Informe No. 59207-LAC La Formulación de Políticas la OCDE: enpara América Latina Ideas Diseño: Alejandro Espinosa | sonideas.com La Formulación de Políticas la OCDE: en para América Latina Ideas Octubre de 2010 Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial Vicepresidenta: Pamela Cox Director de Sector: Marcelo Giugale Gerente de Sector: Verónica Zavala Gerentes del Estudio: Fernando Rojas Mariano Lafuente iv LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Contenido Lista de Siglas ·································································································································································································································································································································· vii Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos··································································································································································································· viii Resumen ejecutivo ······················································································································································································································································································································· 1 La búsqueda de un proceso de formulación de políticas más sólido a nivel técnico en América Latina ········································································································· 1 La práctica de la formulación de políticas en la OCDE: Ideas para América Latina······································································································································································· 4 1. Introducción: Un marco para describir el proceso de las políticas públicas··································································································································· 8 2. El proceso de las políticas públicas en la OCDE: características y desafíos ··································································································································14 Desafíos comunes ························································································································································································································································································································································ 14 Elementos comunes en el proceso de las políticas públicas ··································································································································································································································· 15 Diferencias entre sistemas de la OCDE ····························································································································································································································································································· 22 Sistemas y agencias dedicadas a la evaluación de políticas en países de la OCDE ···································································································································································· 25 3. Algunas consideraciones para institucionalizar el proceso de las políticas públicas en América Latina ·········································27 Ideas extraídas de la experiencia de la OCDE aplicables en el contexto de América Latina ········································································································································· 28 Ideas para una mejor formulación de políticas en América Latina ················································································································································································································· 31 Anexo 1: Sistemas y agencias de evaluación que abarcan todo el gobierno: características comunes y diferencias en los países de la OCDE ·····························································································································································35 Anexo 2: El Reino Unido ·································································································································································································································································································39 Gestión Pública································································································································································································································································································································································ 39 Principales rutinas del proceso de las políticas públicas ············································································································································································································································· 40 Cambios bajo el gobierno de coalición de 2010 ································································································································································································································································· 43 Rutinas subsidiarias del proceso de las políticas públicas·········································································································································································································································· 44 Comentarios Finales ·················································································································································································································································································································································· 45 Anexo 3: Nueva Zelanda··································································································································································································································································································47 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA v El modelo formal de gestión pública ··································································································································································································································································································· 47 Cambios recientes ······················································································································································································································································································································································· 51 Comentarios Finales ·················································································································································································································································································································································· 52 Anexo 4: Canadá ························································································································································································································································································································53 Rutinas políticas en el centro del gobierno·················································································································································································································································································· 53 Rutinas de administración de presupuestos y gastos en el centro del gobierno ·········································································································································································· 53 Rutinas técnicas (administrativas) en el centro del gobierno ································································································································································································································· 54 Comentarios finales ··················································································································································································································································································································································· 57 Anexo 5: Estados Unidos ·······························································································································································································································································································59 Rutinas de políticas en el centro del gobierno ········································································································································································································································································ 59 Evaluación de políticas (y programas) en el Ejecutivo ··················································································································································································································································· 61 Evaluación de políticas en el Congreso····························································································································································································································································································· 63 Comentarios finales ··················································································································································································································································································································································· 64 Anexo 6: Francia ·························································································································································································································································································································65 Política y gestión pública ····································································································································································································································································································································· 65 El proceso de las políticas públicas en la Oficina del Primer Ministro ········································································································································································································ 65 El Consejo Económico, Social y de Medio Ambiente ····················································································································································································································································· 67 El presupuesto y el proceso de las políticas públicas ······················································································································································································································································ 68 El proceso de las políticas públicas en los ministerios ···················································································································································································································································· 68 El caso particular de la evaluación de proyectos ·································································································································································································································································· 69 Evaluación parlamentaria de políticas································································································································································································································································································· 71 El Tribunal de Cuentas··········································································································································································································································································································································· 71 Organizaciones alternativas de asesoría de políticas ······················································································································································································································································· 72 Comentarios finales ··················································································································································································································································································································································· 72 Anexo 7: España ·························································································································································································································································································································75 El marco de la formulación de políticas ···························································································································································································································································································· 75 Evaluación de políticas y programas en España······································································································································································································································································ 76 Reformas recientes para mejorar la evaluación de políticas públicas: la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL)·················································································································· 78 Comentarios finales ··················································································································································································································································································································································· 79 Bibliografía ··········································································································································································································································································································································80 vi LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadros Cuadro 1. Conocimiento técnico de políticas: Los problemas···························································································································································································································· 12 Cuadro 2. El equilibrio técnico-político en las comisiones reales····················································································································································································································· 18 Cuadro 3. Revisiones de gastos en países de la OCDE ················································································································································································································································ 19 Cuadro 4. Participación de actores sociales: El modelo escandinavo·········································································································································································································· 20 Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso político basado en información técnica compartida ······························································· 21 Cuadro 6. Aceptación pública de grandes proyectos: La CNDP francesa···························································································································································································· 22 Cuadro 7. Coordinación de la formulación de políticas en Chile: La Dirección de Presupuestos y el Segundo Piso ····································································· 29 Cuadro 8. El desafío de coordinar la elaboración de políticas en México ···························································································································································································· 29 Figuras Figura 1. El ciclo de las políticas públicas····························································································································································································································································································· 9 Tablas Tabla 1. El ciclo de las políticas públicas······························································································································································································································································································· 9 Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesoría y conocimiento técnico de políticas para el gobierno ·················································································· 11 Tabla 3. El Ciclo de las políticas públicas y los principales instrumentos típicos de política ··········································································································································· 16 Tabla 4. Clasificación de sistemas y agencias de evaluación en países seleccionados de la OCDE························································································································ 24 Tabla 5. Marco de evaluación de políticas de la OCDE ··············································································································································································································································· 25 Tabla 6. Fortalezas y debilidades técnicas de los actores de gobierno en el proceso de las políticas públicas ···················································································· 30 Anexos Cuadros Cuadro 2-1. Metodología para una "buena" formulación de políticas ····································································································································································································· 41 Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido)················································································································································································ 42 Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de políticas en Nueva Zelanda ­ Transformación económica y competencias ······················································· 48 Cuadro 6-1. La Inspección General de Asuntos Sociales (Francia) ················································································································································································································· 69 Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia ···································································································································································· 69 Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluación de España en 2007 ······································································································· 79 Tablas Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluación ······························································································································································································································· 35 Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluación ······················································································································································································································· 36 Tabla 1-3. Canadá: Rutinas formalizadas de evaluación ············································································································································································································································· 36 Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluación ······················································································································································································································· 37 Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluación ·············································································································································································································································· 38 Tabla 1-6. España: Rutinas formalizadas de evaluación ··············································································································································································································································· 38 Tabla 2-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de políticas públicas en el Reino Unido ········································································································· 40 Tabla 3-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Nueva Zelanda ··············································································································· 48 Tabla 4-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Canadá ··································································································································· 54 Tabla 5-1. El Ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Estados Unidos ··········································································································· 60 Tabla 6-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Francia ······································································································································· 66 Tabla 7-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en España······································································································································· 77 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA vii Lista de Siglas Agencia de Evaluación de Políticas Públicas AEVAL y Calidad de Servicios (España) CBO Congressional Budget Office (US) Oficina de Presupuestos del Congreso (Estados Unidos) Departamento del Primer Ministro y el DPMC Department of Prime Minister and Cabinet (New Zealand) Gabinete (Nueva Zelanda) EOP Executive Office of the President (US) Oficina Ejecutiva del Presidente (Estados Unidos) UE Unión Europea GAO Government Accountability Office (US) Contraloría General de Estados Unidos Dirección General de Inspección, Evaluación y IEPSQD Calidad de los Servicios Públicos (España) IGAE Intervención General de la Administración del Estado (España) IGAS Inspection Générale des Affaires Sociales (Francia) Inspección General de Asuntos Sociales MAF Management Accountability Framework (Canada) Marco de Responsabilidad de la Gestión (Canadá) NAO National Audit Office (UK) Oficina Nacional de Auditoría (RU) ONG Organización no gubernamental OAG Office of the Auditor-General (New Zealand) Oficina del Auditor General (Nueva Zelanda) OCDE Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo OMB Office of Management and Budget (US) Oficina de Gestión y Presupuesto (Estados Unidos) PART Program Assessment Rating Tool (US) Herramienta de Evaluación de Programas (Estados Unidos) PCO Privy Council Office (Canada) Oficina del Consejo Privado (Canadá) PMDU Prime Minister's Delivery Unit (UK) Unidad de Cumplimiento del Primer Ministro (UK) PMO Prime Minister's Office (Canada) Oficina del Primer Ministro (Canadá) PMSU Prime Minister's Strategy Unit (UK) Unidad de Estrategias Futuras del Primer Ministro (RU) PSA Public Service Agreement (UK) Acuerdo de Servicio Público (RU) RGPP Révision Générale des Politiques Publiques (Francia) Revisión General de Políticas Públicas SNCF Société Nationale des Chemins de Fer Français Empresa Nacional Ferroviaria de Francia SOI Statement of Intent (New Zealand) Declaración de Intención (Nueva Zelanda) Comisión de Evaluación e Investigación de SPEAR Social Policy Evaluation and Research Committee (New Zealand) Políticas Sociales (Nueva Zelanda) TBS Treasury Board Secretariat (Canada) Secretaría del Tesoro (Canadá) viii LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Miembros del equipo del Informe y Agradecimientos E l equipo de investigación fue liderado conjuntamente por Fernando Rojas, ex Especialista Líder en Gestión Pública (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio hasta su retiro del Banco Mundial en abril de 2010) y por Mariano Lafuente, Analista en Gestión Pública (LCSPS y co-gerente del equipo de estudio). Geoffrey Shepherd (Consultor, LCSPS) colaboró en la elaboración de este informe, con la participación de Mariano Lafuente, Fernando Rojas y Daniela Felcman (Consultora, LCSPS). El documento se basa parcialmente en un informe anterior preparado por un equipo más amplio que también incluyó a Nicolás Bertello, Remy Prud'homme, Juan Manuel Quesada, Gisela Scaglia y Fanny Weiner. Karl Salgo (Director de Política Estratégica, Oficina del Consejo Privado, Canadá) comentó ampliamente el Anexo de Canadá, David Shand (consultor) revisó el Anexo de Nueva Zelanda, el Profesor Kenneth Apfel (Escuela de Políticas Públicas, Universidad de Maryland) y el Profesor Phil Joyce (Escuela de Políticas Públicas, George Washington University) brindaron información para el Anexo de Estados Unidos y José Manuel Rodríguez (Especialista Senior en Gestión Pública, LCSPS) realizó aportes para el anexo de España. Osvaldo Feinstein (Asesor, AEVAL), Harry Hatry (Director, Programa de Administración Pública, Urban Institute), Pierre Kopp (Profesor de Economía de la Universidad Pantheon-Sorbonne, Paris I), Keith Mackay (Consultor, LCSPS), Nick Manning (Asesor, PRMPS), Kathryn Newcomer (Directora de la Escuela Trachtenberg de Políticas Públicas y Administración Pública de la George Washington University) y Yasuhiko Matsuda (Especialista Senior en Gestión Pública, EASPR) aportaron importantes recomendaciones durante la elaboración del informe. Los comentaristas externos Francisco Gaetani (Secretario Ejecutivo, Ministerio de Planificación, Brasil), Ignacio Irarrázaval (Director, Centro de Políticas Públicas, Universidad Católica de Chile) y Verena Fritz (Especialista en Gestión Pública, PRMPS), formularon comentarios muy valiosos. Los participantes en un Seminario sobre "Fortalecimiento de la capacidad de formulación de políticas en América Latina- La experiencia de la OCDE" (1 y 2 de Junio, 2010, Banco Mundial, Washington, D.C.), que incluyó profesionales y formuladores de políticas de países de América Latina y de la OCDE comentaron un borrador anterior. Jonathan Cavanagh, Chris Humphrey, Fanny Weiner y Daniela Felcman editaron el informe. Laura Rosenzwaig lo tradujo al español. El equipo contó con la asistencia de Patricia Méndez, Sharon Spriggs y Claudia Nin. El equipo agradece especialmente a Marcelo Giugale (Director del Sector, LCSPR) y a Denis Robitaille (Gerente, LCSDE) por el respaldo en las etapas de planificación e implementación de este estudio. El equipo también agradece a las autoridades del Ministerio de Economía y Hacienda de España por financiar conjuntamente esta actividad a través del Fondo Fiduciario Español para América Latina y el Caribe. LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 1 Resumen ejecutivo 1. Diferentes estudios muestran que la confianza puestas de diferentes partidos políticos en países de en las instituciones públicas en América Latina América Latina en comparación con la OCDE. tiende a ser, en promedio, la más baja del mundo.1 Si bien en algunos países de América Latina la 3. Si bien algunos de estos desafíos se ven amplia- introducción de la gestión por resultados parece mente afectados por la realidad política de los ser el elemento prevaleciente para reconstruir países de América Latina, como por ejemplo sus esta confianza pública, mejorar la calidad de las fuertes sistemas presidenciales, o son percibidos políticas públicas es un paso clave que contribuye como moldeados por aspectos culturales que llevaría al mismo objetivo. El presente estudio resume la mucho tiempo cambiar, claramente existe espacio práctica de formulación de políticas en los países para mejorar la práctica de formulación de políticas seleccionados de la OCDE y presenta ideas para públicas. En este contexto, el análisis de la expe- mejorar la calidad de las políticas públicas en riencia de algunos países de la OCDE, conocidos América Latina. por haber alcanzado resultados relativamente me- jores a partir de sus políticas públicas, representaría 2. La mayoría de los gobiernos de América Latina un buen punto de partida no sólo para obtener desean mejorar su proceso de formulación de ideas sobre qué camino elegir sino también sobre políticas, pero generalmente enfrentan, al menos, qué opciones evitar. Estas ideas pueden ayudar a cinco desafíos importantes: (i) capacidad técnica los gobiernos de América Latina en el proceso de insuficiente en el centro del gobierno para formular mejora de la formulación de políticas públicas. políticas o evaluarlas ex­ante o ex-post ­ por centro de gobierno nos referimos a la autoridad política en la cumbre del poder ejecutivo, usualmente ubicado La búsqueda de un proceso de formulación de en la oficina del primer ministro o presidente, pero políticas más sólido a nivel técnico en América es importante destacar que las secretarías centrales Latina (por ejemplo, oficinas de gabinete) y ministerios (por ejemplo, Hacienda) brindan soporte admi- 4. Los países en desarrollo tienden a ser débiles en nistrativo vital al centro; (ii) poca coordinación la promoción de procesos de políticas con base entre políticas sectoriales, lo que conlleva a políticas técnica sólida. América Latina parece estar en un inconsistentes e incoherentes; (iii) bajos niveles de punto de inflexión en el equilibrio entre un proceso impugnabilidad durante la formulación de políti- de formulación de políticas muy político y uno cas, ya sea dentro del ejecutivo, desde el legislativo más técnico. Los ciudadanos exigen cada vez más o desde fuera del sector público; (iv) desconexión prioridades de gobierno claras y pertinentes, metas entre la formulación y la implementación de las precisas, productos y resultados que reflejen una políticas; y (v) si bien la política influye fuertemente optimización de los recursos (value for money)2, en la formulación de políticas públicas en todos los países, se observa una mayor distancia entre las pro- 2 Value for Money: término en inglés que hace referencia a la obtención del máximo beneficio con los recursos disponibles. En el campo de los servicios públicos, value for money se refiere a lograr el equilibrio adecuado entre 1 Ver por ejemplo Blind (2006) y Arizti et al. (2010) economía, eficiencia y efectividad. monitoreo confiable, divulgación de información de adaptarse para incluir prioridades de políticas. de desempeño, financiamiento adecuado para ase- Donde se ha desarrollado la capacidad de moni- gurar la implementación de políticas y evaluaciones toreo y evaluación (M&E) de programas, general- objetivas. Los gobiernos y congresos están cada vez mente se ha circunscripto a proyectos y programas más conscientes de la necesidad de sustituir las an- específicos; por lo tanto, no se ha alimentado de teriores estrategias políticas clientelistas y basadas manera muy efectiva el proceso de creación de en insumos por resultados renovados, enfocados en nuevas políticas o corrección de las antiguas. Los el ciudadano. parlamentos son por lo general