирования в последние годы приобрела особенную остроту. Это обусловлено несколькими причинами – повышением обеспокоенности доноров проблемой эффективности помощи, транс- формацией глобальной архитектуры СМР, выходом на первый план дилеммы между объективной необходимостью увеличения объемов помощи и бюджетными огра- ничениями, вызванными кризисными явлениями в экономиках стран-доноров. В то же время очевидно, что любые попытки донорского сообщества и обслуживающих его интересы представителей научных кругов определить некие универсальные, са- мые эффективные инструменты изначально контрпродуктивны. С одной стороны, гомогенизация подходов доноров, предпочтения которых в от- ношении тех или иных форм оказания помощи в значительной степени определя- ются стратегическими и политическими приоритетами, не связанными непосред- ственно с проблемами развития, остается недостижимым ориентиром. С другой стороны, сказываются принципиальные различия между странами-партнерами, в первую очередь, касающиеся их институционального потенциала и способности обеспечить эффективное управление потоками перечисляемых им финансовых средств в целях развития, от которого напрямую зависит выбор каналов и моделей финансирования. В этой связи оптимальной представляется не разработка единых для всех участников СМР рецептов, а внедрение подхода, который отталкивается от странового контекста и предусматривает использование максимально адаптиро- ванного к местным условиям комплекса инструментов. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Охарактеризуйте наиболее распространенные способы оказания помощи. 2. Каковы основные преимущества прямой поддержки бюджета как модели финан- сирования СМР? Какие риски сопряжены с применением данного механизма? 3. Каковы основные преимущества и недостатки «чистой» многосторонней помо- щи? 4. В чем состоят основные преимущества и недостатки «много-двусторонней» по- мощи – перевода средств в целевые фонды и программы – для страны-донора, для многосторонней организации, для страны-реципиента? ЛЕКЦИЯ № 9. ВЫБОР СПОСОБОВ, МОДЕЛЕЙ И КАНАЛОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СМР 265 5. Каковы основные преимущества и недостатки совместных целевых фондов? Что мешает считать их переходной формой от проектного финансирования к прямой поддержке бюджета? 6. Каковы основные преимущества и недостатки проектного финансирования? 7. В чем состоит принципиальное различие между проектно-ориентированным и программно-ориентированным подходами к оказанию помощи? 8. По каким параметрам могут отличаться инициативы, реализуемые в рамках про- граммно-ориентированного подхода? 9. В чем заключаются основные особенности, компоненты и основные условия для успешного использования общесекторального подхода? 10. Какие обязательства, связанные с проблемой выбора между проектно-ориен- тированным и программно-ориентированным подходам, взяли на себя доноры в Парижской декларации? Почему их не удалось выполнить? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Dom, Catherine, and Anthea Gordon. (Mokoro Ltd) . 2011. Budget Support in Fragile Situations // Oxfam Discussion Paper, November 2011. 2. Dijkstra, Geske. 2011. «The PRSP Approach and the Illusion of Improved Aid Effectiveness: Lessons from Bolivia, Honduras and Nicaragua» // Development Policy Review. 1 29. P.111–133 3. Handley G. 2009. Sector Budget Support in Practice. Literature Review. /London: Overseas Development Institute (ODI).. 4. IEG (Independent Evaluation Group). 2011. Trust Fund Support for Development: An Evaluation of the World Bank’s Trust Fund Portfolio. Washington, DC: Independent Evaluation Group, the World Bank Group. URL: http://ieg.worldbankgroup.org/content/ dam/ieg/tf_eval.pdf 5. Foster, Mick. 2000. ‘New Approaches to Development Co-operation: What Can We Learn fromExperience with Implementing Sector Wide Approaches? London: ODI. 6. IMF (International Monetary Fund), IDA (International Development Association). 2002. Review of the Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) Approach: Early Experience with Interim PRSPs and Full PRSPs. Washington, DC 7. Koeberle, Stephan, Stavreski, Zoran. 2006. Budget Support: Concepts and Issues in Budget Support as More Effective Aid. Recent Experiences and Emerging Lessons. World Bank, Washington, DC. 8. OECD.2006. Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery. Volume 2: Budget Support, Sector-wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management. DAC Guidelines and Reference Series. OECD, Paris. 9. OECD. 2009. Managing Aid: Practices of DAC Member Countries. OECD, Paris. 266 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 10. OECD. 2011. Aid Effectiveness 2005–10: Progress in implementing the Paris Declaration, OECD, Paris. 11. OECD-DAC. 2011 DAC Report on Multilateral Aid. OECD, Paris. 12. Riddell,Roger C. 2008. Does Foreign Aid Really Work? Oxford University Press. 13. European Commission. 2007. Support to Sector Programmes Covering the Three Financing Modalities: Sector Budget Support, Pool Funding and EC Project Procedures. Short version. July 2007 . 14. Williamson, Tim, and Zainab Kizilbash Agha, with Liv Bjornstad, Gerald Twijukye, Yamungu Mahwago and George Kabelwa. 2008. Building Blocks or Stumbling Blocks? The Effectiveness of New Approaches to Aid Delivery at the Sector Level, ABIA Project Working Paper 6. URL: http://www.odi.org.uk/resources/docs/2269.pdf ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 267 ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ План лекции 1. Определение и цели мониторинга и оценки результативности. 2. Переход к управлению программами, ориентированному на результат. 3. Оценка: определения и основные проблемы. 4. Внешние эффекты предоставления помощи. 5. Результативность помощи: позиция стран–реципиентов. 6. Методы проведения оценки воздействия программ помощи развитию. Усиление критики в адрес результативности содействия развитию беднейших стран все чаще требует проведения мониторинга и оценки предоставляемой помо- щи. Хорошо организованные и спланированные проекты и программы СМР могут терять свою релевантность и актуальность в случае, если они не влекут за собой существенных улучшений в благосостоянии местного населения. Необходима заранее разработанная стратегия проведения мониторинга и оценки проекта, которая могла бы способствовать измерению степени достижения ожида- емых результатов. В этой связи все большее значение приобретает осуществление мониторинга и оценки в рамках концепции управления по результатам. Практиче- ским аспектам этой деятельности и будет посвящена данная лекция. 1. Определение и цели мониторинга и оценки результативности Под мониторингом понимается сбор информации о степени достижения запла- нированных результатов проекта или программы. Полученная информация о ходе реализации проекта/программы представляет особый интерес для основных заин- тересованных лиц о ходе реализации проекта/программы. [UNDP, 2002, p.6] Под оценкой понимается проведение анализа прогресса в достижении определен- ных результатов. Оценка – это не одномоментное действие, а процесс, осуществля- емый в различных локальных точках одновременно в целях получения опыта и зна- ний, необходимых для достижения желаемых результатов. Все виды оценокдолжны быть связаны с долгосрочными результатами, а не только с непосредственными ре- зультатами реализации проекта. [UNDP, 2002, p.6] Основными задачами мониторинга и оценки программ и проектов являются: 1) предоставление обратной связи; 2) обеспечение подотчетности использования общественных средств; 3) предоставление заинтересованным лицам информации о ходе реализации политики, программ и проектов в сфере СМР; 4) проведение анализа потребностей бенефициаров; 5) получение опыта для повышения эффективности оказания помощи. 268 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Данные задачи мониторинга и оценки результативности взаимосвязаны друг с другом и их решение представляет собой единый процесс. Изучение полученного опыта способствует принятию более взвешенных решений, которые, в свою очередь, позволяют улучшить подотчетность перед ключевыми заинтересованными лицами и достичь более высоких результатов. Взаимодействие с ключевыми заинтересован- ными лицами в течение всего процесса также способствует формированию нового знания, получению опыта, а также развитию компетенций в сфере планирования, осуществления мониторинга и оценки. Данный круг заинтересованных лиц также может предоставить обратную связь, получение которой может улучшить процесс накопления новых знаний и повысить результативность. Полученный урок является поучительным примером, дающим опыт, который можно применить к множеству ситуаций, а не только к определенным условиям. Уроки, полученные в результате оценки и выявление так называемых «лучших практик», считаются оценочными знаниями, которые основные участники процес- са реализации программы могут применять при имплементации программ других программ/ проектов в будущем [UNDP, 2002, p.6]. Мониторинг и оценка позволяют повысить результативность и достигнуть за- ранее определенных результатов. Общей задачей мониторинга и оценки является измерение и оценка результатов исполнения проектов в целях более результатив- ного управления непосредственными результатами и долгосрочными эффектами. В настоящее время основное внимание при осуществлении мониторинга и оценки результативности уделяется оценке влияния различных факторов на достижение итогового результата программы в сфере содействия развитию, таких как проме- жуточные результаты, взаимодействие с кругом заинтересованных лиц и политиче- ский диалог консультации и политический диалог [UNDP, 2002, p.5]. 2. Переход к управлению программами, ориентированному на результат Усиление акцента на результаты способствовало появлению нового подхода к осуществлению оценки и мониторинга. Таким подходом стало управление по ре- зультатам (УПР или управление, ориентированное на результат). Управление по ре- зультатам является управленческой стратегией или подходом, согласно которому в процессе исполнения программы достигаются четко определенные результаты. Управление по результатам повышает эффективность для стратегического плани- рования и управления путем получения новых знаний и укрепления подотчетности. УПР является комплексной управленческой стратегией, основными приоритетами которой являются повышение результативности исполнения программ, достиже- ние заранее определенных реалистичных результатов, осуществление мониторинга прогресса достижения ожидаемых результатов, интеграция полученных уроков в управленческие решения, а также предоставление отчетности о реализации про- граммы [UNDP, 2002, p.9-10]. ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 269 Мониторинг по результатам Наиболее эффективным способом осуществления мониторинга считается мони- торинг по результатам. Исследователи Дж. Кусек и Р. Рист выделяют 10 шагов в про- ведении мониторинга по результатам. Шаг №1: провести оценку готовности, которая подразумевает изучение потреб- ностей и характеристик сектора или региона, а также получение информации о ключевых акторах (к примеру, о национальном и местном правительстве), которые несут ответственность за реализацию программ и проектов. Важно также правильн о реагировать на негативные влияния и информацию, поступающую извне. Шаг № 2: прийти к консенсусу в отношении определенных результатов и ин- дикаторов исполнения, достижение которых необходимо систематически отслежи- вать и оценивать. Это подразумевает также необходимость взаимодействия с пра- вительствами стран-получателей и местным населением в целях выработки единого подхода к определению согласованных целей и показателей реализации программ. Шаг №3: разработать методику оценки – то, каким образом будут измерены не- посредственные результаты и долгосрочные эффекты реализации программы. К примеру, если охват школьным образованием является важным показателем реа- лизации программы, возможно ли измерить данный показатель посредством опре- деления соотношения детей посещающих и не посещающих школу, уровнем оценки полученных знаний? Для измерения этого показателя могут проводиться количе- ственные и качественные оценки. Шаг №4: определить инструменты для сбора данной информации. Данные о ре- ализации программы могут быть полезны для оценки воздействия программы. Шаг №5: установить цели, достижение которых может осуществляться в рам- ках мониторинга результатов проекта. Устанавливаются как промежуточные, так и итоговые цели. Необходимо также проводить оценку временного воздействия воз- можных эффектов программы, а также учитывать другие факторы, которые могут влиять на реализацию программ (к примеру, политические аспекты). Шаг №6: провести мониторинг достижения поставленных целей, что подраз- умевает, в том числе, сбор качественных и количественных данных. Шаг №7: определить оптимальное с точки зрения управления время и форму проведения мониторинга. К примеру, если индикаторы отклоняются от изначаль- но заданных ориентиров, менеджеры проекта могут пересмотреть план реализации проекта. Шаг №8: определить способы предоставления данных о реализации программ. Здесь необходимо также учитывать аудиторию, которой направляется отчетность. Шаг №9: зпредоставить обратную связь о полученных результатах. Такая обратная связь важна менеджерам проекта для обновления правил и процедур в целях повышения результативности. Шаг №10: внедрить систему мониторинга и оценки в практику реализации программ. Эффективные системы мониторинга и оценки способствуют, помимо 270 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ прочего, повышению уровня транспарентности и подотчетности, эффективности управления бюджетом программы и более четкому разграничению сфер ответ- ственности между исполнителями [Kusek, Rist, 2004]. 3. Оценка: определения и основные проблемы Оценка по итогам (summative evaluation) является методом определения резуль- тативности программы на итоговом этапе ее реализации. Фокус оценки направлен на непосредственные результаты программы. Оценка производится в целях полу- чения информации о способности программы результативно функционировать в заданных условиях. Данный вид оценки позволяет понять, реализовывалась ли программа тем спосо- бом, который был запланирован изначально, и выявить степень достижения изна- чально определенных целей, индикаторов исполнения, обозначенных в рамке про- ведения мониторинга и оценки. Оценка по итогам позволяет получить информацию о результативности реали- зации программы, ее способности достигать поставленные цели. Оценка по итогам в большинстве случаев является количественной. Тем не менее данный вид оценки является далеко не единственным. Формативная оценка, или оценивание на смысловом уровне (formative evaluation), является комплементарной по отношению к оцениванию по итогам. Це- лью такой оценки является обеспечение результативной реализации программы в соответствии с первоначально заявленными целями. Практика проведения форма- тивной оценки должна осуществляться исполняющим органом на каждой стадии исполнения проектов. Фокус на повышении результативности исполнения сохра- няется на всем протяжении процесса реализации проекта. Перспективная оценка (prospective evaluation) так же, как и формативная оценка, является опционной и может быть осуществлена по инициативе исполнителя про- граммы перед началом ее запуска. Целью такой оценки является получение ответа на вопросы о том, стоит ли реализовывать и оценивать ту или иную программу и проект; а также стоят ли полученные результаты затраченных усилий и ресурсов. Реализация данной оценки складывается из таких составляющих, как: 1) прове- дение квалифицированного анализа представленной программы в целях выявления заложенных целей и предполагаемых результатов; 2) обзор и систематизация оце- нок смежных программ; 3) определение возможных позитивных и негативных по- следствий реализации программы. В данном контексте перспективная оценка пред- ставляет собой в большей степени синтетический подход. Основные проблемы, связанные с оценкой по итогам [World Bank, 2010, p.22-24] Оценка по итогам предполагает поиск ответа на следующие вопросы: какой эф- фект был бы оказан на получателей помощи, если бы данная программа не реализо- вывалась (контрфактический результат, counterfactual outcome); могут ли изменения быть объяснены внешним воздействием в рамках реализации программы? ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 271 Так или иначе, воздействие программы (независимое от других факторов) мо- жет быть оценено только путем сопоставления действительных результатов и кон- трфактических результатов – тех, которых на самом деле не было. В рамках данной оценки имеет смысл также сопоставление показателей, полученных непосредствен- но бенефициарами в рамках реализации программы, с данными до интервенции. Так, основной задачей оценки воздействия является анализ эффектов, оказанных на группу субъектов при различных обстоятельствах (при условии реализации и отсутствия реализации программы). При этом условие отсутствия реализации про- граммы является вымышленным, а данные для анализа подбираются эмпирическим путем. Разумеется, идеальной моделью является анализ изменения положения бенефи- циаров при условии реализации и нереализации программы. Однако такой вариант невозможен, поскольку одна и та же группа бенефициаров не может находиться в двух состояниях. Поэтому поиск соответствующего альтернативного возможного варианта является основной проблемой для процесса оценки. Рис. 10.1. Проблема контрфактического результата Handbook on Impact Evaluation. Quantitative Methods and Practices. Shahidur R. Khandker, Gayatri B. Koolwal, Hussain A. Samad. The World Bank, 2010, p.34. Рассмотрим графический пример соотношения действительных и возможных ре- зультатов реализации программы. Допустим, банк А предлагает стране В реализо- вать программу кредитования бедных слоев населения для улучшения качества их потребления. Эмпирические данные показывают, что уровень потребления на душу населения среди участников программы является более низким, чем у части насе- ления, не участвующей в программе. Однако правильный подход к оценке может быть обеспечен лишь путем сопоставления результатов программы с показателями, отражающими ситуацию отсутствия программы. Таким образом, нужна группа для сопоставления, характеристики которой были бы схожи с характеристиками груп- пы, участвующей в реализации программы. 272 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Допустим, что доход участников программы после ее реализации отмечен на уровне Y4, а доход части населения, не участвующей в программе – на уровне Y3. Тогда эффектом реализации программы является величина Y4 – Y3. Правильно ли данная величина измеряет эффект программы? Без дополнительной информации о том, почему одна часть населения участвовала в реализации программы, в то время как другая часть нет, хотя данная программа была открыта для участия обеих частей населения, такое сопоставление является только допущением. Без такой информа- ции не понятно, является ли уровень дохода Y3 возможным показателем уровня дохода рассматриваемой части населения при отсутствии программы. К примеру, уровни дохода отличаются между различными группами населения до начала ре- ализации программы. Так, данные различия могут послужить основой для сопо- ставлений между двумя группами. Таким образом, если возможные уровни доходов без реализации программы составили у двух категорий населения показатели Y0 и Y2, оценкой воздействия программы является показатель Y4-Y2, а не Y4-Y3. В дан- ном случае ситуация, при которой программа предоставления помощи не осущест- влялась, имела меньший положительный эффект, чем ситуация, в которой помощь предоставлялась. Оценка по итогам vs формативная оценка К основным критериям для определения необходимости проведения оценки по результатам можно отнести: 1) программа является инновационной и имеет стратегическую важность; 2) оценка воздействия программы способствует получению новых знаний о том, какие механизмы работают, а какие нет (наличие качественных данных является основным требованием) [World Bank, 2010, p.19]. 4.Внешние эффекты предоставления помощи Существует широкий круг теоретических подходов к проблеме внешних эффек- тов помощи развитию. Так, к примеру, Д. Истерли считал, что зарубежная помощь априори является в общем и целом неэффективной и лучше та ситуация, когда «рынкам позволено вы- полнять их работу». Немало дискуссий вызвал вопрос о влиянии помощи на рост ВВП. Так, в 1966 г. Х. Ченери и А. Страут предложили «модель двух дефицитов» (the two-gap model), в рамках которой вводятся два допущения. Во-первых, экономическому росту и при- току инвестиций в развивающиеся страны мешают ограниченные сбережения, а также незначительные доходы от экспорта. Во-вторых, потоки помощи понимаются как недостающий элемент, позволяющий восполнить пробел между инвестицион- ным спросом и внутренними сбережениями в развивающейся стране. Данная мо- дель подвергалась острой критике, но в то же время задавала рамки для большин- ства эмпирических исследований, фокусировавшихся на таких соотношениях, как помощь – экономический рост, помощь – сбережения. ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 273 Позднее многие ученые считали, что помощь не оказывает никакого влияния на экономический рост, уровень сбережений, инвестиции. Так, например, по мнению П. Мосли (1992), помощь стимулирует непродуктивное общественное потребление и не способствует развитию инвестиций. Позже Бун и Рейчел (1995) выявили негативную взаимосвязь между сбережения- ми и помощью, определив ее как эффект субститутов. И, наконец, К. Бернсайд и Д. Доллар (2000) придерживались положительной оценки влияния помощи, предпола- гая, что помощь может быть результативной при условии проведения эффективной политики, лицами, принимающими решения [Masud, Yontcheva, 2005, p.4]. Тем не менее основная проблема предоставления помощи заключается в большей степени не в эффективности с точки зрения отдачи от вложений, а в отсутствии под- линно системной трансформации, т.е. реальных изменений. Большую сложность представляет поиск ответов на вопросы о том, что именно необходимо оценивать, почему системные изменения произошли и каким образом вычленить эффект помо- щи. Эти вопросы, действительно, являются вызовом для специалистов. В этой связи важно упомянуть работу Объединенной группы в составе ЮНИСЕФ, Евростата и Рабочей группы по анализу статистики в области устойчивого развития ОЭСР (The Joint UNECE/Eurostat/OECD Working Group on Statistics for Sustainable Development), которая была создана в 2005 г.106 Группа получила мандат на разработку индикато- ров развития, которые позволяли бы измерить эффект содействия развитию. В нее вошли более 90 представителей из 48 стран и международных институтов. Непредусмотренные последствия реализации программы Непредусмотренные последствия реализации программы могут иметь положи- тельный и отрицательный характер. Другой их особенностью является неодно- родность воздействия помощи. К примеру, в случае если программа направлена на предоставление помощи беднейшему населению страны, то возникает вопрос: достигает ли программа цели, касающейся удовлетворения потребностей объектов программы? Кто именно получает помощь – бедное население или беднейшее (объ- ект программы помощи). В связи с существованием вероятности того, что программа будет иметь непред- усмотренные последствия, возникает необходимость предпринимать дополнитель- ные меры для управления такими последствиями (негативными и позитивными). А в этой связи возникает также вопрос результативности управления расходами. Как сократить риск наступления негативных последствий и при этом обеспечить реа- лизацию программ в пользу той группы, которая изначально была определена как объект программы помощи? 106 Joint UNECE/OECD/EUROSTAT Working Group on Statistics for Sustainable Development. URL: http://www.unece.org/stats/groups/wgssd. tor.htm 274 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 5. Результативность помощи: позиция стран-реципиентов Вопрос результативности помощи не может рассматриваться без принятия во внимание позиции и мнения стран–реципиентов. Позиция стороны, принимающей помощь, важна на этапе планирования, когда принимается решение о целесообраз- ности реализации программы в целом и соответствии целей программы приорите- там правительства страны-реципиента в области развития, а также на этапе под- ведения итогов, оценки непосредственных результатов и долгосрочных эффектов реализации программы. Данный подход, важность которого впервые была отмечена некоммерческими организациями и Всемирным банком, приобрел популярность в начале 1980-х гг. Условия, необходимые для повышения результативности помощи в развива- ющихся странах, заложены в Аккрском плане действий (2008 г.). Согласно Аккр- скому плану действий, все участники приняли обязательство выполнить решения по повышению результативности содействия развитию, принятые в рамках Па- рижской декларации и Аккрского плана действий, до 2010 г. Согласно Аккрскому плану действий, усилению прогресса в области повышения результативности по- мощи на территории страны-получателя способствует реализация трех ключевых компонентов, таких, как усиление заинтересованного участия стран в деятельности в области развития (country ownership), создание более эффективных и всеобъем- лющих партнерств в целях содействия развитию (building more effective and inclusive partnerships for development), получение результатов от содействия развитию и пре- доставление отчетности по полученным результатам (delivering and accounting for development results). 1) Под усилением заинтересованного участия стран в деятельности в области развития подразумевается более активное и эффективное руководство реа- лизацией внутренней политики в целях развития со стороны правительств развивающихся стран, взаимодействие с национальными парламентами и гражданами в процессе ее формирования. Согласно Аккрскому плану дей- ствий, для достижения данной цели необходимо: а) расширять диалог по вопросам политики в области развития на национальном уровне, который заключается в тесном сотрудничестве национального правительства разви- вающейся страны с парламентами и властями на местах, институтами граж- данского общества по вопросам подготовки, реализации и мониторинга национальной политики и планов в области развития; координации со стра- нами-донорами по укреплению потенциала всех субъектов деятельности в области развития – парламентов, центральных и местных органов власти, институтов гражданского общества, научно-исследовательских институтов, представителей СМИ и частного сектора; б) укреплять способность разви- вающихся стран осуществлять ведущую роль в управлении деятельностью в области развития; в) укреплять и эффективно использовать национальные системы развивающихся стран. ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 275 2) Партнерства в целях содействия развитию наиболее эффективны, если в полном объеме используются навыки и опыт субъектов деятельности в об- ласти развития – двусторонних и многосторонних доноров, глобальных фондов, институтов гражданского общества и частного сектора. Для дости- жения данной цели необходимо: а) сократить дорогостоящую фрагментацию внешней помощи, в частности, за счет улучшения секторального и геогра- фического распределения; б) повысить «соотношение цены и качества» при предоставлении помощи, под которым понимается освобождение помощи от каких-либо условийи предоставление стране-реципиенту права покупать то- вары и (или) услуги из любых третьих стран; в) совместно работать со всеми субъектами деятельности в области развития; г) углублять взаимодействие с институтами гражданского общества; д) адаптировать политику в области внешней помощи для стран, переживающих периоды нестабильности. 3) Усиление прозрачности и подотчетности в использовании ресурсов в об- ласти развития (как внутренних, так и внешних) способствует достижению более высоких результатов развития. Для реализации данного компонента необходимо: а) концентрировать усилия на получении результатов путем по- вышения качества разработки, реализации и оценки политики содействия развитию через совершенствование информационных систем; б) повышать прозрачность в отношении результатов деятельности и подотчетность перед представителями общественности на национальном уровне; в) продолжать изменять характер условий предоставления помощи для поддержки заинте- ресованного участия; г) увеличить среднесрочную предсказуемость внешней помощи, для чего развивающимся странам следует совершенствовать про- цессы бюджетного планирования для управления внутренними и внешними ресурсами107. Большое внимание проблема оценки результативности помощи привлекает со стороны международного сообщества. В частности, большой вклад в формирова- ние понимания относительно результативности помощи данной проблемы вносит Международной инициативе по обеспечению прозрачности помощи (МИОПП). 6. Методы проведения оценки воздействия программ помощи развитию Проекты в сфере содействия развитию могут реализовываться по следующей схеме: а) вовлечение заинтересованных сторон; б) разработка методики; в) плани- рование деятельности; г) планирование ресурсов и затрат. Вовлечение заинтересованных лиц Вовлечение ключевых заинтересованных сторон является необходимым усло- вием ознакомления с мнением о непосредственных результатах (outputs) и долго- срочных эффектах (outcomes) проекта тех лиц, которые имеют непосредственное 107 Accra Agenda for Action. 2008. URL: http://siteresources.worldbank.org/ACCRAEXT/Resources/4700790-1217425866038/AAA-4- SEPTEMBER-FINAL-16h00.pdf 276 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ отношение к проекту как на этапе его реализации, так и после его завершения. К заинтересованным сторонам можно отнести широкий круг акторов: органы госу- дарственной власти, местного самоуправления, некоммерческие организации, част- ные компании, местные жители региона, в котором реализуется проект. Оценка ре- зультатов проекта этими стейкхолдерами является одним из источников получения информации для проведения количественных и качественных оценок. Их мнения также должны быть учтены, чтобы избежать повторения ошибок при планирова- нии дальнейших программ. Разработка методики Важным элементом проведения оценки программы является выбор адекватной методики оценки. Для выбора методики необходимо учесть предыдущий опыт оценки аналогичных или схожих программ в сфере содействия развитию. При этом нужно иметь в виду, что одна и та же программа может быть оценена посредством использования нескольких методик оценки воздействия, поскольку они не являют- ся взаимоисключающими. Планирование проведения оценки (минимальные требования) Рассмотрим минимальные условия, необходимые для эффективного осуществле- ния деятельности, связанной с оценкой. Первым условием является необходимость проведения мониторинга и оценки единовременно. Так, если реализация программы подразумевает проведение оцен- ки на каждом этапе имплементации, то целесообразно оценивать те промежуточ- ные результаты, которые были получены на каждом из этапов мониторинга реали- зации программы. Вторым условием является фокусирование оценки именно на непосредственных результатах и долгосрочных эффектах после завершения реализации программы. Третьим условием является разработка плана осуществления оценки, который должен учитывать график проведения оценки на каждом этапе имплементации (если такой вид оценки предусмотрен проектом), оценки непосредственных резуль- татов проекта, а также долгосрочных эффектов, а также график консультаций с за- интересованными лицами. Четвертым условием является реализация плана действий по оценке в рам- ках стратегического выбора. К примеру, в случае, если нарушается одно из условий выполнения плана оценки, план корректируется с учетом приоритетов оценщи- ков программы. Так, к примеру, в ситуации сокращения бюджета программы, если оценщикам более важно оценить конечные (а не промежуточные) результаты про- граммы, то акцент должен быть сделан именно на них [UNDP, 2002, p.24]. Ресурсы и затраты, необходимые для проведения оценки, еще на этапе планиро- вания программы. В случае, если условия проведения оценки меняются (сокраща- ется бюджет, ресурсы и т.д.), необходимо пересматривать виды оценки, заложенные программой, а также масштабы ее проведения. ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 277 Методы проведения оценки можно разделить на две большие категории: коли- чественные и качественные. Количественные методы оценивания программ в сфере развития, в свою оче- редь, делятся на экспериментальные (или методы, допускающие возможность слу- чайной выборки) и неэкспериментальные (или квази-экспериментальные методы). Экспериментальные методы исходят из принципа случайной выборки кон- трольной группы бенефициаров. В данном случае не должно быть разницы между условиями, в которых существуют две группы, кроме того, что группа, на которую оказывают влияние, имеет доступ к результатам программы. В основе неэкспериментальных методов лежит принцип сопоставления: нахо- дится идеальное сопоставление, которое отвечает характеристикам группы воз- действия и используется при проведении других оценок. При этом характеристики группы, рассмотренной в других исследованиях, должны совпадать с характеристи- ками группы, рассматриваемой при проведении текущей оценки. Наиболее широ- ко используемым методом сопоставления является оценка склонности (propensity score matching), в рамках которой сопоставляемая группа сравнивается в группой воздействия на основе ряда отобранных характеристик. Метод двойного различия. Метод двойного различия подразумевает сравнение контрольной группы бенефициаров и сопоставляемой группы (первое различие) до и после реализации программы (второе различие). Метод инструментальных переменных или метод структурного подхода. В рам- ках данного подхода рассматривается несколько переменных, повлиявших на ход реализации программы. Таким образом, определяются экзогенные переменные ре- зультатов программы, наличие которых признается не случайным, а предопреде- ленным. Инструментальные переменные используются для прогнозирования ре- зультатов программы. Рефлексивные сопоставления. Рефлексивными сопоставлениями, в рамках кото- рых база исследования формируется, а сама оценка – уже после реализации про- граммы. Воздействие измеряется на основе изменения индикаторов достижения результата до и после интервенции [Baker, 2000, p.6-7]. Качественные методы оценки также используются при оценке воздействия. Це- лью их применения является объяснение процессов, поведения групп воздействия, условий, в которых реализуются программы развития, таким образом, как они вос- принимаются изучаемыми объектами воздействия. К примеру, качественные мето- ды могут дать сведения о том, каким образом домохозяйства и местные сообще- ства воспринимают проект и каким образом реализация данного проекта влияет на них. Нередко качественные оценки комбинируются с другими методами прове- дения оценок, поскольку анализ воздействия часто предполагает оперирование ко- личественными данными. Такой подход оправдан, поскольку качественные данные могут быть представлены в количественном виде, а количественные данные, буду- чи емкими, часто легче воспринимаются. Среди качественных методов выделяют метод проведения быстрой оценки на месте, основанной на знаниях участников 278 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ оценки условий реализации проектов; метод проведения оценки с привлечением участвующих сторон на всех стадиях процесса – при определении целей, выборе индикаторов, сборе данных [Baker, 2000, p.7]. Преимуществами качественных методов оценки является их гибкость, способ- ность отвечать на цели и задачи оценки, скорость получения результатов, облегчать восприятие заинтересованными сторонами, приоритетов, условий и процессов, ко- торые могли бы повлиять на воздействие программы [Baker, 2000, p.7-8]. Другие методы проведения оценки. К другим методам относят оценку, основан- ную на теориях, а также анализ затрат и результатов (или анализ эффективности затрат). Оценка, основанная на теориях. Данный метод основан на предположении о том, что программы или проекты в сфере развития основаны на явной или скрытой тео- рии о том, каким образом программа или проект будут реализованы. Оценка, таким образом, будет основана на оценивании допущений каждой из релевантных теорий в течение всего периода реализации программы. Проведение оценки в данном слу- чае основано на выполнении каждого элемента, взятого из модели оценки – тео- рии. Использование теорий позволяет привлечь внимание оценщиков к вопросу о краткосрочных и долгосрочных эффектах. Другим преимуществом использования данного метода является возможность получения информации о результативности программы в ходе ее исполнения. Если выявляются худшие результаты, чем те, ко- торые предполагаются в теории, существует возможность устранить выявленные недостатки. Такой подход помогает объяснить, каким образом и почему возникли те или иные эффекты. Если все шаги оцениваемой программы совпадают со всеми шагами теории, то оценщикам легче предположить, каким путем были получены данные эффекты [Baker, 2000, p.12-13]. Анализ эффективности затрат. В то время как данный вид анализа не связан напрямую с измерением воздействия, он позволяет лицам, включенным в процесс принятия решений, измерить эффективность программ путем сопоставления аль- тернативных интервенций, а точнее их стоимости, или ресурсов, затраченных на получение данного результата. Такая оценка имеет политизированный характер и должна проводиться в рамках каждой оценки воздействия. Количественные методы оценки воздействия Существует два типа количественных оценок воздействия: оценка экс-анте (ex ante) (или оценка «состояния до») и оценка экс-пост (ex post) (или оценка «состоя- ния после»). Оценки экс-анте. Оценка до осуществления программы направлена на измере- ние заранее запланированных результатов программ содействия развитию и про- водится на основе данных текущей ситуации, а также допущений, выявленных на основе анализа функционирования экономики. Часто оценка до осуществления программы основана на структурных моделях экономической конъюнктуры. Ос- новные допущения структурных моделей касаются определения ролей ключевых ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 279 экономических агентов в процессе реализации программы (представители домохо- зяйств, местные сообщества, местные и общенациональные органы власти), а также связей между агентами и рынками в определении результатов программы. Такие модели предсказывают воздействие программы [World Bank, 2010, p.20]. Оценки экс-пост. Оценки экс-пост, напротив, измеряют реальное влияние про- граммы на индивидов, являющихся непосредственными бенефициарами програм- мы. Основным преимуществом оценки экс-пост является то, что она отражает реальность. Тем не менее иногда такие оценки упускают смысловую часть, касаю- щуюся влияния программы на получателей помощи, что особенно важно для по- нимания результативности. Оценки экс-пост могут быть более дорогостоящими, чем оценки экс-анте, поскольку часто ставят необходимость сбора информации о результатах программы, повлиявших на положение объектов программы, а также данных об экономических и социальных факторах, повлиявших на ход реализации программы. Тем не менее оценки экс-пост легче проводить в том случае, если у ис- следователей уже есть модель оценки воздействия экс-анте [World Bank, 2010, p.21]. Наиболее оптимальным вариантом проведения оценки воздействия программы в сфере СМР является комбинирование двух типов анализа и сопоставление ре- зультатов оценки экс-анте с результатами оценки экс-пост. Такой подход помогает объяснить, каким образом образуется позитивный эффект программы, особенно в том случае, если она реализуется в несколько этапов и может быть усовершенство- вана с появлением нового знания после сопоставления различных видов оценки [World Bank, 2010, p.21]. Количественные vs качественные методы оценки Правительства стран-реципиентов, доноры, а также другие заинтересованные стороны процесса развития имеют большой интерес к определению результативно- сти программ, имеющих долгосрочные цели, такие, как снижение уровня бедности и повышение уровня занятости. Такая оценка может быть реализована только пу- тем использования количественных методов. Информация, полученная с использованием качественных методов, важна для понимания социокультурного и институционального контекста, а также поведения основных бенефициаров программы [World Bank, 2010, p.18-19] . Преимущества и недостатки количественных методов оценки. Для объективного понимания необходимости использования количественных методов оценки обозначим их основные преимущества и недостатки. Так, к однозначным преимуществам количественных методов оценки можно от- нести: а) возможность использования статистических данных при анализе воздей- ствия программы; б) возможность более глубокого анализа ситуации при использо- вании математического инструментария; в) возможность более глубокого изучения поведения бенефициаров программы. К недостаткам таких оценок можно отнести тот факт, что их инструментарий не позволяет измерять результаты программы путем сопоставления с альтернативны- 280 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ми или контрфактическими результатами. Количественная оценка не способна по- казать, что произошло бы в отсутствие программы. Такой анализ возможен только при использовании качественных методов оценки. Таким образом, смешанный подход, в котором используются и качественные, и количественные методы оценки, может способствовать формированию комплекс- ного представления о результативности программы. При этом выбор модели оцен- ки также зависит от уровня проведения анализа. Так, качественные методы оценки могут способствовать лучшему пониманию характера поведения основных заинте- ресованных лиц, а также основных бенефициаров программы. Использование количественных и качественных методов оценки предоставляет больше возможностей для получения обратной связи, которая может способство- вать интерпретации результатов. Извлеченные уроки Пример 1: Фонд социальных инвестиций на Ямайке (смешанный метод использо- вания количественных и качественных методов анализа) Для оценки воздействия программы по созданию Фонда социальных инвестиций на Ямай- ке исследователи применяли количественные и качественные методы оценки. В части, касающейся проведения качественной оценки, исследователи проводили интервью с координаторами проекта, представителями органов местного самоуправления, а также с руководителями местных общественных организаций. Полученная в ходе интервью ин- формация помогла получить важные данные о социальных нормах, сложившихся в силу культурных и исторических факторов, которые способствовали принятию решений, а так- же повлияли на ход реализации программы. Данные интервью также помогли провести сопоставление между позициями различных заинтересованных сторон. Тем не менее, интервью были проведены не на основе случайной выборки а среди тех представителей заинтересованных сторон, которые с большей вероятностью могли принимать участие в реализации программы. В рамках проведения количественной оценки были опрошены представители 500 домо- хозяйств, часть из которых являлась непосредственными бенефициарами программы. Опросники включали широкий круг переменных, включая социоэкономические данные, информацию об участии в аналогичных социальных программах, мнение о приоритетах для экономического развития территории, данные об изменении уровня дохода за по- следние пять лет. Оценка склонности также использовалась для сравнения влияния результатов на две груп- пы домохозяйств: принимавших и не принимавших участия в реализации программы. Со- поставление двух групп домохозяйств проводилось на основе данных об уровне бедности. Отдельная работа была проделана в целях выявления дополнительной информации для сопоставления различных групп домохозяйств. Такая информация включила данные о местном рынке труда, участии домохозяйств в деятельности, осуществляемой местными НКО. Качественный анализ в данном случае способствовал получению важной информации об институциональном контексте, нормах, влияющих на поведение групп, в то время как количественный анализ способствовал выявлению основных трендов в снижении уровня бедности, а также изменении других показателей. Источник: World Bank, 2010, p.20. ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 281 Пример 2: Эксперимент по субсидированию школ в Мексике (пример оцен- ки экс-анте) Используя экономическую модель поведения представителей домохозяйств, исследова- тели пытались построить прогноз воздействия программы предоставления субсидий на численность детей региона, посещающих школу. Прогнозы основывались на сопоставле- нии двух различных групп домохозяйств. В первую группу входили домохозяйства с опре- деленным уровнем дохода, в которых дети систематически посещали школу. Во вторую группу входили домохозяйства с более низким уровнем дохода, неспособные обеспечить систематическое посещение детьми школы. Положение второй группы должно было из- мениться после введения помощи в виде школьной субсидии. По мнению исследователей, прогноз оценки экс-анте впоследствии должен быть сопо- ставлен с данными оценки экс-пост. Исследователи выявили, что прогноз для детей возраста 12-15 лет из более бедных семей был схож с ситуацией, в которой находились дети из этой же возрастной группы из более обеспеченных семей. Так, исследователи оценили рост посещения школы девочками в возрасте 12-15 лет в 8,9%, мальчиками – в 2,8%. Таким образом, оценка экс-анте позво- лила понять, каким образом изменятся результаты программы по сравнению с заплани- рованными и выявить потенциальный спектр воздействий программ, которые могут быть предусмотрены при дальнейшей реализации программы. Источник: World Bank, 2010, p.21 282 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Назовите основные подходы к оценке результативности помощи? 2. Что является основными целями проведения мониторинга и оценки программ содействия развитию? 3. Проведите различие между формативным оцениванием, оценкой по итогам, а также перспективной оценкой. 4. Назовите основные проблемы оценки по итогам. В чем заключается основная проблема использования в контрфактического результата. 5. Назовите основные внешние эффекты помощи. 6. Назовите основные преимущества и недостатки качественных и количествен- ных методов воздействия. 7. В чем состоят различия между оценкой экс-анте и оценкой экс-пост? 8. Что такое контрфактический результат? 9. Какие стадии относятся к оценке воздействия в цикле мониторинга и оценки? 10. Что представляет собой метод двойного различия? 11. Какова специфика количественных методов оценки? 12. Перечислите качественные методы оценки? 13. Каковы ключевые элементы Аккрского плана действий? 14. Каковы основные цели и задачи управления по результатам? 15. В чем состоят особенности оценки, основанной на теориях? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Baker, Judy L. 2000. Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty. A Handbook for Practitioners. The World Bank, Wasington DC. 2. Bamberger, Michael, and Nobuko Fujita. 2008. Impact Evaluation of Development Assistance. A Practical Handbook for Designing Methodologically Sound Impact Evaluations under Budget, Time, and Data Constraints, Foundation for Advanced Studies on International Development. 3. Birdsall, Nansy. 2010. Quality of Official Development Assistance Assessment, Center of Global Development. 4. Center for Global Development. 2006. When Will We Ever Learn? Improving Lives Through Impact Evaluation. Report of the Evaluation Gap Working Group. Washington, DC: Center of Global Development. 5. Improving Impact Evaluation Production and Use. 2009. Working Paper 300. London: Overseas Development Institute (ODI). 6. Kusek, Jody .Z., and Ray C. Rist. 2004. Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System. World Bank, Washnigotn, DC. 7. Masud, Nadia, and Boriana Yontcheva. 2005. Does Foreign Aid Reduce Poverty? Empirical Evidence from Nongovernmental and Bilateral Aid, International Monetary Fund. ЛЕКЦИЯ №10. МОНИТОРИНГ, ОЦЕНКА, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ПОМОЩИ 283 8. Prowse, Martin. 2007. Aid Effectiveness: the Role of Qualitative Research in Ompact Evaluation. London: Overseas Development Institute (ODI). 