técnicamente dé- biles, pero también están comenzando a ser más 5. En respuesta a estas demandas, los gobiernos de transparentes y a ofrecer más respuestas a las de- América Latina se encuentran con la presión de mandas de los electores en términos de productos y informar a la población acerca de las opciones resultados. Las iniciativas de la sociedad civil para de políticas, debatir sistemáticamente las alter- monitorear y evaluar los programas de políticas nativas de políticas a nivel técnico y justificar sus más importantes de los gobiernos, tanto institucio- prioridades sobre la base de un análisis de costo/ nalizadas como espontáneas, están aumentando en beneficio sólido desde el punto de vista técnico. cantidad, aunque pueden no ser suficientes aún para Universidades sofisticadas, brillantes think-tanks ejercer una influencia importante en la formulación en el sector privado y ONGs bien conformadas de políticas y monitorear, de manera adecuada, la están cada vez mejor equipadas para mantener a los implementación de las mismas. gobiernos responsables por sus actos. Estos actores locales, junto con una comunidad internacional 8. Las debilidades técnicas a nivel de políticas tienen más comprometida, han llegado a expandir el in- un impacto negativo en la calidad de los sistemas terés internacional tradicional en la sustentabilidad de gestión por resultados que los gobiernos de financiera, en sentido amplio. Hoy ese interés se América Latina están adoptando ampliamente. encuentra al frente en el análisis de la optimización Según la práctica en América Latina, estos siste- de recursos y la interpretación de las percepciones mas han permanecido, en gran medida, a nivel de del cliente-ciudadano. programas y proyectos. Sin embargo, los indicado- res de resultados de programas y proyectos se basan 6. Como parte de su movimiento hacia la gestión por predominantemente en la información de procesos resultados (performance management), los gobiernos y productos y están, en todo caso, vinculados sólo de América Latina recurren cada vez más a un superficialmente con metas superiores del gobier- ciclo de las políticas públicas más racional ­ y a la no o las nuevas prioridades de la administración mejora de la capacidad técnica a tal efecto ­ aunque entrante. La evaluación de programas está general- el proceso continúa siendo mayormente débil. Por mente circunscrita a las metas del programa; como lo general, los gobiernos no se han destacado por tal, tiene poca o ninguna influencia en relación con el diseño, análisis y coordinación de propuestas el propósito de las políticas. de políticas. Si bien las políticas son impulsadas, a menudo, por la agenda del presidente entrante 9. Aunque la mejora es notoria, las oficinas presi- o por un plan de desarrollo nacional, la formula- denciales a menudo no hacen un buen trabajo al ción de políticas concretas puede no seguir o no especificar técnicamente los indicadores centrales basarse en un proceso técnico. Las propuestas de de desempeño del gobierno ni al indicar la forma políticas pueden estar tan alejadas de lo que otros en que se espera que las agencias ejecutoras contri- partidos fuertes aceptarían, o no ser técnicamente buyan a estas metas. Como resultado, las funciones convincentes, que puede resultar difícil obtener de monitoreo y evaluación de políticas ubicadas en respaldo público o del Congreso. Las instituciones la cima de los sistemas de gestión por resultados de planificación pueden contar con capacidades que abarcan todo el gobierno no son todavía lo analíticas, pero no cuentan actualmente con una suficientemente creíbles. Tampoco contribuyen de fuerte influencia en las oficinas presidenciales o en manera consistente en la práctica a la lucha contra la política presupuestaria. Los gabinetes juegan un la inercia presupuestaria o a asegurar la consistencia rol de subordinación y las oficinas presidenciales general de los programas de gobierno. En teoría, los tienden a ser más políticas que analíticas. Pocas ministerios y las agencias independientes alinean instituciones públicas cuentan con conocimiento sus acciones con las metas generales de gobierno técnico en el diseño de políticas. o programas estandarizados de fortalecimiento de capacidades, pero en la práctica cumplen sus pro- 7. Hasta la llegada del presupuesto por resultados pios objetivos de desempeño y adaptan las medidas (performance budgeting), los procesos presupues- de desarrollo organizativo a sus propias necesidades tarios solían ser generalmente inerciales, en lugar percibidas. Esta discrepancia se ve exacerbada en el 2 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA caso de programas intergubernamentales de acción otros gobiernos que han tenido una más amplia y conjunta a niveles subnacionales. En definitiva, seria experiencia con la gestión por resultados. todo el sistema de gestión por resultados se debilita debido a los múltiples conjuntos de objetivos de 13. Claramente, se trata de un área donde no existen desempeño y a una serie de incentivos diferentes recetas uniformes. El alcance y la calidad del pro- que no son consistentes entre sí ni con las priorida- ceso de las políticas públicas dependen, en gran des del gobierno. medida, del puente idiosincrático de cada país entre la política y la administración o el equilibrio 10. El desafío actual es fortalecer el control de la cali- nacional particular entre el cálculo político y la eva- dad de las políticas públicas a través de un mejor luación técnica. El proceso de controlar la calidad delineamiento de la forma en que los ministerios de las políticas públicas variará según los arreglos y agencias deben contribuir con las metas de de- institucionales de cada país. Por consiguiente, este sarrollo prioritarias del país (y una especificación informe no puede recomendar enfáticamente la complementaria de indicadores de resultados adopción de tal o cual institución, proceso o instru- esperados). Es necesaria una mayor integración de mento. No obstante, el control de la calidad de la todo el ciclo de las políticas públicas para ajustar las formulación de políticas parece exigir cierto empo- prioridades presupuestarias y crear regularmente un deramiento técnico y político a nivel central y entre espacio fiscal para el programa central del gobierno. los actores clave del gobierno y fuera del mismo, sin También es necesario ajustar la relación entre los los cuales ningún país parece alcanzar la efectividad ministerios, que son responsables políticos de los y cohesión en la formulación de políticas. Son esas aportes del sector a las metas centrales de cada características básicas ­ aunque no suficientes-- administración, y las agencias ejecutoras, que son que este informe identifica, de manera selectiva, en técnicamente responsables de ejecutar las políticas países de la OCDE. El Capítulo 1 brinda el marco gubernamentales. Una mayor aclaración de las para la identificación de características clave y el responsabilidades individuales cobra importancia Capítulo 2 resume los hallazgos de seis países de la cuando es necesario coordinar acciones entre los OCDE seleccionados para este estudio. niveles centrales y subnacionales de gobierno. 14. Habiendo identificado esos rasgos comunes clave 11. En vista de estos desafíos, la administración del entre los países de la OCDE y las razones tras gobierno central (generalmente presidencia, plani- los mismos, el informe continúa con una rápida ficación, hacienda), a menudo reacciona en forma comparación de las características básicas comunes exagerada, imponiendo directamente sus propias de control de calidad de la política pública con los metas e interfiriendo con una micro gestión que problemas y desafíos para los países de América viola la especialización de las agencias y obsta- Latina resumidos anteriormente. Esto lleva a al- culiza la autonomía y creatividad de las agencias gunas recomendaciones generales dirigidas direc- ejecutoras. Los intentos por ampliar en demasía tamente a la América Latina actual. Esta es la tarea el alcance de las decisiones de políticas hacia una del Capítulo 3. implementación detallada acaban confundiendo los mandatos y roles de las unidades de gobierno, 15. Evidentemente, la referencia a América Latina desdibujando aún más la responsabilidad. Por lo como un todo oculta una enorme variedad de arre- tanto, la protección de los límites esenciales entre glos institucionales, capacidad técnica y desarrollos las unidades gubernamentales se ha convertido en en las áreas de políticas y gestión por resultados. un desafío paralelo a nivel de políticas en América Las recomendaciones del informe probablemente Latina. se adapten mejor a aquellos países de América Latina con una mayor capacidad técnica y avance 12. El presente estudio ha sido preparado en base a esta en el desarrollo de un sistema de gestión por re- coyuntura de problemas y desafíos de los gobiernos sultados en toda la administración. Sin embargo, de América Latina. La expectativa de este estudio como la lista de desafíos de América Latina y las es que las ideas derivadas del impulso de los países recomendaciones del estudio están formuladas en de la OCDE hacia una mayor consistencia y efec- sentido tan amplio, podrían adaptarse, en mayor o tividad en las acciones de gobierno puedan aclarar menor grado, a la mayoría de los países de la región. los pros y contras de un enfoque determinado para mejorar la calidad de la formulación de políticas y 16. No obstante lo anterior, el informe no trata sobre su conexión con la implementación. Es más proba- América Latina. Trata sobre ideas que pueden ble que se pueda reducir el riesgo de malas políticas identificarse en el ciclo de formulación, implemen- y la falta de cohesión en el gobierno cuando los tación y evaluación de políticas en seis países de gobiernos comparan su propia visión con la de la OCDE. No pretende presentar el proceso de 3 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA las políticas públicas en un único país de América política coordinadora en el centro del gobierno es Latina. Ese ejercicio queda para más adelante, responsable de: formular políticas consistentes en- como parte una futura agenda de investigación. Si y tre todos los sectores (y garantizar que las agencias cuando eso suceda, el marco analítico propuesto en públicas cooperen para este fin); y asegurar que el Capítulo 1 puede resultar valioso para estudiar los las agencias implementen las políticas tal como se casos de países y extraer lecciones de la experiencia planificó. Esta autoridad es un gabinete (en el caso de América Latina. La siguiente sección resume los de muchos regímenes parlamentarios), la oficina principales resultados del análisis de los países de del primer ministro o una oficina presidencial. En la OCDE seleccionados y la aplicación de dichos segundo lugar, se cuenta con una secretaría técnica resultados como ideas para mejorar la formulación fuerte (pero no necesariamente grande) que brinda de políticas públicas en América Latina. asesoría técnica y soporte a la autoridad política central. En tercer lugar, un sistema organizativo complejo ha surgido para tratar con un sector pú- La práctica de la formulación de políticas en la blico grande y complejo: las estructuras jerárquicas OCDE: Ideas para América Latina3 tradicionales ahora se complementan o son par- cialmente reemplazadas por instancias delegadas 17. Las políticas son diseños para la acción pública. (agencias semi-autónomas y autónomas, gobiernos Estos diseños deben luego ser implementados, eva- locales) y acuerdos especiales para coordinar políti- luados y, de ser necesario, corregidos. Un proceso ­o cas e implementación (comisiones interagenciales, ciclo- de políticas públicas tan ideal, de "planificar- sistemas de información y auditoría, etc.). En hacer-verificar-actuar" está, por supuesto, sujeto a cuarto lugar, fuertes cuadros de gerencia pública fuertes influencias políticas, algunas buenas, otras ­ la mayoría de ellos funcionarios de carrera ­ malas. Los aspectos políticos necesitan mantener proporcionan un puente crucial entre la política y un equilibrio con el proceso y el conocimiento el conocimiento técnico y entre la formulación e técnico. Existe una brecha en la bibliografía de la implementación de políticas. En quinto lugar, las gestión pública respecto de la extracción de leccio- agencias mismas generalmente tienen una fuerte nes sobre buenas prácticas en la formulación de po- capacidad de diseño y evaluación de políticas, aun- líticas.4 Este documento intenta comenzar a cerrar que esto puede variar entre agencias. esa brecha brindando una descripción resumida de cómo es el proceso de las políticas públicas en seis 19. Además, asistimos al surgimiento de dos ten- países de la OCDE ­ hasta qué punto está organi- dencias comunes importantes en la gestión de zado, es técnicamente racional, está focalizado en políticas. En primer lugar, una creciente cultura de el desempeño y basado en expertos. Pero no es fácil resultados está ayudando a aclarar el vínculo entre generalizar: el proceso de las políticas públicas no política e implementación. Al respecto, una serie de es altamente rutinario; los patrones varían de país instrumentos están fortaleciendo los vínculos entre en país porque los regímenes políticos y arreglos la formulación de políticas y el presupuesto. Estos institucionales difieren; y las prácticas de formula- incluyen revisiones de gastos, contratos por resul- ción de políticas cambian continuamente. Uno de tados y sistemas de M&E. En segundo lugar, junto los principales motivos para el cambio ha sido el con el crecimiento del gobierno, fuentes alterna- creciente tamaño y complejidad del gobierno. Esto tivas y opuestas de debate y asesoría en políticas dificulta cada vez más para el centro del gobierno públicas (comisiones asesoras, think tanks, grupos lograr que las agencias cumplan con sus metas de de interés, etc.) han cobrado importancia. Si bien políticas. Y los intentos por mejorar el desempeño este movimiento es más importante en algunos algunas veces han empeorado, sin proponérselo, la países que en otros (por ejemplo, en ESTADOS cohesión de las políticas. UNIDOS más que en Francia), denota un cambio a largo plazo ­ y mucho más universal ­ de un mo- 18. Independientemente de las diferencias entre los delo de "monopolio de asesoría" en formulación de países de la OCDE, existen características comunes políticas hacia un modelo de "mercado de asesoría". al proceso de las políticas públicas con una larga trayectoria. En primer lugar, una fuerte autoridad 20. Pero existen también marcadas diferencias entre los países de la OCDE. En particular, en regímenes parlamentarios el poder político es, en la práctica, 3 Los "países de la OCDE" generalmente se refiere a esos países que han ac- monopolizado por el ejecutivo. Como resultado, los cedido a la membresía antes de los años 80. Seis países de la OCDE fueron estudiados para este informe: Canadá, Francia, Nueva Zelandia, España, Reino gabinetes y sus secretarías dominan la coordinación Unido y ESTADOS UNIDOS Dos países de América Latina, México y Chile, son de políticas. En Estados Unidos el poder de for- miembros del club de la OCDE. En este informe, estos dos países se agrupan como países de América Latina. mulación de políticas es compartido en la práctica 4 Pero ver un estudio del BID sobre la Política de las Políticas (Stein et al., 2005). por el Congreso y el poder ejecutivo; el gabinete y 4 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA las agencias gubernamentales, si bien están dentro ideas comunes pertenecen al ámbito de los actores del poder ejecutivo, también son influenciadas por centrales de las políticas, sus responsabilidades y el Congreso. Por tal motivo, el presidente ha desa- capacidades. rrollado una gran y poderosa secretaría, la Oficina Ejecutiva del Presidente (Executive Office of the 23. Al resumir las lecciones comunes de la experiencia President), para supervisar las políticas. Para reflejar de la OCDE se debe tener precaución. Sin lugar este poder, el Congreso también ha desarrollado a dudas, estas lecciones deben adaptarse al marco sus propios organismos fuertes de procesos de institucional particular de cada país antes de ser políticas públicas (en comparación, los organismos trasladadas y adoptadas en América Latina. Ade- de procesos de políticas públicas en las legislaturas más, los formuladores de políticas deben ser cons- de otros países de la OCDE son débiles). También cientes de los tiempos y riesgos políticos implícitos. existen diferencias entre los regímenes parlamenta- Las recomendaciones enumeradas a continuación rios de Westminster: el Reino Unido desarrolló una no pueden ser completadas en el corto plazo y capacidad de diseño y evaluación de políticas en requerirán liderazgo y voluntad política, al igual el centro, mientras que Canadá y Nueva Zelanda que una buena dosis de conocimiento técnico y tienden más a usar el centro para implementar continuidad en la reforma. Sin embargo, es crucial procesos que alienten a las agencias a seguir buenas aprovechar las lecciones de los países de la OCDE prácticas de gestión de políticas. en estas áreas para poder reconstruir la confianza en el estado latinoamericano. Mejorar la credi- 21. Dos observaciones concluyentes acerca de la ex- bilidad del sector público requiere desarrollar los periencia de la OCDE son pertinentes para otros puentes institucionales e instrumentales adecuados países que necesitan mejorar la gestión de políticas. entre los anuncios políticos, las prioridades del En primer lugar, el proceso de las políticas públicas gobierno, el financiamiento flexible, la capacidad en países de la OCDE no constituye, ni puede ser, de ejecución, la prestación de servicios de calidad un proceso ajustado como el sistema presupues- y la satisfacción del ciudadano. En este punto del tario. Esto refleja la naturaleza heterogénea de las impulso en la región hacia una relación orientada a "políticas" y la naturaleza política de la formulación los resultados entre la administración pública y el de políticas (y el corte algo abrupto entre la esfera cliente-ciudadano (elector y contribuyente), estos de los políticos y la esfera de los administradores). puentes resultan fundamentales para fortalecer la Un indicio de esto es que las iniciativas de gestión transparencia, la responsabilidad y el desempeño. de políticas pueden, a menudo, tener una vida efí- Las siguientes seis ideas resumen la aplicación de mera y sin éxito. En segundo lugar, el proceso de estos elementos comunes de la experiencia de los las políticas públicas es complejo. No sólo depende países de la OCDE a los desafíos que a menudo de la arquitectura general del gobierno, líneas de enfrentan los países de América Latina en la ac- mando, estructura de agencias e incentivos o acuer- tualidad. dos de función pública. Existen, además, múltiples instancias y rutinas relacionadas con las políticas, 24. (i) La autoridad política y el conocimiento técnico en instancias de investigación y planificación, sistemas el centro del gobierno. Los ejemplos de países de de M&E, revisiones de gastos, etc. Puede parecer la OCDE indican que una buena formulación de redundante, pero de hecho refleja la función de políticas comienza con la combinación de autori- cuestionamiento, inherente al modelo de mercado dad política efectiva y conocimiento técnico en el de asesoría. centro del gobierno. La autoridad política ­ oficina del primer ministro, del gabinete o presidencial ­ 22. Cualquiera de los seis casos de países presentados es responsable de todo el programa de gobierno, en los anexos describirán los instrumentos y proce- supervisa la concepción de las ideas de políticas, sos de políticas públicas que pueden resultar útiles decide qué políticas deben llevarse adelante, para los gobiernos de América Latina que deseen coordina entre sectores y supervisa la implemen- mejorar su ciclo de políticas públicas. Practicantes tación de las políticas según lo planeado. En una y analistas pueden, por lo tanto, revisar los anexos economía compleja y moderna, el poder político no del informe para generar ideas o extraer sus pro- podría posiblemente llevar a cabo esas funciones pias conclusiones de casos individuales y análisis sin el respaldo de una secretaría técnica fuerte. Esta comparativos. A pesar de los casos individuales, secretaría es experta en la administración de los este informe se concentra en ideas comunes de- procesos operativos que promueven o evalúan ideas rivadas de la experiencia de la OCDE. Es en las políticas, garantizan su coordinación y consistencia lecciones comunes y no en las variaciones país por y se ocupan de su implementación. país donde podemos encontrar mayor solidez. Tal como se desprende de los párrafos anteriores, esas 25. El paso más importante para mejorar el proceso de 5 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA formulación de políticas en los países de la región Existe un problema evidente de vulnerabilidad de sería fortalecer el centro del gobierno, en términos, políticas en los países de América Latina, que pone en primer lugar, de capacidad política para admi- en riesgo la cohesión y efectividad en la transición nistrar políticas y, en segundo lugar, de una secre- incierta desde las prioridades de gobierno a los taría técnica para respaldar esta función. En primer resultados esperados. Esto convierte a este amplio lugar, la oficina del presidente es habitualmente tema en un punto central de la agenda para mejorar fuerte en asuntos políticos, incluyendo el manejo la formulación de políticas en la región, que impli- de relaciones con otros poderes y niveles de gobier- ca problemas tales como: establecer una secretaría no y la coordinación del respaldo político. Y está técnica en el centro del gobierno (y sus implicancias cada vez más comprometida en exigir resultados para el papel de los ministerios de hacienda que, de los ministerios y agencias ejecutoras. Pero, por hasta ahora, se han expandido); comenzar, donde lo general, esta oficina posee poco conocimiento no exista, un proceso de mayor contestabilidad técnico de políticas. Obviamente, no corresponde dentro del ejecutivo mediante el establecimiento a este informe proponer soluciones políticas ­ por de procedimientos estándar adecuados para evaluar ejemplo, sería simplista y poco realista exigir ga- políticas, en lo político y lo técnico, en reuniones binetes fuertes en regímenes presidenciales. Por de gabinete; crear un superministerio o agencia otro lado, los presidentes pueden (y ya lo hacen líder para coordinar la formulación de políticas en algunos países) convocar organismos políticos en un área en particular; trabajar con comisiones efectivos para coordinación de sectores, semejantes interministeriales; y otras técnicas para "reunir" las a los comités de gabinete, para asuntos económicos, diferentes partes de la administración. sociales, de seguridad, etc. 28. (iii) Una gerencia pública que brinde asesoría experta 26. En segundo lugar, las secretarías técnicas en la sobre políticas y coordine la brecha entre formulación oficina presidencial son, generalmente, débiles o e implementación de políticas. Los miembros de la inexistentes. Para hacerse cargo de las políticas, el gerencia pública son designados de acuerdo tanto presidente necesitaría dicha secretaría. Casi todas con criterios políticos como "híbridos" (políticos y las oficinas del gabinete y presidenciales de la técnicos) en los países de la OCDE, dependiendo OCDE cubiertas en este informe brindan infor- del país. Su papel en cerrar la brecha entre el mun- mación útil para el diseño de una secretaría técnica. do de la política y de la formulación de políticas, y Tal vez la Oficina Ejecutiva del Presidente de el mundo de la implementación, es crucial. Desem- Estados Unidos ofrezca el ejemplo más pertinente peñan este papel tanto en el centro (más específi- para los regímenes presidenciales, si bien es de camente, en las secretarías del centro del gobierno) esperar que los países de la región comiencen a una como en la cima de los ministerios. Con contadas escala mucho menor. La Oficina del Gabinete del excepciones, particularmente Brasil y Chile, estos Reino Unido o la Oficina del Primer Ministro de cuadros profesionales brillan más por su ausencia Francia también son ejemplos interesantes porque que por su presencia en América Latina. Se trata son proactivas a la hora de observar los problemas de una reforma amplia, que en muchos sentidos de las políticas y proponer soluciones. excede el alcance de este documento, porque es una de las claves para una mejor gestión pública en 27. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu- general. Pero también cobra particular importancia lación de políticas. La formulación de políticas en la para una mejor formulación de políticas, princi- OCDE está anclada en estructuras organizativas, palmente porque los funcionarios de la gerencia mecanismos de coordinación y mecanismos de pública actúan como vínculo entre la formulación control. Las estructuras organizativas determinan y la implementación de políticas, y muchos de ellos quién realiza qué tareas y las jerarquías y límites son de hecho expertos en políticas. organizativos establecen conjuntos de incentivos particulares. Los mecanismos de coordinación, ta- 29. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales. les como gabinetes o formatos de comité ad-hoc (o Los ministerios sectoriales en la OCDE tienden "ministerios líderes" en el caso de Nueva Zelanda a contar con una fuerte capacidad analítica en y "superministerios" en Australia) están diseñados unidades o departamentos especializados. Además para contrarrestar los efectos de las agencias públi- de sus propias unidades financieras, de recursos cas que siguen sus propias agendas y, focalizarlas humanos y gestión de activos, también comunes en cambio en las metas que bajan desde centro entre los ministerios sectoriales en América Lati- del gobierno a un área de políticas particular. Los na, los ministerios de la OCDE también cuentan mecanismos de control son los medios utilizados algunas veces con sistemas de información de por el jefe del centro para hacer cumplir sus priori- gestión a nivel sectorial para proveer información dades a través del agente en el ministerio sectorial. al proceso de formulación de políticas. Muchos 6 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA ministerios de América Latina cuentan con una y son políticamente más fuertes que el poder legis- capacidad débil para administrar sus propias acti- lativo de la mayoría de los sistemas parlamentarios. vidades de formulación de políticas y/o coordinar Por lo tanto, proporcionar a los congresos una base las políticas de las agencias que supervisan. En una técnica más sólida para crear políticas o evaluar primera etapa, y para mejorar esta capacidad, los propuestas podría reforzar la contestabilidad y ministerios podrían (con ayuda del centro) con- mejorar la formulación de políticas en América centrarse en mejorar el nivel (cantidad y calidad) Latina. La Oficina de Presupuestos del Congreso de información disponible para el ministro a fin de (Congressional Budget Office) y las Comisiones del proveer información para la formulación de polí- Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles ticas. Esto permitiría a los ministerios armonizar modelos en este sentido. Muchos congresos de mejor las amplias prioridades presidenciales bajo América Latina ya forman parte de un movimiento su responsabilidad con los programas específicos mundial que busca resultados y esto los llevará a que ellos y sus agencias adscritas están diseñando exigir una mayor capacidad propia de formulación y, más adelante, implementando. Para este fin, y evaluación de políticas. fortalecer las oficinas de planificación ministeriales les daría a los ministerios una mayor capacidad 31. (vi) Existencia de canales alternativos activos de para reunir y analizar información y utilizarla en asesoría sobre políticas. Por último, el desarrollo de la planificación estratégica. En una etapa posterior canales alternativos de asesoría sobre políticas, se podrían considerar iniciativas organizativas más cuando la capacidad está disponible, representa ambiciosas (tales como unidades de investigación claramente otra opción para fortalecer la formula- ministeriales). ción de políticas en América Latina. Siguiendo la revisión de los países de la OCDE, hay una serie 30. (v) Fuerte capacidad de la legislatura. El Congreso de posibles formatos institucionales alternativos de Estados Unidos (el ejemplo más cercano a los que podrían reforzar el análisis técnico, abriendo sistemas presidenciales de América Latina) desem- el proceso de formulación de políticas al conoci- peña un papel clave en la formulación de políticas miento técnico académico y, en un sentido más y cuenta con una fuerte oficina de presupuestos amplio, al sector no gubernamental. Tales iniciati- y comisiones técnicas para hacerlo. La capacidad vas también pueden alentar la participación de las técnica de los parlamentos de América Latina para partes interesadas (stakeholders), no como expertos desarrollar ideas de políticas y formular y evaluar o evaluadores, sino como parte del debate, en la propuestas de políticas provenientes del ejecutivo consideración de diferentes alternativas de políti- no es muy sólida. A pesar de no contar con el poder cas. Este proceso puede traer a la luz alternativas técnico y político del Congreso de Estados Unidos, políticas viables y puede minimizar la resistencia sí cuentan con un mandato para formular políticas de las partes interesadas. 7 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 8 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 1. Introducción: Un marco para describir el proceso de las políticas públicas 32. Esta sección ofrece un marco simple pero imper- me usa el término con cierta flexibilidad: política fecto para pensar sobre el proceso de las políticas puede referirse tanto a una idea (intenciones expre- públicas. Tiene la intención de proporcionar al sadas en sentido amplio y, algunas veces, métodos lector un foco analítico en relación a la información para alcanzarlas) como a un programa (objetivos y de los ejemplos de países de la OCDE que será métodos más precisos de un diseño de política más presentado en el Capítulo 2.5 elaborado). Las políticas se identifican y deciden mayormente en la esfera política. 33. En resumen, el marco propone: 35. Las políticas pueden cubrir áreas "más grandes" o concebir las políticas como ideas y planes de "más pequeñas", por ej., política educativa versus acción, es decir, algo que ocurre antes de la política deportiva. Las políticas más acotadas pue- implementación y es (al menos, conceptual- den estar incluidas en políticas más amplias, por ej., mente) diferente de la implementación; compra militar dentro de la política de defensa. Si bien en general resulta difícil y (al menos, para los considerar a las políticas como insertadas propósitos actuales) no muy rentable hacer distin- dentro de un proceso de política pública ­ un ciones entre diferentes tipos de políticas, el foco de ciclo de actividades desde la planificación y interés de este informe será el proceso de las políti- el diseño pasando por la decisión, hasta la cas públicas que incluye típicamente políticas "más implementación y evaluación; amplias" que apuntan a metas gubernamentales de mayor nivel, requieren un mayor gasto público y sostener que existen tres impulsores del proce- generan un mayor interés político. Existe una dife- so de las políticas públicas: arreglos institucio- rencia importante entre las políticas que logran sus nales, competencia (contestabilidad) entre fines a través de los servicios públicos (típicamente, ideas y conocimiento técnico de políticas; y educación, salud, políticas de seguridad, etc.) y que, por lo tanto, requieren recursos burocráticos brindar algunas sugerencias tentativas acer- sustanciales en dinero y personas, y aquellas que ca de cómo podrían ser los buenos resultados logran sus fines a través de la regulación (sobre del proceso de las políticas públicas. todo, macroeconómicas, fiscales y comerciales) o el sistema tributario y que requieren menos recursos.6 34. ¿Qué son las políticas? Una política es un plan para Este informe cubre ambas. alcanzar un objetivo de interés público. Este infor- 36. El proceso de las políticas públicas. Se trata de un conjunto de rutinas mediante las cuales se identifi- 5 Este marco ha sido influido por Althaus, Bridgman y Davis (2007), que utilizan un marco de tres frentes para debatir el proceso de las políticas públicas en Australia: acuerdos políticos ­ cómo la distribución del poder afecta el lugar de la formulación de políticas; responsabilidades funcionales en el gobierno, 6 Algunas políticas combinan estos diferentes modos: por ejemplo, una política en particular entre políticos y funcionarios públicos; y el ciclo de las políticas de reducción de CO2 podría incluir un programa de inversiones ferroviarias y públicas. también un impuesto al carbono y la reforma de los códigos de edificación. Tabla 1. El ciclo de las políticas públicas Fase Etapa * Identificación de políticas: Identificación de problemas También incluye el trabajo en alternativas de políticas, dentro y fuera del gobierno (ver Tabla 2). Análisis de políticas Instrumentos de políticas 1. Formulación Decisiones sobre políticas: de políticas Consulta y coordinación Se trata del área principal donde se evalúan Evaluación y Diseño las opciones de política y se planifican nuevas políticas, el principal foco de este informe. Decisión Formulación de programas Implementación de programas: Ejecución Los resultados de las políticas también pueden monitorearse aquí. 2. Administración Monitoreo de programas Evaluación de programas: Evaluación Los resultados de las políticas también pueden evaluarse aquí. Corrección de programas o políticas * Basado en la Figura 13.1 de Althaus, Bridgman y Davis (2007). Figura 1. El ciclo de las políticas públicas Evaluación Decisión sobre Formulación Implementación Evaluación de y Diseño políticas de programas de programas