9. Riddell, Roger C. 2008 Does Foreign Aid Really Work? N.Y.: Oxford University Press. 10. UNDP. 2002. Handbook on Monitoring and Evaluating for Results, UNDP Evaluation Office, New York. 11. World Bank. 2010. Handbook on Impact Evaluation. Quantitative Methods and Practices. World Bank, Washington DC. 284 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 285 ЛЕКЦИЯ №11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» План лекции 1. Эволюция основных принципов оказания помощи «нестабильным госу- дарствам». 2. Анализ рисков, определение приоритетов, последовательность шагов. 3. Выбор каналов и инструментов оказания помощи. 4. Выбор масштабов, времени и сроков вовлечения. 5. Координация действий: общеправительственный и общесистемный под- ходы. Одной из магистральных тенденций последних лет в сфере СМР стала концен- трация доноров на проблемах так называемых «нестабильных государств» (fragile states) – странах, где «государственные институты демонстрируют неспособность или нежелание выполнять базовые функции и испытывают нехватку легитимно- сти» [OECD, 2008]. Длительное время «слабые государства» считались «трудными партнерами» и фактически отсекались от каналов получения помощи развитию. Од- нако в конечном счете донорам пришлось пересмотреть свои подходы. Этому спо- собствовали, с одной стороны, события 11 сентября 2001 г., сформировавшие устой- чивое представление о «слабых государствах» как источниках транснациональных угроз, а с другой – обозначившееся к середине 2000-х гг. резкое отставание «трудных партнеров» от графика достижения ЦРТ, акцентированное беспрецедентными мас- штабами распространения феномена. В итоге сегодня все без исключения между- народные организации – ООН, ОЭСР, Всемирный банк, МВФ, региональные банки развития – и крупнейшие страны-доноры имеют отдельные стратегии оказания по- мощи «нестабильным государствам». Хотя универсального определения термина, равно как и единого списка стран, относимых к «нестабильным», по-прежнему не существует, в донорском сообществе сложился новый консенсус, в основе которого лежат три ключевые идеи: 1) слабость государственных институтов и конфликты являются центральными проблемами развития и препятствиями на пути достижения ЦРТ в «нестабиль- ных государствах»; 2) приоритетными направлениями оказания помощи должны стать государствен- ное строительство – укрепление способности государственных институтов осу- ществлять базовые функции и повышение их легитимности – и миростроитель- ство; 3) традиционные механизмы оказания помощи в «нестабильных государствах» не работают, а значит, требуются инновационные подходы. 286 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Данная лекция призвана раскрыть наиболее важные специфические проблемы со- действия развитию «нестабильных государств». 1. Эволюция основных принципов оказания помощи «нестабильным госу- дарствам» Проблема оказания помощи странам со слабыми государственными института- ми, зачастую затронутым конфликтом и насилием, всегда была неразрывно связана с проблемой управления рисками, которая приобретала здесь специфическое вы- ражение. КСР ОЭСР обозначает три основных типа рисков, с которыми приходится стал- киваться любому донору: контекстуальные риски (риски несостоятельности госу- дарства, возобновления конфликта, возникновения гуманитарного кризиса и т.п.), которые доноры практически не могут контролировать, но которые могут быть ми- нимизированы эффективными программами помощи; программные риски – риски недостижения целей программ помощи или причинения вреда вмешательством; институциональные риски – риски для организации, предоставляющей помощь: включая риски безопасности, коррупционные и репутационные (имиджевые) [OECD, Managing Risks, 2011, p.24-27]. Данные риски являются взаимозависимыми. К примеру, формулирование скром- ных целей вмешательства минимизирует программные риски, но уменьшает веро- ятность того, что вмешательство приведет к снижению угроз развития, с которы- ми приходится сталкиваться стране-реципиенту, и наоборот. [Chandy, 2011, Aiding Stability, р.90] Специфика «нестабильных государств», не отвечающих стандартам «надлежаще- го управления», состоит в том, что оказание им помощи сопряжено с куда более высокими программными и институциональными рисками: большая вероятность провала программы из-за ухудшения политической ситуации и нанесения вре- да; угроза жизням исполнителей, высокая вероятность нецелевого распределения средств из-за преобладания коррупции, репутационные риски оказания поддержки репрессивным режимам и т.д. Поэтому долгое время доноры считали такие страны «трудными партнерами» и стремились ограничить степень своего вовлечения. В основе «стандартного» под- хода к «проблемным» странам лежали следующие принципы: 1) меньшие объемы помощи по сравнению с другими странами-реципиентами; 2) ориентация на проектный подход; 3) меньшие сроки вовлечения; 4) более узкий набор инструментов оказания помощи ; 5) доведение помощи через НПО (в обход государства); 6) предоставление гуманитарной помощи и только потом переход к помощи развитию108. 108 Radelet, Steve. 2004. Aid Effectiveness and the Millenium Development Goals. Center for Global Development, Washington, DC. р.1. ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 287 Реализация такого подхода предопределяла большую волатильность и фрагмен- тированность помощи «трудным партнерам», оказывая дополнительную нагрузку на и без того слабые институты и тем самым зачастую усугубляя ситуацию в них. Однако вскоре после оформления политического консенсуса, в рамках которого слабость институтов была осознана не только как препятствие на пути доведения помощи, но и как угроза международной безопасности и самостоятельная пробле- ма развития, доноры пришли к двум важным выводам: 1) «стандартный подход» противоречит достижению главной цели – институциональному строительству; 2) принципы Парижской декларации не могут быть автоматически реализованы в «не- стабильных государствах». Результатом этого стало принятие в 2007 г. КСР ОЭСР Десяти принципов оказания помощи «нестабильным государствам», которые затем нашли отражение в Аккрском плане действий 2008 г.: 1) отталкиваться от контекста; 2) не наносить вреда; 3) концентрироваться на государственном строительстве; 4) уделять главное внимание превентивным мерам; 5) признавать наличие взаимосвязей между политическими и экономическими целями и целями в сфере безопасности; 6) бороться с дискриминацией; 7) согласовывать цели с приоритетами стран-реципиентов; 8) содействовать разработке механизмов координации действий между доно- рами; 9) действовать оперативно, но оставаться вовлеченными в течение длительного времени; 10) не допускать маргинализации [отдельных реципиентов]109. Данные принципы заложили фундамент политики «клуба доноров», которые в 2009 г. начали активно отслеживать их соблюдение в отдельных странах. Тогда же КСР ОЭСР в рамках Международной сети по конфликтам и нестабильности (INCAF) был учрежден Международный диалог по миростроительству и государственному строительству110. На его основе в апреле 2010 г. в столице Восточного Тимора Дили семью «нестабильными государствами» была создана группа «G7+», которая сегод- ня насчитывает уже 19 стран111 с общим населением более 350 млн. человек. В рамках Международного диалога за последние два года были приняты три взаи- модополняющих документа: 1) «Дилийская декларация» с приложением в виде «За- явления группы «G7+» (апрель 2010 г.); 2) «Монровийская дорожная карта» (июль 2011 г.); 3) «Новый курс действий в нестабильных государствах» (декабрь 2011 г.). «Дилийская декларация» под названием «Новый подход к миростроительству и государственному строительству» подчеркнула необходимость более эффективного решения проблем конфликтов и нестабильности с точки зрения достижения ЦРТ, 109 OECD-DAC. 2007. Principles for Good International Engagement in Fragile States & Situations. OECD Publishing, Paris. URL: http://www. oecd.org/dataoecd/61/45/38368714.pdf 110 International Dialogue on Peacebuilding and State-building. URL: http://www.oecd.org/site/0,3407,en_21571361_43407692_1_1_1_1_1,00. html 111 Афганистан, Бурунди, Восточный Тимор, Гаити, Гвинея, Гвинея-Биссау, ДРК, Кот-д’Ивуар, Либерия, Папуа Новая Гвинея, Соломоно- вы острова, Сомали, Сьерра-Леоне, Того, ЦАР, Чад, Южный Судан. 288 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ а в «Заявлении группы G7+» впервые были сформулированы обязательства прави- тельств «нестабильных государств» в отношении их населения112. «Монровийская дорожная карта» обозначила 5 целей в сфере миростроительства и государствен- ного строительства, призванных предотвратить конфликты и добиться достижения ЦРТ в ситуациях нестабильности: 1) поощрение инклюзивных моделей политического и конфликтного урегули- рования; 2) обеспечение и укрепление человеческой безопасности; 3) устранение несправедливости и расширение доступа людей к системам пра- восудия; 4) создание рабочих мест и повышения уровня жизни; 5) управление доходами и создание потенциала для справедливого предостав- ления социальных услуг113. Наконец, «Новый курс действий в нестабильных государствах», одобренный 14 странами-реципиентами114, 21 членом КСР ОЭСР (за исключением Греции и Южной Кореи) и 6 многосторонними организациями (Всемирным банком, Африканским и Азиатским банками развития, Европейским союзом, ОЭСР, ПРООН), подтвердил цели, зафиксированные в Монровийской дорожной карте, и готовность учесть их при обсуждении новой повестки дня развития после 2015 г. (срок, к которому долж- ны быть достигнуты ЦРТ), и обозначил 10 взаимных обязательств доноров и реци- пиентов, объединенных в 2 группы под «говорящими» акронимами FOCUS («Фо- кус») и TRUST («Доверие»). FOCUS включает в себя компоненты, которые относятся к новым методам во- влечения, нацеленным на оказание поддержки руководимого страной-реципиентом выхода из состояния нестабильности: 1) периодическая «оценка нестабильности» – новый инструмент диагностики, подлежащий разработке; 2) общенациональный подход – «единый план»; 3) соглашение об имплементации этого подхода и плана; 4) использование Монровийских целей для мониторинга прогресса на страно- вом уровне; 5) поддержка транспарентных и инклюзивных процессов политического диа- лога и укрепления потенциала правительств и гражданского общества в сфе- ре государственного строительства и миростроительства. TRUST – это совокупность обязательств, которые берут на себя страны-доноры в отношении результатов СМР: 1) повышение прозрачности посредством укрепления механизмов националь- ного, в т.ч. парламентского контроля; 112 Internatinonal Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding. 2010. Dili Declaration. A New Vision for Peacebuilding and Statebuilding and Annex: Statement by the g7+”. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, Dili. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/12/30/44927821. pdf 113 International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding. 2010. The Monrovia Roadmap on Peacebuilding and Statebuilding. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, Monrovia. URL:http://www.oecd.org/dataoecd/23/24/48345560.pdf 114 Афганистан, Бурунди, Восточный Тимор, Гвинея-Биссау, Гвинея, Гаити, ДРК, Либерия, Соломоновы острова, Сомали, Того, ЦАР, Чад, Южный Судан ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 289 2) распределение рисков взамен уклонения от рисков; совместные оценочные исследования и управление рисками; 3) использование и укрепление систем управления государственными финан- сами в странах-получателях помощи; 4) укрепление потенциала и увеличение доли выделяемых на это средств; 5) предоставление более своевременной и предсказуемой помощи, включая упрощение механизмов финансового управления и закупок115. Для каждой из 10 целей предполагается разработать соответствующие индикато- ры и представить их на рассмотрение ГА ООН осенью 2012 г. «Новый курс» будет пилотироваться в Афганистане, ЦАР, ДРК, Либерии, Сьерра-Леоне, Южном Судане и Восточном Тиморе при поддержке Австралии, Бельгии, Нидерландов, Великобри- тании и США. Кульминацией поступательного движения мирового сообщества к принципиаль- но новым принципам оказания помощи «нестабильным государствам» стал Итого- вый документ Четвертого Форума высокого уровня по повышению эффективности внешней помощи в Пусане (декабрь 2011 г.), который содержит прямые отсылки к «Новому курсу», Целям государственного строительства и миростроительства и обязательствам FOCUS и TRUST и ставит целью обеспечение «устойчивости» го- сударства перед лицом как нестабильности и конфликтов, так и других внешних шоков – эпидемий, изменений климата, экономических, продовольственных и энер- гетических кризисов, а также природных катастроф116. Широкий консенсус по «нестабильным государствам», оформившийся к 2012 г., имеет все шансы заложить основы нового глобального режима помощи. Поскольку принципы изначально формулируются при активном участии стран-реципиентов, он должен быть эффективнее как дискредитировавшего себя «стандартного подхо- да», так и подходов второй половины 2000-х гг., решающую роль в разработке кото- рых играли доноры. Однако тот факт, что идея учреждения Международного диа- лога принадлежала донорам, лишний раз подчеркивает сложность тех проблем, с которыми они сталкивались в «нестабильных государствах» и которые нельзя было решить традиционными способами. «Новый курс» – это результат кропотливой «работы над ошибками» и выявления «лучших», а точнее, «оптимальных» практик. 2. Анализ рисков, определение приоритетов, последовательность шагов Стратегическое планирование интервенций в «нестабильных государствах» представляет особую сложность ввиду многообразия проявлений «нестабильно- сти» (военно-политических, экономических, социальных) и участников, вовлечен- ных в процесс – в странах-реципиентах, в странах-донорах и на международной арене. Это требует проведения более трудоемкой аналитической работы и учета су- щественно большего количества факторов, нежели при подготовке вмешательства в стабильные страны. 115 International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding. 2011. New Deal for Engagement in Fragile States. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding, Busan. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/23/7/48346026.pdf 116 Busan Partnership for Effective Development Cooperation. Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness, Busan, Republic of Korea. 29 November – 1 December 2011. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/54/15/49650173.pdf P.8 290 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Исходным пунктом в процессе планирования программ оказания помощи «не- стабильным государствам» сегодня является признание донорами высокой степе- ни неоднородности данной группы. Несмотря на наличие общих черт – «проблем с удовлетворением общественных ожиданий или управлениями изменениями в ожиданиях и потенциале с помощью политического процесса», уязвимость перед угрозой эскалации насилия – страны, причисляемые к «нестабильным», отличаются друг от друга по характеру и институциональному потенциалу правящих режимов, модели политического урегулирования, механизмам взаимодействия между госу- дарством и обществом, интенсивности, продолжительности и типу вооруженного насилия, структуре экономики и многим другим параметрам. Более того, подобная неоднородность может проявляться и в пределах одной страны, где уровень при- сутствия государства, степень его легитимности и качество предоставления базо- вых услуг варьируется порой очень существенно. Именно поэтому с самых первых дней использования термина «нестабильные государства» доноры озаботились проблемой дифференциации типов «нестабиль- ности», которая должна была способствовать инструментализации понятия – раз- работке специфических методов воздействия на ситуацию в различных страновых контекстах. Результатом стало создание многочисленных типологий, наиболее из- вестными и похожими друг на друга являются типологии КСР ОЭСР и Всемирного банка, которые выделяют четыре типа «нестабильных контекстов»: 1) постконфликтные (посткризисные) ситуации и ситуации переходного пери- ода; 2) ухудшение условий управления; 3) постепенное улучшение ситуации; 4) затяжной кризис или тупик. Вместе с тем, данные типологии с самого начала были подвергнуты критике за излишний схематизм – они не только не отображали всего многообразия «неста- бильных ситуаций», но и не учитывали такой важный фактор, как высокая степень «прозрачности» границ между стадиями мирного процесса. Схематизм, правда, отчасти компенсировался помещением КСР ОЭСР в самое начало списка Принци- пов оказания помощи «нестабильным государствам» призыва «отталкиваться от контекста». Аккрский план действий уже содержал приверженность доноров про- водить «совместные оценки качества управления и институционального потен- циала, исследовать причины конфликтов, нестабильности и отсутствия безопасно- сти, с максимально широким вовлечением властей развивающихся стран и других стейкхолдеров»117. Отсутствие качественного политэкономического анализа ситуации в сферах управления и безопасности в «нестабильных государствах» может иметь крайне не- гативные последствия, даже если речь идет о помощи, которая не затрагивает на- прямую наиболее политизированные и чувствительные сектора. Даже гуманитарная помощь, призванная быть политически нейтральной, рискует стать ресурсом, обла- дание которым будет являться предметом борьбы между различными социальными 117 Accra Agenda for Action. 2008. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/58/16/41202012.pdf P.5 ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 291 группами и способствовать распространению коррупции [Anderson, 1999]. Помощь развитию же вообще крайне редко бывает нейтральной. Финансовые потоки оказы- вают прямое и косвенное влияние на политическую ситуацию, институциональное развитие, баланс сил между различными группами, динамику конфликта и т.д. Из- менения могут быть позитивными и являться следствием преднамеренных усилий (повышение легитимности, поощрение реформ и т.д.), но могут быть и негативны- ми, непреднамеренными, обусловленными плохим знанием странового контекста [DFID, 2010, Working Effectively…, Briefing Paper B, p.2]. Именно поэтому принцип «отталкиваться от контекста» близко соприкасается с другим важнейшим принципом оказания помощи «нестабильным государствам» – «не причинять вреда», который имеет одинаково большое значение как для сферы миростроительства, так и для сферы государственного строительства. Принцип «не причинять вреда» в сфере миростроительства напрямую связан с термином «конфликточувствительность», ставшим новой мантрой в сфере СМР после публикации в 1999 г. одноименной книги американской исследовательницы М. Андерсон [Anderson, 1999]. Хотя с момента выхода данного труда в свет про- шло более 10 лет, его положения остаются ядром всех разработок в данной сфере. Согласно предложенной М. Андерсон схеме, предоставление иностранной помощи сопряжено со следующими рисками: 1) ослабление факторов консолидации (connectors), обеспечивающих мир; 2) усиление влияния объектов разногласий (dividers) – причин конфликта; 3) предоставление или высвобождение ресурсов которые могут быть использо- ваны в военных целях; 4) косвенная легитимизация милитаризма. В этой связи огромную роль приобретает «конфликточувствительность» – спо- собность организации понимать конфликтный контекст, в котором она действует, признавать взаимосвязь между предпринимаемыми ею действиями и контекстом, минимизировать негативное и максимизировать позитивное влияние этих дей- ствий. Одна из наиболее известных схем «конфликточувствительного» предостав- ления помощи, применяемых на практике, предусматривает осуществление следу- ющей последовательности шагов: 1) анализ конфликтного контекста; 2) анализ объектов разногласий; 3) анализ факторов консолидации; 4) анализ программы помощи; 5) анализ влияния программы на конфликтный контекст; 6) разработка альтернативных вариантов оказания помощи; 7) внесение изменений в программу118. Другими словами, доноры в «нестабильных государствах» должны учитывать влияние помощи на конфликт на всех стадиях проектного цикла и осуществлять планирование, мониторинг и оценку, выделяя дополнительные ресурсы на соотне- сение своих действий с динамикой конфликта. 118 The Do No Harm Handbook. The Framework for Analyzing the Impact of Assistance on Conflict. CDA Collaborative Learning Projects, 2004. P.3. 292 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Принцип «не причинять вреда» в сфере государственного строительства. В «нестабильных государствах» доноры зачастую ставят во главу угла цели государ- ственного строительства, однако они могут противоречить как их стратегическим интересам в тех или иных странах, так и друг другу. Важным инструментом повы- шения эффективности программ помощи является проведение оценки их влияния на: 1) инклюзивные политические процессы; 2) легитимность государственных институтов; 3) конструктивные взаимоотношения между государством и обществом; 4) реалистичные общественные ожидания; 5) способность государственных институтов выполнять свои функции. Планирование интервенций в «нестабильные государства» дополнительно ос- ложняет недостаток информации, обусловленный дисфункциональностью нацио- нальных систем сбора статистических данных; политизированностью и ненадежно- стью сведений, предоставляемых правительственными структурами и в отдельных случаях – невозможностью получения информации «из первых рук» в связи с не- безопасной обстановкой. Наиболее ярким примером в данном случае может слу- жить Сомали, откуда большинство международных организаций и национальных доноров вывели свой персонал и перешли к осуществлению «дистанционного кон- троля» с территории соседних государств и аутсорсингу операций местным партне- рам. Подобная практика, хотя и позволяет снизить риски безопасности, увеличи- вает фидуциарные риски и грозит причинением вреда (обогащением посредников и перенаправлением помощи негосударственным вооруженным формированиям). Уменьшить эти риски можно, только вкладывая дополнительные средств в повыше- ние качества информации [OECD, Managing Risks, 2011, p.53-54]. Некоторые доноры признают специфичность рисков, сопряженных с вовлечени- ем в «нестабильные государства» и используют инновационные инструменты, при- званные их минимизировать, такие, как политэкономический анализ (Стратегиче- ский анализ качества управления и уровня масштабов коррупции, адаптированный к специфическим условиям «нестабильных государств» – Нидерланды); проблемно- ориентированный анализ политэкономии и качества управления и специфические модели анализа взаимосвязей между конфликтом и процессом развития (Всемир- ный банк, ПРООН); оценки влияния на процесс государственного строительства; оценки рисков; картирование стейкхолдеров, действующих в нестабильных и пост- конфликтных ситуациях, конфликтный аудит (См. Вставку 11.1). ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 293 Вставка 11.1. Примеры аналитических инструментов, используемых при планировании оказания помощи «нестабильным государствам» Матричная оценка программных рисков – Великобритания. Разработана Департа- ментом по Ближнему Востоку и Северной Африки ММР Великобритании для нестабиль- ных и конфликтных ситуаций. Матрица обновляется каждые полгода и отслеживает риски и прогресс трех страновых программ (Ирак, Палестинская национальная администрация, Йемен) и региональной программы в целом. При отсутствии изменений в рисках и инди- каторах прогресса менеджеры вносят коррективы в программу. Преимуществом Матрицы является мониторинг одновременно ситуации в каждой отдельной стране и региональных трендов, что облегчает обмен информацией между программами [OECD, Managing Risks, 2011, p.47]. «Конфликточувствительный» аудит в Йемене. В марте 2008 г. офис ММР Великобри- тании в Йемене, неоднократно проводивший анализ конфликта и политических рисков, заказал независимый «конфликточувствительный» аудит c целью проверки качества от- ражения результатов внутреннего анализа в процессе разработке страновых программ. Аудиторы пришли к следующим ключевым выводам: • Офис действует во многих «правильных», с точки зрения урегулирования конфлик- та, секторах. • Программы обладают хорошим потенциалом для устранения причин конфликта в долгосрочной перспективе, но эскалация вооруженного насилия может поставить под угрозу реализацию этих долгосрочных целей, поэтому больше внимания сле- дует уделять непосредственно динамике развития конфликта. • Офис должен рассмотреть вариант расширения поддержки интервенций, которые дают быстрые, ощутимые результаты, особенно в маргинализованных общинах. • Интервенции в сектора водообеспечения и правосудия могут также способство- вать устранению причин конфликта. • Офис должен улучшить свое понимание механизмов распределения помощи раз- витию и государственных ресурсов и качества их доведения до беднейших и наи- более маргинализованных слоев населения. • Офис совместно с другими ведомствами должен определить круг мер по смягче- нию негативного влияния потенциальных катализаторов конфликта (скачков цен на нефть и продовольствие, нарушений прав человека). [DFID, 2010, Working Effectively…, Briefing Paper B, p.6] 2. Анализ рисков, определение приоритетов, последовательность шагов. Важнейшим элементом стратегического планирования является определение целей, которое в условиях нестабильности также сопряжено с дополнительными сложностями. Это связано с многообразием присущих «нестабильным государ- ствам» проблем, которые затрагивают все без исключения сферы – безопасность, экономику, политику, социальные отношения. В последние годы доноры исходят из того, что конечной целью всех предпринимаемых ими действий должен быть разрыв порочного круга отсутствия безопасности, а средством ее достижения – институциональное строительство. Однако это облегчает проблему выбора непосредственных целей вовлечения лишь отчасти, поскольку с государственным строительством так или иначе связаны все сектора. В этих условиях у доноров может возникнуть соблазн решать все про- 294 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ блемы преобразования институтов одновременно, причем уже на ранней стадии перехода от конфликта к миру, и ставить перед собой амбициозные задачи: демо- кратизация, искоренение коррупции и т. д. – зачастую пытаясь перенести в «неста- бильные государства» западные стандарты. Однако практика показала, что такой подход является не особенно эффективным. Во-первых, в странах с укоренившейся культурой вооруженного насилия и недоверия к властям, ожидания, как правило, либо слишком занижены – в результате обещаниям государства не верят, и со- трудничество становится почти невозможным, либо слишком завышены, и тогда в переходный период возникают надежды на быстрые изменения, которые действу- ющие институты не в силах оправдать. Во-вторых, многие институциональные из- менения, позволяющие обеспечить бoльшую устойчивость к эскалации насилия в долгосрочной перспективе, на первых порах зачастую чреваты рисками. В резуль- тате любых значительных перемен появляются победители и побежденные. Побеж- денные часто хорошо организованы и оказывают сопротивление [WDR-2011, p.9]. Наконец, в-третьих, объем преобразований, которые общество может единовре- менно «переварить», ограничен [WDR-2011, p.13]. Осознание донорами вышеуказанных ограничений привело к тому, что сегодня на данном направлении утверждаются новые принципы: ориентация на внедрение прагматичных, «оптимальных» подходов, учитывающих местные условия; четкое определение приоритетов и последовательности предпринимаемых шагов; нахож- дения правильного баланса между «слишком быстрыми» и «слишком медленны- ми» преобразованиями. Так, составители подготовленного под эгидой Всемирного банка Доклада о мировом развитии 2011 г. настаивают на том, что, прежде чем ду- мать о глубоких политических и макроэкономических преобразованиях, донорам необходимо сосредоточиться на поддержке мер, призванных обеспечить доверие и дееспособность государственных институтов с помощью конкретных «сигналов», свидетельствующих о реальном разрыве с прошлым. Такие меры должны быть осу- ществлены в сферах обеспечения безопасности граждан, справедливости и занято- сти [WDR-2011] Институциональные преобразования в сфере безопасности должны обеспечить своевременную выплату зарплат сотрудникам органов безопасности, прозрачность бюджетов и расходов (с отсечением от каналов получения доходов от продажи природных ресурсов или торговли наркотиками) и надзор за их деятельностью со стороны гражданского общества. Поскольку в краткосрочной перспективе «неста- бильным государствам» нужны многочисленные силы безопасности, интеграция бывших комбатантов в эти структуры может быть эффективнее программ РДР, осо- бенно в отсутствие альтернативных источников доходов, когда есть риск того, что результатом разоружения, демобилизации и реинтеграции (РДР), станет уход быв- ших комбатантов в криминал, как это в свое время произошло в Колумбии [WDR- 2011, p.148-153]. Указанные меры должны координироваться с реформами систем гражданского правосудия, чтобы не допустить ситуаций, когда увеличение потенциала полиции ведет к длительным задержаниям или освобождению преступников и возвращению ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 295 их в общество без проведения надлежащего разбирательства. Институциональные преобразования в сфере правосудия должны быть нацелены на обеспечение вы- полнения простейших административных функций (рассмотрение уголовных дел, должный порядок проведения расследования и процедуры ареста), устранение не- эффективных процедур; обеспечение доступа к правосудию на локальном уровне, имеющее особенно большое значение для восстановления доверия и институцио- нального строительства. Формальные системы правосудия могут быть дополнены традиционными системами обеспечения правопорядка на уровне общин. Установ- ление реальных, достижимых целей в сфере правосудия может быть гораздо эффек- тивнее крупных реформ судебной системы и написания новых кодексов, подобных тем, которые были созданы в Афганистане или Ираке. Важным элементом также яв- ляется поэтапное проведение антикоррупционных мероприятий, которые должны начинаться с установления контроля над получением ренты от добычи природных ресурсов [WDR-2011, p.153-157]. В сфере обеспечения занятости донорам следует, в первую очередь, сосредото- читься на восстановлении частного сектора и поддержке таких мер, как упрощение правил ведения бизнеса; восстановление «товарных цепочек»; строительство и вос- становление объектов базовой инфраструктуры – дорог, систем электроснабжения; реализация программ общественных работ и профобучения с предоставлением возможностей трудоустройства (особенно в постконфликтных странах) и поддерж- ки сельского хозяйства, которое является наиболее вероятным источником новых рабочих мест во многих странах, затронутых конфликтом [WDR-2011, p.157-164]. Интервенции в данных трех секторах должны реализовываться комплексно. В этом смысле большой потенциал могут иметь межотраслевые программы развития общин, такие, как, например, осуществляемые в Латинской Америке инициативы по урегулированию конфликтов и отправлению правосудия на местах, охране пра- вопорядка в общинах, обеспечению занятости и профессионального обучения, без- опасности в общественных местах, а также по осуществлению социальных и куль- турных программ, пропагандирующих терпимость [WDR-2011, p.272]. Большинство других реформ, в том числе политические реформы, децентрализа- ция, приватизация и изменение отношения к маргинализованным группам, должны быть расставлены в порядке очередности и распределены во времени. Для систем- ного проведения этих реформ требуется сеть институтов (так, например, демокра- тизация предполагает, помимо выборов, наличие целого ряда институциональных сдержек и противовесов), а также изменение социальных установок [WDR-2011, p.164]. Политические реформы на ранней стадии сопряжены с большими рисками. Так, например, проведение выборов без обеспечения достаточного уровня сотрудниче- ства ключевых сторон и безопасности, как показывает опыт Ирака в 2005 г., Кении в 2007 г. и Афганистана в 2009 г., может нанести ущерб процессу миростроитель- ства [WDR-2011, p.164], Контрпродуктивной может быть и поддержка проведения процессов децентрализации в случае высокой степени фрагментации политической власти в центре, которая может грозить узурпацией власти элитами, нацеленны- 296 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ми на достижение личной выгоды [WDR-2011, p.164-166]. Макроэкономические реформы также должны производиться поэтапно и иметь на начальной стадии ограниченный масштаб. В первую очередь, это касается приватизации ценных госу- дарственных активов, которая в «ситуациях нестабильности» связана с большими рисками и должна быть очень серьезно подготовлена [WDR-2011, p.166]. Реформы образования могут не только смягчить последствия конфликта и способствовать миростроительству в долгосрочной перспективе, но и укоренить конфликтное на- следие в случае неправильного планирования, как это произошло с программами реформ в Афганистане 2002-2003 гг. [WDR-2011, p.169] Что касается здравоохране- ния, то здесь донорам также необходимо быть реалистами и, готовя долгосрочные институциональные преобразования, не забывать предоставлять базовые услуги в постконфликтных ситуациях [WDR-2011, p.169]. Другими словами, доноры должны реалистично оценивать временной горизонт фундаментальных институциональных преобразований и проводить их осторож- но, помня о рисках эскалации политического насилия. Однако эффективная реа- лизация принципов «отталкиваться от контекста» и «не причинять вреда» может быть осуществлена только при максимально широком вовлечении в процесс стра- тегического планирования властей развивающихся стран и других стейкхолдеров. Именно поэтому в числе «лучших практик» наиболее часто называются совместные Оценки потребностей в постконфликтных ситуациях и Матрицы результатов пере- ходного периода, составляемые донорами совместно со странами-партнерами (См. Вставку 11.2) и используемые Всемирным банком, ПРООН и Еврокомиссией. 3. Выбор каналов и инструментов оказания помощи Ключевым выбором, перед которым стоят доноры в «нестабильных государствах» с высоким уровнем коррупции, но огромными потребностями в развитии, состоит в том, как балансировать контекстуальные, программные и институциональные ри- ски. Наиболее выпукло данная проблема проявляется при принятии решения об использовании национальных систем-партнеров. Существует множество способов предоставления помощи с использованием на- циональных систем стран-получателей: прямая поддержка бюджета, совместные фонды развития, поддержка национальной программы борьбы с бедностью, кото- рые находят отражение в бюджете. В «нестабильных государствах» использование национальных систем может принести очевидные дивиденды, а именно: повыше- ние институционального потенциала; повышение подотчетности государства перед гражданами за предоставление услуг и как результат – укрепление его легитимно- сти; согласованность со страновыми приоритетами; возможность получать более масштабные результаты. В этом контексте использование национальных систем стран-получателей может играть решающее значение, особенно на ранних посткон- фликтных стадиях, когда главной целью доноров должно быть оказание помощи в переходе к мирному развитию и укрепление доверия к новому правительству. ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 297 Вставка 11.2. Оценки потребностей в постконфликтных ситуациях (ОППС) ОППС обычно проводятся сразу после окончания конфликта, закладывают основы вовле- чения доноров и являются средством привлечения финансовых средств. Оценки прово- дятся интернациональными командами из представителей страны-реципиента и внешних акторов, разделенных на группы по секторам или тематическим кластерам, и включают интенсивную программу «полевых исследований» и консультаций – на ее реализацию от- водится около трех месяцев. ОППС включают в себя 4 компонента: 1) предварительная оценка (pre-assessment) – анализ конфликта, оценка институционального потенциала и наиболее острых проблем в сфере безопасности; 2) оценка и планирование процесса восстановления – оценка потребностей, определение приоритетов, разработка Матри- цы результатов переходного периода (Transitional Result Frameworks – TRFs), определение бюджета; 3) утверждение и финансирование – определение координационных механиз- мов и инструментов финансирования; 4) планирование процесса имплементации, вклю- чая проведение мониторинга, оценку результативности и коммуникационную стратегию. ОППС должны быть утверждены широким кругом национальных и международных стейк- холдеров. Если легитимность или потенциал национальных институтов ограничены, может быть произведена предварительная оценка с небольшим временным горизонтом (18 ме- сяцев), которая должна быть дополнена более детальной после укрепления позиций на- ционального руководства. Центральным компонентом ОППС является Матрица результатов переходного периода, которая определяет программу действий, рассчитанную обычно на 2-летний период с не- сколькими полугодовыми циклами, обозначает стратегические приоритеты в ключевых секторах (реформа сектора безопасности, верховенство закона, управление, предостав- ление базовых социальных услуг и экономическое развитие) и указывает конкретные пути его достижения: сроки и участники программ и проектов помощи, объемы финансиро- вания. В конечном счете Матрица становится рамочной стратегией для всех участников партнерства и может служить «базовой стратегией национального развития». Матрицы могут использоваться для координации помощи даже в условиях ограниченного институ- ционального потенциала страны-реципиента, но предусматривать большее вовлечение национальных акторов со временем. Они также могут исполнять роль соглашения между партнерами о распределении ролей и зон ответственности. Эффективные матрицы долж- ны быть простыми и доступными, содержать четко обозначенные приоритеты в различных секторах и быть разработаны при участии правительства. На данный момент ОППС были проведены в Гаити, Ираке, Либерии, Пакистане, Сомали и дважды в Судане. По общему признанию, они являются не только «лучшей практикой» стратегического планирования интервенций, но и важнейшим инструментом повышения степени согласованности помощи, мобилизации ресурсов, координации (не только между донорами, но и между акторами, отвечающими за гуманитарную помощь и содействие развитию) и ориентированности на достижение конкретных результатов. Источник: DFID. 2010. Working Effectively in Fragile and Conflict-Affected Countries.Briefing Paper F: Practical Coordination Mechanisms. P.2-4 Вместе с тем оказание помощи «через государство» в ситуациях нестабильности сопряжено с достаточно серьезными рисками. Основными среди них являются: вы- сокая вероятность нецелевого и неэффективного использования средств; подрыв стимулов к расширению доходной базы национального бюджета; повышенные про- 298 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ граммные и институциональные риски для доноров (в сравнении с реализацией проектов напрямую через НПО), предопределяющие увеличение сроков запуска проектов. Предоставление помощи по негосударственным каналам в «нестабильных го- сударствах» также имеет свои преимущества и недостатки. Наиболее очевидными преимуществами такого подхода являются: 1) скорость – возможность удовлетворения насущных потребностей в быстром доведении услуг до населения; 2) поощрение вовлеченности граждан; 3) гарантированное участие маргинализованных групп; 4) быстрые дивиденды; 5) существенно меньшие коррупционные и репутационные риски. С другой стороны, предоставление помощи в обход государства: 1) противоречит цели укрепления правительственных систем в долгосрочной перспективе; 2) не спо- собствует повышению подотчетности правительственных структур; 3) повышает социальные ожидания до такого уровня, которые слабые государственные институ- ты оказываются не в состоянии удовлетворить самостоятельно, что наносит ущерб процессу миростроительства; 4) оказывает негативное влияние на взаимоотноше- ния между государством и гражданами; 5) ограничивается мелкими, фрагментар- ными проектами, которые крайне сложно масштабировать; 6) создает «параллель- ный общественный сектор». Как уже говорилось, в годы преобладания «стандартного подхода» риски оказа- ния помощи с использованием государственных каналов для доноров превышали потенциальные дивиденды и выбор делался в пользу доведения помощи напрямую, через НПО. Однако исследования последних лет позволили выявить ряд «лучших практик», позволяющих существенным образом минимизировать указанные риски. Так, большой потенциал современное донорское сообщество видит в использо- вании временных дополнительных защитных мер, позволяющих минимизиро- вать коррупционные риски. В их число входят: 1. Независимый мониторинг закупок и расходов (трастовые фонды Всемирного банка в Афганистане и Палестине). 2. Предоставление донорских средств только на основе результатов аудиторских проверок, проводимых ежемесячно или ежеквартально сертифицированной фирмой (Программа поддержки ветеранов в Уганде). 3. Аутсорсинг услуг финансового управления и закупок международным фирмам (программы РДР в Анголе, Гвинее-Биссау, Сьерра-Леоне; предоставление под- держки бюджета в Сьерра-Леоне). 4. Механизм «двойного ключа», предусматривающий утверждение критически важных, высокорисковых транзакций национальными и международными акто- рами (Программа оказания помощи в сферах государственного и экономическо- го управления в Либерии). 5. Финансирование, закупки и поставки товаров по статьям национального бюдже- та через подрядчиков (поставки медикаментов в государственные клиники Зим- бабве). ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 299 6. Предоставление дополнительных финансовых ресурсов на оказание поддержки национальным аудиторским подразделениям в проведении более частых ауди- тов. 7. Введение механизмов совместного (донор+партнер) мониторинга и оценки ре- зультатов деятельности в финансовом и отраслевых министерствах страны-ре- ципиента [WDR-2011, p.202]. Вместе с тем надо понимать, что поддержка бюджета в конечном счете являет- ся политическим решением и может осуществляться вопреки логике управления рисками в сфере СМР (например: решение США о доведении 40% своей помощи Афганистану по государственным каналам и предоставление поддержки бюджета Пакистану). Совместные фонды и трастовые фонды с участием нескольких доноров, под управлением Всемирного банка и/или ООН, также могут быть средством получе- ния значимых результатов в «нестабильных государствах» с использованием госу- дарственных каналов, особенно в ситуациях, когда слабость институтов и высокие коррупционные риски не позволяют использовать прямую поддержку бюджета. Преимущества использования данного инструмента проявляются в следующих из- мерениях: 1. Масштабирование программ – возможность оказания поддержки программам в объемах, значительно превосходящих вклад каждой отдельной страны. 2. Эффективный способ минимизации политических, институциональных и репу- тационных рисков – в случае растраты средств, злоупотреблений или коррупции вся ответственность лежится на плечи многосторонних институтов. 3. Фонды служат для доноров важным механизмом ведения политического диалога как с национальным правительством, так и друг с другом (одновременное повы- шение координации и согласованности с национальными приоритетами стран- получателей). 4. Снижение транзакционных издержек как для доноров, так и для реципиентов, что особенно актуально для стран со слабым институциональным потенциалом. 5. Существенно более высокая предсказуемость финансирования119. Трастовые фонды действуют в 18 «нестабильных государствах». Часть из них управляется Всемирным банком (Целевой фонд реконструкции Афганистана (ЦФРА), Фонд реконструкции Гаити), часть – ООН (Общие гуманитарные фонды, Фонд миростроительства, Фонд восстановления Южного Судана). В особых ситу- ациях такие фонды могут управляться совместно (Фонд реконструкции Ирака). Трастовые фонды, управляемые Всемирным банком, могут предоставлять прямую поддержку бюджета, включая покрытие административных расходов, тогда как средства трастовых фондов ООН распределяются только через специальное бюро Программы развития. В некоторых случаях трастовые фонды с участием ряда доноров давали отличные результаты, например, в Афганистане при финансировании ряда программ высо- кой степени воздействия через ЦФРА и Целевой фонд правопорядка Афганистана 119 WDR-2011, p.204; Guider, Leoni. 