programas de políticas Fuente: Autores can, deciden, implementan y evalúan las políticas. (Figura 1). En este informe, usamos "proceso de las Para una presentación clara (y para establecer políticas públicas" y "ciclo de las políticas públicas" algún orden conceptual en un mundo desorgani- indistintamente. Es claro que la especialización y zado) este informe comienza planteando un "tipo la diferenciación de roles son críticos para proteger ideal" específico de proceso de las políticas públicas la transparencia y la rendición de cuentas, particu- (ver Tabla 1). Por supuesto, la realidad es un poco larmente durante la segunda fase del ciclo de las más complicada: este tipo ideal no se observará en políticas públicas. ninguno de los países de la OCDE, pero es una aspiración, de una forma u otra, en estos países. En 37. El proceso de las políticas públicas es un concepto una primera fase de la formulación ideal de políti- amplio, no estricto en contenido, secuencia o tiem- cas, las políticas se identifican (dentro y fuera del pos. Esto se contrapone con un ciclo presupuestario gobierno) y el gobierno entonces acuerda, a través altamente definido, en el cual la idea de un proceso de rutinas intergubernamentales, qué políticas de las políticas públicas es en sí mismo y se basa par- diseñar, adoptar e implementar. En una segunda cialmente en un subconjunto específico del proceso fase, de administración de programas, el sector pú- de las políticas públicas. También es un concepto blico ejecuta estas políticas a través de programas, idealizado. En el mundo real, tal como describen y luego evalúa si los programas cumplieron sus los politólogos, la formulación de políticas guber- objetivos. La evaluación traduce el proceso lineal namental no es, o no es solamente, un conjunto en un ciclo ya que informa el diseño de nuevas lineal de rutinas técnicas, sino un proceso conside- políticas o corrige la implementación de políticas rablemente más desordenado sujeto a numerosas 9 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA influencias exógenas.7 En primer lugar, este proceso ción) para referirnos a una actividad analítica ex- cuenta con información proveniente de todas las ante dentro de la fase de formulación de políticas y direcciones, incluyendo grupos de interés privados. evaluación para referirnos a una actividad ex-post en En segundo lugar, la naturaleza y complejidad de los la fase de administración de programas. temas difieren ampliamente y las metodologías para identificar y diseñar políticas son amplias, y oscilan 39. El análisis de políticas es el análisis sistemático (o entre un análisis técnico, la imitación de políticas evaluación o escrutinio) de políticas alternativas adoptadas en otro lugar y premisas basadas en la para brindar información a los funcionarios pú- ideología. En tercer lugar, es difícil definir la línea blicos (principalmente políticos, pero también a divisoria precisa entre políticas e implementación. la gerencia pública) con el fin de ayudarlos a crear En cuarto lugar, muchos gobiernos han adoptado mejores políticas y opciones de programas. Las poco en el sentido de rutinas formales de ciclos políticas públicas requieren un escrutinio público de políticas, salvo la diferenciación tradicional de por tres motivos. En primer lugar, dada la frecuente roles entre el ejecutivo, la legislatura y la auditoría influencia de intereses privados en el gobierno, las externa o unidades de control, o el requerimiento propuestas de políticas no son siempre de interés pú- de revisión y aprobación presidencial de aquellas blico y deben estar sujetas a evaluación. El análisis de políticas que deben ser presentadas ante la legisla- políticas puede ayudar a desafiar los intereses pri- tura. Los programas y la evaluación de programas vados. En segundo lugar, el sector público aumentó no siempre contribuyen con las decisiones sobre sustancialmente en tamaño y complejidad. Por lo políticas. Por lo tanto, la noción de un ciclo racional tanto, las políticas requieren un análisis en base a esta de políticas públicas es mucho más discutida. No complejidad. En tercer lugar, siempre existen alter- obstante, el ciclo de las políticas públicas existe, nativas y los políticos y el público deben informarse independientemente de lo desordenado que sea, y acerca de cuáles alternativas han sido consideradas. los países con un buen gobierno aspiran a hacerlo En la mayoría de los casos, el análisis de políticas lo más eficiente posible según sus circunstancias se realiza en la primera parte del proceso de las particulares. Este objetivo de larga data usualmente políticas públicas, tanto cuando las políticas están se intensifica a medida que los gobiernos avanzan siendo identificadas y diseñadas como cuando es hacia una gestión basada en resultados. el momento de tomar decisiones sobre las mismas. Las políticas también pueden ser evaluadas cuando 38. Las dos grandes fases de este proceso idealizado de se extraen lecciones (a través de las actividades de política pública son la formulación de las políticas M&E) durante o después de la implementación de y la administración de programas. Esta distinción las mismas. Estas evaluaciones pueden entonces entre políticas y programas es fundamental. Un pro- afectar a las políticas futuras. grama es un conjunto detallado de metas y arreglos para implementar una política. Los programas se 40. Impulsores del proceso de las políticas públicas: ins- implementan mayormente en la esfera administra- tituciones. Para expresarlo en términos sencillos, el tiva del gobierno. Sin lugar a dudas, las políticas se proceso de las políticas públicas es una expresión funden en programas, pero la distinción importante de una evidente progresión lineal: la decisión si- para los propósitos de este trabajo es que la formu- gue a la idea y al diseño, la implementación sigue lación de políticas es ex-ante y la implementación a la decisión; el aprendizaje de lecciones (algunas de programas es ex-post.8 De igual modo, usamos veces) sigue a la implementación. En un nivel más los términos análisis de políticas (ver a continua- complejo, el proceso de las políticas públicas es una construcción institucional que involucra organi- zaciones y procedimientos de toma de decisiones 7 Existe cuantiosa bibliografía de ciencias políticas sobre formulación de formales (gabinete, presupuesto, etc.), una división políticas.Consultar, por ejemplo, Allison y Zelikow (1999); y Fischer, Miller y Sidney (2007). El aspecto principal de esta bibliografía es comprender quién formal de trabajo (por ejemplo, los políticos lide- influye en la formulación de políticas y cómo. Existen numerosas pruebas de ran la identificación de políticas, los funcionarios que la formulación de políticas no está dominada por el conocimiento técnico neutral. Las opiniones en la bibliografía sobre cómo realmente funciona la públicos su implementación) y un conjunto de formulación de políticas enfatizan las redes de políticas (comunidades que instituciones que ayudan a determinar el compor- analizan y defienden políticas), los procesos políticos y el discurso político. Las diferentes perspectivas de cómo la formulación de políticas podría fun- tamiento de los actores en el proceso. Se observará cionar mejor resaltan el pluralismo (mayor consulta, compartir información, que existen similitudes y diferencias institucionales participación, consenso, "amplia revisión de pares" de los ciudadanos) o la defensa competitiva (concursos políticos), degradando así (no eliminando) el entre los países de la OCDE. Estas diferencias son conocimiento técnico. el resultado de distintos arreglos políticos y trayec- 8 Otra formulación, no la que se ha adoptado en este informe, es ver los pro- gramas como unidades más pequeñas (y los proyectos como unidades incluso torias de evolución histórica. menores) insertadas en unidades más grandes que son las políticas (y, del mismo modo, proyectos insertados en programas), por ejemplo: una política de salud pública, un programa nacional de inmunización infantil, un proyecto 41. Impulsores del proceso de las políticas públicas: de inmunización de distritos escolares. contestabilidad. La contestabilidad es una carac- 10 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesoría y conocimiento técnico de políticas para el gobierno Gobierno Intermediario Sociedad Civil Organizaciones centrales de revisión y Comisiones gubernamentales asesoría de políticas dentro del ejecutivo especiales temporarias Agencias de respaldo legislativo Organismos de asesoría Think-tanks académico Asesoría de políticas Personal de comisiones legislativas independiente permanentes Think-tanks de defensoría central a la misión Think-tanks de investigación Agencias de auditoría gubernamental independientes contratadas y ministeriales Bancos centrales Think-tanks de partidos políticos NGOs orientadas a investigación Tesoro y Ministerios de Economía y oficinas de investigación Think-tanks corporativas Grupos de interés Firmas consultoras para el gobierno Asesoría de políticas Centros de investigación universitarios Agencias de estadísticas gubernamentales Agencias internacionales de préstamo periférica a la misión ONG orientadas a la acción y al servicio Organizaciones supranacionales Asociaciones profesionales Empleados personales de legisladores Fuente: Weaver and Stares (2001), página 9. terística institucional adicional del proceso de las técnico sobre políticas, es necesario poder percibir políticas públicas. Se genera una competencia entre cómo sería una "buena" formulación de políticas. ideas cuando fuentes alternativas de asesoramien- Los siguientes criterios podrían sentar la base para to de políticas e ideas, ya sea dentro o fuera del un análisis.9 Las buenas políticas son aquellas: gobierno, han conseguido, o pueden conseguir, la atención del gobierno en el proceso de las políticas i. consensuadas entre las partes interesadas públicas. El proceso de las políticas públicas puede clave; continuar fuera del gobierno (por ejemplo, a través del trabajo de think-tanks independientes) o en ii. sólidas desde el punto de vista económico, una zona gris entre el gobierno y el mundo no es decir, que responden a una necesidad gubernamental, en comisiones, consejos de asesoría pública de forma eficiente en relación a los o institutos de investigación pública, por nombrar costos; algunos (ver Tabla 2). En los países de la OCDE, los canales de formulación de políticas se han mul- iii. políticamente implementables, es decir, tiplicado, agudizando así la competencia de ideas. que pueden manejar los posibles puntos de veto en el congreso o parlamento; 42. Impulsores del proceso de las políticas públicas: conocimiento técnico. Este estudio se concentra iv. técnicamente implementables, es decir, principalmente en instituciones y, en segundo sin capacidad demasiado ambiciosa en de- lugar, en la contestabilidad. Se pudo recoger rela- partamentos sectoriales, etc. El diseño de tivamente poca información sobre conocimiento políticas debe consultarse con las agencias técnico. El conocimiento técnico es fundamental ejecutoras e incluir pautas amplias sobre pero, según la información con la que se cuenta, cómo estas agencias deberían contribuir no parecen existir diferencias entre los países. Se con los indicadores de desempeño de nivel trata de un área importante donde existe una nece- superior o de otro modo alinear sus propias sidad urgente de trabajar más. El cuadro 1 sugiere acciones con las prioridades del gobierno; que el conocimiento técnico sobre políticas puede considerarse en términos de resultados, métodos, v. con capacidad de respuesta técnica, es decir, aportes y contexto institucional. cuando se implementen responderán a la inquietud política/técnica que llevó a su 43. Resultados del proceso de las políticas públicas. Para preparación; poder juzgar los resultados de arreglos institucio- nales específicos, atributos de contestabilidad y la disponibilidad y organización del conocimiento 9 Basados libremente en el estudio del BID (Stein et al., 2005). 11 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 1. Conocimiento técnico de políticas: Los problemas ¿Cómo son los atributos de un buen análisis y asesoría de políticas? ¿Tienen el buen análisis y asesoría de políticas atributos específicos? A modo de ejemplo, a comienzos de la década de 1990, el gobierno australiano le dio importancia a los siguientes atributos de análisis: precisión, amplitud, opor- tunidad, capacidad de respuesta, claridad, practicidad, idoneidad, imparcialidad, efectividad en relación a costos y consulta. El gobierno también previó procesos que: presentaran una gama completa e integral de opciones realistas; brindaran opciones para respaldar las prioridades de políticas claramente expresadas por el Gobierno; indicaran los pros y contras de cada opción; garantizaran que los ministros reciban una perspectiva de la totalidad del gobierno; y lograran un equilibrio adecuado entre concisión y detalles integrales. El enfoque de los economistas sería contemplar otros atributos. ¿Existe un problema de bien público por resolver? ¿Es la regulación o la producción pública la respuesta más adecuada? ¿La solución propuesta es efectiva en relación a los costos? En todo caso, los problemas de políticas no son homogéneos: pueden ser grandes o pequeños, casos de emergencia o no; responderán a diferentes problemas de interés público. Sin lugar a dudas, un estándar de análisis de políticas único no será suficiente. ¿Qué métodos de análisis de políticas funcionan mejor? En el nivel más general existe una serie de pasos deseables en el análisis de políticas, desde la identificación del problema hasta la presentación de pros y contras de cada alternativa. Ésta es una posible lista de estos pasos: identificación del problema a tratar; identificación de formas alternativas de tratar el problema; estimación del entorno futuro dentro del cual será utilizada la política o programa; estimación de los costos financieros futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los costos de inversión como operativos); estimación de los resultados futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los efectos planeados como los posibles efectos no planeados) y los correspondientes indicadores de monitoreo; estimación de la viabilidad de formas alternativas para la implementación de cada alternativa (tales como potenciales barreras políticas o tecnológicas); presentación de ventajas y desventajas entre las alternativas para funcionarios públicos. También existen diferentes herramientas e instrumentos. Algunos ejemplos de herramientas que pueden ser útiles son: extrapolación de datos históricos recientes, incluyendo análisis estadístico de tendencias temporales; modelado de simulaciones; establecimiento de conjuntos estándar de elementos de costos financieros; uso de encuestas para brindar información acerca del comportamiento probable del ciudadano; uso del juicio de expertos; uso de pruebas piloto de al menos elementos de las políticas o programas que están siendo considerados. Algunos ejemplos de instrumentos son: análisis de costo-beneficio, análisis de efectividad en relación a los costos, y el Marco Lógico. Existen diferentes formas de manejar la incertidumbre y el riesgo. Como los problemas de políticas no son homogéneos, la sofisticación (y cantidad de datos) del análisis variará según el ciclo temporal para resolver el problema y la magnitud del problema. ¿Cuáles son los recursos requeridos? El análisis de políticas requiere recursos que deben pagarse. Estos recursos incluyen habilidades (por ejemplo, evaluación, estadísticas, preparación y disciplinas sociales, económicas, administrativas, de ingeniería, legales y de comunicación). Además, la calidad (precisión y oportunidad) y disponibilidad de la información alimentan directamente la precisión y amplitud de la asesoría de políticas; por lo tanto, la calidad del monitoreo de programas y, en sentido más amplio, los servicios estadísticos son fundamentales. ¿Cuáles son las condiciones institucionales (dentro del proceso de las políticas públicas) que mejor respaldan un análisis efectivo de políticas? Esto podría depender de varios factores: -¿Cómo se identifican los problemas de políticas? Por ejemplo, los problemas podrían ingresar por el plan nacional de desa- rrollo del país, el gabinete o el proceso presupuestario o podrían simplemente ser el producto de la emergencia de una crisis. -¿Qué limitaciones podrían imponer los atributos específicos del proceso de las políticas públicas sobre la demanda de análisis de políticas? Dependería, por ejemplo, de la calidad de los tomadores de decisión de políticas o incentivos políticos (incentivos para el clientelismo, por ejemplo) y de los requerimientos de transparencia y rendición de cuentas. -¿Cuáles son los formatos organizativos adecuados para el análisis de políticas? Existen numerosas posibilidades: unidades o departamentos especializados dentro de los ministerios, estudios ad-hoc, financiamiento de investigación externa, centros de recursos centrales para ayudar a los ministerios, revisiones a nivel del gabinete o presidencial. 