2009. Multi-Donor Trust Funds. Instruments of First Choice for Post-Crisis Situations? World Bank, Washington, DC. 300 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 11.3. Трастовые фонды с участием нескольких доноров в Афганистане и Южном Судане Афганистан. В 2002 г. ПРООН учредила Фонд поддержки переходного правительства Аф- ганистана с участием 24 доноров объемом 73 млн. долл. США сроком на 6 месяцев с целью удовлетворения наиболее насущных потребностей в сфере восстановления деятельности госаппарата: выплата зарплаты, ремонт правительственных зданий, закупки оборудова- ния. Эта поддержка позволила укрепить потенциал и легитимность правительства на на- чальной стадии переходного периода и «заполнить вакуум» до момента запуска Целевого фонда реконструкции Афганистана (ЦФРА). Данный фонд с участием 32 доноров распре- деляет средства через «окно текущих расходов», финансируя бюджетные расходы (вы- плата зарплат госслужащим и покрытие эксплуатационных расходов в сфере образования и здравоохранения) и «инвестиционное окно», оказывая поддержку программам нацио- нальных приоритетов. ЦФРА призван обеспечить координацию финансирования и снизить нагрузку на правительство, повысить транспарентность и подотчетность и укрепить роль национального бюджета в достижении общенациональных целей. С момента учреждения фонда в 2002 г. доноры предоставили около 4 млрд. долл. США (по состоянию на декабрь 2010 г.), Фонд действовал быстро: израсходовав 99 % выделенных средств в 2003–2004 гг. и 75 % в 2005–2006 гг., и он стал главным инструментом оплаты труда госслужащих и фи- нансирования ключевых проектов, таких, как строительство туннеля Саланг и Программы национальной солидарности. ПРООН также управляет дополнительным Целевым фондом поддержания правопорядка Афганистана (ЛОТФА), из которого выплачиваются зарплаты сотрудникам полиции. Последний цикл ЛОТФА финансируется 15 донорами, которые пре- доставляют около 306 млн. долл. США. Южный Судан. Трастовый фонд для Южного Судана объемом 545 млн. долл. США был учрежден в 2005 г. В нем приняли участие 14 доноров; администратором фонда был на- значен Всемирный банк. Правительство Южного Судана, доноры, НПО и представите- ли гражданского общества критиковали фонд за неповоротливость, неэффективность и отсутствие гибкости в предоставлении средств. Отчеты также указывали на недооценку Всемирным банком логистических проблем, институциональных дефектов и коммуника- ционных ограничений и неэффективный управленческий надзор, особенно на важнейшей, начальной стадии. Частично эти проблемы объяснялись сложностью дилеммы, с которой пришлось столкнуться Всемирному банку, пытавшему балансировать риски, сопряженные с быстрыми действиями (потенциальное нецелевое использование средств), с рисками бездействия (нераспределение средств и недостижение целей). Всемирный банк пред- принял ряд шагов по усовершенствованию управления фондом – к декабрю 2010 г. объемы использованных средств достигли 400 млн. долл. США. Источник: WDR-2011; p.203 (ЛОТФА – LOTFA – Law and Order Trust Fund for Afghanistan, См. Вставку 11.3); на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа в середине 1990-х годов – при по- крытии из средств Фонда Хольста первоочередных расходов на функционирование вновь созданной Палестинской национальной администрации и затрат на обслужи- вание систем коммунального хозяйства; в Непале – выступая в качестве источни- ка каталитического финансирования под эгидой Комиссии по миростроительству [WDR-2011, p.33]. Однако потенциальные дивиденды данного инструмента могут быть легко нивелированы, если: 1) средства предоставляются чересчур медленно; 2) становятся чересур фрагментарными; 3) доноры готовы слишком быстро пере- ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 301 ложить ответственность за провал проекта на управляющее агентство и заставить его сократить масштабы вовлечения; 4) недостаточно привлекается национальное правительство [Chandy, 2011, р.8]. Помочь в смягчении этих рисков способны ком- плексные программы обеспечения безопасности, справедливости и развития, вну- тренние реформы в международных организациях, равно как и выделение большего количества донорских средств через трастовые фонды (сегодня через них проходит лишь небольшая часть общих объемов финансирования) [WDR-2011, р.33]. Программы развития на основе инициатив местных общин (РИМО), по при- знанию большинства специалистов, являются одним из самых перспективных ин- струментов оказания помощи, которые доноры могут использовать в «нестабиль- ных государствах», особенно затронутых конфликтом. Подобные программы, суть которых состоит в предоставлении грантов общинам на реализацию мелких про- ектов, выбираемых самими членами общин в соответствии с определенными кри- териями, обладают следующими преимуществами: 1) помогают ускорить процесс предоставления услуг населению в пост-конфликтных ситуациях, когда возмож- ности государств по выполнению базовых функций ослаблены; 2) укрепляют леги- тимность правительства, особенно если условия программ являются одинаковыми в масштабах всего государства; 3) создают основы для совершенствования управ- ления в социальной сфере посредством вовлечения местных жителей в процесс принятия решений; 4) являются инструментом восстановления социальной ткани и преодоления последствий конфликта, поскольку обеспечивают пространство для диалога; 5)могут способствовать развитию частного сектора; 6) снижают коррупци- онные и репутационные риски для доноров. Программы РИМО реализуются в целом ряде постконфликтных стран (Афга- нистан, Либерия, Ангола, Колумбия). Их принципиальным отличием от программ, осуществляемых в мирных условиях, является фактор срочности. В рамках этих проектов действуют более жесткие требования к результатам, достижение которых необходимо для обеспечения окончательного разрыва с прошлым и демонстрации реальных перемен. На уровне общин риски зачастую гораздо выше – ошибочные действия могут усугубить трения, вызывавшие насилие в прошлом или закрепить старые иерархические структуры, которые была возможность устранить120. Однако, как показывает опыт реализации даже самых масштабных программ (Програма национальной солидарности в Афганистане – см. Вставку 11.4), про- граммы РИМО способны вносить куда более существенный вклад в государствен- ное строительство, нежели проекты гуманитарной помощи или инфраструктурные проекты. «Квази-согласование» (shadow align-ment)121 может применяться в тех случаях, когда правительство страны-реципиента не демонстрирует приверженности це- лям борьбы с бедностью, не пользуется легитимностью или испытывает проблемы 120 Развитие на основе инициатив местных общин (РИМО) приносит «дивиденды мира» в странах, охваченных конфликтами. URL: http://go.worldbank.org/MQLQ20HDJ0 121 «Квази-согласование» представляет собой особую форму оказания помощи в обход национальных систем страны-партнера, но та- ким образом, который «зеркально» их отражает. Доноры публикуют свои независимые финансовые отчеты одновременно с отчетно- стью правительствастраны-партнера. Отчеты имеют ту же структуру и разбивку по секторам, что и отчеты, составляемые страной- партнером. OECD. 2011. Supporting Statebuilding in Situations of Conflict and Fragility: Policy Guidance, DAC. Guidelines and Reference Series, OECD Publishing. URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264074989-en P.82 302 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 11.4. Программа национальной солидарности (Афганистан) Крупнейшая программа развития в Афганистане; учреждена в 2003 г., в условиях крайне ограниченного потенциала центрального правительства в качестве ключевого компонен- та процесса восстановления. Выделяя гранты наличными демократически избранным и гендерно-сбалансированным общинным советам по развитию, программа способствует укреплению репрезентативных структур местного управления. Общины составляют и реализуют проекты, проходят тренинг по закупкам и финансовым процедурам, а затем получают грант (объемы зависят от численности населения, но не больше 60 000 долл. США). Программа управляется специальным консультантом, закон- трактованным министром сельского восстановления и развития. Реализовывать проекты общинам помогают партнеры, законтрактованные тем же министерством. Типичные проекты: строительство или ремонт объектов критической инфраструктуры – ко- лодцев, ирригационных каналов, дорог, мостов, электрогенераторов; организация курсов повышения квалификации и обучения грамоте. С момента запуска программы было соз- дано 22 500 общинных советов в 361 районах во всех 34 провинциях и выделены деньги на реализацию более 50 000 различных проектов. Результаты: существенное увеличение доверие к центральному правительству и улучше- ние взаимоотношений внутри общества Источник: WDR-2011. P.133 с построением конструктивных взаимоотношений с зарубежными странами. Его использование в «нестабильных государствах» дает следующие преимущества: 1) облегчает правительству страны-партнера координацию потоков помощи с бюд- жетными расходами; 2) позволяет ему осуществлять контроль за предоставлением услуг НПО и тем самым содействует укреплению его институционального потенци- ала; 3) закладывает основы для перехода от «квази-согласования» к реальному. Су- ществуют также и политические риски, сопряженные с «квази-согласованием», та- кие, как оказание косвенной поддержки репрессивному режиму, поэтому решение о его использовании должно приниматься совместно акторами, представляющими сферы развития, дипломатии и безопасности [OECD, 2011, Supporting Statebuilding, p.82]. «Квази-согласование» по определению является лишь половинчатой мерой, по- этому доноры должны в максимально короткие сроки переходить к реальному со- гласованию, дабы укрепить потенциал государственных институтов в сфере управ- ления и исполнения бюджета и тем самым повысить их легитимность. Однако при этом надо продолжать поддерживать структуры гражданского общества в целях повышения транспарентности и прозрачности и выработки более эффективного общественного договора, которых нельзя добиться, если вся помощь идет через го- сударство. ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 303 Техническая помощь является эффективным средством укрепления потенциала в сферах административного и финансового управления, в ситуациях, где прави- тельства стран-партнеров выражают стремление, но не обладают способностью осу- ществлять полный контроль над распределением средств помощи развитию. Она не только способствует институциональному строительству, но и позволяет донорам эффективно управлять фидуциарными рисками, поскольку осуществляется либо собственными, либо законтрактованными экспертами. Техническая помощь так- же способствует повышению гибкости и скорости проведения интервенций – к «лучшим практикам» в этом смысле можно отнести создание некоторыми междуна- родными организациями (агентства ООН, Африканский банк развития, Всемирный банк) и странами-донорами (Нидерланды) «пулов экспертов», готовых к отправке «в поле» [OECD, Managing Risks, 2011, p.83-84]. Впрочем, техническая помощь про- должает подвергаться критике за дороговизну, а ее эффективность – сомнению вви- ду нецелесообразности перенесения преимущественно западных стандартов в «не- стабильные государства». В этом смысле большую роль может сыграть расширение сотрудничества по линии Юг–Юг, а также трехстороннего сотрудничества. Проблема сочетания гуманитарной помощи и помощи развитию. Предостав- ление помощи развитию является достаточно длительным процессом, ориентиро- ванным на долгосрочную перспективу, однако в «нестабильных ситуациях» ско- рость порой имеет решающее значение. Это одна из причин, по которым длительное время гуманитарная помощь являлась главным инструментом, который доноры ис- пользуют в конфликтных ситуациях. Хотя гуманитарная помощь нацелена не только на спасение жизней, но и на укре- пление доверия и национального потенциала, поэтапный отказ от гуманитарной помощи – важная составная часть институциональных преобразований. Решить, когда именно приходит время для передачи функций предоставления услуг нацио- нальным институтам, непросто. В случае продовольственных программ это обычно предполагает постепенное сокращение поставок накануне сбора урожая и переход от распределения среди всего населения к целевым программам – там, где это воз- можно, совместно с государственными органами социальной защиты. Что касается здравоохранения, образования, водоснабжения и санитарии, то здесь степень уча- стия международного сообщества следует снижать постепенно, по мере укрепления потенциала национальных или местных институтов, как это было, например, в Вос- точном Тиморе, где постепенно был осуществлен переход от оказания медицинской помощи силами специалистов, предоставленных международными организациями, к заключению государственными органами контрактов с международными НПО, а затем – к передаче этого сектора в государственное управление [WDR-2011, p.19]. Длительное время доноры «разводили» по времени гуманитарную помощь и по- мощь развитию, однако в «нестабильных государствах» такой подход может быть контрпродуктивным. Ключевые программы в сфере государственного строитель- 304 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 11.5. Переходные инструменты финансирования помощи «нестабильным государствам» Инструмент поддержания стабильности (ЕС). Учрежден Еврокомиссией в 2007 г. Со- четает финансирование краткосрочных проектов в сфере предотвращения конфликтов, поддержания стабильности и обеспечения раннего восстановления после природных ка- тастроф и долгосрочных проектов в «нестабильных государствах». Позволяет финансиро- вать проекты, которые не подпадают под критерии ОПР. На предоставление средств ухо- дит лишь 3 месяца в сравнении с 1–1,5 годом в нормальном цикле предоставления ОПР Объем фонда – 2 млрд. долл. США; «краткосрочного компонента» – 1,48 млрд. долл. США (на 2007–2013 гг.). Фонд поддержки государственного строительства и миростроительства (Всемир- ный банк). Учрежден посредством объединения Постконфликтного фонда (создан в 1998 г.) и Трастового фонда поддержки стран LICUS (создан в 2004 г.) с целью быстрого удовлет- ворения потребностей нестабильных и затронутых конфликтом государствах, которым не могут быть предоставлены регулярные кредиты МАР или гранты. Отдельная бюджетная строка для финансирования операций переходного периода (Германия). Федеральное министерство экономического сотрудничества и развития ФРГ в 2006 г. ввело отдельную бюджетную строку (Title 68 720) для финансирования оказания помощи в чрезвычайных ситуациях и переходный период, ориентированной на развитие, призванной преодолеть разрыв между гуманитарной помощью и помощью развитию. К фондам, предоставляемым по статье 68 720, применяется специфический набор правил: 1) средства могут быть предоставлены и доведены быстро; 2) процесс планирования и одобрения осуществляется в более сжатые сроки, чем в случае с технической или финан- совой помощью; 3) объемы помощи не обязательно должны соотноситься с объемами средств, установленными Министерством для той или иной страны. Фонд поддержания стабильности (Нидерланды) – учрежден в 2004 г. с целью предо- ставления быстрого и гибкого финансирования мер в сфере предотвращения конфликтов и миростроительства, включая программы РСБ и РДР. Финансируется Министерством ино- странных дел, включая департамент содействия развитию, который управляет фондом и несет политическую и финансовую ответственность за расходование средств. Двумя фак- торами, обеспечившими успех Фонда, стали: 1) поддержка идеи гибкого финансирования со стороны парламента; 2) «отвязка» решения о соответствии финансируемых программ критериям ОПР (решение о том, будет ли финансирование проходить как ОПР или по дру- гим статьям бюджета, принимается уже после вынесения решения о выделении средств. Источник: OECD, 2011, Managing Risks, p.76. ства и миростроительства, такие, как РСБ и РДР, требуют параллельного использо- вания обоих видов помощи. Однако сложность состоит в том, что их финансирова- ние пока не соответствует критериям ОПР и не может осуществляться ни из фондов гуманитарной помощи, ни из фондов помощи развитию. Поэтому в донорском со- обществе сейчас ведется дискуссия о необходимости введения новых, гибких меха- низмов финансирования операций переходного типа, в том числе путем сочетания ОПР и других фондов [OECD, Managing risks, 2011, p.29-30]. Такого рода переходные механизмы используются Всемирным банком, Еврокомиссией и отдельными доно- рами (См. Вставку 11.5.): ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 305 4. Выбор масштаба, времени и сроков вовлечения «Нестабильные государства» испытывают наибольшие проблемы в сфере разви- тия и одновременно в наибольшей степени зависят от иностранной помощи: (доля помощи в ВНД в «нестабильных государств» составляет в среднем 9,6% ВВП по данным ОЭСР за 2009 г. Впрочем, большое значение имеют не только совокупные объемы, но и масштабы отдельных проектов – их способность реально влиять на ситуацию в стране и временные параметры вовлечения. В «нестабильных государ- ствах» помощь бывает нужна очень быстро, но устранение структурных проблем, связанных со слабостью государственных институтов, требует долгосрочного во- влечения. Период нестабильности может продолжаться до 25 лет (ДРК, Камбоджа, Ангола, Чад), а на достижение минимальных условий для прекращения вовлечения (укрепление экономики до такого уровня, когда содержание госаппарата может фи- нансироваться из национального бюджета страны-получателя) уходит от 15 до 27 лет. Долгое время доноры делали выбор в пользу минимизации программных и ре- путационных рисков, что крайне негативно сказывалось на потоках помощи. «Не- стабильные государства» получали в среднем на 58% меньше двусторонней и на 34% меньше многосторонней помощи, чем стабильные развивающиеся страны122. Более того, доноры предпочитали меньшие объемы и меньшие сроки вовлечения, делая в выбор в пользу проектов, рассчитанных на быструю отдачу (Quick-Impact Projects – QIPs). Однако желание получить «быстрые дивиденды» и поскорее от- читаться перед налогоплательщиками зачастую препятствовало обеспечению под- линных системных изменений, порождая нереалистичные социальные ожидания и делегитимизируя процесс восстановления. Более того, оно вело к фрагментации по- мощи и существенно большей степени волатильности. 2/3 всех шоковых колебаний объемов помощи (различие в объемах помощи на душу населения более 15% между годами) в 1970–2006 гг. случались именно в «нестабильных государствах» [INCAF, 2011, p.6]. При этом негативное влияние волатильности на экономический рост было здесь в 2 раза ощутимее (2,54% ВВП vs 1,19%) [WDR-2011, р.25]. В итоге доноры сделали определенные выводы. За 2000-2008 гг. члены КСР ОЭСР увеличили помощь «нестабильным» и постконфликтным государствам с 9,3 до 46, 7 млрд. долл. США. По данным 2008 г., в «нестабильные государства» идет 37% всей ОПР – 46,7 млрд. долл. США. При этом 14 доноров КСР ОЭСР выделяют более 30% двухсторонней помощи именно этой группе (лидерами по данному показателю яв- ляются США (49% всей ОПР) и Великобритания (39% всей ОПР). 44% всей помощи идет на развитие социальной инфраструктуры [INCAF, 2011, p.2-3]. Однако другие важнейшие количественные показатели помощи, напрямую влия- ющие на ее качество, продолжают оставаться неудовлетворительными. 122 Levin, Victoria and David Dollar. 2005. “The Forgotten States: Aid Volumes and Volatility in Difficult Partnership Countries (1992-2002).” Paper prepared for the DAC Learning and Advisory Process on Difficult Partnerships, January. P.14-15 306 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 1) Увеличение объемов происходило преимущественно за счет гуманитарной по- мощи и списания долгов, (в 1996-1998 гг. доля «нестабильных государств» в объемах гуманитарной помощи и списания долгов увеличилась с 34% до 75% в 2006–2008 гг.) , а значит, объемы помощи развитию, в действительности, вы- росли лишь на 2% – с 28 до 30% [WDR-2011, р.183]. 2) Степень концентрации помощи увеличилась за последнее десятилетие и, по про- гнозам, будет продолжать расти. Сегодня половина всей помощи идет в 8 стран (Афганистан, Эфиопия, Судан, Пакистан, Палестинская национальная админи- страция, Ирак, ДРК, Кот-д’Ивуар). Напротив, около 20 стран, которые не пред- ставляют настолько большого геополитического значения, недополучают по- мощь. [INCAF, 2011, p.5] 3) В одних «нестабильных государствах» действует слишком много доноров, в дру- гих, напротив, слишком мало. 14 «нестабильных государств» имеют партнерские отношения с 30 и более странами, половина из которых могут быть признаны «незначительными». С другой стороны, 4 страны более чем наполовину зависят от 1 донора: Ирак (89%), Соломоновы острова (81%), Папуа Новая Гвинея (68%), Афганистан (53%). Хотя большая концентрация доноров – знак благоприятный, есть опасность того, что изменения в приоритетах донора для стран второй груп- пы могут иметь слишком большие последствия [INCAF, 2011, p.5]. 4) Объемы и сроки реализации проектов остаются небольшими. Так, в ДРК 30 доноров финансируют 362 проекта в сфере здравоохранения (262 – на сумму менее 1 млн. долл. США), в сфере правосудия – 305 (199 – менее 1 млн. долл. США). По оценке Еврокомиссии, 63% всех проектов в Камбодже имеют времен- ной горизонт менее 3 лет, 1/3 – менее года [WDR-2011, p.196]. 5) Волатильность помощи в «нестабильных государствах» остается гораздо более высокой (в 2 раза выше), а предсказуемость – гораздо более низкой, чем в дру- гих развивающихся странах. При этом на 30-50% волатильность обусловлена не- достатками стратегического планирования в странах-донорах, а не событиями в стране-реципиенте [WDR-2011, р.194]. В «нестабильных государствах» зачастую наблюдается масштабное вовлечение доноров в условиях кризиса и сразу после окончания конфликта, после чего объемы поддержки начинают снижаться, иногда достаточно резко, что чревато усугублени- ем социальных противоречий. Снижение масштабов вовлечения связано с тем, что на ранних стадиях переходного периода абсорбционная способность «нестабиль- ных государств» находится на низком уровне, и зачастую прогресс в деле прове- дения тех или иных реформ оказывается более медленным, чем ожидают доноры. Проблема состоит в том, что объемы помощи снижаются как раз в тот момент, ког- да вследствие увеличения абсорбционной способности страны-реципиента эффек- тивность помощи может быть существенно выше. Волатильность помощи в «нестабильных государствах» производит впечатление неискоренимой проблемы, но уже сейчас доноры активно ищут пути ее преодоле- ния, такие как: 1) долгосрочное планирование и установление пороговых значений объемов помощи; 2) масштабирование успешных программ, продемонстрировав- ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 307 ших хорошие результаты уже на раннем этапе, например, посредством использо- вания трастовых фондов; 3) принятие обязательств в рамках КСР ОЭСР по выде- лению определенного процента помощи на более крупные и более долгосрочные программы в соответствии с Аккрским планом действий; 4) более эффективный выбор инструментов [WDR-2011, р.291]. Последний путь представляется особенно перспективным. Дело в том, что до- норы в настоящий момент руководствуются двумя основными принципами/целя- ми: 1) помощь должна удовлетворять насущные потребности; 2) помощь должна эффективно использоваться. Однако в «нестабильных государствах» эти два прин- ципа обычно противоречат друг другу. Доноры пытаются добиться обеих целей, ба- лансируя риски, с помощью одного средства – объемов помощи, и в итоге последние оказываются неадекватны масштабам потребностей. Значит, либо нужно пожерт- вовать одной из целей, либо изобрести новое средство ее достижения. Коль скоро ни одной из целей жертвовать нельзя, этим новым средством должен стать выбор способов доведения помощи; которые должны варьироваться в зависимости от по- тенциала правительства. Тогда масштабы потребностей будут определять объемы помощи, а риски – инструменты. Ввиду больших масштабов потребностей, отдача от помощи в «нестабильных государствах» может быть гораздо выше, чем в дру- гих странах. Однако для достижения правильного баланса между затратами и ди- видендами и реализации целей институционального строительства, инструменты должны быть инновационными, оцениваться по результатам и легко подвергаться адаптации. Это, в свою очередь, требует от доноров быть готовыми к тому, чтобы брать на себя дополнительные риски [WDR-2011, p.282]. 5. Координация действий: общеправительственный и общесистемный подходы Многообразие проблем в «нестабильных государствах» требует объединения усилий акторов, которые представляют разные сферы – дипломатии, безопасности и содействия развитию – и устранения расхождений в том, как они видят цели вме- шательства и оценивают его риски. Если речь идет о согласованности действий раз- личных ведомств в рамках одного правительства, данный подход называется «обще- правительственным»; если в рамках международной системы – «общесистемным». Общеправительственный подход. Для осуществления эффективного вовлече- ния в «нестабильные государства» странам-донорам требуется добиться одобре- ния идеи общеправительственного подхода на самом высоком уровне. В последние годы целый ряд государств, включая Великобританию, США, Канаду и Нидерлан- ды, неизменно включают в тексты доктринальных документов необходимость ин- теграции усилий различных ведомств при разработке подхода к «нестабильным го- сударствам» («Стратегический обзор обороны и безопасности», опубликованный 308 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ правительством Великобритании в 2010 г.123, «Стратегии национальной безопасно- сти США» 2002–2010 гг. с их акцентом на принципах «3D» [оборона, дипломатия, содействие развитию])124. Проведение совместного анализа. В некоторых странах-донорах различные ве- домства, в первую очередь министерства иностранных дел, обороны и агентства содействия международному развитию, совместными усилиями разрабатывают специальные аналитические инструменты, которые закладывают основы единой, долгосрочной и слаженной политики в «нестабильных государствах» и использу- ются при разработке страновых стратегий. Примерами таких инструментов могут служить «Стратегические оценки конфликта» и «Катализаторы изменений» (Вели- кобритания), «Рамочные оценки стабильности» (Нидерланды), Межведомственные рамочные оценки конфликтов, осуществляемые под руководством Госдепартамента и АМР США с привлечением сотрудников других ведомств (Соединенные Штаты Америки). Преимущества такой практики состоят не только в повышении качества анализа и снижении рисков «нанесения вреда», но и в стимулировании диалога и формулировании непротиворечивых целей вовлечения [OECD, 2007, p.30-31]. Разработка совместных страновых стратегий позволяет укрепить взаи- модействие между различными ведомствами, привязать их приоритеты к общим внешнеполитическим целям и заставить всех акторов выступать с единых позиций при общении со странами-партнерами. Такие стратегии, в частности, были разра- ботаны в Великобритании для ряда стран; при этом основной импульс исходил от кабинета министров. Наиболее часто единая страновая стратегия появлялась, когда либо МИД, либо ММР представляли свою внутреннюю стратегию другим ведом- ствам на согласование [OECD, 2007, p.27-28]. Создание специальных подразделений для координации межведомственных усилий в нестабильных и затронутых конфликтами государствах в последние годы также получило широкое распространение. Наиболее яркими примерами та- ких подразделений являются: Специальное подразделение по проблемам посткон- фликтного восстановления (Великобритания), управляемое тремя министерствами – обороны, иностранных дел и международного развития; Рабочая группа по во- просам стабилизации и восстановления – START (Stabilization and Reconstruction Task Force) при министерстве иностранных дел и международной торговли прави- тельства Канады; Бюро координатора по проблемам реконструкции и стабилиза- ции (S/CRS) при госдепартаменте США; Спецподразделение по проблемам миро- строительства и поддержания стабильности при МИД Нидерландов (Нидерланды) и т.д. Одно из преимуществ такого рода структур состоит в том, что они отчиты- ваются непосредственно перед политическим руководством. Помимо создания но- вых подразделений в указанных странах практикуется также прикомандирование сотрудников одного ведомства (например, АМР) к другому (например, Министер- 123 UK Government. 2010. Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review. URL: http://www.direct.gov.uk/ prod_consum_dg/groups/dg_digitalassets/@dg/@en/documents/digitalasset/dg_191634.pdf?CID=PDF&PLA=furl&CRE=sdsr 124 The National Security Strategy of the United States of America // The White House. May 2010. URL: http://www.whitehouse.gov/sites/default/ files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf; The National Security Strategy of the United States of America // The White House. September 2002. URL: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/ (date of access: 25.05.2011). ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 309 ству иностранных дел или Министерству обороны). Такая практика может касаться как рядовых сотрудников, так и лиц, облеченных полномочиями принимать страте- гические решения [OECD, 2007, p.29-30]. Гражданско-военное сотрудничество на страновом уровне. Наиболее яркими примерами внедрения механизмов такого сотрудничества стали так называемые Команды по реконструкции провинций» (КРП), созданные сначала в Афганистане (2002), а затем «продублированные» в Ираке (2005), а также деятельность ряда про- грамм Пентагона в Африке – Объединенной оперативной группы-Африканский Рог, Транссахарского партнерства по противодействию терроризму; Инициати- вы по борьбе с терроризмом в Восточной Африке и Африканского командования. Впрочем, эффективность их деятельности многими ставилась под сомнение по при- чине колоссального численного дисбаланса между военными и гражданскими спе- циалистами (так, к примеру, в Афганистане из 1055 членов американских КРП лишь 34 являлись гражданскими служащими), преобладания краткосрочных целей над долгосрочными и подчинения деятельности императивам «войны с терроризмом» [Бартенев, 2011]. Совместные целевые фонды. «Нестабильные государства» требуют одновре- менно гибкого и своевременного финансирования для удовлетворения базовых потребностей и получения «дивидендов мира» и долгосрочного, направленного на устранение структурных проблем. Однако длительное время правительства стран- доноров испытывали трудности с мобилизацией ресурсов для решения проблем, находящихся на стыке безопасности и развития в силу институциональных и бюджетных ограничений. Средством их преодоления стало создание в некото- Вставка 11.6. Целевые фонды оказания помощи «нестабильным государствам» Фонд предотвращения конфликтов и Фонд помощи операциям по поддержанию стабильности (Великобритания). Фонд предотвращения конфликтов был создан в 2008 г. посредством объединения учрежденных в 2001 г. двух целевых фондов предот- вращения конфликтов в Африке и в глобальном масштабе, управлявшихся ММР и МИД соответственно. Фонд объединяет средства трех министерств – ММР, МИД и МО – и финансирует программы предотвращения конфликтов в различных уголках мира (от Суда- на и Закавказья до Центральной Америки). Годовой объем фонда в 2008–2011 гг. в среднем составлял около 110 млн. фунтов стерлингов. Фонд помощи операциям по поддержанию стабильности также управляется совместно тремя указанными ведомствами и нацелен конкретно на Ирак и Афганистан. Годовые объемы фонда варьировались от 73 млн. (2008) до 123 млн. фунтов стерлингов (2011). Фонд поддержки мира и безопасности в глобальном масштабе (Канада) был создан с целью финансирования инициатив в области миростроительства, координируемых меж- ведомственной Рабочей группой START. Управляется министерством иностранных дел и международной торговли. Деятельность фонда регулярно проверяется межведомствен- ным Консультативным советом группы START. Источник: OECD, 2007, p.27. 310 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ рых странах (Нидерланды, Канада, Великобритания) целевых фондов – интегри- рованных, межведомственных финансовых инструментов, достаточно гибких для осуществления быстрого выделения средств – см. Вставку 11.6 [OECD, 2007, p.25- 27]. Совместные целевые фонды предоставляют целый ряд преимуществ: дают воз- можность обеспечения поддержки всех заинтересованных министерств; обеспе- чивают достижение межведомственного консенсуса относительно целей оказания помощи; облегчают совместное осуществление мониторинга и оценок результатив- ности; являются важным шагом на пути составления подлинно интегрированных страновых стратегий. Однако существуют и недостатки: отсутствие должной коор- динации; подчинение краткосрочным целям; отсутствие должного руководства, по- зволяющего преодолеть межведомственные разногласия; ориентация на проектный подход. Оценивая накопленный донорами опыт реализации общеправительственного подхода, следует отметить, что целый ряд факторов продолжает препятствовать до- стижению действительно заметных результатов в этой сфере. К такого рода ограни- чителям относятся: 1) неустранимые различия в мандатах ведомств; 2) противоречия между подходами акторов, представляющих сферы безопас- ности и дипломатиии нацеленных на получение быстрых дивидендов, и ве- домств, ответственных за содействие развитию, которые ориентированы на более долгосрочное вовлечение; 3) использование различной терминологии, ведущее к недостатку взаимопони- мания; 4) высокая вероятность подчинения приоритетов более слабых агентств раз- вития более сильным ведомствам – МИД и МО, которая может вести к по- литизации и даже милитаризации содействия развитию. Общесистемный подход. В последние десятилетия число политических, гумани- тарных и девелопменталистских акторов, вовлеченных в процесс решения проблем «нестабильных государств», равно как и число предпринимаемых ими инициатив, резко возросло. Однако позитивные последствия повышения обеспокоенности за- частую нивелируются отсутствием единства действий, что выводит на первый план проблему координации на уровне международной системы, в первую очередь, меж- ду ООН и Бреттон-Вудскими институтами. Стоит сказать, что на данном направ- лении международному сообществу в последние годы удалось добиться определен- ных успехов. Так, в системе ООН позитивные изменения начались еще в 1997 г. с создания Ко- ординационной группы по вопросам развития и Группы развития ООН, но в по- следние десятилетия процесс заметно интенсифицировался. Организация взяла на вооружение так называемый подход «3C» (согласованность, координация, взаимо- дополняемость – coherent, coordinated, complementary), возникший как раз на осно- ве анализа опыта вовлечения в «нестабильные государства». В последние годы СБ ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 311 ООН учредил целый ряд интегрированных миссий; агентства начали составлять со- вместные оценки и планы действий, координировать свои усилия в таких областях, как ведение переговоров, верховенство закона, реформа сектора безопасности, пре- дотвращение конфликтов, оказание помощи в проведении выборов, разминирова- ние, операции РДР. В Судане, в частности, интегрированное подразделение по про- блемам РДР смогло эффективно объединить военные и гражданские компоненты программы РДР на основе тесного сотрудничества между Миротворческой миссией ООН в стране, ПРООН и ЮНИСЕФ. Значимым шагом стало учреждение в 2005 г. Комиссии по миростроительству – консультативного органа, главным направлением деятельности которого является оказание помощи в деле восстановления государств после завершения конфликтов и мобилизация финансовых ресурсов для этих целей. Комиссия осуществляет свою деятельность в тесном сотрудничестве с ЭКОСОС, предоставляя Совету Безопас- ности рекомендации относительно планирования и запуска мероприятий по миро- строительству. В феврале 2006 г. была создана Группа высокого уровня по вопросу о слаженности в системе ООН, чьей целью стало устранение ситуации, при которой во многих странах под одной «крышей» работают представители 10 и более агентств и фондов ООН, зачастую дублирующих друг друга. На основе рекомендаций Ко- миссии Генеральный секретарь Пан Ги Мун призвал к объединению усилий всех органов ООН на страновом уровне, особенно в сфере гуманитарной деятельности. ООН уже приступила к реализации 8 экспериментальных проектов по внедрению концепции «единой ООН» на практике. Важные изменения произошли также во Всемирном банке, где была создана спе- циальная Группа по нестабильным и затронутым конфликтами странам, в задачи которой входят: координация усилий, предпринимаемых организацией в данных государствах, повышение эффективности помощи, разработка и имплементация повестки дня Банка по проблемам конфликтов и нестабильности в масштабах всей организации; а также управление Фондом государственного строительства и миро- строительства. Однако, пожалуй, наиболее, ярким примером реализации общесистемного под- хода к кризисным и посткризисным ситуациям стало подписание в октябре 2008 г. Рамочного партнерства между ООН и Всемирным банком, содержащего основные принципы работы со странами-партнерами, в том числе, с использованием мето- да ОППС. Партнерство также призывает Группу Всемирного банка и учреждения системы ООН усовершенствовать межведомственное взаимодействие, развивать совместное планирование и сотрудничество в деле использования интегрирован- ных механизмов125. Также было подписано соглашение о Фидуциарных принципах, которое облегчит трансфер финансовых ресурсов между организациями в тех слу- чаях, когда одна из них является администратором трастового фонда126. Наконец, с целью укрепления сотрудничества между ООН и Всемирным банком в 2009 г. в деле 125 United Nations-World Bank Partnership Framework for Crisis and Post-Crisis Situations. 2008. URL: http://siteresources.worldbank.org/ EXTLICUS/Resources/UN-WBFramework.pdf 126 Fiduciary Principles Accord, 29 January 2009. URL: http://www.undg.org/docs/10260/Fiduciary-Principles-Accord.pdf 312 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ повышения эффективности вовлечения в «нестабильные государства» по инициа- тиве Швейцарского агентства содействия развитию и сотрудничества был учреж- ден трастовый фонд в размере 3 млн. долл. США127. Остается только надеяться, что эти инициативы, принятые на уровне высшего руководства, найдут отражение в практической деятельности агентств и окажут по- зитивное влияние на политику национальных доноров. Вместе с тем для обеспече- ния дальнейшего прогресса требуется сделать еще очень многое, а именно: уделять больше внимания превентивным мерам; избавиться от представлений о линейном развитии конфликта; перестать концентрироваться только на гражданских войнах и игнорировать другие виды насилия; предпринять активные действия на регио- нальном и глобальном уровнях в целях смягчения воздействия внешних факторов стресса на «нестабильные государства», включая трансграничные инициативы в сфере борьбы с наркоторговлей, отмыванием денег и т.д. [WDR, 2011]. *** Нестабильность и конфликты являются ключевыми проблемами развития на со- временном этапе и будут оставаться ими еще многие десятилетия. Запрос на со- циальные перемены, ставший причиной «арабской весны», финансовый кризис и сочетание демографических и экологических вызовов – лишь часть тех факторов, которые создают вполне реальную угрозу увеличения числа стран, переживающих периоды нестабильности и конфликта, в том числе и среди государств со средним уровнем дохода. Длительное время доноры дискриминировали «нестабильные го- сударства», считая, что возможности помощи в странах со слабыми институтами крайне ограничены. Однако в последние годы появляется все больше свидетельств того, что помощь может приносить результаты даже в наиболее сложных условиях. Так, на сегодняшний день проекты, реализуемые Всемирным банком в «нестабиль- ных государствах» имеют 70%-ный рейтинг успеха, что лишь немногим ниже со- ответствующих показателей в стабильных странах; проекты Глобального фонда по борьбе с ВИЧ/СПИДом, туберкулезом и малярией достигают 83% заявленных целей [Chandy, 2011, p.4]. Это означает, что доноры уже извлекли уроки и провели «ра- боту над ошибками». Проблемы с оказанием помощи в условиях нестабильности, безусловно, остаются. Однако объемы финансовых, временных, интеллектуальных ресурсов, которые сегодня тратятся на разработку способов их преодоления, таких, как масштабирование и увеличение продолжительности программ, концентрация на нескольких ключевых секторах, инновационное управление рисками и т.д., по- зволяют надеяться, что со временем деятельность доноров в таких государствах станет гораздо более эффективной. 127 World Bank - United Nations Fragility and Conflict Partnership Trust Fund. URL: http://go.worldbank.org/PECEZEQFR0 ЛЕКЦИЯ № 11. СПЕЦИФИКА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ «НЕСТАБИЛЬНЫМ ГОСУДАРСТВАМ» 313 КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ 1. Какие идеи лежат в основе международного консенсуса по проблемам оказания помощи «нестабильным государствам»? 2. Каковы основные элементы «стандартного» подхода к «трудным партнерам»? 3. Как эволюционировали принципы оказания помощи «нестабильным государ- ствам»? 4. Каковы особенности планирования оказания помощи «нестабильным государ- ствам»? 5. Какие рекомендации относительно определения приоритетов и последователь- ности шагов содержатся в Докладе о мировом развитии Всемирного банка 2011 г.? 6. Каковы основные преимущества и недостатки оказания помощи «нестабильным государствам» с использованием государственных/негосударственных каналов? 7. Какие существуют способы минимизации рисков, сопряженные с реализацией программ помощи «нестабильным государствам»? 8. В чем основные причины волатильности помощи «нестабильным государствам»? 9. Какие механизмы могут использовать доноры с целью масштабирования про- грамм и повышения предсказуемости помощи «нестабильным государствам»? 10.Приведите примеры внедрения общеправительственного и общесистемного под- ходов. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Baudienville, Geraldine. et al. 2010. Aid Instruments in Fragile and Conflict-Affected Situations:Impacts on the State- and Peace-Building Agenda. London: Overseas Development Institute. 2. Carment, David, Stewart Prest, Yiagadeesen Samy. 2009. Security, Development and the Fragile States: Bridging the Gap between Theory and Policy . Abingdon, UK: Routledge. 3. Chandy, Laurence. 2011. Aiding Stability: Improving Foreign Assistance in Fragile States. Policy Brief. Washington, DC: Brookings Institution. 4. Collier, Paul. 2007. Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It. Oxford: Oxford University Press. 5. DFID. 2010. Working Effectively in Conflict-affected and Fragile Situations.Briefing Paper B: Do No Harm. DFID, London. 6. DFID. 2010. Working Effectively in Fragile and Conflict-Affected Countries.Briefing Paper F: Practical Coordination Mechanisms. DFID, London. 7. Dom, Catherine, and Athea Gordon. (Mokoro Ltd). 2011. Budget Support in Fragile Situations // Oxfam Discussion Paper. 8. OECD. 2007. Whole-of-Government Approaches to Fragile States. OECD, Paris. OECD. 2010. Conflict and Fragility. Do No Harm. International Support for Statehood. OECD, Paris. 314 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 9. OECD. 2011. Supporting Statebuilding in Situations of Conflict and Fragility: Policy Guidance. OECD, Paris. 10. OECD. 2011. Managing Risks in Fragile and Transitional Contexts. The Price of Success? OECD, Paris. 11. Patrick, Stewart, and Kaysie Brown. 2007. Greater than the Sum of Its Parts. Assessing the Whole-of-Government Approaches to Fragile States. New York: International Peace Academy. 12. World Development Report 2011. Conflict, Security and Development. World Bank, Washington, DC: 315 IV РАЗДЕЛ ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СМР В ОТДЕЛЬНЫХ ОБЛАСТЯХ 316 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Заключительный, четвертый раздел курса освещает про- блемы содействия развитию в отдельных областях, таких, как поддержание роста производства, включая помощь в развитии торговли, инфраструктура (транспорт, энергетика, информа- ционно-коммуникационные технологии), социальная сфера (образование, здравоохранение, обеспечение питьевой водой и санитария), сфера защиты окружающей среды. В лекциях обо- значаются наиболее актуальные вопросы, которые стоят перед международным сообществом в каждой из указанных областей в начале XXI века, основные направления оказания помощи, а также специфические вопросы мониторинга и оценки эффек- тивности программ и проектов. Лекции данного раздела содер- жат большое число конкретных примеров из практики вовле- чения национальных и многосторонних доноров в различных странах. ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 317 ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА План лекции 1. Основные проблемы развития производства в странах Юга. 2. Значение глобальных цепочек формирования стоимости в поддержании экономического роста в странах Юга. 3. Роль ОПР в привлечении ПИИ в производственный сектор в развиваю- щихся странах. 4. Ключевые направления содействия развитию торговли. 5. Роль микрофинансирования в развитии производства в странах Юга. 6. СМР в области сельского хозяйства. 1. Основные проблемы развития производства в странах Юга Решение проблемы обеспечения устойчивого экономического роста является ключевым элементом борьбы с бедностью и повышения качества жизни в разви- вающихся странах. При реализации проектов содействия развитию в сфере произ- водства выделяют сельское хозяйство, промышленное производство, добывающие отрасли и туризм. Одной из ключевых тенденций изменения структуры ОПР стало сокращение объема средств, выделяемых на поддержание развития производства в странах Юга, при увеличении доли социального сектора, в частности здравоохранения и образо- вания. К середине первого десятилетия XXI века в наименее развитых странах доля ОПР, выделяемая производственной сфере, снизилась вдвое по сравнению с пока- зателями начала 1990-х гг. (с 22 до 11%) [World Bank, 2009]. Эта тенденция была от- мечена на фоне роста ПИИ и расширения предоставления заемных средств много- сторонними банками развития. Региональные банки развития проводят активную политику поддержания конкурентоспособности местного производства. Развитие производства и, соответственно, экономический рост в странах Юга со- пряжены с решением ряда проблем, которые активно обсуждаются экспертным со- обществом на национальном и международном уровнях. В этой связи необходимо отметить следующие моменты. Во-первых, развитие производства должно быть ориентировано на увеличение доходов населения и домохозяйств. Кроме того, обеспечение роста благосостояния жителей страны является ключевым элементом решения острых социальных про- блем, с которыми сталкиваются развивающиеся страны сегодня. Для их устранения необходимо поддерживать обрабатывающие отрасли, но главной проблемой здесь становится привлечение квалифицированной рабочей силы и обеспечение конку- рентоспособности компаний, что во многом определяется технологической состав- 318 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ляющей организации производственной деятельности. Это предполагает расшире- ние участия развивающихся стран в международном технологическом обмене. При этом возникает проблема обеспечения доступа компаний из этих стран к совре- менным технологиям, которые среди прочих равных соответствуют экологическим стандартам и позволяют бороться с ухудшением состояния окружающей среды. Но в условиях экономического роста, ориентированного в том числе и на борьбу с бедностью, неизбежно возникает вопрос о том, насколько справедливо происходит перераспределение доходов, не ведет ли экономический рост к повышению уров- ня жизни только определенной группы населения. Исследования, проводившиеся в последние годы в нескольких развивающихся странах, выявили как усиление, так и снижение неравенства при увеличении темпов экономического роста. В качестве факторов, способствовавших росту неравенства, были отмечены диспропорции при распределении земельных угодий и уровень образования. Хороший уровень на- чального образования содействовал снижению неравенства при повышении дохо- дов беднейших слоев населения развивающихся стран. Второй особенностью, кото- рая была отмечена экспертами в наименее развитых странах, стала решающая роль развития сельского хозяйства в преодолении бедности. Рост производства в других отраслях народного хозяйства в этих странах не давал столь позитивного эффекта. В настоящее время это связано с тем, что большинство стран-реципиентов ОПР являются преимущественно аграрными, что отражается и на структуре занятости населения. Во-вторых, перед развивающимися странами остро стоит вопрос об обеспече- нии продовольственной безопасности и борьбе с голодом. Согласно отчету Продо- вольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) о состоянии про- довольственной безопасности в 2010 г. от недоедания страдали 925 млн. человек, 80% которых проживает в развивающихся странах128. Несмотря на предпринима- емые мировым сообществом усилия, в решении данной проблемы пока не удается достичь значительного прогресса. В последние годы ситуация усугубляется ростом урбанизации, продовольственным кризисом, повлекшим рост цен на продукты питания, а также экономическим кризисом, который привел к снижению доходов населения и, соответственно, уменьшению объемов потребления продовольствия. Очевидно, что часть решения проблемы голода лежит в повышении эффективно- сти сельскохозяйственной деятельности. В условиях сокращения пахотных земель и водных ресурсов, пригодных для ирригации, повышение производительности тру- да в сельском хозяйстве становится ключевым фактором развития. В большинстве развивающихся стран повышение производительности труда в аграрном секторе во многом будет определяться степенью механизации и масштабами применения био- технологий. Поскольку технологические возможности, предоставленные «зеленой революцией», не смогли обеспечить решение продовольственной проблемы, все большее значение сегодня приобретают биотехнологии, хотя споры о возможных негативных последствиях их применения для здоровья человека не утихают. Одна- 128 FAO (Food and Agricultural Organization). 2010. The State of Food Insecurity in the World. 2010. FAO, Rome. URL: http://www.fao.org/ docrep/013/i1683e/i1683e.pdf ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 319 ко, согласно экспертным оценкам, несмотря на весь потенциал по решению продо- вольственной проблемы, заложенный в биотехнологиях, в развивающихся странах они пока используются в достаточно ограниченных объемах129. В-третьих, экономический рост невозможен без соответствующего развития инфраструктуры. Сегодня в странах Юга имеет место низкий уровень развития энергетики, транспортных систем, информационных и телекоммуникационных технологий (ИКТ). Это в значительной степени ограничивает участие стран в меж- дународном разделении труда и снижает их конкурентоспособность на мировых товарных рынках. Что касается сравнительно нового сегмента инфраструктуры – ИКТ, – то они способствуют не только повышению эффективности коммерческой и производственной деятельности компаний, но и обеспечивают развитие сектора услуг в развивающихся странах, в первую очередь туризма, компьютерных, образо- вательных и банковских услуг. Кроме того, следует отметить, что содействие эконо- мическому росту в развивающихся странах обеспечивается не только напрямую, за счет экстенсивного развития инфраструктуры, но и косвенно – посредством реше- ния части социальных проблем, что, в свою очередь, ведет к повышению качества человеческого капитала в этих государствах. Результаты эмпирических исследова- ний свидетельствуют о том, что уровень социального развития в стране, в первую очередь здравоохранения и системы образования, играет важную роль в при обе- спечении устойчивого экономического роста130, в том числе и при привлечении пря- мых иностранных инвестиций. В-четвертых, требуется расширение содействия в части повышения эффектив- ности участия развивающихся стран в международной торговле. Хотя данная про- блема, как и перечисленные выше, стоит на повестке дня уже не одно десятилетие, участие наименее развитых стран мира в МРТ сохраняется на низком уровне. По оценкам экспертов Всемирного банка, большая часть стран к югу от Сахары не смог- ла оптимально использовать возможности по преференциальному доступу на рын- ки развитых государств. 