12 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA vi. sustentables, es decir, que no impliquen países de América Latina tienen fuertes sistemas costos exponenciales y ajustables a la luz de Presidenciales y que estos difieren notablemente de la experiencia; y los sistemas Parlamentarios; pero no se concentra en las diferencias en el proceso de formulación vii. estables, es decir, que no puedan ser aban- de políticas cuando un país tiene un gobierno de donadas fácilmente. coalición frente a otro con una mayoría partidaria en un sistema Parlamentario. En cuarto lugar, y 44. Dentro del alcance de este informe, se supone a pesar del cada vez más importante contexto de (aunque, sin intención de demostrar) que los pro- descentralización, este informe se limita al proceso cesos de políticas de los países de la OCDE que de formulación de políticas en gobiernos centrales. se han evaluado tienden, por lo general, a tener Por último, el informe no explora las variaciones resultados razonables. Esto claramente no ocurre políticas e institucionales entre los países de Amé- en todos los aspectos particulares, pero se presume rica Latina. Claramente, existe una asimetría visible en este informe que estos países de la OCDE, in- cuando se trata de desarrollo institucional, capaci- dependientemente de que sus procesos de política dades técnicas o acuerdos políticos en los países pública y algunos de los resultados sean imper- de América Latina. Sin embargo, este informe no fectos, han producido, en general, resultados en trata sobre la formulación de políticas en América términos de crecimiento, equidad, sustentabilidad Latina. Más bien, se concentra en extraer ideas, y capacidad de respuesta a los ciudadanos que otros especialmente ideas comunes, de los países de la países desearían emular. OCDE que resulten pertinentes para los desafíos enfrentados por los gobiernos de América Latina 45. Temas fuera del alcance de este informe. Existen al- comprometidos con el fortalecimiento de la calidad gunos aspectos importantes del proceso de formu- de las políticas públicas. lación de políticas públicas que fueron excluidos de este informe. En primer lugar, el análisis de cómo se 46. Este capítulo introductorio analizó las definiciones sancionan las políticas, es decir el ciclo legislativo, y conceptos relacionados con el proceso de las po- es obviamente pertinente pero es un tema especia- líticas públicas y describió el alcance del informe. lizado subordinado al foco principal de este trabajo. El Capítulo 2 examina características y desafíos El informe hace referencia al poder legislativo, pero comunes de los procesos de las políticas públicas lo hace cuando analiza los actores que pueden par- en seis países de la OCDE, incluyendo países ticipar en el desarrollo o formulación de políticas en federales, tales como Canadá y Estados Unidos, y contraposición a su aprobación. En segundo lugar, países unitarios. El Reino Unido, Nueva Zelanda el informe hace referencia al rol del poder judicial, y Canadá tienen formas de gobierno que siguen por ejemplo, cómo las amplias leyes de políticas son el modelo de "Westminster" y estuvieron entre los interpretadas por los tribunales, lo que puede tam- primeros reformadores dentro de la escuela de la bién tener efectos significativos en la cohesión de "Nueva Gerencia Pública" (New Public Mana- las políticas y acciones del gobierno. Esto último se gement). Estados Unidos es de particular interés ilustra, por ejemplo, mediante el creciente rol de los debido a la forma en que el sistema presidencial tribunales, sobre todo los tribunales constituciona- de gobierno afecta las opciones en el proceso de las les o la máxima autoridad judicial en la definición políticas públicas. Francia y España son países con de los derechos sociales que están protegidos por sistemas basados en el Derecho Continental donde algunas constituciones de América Latina. En ter- la formulación de políticas está más limitada por cer lugar, el informe hace referencia pero no analiza el imperativo legal. Las experiencias de estos seis exhaustivamente los aspectos relacionados con la países se analizan en más detalle en los Anexos 2 influencia de la estructura política de los países de la a 7. El Capítulo 3 toma el contexto de la OCDE OCDE o de América Latina en la formulación de como base para ofrecer una serie de posibles alter- políticas. A modo de ejemplo, cuando se proponen nativas que los países de América Latina podrían ideas para mejorar la formulación de políticas, el considerar como medio para fortalecer su ciclo de informe considera el hecho de que la mayoría de los las políticas públicas. 13 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 14 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 2. El proceso de las políticas públicas en la OCDE: características y desafíos 47. Este capítulo resume el proceso de las políticas pú- pública por un gobierno más abierto y responsable blicas en seis países de la OCDE (Canadá, España, de los resultados, entre otros factores, se combinan Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda y Reino para que el proceso de las políticas públicas sea más Unido) que podría ofrecer sugerencias de políticas difícil. Al mismo tiempo, y tal vez como resultado útiles para mejorar el proceso formal de políticas de estos acontecimientos, las tensiones entre los en otros países. Dado que el proceso de las políticas políticos y los tecnócratas se han agudizado. La públicas carece, en sí mismo, de una buena defini- democracia también está forzando al proceso de las ción y que el estudio comparativo del proceso de políticas públicas a volverse mucho más complejo las políticas públicas es escaso, la información sobre y pluralista. experiencias específicas de países de la OCDE es, inevitablemente, parcial e incompleta. Sin embargo, 49. Por supuesto, los distintos países también han el patrón de los procesos de políticas públicas (y en enfrentado diferentes desafíos. En particular, el particular la evaluación de políticas) descrito en este proceso de las políticas públicas en aquellos países capítulo (y, en más detalle, en los Anexos 2 a 7) ofrece que siguen el modelo de Westminster parece ha- una gama de experiencias y técnicas que pueden re- berse deteriorado más que en otros. En los países sultar esclarecedoras y relevantes para otro gobierno. con el sistema Westminster, la concentración de poder político en manos del ejecutivo y el marco legal más flexible permitieron reformas de gestión Desafíos comunes pública más audaces. De hecho, en el Reino Unido y Nueva Zelanda en particular, las reformas que 48. El proceso de las políticas públicas en los países de la separan la formulación de políticas de su imple- OCDE enfrenta desafíos comunes. Un siglo atrás, mentación (especialmente, a través de la creación en muchos países de la OCDE, la formulación de de agencias ejecutoras) tuvieron la consecuencia no políticas era un sistema cerrado concentrado en el planeada de socavar la coherencia de las políticas centro político (gabinete o presidente) y la gerencia en todo el gobierno. Así, en nombre de la eficiencia, pública. Luego se sumó a expertos a través de su las reformas organizativas dañaron la coherencia incorporación a la función pública y, más adelante, de las políticas y erosionaron las habilidades y el los expertos y organizaciones externas, cobraron prestigio de la función pública. Los esfuerzos en mayor importancia. Este "engrosamiento" de la Estados Unidos desde mediados del siglo pasado función de asesoría de políticas fue impulsado por para desarrollar un cuerpo de conocimiento técni- la creciente complejidad y volumen de las tareas co neutral en el centro del ejecutivo se han visto en el gobierno (y el correspondiente crecimiento parcialmente frustrados por la sentida necesidad de de una tecnocracia y rutinas de investigación for- los presidentes modernos de mantener el control mal). La creciente complejidad, el crecimiento del político a través de los nombramientos políticos. tamaño del gobierno, las consiguientes presiones fiscales ("hacer más con menos"), la globalización 50. Para la década de 1990, los países que habían lide- y la integración, sumados a una creciente demanda rado la revolución gerencial estaban sintiendo una crisis en la capacidad de generar políticas. "Las estratégica. Esto ocurrió con las primeras preocupaciones acerca de la disminución de la ca- reformas de la Nueva gerencia pública del pacidad de generar políticas han sido expresadas Reino Unido y Nueva Zelanda. por ministros, miembros de la gerencia pública y académicos. Primeros ministros, desde John 52. Los desafíos planteados al proceso de las políticas Howard de Australia, Helen Clark de Nueva Ze- públicas y la forma en que algunos gobiernos están landa a Tony Blair de Gran Bretaña, han expresa- respondiendo hace posible hablar en términos de do públicamente que se han sentido desilusionados un cambio parcial de un paradigma de proceso de y, algunas veces, decepcionados, por los consejos las políticas públicas a otro. El antiguo modelo de de sus asesores en la administración pública. La "monopolio de asesoría", un cuasi-sistema cerrado Junta Australiana de Trigo (AWB, Australian y en cierta medida centralizado, dominado por el Wheat Board), la inteligencia armamentista en gabinete (o la presidencia) y los tecnócratas está ce- Irak y las controversias sobre los "niños lanzados diendo gradualmente ante el modelo de "mercado por la borda" son casos recientes en cuestión. En de asesoría". Con este nuevo modelo, las respon- Queensland, el Premier Peter Beattie ha dado sabilidades políticas están más descentralizadas en muestras de sus quejas por la calidad de asesoría las agencias sectoriales; existen múltiples posibles ofrecida por los departamentos y agencias del rutinas administrativas superpuestas dentro del servicio público. Los miembros de la gerencia gobierno, las organizaciones externas de asesoría pública también han expresado su preocupación sobre políticas (incluyendo investigación contrata- por la caída en las habilidades y competencias da y think-tanks) juegan un rol cada vez mayor; y la de asesoría..." (Tiernan, 2007, traducción de los consulta a los ciudadanos cobra mayor importancia. autores). Las múltiples rutinas internas y las organizaciones externas de asesoría sobre políticas crean contesta- 51. Nadie ha medido la capacidad de formulación de bilidad en ideas de políticas y permiten el cuestio- políticas, pero existe la percepción de una dismi- namiento del pensamiento convencional (Weaver nución sistemática de la misma. Existe una serie de and Stares, 2001). Al respecto, la consulta a clientes motivos (ver Peters, 1996; Tiernan, 2007). o usuarios se incluye cada vez más en el proceso (ver OCDE, 2003, acerca de la participación de Los asuntos públicos son cada vez más los ciudadanos en línea). El modelo de mercado difíciles de manejar en diversos frentes. La de asesoría se ha desarrollado más rápidamente en creciente complejidad no solo exige altos algunos países de la OCDE (tales como Estados niveles de capacidad, sino también requiere Unidos y el Reino Unido) que en otros (por ejem- una formulación de políticas "integradora" a plo, Francia). través de límites sectoriales. La globalización (y para los países europeos la dimensión de la integración) aumenta la complejidad. El Elementos comunes en el proceso de las público se muestra cada vez más pluralista políticas públicas y exigente. La administración concentrada en insumos ha sido reemplazada por la 53. El proceso de las políticas públicas es político y rendición de cuentas basada en productos y heterogéneo. Las ideas de políticas provienen de resultados. varias direcciones y pueden ser debatidas y proba- das de diversas formas. Por lo tanto, es muy difícil Se habla de una erosión general de las habi- identificar un sistema de formulación de políticas, lidades y el prestigio del servicio público y, es decir, un conjunto de rutinas formalizadas. Ade- junto con ello, de la capacidad de formular más, las rutinas existentes varían de país en país. políticas. Esto es el resultado no sólo de lí- Simultáneamente, existe lo que podría llamarse un mites fiscales, sino también de políticos que cuasi-sistema con rutinas políticas y económicas en algunos países actúan para poner freno al típicas en el centro del gobierno y, en menor me- poder de la gerencia pública. Estos proble- dida, rutinas típicas y mayormente técnicas en las mas han sido notables en el Reino Unido y agencias sectoriales, todo dentro del ciclo común Australia en las últimas décadas. de las políticas, que incluye identificación, planifi- cación y diseño de políticas, decisión sobre políti- A esto se suman las reformas estructurales, cas, formulación e implementación de programas y incluyendo una marcada separación entre evaluación de programas. la planificación y ejecución de políticas: los gobiernos han mejorado la implementación, 54. La forma en que se dividen las responsabilidades pero a menudo a expensas de la coherencia funcionales en el proceso de las políticas públicas 15 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 3. El Ciclo de las políticas públicas y los principales instrumentos típicos de política El conjunto de instrumentos que evalúan y coordinan las políticas y la implementación dentro del gobierno El ciclo de las políticas públicas 2.3 Presupuestarios: 2.1 Políticos: en el 2.2 Técnicos: en el 2.4 Técnicos: en en el centro del centro del gobierno centro del gobierno los ministerios gobierno Identificación de políticas: Propuestas del ejecutivo Secretarías del centro - Identificación de problemas (presidente, primer del gobierno - Análisis de políticas ministro o gabinete) Agencia Agencia especializada - Diseño, objetivos e Propuestas de la legislatura de investigación/ especializada de instrumentos de políticas investigación/ políticas políticas Formulación Estudios ad-hoc de políticas Decisiones de políticas: Estudios ad-hoc Ciclo de decisiones Financiamiento de - Consulta y coordinación Deliberación en gabinete presupuestarias Financiamiento investigación externa de investigación - Evaluación Deliberación parlamentaria Valoración de Soporte técnico a externa programas/ proyectos - Decisión Consulta pública, encuestas ministerios (información, metodología) Revisiones de gastos - Formulación de programas Monitoreo del Implementación de programas: desempeño Sistemas de Sistemas de información administración - Ejecución de gestión "política" Revisiones de de información a ("alerta temprana") optimización - Monitoreo nivel ministerial Administración de recursos de programas Evaluación de programas: Sistema de Auditoría y evaluación Sistemas de evaluación - Evaluación evaluación o del desempeño de desempeño estudios ad-hoc - Acciones correctivas entre el centro del gobierno y las agencias secto- La formulación de políticas en el centro está riales resulta crucial para caracterizar enfoques na- dominada por consideraciones políticas. La cionales hacia la formulación de políticas. La Tabla autoridad principal de gobierno (columna 3 hace una distinción entre tres tipos de rutinas en 2.1 de la Tabla 3) toma, evalúa y sondea el centro del gobierno (políticas, técnico-adminis- ideas; luego decide el diseño principal de trativas y presupuestarias) y rutinas en las agencias la política: objetivos e instrumentos. Esta sectoriales (mayormente técnico-administrativas). autoridad principal podría ser una per- En la medida en que la información disponible sona (presidente o primer ministro) o un lo permita, la presentación de la experiencia de conjunto (gabinete). En los sistemas presi- la OCDE por país en la evaluación de políticas denciales, la legislatura también desempeña seguirá, en líneas generales, la caracterización del un papel. Dada la primacía de lo político, proceso de las políticas públicas incluido en la el proceso puede ser ad-hoc, especialmente Tabla 3 (ver Anexos 2-7). para decisiones más importantes y aquellas que implican problemas más recientes. 