2.Значение глобальных цепочек формирования стоимости в поддержании экономического роста в странах Юга Одним из направлений содействия развитию производственной сферы в странах Юга стала реализация концепции глобальных цепочек формирования стоимости, которые способствуют расширению технологического обмена между развитыми и развивающимися странами, обеспечивая малому бизнесу в странах Юга доступ к новым технологиям и материалам. Но роль компаний из этих стран является огра- ниченной при решении комплекса вопросов в области маркетинга и дизайна из- делий. Практика показала, что могут формироваться два типа цепочек – с доми- нирующим положением покупателя или продавца. Наиболее распространенной практикой формирования глобальных цепочек поставок с участием развивающих- 129 Tonukari, Nyerhovwo, J. 2010., and Douglason G. Omotor Biotechnology and Food Security in Developing Countries. // Biotechnology and Molecular Biology Reviews Vol. 5 (1), pp. 013-023, February. P.17. 130 Baldacci, Emanuel, Clements, Benedict, Gupta, Sanjeev, Cui. Qiang. Social Spending, Human Capital, and Growth in Developing Countries: Implications for Achieving the MDGs. IMF Working Paper 2004. URL: http://cdi.mecon.gov.ar/biblio/docelec/fmi/wp/wp04217.pdf 320 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ся стран является ориентация на покупателя, когда объем производства товаров определяется характером развития мирового рынка определенных видов товаров или услуг. При этом эксперты отмечают, что расширение участия производителей из развивающихся стран в кооперации в рамках глобальных цепочек формирова- ния стоимости ведет к повышению конкурентоспособности и отдельных компаний и производственных кластеров в этих странах. Встраивание компаний из развивающихся стран в глобальные цепочки форми- рования стоимости не только решает проблему расширения производства товаров и услуг и как следствие снижения уровня бедности, но и способствует интенсифи- кации участия этих стран в международном разделении труда. Реализации этой концепции способствует привлечение в развивающиеся страны прямых иностран- ных инвестиций (ПИИ), помощь в развитии торговли (аid for trade) и расширение микрофинансирования. 3. Роль ОПР в привлечении ПИИ в производственный сектор в развиваю- щихся странах ЮНКТАД отмечает постоянный рост объемов ПИИ, направляемых в развиваю- щиеся страны. Несмотря на финансовый кризис 2008 г., который привел к резкому снижению экономической активности в мировом хозяйстве, доля развивающихся стран в общем объеме привлеченных ПИИ в 2010 г. составила чуть более 46% обще- го объема, т.е. около 574 млрд. долл. США [UNCTAD, 2011, p.3]. Более 35% ПИИ в развивающихся странах пришлось на страны Южной, Восточной и Юго-Восточной Азии и государства Латинской Америки. Замыкают список страны Африки, доля которых в общем объеме, привлеченных развивающими странами ПИИ, составила 4%. Необходимо отметить, что в 2000-х гг. отмечался бурный рост притока ПИИ в наименее развитые страны мира. Это было связано как с ростом цен на мировых товарных рынках, проведением экономических реформ в этих странах, так и с рас- ширением объема инвестиций в эти государства со стороны других развивающихся стран. В условиях экономического кризиса и снижения спроса на товары данная тенденция сменилась на обратную. В общей сложности в кризисные годы на эти государства пришлось только 2% всех привлеченных ПИИ в мире (около 26 млрд. долл. США) [UNCTAD, 2011, p.74]. Практика привлечения ПИИ несет в себе значительный позитивный потенциал в части обеспечения социального развития населения принимающей страны, со- вершенствования коммерческой практики при необходимости соответствия наци- ональных компаний международным стандартам производства товаров и оказания услуг, повышения производительности труда, через передачу современных техно- логий. Все это способствует диверсификации национального производства и росту конкуренции на внутреннем рынке. Дискуссионным остается вопрос о роли ТНК в решении экологических проблем развивающихся стран. Практика свидетельствует о том, что вопрос социальной ответственности бизнеса становится все более акту- альным в развивающихся странах мира. ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 321 С 2005 г. ПИИ стали превышать объем ОПР, выделяемой на двусторонней ос- нове. Но тем не менее, в сложившихся условиях ОПР является одним из основных инструментов поддержки развития производства в наименее развитых странах. В контексте привлечения ПИИ в эти страны ОПР выступает как один из катализато- ров, который содействует укреплению социального капитала и расширению инфра- структуры. По оценкам экспертов ЮНКТАД, при постепенном повышении уровня экономического развития в странах-реципиентах иностранные инвестиции в боль- шей степени отвечают задачам обеспечения развития, поскольку способствуют расширению занятости, росту квалификации рабочей силы, передаче технологий и управленческого опыта. Все это в конечном счете ведет к снижению уровня бед- ности в наименее развитых странах. 4. Ключевые направления содействия развитию торговли Другим элементом поддержки расширения производства в развивающихся стра- нах является помощь в развитии торговли (aid for trade). Содействие развитию внешней торговли становится одним из основных приоритетов и доноров, и реци- пиентов. Многие развивающиеся страны продолжают испытывать необходимость в диверсификации экспорта, выходе на новые рынки сбыта. По оценкам экс- пертов Всемирного банка доля стран Латинской Америки в международной торговле в период 1970 по 2005 гг. оставалась неизменной – около 5%. Для государств к югу от Сахары этот показатель в период 1970–2005 гг. снизился вдвое – с 2% до 1%131. По данным ОЭСР, в настоящее время около 1/3 всей ОПР приходится на помощь в развитии торговли (ПРТ). Так, в 2009 г. общий объем средств, выделенных на дву- сторонней и многосторонней основе, составил около 40 млрд. долл. США, увели- чившись на 60% по сравнению с периодом 2002–2005 гг.132 Концепция ПРТ, приня- тая в рамках встречи министров стран-членов ВТО в 2005 г. в Гонконге, реализуется в соответствии с положениями Парижской декларации и ориентирована на повы- шение эффективности участия развивающихся стран в международной торговле. В рамках исполнения программ в данной сфере реализуется комплекс мер, включаю- щий техническую помощь, содействие развитию инфраструктуры для обеспечения участия стран в МРТ, укрепление конкурентоспособности производителей товаров и услуг, оказание финансовой поддержки при изменении торговой политики, в пер- вую очередь при снижении тарифов. Около 80% всех выделенных средств в 2009 г. было направлено в страны Африки (41%) и Азии (38%), где в качестве приоритет- ных направлений было определено содействие развитию инфраструктуры (51%) и укреплению экспортного потенциала стран (44%). При реализации проектов в рамках ПРТ страны-доноры сталкиваются с рядом проблем, определяющих эффективность ОПР в данном секторе. Рассматривая этот комплекс проблем, отметим следующие: 131 IMF (International Monetary Fund). 2007. Regional Economic Outlook. Sub-Saharan Africa, IMF World Economic and Financial Surveys. IMF, Washington, DC. URL: https://www.imf.org/external/pubs/ft/reo/2007/afr/eng/sreo0407.pdf 132 OECD/WTO. 2011. Aid for Trade at a Glance 2011: Showing Results. URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264117471-en 322 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Во-первых, помощь в развитии торговли должна быть тесно связана с нацио- нальной стратегией экономического развития и отвечать ее основным задачам. В этом контексте важное значение имеют такие показатели, как результативность проведения экономических реформ в стране и вовлеченность во внешнюю торгов- лю частного сектора. Во-вторых, необходимо развитие инфраструктуры для бед- нейших стран, не имеющих выхода к морю, когда критически важной становится эффективность работы транспортных коридоров, ибо решение проблем развития инфраструктуры определяет уровень сокращения издержек при поставке товаров на мировой рынок. При оценке эффективности реализации проектов ПРТ специалисты исходят из понимания необходимости достижения следующих целей: увеличение объемов экс- порта и его диверсификация, максимизации участия страны в международном раз- делении труда, повышение согласованности мер национальной и внешнеторговой политики страны. Оценка результатов реализации проектов, ориентированных на ПРТ, затруднена по ряду причин. Первой причиной является размытость границ понятия «помощь в развитии торговли», в т.ч. из-за включения в нее компонента «инфраструктура». Это дополняется отсутствием среди стран доноров унифициро- ванного перечня мер, относящихся к рассматриваемой категории помощи. Другую сложность представляет задача определения степени воздействия ПРТ на рост до- ходов населения и снижение уровня бедности. Очевидно, что реализация программ ПРТ обеспечивает долгосрочный эффект развития страны, способствуя повыше- нию ее конкурентоспособности в мировой экономике. На современном этапе отсутствует единая методика оценки эффективности про- ектов, способствующих развитию внешней торговли стран-реципиентов. В насто- ящее время среди доноров наиболее детально проработанными методиками рас- полагают Всемирный банк, агентства международного развития США, Швеции и Еврокомиссия. Вставка 12.1 Помощь стран ЕС в развитии внешней торговли стран Юга В 2006–2008 гг. страны ЕС выделили 1,01 млрд. евро для реализации 95 проектов, ориен- тированных на содействие развитию торговли в странах–реципиентах ОПР. Общий объем средств, предоставляемых им ежегодно на помощь в развитии торговли, составляет око- ло 7 млрд. евро. Помимо средств, предоставляемых на многосторонней основе, ряд ев- ропейских стран–членов ВТО выделяют дополнительные средства для упрощения внеш- неторговых процедур и облегчения доступа компаний развивающихся стран на мировые товарные рынки. В качестве наиболее успешных проектов сотрудничества были признаны программы, реализованные в таких странах, как Танзания, Чад и Парагвай. Источник: EU Provides EUR 1 Billion for Trade Facilitation in Developing Countries URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/ docs/2009/november/tradoc_145403.pdf ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 323 5. Роль микрофинансирования в развитии производства в странах Юга Расширение микрофинасирования в странах Юга обеспечивает развитие малого бизнеса и рост потребления услуг, в первую очередь в области здравоохранения и об- разования. Возможности микрофинансирования ориентированы преимуществен- но на жителей этих стран, относящихся к группе бедных слоев населения, занятых в уличной розничной торговле, кустарном производстве и предоставлении услуг. В значительной степени микрофинансирование в развивающихся странах поддержи- вает агарный сектор, содействуя вовлечению крестьян в торговую деятельность и пищевую промышленность. Активное участие в расширении практики микрофи- нансирования принимают многосторонние институты, национальные агентства со- действия международному развитию, НПО. По оценкам Азиатского банка развития (АБР), в 2007 г. 95% из 180 млн. бедных домохозяйств в АТР не имели доступа к финансовым учреждениям. Поэтому микрофинансирование признается в качестве эффективного инструмента в борьбе с бедностью и содействия развитию. Так в пе- риод 1988–2006 гг. АБР были одобрены 34 проекта в области микрофинансирова- ния, на которые были выделены займы в размере 1 млрд. долл. США и гранты на сумму 6 млн. долл. США133. 6. СМР в области сельского хозяйства СМР в области сельского хозяйства играет огромную роль в поддержании эконо- мического роста в развивающихся странах, т.к. значительная часть населения этих стран занята в сельском хозяйстве. Так, в Африке к югу от Сахары и в Азии заня- тость в данной отрасли народного хозяйства превышает 55%; при этом в странах африканского континента в сельской местности 80% всех жителей относится к ка- тегории беднейших слоев населения134. Несмотря на доминирующую роль сельского хозяйства в структуре национальной экономики развивающихся стран, одной из наиболее острых проблем остается недоедание. Причем в последние годы, в услови- ях продовольственного и экономического кризисов, острота проблемы только воз- росла. Своего исторического пика цены на сельскохозяйственное сырье достигли в феврале 2011 г. и по состоянию на июнь 2012 г. остаются очень высокими (7% ниже рекордного уровня). Сложные природно-климатические условия, несбалан- сированность спроса и предложения на сельскохозяйственную продукцию, рост численности населения, изменение структуры спроса в развивающихся странах, расширение производства биотоплива способствуют медленному снижению цен до докризисного уровня в долгосрочной перспективе. Последовавший вслед за про- довольственным экономический кризис способствовал росту безработицы и, соот- ветственно, уменьшению доходов населения, что напрямую отразилось на расходах, связанных с приобретением продуктов питания, поскольку в структуре расходов домохозяйств развивающихся стран они составляют наибольшую часть. 133 ADB (Asian Development Bank). 2007. Effect of Microfinance Operations on Poor Rural Households and the Status of Women. ADB, Manila. URL: http://www.adb.org/Documents/SES/REG/SST-REG-2007-19/SST-REG-2007-19.pdf#page=6 134 UNCTAD. 2010. Technology and Innovation Report 2010. UNCTAD, Geneva. P. 46. URL;http://www.unctad.org/en/docs/tir2009_en.pdf 324 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Другой проблемой развития аграрного сектора в развивающихся странах явля- ется низкий уровень производительности труда, что вызвано недостаточной меха- низаций сельскохозяйственной деятельности и ограниченным применением новых технологий. Так, например, в странах Африки, по данным ЮНКТАД, только 1% пахотных земель обрабатывается при использовании тракторов, 10% – с помощью тягловой силы животных, а оставшиеся 90% – вручную135. Другим аспектом этой проблемы является совершенствование ирригационных систем. В странах Афри- ки ирригационными системами охвачены 7% земельных угодий, в Южной Амери- ке – 10%, в Юго-Восточной Азии – до 41%. Уменьшение субсидирования закупок удобрений национальным правительством в большинстве развивающихся стран привело к резкому снижению объема их применения. Самый низкий уровень за- регистрирован в Африке – около 30 кг на 1 га пахотных земель. Еще более ограни- ченной является практика использования в наименее развитых странах биотехно- логий, которые сегодня рассматриваются в качестве одного из эффективных путей решения проблем продовольственной безопасности в странах Юга. Несмотря на то, что сельское хозяйство играет одну из ключевых ролей в обеспе- чении экономического роста в странах Юга, в последние десятилетия отмечалась тенденция к сокращению доли развивающихся стран в мировой торговле сельско- хозяйственным сырьем и продовольствием. По оценкам ФАО, доля этих стран сни- зилась в мировом экспорте данного вида товаров с 40% в 1960-х гг. до 30% в первом десятилетии XXI века, при этом их доля в импорте сельскохозяйственного сырья и продовольствия возросла за аналогичный период с 25% до 30%. Наиболее сложная ситуация сложилась в сфере внешней торговли продовольствием в наименее раз- витых странах мира, которые из нетто-экспортеров сельскохозяйственных товаров перешли в категорию нетто-импортеров; при этом доля данного вида товаров в им- порте этих стран выросла и составила около 25%136. Продовольственная помощь В контексте СМР в области сельского хозяйства в сложившихся экономических условиях, при необходимости обеспечивать интенсивный экономический рост в данной сфере акцент переносится с продовольственной помощи на привлечение ин- вестиций в развитие сельского хозяйства и реализацию общеотраслевого подхода. На данный момент ведется дискуссия о том, насколько продовольственная помощь содействует развитию беднейших стран мира. По методологии КСР ОЭСР данный тип помощи выделен в категорию «Помощь сельскому хозяйству и помощь, отно- сящуюся к продовольственной безопасности» (aid to agriculture and food-security- related-aid). Продовольственная помощь исторически является одной из первых форм ино- странной помощи; при этом ее значение как инструмента содействия развитию в последние десятилетия критически пересматривается. В 1960-е гг. в рамках дву- сторонней помощи 20% ОПР стран–членов КСР ОЭСР приходилось на поставки 135 Ibidem. P.74. 136 FAO. The State of Food and Agriculture. URL: http://www.fao.org/publications/sofa/en/ ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 325 продовольствия. В течение последующих сорока лет в абсолютном и относитель- ном выражении продовольственная помощь сокращалась, достигнув в начале XXI века 5% общего объема ОПР. Кроме того, до момента создания в 1961 г. Всемирной продовольственной программы ООН (ВПП ООН) до 90% всей продовольственной помощи приходилось на США и Канаду. В настоящее время около половины всего объема данного вида помощи предоставляется в рамках деятельности ВПП ООН; при этом такие «традиционные» доноры, как США и страны ЕС, сохраняют в до- статочно высоком объеме помощь продовольствием в общем пакете реализуемых программ СМР. На долю этих стран приходится более 80% всей продовольственной помощи, предоставляемой на двусторонней основе. Интересно отметить, что США обеспечивают также и до 40% всей продовольственной помощи, предоставляемой по каналам ВПП ООН. Основными получателями продовольственной помощи яв- ляются страны Африки к югу от Сахары, Монголия, Северная Корея и государства Центральной Америки. Предоставление продовольственной помощи может осуществляться по трем ка- тегориям. Первая категория продовольственной помощи – программа продоволь- ственной помощи (programme food aid) – предполагает предоставление правитель- ству страны-реципиента продовольствия, которое впоследствии реализуется на внутреннем рынке. Вторая категория продовольственной помощи – это поддержка Вставка 12.2. Продовольственная помощь Европейской комиссии Эфиопии в 1997-2003 гг. Эфиопия, будучи одной из беднейших стран мира, является одним из крупнейших полу- чателей продовольственной помощи. Общий объем продовольствия, предоставленный стране в 2003 г. составил 3,4 млн. т; крупнейшими донорами в стране являются США и ЕК. На долю ЕК пришлось 775 т, около 23% всей продовольственной помощи, полу- ченной страной в этот период. При этом с начала реализации программы в 1997 г. объ- ем выделяемых ресурсов неуклонно возрастал. Несмотря на то что в Эфиопии традиция развития агарного сектора уходит в века, производительность труда сохраняется на очень низком уровне. Это привело к тому, что последние 30 лет страна постоянно испытывает дефицит продовольствия. В 2002 г. на сельское хозяйство приходилось 54% ВВП страны; при этом 44% населения страдало от недоедания. В сложившейся ситуации выявилась не- обходимость программ, ориентированных на долгосрочное развитие аграрного сектора страны с целью снижения зависимости населения от поставок продовольствия по каналам ОПР. В 1996 г. была разработана и принята к реализации стратегия продовольственной безопасности Эфиопии. Но тем не менее более 80% ОПР, направляемой в агарный сектор страны, составляет продовольственная помощь. Эффективность реализации программы ограничивается устаревшими технологиями, применяемыми в сельском хозяйстве, стре- мительным (даже по меркам стран к югу от Сахары) ростом численности населения, дегра- дацией окружающей среды и низким уровнем институционального развития. Согласно оценкам экспертов ЕК, помощь продовольствием, рассматриваемая как один из компонентов обеспечения продовольственной безопасности в Эфиопии, была эффектив- ной в рассматриваемый временной период. Источник: Thematic Evaluation of Food Aid Policy and Food Aid Management and Special Operations in Support of Food Security. Field Report for Ethiopia. http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/reports/sector/951657_vol4_en.pdf 326 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ проектов, ориентированных на содействие экономическому развитию, посредством предоставления продовольствия (project food aid). Данный вид помощи использует- ся в рамках реализации программ ВПП ООН и неправительственных организаций и предполагает предоставление продовольствия непосредственным участникам этих программ, например, при выполнении определенного вида работ или распростра- нение продовольствия в школах. Последняя, третья категория продовольственной помощи предполагает поставку продовольствия при возникновении чрезвычайных ситуаций (relief food aid) в рамках гуманитарной помощи при вооруженных кон- фликтах и стихийных бедствиях. При анализе проблем расширения практики оказания продовольственной помо- щи как инструмента развития перед экспертным сообществом стоят два вопроса: 1) роль данного вида помощи в развитии аграрного сектора стран-реципиентов в долгосрочной перспективе; 2) роль продовольственной помощи как инструмента торговой политики стран-доноров и соответствие сложившейся практики прави- лам ВТО. Рассматривая первый вопрос, необходимо отметить, что данный вид иностран- ной помощи доказал свою безусловную эффективность при решении гуманитарных проблем в условиях стихийных бедствий и вооруженных конфликтов, обеспечивая решение вопроса продовольственной безопасности в кратчайшие сроки. Продо- вольственная помощь в этих условиях не только спасает от голода, но и препят- ствует росту бедности в этих странах, поскольку снижает вероятность забоя скота, потребление в пищу семян или миграцию сельских жителей в города. Получение продовольственной помощи способствует также частичному перераспределению бюджетных расходов за счет снижения необходимости финансирования импорта продовольствия. Однако вызывает обеспокоенность, что эти средства могут быть направлены не только на социально-экономическое развитие страны, но и на при- обретение вооружений. Безусловно, нельзя не признать тот факт, что в условиях крайней нищеты или войны продовольственная помощь наименее развитым стра- нам в определенной степени содействует их развитию. Второй проблемой при оценке роли продовольственной помощи как инструмента СМР является возможность ее использования как инструмента торговой политики, в первую очередь в интересах страны-донора. Несмотря на то что продовольствен- ная помощь последние годы не превышает 2% общего объема импорта продоволь- ствия развивающимися станами и, по оценкам ОЭСР, составляет около 5% ОПР, для ряда стран-участниц ВТО данный вид помощи имеет огромное значение137. Так, для США продовольственная помощь по отдельным видам продуктов составляет от 7 до 20% экспорта этих товаров. С одной стороны, продовольственная помощь мо- жет рассматриваться как одна из форм поддержки национальных производителей сельскохозяйственной продукции в странах–донорах, а с другой – как ограничение возможности участия развивающихся стран в международной торговле продоволь- ственными товарами. В настоящее время в рамках Дохийского раунда переговоров 137 Clay, Edward. Food Aid and the Doha Development Round: Building on the Positive. URL:http://www.fao.org/righttofood/KC/downloads/vl/ docs/AH178.pdf ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 327 акцент ставится на необходимости предоставления несвязанной продовольствен- ной помощи, что будет способствовать развитию аграрного сектора стран Юга. При этом признается невозможность полного отказа от данной формы ОПР в силу ее исключительной эффективности в кризисных ситуациях. В последнее десятилетие продовольственная помощь все чаще рассматривается в качестве одного из компонентов реализации общеотраслевого подхода при со- действии развитию сельского хозяйства в странах Юга. По методологии КСР ОЭСР продовольственная помощь не рассматривается в настоящее время как инструмент содействия развитию аграрного сектора в странах–реципиентах, она классифици- руется исключительно как поддержка аграрного сектора и выделяется в самостоя- тельную группу (aid flows to agriculture), которая напрямую не обеспечивает разви- тие отрасли, но способствует решению проблемы продовольственной безопасности в стране–получателе ОПР и, соответственно, оказывает косвенное воздействие на динамику роста этого сектора в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Согласно оценкам экспертов КСР ОЭСР, общий объем ОПР, направленной в аграрный сектор стран-реципиентов в 2007–2008 гг. составил 7,2 млрд. долл. США. С середины 1980-х гг. до начала экономического кризиса 2008–2009 гг. отмечалось резкое сокращение средств, выделяемых на цели содействия развитию данного сек- тора в странах Юга. Но продовольственный кризис, весьма негативно отразивший- ся, в первую очередь, на продовольственной безопасности развивающихся стран, способствовал перелому тенденции в сторону увеличения средств, выделяемых на ОПР в сельском хозяйстве. В 2008 г. более 40% всех средств было предоставлено США, Японией и Францией. Несмотря на среднегодовой рост ОПР данному сектору на 13% в период 2003–2008 гг., доля сельского хозяйства в общем объеме сократи- лась до 6%. Для ряда доноров, таких, как Франция, Швейцария, Япония и Бельгия, была характерна высокая доля ОПР выделяемой на поддержание развития аграр- ного сектора в странах-реципиентах, около 10%. Основными реципиентами ОПР в сельском хозяйстве являются наименее развитые страны Африки южнее Сахары, Центральной и Южной Азии, причем доля этих государств в последнее десятилетие неуклонно возрастает. Около 25% всей ОПР в данном секторе в 2008 г пришлось на 5 стран-реципиентов. Лидируют в этом списке Афганистан и Ирак, получающие ОПР агарному сектору преимущественно от США, а также Индия и Китай, куда на- правляется значительная часть средств, предоставляемых Японией138. Большая часть средств, предоставленная в рамках ОПР аграрному сектору, была выделена в форме грантов преимущественно наименее развитым странам. Доля за- ймов в рассматриваемый период составила менее 30%, которые были выделены раз- вивающимся странам со средним уровнем дохода. В последнее десятилетие менялись приоритеты при предоставлении ОПР – 30% всех средств было выделено на поддержание производства в сельском хозяйстве, до 19% снизилась доля программ, ориентированных на разработку и совершенствова- ние сельскохозяйственной политики в странах-реципиентах, без существенных из- менений осталась доля рыболовства и лесного хозяйства – 6 и 11% соответственно. 138 OECD-DAC. 2010. Measuring Aid to Agriculture. April 2010. URL: www.oecd.org/dataoecd/54/38/44116307.pdf 328 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Страны-доноры в условиях продовольственного и экономического кризисов, су- щественно подорвавших положение развивающихся стран на мировом рынке сельскохозяйственного сырья и продовольствия, столкнулись с двумя пробле- мами – необходимостью расширения содействия развитию сектора и перед неиз- бежной проблемой повышения эффективности помощи странам-реципиентам. Оценка результатов реализации проектов, ориентированных на содействие развитию агарного сектора в странах Юга Все большее число программ в области содействия развитию сельского хозяйства реализуется в соответствии с концепцией общеотраслевого подхода, когда акцент переносится с узкоспециализированных проектов на программы помощи, ори- ентированные на оказание комплексной поддержки отрасли. В данном случае все проекты должны быть четко согласованы и увязаны между собой, что ставит перед донорами и реципиентами новые задачи в области стратегического планирования и управления. Главная цель в данном случае заключается в повышении эффектив- ности ОПР в контексте обеспечения устойчивого долгосрочного развития сектора. Значительную роль в координации усилий доноров по реализации данного под- хода в аграрном секторе играет проект, получивший название Платформа взаи- модействия доноров на глобальном уровне в целях развития сельского хозяйства (Global Donor Platform for Rural Development). При сотрудничестве специалистов Всемирного банка, ФАО и экспертов Платформы в 2008 г. были выработаны 86 ин- дикаторов для мониторинга и оценки эффективности проектов, ориентированных на содействие развитию сельского хозяйства, в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе139. Эти критерии стали основой при разработке страна- ми-донорами методик оценки результатов реализации проектов, которые ими до- полнялись и изменялись. Одним из наиболее системных подходов можно считать методику, разработан- ную Европейской комиссией, которая, опираясь на вышеобозначенные индикато- ры, предложила алгоритм оценки эффективности проектов140. Сущность этого под- хода заключается в следующем. Разработка и применение критериев эффективности реализации проектов в об- ласти сельского хозяйства предполагает разделение стран-реципиентов на три ос- новных типа, в зависимости от роли данного сектора в экономическом росте и борь- бе с бедностью. В рамках подхода, предложенного экспертами Всемирного банка, выделяют страны, базовой отраслью народного хозяйства которых является агар- ный сектор (agriculture-based economies); страны, экономический рост которых все больше определяется развитием обрабатывающих отраслей промышленности; при этом до 2/3 бедного населения живет в сельских районах (transforming economies), и, наконец, государства, в которых бедное население не концентрируется в сельской местности, при этом аграрный сектор не является локомотивом экономического развития с уровнем занятости в отрасли менее 20% (urbanized countries)141. 139 GDPRD/FAO/World Bank. 2008. Tracking Results in Agriculture and Rural Development in Less-than-ideal Conditions. A Sourcebook of Indicators for Monitoring and Evaluation. URL: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/i0380e/i0380e.pdf 140 EC (European Commission). 2009. Outcome and Impact Level Indicators. Agriculture&Rural Development. http://ec.europa.eu/europeaid/ how/evaluation/methodology/impact_indicators/wp_agri_en.pdf 141 World Bank. 2008. World Development Report 2008. Agriculture for Development. World Bank. Washington, DC. P. 30. ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 329 К первой группе относятся преимущественно страны Африки к югу от Сахары, для которых в среднесрочной перспективе наиболее актуальными проблемами яв- ляются обеспечение продовольственной безопасности на базе развития аграрного сектора на национальном уровне и укрепление конкурентоспособности небольших фермерских хозяйств. Вторая группа охватывает государства, расположенные в Юго-Восточной Азии, Северной Африке и на Ближнем Востоке. Стратегическими целями развития отрасли в этих странах являются повышение производительно- сти труда на базе расширения использования современных технологий, а также со- действию росту занятости в смежных отраслях, например, в сфере торговли и при оказании транспортных услуг. Наконец, к последней категории относятся страны Восточной Европы, Латинской Америки и Центральной Азии, в которых акцент переносится на развитие агробизнеса, расширение использования сельскохозяй- ственного сырья в непродовольственных целях, в первую очередь для производства биотоплива. При реализации проектов содействия развитию аграрного сектора необходимо учитывать степень использования общественных благ, а также институциональ- ное развитие и специфические особенности национальной макроэкономической политики. В качестве критериев оценки успешности реализации проектов СМР в аграрном секторе страны-реципиента Европейской комиссией были предложены показатели, характеризующие возможность смягчения негативных последствий от волатильности цен на сельскохозяйственное сырье и продовольствие, улучшение условий доступа на рынки, расширение использования земель, водных ресурсов, семян и удобрений, обеспечение доступа к информации и рынкам капитала, совер- шенствование управления природными ресурсами, в т.ч. с учетом экологического фактора. В отдельные группы показателей выделяются индикаторы, характеризую- щие уровень занятости в сельском хозяйстве и смежных отраслях, интенсивность использования факторов производства, а также рост объемов выращиваемой про- дукции и повышение ее качества, в т.ч. ее соответствие международным стандар- там. В качестве самостоятельной группы индикаторов, отражающих косвенные эф- фекты от развития сельского хозяйства, ЕК определяет содействие росту доходов домашних хозяйств и, соответственно, снижение уровня бедности в стране, степень обеспеченности продовольствием, характер участия во внешней торговле. При оценке результатов реализации проектов в целях содействия аграрному сек- тору необходимо учитывать не только сложившиеся социально-экономические ус- ловия в стране-реципиенте, но и уровень политической стабильности в стране. В условиях вооруженного противостояния возможности комплексного содействия развитию аграрного сектора в наименее развитых странах мира снижаются, выдви- гая на первый план необходимость предоставления продовольственной помощи, а также содействие мирному регулированию конфликтов. Одним из примеров содей- ствия развитию аграрного сектора в таких сложных социально-политических усло- виях может служить опыт ФАО в Судане (См. Вставку 12.3). 330 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 12.3. Сотрудничество ФАО с Суданом в 2004–2009 гг. Реализация программы содействия развитию сельского хозяйства Судана в 2004–2009 гг. проходила на фоне непростой социально-политической ситуации, вызванной продол- жительным гражданским неповиновением и вооруженными конфликтами, начавшимися с момента провозглашения независимости страны в 1956 г. В рамках сотрудничества ФАО с Суданом стране было выделено 200 млн. долл. США. Со- гласно отчету ФАО, около половины средств было ассигновано на гуманитарную помощь пострадавшим в результате конфликта в Дарфуре, начавшегося в 2003 г., 2,5 миллиона из которых стали беженцами. В качестве основных форм содействия ФАО были выбраны пря- мая поддержка уязвимых домашних хозяйств в сельской местности, содействие решению проблем продовольственной безопасности, укрепление потенциала государственных ин- ститутов. При реализации общеотраслевого подхода в качестве сфер, на развитие которых ориентирована программа развития, были определены растениеводство (зерновые), ско- товодство и рыболовство, лесное хозяйство, продовольственная безопасность. Для повы- шения эффективности оказания помощи и лучшей координации действий доноров, число которых в рассматриваемый период резко возросло, были созданы четыре фонда, через которые выделялись средства на реализацию конкретных проектов (Common Humanitarian Fund, Multi-donor Trust Fund, Southern Sudan Recovery Fund, Darfur Peace and Stability Fund). Именно в последние пять лет значительные объемы ОПР были выделены Судану Китаем, Саудовской Аравией и рядом других стран Персидского залива. При оценке результатов работы ФАО в стране было отмечено, что вооруженные конфлик- ты, политическая нестабильность и стихийные бедствия ограничивали эффективность де- ятельности организации. Тем не менее, действия ФАО были признаны уместными и своев- ременными, отвечающими сложной политической и социально-экономической ситуации в Судане. Центральной проблемой стало то, что, несмотря на ориентацию экспертов на общеотраслевой подход, иностранная помощь носила больше тактический характер и в ряде случаев не соответствовала стратегическим планам правительства страны. Так, например, правительство Судана в качестве одного из приоритетов в области развития сельского хозяйства рассматривало возможности повышения механизации труда и оце- нило содействие ФАО в решении этой задачи как недостаточно эффективное. Результа- тивность программ была ограничена малоэффективным стратегическим управлением, когда в силу политической нестабильности не были четко определен весь комплекс целей и задач сотрудничества ФАО и Судана в области развития сельского хозяйства. В работе ФАО имел место ограниченный учет приоритетов развития сектора, определенных пра- вительством Судана. Недостаточным было взаимодействие ФАО с государственными ин- ститутами всех уровней власти страны из-за отсутствия в отдельных регионах представи- телей ФАО, что также усугублялось сложностью административного управления в самой международной организации. По результатам оценки эффективности деятельности ФАО в Судане, в рассматриваемый пятилетний период был предложен ряд рекомендаций. Эксперты акцентировали внима- ние на необходимости пересмотра и доработки стратегии ФАО в области содействия раз- витию страны, ориентирования программы на поддержание мирного стабильного разви- тия Судана с опорой на расширение производства в аграрном секторе, предоставления помощи в решении экологических проблем в стране, а также обеспечении технического содействия и распространении знаний. Источник: FAO. 2010. Evaluation of FAO-Sudan Cooperation (2004–2004 гг.). URL: http://www.fao.org/pbe/pbee/common/ecg/389/en/SUDAN_CE_REPORT_FINAL_4Mar10.pdf ЛЕКЦИЯ №12. СМР В ОБЛАСТИ ПОДДЕРЖАНИЯ РОСТА ПРОИЗВОДСТВА 331 Таким образом, содействие развитию аграрного сектора в развивающихся стра- нах предполагает разработку и реализацию комплексной программы, ориентиро- ванной на поддержание роста производства в традиционных сегментах сектора. При этом огромную роль в обеспечении эффективности ОПР в аграрном секторе играет характер взаимодействия доноров с национальными институтами и ориен- тация на предоставление продовольственной помощи как инструмента решения проблемы продовольственной безопасности в стране. Контрольные вопросы 1. Охарактеризуйте основные проблемы развития производства в развивающихся странах. 2. Что такое продовольственная безопасность? Какова роль СМР в решении данной проблемы в странах Юга? 3. Укажите основные специфические особенности вовлечения развивающихся стран в глобальные цепочки формирования стоимости. 4. Опишите роль ОПР в привлечении ПИИ в наименее развитые страны. 5. Каковы основные направления реализации концепции помощи развитию внеш- ней торговли? 6. Охарактеризуйте роль микрофинансирования в поддержании развития произ- водства в развивающихся странах. 7. Охарактеризуйте ключевые проблемы развития сельского хозяйства в развиваю- щихся странах. 8. Охарактеризуйте значение продовольственной помощи в содействии развитию стран Юга. 9. Какова географическая структура распределения ОПР сельскому хозяйству? 10.Опишите алгоритм оценки эффективности реализации секторных программ, ориентированных на содействие развитию сельского хозяйства. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Cervantes-Godoy, Dalila. and Joe Dewbre. 2010. “Economic Importance of Agriculture for Poverty Reduction”, OECD Food, Agriculture and Fisheries Working Papers, No. 23, OECD Publishing. 2. Hanson, Gordon. 2001. Should Countries Promote Foreign Direct Investment? G-24 Discussion Paper Series. URL: http://www.unctad.org/en/docs/pogdsmdpbg24d9. en.pdf 3. Hoekman, Bernard, and John S. Wilson. 2010. Aid for Trade: Building Progress to Date. URL: http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1275071905763/Aid_ for_Trade-Hoekman_and_Wilson.pdf 4. Hunya, Gábor Mario Holzner, and Julia Wörz. 2005. How to Assess the Impact of FDI on an Economy. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/9/0/38937107.pdf 332 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 5. Humphrey, John, and Hubert Schmitz. «How Does Insertion in Global Value Chains Affect Upgrading in Industrial Clusters?» Regional Studies 36 (2002): 1017-1027. 6. Monitoring and Evaluation (M&E) System for the Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (CAADP). 2010. URL: http://typo3.fao.org/fileadmin/user_ upload/eufao-fsi4dm/doc-training/CAADP_ME_system_hendricks.pdf 7. Nadvi, Khalid, and Gerhard Halder. 2005. «Local Clusters in Global Value Chains: Exploring Dynamic Linkages Between Germany and Pakistan.» Entrepreneurship & Regional Development 17 (2005): 339-363. 8. OECD. 2010. Measuring Aid to Agriculture. 2010OECD, Paris. URL: www.oecd.org/ dataoecd/54/38/44116307.pdf 9. OECD/WTO. 2011. Aid for Trade at a Glance 2011: Showing Results. URL: http://dx.doi. org/10.1787/9789264117471-en 10.Pinstrup-Andersen, Per, and Satoru Shimokawa. 2006. Rural Infrastructure and Agricultural Development. URL: http://siteresources.worldbank.org 11.te Velde, Dirk Willem. 2006. Foreign Direct Investment and Development. A Historical Perspective. 2006. Background Paper for ‘World Economic and Social Survey for 2006’. URL: http://www.odi.org.uk/resources/download/594.pdf 12.UNCTAD. 20110. World Investment Report 20101. UNCTAD, Geneva. URL: http:// www.unctad-docs.org/files/UNCTAD-WIR2011-Full-en.pdf http://www.unctad.org/ en/docs/wir2010_en.pdf 13.World Bank. 2008. Aid Architecture. An Overview of the Main Trends in Official Development Assistance Flows. Working Paper. World Bank, Washington D.C.DC ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 333 ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ План лекции 1. Ключевые проблемы развития инфраструктуры в странах Юга. 2. Основные направления развития энергетических систем в развивающих- ся странах и подходы к оценке результатов реализации проектов СМР. 3. Основные направления развития транспортных систем в развивающихся странах и подходы к оценке результатов реализации проектов СМР. 4. Специфические особенности формирования и развития инфраструктуры на базе использования ИКТ в развивающихся странах и подходы к оценке эффективности реализации проектов СМР. 1. Ключевые проблемы развития инфраструктуры в развивающихся стра- нах Инфраструктура является одним из ключевых элементов экономического раз- вития всех без исключения стран мира. Издержки, связанные с недостаточным уровнем ее развития, напрямую и косвенно оказывают влияние на решение про- блем бедности в развивающихся странах и повышения уровня доходов населения. К основным сегментам инфраструктуры относят энергетические и транспортные системы, а также инфраструктуру на базе использования информационных и теле- коммуникационных технологий (ИКТ) [World Bank, 2008, Aid Architecture]. Систе- мы водоснабжения и канализации выделяются в качестве самостоятельной группы. Проблемы инфраструктуры в развивающихся странах стоят на повестке дня уже не одно десятилетие. Само понятие инфраструктуры в мировой экономике постепенно расширялось и диверсифицировалось. В последние годы появился принципиально новый ее сегмент на базе использования ИКТ. Под влиянием научно-технологиче- ского прогресса изменения претерпевают энергетика и транспорт. Одним направ- лений мировой энергетики, затронувшим не только развитые, но и развивающиеся страны, стало постепенное усиление роли возобновляемых источников энергии. Это несет с собой новые вызовы и возможности для социально-экономического развития стран. Транспортные системы развивающихся стран характеризуются все возрастающим уровнем моторизации, что, с одной стороны, способствует экономи- ческому росту, а с другой, ухудшает состояние экологии. Несмотря на все возрастающую роль инфраструктуры в решении проблем эко- номического роста развивающихся стран мира, доля ОПР, направляемой в рассма- триваемый сектор в наименее развитых странах мира и странах Африки к югу от Сахары, сокращается в пользу проектов в области здравоохранения и образования. 334 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ На сегодняшний день выделяют ряд проблем развития инфраструктуры в стра- нах Юга. При их рассмотрении мировое сообщество исходит из понимания необхо- димости учитывать принципы экологической безопасности, социальной приемле- мости и финансовой устойчивости страны. Во-первых, отмечается усиление роли инфраструктуры в искоренении бед- ности и необходимость предоставления все возрастающему числу жителей стран «третьего мира» возможностей доступа к основным ее элементам. Так, по оценкам Всемирного банка, в развивающихся странах 1,6 млрд. человек не имеют доступа к электричеству, около 1 млрд. проживают в районах, не обеспеченных всепогодной транспортной инфраструктурой, 2,5 млрд. человек используют твердое топливо для отопления помещений и приготовления пищи142. Во-вторых, остро стоят проблемы необходимости расширения и повышения эффективности финансирования новых проектов в области инфраструктуры, а так- же поддержания и ремонта уже существующих объектов. Здесь огромная роль отво- дится возможностям развития государственно-частных партнерств (ГЧП), а также привлечению прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Так, уровень развития ин- фраструктуры приобретает огромное значение при привлечении ПИИ в наименее развитые страны мира. По мнению экспертов ЮНКТАД, ОПР, направленная на ре- ализацию проектов в данной области, а также на поддержку социального развития может стать катализатором для привлечения ПИИ в другие секторы народного хо- зяйства этих стран. В-третьих, критически важным является вопрос об обеспечении доступности по стоимости транспортных, энергетических и информационных услуг, а не толь- ко создания и строительства соответствующей инфраструктуры. Так, например, транспортные издержки сегодня являются одним из основных препятствий на пути расширения участия развивающихся стран в международной торговле. Проблемы развития транспортных систем имеют решающее значение при решении проблем экономического роста в странах. Это становится особенно актуальным для госу- дарств, не имеющих выхода к морю. Завершая обзор основных вопросов, стоящих на повестке дня при обсуждении проблем развития инфраструктуры в странах Юга, необходимо отметить, что одной из центральных проблем в данной сфере является разрыв между странами в уров- не использования ИКТ. Это явление получило название «цифровое неравенство», которое отражает неравномерность использования информационных и телекомму- никационных технологий как между развитыми и развивающимися странами, так и в группе развивающихся государств. Решение этой проблемы является одним из направлений стимулирования экономического роста в наименее развитых странах. Кроме того, использование электронной торговли позволит значительно расширить степень интеграции этих государств в мировое хозяйство. Одним из возможных путей решения проблем финансирования проектов в об- ласти развития инфраструктуры в развивающихся странах является ГЧП. Данная форма сотрудничества доказала свою эффективность и при создании новых объ- 142 Инфраструктура. // World Bank [Official website]. URL: http://go.worldbank.org/83APZPXL80 ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 335 ектов инфраструктуры, и при ремонте и поддержании в рабочем состоянии уже существующих. ГЧП, имеющие широкий спектр организационных форм, активно развиваются в странах Юга. В области содействия развитию инфраструктуры ГЧП обеспечивают взаимодействие государства и бизнеса для финансирования строи- тельства и управления транспортными и энергетическими системами, коммуналь- ным хозяйством и телекоммуникациями. ГЧП в инфраструктуре могут быть организованы в форме совместных предпри- ятий, при участии национальных и транснациональных компаний, а также раз- личных типов соглашений на строительство и управление объектами. Успех ГЧП с участием иностранного капитала определяется четкой государственной политикой в области привлечения ПИИ и прозрачной системой принятия решений и выбора компаний-участников. ГЧП являются привлекательными для частного капитала в развивающихся странах, т.