55. No todas las rutinas son realizadas por todos los gobiernos. Pero la mayoría de los gobiernos, tanto No obstante, el soporte técnico desempeña del tipo parlamentario como presidencial, cuenta un rol importante en las decisiones políticas con acuerdos constitucionales que se suscriben a en el centro (columna 2.2). Con el tiempo, las un conjunto bastante similar de estructuras de secretarías técnicas del centro del gobierno autoridad política y estructuras administrativas (generalmente las secretarías de gabinete en que impulsan, respectivamente, las etapas de muchos países parlamentarios, la oficina del formulación de políticas y administración de primer ministro en Francia o el personal de programas del ciclo de las políticas públicas. la Casa Blanca en Estados Unidos) han co- Estos son los elementos centrales comunes del brado cada vez mayor importancia. Ocurre proceso de las políticas públicas en los países de igual con el soporte técnico especializado en la OCDE: la forma de organismos de investigación o 16 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA asesoría en temas específicos, o comisiones análisis técnico se combinan, las organizaciones y estudios ad-hoc. (Francia cuenta con varios externas al gobierno (partidos políticos, thinktanks, de estos organismos en el centro, ver Anexo etc.) pueden ser importantes y existe una falta 6) de rutinización. La fase de implementación está más dominada por consideraciones técnicas y la El ciclo presupuestario anual (ahora plu- implantación de rutinas puede, dependiendo del rianual en muchos países de la OCDE) país, estar bastante avanzada.10 Particularmente, también es parte del ciclo de las políticas los resultados de evaluaciones ex-post no tienden públicas en el centro del gobierno (columna a ser tomados en consideración en la formulación 2.3). El ciclo presupuestario es una com- de políticas, tal como deberían según el "modelo binación de toma de decisiones políticas y lineal", sino que se utilizan para mejorar la imple- rutinas técnicas para financiar estos pro- mentación y, con menor frecuencia, las decisiones gramas que requieren dinero público. En presupuestarias. Se puede aducir un motivo obvio los países de la OCDE, y en muchos otros, de por qué hay tan poca influencia de la implemen- el ciclo presupuestario se está extendiendo tación de programas en la formulación de políticas: de la fase de formulación de políticas a la dicha retroalimentación implica una intromisión implementación de programas y su desem- de la esfera técnico-administrativa en las prerroga- peño (a través de presupuestos basados en tivas políticas.11 información sobre resultados, revisiones de gastos, monitoreo y, a menudo, evaluación). 58. Los procesos actuales de políticas públicas en los países que se han observado en este informe Los ministerios (y otras agencias guberna- pueden caracterizarse por diversos elementos en mentales), en la periferia, son formuladores común, algunos de larga data y otros en desarrollo. de políticas cuasi-independientes muy im- Estas características, observadas más claramente en portantes y, por supuesto, asumen la princi- sistemas parlamentarios, aunque también en el sis- pal responsabilidad de la implementación de tema presidencial de Estados Unidos, se resumen programas (columna 2.4). Los ministerios manera continuación. están conectados con la formulación de po- líticas en el centro en gran medida a través 59. El centro del gobierno coordina y lidera el proceso del gabinete o los procesos presupuestarios. de las políticas públicas. En primer lugar, existe Si bien cuentan con conducción e instruc- una clara división de trabajo entre el centro del ciones políticas, los ministerios general- gobierno y las agencias sectoriales. El centro utili- mente desempeñan un rol político-técnico za su autoridad política para coordinar el proceso combinado en la formulación de políticas, y de las políticas públicas. El centro también tiende un rol más técnico en la implementación. Al a considerar el "panorama general" (las grandes igual que el centro, con el tiempo los minis- líneas de la estrategia nacional) o participa di- terios también han respaldado sus rutinas rectamente en las políticas más importantes y de ciclo de políticas a través de funciones más polémicas. Con menor frecuencia, puede de investigación especializada, sistemas de desempeñar un papel en el proceso de las políticas administración de información y sistemas públicas de las agencias sectoriales brindando de evaluación. asesoría, información o segundas opiniones. Es incluso menos frecuente la intervención central 56. Al comparar la Tabla 3 con matrices similares pre- paradas para cada uno de los países en los Anexos 2 a 7, se observan amplias similitudes. De los países 10 Australia tuvo un sistema de evaluación central en el periodo 1988-96. El sistema de monitoreo y evaluación de Chile, tal como lo lidera la Dirección de observados, todos, excepto Estados Unidos, tienen Presupuestos en la actualidad, es un ejemplo prominente de la implantación sistemas parlamentarios (aunque en la práctica al- de rutinas en la fase de implementación. Varios países de la OCDE han estable- cido revisiones periódicas de gastos (Reino Unido, Francia, Italia y otros). Estas gunos de ellos, como Francia, tienen elementos del rutinas constituyen la excepción más que la regla y, en la práctica, la mayoría sistema presidencialista). Así, no resulta sorpren- está dirigida más hacia una mejor implementación que hacia mejores políticas. Como ejemplos de la naturaleza rutinaria de instrumentos de políticas ex-ante, dente que Estados Unidos se vea bastante diferente Francia y el MIDEPLAN de Chile han institucionalizado el análisis de costo- del resto. beneficio para los proyectos. 11 También puede existir un motivo menos obvio, aunque relacionado: es difícil hacer corresponder categorías "ordenadas" de implementación con los proce- 57. Un elemento común entre los elementos de este sos "desordenados" de la formulación de políticas. Por ejemplo, los políticos tienen que agrupar los objetivos y pronunciamientos de políticas en términos cuasi-sistema de los países de la OCDE es un de qué vende para los electores; éstas no son necesariamente categorías que notable quiebre entre las fases de formulación de sean convenientes para los administradores. Sin embargo, el impulso actual hacia la responsabilidad basada en los resultados exige un alineamiento de los políticas e implementación de programas. En la resultados de políticas y proyectos, desde el nivel superior del gobierno hacia fase de formulación de políticas, lo político y el las agencias de implementación. 17 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 2. El equilibrio técnico-político en las comisiones reales En los estados del Commonwealth, el gobierno establece una comisión real como una comisión de asesoría para investigar asuntos de preocupación pública en forma ad-hoc. Las comisiones reales son convocadas para investi- gar asuntos de gran importancia y controversia. Estas comisiones reales tienen, al menos, un impacto educativo y pueden realizar aportes a las propuestas de políticas bajo consideración del gabinete. En el peor de los casos, funcionan como vehículos para diluir problemas políticos o son superadas por la necesidad de responder más rápido a los acontecimientos. Han sido utilizadas en países tales como el Reino Unido, Canadá, Australia, Nueva Zelanda y en la mayoría de los países del Commonwealth. Las comisiones reales son creadas por el jefe de estado. En la práctica, una vez establecida la comisión, el gobierno no puede eliminarla. Las comisiones pueden durar varios años, incluso más que el gobierno que las creó. Los miembros de las comisiones reales tienen un poder considerable; sin embargo, deben cumplir con los términos de referencia de la comisión. Por lo tanto, los gobiernos son generalmente muy precavidos a la hora de definir el alcance de la labor de la comisión y, habitualmente, incluyen una fecha de finalización en los términos de referencia. Los resultados de las comisiones reales se publican en informes de resultados que contienen recomendaciones de políticas. Algunos son bastante influyentes y eventualmente se convierten en ley. Sin embargo, muchos de ellos han sido completamente ignorados por los gobiernos. El procurador general de Australia encomendó recientemente una revisión de la Ley de Comisiones Reales de 1923, que debía concluir a finales de 2009. Entre los motivos para iniciar esta revisión indicó que "Las comisiones reales han sido un importante medio de consulta y fuente de asesoría para el gobierno desde la Federación; pero han mostrado una tendencia a ser altamente técnicas, consumir mucho tiempo y ser onerosas [...] Si bien siempre existirá la necesidad de poder establecer una Comisión Real, es oportuno considerar si, en algunos casos, investigaciones más rápidas y más flexibles resultarían más apropiadas". Algunas de las últimas comisiones en los estados del Commonwealth de la OCDE son: la Comisión de Gober- nanza de Auckland (Auckland Governance Commission, Nueva Zelanda, 2007-2009), la Comisión Victoria Bus- hfires (Australia, 2009), la Comisión Real sobre el Futuro de la Atención Médica en Canadá (Royal Commission on the Future of Health Care in Canada, Canadá, 2000-2002) y la Comisión Real sobre la Atención a Largo Plazo de la Tercera Edad (Royal Commission on Long Term Care for the Elderly, Reino Unido, 1998). Fuentes: Departamento del Procurador General de Australia www.ag.gov.au; Parlamento del Reino Unido, www.parliament.uk en decisiones gerenciales a nivel de agencias. En sectoriales incluyen comisiones interministeriales los países de la OCDE el adagio "dejemos que los o modificaciones organizativas (por ejemplo, la gerentes gestionen" sirve como regla empírica para creación de megaministerios en Australia o la la división del trabajo entre el centro del gobierno designación de agencias líderes en Nueva Zelanda). y las agencias sectoriales. 61. Las agencias sectoriales identifican políticas deta- 60. En el corazón del proceso de coordinación se lladas y diseñan su implementación. Al reconocer encuentra el gabinete (o su equivalente, como por que los ministerios o agencias sectoriales son los ejemplo, el consejo de ministros), un organismo repositorios del conocimiento técnico, el centro que administra del proceso de las políticas públi- de gobierno les deja el diseño más detallado de cas. El gabinete está respaldado por subcomisiones políticas y su implementación. La revisión hecha permanentes. Estos órganos políticos son respal- en este informe no ha descubierto ninguna rutina dados por una oficina de gabinete o del primer de políticas dominante al nivel de ministerios o ministro responsable de las rutinas administrativas agencias. En algunos casos, los departamentos de del proceso de las políticas públicas, que también planificación/estrategia son el "cerebro" en lo más ofrece un organismo permanente de conocimiento alto del ministerio y pueden servir de puente entre técnico neutral para la coordinación y evaluación las estrategias nacionales y la autonomía gerencial de las propuestas de políticas. Algunos métodos a nivel de agencias, incluyendo monitoreo y ali- adicionales de coordinación entre las agencias neación de las metas de desempeño de las agencias 18 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA con las prioridades gubernamentales generales. En Unidos, por el contrario, se apoya principalmente otras situaciones, los ministerios sectoriales pueden en una combinación de nombramientos políticos utilizar comisiones y consejos orientados a políticas (en grandes cantidades) y nombramientos dentro adscritos a los ministerios, departamentos de inves- de la función pública para asegurar este conoci- tigación o asesoría de políticas externa. miento técnico. 62. Los mecanismos institucionales administran la 64. Los países con sistemas parlamentarios han admi- provisión de conocimiento técnico y la interfaz en- nistrado la interfaz entre el gobierno y la función tre los políticos y la burocracia. Los políticos en el pública a través de varias formas de nombramientos gobierno dominan el proceso de formulación de "híbridos", donde miembros de la gerencia pública políticas y son votados para asumir o dejar su cargo. son nombrados para los puestos de más alto rango La función pública es una burocracia permanente en los ministerios. En las últimas tres décadas, los y profesional que domina el proceso de implemen- gobiernos de la OCDE se han preocupado cada tación de programas y brinda conocimiento técnico vez más por desarrollar una función pública con políticamente neutral al gobierno, incluso en la capacidad de respuesta más inmediata a los progra- etapa de formulación de políticas. Los políticos son mas políticos (Manning y Shepherd, 2009). Como elegidos o actúan como delegados de los elegidos resultado, cantidades crecientes (aunque aún mo- a través de cargos de confianza, subordinados al destas) de candidatos a la gerencia pública no per- gobierno y a las plataformas políticas. Los fun- tenecen a la función pública y existe una tendencia cionarios públicos responden principalmente a en alza a basar los nombramientos para la gerencia incentivos burocráticos. Por lo tanto, garantizar la pública en contratos por tiempo determinado que presencia de conocimiento técnico de miembros de definen el desempeño esperado del incumbente. la gerencia pública, así como también una interfaz fluida entre los dos grupos, es esencial para un pro- 65. Otros instrumentos en el proceso de las políticas ceso de política pública con capacidad para alinear públicas: paneles, comisiones reales, evaluación de prioridades de gobierno e implementación. programas e instituciones de auditoría. Otros ele- mentos de larga data en el proceso de las políticas 63. El conocimiento técnico ha sido tradicionalmen- públicas bastante comunes en los países que se te garantizado a través de un sistema de méritos observan en este informe incluyen paneles espe- que enfatiza el ingreso competitivo a la función ciales ad-hoc para evaluar y proponer políticas (ver pública, una remuneración razonable, permanencia Cuadro 2 sobre Comisiones Reales en países del en el cargo, etc. El sistema de carreras, tal como Commonwealth); comisiones parlamentarias para se practica en Francia y España (y Brasil) repre- revisar propuestas de políticas; instituciones de senta un enfoque particular para anclar las políticas auditoría externa adscritas a parlamentos para lle- al conocimiento técnico. Tradicionalmente, los var a cabo revisiones de desempeño de programas sistemas del modelo Westminster han confiado en implementados; y evaluación ex-post de programas generalistas, aunque esto está cambiando. Estados realizada por el gobierno (usualmente por las agen- Cuadro 3. Revisiones de gastos en países de la OCDE Los ministerios sectoriales llevan a cabo revisiones de programas (algunas formalizadas como evaluaciones fina- les) como parte de su actividad habitual. Algunos países han sistematizado revisiones de programas en el centro del gobierno a través de las llamadas "revisiones de gastos". Estas revisiones cuestionan si se podrían alcanzar ciertos resultados con una combinación diferente de programas o labor intersectorial. Las revisiones de gastos son formas especiales de evaluación de programas en el contexto del proceso presupuestario, con nombres tales como "Revisiones de políticas estratégicas" (Australia), "Revisiones de gastos" (Canadá), "Revisión general de políticas públicas" (Francia), "Revisiones de políticas interdepartamentales" (Países Bajos), "Revisiones de gastos" (Reino Unido) y "Herramienta de calificación de evaluación de programas" (Estados Unidos). Estos procedi- mientos ayudan a respaldar la función de asignación (establecimiento de prioridades) del presupuesto. Existen tres diferencias importantes con los programas de revisiones realizados por los ministerios sectoriales. En primer lugar, las revisiones de gastos contemplan no solo la efectividad y la eficiencia de los programas con niveles de financiamiento actuales, sino también las consecuencias para obtener niveles de financiamiento alternativos. En segundo lugar, el Ministro de Hacienda o Planeación es el responsable final del procedimiento de revisión de gastos. En tercer lugar, el seguimiento de las revisiones de gastos se decide en el proceso presupuestario. 