к. снижается степень риска и обеспечивается более высо- кая рентабельность вложений. Роль частного капитала в развитии инфраструктуры в развивающихся странах отражена в базе данных Всемирного банка (Private Participation in Infrastructure (PPI) Project Database). Согласно данным, представленным в этой базе, в 1990–2008 гг. при привлечении частных инвестиций было реализовано 4 600 инфраструктурных проектов в 137 странах. При этом их географическое и секторальное распределение достаточно неравномерно. Так, свыше половины всех новых проектов было скон- центрировано в странах Латинской Америки и Карибского бассейна, а также госу- дарствах АТР. При секторальном анализе данных за почти двадцатилетний период четко прослеживается тенденция к увеличению доли частных инвестиций в новые проекты в области энергетики и телекоммуникаций. При обсуждении эффективности ГЧП в области инфраструктуры дебаты, с одной стороны, затрагивают проблему снижения себестоимости и рост эффективности функционирования системы, а с другой – возможные ограничения в гибкости про- водимой государственной политики. В случае передачи функций непосредственно- го предоставления доступа к инфраструктуре частным компаниям возможно ущем- ление прав наиболее бедных слоев населения этих стран. При реализации проектов в форме ГЧП выделяются позитивные и негативные аспекты воздействия данной формы сотрудничества на развитие национального хозяйства. К категории положительного воздействия можно отнести: содействие расширению использования услуг и повышение уровня качества; рост эффектив- ности реализации проектов; позитивное влияние на уровень цен посредством рас- ширения доступа к инфраструктуре для бедных слоев населения, что критически важно для развивающихся стран. Частный сектор более эффективно использует технологические возможности и выстраивает систему управления инфраструкту- рой, что в сочетании с последовательной ценовой политикой и финансовой дисци- плиной позволяет увеличивать объем инвестиций в новые проекты. Недостаточно эффективное государственное управление в области инфраструктуры находит от- ражение в некоммерческом использовании и плохом управлении этими объектами, привлечении избыточной рабочей силы и недополучении доходов. Еще одним пре- 336 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ имуществом привлечения частного сектора в развитие инфраструктуры является улучшение качества оказываемых услуг и, что еще важнее, обеспечение надежности и непрерывности их предоставления. Перечисленные выше аспекты вынуждают го- сударство ответственнее подходить к разработке стандартов в отрасли и системы поощрения и наказания при несоблюдении нормативов. Стоит отметить, что реализация проектов в форме ГЧП в развивающихся странах может иметь и негативные последствия, как, например, создание дополнительных условий для коррупционных действий. Кроме того, в ряде случаев ценовая поли- тика, проводимая частными компаниями при предоставлении услуг, ограничивает доступ к инфраструктуре беднейших слоев населения. Значительная часть расходов бедных приходится на коммунальные платежи, включая электроэнергию и телеком- муникационные услуги. К сожалению, на современном этапе отсутствует детальная статистическая ин- формация, позволяющая определить, долю проектов, претворенных в жизнь в рамках ГЧП, в общем объеме ОПР. Однако очевидно, что привлечение частного сектора, в первую очередь транснациональных компаний, стимулирует развитие инфраструктуры в странах Юга. 2. Основные направления развития энергетических систем в развиваю- щихся странах и подходы к оценке результатов реализации проектов СМР При рассмотрении специфики развития энергетики в странах Юга выделяют сле- дующие проблемы. Во-первых, значительное число жителей развивающихся стран не имеют доступа к электроэнергии. Это в огромной степени сдерживает экономический рост в этих странах. Низкий уровень развития энергетики ограничивает также использование других элементов инфраструктуры, телекоммуникационных технологий и отдель- ных видов транспорта. Так, именно отсутствие в ряде регионов доступа к традици- онным электросетям осложняет решение задачи по внедрению и расширению ис- пользования персональных компьютеров домашними хозяйствами и компаниями. Причем уровень потребления электроэнергии четко коррелирует с ростом доходов населения143. Значительная часть экономической активности сегодня невозможна без использования энергетической инфраструктуры, так как ряд отраслей напря- мую зависит от бесперебойного обеспечения энергоресурсами. Экономический рост, который служит основой для увеличения числа рабочих мест и искоренения бедности, в огромной степени зависит от уровня развития и эффективности функ- ционирования энергетических систем. Во-вторых, ограниченные темпы развития энергетики стран Юга вызваны недо- статочностью финансирования. Так, по оценкам экспертов Всемирного банка, для развития энергосистем развивающихся стран требуются ежегодные капиталовло- жения в объеме 450 млрд. долл. США. Причем для достижения всеобщего доступа 143 Feinstein, Charles. 2002. Economic Development, Climate Change, and Energy Security – The World Bank’s Strategic Perspective. Charles Feinstein. Energy and Mining Sector Board Discussion Papers. 3, World Bank, Washington, DC. P. 1. ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 337 к энергосетям и удовлетворения основных потребностей в электроэнергии в разви- вающихся странах к 2030 г. необходимо дополнительно каждый год инвестировать 35–40 млрд. долл. США144. В-третьих, развитие энергетики оказывает прямое воздействие на состояние окружающей среды. Экологический фактор стал во многом определять характер развития мировой экономики, поэтому развивающиеся страны не остались в сторо- не от этого процесса. Для большинства стран мира в контексте необходимости ре- шения экологических проблем наиболее острыми вопросами в области энергетики являются повышение энергоэффективности, расширение использования возобнов- ляемых источников. Следует отметить, что развитие энергетики на базе возобнов- ляемых источников несет в себе значительный потенциал для экономического роста стран Юга. Это особенно важно для сельских районов, где сравнительно небольшое увеличение использования электроэнергии позитивно сказывается на росте дохо- дов населения, развитии образовательной системы и здравоохранения, а также на решении проблем продовольственной безопасности. Механизация сельского труда и возможности использования искусственного освещения поддерживают развитие национальных ремесел, а также способствуют увеличению свободного времени у женщин и детей, которое может быть использовано на получение начального обра- зования. Интересно, что в ряде случаев применение технологий, ориентированных на возобновляемые источники энергии, является наименее затратным при обеспе- чении доступа к современной энергетике (См. Вставку 13.1). Вставка 13.1. Роль Всемирного банка в развитии солнечной энергетики в Мали Страны Африки к югу от Сахары характеризуются самым низким уровнем развития энер- гетики. По прогнозам Всемирного банка, число жителей региона, не имеющих доступа к электроэнергии, вырастет с 590 млн. в 2008 г. до 700 млн. человек к 2030 г. В Мали толь- ко 7% всего населения страны могут пользоваться электричеством. В 2003 г. Всемирный банк начал в сельских районах этой страны проект, ориентированный на расширение ис- пользования солнечной энергии. При поддержке правительства Мали и Глобального эко- логического фонда (Global Environment Facility) в 40 населенных пунктах были установлены 2350 энергетических систем, основанных на использовании солнечной энергии, для обе- спечения домохозяйств. Применение данной технологии позволило обеспечить электри- чеством 636 учреждений, в том числе 40 школ и 48 объектов здравоохранения. Источник: Saghir. Jamal. 2010. The Dual Challenges of Development and Sustainable Energy Service Provision: Towards a New Energy Strategy. Резюмируя, отметим, что развивающимся станам необходимо решать весь ком- плекс проблем по обеспечению энергетической безопасности. Страны Юга, особен- но нетто-импортеры энергоносителей, в огромной степени зависят от колебания 144 Energy // World Bank [Official website]. URL: www.worldbank.org/energy 338 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ цен на минеральное топливо. Определенные сложности возникают и при исполь- зовании ими импортируемых технологий. Низкий уровень квалификации рабочей силы и эффективности управления энергосистемами делает развивающиеся страны зависимыми от поставщика технологий. Энергетическая безопасность этих стран зависит от природных катастроф, вызванных землетрясениями, цунами и наводне- ниями, а также – политической нестабильности. Электростанции, линии электро- передач и трубопроводные сети часто становятся объектами разрушений в случае вооруженных конфликтов. Решение обозначенного выше спектра проблем невозможно без реализации в этих странах проектов в рамках СМР. По данным КСР ОЭСР, общий объем ОПР, направленной в энергетический сектор развивающихся стран мира в 2007–2008 гг., составил 7 млрд. долл. США. Более 55% этого объема было предоставлено Японией, США, Германией и Испанией145. При этом необходимо отметить изменение приори- тетов при выделении средств. Так, произошло снижение объемов ОПР, выделяемой на строительство больших объектов инфраструктуры, с одновременным ее увели- чением на совершенствование энергетической политики в странах-реципиентах. При этом на долю ОПР, направленной на решение проблем передачи электроэнер- гии и содействие в области повышения эффективности деятельности профильных министерств, планирования и реализации мер государственной политики в обла- сти энергетики, пришлось более 55% всех выделяемых на развитие сектора фондов. Около половины всех средств было выделено на двусторонней основе. Принятие Киотского протокола способствовало увеличению объемов ОПР, предоставляемой на развитие энергетики в рамках двусторонней помощи, ежегодный рост которой в 2003–2008 гг. составил в среднем около 16%. Свыше 60% всего объема ОПР на двусторонней основе было предоставлено Японией и США, 31 и 30% соответствен- но. Основная доля всех средств в рассматриваемый период была выделена в форме грантов (52%) и займов (46%). США предоставляли исключительно гранты; Герма- ния, Испания и Япония, напротив, основной акцент сделали на предоставление за- ймов. Около 90% ОПР, предоставленной на многосторонней основе, приходилась на МВФ и Европейскую Комиссию (ЕК). При этом большая часть средств была выде- лена в форме грантов. Основными реципиентами ОПР в сфере инфраструктуры являлись страны Азии, на долю которых в 2003–2008 гг. пришлось 60% всех выделенных средств. Это стало возможно благодаря грантам, предоставленным США Афганистану и Ираку, а так- же займам, выделенным Японией Ираку, Индии, Индонезии и Вьетнаму. Доля стран африканского континента составила в 2008 г. 26%. Экспертное сообщество обозначает следующие проблемы, которые снижают эф- фективность реализации проектов СМР в области энергетики. Во-первых, в ряде случаев неправильно расставляются акценты: во главу угла ставится технологиче- ская и финансовая составляющие проекта в ущерб социальным аспектам, нацио- нальным и культурным особенностям той страны и региона, где создаются новые мощности по производству электроэнергии. 145 OECD-DAC.2010. Measuring Aid for Energy. OECD, Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/32/57/45066235.pdf ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 339 Во-вторых, недостаточная адекватность используемых технологических реше- ний сложившимся социально-экономическим условиям: традиционно наибольшее внимание уделяется проектам в области солнечной энергетики, в то время как зада- чам развития региона больше отвечает использование других источников энергии. Так, например, на островах Азиатско-Тихоокеанского региона гораздо эффективнее создавать малые гидроэлектростанции. В-третьих, результаты создания энергосистем зачастую не отвечают потреб- ностям местных жителей. Например, в Индонезии местное население испытывало необходимость в источниках электроэнергии малой мощности (до 20 ватт), но по- ставленные источники могли работать только при нагрузке не менее 100 ватт, и, соответственно, стоимость использования электроэнергии была слишком высокой для этой группы населения. Кроме того, возникает ряд технических сложностей при обслуживании и ремонте созданных сетей. Особую сложность вызывает тот факт, что после подключения к электросетям спрос на электроэнергию со стороны мест- ного населения начинает быстро расти, а созданная инфраструктура ограничивает возможности расширения использования электроэнергии146. Опыт экспертов Всемирного банка при разработке концепции реализации про- ектов в рамках СМР в области энергетики показал, что необходимо также учиты- вать аспекты, которые напрямую влияют на их эффективность. В первую очередь, необходимо оценивать реакцию домохозяйств на перспективы использования воз- обновляемой энергетики, а также степень воздействия электрификации на произ- водительность труда на уровне фирм. Следующим этапом является определение соответствующего потребностям объема дотаций для поддержки бесперебойного снабжения электроэнергией, в том числе на основе альтернативных источников. Требуется также провести сопоставительный анализ эффективности развития си- стем автономного и сетевого электроснабжения (on-grid and off-grid electrification). Одной из методик оценки результативности проектов в области международного содействия развитию энергетики, является методика, разработанная Европейской комиссией (ЕК). Согласно предложенному ЕК подходу при оценке степени воздей- ствия СМР на развитие данного сектора в отдельных странах и регионах, в первую очередь, необходимо исходить из соответствия СМР энергетической политике ЕС, возможностей обеспечения энергобезопасности, а также нужд страны-реципиента. 146 AusAID. 2001. Power for the People: Renewable energy in Developing Countries. AusAid, Canberra. URL:http://www.ausaid.gov.au/ publications/pdf/renewable_energy.pdf 340 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 13.2. Оценка эффективности участия Еврокомиссии в развитии энергетического сектора в странах Африки. В 2008 г. Еврокомиссией был подготовлен отчет, где была дана оценка результативности проектов, направленных на развитие энергетики в странах Латинской Америки, АСЕАН, Центральной и Восточной Европы, а также Африки. Рассматривались проекты, реализо- ванные в 1996–2006 гг. За указанный период общий объем выделенных средств составил 1,8 млрд. евро. На основе описанной выше методики были проведены соответствующие исследования во всех странах, которым была оказана поддержка в развитии энергетики. Следует отметить, что решение проблем обеспечения бедных слоев населения стран Аф- рики доступом к электроэнергии до 2002 г. не рассматривалось ЕК в качестве одной из приоритетных задач, в том числе в Эфиопии. Необходимо обратить внимание, что электрификация сельских районов Эфиопии осу- ществлялась также при участии Всемирного банка, АБР, а также Глобального экологиче- ского фонда. Анализ эффективности программ, реализованных в Эфиопии, показал, что содействие развитию данного сектора странами ЕС было достаточно ограниченным. Ос- новными сферами, в которые были направлены средства ЕК, являлись образовательные программы (при поддержке Всемирного банка), ориентированные на повышение квали- фикации сотрудников профильных ведомств, а также участие в электрификации сельских районов страны. Национальной компанией EEPCO были запрошены средства на стро- ительство 10 объектов, которые должны были стать частью большого энергетического комплекса. Кроме того, были выделены средства в рамках работы Восточноафриканского объединения энергосистем (Eastern Africa Power Poll). Анализ эффективности взаимодействия с национальными ведомствами показал, что оно носило преимущественно двусторонний и случайный характер. Никакого диалога со все- ми национальными институтами, ответственными за развитие энергетики в стране к 2006 г. установлено не было. Аналогичная ситуация сложилась и при взаимодействии между донорами. Результатом этого стал минимальный обмен информацией, ограничивший возможности оказывать влияние на формирование национальной политики в энергетическом секторе Эфиопии. Национальными экспертами отмечалось, что представители ЕК были мало вовлечены в энергодиалог в стране. Результатом этого явился низкий уровень финансовой поддержки развития сектора в стране со стороны государства ЕС. Источник: ADE (Aide à la Décision économique). 2008. Evaluation of EC Support to Partner Countries in the Area of Energy. Final Report, April 2008. Evaluation for the European Commission. www.ec.europa.eu Предлагаемая ЕК последовательная комплексная оценка предполагает детальное рассмотрение критериев эффективности и рациональности реализации проектов согласно следующему алгоритму. Во-первых, анализируется воздействие на самые уязвимые социальные группы населения развивающихся стран, учитывается изменение уровня цен, надежность поставщиков и степень доверия им потребителей и т.д. Во-вторых, оценивается ха- рактер возможного негативного воздействия на окружающую среду или, напротив, характер улучшения ее состояния. Для этого используются показатели, характери- зующие уровень подготовки и осведомленности в вопросах экологии государствен- ных служащих, отвечающих за энергетическую политику, проводится мониторинг энергоэффективности, оценивается доля электроэнергии, полученной при низком уровне выбросов парниковых газов или с использованием альтернативных источ- ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 341 ников энергии. В-третьих, анализируется уровень безопасности использования атомной энергетики; для этого вводятся критерии, отражающие уровень развития АЭС, хранения отходов в соответствии с международными стандартами, разра- ботанным для данной сферы. На последующих этапах рассматриваются вопросы эффективности организации работы и сбора отчетности по каждому этапу, сопо- ставляются реальные и заложенные в бюджете расходы и временные сроки, выде- ленные на каждый этап. При участии других доноров для определения степени ско- ординированности и взаимодополняемости их действий и проектов, в расчет также берется формальное и неформальное взаимодействие, характер организации этого взаимодействия и степень вовлеченности участвующих сторон, в том числе и наци- ональных ведомств. Последним этапом является анализ последовательности и соот- ветствия остальным направлениям политики, проводимой ЕК. Вставка 13.3. Поддержка и реконструкция автомобильных дорог в Нигерии Системное строительство дорожной инфраструктуры в Нигерии было начато в период ко- лонизации страны в 1925 г. Активное строительство дорог началось в 1970-х гг., и сегодня их протяженность составляет 200 тыс. км. Однако более 75% дорог не имеет покрытия. Плохие погодные условия и перевозки грузовым автотранспортом значительно ухудшают состояние дорог и требуют постоянного роста капиталовложений в их поддержание в ра- бочем состоянии. Для решения всего комплекса проблем была разработана программа по восстановлению дорог в Нигерии в течение 10 лет. По оценкам ВБ, это потребует инвести- ций общим объемом 7 млрд. долл. США. Эксперты Центрального банка Нигерии отмечают, что постоянно возрастающие транспортные издержки негативно сказываются на уровне цен в стране и способствуют росту инфляции. Реализация проектов по поддержанию ав- тодорог в стране осуществляется при поддержке Всемирного банка и Экономической ко- миссии для Африки (UNECA). В рамках Программы развития транспорта в странах к югу от Сахары была проведена оценка степени негативного воздействия ограниченного разви- тия транспортных систем на бедные слои населения в этих странах, в том числе Нигерии, и были предложены основные направления реформ. Для достижения этой цели в 2009 г. Всемирным банком были выделены средства на восстановление 636 км и поддержку 306 км федеральной сети автодорог и в Нигерии – общий объем выделенных средств составил 272 млн. долл. США. Источник: Abdulkareem, Y. A., and K. A. Adeoti. Road Maintenance and National Development. Restructuring Paper on a Proposed Project. Restructuring for the Federal Roads Development.(Nigeria) Feb. 2011. URL: http://www.unilorin.edu.ng/publications/abdulkareemya/ROAD-MAINTENANCE-AND-NATIONAL-DEVELOPMENT.pdf 3. Основные направления развития транспортных систем в развивающихся странах и подходы к оценке результатов реализации проектов СМР В области развития транспортных систем стран Юга выделяют следующие клю- чевые аспекты. Во-первых, транспорт является одним из основных элементов экономического развития страны, который содействует расширению ее участия в международном разделении труда. Транспортные системы, обеспечивая перемещение рабочей силы 342 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ и товаров, содействуют развитию как сельских, так и промышленных районов. При этом не только обеспечиваются производственные нужды, но также решаются и со- циальные проблемы, например, возможность доступа к образовательным учреж- дениями и больницам. Новые задачи перед транспортными системами развиваю- щихся стран ставит также процесс урбанизации: более половины всего населения мира живет в городах, и, по прогнозам экспертов Всемирного банка, к 2050 г. этот показатель достигнет 69%. Быстрая урбанизация в странах Юга свидетельствует от том, что растет доля бедного населения в городах и все более усложняется проблема развития транспортных систем. Во-вторых, урбанизация ведет к быстрому росту моторизации транспортных систем развивающихся стран, который, в свою очередь, ведет к резкому увеличе- нию выбросов СО2 в атмосферу и ухудшению экологической ситуации. По оценкам Международного энергетического агентства (IEA), к 2030 г. развивающиеся страны будут ответственны за 80% всех выбросов СО2, связанных с потреблением энерго- носителей транспортными средствами147. Большая доля выбросов будет приходить- ся на грузовой и пассажирский автотранспорт. Моторизация будет вести к росту числа аварий на дорогах развивающихся стран. По оценкам экспертов Всемирного банка, 90% всех пострадавших и погибших в дорожно-транспортных происшестви- ях, – это жители стран Юга. Недостаточный уровень безопасности на дорогах об- ходится этим странам в 1–2% ВНП, а к 2020 г. автодорожные происшествия станут третьей по значимости причиной смерти в этих странах148. В-третьих, уровень развития транспортной инфраструктуры имеет решающее значение для экономического роста в странах, не имеющих выхода к морю. Напри- мер, 5 из 24 государств Восточной и Центральной Африки зависимы от уровня раз- вития транспортных коридоров и инфраструктуры в сопредельных с ними странах, что напрямую отражается на уровне их экономического развития. Эти государства уступают соседям по уровню ВВП на душу населения, продолжительности жизни и другим социально-экономическим показателям. Критичными являются не только и не столько транспортные издержки, сколько несоблюдение сроков поставок, кото- рое напрямую ведет к снижению конкурентоспособности компаний и к необходи- мости строительства дополнительных складских помещений. В-четвертых, поддержание транспортной инфраструктуры требует значитель- ных капиталовложений и совершенствование методов управления транспортными системами развивающихся стран. Так, например, затраты на замену покрытия ав- тодорог в Танзании оцениваются в сумму 2,5 млрд. долл. США149. Систематический ремонт дорог значительно снижает издержки развития транспортных систем и на- грузку на экономику страны в целом. Ухудшение состояния дорог значительно по- вышает транспортные издержки, ведет к росту аварийности и, как следствие, сдер- живает экономическое развитие региона. Автомобильный транспорт обеспечивает в развивающихся странах до 95% всех пассажирских и грузоперевозок. Согласно экспертным оценкам, затраты на реконструкцию дорог в 20 раз превышают капи- 147 IEA (International Energy Agency. 2008. World Energy Outlook 2008. IEA, Paris. P. 394. 148 Transport // World Bank [Official website]. URL: www.worldbank.org/transport 149 Addo-Abedi. Frederick Y. Challenges in Financing Road Maintenance in Sub-Sahara Africa. URL: http://www.roadsfundtz.org/web/pdf/ session%207/CHALLENGES%20IN%20FINANCING%20ROAD%20MAINTENANCE%20IN%20SUBSAHARAN%20%20%20%20%20%20 AFRICA.pdf ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 343 таловложения на проведение систематических ремонтных работ. В настоящее вре- мя для решения всего комплекса проблем, связанных с развитием транспортных систем, страны Африки приступили к проведению реформ, в реализации которых существенную поддержку им оказывают страны-доноры. Содействие развитию транспорта направлено на решение проблем, лежащих в нескольких плоскостях. Во-первых, это инвестиции в развитие транспортной ин- фраструктуры, строительство дорог, железнодорожных станций и аэропортов; во-вторых, проведение соответствующих экономических реформ, затрагивающих транспортный сектор напрямую. Это также касается совершенствования систем управления, повышения безопасности перевозок, совершенствования практики установления тарифов на перевозки грузов и пассажиров, управления спросом на транспортные средства и услуги. Кроме того, в развивающихся странах остро сто- ит не только проблема обеспечения транспортом и соответствующей инфраструк- турой, но и регулирования транспортных потоков через сдерживание растущего спроса и введение жестких и мягких ограничений на использование транспортных средств. При анализе результатов реализации программ СМР в области транспорта в странах Юга применяется анализ затрат и выгод (cost-benefit analysis), в дополне- ние к которому проводят оценку влияния программы на развитие национальной транспортной инфраструктуры и уровень бедности. Так, при реализации проектов в области развития городского транспорта оценивается характер воздействия на движение рабочей силы, локализацию предприятий и, соответственно, занятость населения. Учитывается также характер воздействия реализуемых программ на обе- спечение доступа к услугам в области здравоохранения, образовательным и другим услугам, а также на уровень цен на земельные участки. При этом необходимо от- метить, что очень сложно поддаются оценке степень воздействия програм развития транспортной инфраструктуры на уменьшение числа бедных. По сути транспорт- ный сектор связан срешением проблем бедности не напрямую, а через расширение доступа к услугам в социальной сфере и перемещение рабочей силы. Разработанная ЕК методика оценки эффективности проектов в области автомо- бильного транспорта, в качестве результатов (outcomes) предлагает рассматривать следующие показатели: уровень снижения временных издержек и стоимости; сте- пень улучшения институциональной составляющей системы управления транс- портной инфраструктурой; рост занятости в экономике страны. При этом пред- лагается учитывать воздействие на расширение доступа к транспортным услугам, увеличение эффективности коммерческой деятельности компаний, снижение на- грузки на экологию, повышение уровня безопасности автомобильного транспорта. На завершающем этапе оцениваются результаты, достигаемые как в краткосроч- ной перспективе (рост численности занятых в регионе, увеличение товарооборота внутри региона и между отдельными областями страны, число обращений в меди- цинские учреждения и посещаемость учебных заведений), так и в долгосрочной. В последнем случае оценивается характер воздействия на социально-экономическое развитие страны, снижение уровня бедности. 344 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 13.4. Участие Японии в развитии транспортной инфраструктуры во Вьетнаме в дельте Красной реки Проект был реализован в 1994–2004 гг. К октябрю 2005 г. общий объем ОПР, направленной в транспортный сектор Вьетнама, составил 5,6 млрд. долл. США, т.е. 23% всего объема ОПР, направленной в страну. Из всего объема ОПР транспортному сектору 70% приходи- лось на автомобильный транспорт. В развитии транспортной системы Вьетнама принима- ли участие 26 доноров, в том числе Всемирный банк, АБР, Япония, Франция, Канада и Гер- мания. Самый большой объем средств был выделен Японией. В рассматриваемый период Япония оказала поддержку на двусторонней основе, предоставив 13 займов, 12 грантов, оказала техническое содействие по двум проектам, а также выделила средства на восемь исследовательских проектов. Общий объем ОПР Японии транспортному сектору Вьетнама составил 2,9 млрд. долл. США (35% всей японской ОПР, предоставленной Вьетнаму). При оценке экспертами эффективности реализации проектов учитывалось их взаимосвязь с потребностями экономики Вьетнама и проектами, проводившимися в других секторах. Большое значение отводилось также координации действий с другими донорами, оказав- шими содействие развитию транспортного сектора страны. Были оценены результаты, до- стигнутые в области развития транспортных систем (автодорожный, железнодорожный и морской транспорт), риски, которые могут возникнуть в будущем при эксплуатации и под- держании в рабочем состоянии созданной инфраструктуры. Оценка воздействия реализо- ванных программ на экономику дельты Красной реки показала, что имеет место снижение бедности в регионе, хотя разрыв в уровне экономического развития Севера и Юга страны преодолен не был. Таким образом, ОПР внесла свой позитивный вклад в поддержку север- ных провинций Вьетнама, содействовала развитию в них транспортного сектора, способ- ствовала интенсификации внешнеэкономических связей Вьетнама с Китаем, в том числе привлечению ПИИ. Привлечение специалистов из Вьетнама к реализации проектов обеспечило рост их ква- лификации, что подтвердили опросы и исследования, проведенные с привлечением япон- ских и вьетнамских экспертов. Однако недостаток информации не позволил провести оценку влияния ОПР Японии в транспортной сфере на состояние экологии. Очевидным яв- ляется то, что совершенствование транспортной системы, в первую очередь автомобиль- ного транспорта, приводит к снижению уровня загрязнения окружающей среды и шума. Источник: Ministry of Planning and Investment, Ministry of Transport, Government of the Socialist Republic of Vietnam, Ministry of Foreign Affairs, Government of Japan. 2006. Vietnam-Japan Joint Evaluation on the Japanese ODA Program for the Transport Infrastructure Development in the Red River Delta Area of the Socialist Republic of Vietnam. 2006. Final Report. 4. Специфические особенности формирования и развития инфраструктуры на базе использования ИКТ в развивающихся странах и подходы к оценке эффективности реализации проектов СМР Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) являются сравнительно новым элементом инфраструктуры в мировой экономике, но их влияние на поли- тическую и экономическую жизнь стран резко возросло. Анализ проблем развития ИКТ в странах Юга позволяет выявить ряд острых проблем и специфических осо- бенностей развития данного сектора. ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 345 Во-первых, отмечается низкий уровень развития инфраструктуры на базе ис- пользования ИКТ по сравнению с развитыми странами, что находит отражение в понятии «цифровой разрыв» (Digital Divide). Для развивающихся стран характе- рен сравнительно низкий уровень оснащенности домохозяйств и компаний ком- пьютерной техникой и ограниченный доступ к телекоммуникационным услугам, в том числе и к Интернету. Международные организации сталкиваются с рядом про- блем при сборе и подготовке сопоставимой статистической информации, позволя- ющей оценить в динамике развитие данного сектора. Для решения этой проблемы ЮНКТАД совместно с Международным союзом электросвязи при поддержке ряда других специализированных учреждений системы ООН, в том числе ЮНЕСКО, ЭКЛАК, ЭСКАП и ряда других учреждений, разработали комплекс показателей и соответствующую методику сбора и анализа данных. Проведенная работа показа- ла, что, несмотря на предпринимаемые усилия и бурное развитие ИКТ в отдельных развивающихся странах, разрыв в уровне оснащенности и использования данного вида инфраструктуры между ними и развитыми странами остается значительным. Так, например, в Швеции и Норвегии уровень оснащенности домохозяйств в 2009 г. превысил 85%150, а в Камбодже к 2008 г. этот показатель составил только 3,7%151. Проблемы с бесперебойным обеспечением электроэнергией и высокая стоимость телекоммуникационных услуг и компьютерного оборудования также ограничива- ют распространение и использования ИКТ. Наиболее предпочтительным способом использования ИКТ в целях социально-экономического развития является широ- кополосный доступ к Интернету. Но в силу объективных причин этот вид связи получил ограниченное распространение в развивающихся странах; наибольшее предпочтение было отдано технологиям мобильной связи. Согласно отчету Всемир- ного банка о развитии ИКТ в 2009 г. наиболее активно происходит распространение мобильной связи. К концу 2008 г. во всем мире было зарегистрировано 4 млрд. поль- зователей; причем мировыми лидерами стали Индия и Китай152. Необходимо отметить, что огромный потенциал для развития отрасли информа- ционных технологий заложен в программах, получивших название «Электронное правительство». Эти программы не только способствуют интенсификации взаимо- действия государства, частных компаний и граждан страны, но также обеспечивают формирование новых рабочих мест, способствуют росту конкурентоспособности страны в мировой экономике. Потенциал, заложенный в данных программах по си- стемному воздействию на национальное хозяйство, высоко оценен в развивающих- ся странах. Инфраструктура на базе ИКТ как компонент общеотраслевых программ включается во все большее число реализуемых проектов, в том числе в сферах об- разования и здравоохранения, а также при содействии развитию торговли. Во-вторых, развитие электронной торговли в странах Юга тормозится не толь- ко доступом к инфраструктуре, но также нерешенным комплексом вопросов, свя- занных с формированием системы государственного регулирования данной сферы. 150 Households with Access to a Home Computer. URL: www.oecd.org/sti/ICTindicators 151 UNCTAD. 2010. Information Economy Report 2010,UNCTAD. Geneva. 2010. P.21 152 World Bank. 2009. Information and Communications for Development. Extending Reach and Increasing Impact. T World Bank, Washington, DC. P. 4. 346 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Решение этой проблемы является жизненно важным для развития телекоммуни- кационного сектора в стране, расширения использования электронных подписей, обеспечения развития системы электронных платежей. В условиях необходимости расширения финансирования проектов, ориентированных на развитие инфра- структуры и распространения практики ГЧП, вопросы государственного регулиро- вания отрасли выходят на первый план. В-третьих, в настоящее время ИКТ играют решающую роль в развитии обра- зовательной системы и здравоохранения. Реализация образовательных программ без привлечения информационных технологий и возможностей сети Интернета яв- ляется малоэффективной. Интересен тот факт, что задачи, которые ставятся перед мировым сообществом в части оснащения школ ИКТ и обеспечения доступа в Ин- тернет, предполагают в большинстве случаев инновационный подход. Например, проект «Компьютер каждому ребенку» (one laptop per child, OLPC) поставил задачу по разработке персонального компьютера, которому необходимо специальное про- граммное обеспечение, а также специфическая система электропитания, что стало весьма актуально для районов с ограниченным доступом к электроэнергии. ИКТ содействуют борьбе с бедностью по нескольким направлениям, которые предполагают непосредственное и косвенное воздействие на решение этой пробле- мы. Эксперты ЮНКТАД в отчете о состоянии информационной экономики 2010 г. выделяют два таких направления – экономическое и неэкономическое. Экономи- ческое направление предполагает использование ИКТ для решения проблем повы- шения эффективности производственной деятельности в компаниях, где заняты бедные слои населения, получения платежей, реализации товаров и услуг. Неэконо- мическое направление отражает роль ИКТ в решении социальных проблем, управ- лении инфраструктурой, что не всегда предполагает непосредственное использова- ние населением информационных технологий, но при совершенствовании системы государственного управления большая часть населения ощущает позитивный эф- фект от внедрения данных технологий. При анализе эффективности реализации проектов в области развития ИКТ ис- пользуется подход «затраты–выгоды» и оценка уровня достижения обозначенных целей развития. При реализации проектов на уровне страны и отрасли ИКТ в целом предпочтение отдается второму методу. При внедрении ИКТ на микро-уровне, в компании, образовательном или медицинском учреждении, эксперты используют анализ «затраты-выгоды». Метод анализа «затраты–выгоды» требует учитывать, тот факт, что часть затрат включает в себя постоянные издержки (затраты на приобретение компьютерного и программного обеспечения, обучение персонала и др.) и переменные (подключе- ние к Интернету, оплата услуг телефонной связи, заработная плата сотрудников и т.д.). Оценка выгод от внедрения ИКТ возможна на основании информации о ро- сте доходов от использования данных технологий, снижения временных издержек и стоимости производства товаров и оказания услуг. Эксперты выделяют также и «косвенные» выгоды, которые выражены в обеспечении равного доступа к инфор- мации, приобретении необходимых навыков использования ИКТ и т.д. Необходимо ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 347 отметить, что общие подходы к анализу эффективности внедрения ИКТ, представ- ленные выше, детализируются в зависимости от отрасли, где используются данные технологии. Например, анализ эффективности внедрения ИКТ в образовательных учреждениях предполагает оценку краткосрочного и долгосрочного влияния данно- го вида технологий на развитие всей национальной образовательной системы стра- ны и каждого учреждения в отдельности. При таком подходе учитываются показа- тели, характеризующие уровень развития и финансирования системы образования, информационных технологий, а также показатели, отражающие социально-эконо- мическое положение в стране. Основными проблемами при оценке эффективности проектов СМР в области использования ИКТ в образовании являются: наличие национальной программы, ориентированной на расширение использования ИКТ в отраслях народного хозяйства и, соответственно, ее отражение в концепции раз- вития национальной образовательной системы; уровень квалификации преподава- телей и наличие навыков использования ИКТ; понимание роли данного вида техно- логии в совершенствовании образовательного процесса; наличие организационных возможностей для проведения мониторинга и анализа эффективности применения ИКТ. Вставка 13.5. Оценка эффективности внедрения ИКТ в Уганде в Университете Макерере (2005 г.) ОПР для реализации данного проекта была предоставлена Шведским агентством по международному сотрудничеству в целях развития (Swedish International Development Cooperation Agency). Проект был реализован при сотрудничестве с Норвежским агент- ством по сотрудничеству в целях развития (Norwegian Agency for Development Cooperation), Фондом Карнеги и Организацией по международному сотрудничеству в области высшего образования (Нидерланды). Основными целями проекта являлись: укрепление исследо- вательского потенциала университета и развитие научного потенциала преподавателей и сотрудников. Для этого программой предполагалась замена существующей малоэффек- тивной компьютерной сети на более производительную сеть, создание сетей, охватыва- ющих исследовательские лаборатории Университета, внедрение системы электронной почты Университета, соответствующее обучение пользователей (студентов, преподавате- лей, административного персонала), организация доступа к электронным ресурсам би- блиотеки Университета. Оценка эффективности реализации проекта показала, что две основные заявленные цели были достигнуты. Более 50% сотрудников Университета получили навыки использования ИКТ, специальные тренинги были проведены для сотрудников библиотеки, возросло число студентов и выпускников факультета информационных технологий. Часть результатов не была достигнута, но планы по их достижению были скорректирова- ны по завершению основной части проекта. В частности, вопреки ожиданиям, реализа- ция проекта в Университете Макерере оказала ограниченное воздействие на другие вузы стран Восточной Африки, но позитивно сказалась на работе других университетов Уганды. Правительство страны намерено активно использовать опыт Университета, привлекая к реализации аналогичных проектов сотрудников Макерере. Источник: Greenberg, Alan, and Gerrit Versluis. 2005. SIDA Supported ICT Project at Makerere University in Uganda. Sida Evaluation 05/17. Department for Research Co-operation. URL: http://www.sida.se/publications 348 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ *** Таким образом, СМР в области инфраструктуры на базе использования ИКТ яв- ляется стратегически значимым для развивающихся стран. Решение проблем обе- спечения доступа к Интернету и мобильной связи стало критически важным не только в решении проблем экономического роста, но и в проведении социальной политики в этих странах. Оценка эффективности проектов в этой области предпо- лагает комплексный подход, учитывающий не только технологическую составляю- щую, но и характер развития той отрасли или института, где происходит внедрение информационных технологий или совершенствование существующей технологиче- ской базы. Контрольные вопросы 1. Перечислите основные проблемы развития инфраструктуры в развивающихся странах мира и охарактеризуйте их. 2. Укажите позитивные и негативные направления воздействия государственно- частного партнерства при реализации проектов, целью которых является созда- ние и ремонт объектов инфраструктуры. 3. Опишите основные подходы, используемые при оценке эффективности реализа- ции проектов в области международного содействия развитию инфраструктуры. 4. Каковы основные проблемы при оценке эффективности реализации проектов в области международного содействия развитию транспортных систем развиваю- щихся стран мира? 5. Охарактеризуйте основные направления оказания содействия международному развитию в области энергетики – с точки зрения отдельных секторов отрасли и географического распределения. 6. Опишите алгоритм оценки эффективности реализации проектов, направленных на оказание содействия развитию энергетического сектора. 7. Что такое «цифровой разрыв»? Каковы основные проблемы экономического ро- ста развивающихся стран мира, связанные с понятием «цифровой разрыв»? 8. Перечислите основные возможные направления содействия международному развитию в секторе ИКТ при решении проблем бедности и повышения доходов населения в развивающихся странах. 9. По каким показателям оценивается эффективность проектов в области содей- ствия международному развитию в секторе информационных и телекоммуника- ционных технологий? ЛЕКЦИЯ №13. СМР В ОБЛАСТИ ИНФРАСТРУКТУРЫ 349 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Acharya, Surya Raj. 2003. Official Development Assistance in Transport Sector: Challenges and Opportunities. URL: http://www.easts.info/2003proceedings/ papers/1572.pdf 2. Brinkeroff, Derick. and Jennifer Brinkeroff. 2011. Public-private partnerships: Perspectives on Purposes, Publicness, and Good Governance. Public Administration and Development. Vol. 31, No. 1. 3. Central Bank of Nigeria. 2003. Highway Maintenance in Nigeria: Lessons from Other Countries. . URL: http://www.cenbank.org/out/publications/reports/rd/2003/ occasional%20paper%20no.%2027.pdf 4. G. Harindranath, and Maung K. Sein. Revisiting the Role of ICT in Development. http:// www.easts.info/2003proceedings/papers/1572.pdf 5. Harris, Clive. 2003. Private participation in Infrastructure in Developing Countries. Washington, DC: World Bank. 6. Infrastructure Annual Thematic Performance Report 2007–08. URL: www.ausaid.gov. au/publications 7. Le Thuc, Duc, Nguyen Thi Thanh Ha, Tran Thi Hanh, Nguyen Thu Hang. Synergies Between the Official Development Assistance and Private investment: The 1993-2003 Experience in Vietnam. http://www.oecd.org/dataoecd/6/63/33807182.pdf 8. Marin, Phillipe. 2009. Public-private partnerships in water utilities. Washington, DC: The World Bank. 9. Ministry of Planning and Investment, Ministry of Transport, Government of the Socialist Republic of Vietnam, Ministry of Foreign Affairs, Government of Japan. 2006. Vietnam- Japan Joint Evaluation on the Japanese ODA Program for the Transport Infrastructure Development in the Red River Delta Area of the Socialist Republic of Vietnam. 2006. Final Report 10. Mitric, Slobodan. 2008. Urban Transport for Development. Towards an Operationally- Oriented Strategy. Washington DC: World Bank. 11. Mobilising Investment for Development. Review of ODA Uses and Experiences. OECD Global Forum on International Investment. 20-21 October 2004, New Delhi, India. URL:http://www.oecd.org/dataoecd/7/0/33806998.pdf 12. Monitoring and Evaluation of ICT in Education Projects. A Handbook for Developing Countries. URL: www.infodev.org 13. OECD. 2006. Promoting Pro-Poor Growth. Infrastructure. Paris: OECD Publishing. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/16/46/36301078.pdf 14. OECD-DAC. 2010. Measuring Aid for Energy. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/32/57/45066235.pdf 15. Pessoa, Argentino. 2009. “Public-private partnerships in developing countries: are infrastructures responding to the new ODA strategy?” Journal of International Development. Vol. 20, No. 3. 350 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 16. Renewable Energy As a Development Enabler. 2008. URL; http://siteresources. worldbank.org/INTRENENERGYTK/Resources/REToolkit_issues_note.pdf 17. UNCTAD. 2010. Information Economy Report 2010. ICTs, Enterprises and Poverty Alleviation. New York and Geneva: UNCTAD. ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 351 ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ План лекции 1. Проблемы социальной сферы в повестке дня СМР. 2. Ресурсы для содействия международному развитию в социальной сфере. 3. Борьба с бедностью, развитие систем образования, здравоохранения, во- доснабжения и санитарии. 4. Вопросы социальной защиты. 5. Мониторинг и оценка результативности программ СМР в социальной сфере. 1. Проблемы социальной сферы в повестке дня СМР Начиная с 1990 г. в структуре ОПР происходит существенный сдвиг с поддержки инфраструктуры и производства на поддержку социальной сферы. Международ- ные усилия с целью улучшения состояния социальных секторов в развивающихся странах призваны содействовать экономическому развитию через укрепление их человеческого капитала. Повестку дня в социальной сфере формируют коллективные действия мирового сообщества по достижению ЦРТ. Согласно Докладу о достижении ЦРТ ООН 2010 [UN, 2010], коллективные усилия по достижению глобальных целей развития при- водят к некоторым улучшениям в ключевых для развития сферах. Позитивные тен- денции в докризисный период (до 2008 г.) позволили некоторым регионам прибли- зиться к достижению, по крайней мере, части ЦРТ. Так, несмотря на существенный откат назад из-за спада мировой экономики в 2008–2009 гг., продовольственного и энергетического кризисов, наблюдается про- гресс в борьбе с бедностью, развивающийся мир в целом движется в направлении цели сокращения уровня бедности к 2015 г. до 15%. Это означает, что общая числен- ность людей, живущих за чертой бедности, на планете должна сократиться до 920 млн. чел., или половины от показателя 1990 г. [UN, 2010, p.4]. Наибольший прогресс достигнут в направлении обеспечении детей школьным образованием в наибеднейших странах, в частности, в странах Африки к югу от Са- хары. Заметные улучшения наблюдаются в осуществлении контроля над распростра- нением малярии, ВИЧ/СПИД, иммунизации против кори. Так, например, детская смертность от этого заболевания сократилась с 12,5 млн. чел (в год) в 1990 г. до 8,8 млн. чел. в 2008 г. В период с 2003 по 2008 г. число людей, получающих антиретро- вирусную терапию, увеличилось в десять раз – с 400 тыс. чел. до 4 млн. чел.; до 42 % увеличилось число лиц, проходящих лечение против ВИЧ (из 8,8 млн. чел.). Уве- 352 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ личение финансирования и числа обязательств по контролю за распространением малярии привело к увеличению числа антималярийных проектов и инициатив. Так, во всех странах африканского континента большее число людей получили защит- ные сетки, большее число детей получили серьезное медикаментозное лечение [UN, 2010, p.4]. Расширяется доступ к источникам чистой воды в сельских областях, в результате чего постепенно сокращается разрыв между сельскими и городскими территория- ми. Несмотря на это, безопасность потребления воды в сельских областях остается на низком уровне, и ее обеспечение требует дополнительных усилий. Продолжа- ется также распространение мобильной связи в развивающихся странах, которая используется, главным образом, для координации усилий в периоды природных катастроф и катаклизмов; осваиваются такие услуги, как мобильный банк и другие сервисы. Вместе с тем, полностью достичь ЦРТ к 2015 г. в большинстве регионов вряд ли удастся. Ситуация усугубляется постоянно возникающими новыми угрозами и вы- зовами как природного, так и неприродного характера [UN, 2010, p.4]. Риск пострадать от природных катастроф, вызванных изменением климата, при- обретает поистине глобальный характер, но в большей степени угрожает наиболее бедным странам, которым сложно противостоять угрозе самостоятельно. Воору- женные конфликты остаются основными угрозами человеческой безопасности и мешают достижению ЦРТ. Миллионы беженцев остаются в лагерях без малейшего шанса на улучшение своих жизненных условий. В 2009 г. 42 млн. чел. были вынуж- дены покинуть территории проживания в результате вооруженных конфликтов и преследований; 80 % были выходцами из развивающихся стран. Численность людей, которые недоедают, также продолжает расти, хотя некото- рый прогресс в сокращении масштабов распространения голода сохраняется. Каж- дый четвертый ребенок в возрасте до 5 лет весит ниже нормы, главным образом, из-за нехватки пищи, доступа к чистой питьевой воде, элементарным санитарным условиям и медицинским услугам, недостаточным уходом за детьми [UN, 2010, p.4]. В 2005 г. 1,4 млрд. чел. все еще продолжали жить в условиях крайней нищеты. Прогнозы на будущее остаются пессимистическими: уровень бедности в мире не только не сократится к 2015 г., но и немного вырастет, и будет продолжать расти до 2020 г. Проблема гендерного равенства и прав женщин является необходимым условием для преодоления бедности, голода, распространения инфекционных заболеваний. Но прогресс в этой области, начиная с обеспечения равного доступа к образовани- юи заканчивая принятием необходимых политических решений, оказался незначи- тельным [UN, 2010, p.4]. Достижение ЦРТ к обозначенному сроку потребует большего внимания к наи- более уязвимым слоям населения развивающихся стран. Это означает, что каждая международная инициатива, программа или проект должны предусматривать меры, направленные на сокращение социального неравенства в развивающихся странах, ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 353 большую ориентированность на социальную защиту населения, преодоление раз- рыва между благосостоянием городских и сельских жителей, а также устранение дискриминации по географическому признаку, полу, возрасту, национальности. Во всех регионах развивающегося мира процент детей, которые недоедают и ве- сят меньше нормы в отличие от детей, значительно выше в сельских областях, чем в городах. Эта диспропорция особенно заметна в странах Латинской Америки, Ка- рибского бассейна и некоторых странах Азии [UN, 2010, p.5]. Разрыв между очень богатыми и крайне бедными домохозяйствами остается гро- мадным. В Южной Азии недоедают и весят ниже нормы 60 % детей из наиболее бедных семей. Во всех регионах развивающегося мира девочки в 20 % наиболее бед- ных семей в 3,5 раза чаще не посещают школу, чем девочки из более богатых семей. Даже в тех развивающихся странах, где доступ к общему образованию практиче- ски полностью обеспечен, дети с ограниченными возможностями составляют боль- шинство тех, кто остается исключенным из системы образования [UN, 2010, p.5] . Разрыв между бедными и богатыми наиболее заметен при сопоставлении пока- зателей материнской смертности в развитых и развивающихся странах, а также до- ступности медицинских услуг в период беременности. Так, женщины из более бо- гатых домохозяйств в 1,7 раза чаще посещают квалифицированного врача хотя бы один раз перед родами, чем женщины из бедных слоев населения. Недостаток образованности - еще одна причина, лежащая на пути повышению уровня жизни. Например, бедность и ограниченный доступ к школьному образова- нию увековечивают проблему подростковой беременности и подвергают опасности здоровье девочек, сокращают возможности их социального и экономического раз- вития. Только половина населения всех развивающихся стран имеют возможность поль- зоваться современными санитарными условиями, существенным остается разрыв между городским и сельским населением, где только 40 % имеют такую возмож- ность [UN, 2010, p.5]. Таким образом, в контексте наблюдаемых тенденций в достижении ЦРТ усилия международного сообщества в ближайшее время должны быть направлены на по- вышение инвестиций в социальные сектора. 2. Ресурсы для содействия международному развитию в социальной сфере Социальная сфера - основной фокус ЦРТ. Так, из 8 глобальных целей развития 7 ориентированы непосредственно на решение социальных проблем; сама же соци- альная сфера является одной из крупнейших в структуре ОПР. В социальной сфере принято выделять несколько секторов, в том числе: • образование; • здравоохранение; • водоснабжение и санитария; • государственное управление и развитие институтов гражданского общества; 354 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ • программы народонаселения; • урегулирование конфликтов; поддержка мира и безопасности. Большая часть международной помощи в последнее время направляется на раз- витие здравоохранения, прежде всего, в наименее развитых странах и странах Аф- рики южнее Сахары. Другая тенденция заключается в переориентировании помо- щи с обеспечения доступа к чистой воде и элементарным санитарным условиям на поддержку развития систем государственного управления и гражданского обще- ства [World Bank, 2008, p.8-10]. Одним из главных секторальных приоритетов для доноров - членов КСР ОЭСР выступает образование, поддержка которого осуществляется посредством оказа- ния ОПР через: (1) многосторонние механизмы (обязательства и взносы в програм- мы и инициативы международных институтов, таких как агентства и фонды ООН, региональные банки и фонды развития, глобальные фонды и инициативы разви- тия); (2) двусторонние механизмы (соглашения со странами-партнерами); (3) мно- го-двусторонние механизмы (целевое финансирование с использованием каналов многосторонних организаций). Еще одним значимым приоритетом является сектор здравоохранения, а также поддержка социальной инфраструктуры. Определяя для себя секторальные приоритеты, страны-доноры разрабатывают национальные стратегии и принимают стратегические планы содействия развитию отдельных секторов или отдельных развивающихся стран, которые, в свою очередь, составляют географический приоритет национальной политики СМР. 3. Борьба с бедностью, развитие систем образования, здравоохранения, водоснабженияи санитарии Бедность, неравенство в доступе к образовательным и медицинским услугам, чи- стой воде и санитарии, являются не просто показателями, по которым часто изме- ряют степень развитости той или иной страны. Это реальные проблемы повседнев- ной жизни реальных людей. Изменить жизнь к лучшему через улучшение доступа к элементарным потребностям и услугам – то немногое, что может сделать и что де- лает международное сообщество доноров вот уже на протяжении более чем 50 лет. Вставка 14.1. Ограниченность доступа к образованию и воде как комплексные проблемы социальной сферы «Четыре раза в день я хожу за водой, набирая за один раз 20 литровый глиняный кувшин. Это очень тяжелая работа! Из-за необходимости помогать матери я никогда не ходила в школу. Я помогаю ей стирать белье. Так мы зарабатываем на жизнь. … В нашем доме нет ванной. … Если бы я могла изменить свою жизнь, я бы хотела пойти в школу, и мне бы хоте- лось иметь больше вещей» (Эмма Касса, 13 лет, Аддис-Абеба, Эфиопия). Источник: WDR-2004, p.1. ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 355 Как показывают регулярные международные обзоры, именно бедные слои насе- ления развивающихся стран чаще всего страдают от ограниченного доступа к эле- ментарным услугам, их качества и количества. Однако существуют и примеры того, что усилия по расширению доступа к элементарным услугам приводят к значитель- ным положительным результатам. Это означает, что в одной стране правительства и население справляется с проблемами лучше, чем в другой. На закономерный вопрос, почему так происходит, эксперты уже нашли ответ. Усилия по предоставлению эле- ментарных услуг для населения приводят к положительным результатам там, где в центре внимания оказываются люди: где населению предоставлена возможность отслеживать то, как и кем предоставляются услуги, где расширяется участие населе- ния в разработке политических решений, там, где создаются необходимые условия для того, чтобы побудить ответственные структуры к предоставлению услуг имен- но бедному населению [WDR-2004, p.1]. Труднодостижимым остается решение проблем болезней и неграмотности, что является одними из наиболее значимых способов преодоления бедности. Здесь не- достаточно только стимулировать экономический рост. Дальнейшее развитие тре- бует существенного увеличения внешних ресурсов (средств помощи развитию) и более эффективного использования уже имеющихся ресурсов, как внешних, так и внутренних. При этом внешние ресурсы могут создать необходимые условия для изменений как в политической, так и в социальной жизни развивающихся стран, привести к повышению эффективности международных усилий [WDR-2004, p.1]. Население развивающихся стран должно получать отдачу от инноваций в сек- торе предоставления услуг, основанную на системной оценке и распространении информации о том, что действительно работает и приносит результат, а что нет. Эта проблема сложна, прежде всего, потому, что совершенствование процесса предо- ставления элементарных услуг бедному населению предполагает изменение не толь- ко самих механизмов предоставления услуг, но и системы государственных инсти- тутов. Кроме того, это также требует корректировки механизмов предоставления иностранной помощи. В силу того, что государства, население и доноры создают необходимые стимулы для этих изменений, они должны выборочно и реалистично подходить к тем проблемам, которые требуют немедленного решения [WDR-2004, p.1]. Одной из главных проблем в контексте содействия международному развитию в социальной сфере является проблема бедности. Бедность как явление имеет мно- жество измерений. К основным аспектам бедности обычно относят низкий уровень дохода (а именно порог бедности, рассчитываемый по показателю менее 1,25 долл. США в день), безграмотность, плохое здоровье, гендерное неравенство. Множе- ственная природа бедности отражена в обозначенных ООН глобальных ЦРТ. На решение этой проблемы нацелена и деятельность Всемирного банка. Тот факт, что пять из восьми ЦРТ ориентированы на проблемы образования и здравоохранения свидетельствует о важности развития человеческого потенциала. Тем не менее, про- гресс в решении данной задачи отстает от намеченного графика [WDR-2004, p.2]. 356 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Так, мир в целом движется в направлении достижения первой ЦРТ (искоренение крайней бедности и голода). Во многом это оказалось возможным благодаря стреми- тельному экономическому росту в Индии и Китае, странах, где сконцентрировано большинство бедных людей. Но цели обеспечения всеобщего доступа к начальному образованию, достижения гендерного равенства и сокращения детской смертности, по оценкам международных экспертов, не будут достигнуты к 2015 г. Для дости- жения этих целей необходимы экономический рост в развивающихся странах, но его будет недостаточно. Прогнозируемый рост ВВП на душу населения в наименее развитых странах позволит достичь первую ЦРТ в пяти из шести наименее разви- тых регионах мира, то есть сократить показатели крайней бедности. Однако только для двух из шести регионов этот рост позволит охватить все население начальным образованием, и ни одному из шести регионов не позволит создать условия для со- кращения детской смертности. Если темпы экономического роста, прогнозируемые для стран африканского региона, удвоятся, регион сможет достичь цели сокраще- ния крайней бедности, но не сможет обеспечить достижение целей, связанных с развитием в сфере образования и здравоохранения. Таким образом, мировое сообщество приходит к пониманию того, что для до- стижения ЦРТ и развития человеческого потенциала в развивающихся странах од- ного экономического роста будет не достаточно. Именно поэтому на глобальных форумах в Монтеррее, Дохе, Йоханнесбурге, Риме, Париже, Аккре, Пусане междуна- родное сообщество подтвердило свою приверженность ЦРТ и готовность не только увеличивать ресурсы на цели содействия развитию, но и содействовать укреплению институтов в странах Юга [WDR-2004, p.2-3]. Вставка 14.2. Детская смертность и проблемы здравоохранения в Бразилии «Мария – восьмой ребенок в семье Антонии Суозы Лимы. Новорожденная требует меди- цинского ухода, но у многодетной мамы нет свободных 30 минут, чтобы дойти пешком или 40 центов, чтобы оплатить автобус до ближайшего медицинского пункта. Похоже, Мария обречена стать одним из 250 тыс. детей, ежегодно умирающих в Бразилии, не достигнув 5-летнего возраста. В последнее время для борьбы с детской смертностью местные об- щины в Бразилии принимают серьезные меры, например, организуют еженедельные ви- зиты работников здравоохранения в дома бедных людей. Такой работник приходит и в дом семьи Лимы, чтобы обеспечить ребенка необходимыми лекарствами, а маму – советами по гигиене, у которой есть телевизор, но нет элементарных фильтров для очистки воды. В рамках городской программы здравоохранения Ceara раз в месяц 7240 тыс. работни- ков здравоохранения обходят дома 4 млн. человек беднейшего населения штата. Соседка семьи Лимы Эризмар Родригес де Лима внимательно слушает инструкции по фильтрова- нию воды. «Я единственный член нашей семьи, который когда-либо получал медицинскую помощь для беременных» – говорит 22-летняя молодая женщина, ожидающая ребенка в июне. Источник: WDR-2004, p.19. ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 357 Проблема предоставления элементарных услуг бедному населению развивающих- ся стран не всегда связана с отсутствием необходимой инфраструктуры. Зачастую инфраструктура создана, но остается вопрос доступа к ней и качества предоставля- емых с ее помощью услуг. Часто это связано не только с развитием соответствующих секторов – образования, здравоохранения, водоснабженияи санитарии – а требуют усовершенствования системы государственного управления [WDR-2004, p.19]. Вставка 14.3. Примеры неправильно организованных систем предоставления элементарных услуг населению в разных странах Адабойя (Гана): «Для того, чтобы добраться до школы, нашим детям необходимо пройти 4 км, это ближайшая школа в округе нашей деревни. В нашей деревне тоже есть школа, но там сломаны все стулья, а в сезон дождей протекает крыша. Поэтому школа не работает». Потреро Сулла (Сальвадор): «В деревне есть медпункт, но он абсолютно бесполезен, поскольку в нем нет медикаментов, а также нет медицинского персонала. Более того, он открыт всего два дня в неделю и то только до полудня». Мутаса (Зимбабве): Женщины, рожавшие в сельском медицинском центре в районе Му- таса, жалуются на то, что в период нахождения в центре их избивал медицинский персо- нал. Источник: WDR-2004, p.19-32 В большинстве беднейших стран доступ населения к услугам образования, здра- воохранения, чистой питьевой воде и санитарным условиям, транспортным услу- гам, особенно в сельских областях, остается ограниченным. Так, для детей деревни Аберагерема в Папуа Новая Гвинея ближайшая школа находится в соседней деревне Типопо в часе езды на лодке или двух часах на каноэ. Такая ситуация типична прак- тически для всех беднейших стран: населению необходимо преодолевать немалые расстояния для того, чтобы получить элементарные услуги образования и здраво- охранения [WDR-2004, p.21]. Сокращение персонала в местных больницах или школах часто происходит из-за заражения ВИЧ/СПИДом. Многие исследования показывают, что среди населения развивающихся стран, потенциально способных оказывать или научиться оказы- вать услуги своим соотечественникам, распространено именно это заболевание. Привлечение же иностранных специалистов часто оказывается дорогостоящим [WDR-2004, p.20]. Более того, распространение элементарных услуг не является повсеместным и универсальным. Так, более 1 млрд. чел. в мире не имеют доступа к чистой питьевой воде и 2,5 млрд. чел. ограничены в доступе к элементарным санитарным условиям. Например, в Африке только половина всего сельского населения имеет доступ к чи- стой питьевой воде и санитарным условиям, в Азии только 30 % сельского населе- 358 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ния имеют доступ к санитарным условиям. Разброс по странам оказывается также существенным. Например, в Камбодже 96% одной пятой богатого населения страны имеет доступ к источникам чистой воды, тогда как из одной пятой беднейшего на- селения страны таким доступом обладает только 21%. В Марокко это соотношение составляет 97:11, в Перу – 98:39 [WDR-2004, p.21]. На протяжении многих лет развивающиеся страны наряду с донорами стремятся преодолеть существующие проблемы и расширить доступ населения к элементар- ным услугам. Так, в середине 1970-х гг.Индонезия приняла меры по расширению доступа к начальному образованию, используя средства от добычи и продажи неф- ти для строительства новых школ и привлечения новых специалистов, учителей. Уровень вовлеченности населения в начальное образование в период с 1973 по 1986 гг. в результате этих мер удвоился, достигнув 90 %, хотя вопрос качества образова- тельных услуг оставался актуальным. Сальвадор, несмотря на ограничения в на- циональном бюджете после гражданской войны 1980-х гг., принял меры по расши- рению доступа к начальному образованию, прежде всего, для населения сельских территорий, опираясь на использование инновационных инструментов – см. Встав- ку 14.4 [WDR-2004, p.21]. Вставка 14.4. Расширение доступа населения к начальному образованию в Республике Эль-Сальвадор c участием местных общин Через прямые контракты с местными общинами Эль-Сальвадор добился существенного расширения доступа детей из бедных слоев населения и отдаленных районов к начально- му образованию – без ущерба качеству обучения. Гражданская война. Гражданская война в 1980-х гг. нанесла серьезный ущерб Республике Эль-Сальвадор. Около 80 тыс. чел. погибло (при общей численности населения 5 млн. че- ловек), еще больше получили ранения и увечья. Доходы на душу населения упали на 40% в период с 1978 по 1983 гг. Гражданская война нанесла серьезный ущерб национальной системе образова- ния, были нарушены связи между центральным министерством и местными школами, раз- рушена система управления образовательными учреждениями, ощущалась серьезная не- хватка учител ей. К 1988 году более одной трети начальных школ в стране были закрыты. На момент окончания гражданской войны вне системы образования находилось около 1 млн. детей школьного возраста. Создание системы Educo – расширение доступа к начальному образованию через при- влечение местных общин. Национальное министерство образования осознало необходимость расширения доступа к начальному образованию и повышения его качества для восстановления национального единства и достижения долгосрочного экономического развития страны. Однако скепти- цизм в отношении действий Министерства образования оставался высоким. Оно не поль- зовалось доверием во многих частях страны и со стороны большинства организованных групп населения, прежде всего, со стороны Национальной ассоциации учителей. В период гражданской войны многие общины привлекали местных учителей и в результа- те создали систему местных школ, неся самостоятельно бремя затрат и оплачивая труд учителей. Правительство решило воспользоваться сложившейся моделью как основой ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 359 для реализации государственной программы при финансовой и административной под- держке министерства образования. В результате с участием местных общин была созда- на программа предоставления начального образования населению Educo, главной целью которой стало развитие системы дошкольного и школьного образования или учреждение специальных классов в уже существующих школах. Стартовав в 1991 году, Educo охватила 78 беднейших сельских муниципалитетов страны (из 221 городских и сельских поселений в целом). К 1993 году программа распространи- лась на все сельские области страны, включая районы, ранее находившиеся под контро- лем оппозиционных властей. Тем не менее, не все «народные школы» (popular schools), учрежденные в период гражданской войны, были включены в систему Educo. По мнению некоторых наблюдателей, такое положение дел являлось следствием селективного подхо- да министерства; другие же обращали внимание на то, что выключение из государствен- ной программы некоторых «народных школ», напротив, является положительным момен- том и может рассматриваться как способ сохранить спонтанно сложившуюся систему образования на основе местных общин. Каждая школа в системе Educo (или класс в структуре традиционной школы) управляет- ся общинной ассоциацией образования (Community Education Association, ACE) – избира- емым органом, состоящим, главным образом, из родителей учеников народных «школ», и действующим на основании соглашения с министерством образования, заключаемого сроком на 1 год. Соглашение определяет права и обязанности членов ACE, а также по- рядок предоставления финансирования «народным школам». Министерство образования обеспечивает общее политическое руководство программой, определяет процедуры ее реализации. ACE, в свою очередь, на основании прямого финансирования осуществляет отбор, найм и увольнение преподавателей. При этом с самими преподавателями также заключается контракт на 1 год. Для обеспечения этой деятельности ведется дополнитель- ное обучение родителей учеников по особенностям менеджмента в сфере образования и оценке результатов обучения учеников в домашних условиях. Расширение доступа к начальному образованию. За период реализации программы зна- чительно увеличились показатели вовлеченности населения в систему начального об- разования. Так, в сельских районах данный показатель увеличился за 3 года (с 1992 по 1995 гг.) с 476 до 555 тыс. человек. Количество новых учеников увеличилось до 75% в рассматриваемый период. Несмотря на резкий рост показателей вовлеченности в начальное образование, нет пря- мых свидетельств обратного понижения качества услуг начального образования, предо- ставляемых «народными школами» по сравнению с качеством образования в традици- онных школах. Специальные исследования по оценке образовательных результатов в традиционных и «народных» школах не выявили существенной разницы. Источник: El Salvador Ministry of Education. Цит. по: WDR-2004, p.131-132. Как показывают исследования, чем беднее человек, тем большую часть своих до- ходов он тратит на приобретение элементарных услуг. Так, например, 75 % расходов на услуги здравоохранения в развивающихся странах являются частными расхода- ми домохозяйств, в странах со средним уровнем дохода – 50 %. Поскольку исследо- вания в массе своей опираются на данные официальной статистики национальных ведомств в развивающихся странах, существует вероятность того, что бремя расхо- дов бедного населения на элементарные услуги гораздо тяжелее. Часто за одни и те же товары и услуги бедное население вынуждено платить больше. Так, бедные люди 360 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ вынуждены покупать воду у продавцов по более высоким ценам. Например, в Гане приблизительная цена одного литра воды, приобретаемой из специальных резерву- аров, в 5-16 раз выше государственных расценок на воду. Предложение от государ- ства пользуется среди населения большим спросом, хотя для того, чтобы набрать воду из государственных источников/систем жители, а это чаще всего женщины и дети, вынуждены преодолевать большие расстояния [WDR-2004, p.21]. Помимо ограниченного доступа, качество воды в некоторых странах мира вызывает хрони- ческие заболевания (См. вставку 14.5). Таким образом, проблема доступа бедного населения в развивающихся странах к элементарным услугам часто подкрепляется проблемой качества предоставляемых услуг. Вставка 14.5. Привлечение сельских общин для борьбы с загрязнением питьевой воды мышьяком в Бангладеш Загрязнение мышьяком мелководных водоемов делает процесс обеспечения питьевой водой сельские территории Бангладеш практически невозможным. Несмотря на то, что при высокой природной концентрации мышьяка в воде в некоторых странах мира, симпто- матика отравления мышьяком у населения в мире остается низкой, от 25 до 30 млн. чел. могут оказаться подвержены этому риску в будущем. Первоначально опасность отравления мышьяком местного населения отрицалась как та- ковая и не рассматривалась как критическая не только правительствами национальных государств, но и большинством доноров. Однако все-таки были предприняты меры по те- стированию воды в природных источниках и колонках. Замеры и тесты воды в Бангладеш показали, что мелководные водоемы не содержат мы- шьяк, и что не все водоемы в стране загрязнены. При этом национальное правительство, доноры и неправительственные организации высказывались в пользу использования не- скольких подходов для того, чтобы оградить население от опасного химического элемен- та, содержащегося в воде, в том числе высказывались рекомендации по переходу на ис- пользование альтернативных источников воды; распространение в деревнях стерильных трубчатых колодцев; углубление колодцев, расположенных в общественных местах; а так- же распространение среди населения технологий фильтрации воды. При этом недоста- точно усилий было приложено для понимания собственно предпочтений жителей сельских районов. Исследовательская группа Программы «Вода и санитария в Бангладеш» Комитета раз- вития сельских территорий Бангладеш предприняла масштабное исследование предпо- чтений населения сельских районов в отношении различных подходов смягчения послед- ствий от загрязнения водных ресурсов мышьяком в выборочных сельских районах страны. Исследование четко указало на готовность населения отдельных сельских районов Бан- гладеш платить за централизованные, базирующиеся на местном уровне системы филь- трации воды, такие как локальные трубопроводы с централизованным фильтром-защитой от химических и биологических загрязнений. Подобная система локальных трубопрово- дов, внедренная в Богре инженерами Академии сельскохозяйственного развития уже до- казала свою эффективность в поселениях, насчитывающих 300 и более домохозяйств, и может быть использована в общенациональном масштабе. Распространение этого подхо- да может привести к кардинальным изменениям в системе водоснабжения сельских тер- риторий в Бангладеш, которые поддерживаются местными общинами. Источник: Ahmad J., Goldar B.N., Jakariya M., Mirsa S. Fighting Arsenic: Listening to Rural Communities Willingness to Pay for Arsenic-Free, Safe Drinking Water in Bangladesh // Water and Sanitation Programme Field Note. December 2002. URL: http://www. bvsde.paho.org/bvsacd/cd27/fighting.pdf ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 361 Согласно исследованиям, предоставляемые властями развивающихся стран эле- ментарные услуги, прежде всего образования и здравоохранения, часто не отвеча- ют реальным потребностям населения. Более того, чем квалифицированнее специ- алист, тем с меньшей вероятностью он решит занять должность местного врача или учителя в отделенных районах. Так, в Бангладеш 40 % врачебных вакансий оказы- ваются невостребованными. В Папуа Новая Гвинея большинство школ вынуждены закрываться из-за нехватки учителей [WDR-2004, p.22]. Не менее важной проблемой является коррупция, а также низкая квалификация специалистов, работающих в бедных и отдаленных районах развивающихся стран. Все это влияет на качество элементарных услуг и имеет самые негативные послед- ствия для населения. Так, например, исследования, посвященные качеству предо- ставляемых медицинских услуг в некоторых развивающихся странах, показали шо- кирующие результаты: высокая частота неправильной диагностики заболевания у детей и взрослых, предписания несоответствующих препаратов для лечения, и дру- гие нарушения. Это не только не способствует развитию человеческого потенциала населения развивающихся стран, но и существенно подрывает саму возможность существования беднейшей части населения мира. 4. Вопросы социальной защиты В мае 2009 г. на встрече высокого уровня стран-членов КСР ОЭСР было принято заявление о необходимости больше ориентировать экономический рост на потреб- ности бедных слоев населения. Особое место в новой политике стран-членов КСР ОЭСР отводится вопросам социальной защиты и расширения возможностей для трудоустройства социально уязвимых слоев населения развивающихся стран. Под социальной защитой понимают комплекс политических решений и мер, на- правленных на укрепление способностей бедных и уязвимых социальных групп на- селения преодолевать состояние бедности и лучше реагировать и управлять воз- можными рисками (социальными, экономическими, климатическими) [OECD, 2009, p.10]. Согласно заявлению КСР ОЭСР, обеспечение социальной защиты и расширение возможностей для трудоустройства является ключевым средством преодоления бедности и достижения ЦРТ. Однако до последнего времени эти направления не со- ставляли основного фокуса внимания политики стран-доноров и стран-партнеров, Развитие рынка труда в развивающихся странах способно создать необходимые ус- ловия для развития предпринимательства и, соответственно, расширить возмож- ности трудоустройства и занятости бедного населения. Существенной проблемой, требующей самого пристального внимания со стороны международного сообще- ства, является проблема занятости в неформальном секторе экономики, прежде всего, бедного населения развивающихся стран [OECD, 2009, p.9]. Создание необхо- димых условий для признания неформальной занятости бедного населения, а это, прежде всего, женщины и мужчины трудоспособного возраста, а также молодежь, должно стать центральным при разработке социальной политики, поскольку отсут- 362 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ствие механизмов формального участия на рынке труда ограничивает возможности трудоспособных категорий людей вносить позитивный вклад в развитие нацио- нальной экономики. Обеспечение социальной защиты уязвимых слоев населения также ведет к пре- одолению бедности и призвано ориентировать экономический рост на потребности бедного населения развивающихся стран. Механизмы социальной защиты обеспе- чивают развитие человеческого капитала развивающихся стран, позволяют эффек- тивно управлять рисками и вызовами в кризисных ситуациях, способствуют раз- витию предпринимательской деятельности населения и привлечению инвестиций, восстанавливают дисбаланс на рынке занятости. Для правительств стран-партнеров разработка программ социальной защиты населения должна составлять ключевое направление национальной политики по преодолению социального неравенства, дифференциации и разобщенности в обществе. Это посильная задача для прави- тельств развивающихся стран, в будущем способная привести к экономическому росту [OECD, 2009, p.9]. Выделяют несколько часто взаимосвязанных направлений обеспечения социаль- ной защиты: расширение и соблюдение прав человека, развитие человеческого по- тенциала, экономический рост, развитие демократии и обеспечение безопасности. В свою очередь Институт исследований социального развития ООН определяет обе- спечение универсальной социальной защиты и достижение равенства центральной целью социальной политики [OECD, 2009, p.33]. Национальные правительства развивающихся стран и стран доноров все больше признают ценность мер по обеспечению социальной защиты в достижении ЦРТ. Международным сообществом признается, что социальная защита не только яв- ляется средством борьбы с бедностью, но также обеспечивает эффективное устра- нение более общих проблем развития, включая проблемы улучшения питания, здравоохранения, образования. В тех развивающихся странах, где основными реци- пиентами, целевыми группами внешних интервенций помощи выступают женщи- ны, меры социальной защиты способны привести к расширению их прав, укрепле- нию социальных позиций в обществе, наметить баланс для преодоления гендерного неравенства. Очень часто программы социальной защиты ориентированы на насе- ление, страдающее различными заболеваниями, прежде всего ВИЧ/СПИД, сирот и детей из уязвимых социальных групп [OECD, 2009, p.34]. КСР ОЭСР признает, что укрепление политики социальной защиты благоприят- но сказывается на решении проблемы повышения эффективности содействия меж- дународному развитию в целом, реализации Парижской декларации. Доноры могут играть ключевую роль в поддержке национальных инициатив стран-партнеров по обеспечению социальной защиты населения через развитие потенциала развивающихся стран, предоставление предсказуемой помощи, направ- ленной на укрепление систем государственного финансирования инициатив соци- альной защиты в долгосрочной перспективе. ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 363 5. Мониторинг и оценка результативности программ содействия между- народному развитию в социальной сфере Одной из актуальных проблем в секторе предоставления элементарных социаль- ных услуг населению остается проблема отчетности и оценки качества и результа- тов от предоставленных услуг. Мониторинг и оценка эффективности расходования средств на цели развития социальных секторов широко ведутся различными субъектами системы СМР. В за- висимости от того, программы каких стейкхолдеров рассматриваются (стран- пар- тнеров, национальных стран-доноров, международных многосторонних институ- тов, глобальных неправительственных организаций и фондов) , меняются и цели, и задачи, и механизмы, с помощью которых осуществляются мониторинг и оценка. Каждый из упомянутых стейкхолдеров осуществляет содействие развитию в со- ответствии с определенными целями и приоритетами, исходя из механизмов финан- сирования, с учетом потребностей развивающихся стран, которые, в свою очередь, выступают не просто стороной, принимающей помощь, но активным партнером, наряду с донорами несущим серьезную ответственность за будущие изменения. Все это предельно усложняет описание опыта каждого из стейкхолдеров в отдельности. Прежде всего, речь идет о невозможности классифицировать или каким-то образом упорядочить все разнообразие практик. Попробуем подойти к этому вопросу с позиции некоторых стейкхолдеров. Некоторые национальные (инновационные) программы стран-партнеров по предоставлению элементарных услуг населению учитывают мониторинг и оцен- ку как неотъемлемую часть реализуемой программы. Одной из них является про- грамма преодоления бедности в Мексике на основе целевых денежных переводов «PROGRESA» (См. Вставку 14.6). В рамках национальных стратегий СМР страны-доноры также широко использу- ют инструменты мониторинга для оценки результативности и корректировки своей деятельности в конкретных странах. Во вставке 14.7 приведен пример оценки про- екта по развитию водоснабжения в Непале, выполненного ММР Великобритании. С точки зрения процедур мониторинга и оценки программ развития в социаль- ном секторе, используемых международными финансовыми институтами, инте- ресен опыт Азиатского банка развития. Сайт АБР содержит обширную базу дан- ных отчетов по итогам реализации мониторинга и оценки: 1) cтрановых программ развития; 2) программ развития отдельных секторов; 3) результатов специальных проектов и программ развития; 4) вклада от реализации программ развития; 5) специальных «оценочных» исследований. Во вставке 14.8 приведен пример оценки страновой программы АБР в Бангладеш. 364 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 14.6. Оценка Программы целевых денежных переводов для преодоления бедности «PROGRESA» в Мексике «PROGRESA» – программа развития и расширения доступа населения страны к услугам образования, здравоохранения и питания. Реализуется через передачу целевых денежных средств населению для прохождения медицинских обследований, посещения обучающих семинаров для матерей по основам гигиены и питания, посещения детьми школ. Благо- даря системе строгой оценки программа доказала свою эффективность и внедряется в других развивающихся странах Латинской Америки (Колумбии, Гондурасе, Ямайке и Ни- карагуа). С самого начала в программу был заложен оценочный компонент, что позволило относи- тельно точно оценивать вклад от реализации программы на начальном этапе. С целью обе- спечения политического доверия к программе для проведения оценки была приглашена международная исследовательская группа – Международный институт исследований про- довольственной политики (International Food Policy Research Institute). Фазирование программы для реализации в отдельных общинах в выборочном поряд- ке (что предусматривалось условиями финансирования программы в целом) позволи- ло сформировать 186 контрольных (control groups) и 320 исследуемых (treatment groups) групп. Наличие контрольных групп обеспечило исследователям возможность не прини- мать во внимание такие факторы, как время и различного рода шоки (экономические или климатические). В итоге все контрольные сообщества были инкорпорированы в програм- му. Для оценки программы использовались как количественные, так и качественные мето- ды. В рамках качественной модели оценки использовались такие методы, как проведение интервью, специальных фокус-групп и семинаров с представителями участвующих в про- грамме местных общин. Процедура оценки позволяет улавливать многие факторы, влияющие на результаты про- граммы. Однако она также имеет и некоторые ограничения. Так, например, при работе с политиками необходимо учитывать их знание о том, как можно манипулировать програм- мой для достижения необходимых результатов. При работе с семьями из контрольных групп крайне важно учитывать такие факторы, как их осведомленность о программе и ее преимуществах, прошлое или будущее участие в других программах и миссиях содействия развитию. Эти факторы могут существенно затруднить возможность чистого эксперимен- та и сравнения между контрольными группами. Тем не менее, методология оценки про- граммы способна преодолеть эти сложности, хотя это неизбежно приводит к усложнению процедуры оценки, а, следовательно, повышает затраты на ее реализацию. Источник: WDR-2004, p.30-31. URL:http://www.ifpri.org/dataset/mexico-evaluation-progresa ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 365 Вставка 14.7. Проект развития водоснабжения в Восточном Непале (Nepal Eastern Region Water Supply Project) Проект развития системы водоснабжения в Восточном Непале был направлен на внедре- ние водопроводных систем в 16 районах страны, охватывающих около 63 тыс. человек местного населения, и усовершенствование системы водоснабжения в одной горном по- селке. Проект подразумевал разработку систем водоснабжения для горной и равниной местности; ожидалось, что он поможет улучшить качество питьевой и используемой для домашних целей воды, будет способствовать преодолению распространения заболева- ний, вызываемых плохим качеством воды, сократит использование женского и детского труда для получения воды. Общее руководство проектом и ответственность за использование программных средств осуществлялось британской инженерной компанией и национальным департаментом во- доснабжения и канализации Непала как исполняющего агентства. Период реализации проекта был рассчитан на три года – с 1984 по 1987 гг. Ожидалось, что 100% расходов на реализацию проекта будут покрыты из средств ОПР. В показателях потребительских цен 1982 года стоимость проекта составляла 3,9 млн. фунтов стерлингов. На исполняющее агентство в Непале возлагалась ответственность за поддержку реализации проекта, а так- же реформирование национальной тарифной политики на потребление воды. Оценка реализации проекта осуществлялась совместными усилиями обеих сторон. Поле- вая часть оценочного исследования была реализована в Восточном Непале в ноябре 1992 г. По итогам исследования проект был оценен как частично успешный. Из 16 запланиро- ванных водопроводных систем только 8 были внедрены с высоким соответствием техни- ческим требованиям при сложных внешних условиях. С точки зрения оценки компонентов, связанных со здравоохранением и обучающими тренингами, то здесь их реализация была оценена как успешная в кратко и среднесрочной перспективе. Проект внес существенный вклад в повышение качества используемой в домашнем хозяйстве воды, улучшил сани- тарные условия и сократил уровень заболеваемости населения, значительно улучшил ка- чество жизни отдельных категорий населения, прежде всего, женщин за счет облегчения доступа к источникам воды и сокращения времени ее получения. Отрицательно проект был оценен с точки зрения соблюдения сроков и объемов затрачен- ных ресурсов. Нарушение сроков исполнения привело к тому, что только часть из заплани- рованных схем водоснабжения были внедрены, а также к тому, что продолжение работ по завершению проекта потребовало увеличения финансирования. Проект был завершен, но уже в рамках другого отдельного проекта. Источник: DFID Evaluation Studies Data Base. URL: http://www.dfid.gov.uk/About-DFID/Finance-and-performance/Evaluation/ 366 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 14.8. Оценка страновой программы АБР в Бангладеш Бангладеш – один из крупнейших получателей ОПР в мире. Доля двусторонней помощи ежегодно составляет более половины от выделяемых средств на цели развития страны. АБР оказывает помощь развитию Бангладеш с 1973 г. В 1973-2008 гг. АБР предоставил Бангладеш 183 льготных займа на общую сумму 10 млрд. долл. США, что позволило ре- ализовать в стране 163 программы и проектов. АБР ориентирован на поддержку различ- ных секторов, однако основное внимание уделяется развитию энергетики, транспорта, сельского хозяйства, природных ресурсов и образования. По состоянию на конец 2008 г., в портфолио АБР находилось активных льготных займов на общую сумму более 3,7 млрд. долл. США, финансирующих 37 проектов и программ более чем в 10 приоритетных секто- рах. Стратегическое позиционирование. АБР в 2005 г. принял очередную страновую страте- гию в отношении Бангладеш, которая так же, как и предыдущая (1999 г.),была ориенти- рована на развитие комплекса секторов, определенных национальным правительством в качестве приоритетных. Опыт реализации стратегии 1999 г. позволил извлечь некоторые уроки, в частности, сократить фрагментарность помощи и уменьшить число приоритет- ных подсекторов. В то же время новая стратегия не могла не учесть потребности страны в необходимости поддержки сектора, связанного с адаптацией к последствиям от природ- ных катастроф, что потребовало принятия отдельной подстратегии. За исключением этого стратегия АБР в отношении Бангладеш 2005 г. полностью соответствовала долгосрочной рамочной стратегии Банка на 2001-2015 гг. Страновая стратегия АБР в Бангладеш 2005 г. была разработана с применением иннова- ционного «общего» подхода, учитывающего участие в ее реализации сразу нескольких партнеров. Этот шаг был предпринят снова с учетом уроков реализации стратегии 1999 г. и направлен на повышение эффективности программ. Отдельная оценка инновационного подхода показала: несмотря на то, что его потенциал не был реализованв полной мере, применение новой схемы позволило обеспечить разделение труда между основными пар- тнерами и повысить качество руководства отдельными секторами. Оценка исполнения АБР своих действий в Бангладеш. Проведенная оценка показала, что в целом действия банка на территории Бангладеш были осуществлены в соответствии со страновой стратегией и приоритетами национального правительства страны. АБР кон- центрировал свои усилия на четырех приоритетных секторах: энергетике, транспорте, образовании, развитии природных ресурсов и сельского хозяйства. Программирование страновой стратегии 2005 г. учитывало необходимость реализации мер по оказанию под- держки некоторых подсекторов (сохранение разнообразия зерновых культур, поддержка развития домашнего животноводства, огородничества и садоводства), которые не плани- ровались стратегией, но от поддержки которых со стороны Банка другие национальные партнеры пока не могли отказаться. Финансирование проектов и программ также оказалось шире предусмотренной страновой стратегии. Ориентируясь на поддержку только нескольких секторов, АБР, тем не менее, добавил сектор, который ранее, в предыдущих стратегиях, им никак не учитывался – развитие законодательной базы, управление экономической сферой и государственное управление. Поддержать данный сектор оказалось необходимым ввиду продолжающейся административной реформы в стране. Программа АБР в полной мере учитывала нацио- нальные потребности Бангладеш, особенно в отношении развития кризисного управления во время природных катастроф и предоставления помощи в чрезвычайных ситуациях. АБР приходилось управлять своим портфолио в достаточно сложных условиях. Все про- екты, реализуемые в Бангладеш, продвигались медленнее, чем ожидалось, даже те, что финансировались совместно с национальным правительством. На момент проведения ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 367 оценки на балансе у АБР находилось 1,88 млрд. долл. США, ассигнованных на проекты, по которым еще не были заключены контракты, и 2,13 млрд. долл. США по проектам, по которым еще не были произведены выплаты. Оценка исполнения действий в семи ключевых областях.Банк оценил результативность программ, реализованных им в Бангладеш, в 7 ключевых областях (энергетика, обра- зование, транспорт, кризисное управление в условиях природных катастроф, развитие сельского хозяйства и природных ресурсов, городское развитие и расширение доступа к чистой питьевой воде и санитарным условиям). При этом рассматриваемые области охва- тывали до 90% финансируемых банком проектов и программ в Бангладеши до 80% техни- ческой помощи. Наиболее существенный вклад АБР внес в развитие таких секторов, так энергетика, кри- зисное управление в условиях природных катастроф, городское развитие и расширение доступа к чистой питьевой воде и санитарным условиям. Например, для целей развития кризисного управления в условиях природных катастроф Банк внедрил целый набор эф- фективных и инновационных управленческих методик и технологий; для целей городского развития и повышения качества питьевой воды и санитарных условий - внес существен- ный вклад в развитие городских систем общественного здравоохранения. В четырех из семи секторов долгосрочный вклад банка в развитие сектора был оценен как существен- ный, в других трех- как умеренный. Образование. Программа развития образования в Бангладеш – третья по значимости программа, реализуемая Банком, и именно в секторе образования действия банка были оценены как успешные. Отдельная оценка программы АБР по развитию сектора образо- вания показала, что Банк эффективно реализует секторный подход к развитию начального образования в стране, что также является примером успешного и эффективного взаимо- действия с национальными стейкхолдерами. Программа развития сектора образования оказывает положительное влияние на укрепление «права собственности» национального правительства Бангладеш над процессом развития, совершенствует управление систе- мой образования, улучшает координацию различных партнеров и повышает доступность образования для населения. Однако, некоторые проблемы сохраняются. Так, например, несмотря на прогресс в деле повышения уровня вовлеченности населения в систему об- разования и доступности образования, показатели уровня грамотности среди взрослого населения в стране остались невысокими. Развитие городской инфраструктуры, водоcнабжение и санитария. Результаты оцен- ки реализации отдельной программы АБР по развитию этого сектора показали, что АБР внес существенный вклад в обеспечение доступности чистой питьевой воды и санитар- ных условий для населения страны и совершенствование городского управления. Однако устойчивость этой программы вызвала сомнение, поскольку необходимые национальные реформы так и не были осуществлены, а тарификация услуг в данном секторе – не была пересмотрена. В силу этих обстоятельств деятельность АБР в этом секторе была оценена лишь как частично успешная. Источник: Country Assistance Programme Evaluation for Bangladesh // Asian Development Bank, 2009. URL: http://www.adb.org/ Evaluation/resources-list.asp?type=5&p=evalcape (date of access: 28.03.2011) 368 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Как видно из приведенного примера, аналитическая группа АБР использовала для оценки страновой программы в Бангладеш два вида оценки: «сверху-вниз» (top- down) и «снизу-вверх» (bottom-up). Первый вид оценки позволил определить со- ответствие самой программы и стратегии банка в отношении Бангладеш приори- тетам национального правительства и долгосрочным стратегическим приоритетам самого Банка. С этой точки зрения, деятельность АБР в Бангладеш была признана успешной. Второй вид оценки использовался для анализа результатов и вклада от реализованных в Бангладеш проектов и программ в отдельных секторах в рамках страновой стратегии, рассчитанной на конкретный период. Здесь банк оценил свою работу как частично успешную. Основные причины, как показал анализ, кроются в недостаточно эффективной реализации принципа «права собственности» страны- партнера над программами развития и слабости систем государственного управле- ния в целом и на уровне отдельных секторов [ADB, 2009]. На основе результатов независимой оценки осуществляется совершенствование программы, механизмов ее реализации. Однако, для оценки результативности той или иной программы, помимо моделирования и экспериментов, используются так- же зондажные исследования (probe studies). Например, зондажное исследование в сфере образования в Индии позволило выявить разнообразные недостатки наци- ональной системы начального образования. Результаты подобных исследований обычно широко презентуются и обсуждаются. Подобный механизм распростра- нения информации позволяет привлечь внимание общественности и донорского сообщества к проблемам, обосновать необходимость дополнительных реформ того или иного социального сектора [WDR-2004, p.26]. Контрольные вопросы 1. В чем заключается особенность социальных секторов в контексте содействия международному развитию? 2. Что формирует повестку дня в сфере содействия развитиюсоциальных секторов? 3. Назовите ключевых стейкхолдеров в социальной сфере?. 4. Из чего складываются ресурсы финансирования развития социальной сферы? 5. Какие направления включает в себя содействие развитию социальной сферы? 6. Как осуществляется предоставление помощи развитию в социальных секторах? 7. Каковы основные проблемы предоставления помощи развитию в социальнойс- фере? 8. Что такое социальная защита в контексте содействия международному разви- тию? 9. Каковы основные направления обеспечения социальной защиты населения бед- ных стран? 10. Каковы основные причины плохого предоставления услуг для бедного населе- ния? ЛЕКЦИЯ №14. СМР В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 369 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. ADB (Asian Development Bank). 2009. Country Assistance Programme Evaluation for Bangladesh. ADB, Manila. URL: http://www.adb.org/documents/country-assistance- program-evaluation-bangladesh-2009 2. Batley, Richard. 2004. The Politics of Service Delivery Reforms // Development and Change 35 (1): 31-56. 3. Batley, Richard, and Claire McLoughlin. 2010. Engagement with Non-State Providers in Fragile State: Reconciling State-building with Service Delivery // Development Policy Review 28 (2) : 131-154. 4. Devereux, Stephen, and Rachel Sabates-Wheeler (eds.). 2007. Debating Social Protection. IDS Bulletin. Vol. 38, No. 3. IDS, Brighton. 5. International Food Policy Research Institute. 2002. Breaking the Cycle of Poverty. Mexico. Progresa. IFPRI, Washington, DC. URL: http://www.ifpri.org/sites/default/files/pubs/pubs/ib/ib6.pdf 6. Kabeer, Naila, and Sarah Cook (eds.).2010. Barriers to the Extension of Social Protection: Evidence from in Asia. IDS Bulletin. Vol. 41, no. 4. IDS, Brighton. 7. Leonard, Kenneth L., and David K. Leonard. 2004. The Political Economy of Improving Health Care for the Poor in Rural Africa: Institutional Solutions to the Principal–Agent Problem // Journal of Development Studies 40(4): 50-77. 8. Lewin, Keith. 2007. Improving Access, Equity and Transitions in Education: Creating a Research Agenda. CREATE Pathways to Access. Research Monograph 1. University of Sussex, Centre for International Education. 9. Lindert, Kathy et al. 2007. The Nuts and Bolts of Brazil’s Bolsa Família Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. SP Discussion Paper No. 0709. World Bank, Washington, DC. 10. Lindert, Kathy. 2011. Bolsa Família Program - Scaling up Cash Transfers for the Poor». MfDR Principles in Action: Sourcebook on Emerging Good Practices. 11. Mehta, Lyla, and Syne Movik. 2011. Shit Matters: The Potential of Community Led Total Sanitation. London: Practical Action Publishing. 12. OECD. 2006. Harmonising Donor Practices for Effective Aid Delivery.Volume 2: Budget Support, Sector Wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management. A DAC Reference Document. OECD Publishing, Paris. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/53/7/34583142.pdfOECD- 13. OECD. 2009. Promoting Pro-Poor Growth. Employment and Social Protection. OECD, Paris. 14. OECD-DAC. 2001. The DAC Guidelines on Poverty Reduction. OECD, Paris. 15. Peters, David H., Sanresh El-Saharty, Banafshesh Siadat, Katja Janovsky, and Marco Vujicic (eds.). 2009. Improving Health Services in Developing Countries: From Evidence to Action. World Bank, Washington, DC. 370 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 16. Sabates-Wheeler, Rachel, and Lawrence Haddad. 2005. Reconciling Different Concepts of Risk and Vulnerability: A Review of Donor Documents. Institute of Development Studies (IDS), University of Sussex, Brighton. URL: www.oecd.org/dataoecd/33/60/36570676.pdf. 17. The United Nations. 2010. Millennium Development Goals Report 2010. UN, New York. 18. Turrent, Victoria. 2009. Expanding support for Education in Fragile States: What Role for the Education for All-Fast Track Initiative? CREATE Pathways to Access. Research Monograph 30. University of Sussex, Centre for International Education. 19. World Bank. 2004. Making Services Work for Poor People. World Bank, Washington, DC. 20. World Bank. 2008. Aid Architecture: An Overview of the Main Trends in Official Development Assistance Flows. World Bank, Washington, DC. ЛЕКЦИЯ №15. СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 371 ЛЕКЦИЯ № 15 СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ План лекции 1. Эволюция глобальной повестки дня в сфере охраны окружающей среды. 2. Проблема изменения климата и международное сотрудничество в целях развития. 3. «Зеленый рост» и «зеленая экономика». 4. Ресурсы СМР в области охраны окружающей среды. 5. Мониторинг и оценка программ СМР в области охраны окружающей сре- ды. Вопросы изменения окружающей среды давно находятся в центре внимания международных организаций и институтов, национальных государств, главным образом, в связи с осознанием разрушительного влияния опережающего развития промышленного производстваи экономического роста на условия среды обита- ния человека не только в развитых, но и в развивающихся странах. Наращивание экономической, промышленной, военной мощи, прорывные научные открытия и изобретения середины прошлого века, позволили человечеству оказывать беспре- цедентное по своим масштабам воздействие на состояние окружающей его среды. Человек, как отмечено в Декларации Конференции ООН по проблемам окружаю- щей человека среды 1972 г., одновременно сотворен своей окружающей средой и располагает необходимыми ресурсами для ее изменения, благодаря тем духовным, нравственным, интеллектуальным и социальным возможностям, которые создают- ся внешним миром [Декларация, 1972]. Хотя данная формулировка представляется несколько идеалистической, следует принимать во внимание то, что деятельность человека может осуществляться как во вред, так и во благо окружающей среде. Важ- но, чтобы и то, и другое осознавалось на уровне национальных государств – раз- витых и развивающихся – и на глобальном уровне. Признание ответственности за наносимыйокружающей среде вред и негативное влияниеэкономического развития индустриально развитых стран на благосостояние стран Юга, а также принятие со- ответствующих коллективных мер по минимизации такого рода вреда характеризу- ют усилия международного сообщества в конце XX – начале XXIвв. 1. Эволюция глобальной повестки дня в сфере охраны окружающей сре- ды Внешняя среда, окружающая человека, представляет собой природное глобаль- ное общественное благо (ГлОБ). Атмосфера Земли, климат, озоновый слой, мировой океан, природные энергетические ресурсы, с точки зрения исследователей, изна- 372 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ чально являются неисключаемыми и конкурентными, несмотря на то, что практи- чески для каждого человека на планете являются доступными [Gardiner, LeGoulven, 2002, p.17]. Первое означает, что потребление экологических ГлОБ не имеет про- изводителя, который препятствовал бы его потреблению отдельными индивидами, не уплатившими за право потребления. Второе означает, что потребление экологи- ческих ГлОБ на Земле ограничено, и их использование индивидами или группами индивидов в одной части планеты сокращает возможности их потребления в дру- гой. Главными особенностями экологических ГлОБ являются чрезмерное использо- вание, злоупотребление и сложность их возобновления, приводящие к возникно- вению соответствующих видов глобального общественного зла (ГлОЗ), таких как загрязнение океана, глобальное потепление, разрушение экосистем и нарушение биоразнообразия [Aфонцев, 2002]. Глобальное неравенство наблюдается в потреблении экологических ГлОБ, уве- личивая уязвимость менее развитых стран перед лицом последствий от возникно- вения ГлОЗ в сфере окружающей среды. Сегодня повышение «сопротивляемости» развивающихся стран изменению климата и обеспечение устойчивости развития составляет основу международных форумов, коллективных действий, политиче- ских мер и инициатив. Но так было не всегда. Первая Всемирная Конференция ООН по проблемам окружающей среды чело- века состоялась лишь в 1972 г. в Стокгольме. Тогда же была учреждена Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). Однако подлинное объединение проблем раз- вития и экологии произошло не так давно, в 1987 г. В этот год вышел исторический доклад «Наше общее будущее», подготовленный Всемирной комиссией по окружа- ющей среде и развитию во главе с Г.Х. Брундтланд [OurCommonFuture, 1987]. Его составители впервые рассмотрели обе проблемы во взаимосвязи и предложили но- вые подходы к их решению в рамках концепции устойчивого развития. Доклад комиссии Брундтланд обратил внимание на то, что будущему всех наций в мире угрожают общие вызовы. «Все люди на земле зависят от одной биосферы, которая обеспечивает устойчивость их существования», – говорится в докладе. «В масштабе планеты наблюдается неравномерное потребление ресурсов, которые предоставляет нам наша планета: кто-то потребляет непомерно много, практически ничего не оставляя будущим поколениям, другие – настолькомало, что вынуждены существовать в голоде, нищете, болезнях, раньше умирать. <…> Несмотря на замет- ный прогресс, когда все больше детей, рождающихся сегодня в мире, могут рассчи- тывать на более долгую жизнь и более качественное образование, чем их родители, повышение уровня жизни требует еще больших усилий» [Our Common Future, 1987, Ch.I:A Threatened Future, I-Introduction]. Неудачи, связанные с обострением экологических проблем во всем мире, авторы доклада связывают с непреодоленной и только усугубляющейся проблемой бедно- сти и слишком ограниченными представлениями о благополучии и процветании. Так, авторы обращают внимание на тот факт, что многие бедные страны пойманы в ловушку – в своей борьбе за выживание они вынуждены изо дня в день увеличи- вать масштабы использования природных ресурсов, истощение которых приводит ЛЕКЦИЯ №15. СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 373 к еще большему обнищанию. При этом, по мнению авторов, благополучие некото- рых стран оказывается ненадежным в силу того, что оно зиждется на чрезмерном использовании природных ресурсов и промышленном производстве, которое обе- спечивает прогресс и экономический рост, но лишь в краткосрочной перспективе. С проблемами, связанными со злоупотреблениями и ограниченным доступом к природным ресурсам, мир сталкивался и раньше. Однако ранее они в большей степени имели локальный характер, а возможные последствия не были системны- ми, угрожали только тем странам, которые с ними сталкивались. В современном мире увеличение масштабов воздействия человека на природу и ее ресурсы при- вело к увеличению негативных физических эффектов и расширению масштабов их распространения, выходу за пределы границ отдельных государств [Our Common Future, 1987, Ch.I: A Threatened Future, I-Introduction]. С развитием общества, ростом численности населения увеличиваются и его по- требности в природных ресурсах, растет использование ископаемого топлива. По- следнее приводит к увеличению выбросов углекислого газа в атмосферу, вызывая глобальное потепление. Не менее катастрофичным по своим последствиям для окружающей среды оказывается истощение озонового слоя в результате попадания в атмосферу газов от производства мыла, использования холодильников и аэрозо- лей. Угрозу выживанию человечества представляет также загрязнение воздуха в ре- зультате деятельности заводов и других крупных промышленных производств, при- водящее к исчезновению лесов и озер, повреждению памятников культурного на- следия, даже если источник загрязнения находится за тысячи км от природных и культурных объектов. Хранение и размещение токсичных отходов химических про- изводств также содержат недопустимые риски для окружающей среды, не говоря уже о влиянии на здоровье человека. При этом токсичные отходы остаются опас- ными на протяжении нескольких веков. Опустынивание и обезлесение территорий также ведут к нарушениям мировой экосистемы. [Our Common Future, 1987, Ch.I: A Threatened Future, I-3]. Все эти угрозы носят глобальный характер, поэтому ответственность за сохра- нение окружающей среды признается как за развитыми, так и развивающимися странами. Тем не менее, большая подверженность угрозам развивающихся стран признается безоговорочно. В конечном счете авторы доклада «Наше общее будущее» приходят к выводу, что проблемы, связанные с развитием и окружающей средой, взаимосвязаны и долж- ны рассматриваться в комплексе при выработке глобальной повестки дня, приводя следующие аргументы. Во-первых, последствия от экологических изменений взаимосвязаны между со- бой. Масштабная вырубка лесов ускоряет эрозию почв и заиливание рек и озер. За- грязнение воздуха и окисление среды приводят к гибели лесов и озер. Это дает осно- вания полагать, что при комплексном подходе улучшение в одной сфере, например, 374 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ принятие политических мер по защите лесов, повысит вероятность положительных изменений в другой сфере, например, даст импульс реализации проектов по охране и рациональному использованию почв, и т.д. Во-вторых, изменения в окружающей среде оказывают влияние на процессы эко- номического развития. Например, политика в области сельского хозяйства может учитывать проблемы деградации водных, земельных и лесных ресурсов. Энергети- ческая политика в развивающихся странах может принимать в расчет необходи- мость преодолевать последствия от выбросов углекислого газа, окисления почв и вырубки леса, осуществляемой в целях получения биотоплива. Это означает, что вопросы экономики и экологии могут быть интегрированы в процесс выработки политических решений и законодательства не только в целях охраны окружающей среды, но и для обеспечения самого процесса развития. В-третьих, большое значение имеют проблемы социального и политическо- го развития, также тесно связанные с проблемами изменения окружающей среды. Например, стремительный рост численности населения, имеющий колоссальные последствия как для окружающей среды, так и для процесса развития во многих регионах земного шара, во многом обуславливается положением женщин в обще- стве, а также преобладающими культурными и иными (например, религиозными) ценностями. Изменения, связанные с ухудшением окружающей среды, также могут являться источником социальной напряженности в обществе, во многом из-за не- справедливого распределения и ограниченного доступа к ресурсам. Наконец, в-четвертых, территориальные границы оказываются прозрачными перед лицом экологических угроз. Для экосистем не существует границ: загрязне- ние воды или радиоактивные выбросы в одной точке земного шара могут превра- титься в угрозу международного или общемирового масштаба [Our Common Future, 1987, Ch.I: A Threatened Future, II]. Комиссия Брундтланд сделала акцент на том, что подход к развитию и охране окружающей среды, основанный на принятии решений по преодолению послед- ствий от экологических изменений или катастроф пост-фактум, продемонстриро- вал свою несостоятельность. В качестве альтернативы предложила принципиально новую концепцию устойчивого развития (the concept of sustainable development), по- зволяющую интегрировать политику в сфере охраны окружающей среды и страте- гию развития. При этом термин «развитие» используется здесь в широком смысле и включает в себя процессы экономической и социальной трансформации в странах «третьего мира». Сам же процесс интеграции, по мнению авторов концепции, дол- жен затрагивать не только бедные, но и богатые страны. Устойчивое развитие понимался комиссией Брундтланд как процесс, при кото- ром использование ресурсов, направления инвестиционных потоков и технологи- ческого развития ориентированы на укрепление как настоящего, так и будущего потенциала удовлетворять потребности и ожидания человека [Our Common Future. Ch.2: Towards Sustainable Development]. ЛЕКЦИЯ №15. СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 375 Концепция устойчивого развития включала в себя: • идею потребностей, в частности, естественных потребностей бедного насе- ления всего мира, на которые необходимо обращать вниманиев первую оче- редь; • идею ограничений, накладываемых современным уровнем развития техно- логий и социальных отношений на способность окружающей среды удовлет- ворять настоящие и будущие потребности населения Земли. Комиссия Брундтланд полагала, что движение к устойчивому развитию требу- ет изменений во внутренней и внешней политике всех государств. Каждая страна должна выработать индивидуальные условия реализации политики устойчивого развития, которая, при этом, должна рассматриваться как задача глобального уров- ня. Доклад «Наше общее будущее послужил основой для выработки соответствую- щей Декларации, подписанной на Саммите Земли в Рио-де-Жанейро в 1992 г., при- нятию «Повестки дня на XXIвек» и учреждению Комиссии ООН по устойчивому развитию. Тогда же в качестве первого шага в решении проблемы изменения кли- мата на Встрече ООН на высшем уровне «Планета Земля» была принята Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН)153. В дополнение к ней в 1997 г. был принят Киотский протокол154, установивший це- левые показатели по сокращению выбросов в атмосферу вредных веществ для про- мышленно развитых, стран, которые должны были быть достигнуты к 31 декабря 2012 г. В 1998 г. Всемирная метеорологическая организация (ВМО)155 и ЮНЕП156 созда- ли Межправительственную группу экспертов по изменению климата (МГЭИК)157 в целях обеспечения изучения процесса и выработки практических рекомендаций по противодействию изменению климата на планете. В 2009 г. в рамках Конференции ООН по изменению климата158 в Копенгагене свыше 70 стран изъявили желание ассоциировать себя с принятым там соглашением о сдерживании роста глобальной температуры с помощью значительного сокраще- ния выбросов159. Однако Копенгагенское соглашение не являлось международным юридическим документом и фактически стало лишь декларацией о намерениях. В 2010 г. Конференция ООН по изменению климата в Канкуне завершилась вы- работкой пакета сбалансированных решений, более или менее удовлетворяющих правительства стран-участниц конференции и определяющих будущие направле- ния деятельности по сокращению выбросов углекислого газа и повышению устой- чивости развивающихся стран перед лицом изменения климата. Пакет решений по- лучил название «Канкунские соглашения» (Cancun Agreements), в рамках которых 153 Рамочная конвенция об изменении климата РКИК ООН. URL: http://unfccc.int/essential_background/items/2877.php 154 Киотский протокол РКИК ООН. URL: http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php 155 Всемирная метеорологическая организация ООН (ВМО). URL: http://www.wmo.int/pages/index_ru.html 156 Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). URL: http://www.un.org/ru/ga/unep/ 157 Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК). URL: http://www.ipcc.ch/ 158 Конференция ООН по изменению климата. Копенгаген 2009 г. URL: http://www.denmark.dk/en/menu/Climate-Energy/COP15- Copenhagen-2009/cop15.htm 159 Copenhagen Accord. URL: http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/l07.pdf 376 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ участники конференции договорились о мерах по защите беднейших и уязвимых стран от изменения климата, в том числе посредством предоставления средств и технологий, необходимых для обеспечения самостоятельного устойчивого разви- тия [UNEP, 2011]. 2. Проблема изменения климата и международное сотрудничество в це- лях развития При первом приближении проблемы, связанные с изменением климата, по срав- нению с проблемами бедности, распространением инфекционных заболеваний и стагнацией экономики в развивающихся странах, не кажутся такими острыми вви- ду их «отложенных» последствий. Тем не менее, на международном уровне уже дав- но признается, что не уделяя должного внимания проблемам изменения климата, достичь прогресса в решении других приоритетных задач развития невозможно. Изменение климата подрывает основные элементы жизнедеятельности человека во всем мире, делая общеглобальными такие проблемы, как доступность питьевой воды, производство продуктов питания, здравоохранение и состояние окружаю- щей среды. При этом не радужными оказываются и прогнозы относительно влия- ния изменения климата на прогресс в достижении ЦРТ (Табл. 15.1). Не осуществляя наблюдений за состоянием и изменением климата, можно ожидать серьезного нару- шения не только экологического, но и экономического равновесия, особенно в тех странах, которые уже уязвимы перед экологическими вызовами. Наиболее подвер- женными угрозам и последствиям изменения климата являются женщины и дети [OECD, 2010, p.66]. Несмотря на то, что многие меры, направленные на развитие, приводят к сокраще- нию уровня уязвимости перед лицом климатических изменений, другие инициати- вымогут только усиливать эту уязвимость. Например, планы развития прибрежных территорий, не учитывающие повышение уровня моря, способны поставить людей, промышленные предприятия и основную инфраструктуру под угрозу и не обеспе- чат устойчивость в долгосрочной перспективе. Такой тип негативного воздействия получил название «плохой адаптации» («maladaptation»). Учет последствий клима- тических изменений повышает значимость поддержки на политическом уровне та- ких секторов, как сельское хозяйство, развитие сельских территорий, управление водными ресурсами [OECD, 2010, p.65-74]. Наиболее тяжелое бремя последствий изменения климата ложится на бедное на- селение развивающихся стран. Проблема изменения климата уже поставила под угрозу достижение некоторых ЦРТ, подорвав усилия национальных государств и международного сообщества по сокращению уровня бедности и достижению устой- чивости развития – см. Таблицу 15.1 [OECD, 2010, p.67]. ЛЕКЦИЯ №15. СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 377 Таблица 15.1. Возможные последствия изменения климата для некоторых Целей развития тысячелетия ЦРТ Примеры взаимосвязи с изменением климата ЦРТ 1: Ликвидация нищеты и Изменение климата, по прогнозам экспертов, приведет голода к существенному сокращению материальных активов (ресурсов) большинства бедных людей на планете, изменит направление экономического роста развивающихся стран и обострит проблему продовольственной безопасности на региональном уровне. Произойдет сокращение водных ресурсов, в результате роста температурного режима увеличится потребление воды. Производство продовольствия, тесно связанное с доступностью воды, столкнется с серьезными трудностями в тех регионах, где сегодня наблюдается недостаток и ограниченность водных ресурсов.. ЦРТ 3: Поощрение В развивающихся странах наблюдается диспропорция равенства мужчин и женщин включенности женщин в деятельность по обработке или и расширение прав и производству продукции, связанной с естественными возможностей женщин природными ресурсами, в частности в сельском хозяйстве, особенно подверженном негативным изменениям климата ЦРТ 4,5,6: Цели, Влияние климатических изменений на здоровье ориентированные на человека может быть прямым – через рост температуры, преодоление проблем тепловое излучение, наводнения, засуху и ураганы, – и развития, связанных со опосредованным – через развитие различных заболеваний здоровьем и сокращения качества и количества потребляемых продуктов и воды. ЦРТ 7: Обеспечение Изменение климата приводит к снижению качества и устойчивости развития производства природных ресурсов, разрушает экосистемы, окружающей среды влияя на уровень доходов населения развивающихся стран. В зоне повышенного риска находятся прибрежные территории ввиду повышения уровня моря, цунами и усиления интенсивности циклонов в некоторых районах планеты. Источник: OECD, 2010, p.66. В настоящее время международное сообщество выработало два способа реагиро- вания на вызовы климатических изменений: • смягчение негативных последствий изменения климата (mitigation) через со- кращение выбросов парниковых газов в атмосферу; • адаптация к изменению климата (adaptation) при одновременном укрепле- нии положительных возможностей для развития [OECD, 2010, p.68]. Большая часть выбросов углекислого газа в атмосферу приходится на развитые страны. Хотя МГЭИК признает ответственность всех стран за сохранение клима- тической системы Земли, основная роль в борьбе с изменением климата и предот- вращением негативных последствий отводится развитым и интенсивно развива- 378 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ющимся странам. Наряду с усилиями по сокращению выбросов углекислого газа развитым странам рекомендуется осуществить переход к экономике, основанной на низкоуглеродном производстве. Единого мнения относительно смягчения последствий изменения климата еще не выработано, однако уже сегодня очевидно, что климат на Земле меняется и нега- тивные последствия этого уже ощущаются в некоторых странах. В результате, про- блема интеграции механизмов адаптации к изменениям климата в экономическую политику, а также программы и проекты содействия развитию становится особенно острой. В 2006 г. министрами стран – членов КСР ОЭСР, ответственными за разви- тие и экологию, была принята Декларация, призвавшая международное сообщество доноров к «повышению координации усилий и распространению лучших практик» в области интеграции климатического измерения в политику содействия развитию. Для более успешного выполнения принципов декларации тремя годами позже, в 2009 году, КСР ОЭСР были подготовлены Руководящие политические принципы по включению адаптации к изменению климата в сотрудничество для развития [OECD, 2009, Integrating Climate Change Adaptation]. 3. «Зеленый рост» и «зеленая экономика» Ведя борьбу за сохранение окружающей среды и преодолевая последствия изме- нения климата, международное сообщество приходит к пониманию необходимости развития низкоуглеродного производства, сокращающего уровень выбросов в ат- мосферу углекислого газа. В последние годы начался процесс освоения новый кон- цепций «зеленого роста» и «зеленой экономики». «Зеленый рост». В 2009 г. на встрече министров стран – членовКСР ОЭСР, от- ветственных за развитие, была принята Декларация о зеленом росте [OECD, 2009, Declaration]. В ней, в частности, заявлялось, что кризис не может служить оправда- нием замораживания решения проблем, критически важных для будущего нашей планеты. Наоборот, выход из кризиса может быть найден за счет увеличения объ- емов «зеленых» инвестиций, построения экологичной инфраструктуры, развития «зеленой» экономики [OECD, 2009, p.1]. Для продвижения стран в направлении «зеленой» экономики важным является укрепление международного сотрудничества в таких сферах, как развитие и рас- пространение экологически чистых технологий, технологий для развития возоб- новляемых источников энергии, использование «зеленых» ИКТ, а также развитие международного рынка экологических товаров и услуг. Для выхода на путь «зеле- ного» роста признается важным сотрудничество развитых стран КСР ОЭСР между собой, со странами с интенсивно развивающейся экономикой и развивающимися странами [OECD, 2009, p.1]. Для реализации положений декларации КСР ОЭСР призвал сообщество доноров разработать Стратегию «зеленого роста» с целью экономического восстановления и достижения экологически и социально устойчивого экономического роста. С по- ЛЕКЦИЯ №15. СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 379 мощью стратегии ОЭСР предполагает осуществлять мониторинг ориентирован- ных на «зеленый рост» политик государств – членов КСР ОЭСР, а также основ- ных стран – партнеров ОЭСР [OECD, 2009, p.1-2]. «Зеленая экономика». ЮНЕП определяет «зеленую экономику» как ориентиро- ванную на улучшение благосостояния человечества и социальное равенство через существенное сокращение рисков, вызванных изменением окружающей среды и недостатком экологических ресурсов. При зеленой экономике рост доходов населе- ния и занятость должны поддерживаться и стимулироваться за счет государствен- ных и частных инвестиций, направленных на сокращение выбросов углекислого газа, повышение энергоэффективности и эффективности использования ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, сокращение биоразнообразия и минимизация ущерба, наносимого экосистемам. Катализатором развития таких инвестиций должны стать целевые государственные расходы, политические рефор- мы и изменения в сфере политического регулирования. Движение в направлении развития должно сохраняться и в большей степени опираться на восстановление/ укрепление национальной экономики как критического условия для повышения благосостояния и обеспечения безопасности бедного населения земного шара, ис- пользующего природные ресурсы для поддержания своей жизнедеятельности. Пе- реход к «зеленой экономике» состоится тогда, когда мировое сообщество полностью откажется от экономики «коричневой», основанной на использовании энергии ис- копаемого топлива (нефти и газа) [UNEP, 2011]. На сегодняшний день ЮНЕП осуществляет поддержку целого ряда развиваю- щихся стран в их переходе к «зеленой экономике», реализуя спектр специальных проектов. Можно отметить программу развития органического сельского хозяй- ства на Кубе, направленную на преодоление последствий продовольственного кри- зиса в начале 1990-х гг.; проект развития солнечной энергии на Барбадосе в целях преодоления зависимости государства от поставок топлива извне; программу раз- вития системы управления лесными угодьями в Танзании в целях адаптации к из- менению климата и повышения уровня благосостояния местного населения и ряд других проектов160. 4. Ресурсы СМР в области охраны окружающей среды В преддверии Конференции ООН по изменению климата 2009 г. в Копенгагене развернулась активная дискуссия о финансировании потребностей развивающихся стран в преодолении ими сложностей развития, возникающих в связи с изменением климата. Особое внимание уделялось оценке объемов ОПР в области охраны окру- жающей среды и анализу архитектуры СМР в соответствующем секторе. В октябре 2009 г. Группой Всемирного банка был подготовлен специальный доклад «Архитек- тура помощи в области охраны окружающей среды»: анализ статистических данных за 10 лет» [Castro, Hammond, 2009]. 160 Success Stories // United Nations Environmental Programme Web-site. URL: http://www.unep.org/greeneconomy/SuccessStories/tabid/29863/ Default.aspx 380 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Ввиду ожидаемого увеличения финансовой помощи развивающимся странам с целью преодоления последствий изменений климата и окружающей среды, соста- вители доклада, учитывая уроки от увеличения объемов ОПР в секторе здравоохра- нения, обратили внимание на увеличение числа доноров и каналов финансирования в секторе и необходимость решения данной проблемы в целях повышения эффек- тивности помощи. Сокращение числа доноров и каналов помощи рассматривается как способ рационализации международной помощи и средство уменьшения бю- рократических и административных издержек, обременяющих как развивающиеся страны, так и доноров [Castro, Hammond, 2009, p.i]. По подсчетам аналитиков Всемирного банка, за 2000-е гг.в рамках международ- ных обязательств в сектор окружающей среды донорами было направлено почти 100 млрд. долл. США (в ценах 2007 г.). При этом помощь была предоставлена по трем ключевым направлениям: (1) собственно ОПР в области сохранения окружа- ющей среды – 56 млрд. долл. США; (2) помощь на цели предоставления доступа к чистой воде и обеспечения санитарных условий – 33,2 млрд. долл. США; (3) другая помощь с «основным» акцентом на сохранении окружающей среды– 8,2 млрд. долл. США[Castro, Hammond, 2009, p.i]. В целом доля помощи сектору окружающей среды в общем пуле ОПР составила в среднем 15%. Если к этому добавить проекты, ориентированные исключительно на устойчивое развитие, то она вырастет до 20%. При этом объем помощи в области сохранения окружающей среды ежегодно растет на 5% [Castro, Hammond, 2009, p.i]. В структуре ОПР, предоставляемой на цели сохранения окружающей среды, на- блюдаются следующие тенденции: основная часть помощи – 35 % –выделяется на защиту окружающей среды в целом, 26 % – на поддержку систем управления водны- ми ресурсами, 18 % –выделяется на программы в сфере сельского хозяйства, лес- ного хозяйства и рыболовства; 13% –на программы городского развития, и 8% – на развитие возобновляемых источников энергии. Внутри сектора наиболее динамич- но развиваются такие направления, как поддержка возобновляемых источников энергии, управление водными ресурсами. По оценкам экспертов Всемирного банка, увеличение объемов средств, выделяемых на эти направления, явилось результатом актуализации проблем изменения климата. Объемы помощи, предоставляемой на цели реализации экологических программ в секторах сельского хозяйства, лесного хозяйства и рыболовства, не претерпели существенных изменений за 2000-е гг., а объемы помощи на цели городского развития сократились [Castro, Hammond, 2009, p.i]. Географическое распределение потоков ОПР в секторе окружающей среды вы- глядит следующим образом: АТР – 25%; страны Африки к югу от Сахары – 22%; Южной и Центральная Азия – 16%. Доля многосторонней помощи в области сохранения окружающей среды соста- вила в рассматриваемый период 31%. Основными направлениями, где она превали- ровала, явились рыболовство и городское развитие, где доля многосторонних орга- низаций достигает 40% [Castro, Hammond, 2009, p.i]. ЛЕКЦИЯ №15. СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 381 Две трети основной ОПР в секторе окружающей среды (core environmental aid) предоставляется семью основными донорами – Японией (16%), МАР (14%), Евро- пейской комиссией (9%), Германией (9%), США (9%), Франция (6%) и Голландия (6%). В число доноров, которые обозначают развитие окружающей среды в качестве основного приоритета своей деятельности, входят Азиатский фонд развития (17% от общего пула в сравнении со средним показателем 9%), Финляндия (16%), Дания (16%), Япония (16%), МАР (12%), Швеция (12%) и МБР (12%) [Castro, Hammond, 2009, p.i]. Объемы ОПР, предоставленной странами – членами КСР ОЭСР на цели борьбы с изменением климата (climate change aid) в 2000-е гг., оцениваются в 31 млрд. долл. США. Пятерку доноров, предоставивших наибольшие объемы такого рода помо- щи, составили: Япония (46%), Германия (24%), Европейская комиссия (9%), Фран- ция (9%), Дания (5%). В связи с тем, что основной фокус помощь был направлен на проблемы смягчения последствий изменения климата, то главными получателями помощи стали являлись страны со средним уровнем дохода и страны – реципиенты кредитов МАР: а Индия (15%), Китай (11%), Турция (9%), Индонезия (9%), Вьетнам (4%), Египет (4%) [Castro, Hammond, 2009, p.i]. Другой значимой тенденцией оказалось расширение числа доноров, предоставле- нию помощь в секторе окружающей среды. Например, в 2005-2007 гг. в 38 странах- партнерах присутствовало не менее 15 миссий доноров, предоставлявших помощь в секторе окружающей среды. В среднем на одну страну-партнера приходилось в 2000-е гг. от 6,3 до 8,4 доноров. С 1995 г. 25 доноров установили 410 дополнитель- ных партнерств в формате донор-реципиент в области охраны окружающей среды [Castro, Hammond, 2009, p.i-ii]. Кроме того в рассматриваемый период число субсекторов, в которых реализуют- ся мероприятия, направленные на защиту окружающей среды, также увеличилось. К ним, в частности, относятся такие сферы, как проведение исследований и про- фессиональная подготовка, торговля и развитие бизнес-услуг, пост-конфликтное восстановление. За 2000-е гг. архитектура финансирования в секторе окружающей среды суще- ственно усложнилась. Так, в 2009 г.помощь на цели сохранения окружающей среды предоставлял 31 донор, используя каналы 97 агентств, т.е. в среднем на каждого до- нора приходилось по 3 специальных агентства. Аналитики Всемирного банка насчи- тали более 1000 различных каналов предоставления помощи в секторе окружающей среды, включая более 30 доноров, не входящих в КСР ОЭСР, и дюжину небольших многосторонних агентств, выступающих операторами программ помощи. [Castro, Hammond, 2009, p.ii]. 382 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 5. Мониторинг и оценка программ СМР в области охраны окружающей среды Вопросы изменения климата, а, следовательно, и эффективность реализации про- грамм и проектов СМР в соответствующем секторе находятся в центре внимания экспертов международных организаций и исследователей. Для того, чтобы эффек- тивно распределять солидные «климатические» ресурсы, отбирать и планировать миссии по смягчению негативных последствий от изменения климата или адапта- ции к ним, сообщество доноров должно опираться на достоверные данные о том, какие механизмы работают, а какие нет[Prowse, Snilstveit, 2010, p.5]. В последние годы широкое распространение в сфере СМР получает подход, ос- нованный на оценке воздействия реализуемых программ, проектов, интервенций в странах-партнерах (impact evaluation approach). Подход основан на сопоставлении действительных и контрфактических результатов – тех, которых на самом деле не было, и отвечает на вопрос, о том, как бы ухудшились условия участников, если бы интервенция в сектор не производилась (Подробнее об этом см. Лекцию № 10). Воздействие рассчитывается на основе анализа различий между результатами в «наблюдаемой группе» (группе, испытывающей воздействие от реализуемой интер- венции) и «контрольной группе» (группе, не участвующей в программе) [Prowse, Sniltsvelt, 2010, p.17]. Оценка воздействия используется в различных секторах, в том числе и сектореох- раны окружающей среды. Используемые методологии оценки опираются на анализ статистики, а также интервью и краткосрочные полевые визиты [Prowse, Sniltsvelt, 2010, p.17]. Однако, несмотря на повышенное внимание к вопросам окружающей среды и изменения климата в последние годы, литературы, описывающей опыт оценки воздействия программ в этом секторе, практически нет. Отсутствие глубокий исследований по оценке воздействия в области борьбы с изменением климата компенсируется большим количеством примеров оценки ин- тервенций в области охраны окружающей среды. Часто эти исследования фокуси- руются на трех типах интервенций: защита заповедных зон, оплата экологических услуг и децентрализация управления лесным хозяйством [Prowse, Sniltsvelt, 2010, p.22]. Защита заповедных зон на протяжении долгого времени находится в центре международных усилий по охране окружающей среды. В зарубежной литературе описаны примеры реализации этой политики в Коста-Рике, Индонезии и Таиланде. Исследования используют технику сравнения для воссоздания контрфактических результатов и оценке влияния интервенций в сфере СМР на предотвращение обе- злесения в заповедных зонах[Prowse, Sniltsvelt, 2010, p.22]. Использование оценок воздействия в секторе окружающей среды в настоящее время ограничивается несколькими факторами. Во-первых, это отсутствие базовых показателей, осложняющих процедуру сопоставления, и длительные временные промежутки между интервенциями и оценкой их воздействия. Во-вторых, отно- ЛЕКЦИЯ №15. СМР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ 383 сительно ранняя стадия реализация стратегий в области изменения климата. На- пример, до сих пор большинство инициатив по адаптации ориентировано на совер- шенствование систем управления – проводить оценку воздействия на этой стадии пока невозможно. В-третьих, высокая стоимость проведения оценки воздействия в секторе окружающей среды [Prowse, Sniltsvelt, 2010, p.24-25]. Несмотря на существующие ограничения, оценки воздействия уже доказали свою эффективность при анализе результативности программ в области охраны окружа- ющей среды и постепенно получают все более широкое распространение при реа- лизации программ, направленных на борьбу с изменением климата. Это позволяет надеяться на то, что содействие развитию в этом важнейшем для судьбы всего чело- вечества сектора станет более эффективным уже в ближайшем будущем. Контрольные вопросы 1. Какие факторы обусловливают актуальность экологической проблематики в сфе- ре СМР на современном этапе? 2. Что такое экологические глобальные общественные блага и в чем их особенность? 3. Какое глобальное общественное зло формируется параллельно распространению экологических глобальных общественных благ? 4. Когда и в связи с чем было высказано предложение об интеграции повесток дня развития и охраны окружающей среды? 5. Раскройте содержание концепции устойчивого развития. 6. Какие проблемы развития обусловливают необходимость противодействия из- менениям окружающей среды на современном этапе? 7. Как изменение климата и окружающей среды влияет на достижение ЦРТ? 8. Что такое «зеленый рост» и «зеленая экономика»? 9. Каковы особенности архитектуры финансирования в секторе окружающей сре- ды на современном этапе? 10. Какие факторы ограничивают сферу использования оценок воздействия про- грамм СМР в секторе окружающей среды? СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Афонцев С. 2003. От борьбы к рынку: экономическая кооперативность в миропо- литическом взаимодействии // Международные процессы 1 (2). 2. Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей среды человека принята Конференцией Организации Объединен- ных Наций по проблемам окружающей человека среды, Стокгольм, 1972 год // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declarathenv.shtml 3. Медведев С.А., Томашов И.А. 2009. Концепция глобальных общественных благ // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика 2(24). 384 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ URL: http://iorj.hse.ru/2009--2/26762378.html 4. ADB (Asian Development Bank). 1993. Impact Evaluation Study of the Sagarnath Forestry Development Project in Nepal. ADB, Manila. 5. Begg, Kathryn, Frans van der Woerd, David Levy. 2005. The Business of Climate Change: Corporate Responses to Kyoto. Sheffield: Greenleaf Publishing. 6. Boyd, Emily, Natasha Grist, Sirkku Juhola, and Valerie Nelson. 2009. Development Futures in a Changing Climate // Development Policy Review 27 (6): 659-674. 7. Castro, Rocio, and Brian Hammond. 2009. The Architecture of Aid for the Environment: A Ten-year Statistical Perspective. World Bank, Washington, DC. 8. Gardiner, Rosalie, and Katell Le Goulven. 2002. Sustaining Our Global Public Goods // Towards Earth Summit 2002. Briefing Paper. URL: http://www.worldsummit2002.org/texts/Globalpublicgoods-briefing.pdf. 9. IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). 2007. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Working Group II Contribution to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press. 10. Johnson, Mark, and Josh Suskewicz. 2009. How to Jump-start the Clean Tech Economy // Harvard Business Review 11: 52-60. 11. OECD. 2006. Declaration on Integrating Climate Change Adaptation into Development Cooperation. Adopted by Development and Environment Ministere of OECD Member Countries on 4 April 2006. OECD, Paris. URL: http://www.oecd.org/ dataoecd/44/29/36426943.pdf 12. OECD. 2009. Declaration on Green Growth. Adopted at the Council Meeting at Ministerial level on 25 June 2009. OECD, Paris. 13. OECD. 2009. Integrating Climate Change Adaptation into Development Cooperation: Policy Guidelines. OECD, Paris. 14. OECD. 2010. Development Cooperation Report 2010. OECD, Paris. 15. Our Common Future. Report of the World Commission on Environment and Development: Transmitted to the General Assembly as an Annex to document A/42/427 - Development and International Cooperation: Environment // The UN Documents. Gathering a body of global agreements. URL: http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm 16. Prowse, Marti, and Birte Snilstveit. 2010. Impact Evaluation and Interventions to Address Climate Change: A Scoping Study // Journal of Development Effectiveness 2 (2): 228-262. 17. Tang, Kenny, and Ruth Yeoh (eds.). 2007. Cut Carbon, Grow Profits: Business Strategies for Managing Climate Change and Sustainability. Enfield: Middlesex University Presss, 2007. 18. UNEP (United Nations Environmental Programme). 2011. Towards a Green Economy. Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication. UNEP, New York. 19. World Bank. 2008. Social Dimensions of Climate Change. World Bank, Washington, DC. 20. Yamin, Farhana. 2004. Climate Change and Development // IDS Bulletin 35 (3). ГЛОССАРИЙ 385 ГЛОССАРИЙ 1. Абсолютное обнищание (Absolute poverty) – положение, при котором на- селение или его определенная часть в состоянии удовлетворять лишь самые минимальные базовые потребности в продовольствии, одежде и жилье. 2. Абсорбционная способность (Absorptive capacity) – способность страны эффективно использовать внешние финансовые ресурсы, в данном случае ресурсы, поступаемые в виде двусторонней и/или многосторонней помощи развитию. 3. Агробизнес (Agribusiness) – сочетание понятий «сельское хозяйство» и «биз- нес», отражающее широкое определение аграрного сектора, включая произ- водство сельскохозяйственного сырья, фермерство, сбор урожая, его перера- ботку, хранение и реализацию. 4. Адаптация (Adaptation) – система инициатив и мер, направленных на сокра- щение уровня уязвимости природных и человеческой систем перед лицом на- ступивших или ожидаемых угроз от изменения климата. 5. Базовое образование (Basic education) – комплекс образовательных меро- приятий, осуществляемых в различных рамках (формального, неформально- го и информального образования), направленных на удовлетворение базовых учебных потребностей. В соответствии с Международной стандартной клас- сификацией образования (МСКО) базовое образование включает начальное образование (первый этап базового образования) и первый этап среднего об- разования (второй этап базового образования). 6. Бедность (Poverty) – ограниченность доходов и денежных средств населения и его экономическая депривация, ограниченный доступ к образованию, услу- гам здравоохранения, чистой питьевой воде, а также другие аспекты социаль- ного неравенства, негативно влияющие на социальное положение непривиле- гированных групп населения 7. Биоразнообразие (Biodiversity) – разнообразие мира живых организмов, включая разнообразие внутри видов и между видами и природными экоси- стемами. 8. Биотопливо (Biofuel) – любое жидкое, газообразное или твердое топливо, произведенное из растений или органических материалов. 9. Внешние эффекты помощи (External effects of aid) – экономические и поли- тические эффекты, связанные с предоставлением помощи на цели развития развивающейся страны. 10. Внешний дефицит (Foreign exchange gap) – понятие, используемое в «моде- ли двух дефицитов» Х. Ченери и А. Страута для обозначения дефицита ино- странной валюты, вызываемого превышением объема расходов на импорт товаров над объемом экспортной выручки. 386 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 11. Внутренний дефицит (Savings gap) – понятие, используемое в «модели двух дефицитов» Х. Ченери и А. Страута для обозначения дефицита внутренних сбережений, определяемого как разница между заданным программой нацио- нального развития объемом инвестиций и объемом внутренних сбережений. 12. Возобновляемые источники энергии (Renewable resources) – экологиче- ски чистые источники непрерывно возобновляемых в биосфере Земли видов энергии: солнечной, ветровой, океанической, гидроэнергии рек. 13. Волатильность помощи (Aid volatility) – неустойчивость поставок помощи, отклонение реальных поставок от обещанного объема помощи. 14. Гендерное равенство (Gender equality) – равенство полов. Цель достижения гендерного равенства направлена на обеспечение равных возможностей для мужчин и женщин, равное уважение их прав и обязанностей. 15. Глобализация (Globalization) – постепенный и все более углубляющийся процесс интернационализации мировых экономических, политических, со- циальных и культурных связей. 16. Глобальный Юг (Global South) – понятие, отражающее проблему неравен- ства и деления мира на «богатые северные» и «бедные южные» страны. 17. Государственное строительство (State-building) – внутренний, националь- ный процесс укрепления потенциала, институтов и легитимности государ- ства, обусловленный динамикой развития взаимоотношений между государ- ством и обществом. 18. Государственно-частное партнерство (Private-Public Partnership) – форма сотрудничества между государственными органами и частными компания- ми, направленная на обеспечение финансирования, строительства, рекон- струкции, управления, поддержания инфраструктуры, предоставления услуг. 19. Грамотность (Literacy) – в соответствии с определением, принятым ЮНЕСКО в 1958 г., заключается в способности прочитать и написать простой короткий текст на тему из повседневной жизни, понимая прочитанное и написанное. Со временем концепция грамотности претерпела изменения и сейчас охва- тывает группы навыков во многих областях, каждая из которых имеет свою шкалу для измерения уровня усвоения навыков и служит различным целям. 20. Грант (Grant) – трансферт в денежной или натуральной форме, не приводя- щий к формированию долгового обязательства у получателя. К грантам при- равниваются также суммы прощенного долга, гранты (трансферты) неправи- тельственным организациям, некоторые виды затрат донора на реализацию программ помощи, а также потоки, подобные грантам. 21. Грант-элемент (Grant-element) – интегральный показатель, используемый для сопоставления условий предоставления различных кредитов и займов. Показывает, какую часть платежа в счет погашения долга кредитор недопо- лучит в условиях предоставления кредита на более льготных условиях, чем действующие рыночные. ГЛОССАРИЙ 387 22. Двусторонняя помощь развитию (Bilateral Development Aid) – доброволь- ная помощь одного государства другому на цели развития, оказываемая на базе двустороннего межгосударственного соглашения. 23. Донор (Donor) – государство или организация, предоставляющая ОПР. 24. Другие страны с низким уровнем дохода (Other Low-Income Countries) – развивающиеся страны, которые не классифицируются как наименее разви- тые страны и чей доход на душу населения составляет 1005 долл. США и ниже. 25. Зависимый, или периферийный капитализм (Dependent/peripheral capitalism) – тип хозяйственной системы, развивающийся, по мнению пред- ставителей неомарксистской теории неоколониализма, в странах «третьего мира» в результате сохраняющейся экономической подчиненности процесса развития этой группы стран интересам развитых стран. 26. «Зеленая экономика» (Green economy) – экономика, ориентированная на улучшение благосостояния человечества и социальное равенство через суще- ственное сокращение рисков от изменения окружающей среды и недостатка экологических ресурсов. 27. Импортозамещающая индустриализация (Import substitution industrialization) – проведение индустриализации с созданием в националь- ной экономике отраслей промышленности, производящих продукцию, заме- щающую импорт. 28. Индекс развития человеческого потенциала ( Human Development Index) – интегральный показатель оценки уровня развития национальной экономики, оценивающий достижения в трех областях: долгая и здоровая жизнь населе- ния страны, доступ к получению образования и достойный уровень жизни. 29. Индустриализация (Industrialization) – процесс социально-экономического перехода от аграрного типа общества к индустриальному, с преобладанием промышленного производства в экономике. 30. Инклюзивное развитие (Inclusive development) – развитие, в котором ос- новным объектом политики выступают маргинальные слои населения неза- висимо от пола, возраста, национальности, сексуальной ориентации, физиче- ской дееспособности и экономического положения. Политика инклюзивного развития прежде всего ориентирована на преодоление углубляющегося нера- венства по всему миру несмотря на экономический рост 31. Иностранная помощь (Foreign Aid) представляет собой добровольную пе- редачу средств (в форме товаров, навыков, «ноу-хау», грантов, кредитов (за- ймов)) одной страной другой на льготных условиях; 32. Информационно-коммуникационные технологии (Information and Communication Technologies) – оборудование по обработке и передаче ин- формации, программное обеспечение, компьютерные сети, носители инфор- мации в цифровой форме, а также связанный с их использованием комплекс услуг. 388 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 33. Канал помощи (Aid channel) – первое звено в цепочке распределения финан- совых и других ресурсов в рамках ОПР. 34. Капитальный фундаментализм (Capital Fundamentalism) – парадигма, определяющая характер зависимости между темпами экономического роста и темпами роста инвестиций как линейную функцию, когда увеличение объема инвестиций автоматически приводит к повышению темпов экономического роста. 35. Комплементарные инвестиции (Complementary investments) – в новой тео- рии роста инвестиции, осуществляемые государством в производственную и социальную инфраструктуру в национальной экономике, для стимулирова- ния частной предпринимательской деятельности. 36. Контрфактический результат (Counterfactual outcome) – это гипотетиче- ский результат реализации программы, показывающий, какой эффект был бы оказан на получателей помощи, если бы данная программа не реализовыва- лась. 37. Координация помощи (Donor Coordination) – координация действий стран- доноров 38. Кредит (заем) (Credit, Loan) – транзакция по передаче ресурсов в натураль- ной или денежной форме, в результате которой у заемщика формируются долговые обязательства. 39. Льготный кредит (Concessional loan) – в практике предоставления ОПР кредит, содержащий грант-элемент в размере не менее 25%, в более широком смысле кредит, процентные ставки по которому ниже рыночных. 40. Мальтузианская ловушка (Malthusian trap) – зависимость между темпами экономического роста и темпами роста населения, при которой всякое кра- тковременное повышение темпов экономического роста автоматически при- водит к повышению рождаемости, а рост численности населения неизбежно снижает уровень подушевого дохода, что приводит к снижению рождаемо- сти, что, в свою очередь, снижает темпы экономического роста и т.д. 41. Международный транспортный коридор (International transport corridor) – часть национальной или международной транспортной системы, которая обеспечивает значительные международные грузовые и пассажир- ские перевозки между отдельными географическими районами. Включает в себя подвижной состав и стационарные устройства всех видов транспорта, работающие на данном направлении, а также совокупность технологических, организационных и правовых условий осуществления этих перевозок. 42. Механизм неэквивалентного обмена (Non-equivalent exchange mechanism) – предложенный А. Эммануэлем алгоритм осуществления тор- гового обмена, объясняющий механизм перетока создаваемой в развиваю- щихся странах добавленной стоимости в развитые страны из-за недооценки стоимости факторов производства в развивающихся странах и завышения стоимости факторов производства в развитых странах ГЛОССАРИЙ 389 43. Минимальное критическое усилие (Critical minimum effort) – необходимый для перехода к самоподдерживающемуся росту уровень инвестиций, опреде- ляемый американским экономистом Х. Лейбенштейном как 12–15% нацио- нального дохода. 44. Миростроительство (Peace-building) – действия, предпринимаемые между- народными или национальными акторами для установления мира, понимае- мого как отсутствие вооруженного конфликта («негативный мир») и наличие минимального уровня общественного участия в политическом процессе (как компонента «позитивного мира»), который может поддерживаться в отсут- ствие международной миротворческой операции. 45. Многоаспектная (многомерная) бедность (Multidimensional poverty) – бед- ность, которая не сводится к проблеме ограниченности денежных средств и материальных лишений и включает ограничения в возможностях получать образование, элементарные услуги здравоохранения, чистую питьевую воду и прочие аспекты социального неравенства, негативно влияющие на социаль- ное положение непривилегированных групп населения 46. Многосторонний банк развития (МБР) (Multilateral development bank) – международная валютно-финансовая организация, предоставляющая кре- диты в целях развития. Как правило деятельность МБР имеет региональный характер (Азиатский банк развития, Африканский банк развития, Межаме- риканский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития). Исключение составляет Международный банк реконструкции и развития, специализированное учреждение ООН, деятельность которого распростра- няется на все регионы планеты. 47. Многосторонняя официальная помощь развитию (Multilateral development aid) – помощь, оказываемая коллективно странами – членами международной организации стране – члену этой организации на базе меж- дународного соглашения/договора 48. Модель «двух дефицитов» (Two-gap model) – созданная американскими эко- номистами Х. Ченери и А. Страутом модель экономического роста с двумя дефицитами, показывающая возможности использования помощи развитию для преодоления существующих внутренних ограничений развития в стра- нах «третьего мира». 49. Модернизация (Modernization) – процесс перехода от традиционного обще- ства к индустриальному, т.е. обществу современности (modernity). 50. Мониторинг (Monitoring) – это систематический сбор информации о степе- ни достижения запланированных результатов проекта или программы. 51. Наименее развитые страны (Least Developed Countries) – список бедных стран, составляемых ООН. Список пересматривается каждые три года. Для отнесения страны к наименее развитой должны соблюдаться три критерия: низкий уровень валового национального дохода на душу населения; критерий 390 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ слабости людских ресурсов, рассчитываемый с использованием индекса ре- ального качества жизни на основе показателей: питания, здоровья, образова- ния, грамотности взрослого населения; критерий экономической уязвимости, рассчитываемый на основе показателей нестабильности сельскохозяйствен- ного производства, нестабильности экспорта товаров и услуг, концентрации товарного экспорта и т.д. По состоянию на середину 2012 г. в этот список включены 48 стран. 52. Невозобновляемые источники энергии (Non-renewable resources) – природ- ные источники, которые образуются или восстанавливаются гораздо медлен- нее, чем расходуются: уголь, нефть, природный газ, торф, ядерное горючее. 53. Неправительственные организации (НПО) (Non-governmental organizations – NGOs) – общественные организации, целью которых являет- ся осуществление деятельности, направленной на сокращение бедности, за- щиту окружающей среды, обеспечение основных социальных благ и т.д. 54. Несвязанная помощь (Untied Aid) – это кредиты и гранты, которые могут полностью беспрепятственно использоваться получателем для финансирова- ния закупок товаров и услуг практически в любой стране мира. 55. Нестабильное государство (Fragile state) – государство, неспособное удов- летворить общественные ожидания или управлять изменениями в ожидани- ях и потенциале с помощью политического процесса. 56. Неэкспериментальные или квази-экспериментальные методы оценивания (Nonexperimental or Quasi-Experimental Designs) – группы методов оценки, основанных на принципе сопоставления, при котором находится идеальное сопоставление, которое отвечает характеристикам группы воздействия, ис- пользованное при проведении других оценок. При этом, характеристики группы, рассмотренной в других исследованиях, должны совпадать с характе- ристиками группы, рассматриваемой при проведении текущей оценки. 57. Новыe индустриальные страны (Newly Industrialized Countries) – группа бывших развивающихся стран, которые успешно прорвали «ловушку эконо- мической отсталости», завершив процесс индустриализации (Таиланд, Индо- незия, Сингапур, Филиппины и др.). 58. «Новые» доноры (New donors) – страны-доноры не входящие в КСР ОЭСР. 59. Обезлесение (deforestation) – природный или антропогенный процесс, пре- вращающий залесенные территории в территории без леса. 60. Опустынивание (desertification) – деградация земли в засушливых, полу- засушливых и пустынных территориях в результате воздействия различных факторов, включая климатические изменения и деятельность человека. 61. Организационная структура управления – совокупность специализирован- ных функциональных подразделений, взаимосвязанных в процессе обосно- вания, выработки, принятия и реализации управленческих решений. ГЛОССАРИЙ 391 62. Официальная помощь в целях развития (ОПР) (Official Development Assistance, ODA) определяется КСР ОЭСР как транзакции, осуществляемые с целью содействия социальному развитию развивающихся стран, а также со- держащие финансовые условия грантовой поддержки, которые должны пре- доставляться на концессионной основе. ОПР предоставляется странам-пар- тнерам, определенным в качестве получателей ОПР в списке КСР ОЭСР либо международным многосторонним институтам с целью финансирования ими этих государств. При этом должны соблюдаться следующие условия. 1. Ресур- сы должны предоставляться официальными органами, включая центральные правительства и региональные власти. 2. Основной целью каждой операции является ее направленность на содействие социально-экономическому разви- тию и повышению благосостояния развивающихся стран. 3. Помощь должна иметь льготный характер, который подразумевает наличие в помощи грант- элемента в размере не менее 25% (при расчете по фиксированной ставке дис- контирования в 10%). 63. Оценивание по итогам (Summative evaluation) – методика определения цен- ности программы на итоговом этапе реализации программных действий по- средством оценивания непосредственных результатов программы в целях получения информации о ее способности эффективно функционировать в заданных условиях 64. Оценка склонности (Propensity score) – сопоставление двух групп на осно- ве серии отобранных характеристик (оцененная вероятность отмеченных ха- рактеристик). 65. Оценка экс-анте (Ex-ante evaluation) – методика оценки, направленная на измерение заранее запланированных результатов будущих программ в сфере содействия развитию, которая проводится на основе данных текущей ситуа- ции, а также допущений, выявленных путем анализа экономических систем развивающейся страны 66. Оценка экс-пост (Ex-post evaluation) – методика оценки, которая измеряет действительные воздействия программы на индивидов, являющихся непо- средственными получателями результатов программы. 67. Оценка/оценивание (Evaluation) – проведение анализа прогресса для дости- жения определенных результатов. Оценка – не однодневное действие, а про- цесс оценки различного масштаба и глубины, осуществляемый в различных локальных точках одновременно в целях получения опыта для достижения результатов. Все виды оценок, даже оценки проектов, оценивающие релевант- ность результативность и другие критерии, должны быть связаны с долго- срочными результатами, а не только с непосредственными последствиями реализации проекта. 392 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 68. Перспективная оценка (Perspective evaluation) – оценка, как правило прово- димая до начала реализации проекта. Целью такой оценки является получе- ние ответа на вопрос о том, стоит ли реализовывать и оценивать ту или иную программу и проект; а также стоят ли полученные результаты затраченных усилий и ресурсов. 69. Пионеры развития (Pioneers of development) – группа стран, начавших про- цесс индустриализации в XIX в. 70. Помощь в интересах торговли (Aid for Trade) – специальный механизм ВТО по содействию включения развивающихся стран в мировую торговлю, созда- ния собственного потенциала для расширения их внешней торговли. Пред- ставляет собой систему мер в области содействия развитию, которые направ- лены на расширение возможностей развивающихся стран по укреплению своего торгового потенциала. Она включает в себя 1) техническую помощь в области торговли; 2) содействие развитию инфраструктуры торговли; 3) соз- дание производственных мощностей. 71. Помощь в области производства и распределения электроэнергии ( Aid to energy generation and supply) – помощь в разработке энергетической полити- ки, планировании и реализации отраслевых программ, а также в получении электроэнергии посредством использования возобновляемых и невозобнов- ляемых источников энергии. 72. Помощь продовольствием (Food Aid) – предоставление помощи на льгот- ных условиях в форме продовольствия или денежных средств на его приоб- ретение с целью поддержки реализации продовольственных программ. 73. Помощь развитию (Development aid/development assistance) – передача ре- сурсов в различных формах (товары, продовольствие, техническая помощь, финансовые средства, льготные кредиты и др.) развивающимся странам для удовлетворения базовых потребностей населения, уменьшения бедности, а также обеспечения основных прав и свобод, т.е. для содействия развитию этих стран. 74. Порочный круг нищеты (Poverty trap) – самовоспроизводящаяся ситуация, когда исходный низкий уровень жизни населения порождает последующие события, неизбежно возвращающие участников к исходной ситуации. 75. Преодоление негативных последствий изменения климата (Mitigation) – предотвращение процессов изменения климата через сокращение выбросов углекислого газа в атмосферу. 76. Прогресс (Progress) – направление развития, переход от низшего к высшему, от менее совершенного к более совершенному. Это всегда движение вперед, в отличие от развития, где могут быть и регресс, и тупиковые ходы. 77. Продовольственная безопасность (Food security) – безопасность на инди- видуальном, семейном, национальном, региональном и глобальном уровнях, которая достигается тогда, когда все люди в любое время имеют физический ГЛОССАРИЙ 393 и экономический доступ к достаточному количеству безопасных и питатель- ных продуктов для удовлетворения своих потребностей и предпочтений в еде для активной и здоровой жизни. 78. Пролиферация доноров (Donor Proliferation) – рост числа доноров. 79. Прочее официальное финансирование ( Other Official Flows, OOF) – фи- нансовые потоки, в которые включаются транзакции официальных органов странам-партнерам, определенным в качестве получателей ОПР в списке КСР ОЭСР, которые не соответствуют критериям отнесения к ОПР в части целей помощи или меньшего объема грант-элемента. 80. Прямые иностранные инвестиции (Foreign Direct Investment) – приобре- тение иностранным инвестором не менее 10% доли в уставном капитале ком- мерческой организации. 81. Равновесие на низком уровне (Low-level equilibrium) – состояние равнове- сия в традиционной экономике, когда темпы экономического и демографиче- ского роста примерно равны и стремятся к нулевой отметке 82. Развивающиеся страны, не имеющие выхода к морю (Landlocked Developing Countries, LLDCs) – группа развивающихся стран мира, не имеющая морских границ, что ведет к росту издержек при участии во внешней торговле и огра- ничивает экономическое развитие. Всего в мире 48 стран не имеют выхода к морю, 31 из них относится к группе развивающихся. 83. Развитие (Development) – процесс, направленный на повышение качества жизни индивидов в терминах уровня доходов и потребления, качества пита- ния, медицинского обслуживания, образовательных услуг и т.д., через эконо- мический рост. Другими аспектами понятия развития являются: 1) создание условий для повышения самоуважения индивидов через создание системы не- обходимых экономических, социальных и политических институтов; 2) повы- шение уровня личной свободы индивидов через расширение возможностей выбора и обеспечение доступности товаров и услуг; 3) создание необходимых условий для повышения уровня самоуважения и самооценки индивидов за счет учреждения необходимых социальных, политических и экономических систем и институтов, обеспечивающих защиту прав и достоинства людей, их уважение. 84. Расходы на здравоохранение (Health Expenditures) – сумма государствен- ных и частных расходов на здравоохранение. 85. Результативность помощи (Aid effectiveness) – достижение заранее опре- деленных результатов экономического развития и развития человеческого капитала. Основными источниками повышения результативности помощи являются снижение уровня обусловленности помощи, формирование потен- циала в развивающихся странах для экономического развития, поддержка по- вышения эффективноcти (результативности) систем госуправления. 394 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 86. Реципиент (Recipient) – получатель помощи. 87. Рост ориентированный на бедные слои населения (Pro-poor growth) – та- кой тип экономической динамики, при котором доходы бедных слоев населе- ния растут более высокими темпами, чем доходы остальных групп. 88. Связанная помощь (Tied Aid) – оказание помощи в виде кредитов и грантов, предоставление которых определено условиями формальных и неформаль- ных соглашений. 89. Слаборазвитость (Underdevelopment) – экономическая ситуация, харак- терными чертами которой являются: низкий уровень жизни при наличии абсолютного обнищания, низкие уровни подушевого дохода и потребления, вялые темпы экономического роста, неудовлетворительное медицинское об- служивание, высокий уровень смертности и рождаемости, зависимость от иностранных государств и ограниченность маневра ресурсами, предназна- ченными для потребления. 90. Содействие развитию торговли (Trade facilitation) – комплекс мер, ориенти- рованный на упрощение процедур и формальностей в международной тор- говле; компонент программ помощи развитию торговли. 91. Социальная защита (Social protection) – государственные политические меры, направленные на сокращение уязвимости населения перед различны- ми рисками, укрепление их способности защищать себя самостоятельно в пе- риоды рисков и экономической нестабильности. К инструментам политики социальной защиты относятся социальное страхование и социальная помощь населению 92. Социальная политика (Social policy) – политика, применяемая правитель- ствами для регулирования социальных структур и рыночных институтов; предоставление населению социальных услуг, таких, как образование, здра- воохранение, занятость, социальная безопасность. 93. Социальная помощь (Social assistance) – меры, предпринимаемые государ- ством для передачи ресурсов депривированным слоям населения. Социаль- ная помощь включает, например, денежные выплаты бедным домохозяй- ствам, обеспечение жильем сирот и пожилых людей, программы социальной реабилитации, субсидии на основные продукты питания. 94. Социальная сфера (Social sector) – комплексная сфера содействия между- народному развитию, включающая такие области, как образование, здраво- охранение, водообеспечение и санитария, проблемы народонаселения, госу- дарственного управления и развития гражданского общества, преодоление конфликтов и достижения мира и безопасности, тесно пересекающиеся меж- ду собой, а также с другими элементами таких сфер, как экология, производ- ство, развитие инфраструктуры в развивающихся странах. 95. Списание долга развивающимся странам (Debt relief) – представляет собой соглашение между кредитором и страной-должником об облегчении долго- ГЛОССАРИЙ 395 вого бремени последнего путем частичного или полного прощения основного долга, реструктуризации задолженности за счет изменения срока, процент- ных платежей и т.д. 96. Список стран – получателей ОПР (DAC List of ODA Recipients) – пере- чень развивающихся стран и территорий, имеющих право получать ОПР, cоставляемый КСР ОЭСР. В современном списке КСР ОЭСР, утвержденном в 2011 г., страны классифицируются по уровню экономического развития в со- ответствии с уровнем национального дохода на душу населения. Всего в спи- ске четыре группы стран: 1) наименее развитые страны; 2) другие страны с низким уровнем дохода; 3) страны с уровнем дохода ниже среднего; 4) страны с уровнем дохода выше среднего. 97. Стагнирующий экономический рост (Economic stagnation) – экономиче- ская динамика, при которой темпы экономического роста колеблются около нулевой отметки. 98. Стейкхолдеры (Stakeholders) – это группы, организации или индивидуумы, на которые влияет организация и от которых она зависит. 99. Страны с высоким уровнем дохода (High Income Countries) – по классифи- кации Всемирного банка, страны с уровнем валового национального дохода на душу населения более 12275 долл. США. В эту группу включена 71 страна. 100. Страны с низким уровнем дохода (Low Income Countries) – по классифика- ции Всемирного банка, страны с уровнем валового национального дохода на душу населения менее 1005 долл. К этой группе относятся 6 стран, в основном африканские и азиатские. 101. Страны с уровнем дохода выше среднего (Upper Midde Income Countries) – по классификации Всемирного банка, страны с уровнем валового национально- го дохода на душу населения от 3976 долл. США до 12275 долл. США. К ним относятся 54 страны и территории, в основном из Латинской Америки и Вос- точной Европы. 102. Страны с уровнем дохода ниже среднего (Low-Middle Income Countries) – по классификации Всемирного банка, страны с уровнем валового националь- ного дохода на душу населения от 1005 до 3975 долл. США. В эту группу вклю- чены 40 стран и территорий из Африки, Азии, Латинской Америки, а также некоторые страны бывшего СССР. 103. Стратегия борьбы с бедностью (Poverty reduction strategy) – стратегия, на- правленная на достижение экономического роста и преодоление бедности посредством инструментов экономической и социальной политики и соот- ветствующих программ 104. Cтруктура помощи (Aid structure) – географическое, страновое, сектораль- ное и типовое (по типу помощи, например, связанная и несвязанная помощь и т.д.) распределение помощи. 396 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 105. Структурная трансформация (Structural transformation) – процесс преоб- разования национальной экономики при котором происходит изменение структуры занятости, структуры выпуска, структуры экспорта и импорта, а также соотношение между товарным и натуральным производством. 106. Тезис Зингера-Пребиша (Singer-Prebisch thesis) – тезис о действующей дол- говременной тенденции ухудшения условий торговли развивающихся стран вследствие различной эластичности спроса на товары экспорта развиваю- щихся и развитых стран. Развитые страны производят и экспортируют про- мышленные товары, спрос на которые эластичен. Развивающиеся же страны экспортируют преимущественно сырье и сельскохозяйственную продукцию, характеризующиеся неэластичным спросом. 107. Теория развития (Development theory) – наука, изучающая причины отста- лости отдельных стран и возможности ее преодоления. 108. Транзакционные издержки (Transaction costs) – операционные издержки сверх основных затрат на производство и обращение; косвенные, сопряжен- ные затраты, расходы, связанные с организацией дела, получением информа- ции, ведением переговоров, поиском поставщиков, заключением и оформ- лением контрактов, лицензий, обеспечением получения прав, юридической защиты, преодолением барьеров входа на рынок. 109. Управление, ориентированное на результат/управление по результатам (Result-based management) – это управленческая стратегия или подход, со- гласно которому организация обеспечивает гарантию того, что ее деятель- ность способствует достижению четко определенных результатов. Направлена на повышение результативности управления путем проведения мониторинга достижения ожидаемых результатов, интеграции полученных уроков управ- ления в дальнейшие управленческие решения. 110. Урбанизация (Urbanization) – экономический и демографический рост в го- родских центрах. 111. Устойчивое развитие (Sustainable development) – развитие, которое, удов- летворяя нужды и потребности нынешних поколений, не создает рисков и ущерба будущим поколениям. Родоначальники и последователи концепции считают, что эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций и научно-технического прогресса, а также развитие личности и общественных институтов должны быть согласованы друг с другом и укреплять нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей. 112. Филантропия (Philantropy) – оказание безвозмездной (или на льготных ус- ловиях) помощи тем, кто в этом нуждается, как в коллективных формах (фон- ды, организации), так и в виде индивидуального меценатства. Основной чер- той благотворительности и меценатства является свободный выбор формы, времени и места, а также содержания помощи. ГЛОССАРИЙ 397 113. Фонд (Fund) – общественная организация, которая ведает (принимает и рас- поряжается) средствами, поступающими к ней для каких-нибудь социально значимых целей. 114. Формативное оценивание/ оценивание на смысловом уровне (Formative evaluation) – методика оценки, направленная на обеспечение результативной имплементации программы в соответствии первоначально поставленными целями; осуществляется на каждой из стадий реализации проекта. 115. Фрагментация помощи (Aid Fragmentation) – безудержный рост идентич- ных проектов, реализуемых разными донорами в одном секторе одной стра- ны-реципиента помощи. 116. Цели развития тысячелетия (Millennium Development Goals) – восемь це- лей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия которых 192 го- сударства – члена ООН и, по меньшей мере, 23 международные организации договорились достичь к 2015 г. Цели развития включают в себя сокращение масштабов крайней нищеты, снижение детской смертности, обеспечение все- общего начального образования, содействие равноправию полов и расшире- нию прав женщин, улучшение охраны материнского здоровья, обеспечение экологической стабильности, борьбу с эпидемическими заболеваниями, та- кими, как СПИД, а также расширение всемирного сотрудничества с целью развития. 117. Центр и Периферия (Center and Periphery) – предложенное аргентинским экономистом Раулем Пребишем деление мира на две группы стран: Центр (богатые страны Севера) и Периферию (бедные страны Юга). 118. Цепочка создания стоимости (value chain) – комплекс работ от создания то- вара до его получения конечным потребителем. 119. Цифровой разрыв (Digital Divide) – отставание в использовании информа- ционно-коммуникационных технологий и Интернета в различных видах де- ятельности между частными лицами, домохозяйствами и компаниями и ре- гионами мира, находящимися на разных уровнях социально-экономического развития. 120. Частично несвязанная помощь (Partly Untied Aid) – кредиты и гранты, усло- виями предоставления которых является финансирование закупок товаров и услуг в определенном перечне стран, который включает практически все раз- вивающиеся страны и может также включать страну-донора. 121. Человеческая безопасность (Human security) – парадигма безопасности, пришедшая на смену прежним представлениям о том, что главным объек- том политики обеспечения безопасности является государство. Сторонники концепции считают, что в центре такой политики должен быть человек, лич- ность, индивид. 398 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ 122. Человеческое развитие (Human development) – концепция, родоначаль- ником которой является лауреат Нобелевской премии по экономике 1998 г. Амартия Сен. Согласно ей, экономический рост может считаться «развити- ем» только в том случае, если он обеспечивает удовлетворение главных чело- веческих потребностей. 123. Экзогенные искажения цен (Exogenous price distortions) – искажения цен, вызванные регулирующей деятельностью государства в экономике. 124. Экономический рост (Economic growth) – рост национального дохода, ва- лового внутреннего продукта, валового национального продукта либо этих показателей в подушевом измерении. 125. Экономический рост с «самораспространяющимися результатами» (Self- Propagating economic growth) – экономическая динамика, характеризую- щаяся рыночным механизмом распределения плодов экономического роста приводящим к поступательному увеличению доходов всех слоев населения. Таким образом в процессе экономического роста автоматически происходит увеличение благосостояния всех слоев населения в национальной экономике. 126. Экономическое развитие (Economic development) – процесс структурных преобразований, в ходе которого в течение длительного периода времени от- мечается рост реального подушевого дохода населения страны на фоне кон- сервации или уменьшения абсолютных масштабов бедности и неусугубления неравенства в доходах, приводящий к повышению уровня жизни, в том числе снижению безработицы, улучшению доступа к образованию, здравоохране- нию и культурным ценностям. 127. Экспериментальные методы оценивания (Experimental designs) – методы оценки, которые исходят из того, что выбор контролирующих групп и групп воздействия является случайным в условиях определенной категории людей. В данном случае не должно быть разницы между условиями, в которых суще- ствуют две группы, кроме того, что группа, на которую оказывают влияние, имеет доступ к результатам программы 128. Эндогенные искажения цен (Endogenous price distortions) – искажения цен, вызванные несовершенством действия рыночных механизмов. 129. Эффективность помощи (Aid efficiency) – отдача программ развития с точ- ки зрения затрат на реализацию этих программ. Уровень отдачи может быть измерен с применением определенных индикаторов (показателей развития), выявленных эмпирическим путем, в том числе, на основе опыта реализации предыдущих программ в сфере содействия развитию СПИСОК АББРЕВИАТУР 399 СПИСОК АББРЕВИАТУР АБР Азиатский банк развития АБЭРА Арабский банк экономического развития в Африке АВФ Арабский валютный фонд АИПБ Аквильская инициатива по продовольственной безопасности АМР США Агентство США по международному развитию АфБР Африканский банк развития АФЭСР Арабский фонд экономического и социального развития БАПОР Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ БРИКС Бразилия-Россия-Индия-Китай-Южная Африка ВМО Всемирная метеорологическая организация ВНД внутренний национальный доход ВОЗ Всемирная организация здравоохранения ВПП Всемирная продовольственная программа ВТО Всемирная торговая организация ГА Генеральная Ассамблея ГАВИ Глобальный альянс за вакцинацию и иммунизацию ГВБ Группа Всемирного банка ГлОБ глобальные общественные блага ГлОЗ глобальное общественное зло ГРП группа реализации проекта ГЧП государственно-частное партнерство ГЭФ Глобальный экологический фонд ДРК Демократическая Республика Конго ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития ЕврАзЭС Евразийское экономическое сообщество ЕК Европейская комиссия ЕФР Европейский фонд развития ЕЭК Европейская экономическая комиссия ЕС Европейский союз ИБР Исламский банк развития ИБЮА Индия-Бразилия-Южная Африка ИМБ Индекс многомерной бедности ИТЭС Индийская программа технического и экономического сотрудничества ИКТ Информационно-коммуникационные технологии ИРЧП Индекс развития человеческого потенциала ИЧРН Индекс человеческого развития, скорректированный с учетом социально-экономического неравенства КБР Карибский банк развития КПК Коммунистическая партия Китая 400 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ КРП Команды по реконструкции провинций КСР Комитет по содействию развитию МАР Международная ассоциация развития МБР Межамериканский банк развития МБРР Международный банк реконструкции и развития МВФ Международный валютный фонд МГЭИК Межправительственная группа экспертов по изменению климата МДРИ Инициатива облегчения задолженности на многосторонней основе МЕРКОСУР Общий рынок стран Южной Америки МИГА Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям МИОПП Международная инициатива по обеспечению прозрачности помощи ММР Министерство международного развития МНПО международная неправительственная организация МОГО Международная организация гражданской обороны МОТ Международная организация труда МФК Международная финансовая корпорация МФСР Международный фонд сельскохозяйственного развития МЦУИС Международный центр по урегулированию инвестиционных споров МЭА Международное энергетическое агентство НПО неправительственная организация НТР научно-техническая революция ОАЭ Объединенные Арабские Эмираты ОФИД Фонд международного развития ОПЕК ОИК Организация Исламская конференция ООН Организация Объединенных Наций ОПЕК Организация стран-экспортеров нефти ОПР Официальная помощь развитию ОФИД Фонд международного развития ОПЕК ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития ОППС оценка потребностей в постконфликтных ситуациях ПИИ прямые иностранные инвестиции ПНА Палестинская национальная администрация ПРООН Программа развития ООН ПРТ помощь в развитии торговли ПТС ООН Программа технического содействия ООН РИМО развитие на основе инициатив местных общин РДР разоружение, демобилизация и реинтеграция РКИК ООН рамочная конвенция ООН об изменении климата САДК Сообщество развития Юга Африки СПИСОК АББРЕВИАТУР 401 СББ стратегия борьбы с бедностью СМР Содействие международному развитию ТСВО техническое содействие на возмездной основе УВКБ ООН Агентство ООН по делам беженцев УПР управление по результатам ФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН ЦАР Центральноафриканская Республика ЦВЕ Центральная и Восточная Европа ЦФРА Целевой фонд реконструкции Афганистана ЦРТ Цели развития тысячелетия ЭКА Экономическая комиссия для Африки ЭКЛАК Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна ЭКОСОС Экономический и социальный совет ООН ЭСКАТО Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана ЭСКЗА Экономическая и социальная комиссия для Западной Азии. ЮВА Юго-Восточная Азия ЮНЕП Программа ООН по окружающей среде ЮНЕСКО Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры ЮНИДО Организация по промышленному развитию Объединенных Наций ЮНИСЕФ Детский фонд ООН ЮНКТАД Конференция ООН по торговле и развитию ЮНФПА Фонд ООН в области народонаселения ЮНЭЙДС Объединенная программа ООН по ВИЧ/СПИДу 402 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ СПИСОК РИСУНКОВ, ТАБЛИЦ И ВСТАВОК РИСУНКИ Рис. 1.1. Основные направления теории развития Рис. 1.2. Эволюция классической парадигмы Рис. 1.3. Концепция устойчивого развития Рис. 2.1. Факторы, влияющие на процесс формирования доктрин (стратегий) содей- ствия развитию Рис. 2.2. Этапы эволюции доктрин содействия развитию Рис. 2.3. Индекс выполнения обязательств ведущими странами-донорами в сфере СМР Рис. 3.1. Классификация иностранной помощи по источникам финансирования Рис. 4.1. Общие объемы ОПР, предоставленной странами КСР и некоторыми други- ми странами донорами в 2009 г., (млн. долл. США) Рис. 4.2. Совокупные объемы ОПР за 50 лет (1960–2010) Рис. 4.3. Объемы ОПР, предоставленной крупнейшими многосторонними донорами с 1970 г., (млрд. долл. США, цены и валютные курсы 2009 г., средние объемы до- веденной помощи за 3 года) Рис. 4.4. Совокупные объемы доведенной ОПР от стран – членов КСР ОЭСР, 2009 г. (исключая объемы списания задолженности и помощь, предоставленную инсти- тутами ЕС) Рис. 4.5. Объемы средств, полученных многосторонними организациями от стран- доноров в качестве ОПР в 2009 г. и их распределение между «чистой» многосто- ронней и «много-двусторонней» помощью, млрд. долл. США Рис. 4.6. Объемы финансовых потоков в «нестабильные государства» за 2005– 2009 гг. (млрд. долл. США) Рис. 4.7. Распределение глобальных объемов ОПР по секторам (%) Рис. 4.8. Распределение глобальных объемов ОПР по регионам и секторам в 2010 г. (%) Рис. 5.1. Доля ОПР в ВНД различных «традиционных» доноров в 2010 г. (%) Рис. 5.2. Совокупные объемы ОПР, предоставленной отдельными «традиционны- ми» донорами в 2010 г. (млрд. долл. США) Рис. 5.3. Доля многосторонней помощи в ОПР отдельных стран-доноров (%; сред- ние значения за 2007–2009 гг.; исключая объемы списания задолженности) Рис. 5.4. Показатели «связанности» ОПР отдельных стран – членов КСР ОЭСР, 2010,% Рис. 5.5. Общие объемы ОПР, предоставленной США в 2001–2010 гг., включая объ- емы списания задолженности (млн. долл. США) Рис. 5.6. Доля ОПР в ВНД США, 2001–2010 гг. (%) Рис. 5.7. Объемы ОПР, предоставляемой США на двусторонней и многосторонней основе (млн. долл. США) СПИСОК РИСУНКОВ, ТАБЛИЦ И ВСТАВОК 403 Рис. 5.8. 10 крупнейших получателей американской ОПР, предоставляемой на мно- госторонней основе (млн. долл. США) Рис. 5.9. 10 крупнейших получателей американской ОПР, предоставляемой на дву- сторонней основе (млн. долл. США) Рис. 5.10. Динамика изменения объемов ОПР, предоставленной Великобританией (млрд. фунтов стерлингов), и доли ОПР в ВНД (%) в 1960–2010 гг. ; с прогнозными показателями на 2011–2013 гг. Рис. 5.11. Десять крупнейших реципиентов помощи Великобритании, средние по- казатели за 2008–2010 гг. (млн. долл. США) Рис. 6.1. Общие объемы ОПР, предоставленной странами – членам КСР ОЭСР и не- которыми другими странами-донорами в 2009 г. (млн. долл. США) Рис. 6.2. Динамика объемов китайского СМР за 2000–2009 гг. (млн. долл. США) Рис. 7.1. Общий объем предоставленной Россией помощи, квалифицируемой как ОПР , без учета списания задолженности (млн. долл. США) Рис. 7.2. Объемы российской помощи в сфере здравоохранения (млн. долл. США) Рис. 9.1. Виды программно-ориентированного подхода Рис. 9.2. Доля помощи, оказываемой с использованием программно-ориентирован- ного подхода, 2005–2010 (%) Рис. 10.1. Проблема контрфактического результата 404 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ ТАБЛИЦЫ Таблица 3.1. Структура донорского сообщества Таблица 3.2. Классификация многосторонних доноров Таблица 3.3. Список получателей помощи КСР ОЭСР на 2011–2013 гг. Таблица 4.1. Объемы официального финансирования в целях развития, предостав- ленного развивающимся странам в 1980–2010 гг., млрд. долл. США в ценах 2009 г. Таблица 4.2. Объемы ОПР, предоставляемой крупнейшими многосторонними до- норами, млрд. долл. США) Таблица 4.3. Распределение потоков «чистой» многосторонней помощи по отдель- ным организациям / средние значения по деятилетиям (1970–2009) Таблица 4.4. Распределение помощи, предоставляемой многосторонними организа- циями, по различным каналам (в соответствии с классификацией КСР ОЭСР) Таблица 4.5. Региональное распределение ОПР, предоставленной странами – члена- ми КСР ОЭСР в 1970–2009 гг., средние значения за десятилетия (%) Таблица 4.6. 10 крупнейших стран–получателей ОПР (млн. долл. США, совокупные объемы ОПР, полученной от всех доноров) Таблица 4.7. Распределение ОПР, предоставленной странами – членами КСР ОЭСР в 1970–2009 гг., по группам реципиентов; средние значения за десятилетия (%) Таблица 4.8. Распределение ОПР, предоставленной странами – членами КСР ОЭСР и многосторонними агенствами в 1999–2010 гг. (%) Таблица 6.1. Оценки общих объемов предоставленной и полученной помощи неко- торыми «новыми» донорами в 2009 г. (млн. долл. США) Таблица 6.2. Объем выплат по ОПР от стран-доноров, отчитывающихся перед КСР (млн. долл. США) Таблица 6.3. Географические и секторальные приоритеты крупнейших доноров ЦВЕ Таблица 6.4. Объемы помощи, предоставленной странами БРИКС в 2005-2010 гг. (млн. долл. США) Таблица 6.5. Крупнейшие получатели индийской помощи на льготных условиях (млн. долл. США) Таблица 6.6. Основные формы участия Бразилии в СМР (млн. долл. США) Таблица 7.1 Российский вклад во Всемирную продовольственную безопасность (пе- речисления в млн. долл. США на I квартал 2011 г.) Таблица 9.1.Основные различия между общесекторальным подходом и традицион- ным проектно-ориентированным подходом Таблица 15.1. Возможное влияние последствий изменения климата на достижение некоторых Целей развития тысячелетия СПИСОК РИСУНКОВ, ТАБЛИЦ И ВСТАВОК 405 ВСТАВКИ Вставка 3.1. Фонд Билла и Мелинды Гейтс Вставка 7.1. Участие России в Фонде ускоренной поддержки социальных программ (Rapid Social Response Program) Вставка 7.2. Антикризисный фонд ЕврАзЭС Вставка 7.3. Расширенная программа борьбы с малярией – Программа Замбии и Мозамбика Вставка 8.1. Законодательная база систем управления СМР в странах – членах КСР ОЭСР Вставка 8.2. ЕС: особый случай Вставка 8.3. Межведомственная координация в отдельных странах – членах КСР ОЭСР Вставка 9.1. Национальные стратегии развития Афганистана и Республики Таджи- кистан Вставка 9.2. Поддержка общего бюджета – Извлеченные уроки Вставка 9.3. Опыт создания общих целевых фондов в Танзании, Мозамбике и Уганде Вставка 11.1. Примеры аналитических инструментов, используемых при планиро- вании оказания помощи «нестабильным государствам» Вставка 11.2. Оценки потребностей в постконфликтных ситуациях (ОППС) Вставка 11.3. Трастовые фонды с участием нескольких доноров в Афганистане и Южном Судане Вставка 11.4. Программа национальной солидарности (Афганистан) Вставка 11.5. Переходные инструменты финансирования помощи «нестабильным государствам» Вставка 11.6. Целевые фонды оказания помощи «нестабильным государствам» Вставка 12.1. Помощь стран ЕС в развитии внешней торговли стран Юга Вставка 12.2. Продовольственная помощь Европейской комиссии Эфиопии в 1997- 2003 гг. Вставка 12.3. Сотрудничество ФАО с Суданом в 2004-2009 гг. Вставка 13.1. Роль Всемирного банка в развитии солнечной энергетики в Мали Вставка 13.2. Оценка эффективности участия Еврокомиссии в развитии энергети- ческого сектора в странах Африки Вставка 13.3. Поддержка и реконструкция автомобильных дорог в Нигерии Вставка 13.4. Участие Японии в развитии транспортной инфраструктуры во Вьет- наме в дельте Красной реки Вставка 13.5. Оценка эффективности внедрения ИКТ в Уганде в Университете Ма- керере (2005 г.) Вставка 14.1. Ограниченность доступа к образованию и воде как комплексные про- блемы социальной сферы Вставка 14.2. Детская смертность и проблемы здравоохранения в Бразилии Вставка 14.3. Примеры неправильно организованных систем предоставления эле- ментарных услуг населению в разных странах 406 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ Вставка 14.4. Расширение доступа населению к начальному образованию в Респу- блике Эль-Сальвадор c участием местных общин Вставка 14.5. Привлечение сельских общин для борьбы с загрязнением питьевой воды мышьяком в Бангладеш Вставка 14.6. Оценка Программы целевых денежных переводов для преодоления бедности PROGRESA в Мексике Вставка 14.7. Проект развития водоснабжения в Восточном Непале (Nepal Eastern Region Water Supply Project) Вставка 14.8. Оценка страновой программы АБР в Бангладеш СВЕДЕНИЯ О РАЗРАБОТЧИКАХ КУРСА 407 СВЕДЕНИЯ О РАЗРАБОТЧИКАХ КУРСА Абалкина Анна Александровна – кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики и международного бизнеса Финансового университета при Правительстве РФ; Абрамова Анна Владимировна – кандидат экономических наук, доцент кафедры международных экономических отношений и внешнеэкономических связей фа- культета международных экономических отношений МГИМО (У) МИД России; Бартенев Владимир Игоревич – кандидат исторических наук, доцент кафедры меж- дународных организаций и мировых политических процессов факультета миро- вой политики МГУ имени М.В.Ломоносова; директор Центра проблем безопас- ности и развития при ФМП МГУ; Васильев Михаил Владимирович – ассистент кафедры управления организацией экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова; Глазунова Елена Николаевна – кандидат исторических наук, доцент кафедры между- народных организаций и мировых политических процессов факультета мировой политики МГУ имени М.В.Ломоносова; заместитель научного руководителя Цен- тра проблем безопасности и развития при ФМП МГУ; Завьялова Елена Борисовна – кандидат экономических наук, доцент, заведующая ка- федрой экономической политики и государственно-частного партнерства МГИМО (У) МИД России; Зайцев Юрий Константинович – научный сотрудник Центра международных про- ектов Института статистических исследований и экономики знаний Националь- ного исследовательского института «Высшая школа экономики»; Капица Лариса Михайловна – кандидат экономических наук, профессор кафедры мировой экономики факультета международных отношений МГИМО (У) МИД России; Козлова Ольга Анатольевна – кандидат экономических наук, доцент кафедры меж- дународных экономических отношений и внешнеэкономических связей факуль- тета международных экономических отношений МГИМО (У) МИД России; Перфильева Ольга Владимировна – кандидат социологических наук, директор Цен- тра международных сопоставительных исследований на основе методологий ОЭСР Института международных организаций и международного сотрудниче- ства Национального исследовательского института «Высшая школа экономики»; Поспелов Валентин Кузьмич – доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой мировой экономики и международного бизнеса Финансового универ- ситета при Правительстве РФ; Чихун Людмила Петровна – кандидат экономических наук, доцент кафедры миро- вой экономики экономического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова. 408 СОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНОМУ РАЗВИТИЮ. КУРС ЛЕКЦИЙ