19 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA cias sectoriales). Tal vez con la excepción de los pa- supuestarias. Al menos hasta el momento, esta neles especiales, estos instrumentos adicionales no herramienta no parece haber proporcionado un han demostrado ser muy importantes en el proceso foro para analizar el fondo de las políticas y queda de las políticas públicas. Las comisiones parlamen- por ver hasta qué punto se desarrollarán vínculos tarias han carecido de recursos para hacer un mejor entre los procesos presupuestarios y de políticas en trabajo. En líneas generales, los evaluadores exter- los países de la OCDE. nos han observado la eficiencia y efectividad en la implementación y, generalmente, tienen prohibido 68. Amerita una breve mención la formulación de cuestionar la intención original de las políticas. La políticas en países escandinavos (Cuadro 4), que evaluación ex-post dentro del ejecutivo ha tenido, durante décadas necesitaron la participación activa de hecho, un mayor impacto sobre la implemen- de actores sociales (Rokkan, 1967; Hoefer, 1994). tación que sobre el diseño de políticas. Estados La participación de actores sociales obedece a una Unidos constituye la excepción, donde el Congreso lógica política, por un lado, y a la movilización del ha desempeñado un papel activo en la formulación conocimiento técnico, por otro. Aún cuando el en- de políticas, principalmente a través de sus comi- foque escandinavo para la formulación de políticas siones y la Oficina de Presupuesto del Congreso puede no ser adecuado para todas las sociedades, los (Congressional Budget Office) (ver Anexo 5). conceptos básicos del involucramiento concertado de actores sociales con su conocimiento técnico es 66. Mercado de asesoría y revisiones de gastos como un modelo importante de regulación y evaluación nuevas características en el proceso de las políticas de políticas. públicas de la OCDE. Como parte del cambio hacia un modelo de "mercado de asesoría", se ha produ- 69. En los últimos años, este modelo se ha practicado cido una proliferación de organizaciones alterna- ocasionalmente en países de América Latina. En tivas de asesoría de políticas dedicadas a brindar Chile, por ejemplo, la reforma del sistema previsio- información técnica más específica en el proceso de nal de 2008 implicó un compromiso incluyente de las políticas públicas, tanto dentro como fuera del actores con diferentes posturas políticas (Cuadro 5). gobierno (Weaver y Stares, 2001). Durante mucho tiempo, Estados Unidos ha tenido este tipo de or- 70. La participación de la sociedad civil también ha ganizaciones fuera del gobierno, pero su creciente sido utilizada en la fase de evaluación ex-ante de importancia en el Reino Unido y Alemania tam- políticas por países tales como Francia. A modo de bién merece una mención. Mientras tanto, algunos ejemplo, este tipo de participación de la sociedad gobiernos están creando nuevos instrumentos en el civil tiene el potencial de lidiar con la resistencia pú- centro para generar ideas de políticas y proporcio- blica a grandes proyectos de inversión (Cuadro 6). nar información y metodologías a las agencias sec- toriales. El Reino Unido es un ejemplo destacado al respecto (ver Anexo 2). Los extensos debates en Diferencias entre sistemas de la OCDE México por la reciente reforma del sector financiero del país demostraron el volumen y sofisticación de 71. La diferencia más fundamental que hemos los agentes externos con capacidad y voluntad para observado es entre las democracias parlamen- brindar asesoría externa en esta área en particular tarias y el sistema de controles y contrapesos de la reforma de políticas. En Chile, la comisión de de Estados Unidos. El proceso de las políticas expertos responsable de proporcionar cálculos crí- públicas de Estados Unidos es la excepción: ticos para la aplicación de la regla fiscal de ese país, tanto el Presidente como el Congreso formulan la planeación e implementación de la reforma de políticas, y la puja entre el Congreso y el Pre- la seguridad social o la reforma de servicios para la sidente por controlar la agenda de las agencias primera infancia podrían considerarse un ejemplo sectoriales significa que el Presidente no ejerce avanzado de asesoría externa para la implementa- pleno control sobre su gabinete (ver Anexo 5). ción de una política fundamental. Como resultado, el presidente ha tenido que crear su propia oficina, la Oficina Ejecutiva del 67. Además, muchos países de la OCDE están pro- Presidente, para fortalecer su influencia sobre el mocionando revisiones sistemáticas del gasto como proceso de las políticas públicas. parte del proceso de preparación de presupuestos (Cuadro 3). En gran medida el objeto de estas 72. El centro del proceso de las políticas públicas revisiones es abordar la eficiencia y efectividad en la en los sistemas parlamentarios es el gabinete, lo implementación; y los resultados sobre los "buenos" que garantiza un enfoque colectivo para exami- o "malos" programas pueden ser posteriormente nar políticas, resolver las diferencias y asegurar usados para ajustar las nuevas asignaciones pre- su implementación. Una de las variantes más 20 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 4. Participación de actores sociales: El modelo escandinavo En los países escandinavos, la participación de los actores sociales puede darse de diversas formas. Todos los ministerios tienen poderosos consejos de asesoría con amplia membresía de actores sociales y otras organizaciones gubernamentales que brindan y monitorean las decisiones de los ministerios. La mayor parte de la formulación de políticas más importantes en Suecia y Noruega es preparada por comisiones constituidas por expertos y representantes políticos, que investigan para respaldar la formulación de políticas propuesta. Estas comisiones, a menudo, precisan meses o años para completar su labor, por consiguiente este modelo puede no ser apropiado para muchos sistemas políticos, pero brinda un modelo para amplia deliberación y participación de expertos. Este precedente de la OCDE fue particularmente relevante para el análisis del diseño e implementación de políticas de la reforma previsional de 2008 en Chile y su réplica para la reforma y evaluación de políticas en áreas afines. Para decisiones menos significativas, los grupos de la sociedad civil son consultados a través de petitorios, lo que les permite brindar sus posiciones y conocimiento técnico para informar decisiones. Estos petitorios circulan entre grupos de interés, de forma tal que se incluye un rango más amplio de posiciones en el proceso. La separación de la formulación de políticas, por los ministerios, y la implementación, a través de agencias, permite a los ministerios focalizarse en la política. Este es el caso de Suecia en particular y en cierto punto de los otros países escandinavos. Sin lugar a dudas, este modelo ha sido copiado en otros sistemas pero no ha sido institucionalizado con el mismo nivel de conocimiento técnico. Una vez más, este precedente se analiza más extensivamente en la sección central del informe dado que Chile es el país latinoamericano que ha adoptado más fielmente la separación entre formulación de políticas/coordinación (ministerios y presidencia) y ejecución (servicios). Por último, en Dinamarca y, en alguna medida en otros casos escandinavos, gran parte de las decisiones de políticas se realizan a través de redes compuestas por actores públicos (principalmente) privados (Sørenson and Torfing, 2007). Nuevamente, la lógica es involucrar el conocimiento técnico de los actores sociales directamente en el proceso, pero esto también implica la delegación a estas estructuras de una serie de decisiones. importantes del proceso de las políticas públicas socios de coalición más nuevos tienden a conver- se da en función de los sistemas de votación. Los tirse en feudos de políticas que el Primer Ministro sistemas de elección por mayoría simple (como y el gabinete hallan difícil de controlar. es el caso del Reino Unido) tienden a otorgar considerable poder a un partido político en par- 73. Otras diferencias adicionales en la práctica de los ticular y a su líder (el Primer Ministro) durante gobiernos parlamentarios derivadas del estudio son: el período de mandato político. El gabinete en- tonces se convierte en un poderoso mecanismo En el Reino Unido (ver Anexo 2), el centro de coordinación. Los sistemas de elección por del gobierno (especialmente la Oficina del representación proporcional suelen resultar en Gabinete) ha procurado complementar coaliciones de gobierno. Estos sistemas hacen el proceso de las políticas públicas en las que la formulación de políticas se convierta en agencias sectoriales y alinear las metas del un proceso más lento porque se deben crear las gobierno a diferentes niveles mediante la coaliciones y manejar los posibles desacuerdos. promoción de metodologías, entrega de Esto se hizo evidente en Nueva Zelanda cuando información y cierre de brechas (por ejem- se adoptó la representación proporcional en 1994. plo, desarrollando políticas en algunas áreas El sistema también tiende a reproducir parte de que trascienden las responsabilidades de las la competencia interpartidaria, normalmente vista agencias sectoriales). en las elecciones, como potenciales divisiones políticas dentro del gabinete, algo similar a lo que Los gobiernos de Nueva Zelanda y Canadá enfrentan los presidentes de Estados Unidos. Por han resultado ser menos "intervencionis- ejemplo, los ministerios que caen en las manos de tas": en gran medida, el centro se ha que- 21 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 5. Reforma del sistema previsional en Chile: Consenso político basado en información técnica compartida Uno de los primeros pasos de la Presidente Bachelet después de asumir el cargo en marzo de 2006 fue establecer un consejo técnico de alto nivel, el Consejo Asesor para la Reforma Previsional, con el objeto de preparar una propuesta de ajustes al Sistema de Pensiones adoptado en 1980 que evitaría limitaciones que podrían afectar a las generaciones actuales y futuras de trabajadores. Los 15 miembros del Consejo, liderado por el ex Director de Presupuestos Mario Marcel, representaban todo el espectro político, incluyendo personal técnico cercano a la Central Única de Trabajadores (CUT) y un ex ministro del gobierno de Pinochet. Los mismos fueron elegidos por la Presidente por sus calificaciones técnicas incuestionables y su predisposición al diálogo. Muchos de ellos habían estudiado el sistema previsional de Chile desde comienzos de la década de 1990 y con el tiempo supieron absorber un gran cúmulo de estudios y evaluaciones que apuntaban a la necesidad de ajustar el sistema. Además, ninguno de ellos había presentado una propuesta de reforma por sí solo, un hecho que se suponía los volvería más receptivos a las ideas derivadas de la serie de audiencias. Transcurridas seis semanas de audiencias con organizaciones de la sociedad civil, organizaciones empresariales, representantes del sector financiero, institutos de investigación, organizaciones y expertos internacionales, el Consejo preparó sus propuestas antes de la finalización del plazo de tres meses impuesto por la Presidente. Este hecho en sí reforzó el mensaje de la urgencia de la reforma y sentó un precedente para el cumplimiento de los plazos técnicos y políticos necesarios para alcanzarla. La propuesta preparada por el Consejo Asesor fue revisada por una comisión de ministros establecida por la presidente. Esa comisión, que incluyó al Ministro de Hacienda y al Ministro de Trabajo, y al Director de Presu- puestos como secretario técnico, analizó el informe tanto desde la perspectiva técnica como política. La Dirección de Presupuestos fijó la agenda técnica y presentó los problemas al equipo político para que tomara una decisión al respecto. Estos problemas estaban relacionados con la implementación y también con casos muy específicos que el Consejo Asesor no había resuelto en su propuesta. El equipo técnico detrás de la comisión estaba a cargo de delinear la ley y liderar las negociaciones con los parlamentarios, así como también con la Contraloría General de la República para la aprobación de las regulaciones. Después de casi cinco meses de intensa labor, el proyecto de ley fue enviado al Congreso en diciembre de 2006. El proceso utilizado para delinear la reforma ayudó a generar el consenso técnico-político necesario para ga- rantizar una sanción rápida y unánime del proyecto de ley en Diputados y una aprobación de la mayoría en el Senado, algo histórico considerando la naturaleza controvertida del tema y el clima político adverso de ese momento. Durante los procedimientos legislativos, que duraron poco más de un año, el ejecutivo tuvo una activa participación en el debate parlamentario, explicando aspectos de la ley al Congreso. Liderado por los ministerios de Hacienda y Trabajo, con un rol clave de la Dirección de Presupuestos, se logó la adopción de la ley en marzo de 2008. dado fuera de la esencia de la formulación Al operar en un entorno administrativo de políticas detalladas, en lugar de buscar menos maleable, el centro del gobierno en garantizar que los departamentos cuenten Francia y España tiene menos capacidad con buenos incentivos para llevar a cabo de influir en las agencias sectoriales que su tarea. Nueva Zelanda sobresale por los países con el sistema de Westminster. tratar de aclarar qué agencia está a cargo Los gabinetes de ministros no tienen un de las políticas que se superponen entre papel tan poderoso. En Francia, el centro departamentos (el concepto de agencia lí- se concentra en el panorama general, der ­ ver Anexo 3). Canadá, con su sistema generando consenso e influyendo en la de evaluación, otorga a las agencias secto- opinión pública (ver Anexo 6). Pero las riales una amplia flexibilidad para realizar agencias sectoriales no son libradas al evaluaciones, mientras que la Secretaría del azar: las redes tecnócratas (los Cuerpos, Tesoro (Treasury Board Secretariat) en el Le Corps) respaldan un proceso de política centro del gobierno ofrece el marco general pública ordenado y, hasta cierto punto, (ver Anexo 4). supervisado por el cuerpo de inspectores. En España, el "presidente del gobierno" 22 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 6. Aceptación pública de grandes proyectos: La CNDP francesa La Comisión Nacional de Debate Público (Commission Nationale du Débat Public--CNDP) fue creada en 2002 como agencia administrativa independiente a nivel nacional para organizar un "debate público" para todos los proyectos de inversión pública mayores a 300 millones (alrededor de US$450 millones al tipo de cambio actual). Para cada proyecto, crea (o decide no crear) una comisión ad-hoc específica en un proceso descentralizado. Se han creado unas 40 comisiones en los últimos seis o siete años. Están constituidas por miembros independien- tes, a menudo, miembros de la gerencia pública retirados, con un estatus de cuasi-magistrado. La mayoría de los proyectos analizados han sido proyectos de infraestructura de transporte. La comisión organiza un "debate" en torno al proyecto abierto a todos aquellos interesados en participar; en la práctica, esto con frecuencia se refiere a ONG interesadas (y contrarias). El debate está relacionado con la justificación y existencia del proyecto, así como también con detalles e implementación. Los promotores del proyecto presentan su análisis pero los participantes pueden (y lo hacen) solicitar reevaluaciones o conocimiento técnico de expertos independientes, seleccionados por la comisión y pagados por el promotor o la CNDP. El debate no puede durar más de cuatro meses (las excepciones son posibles, pero ha habido muy pocas). El costo de un debate se estima en el orden de 500.000 a 2 millones (US$700.000 a US$3 millones), mucho menos del 1% del costo de la infraestructura. La comisión no es un organismo de toma de decisiones: simplemente organiza y estructura el debate, luego lo resume de manera imparcial y neutral. El resultado del debate no es vinculante para el promotor del proyecto. Sin embargo, en el lapso de tres meses, el promotor del proyecto debe hacer públicas las conclusiones derivadas del debate. Este procedimiento especial ha resultado bastante efectivo. En algunos casos, el promotor del proyecto abandonó el proyecto. Un caso en cuestión es una línea de trasporte de energía eléctrica aérea de 400.000 voltios entre Francia y España; se decidió posteriormente soterrar la línea (a un costo mucho más alto). En otros casos, el proyecto sufrió modificaciones importantes. La conexión ferroviaria propuesta entre la ciudad y el aeropuerto de París iba a ser inicialmente un túnel de 12 km de longitud y fue transformada por el debate en la reutilización de líneas ferroviarias existentes más un túnel de 2 km de largo, una solución mucho más económica. En casi todos los casos, tuvo un impacto positivo en el proyecto inicial. Indujo u obligó al promotor del proyecto a examinar y formular mejor el proyecto, realizar el esfuerzo de considerar posibles o probables temas de discordia y modificar el proyecto a fin de minimizar la oposición o maximizar la aceptación. En la mayoría de los casos, los malos en- tendidos y temores que habían motivado a los opositores fueron significativamente reducidos, y hasta eliminados. La práctica ha demostrado que los promotores de proyectos de infraestructura públicos o privados no tienen un monopolio de buenas ideas y que un debate justo y bien organizado aumenta las opciones de soluciones, ayuda a encontrar una mejor solución y facilita la aceptación pública. (equivalente al primer ministro en otros públicas en el centro significa que estas rutinas y países) tiene importantes facultades que organizaciones no tienen una duración garanti- lo transforman en el actor clave del proce- zada. Con esta salvedad, los casos de países han so de formulación de políticas (ver Anexo producido algunos ejemplos de instrumentos que 7). Sin embargo, los ministerios secto- vale la pena estudiar en más detalle: riales más grandes tienen una autonomía significativa para formular políticas en En el Reino Unido, la Unidad de Estrategias sus áreas, hecho que limita el alcance del (Strategy Unit), dependiente de la Oficina gobierno central y requiere una mayor del Gabinete, usa pequeños equipos de infraestructura para la coordinación de analistas para realizar una amplia gama de políticas. estudios orientados a políticas a solicitud del primer ministro o ministros y también 74. Algunas de las rutinas y organizaciones que res- brinda respaldo metodológico al proceso paldan el proceso de las políticas públicas en el de las políticas públicas en las agencias centro del gobierno están en constante cambio: la sectoriales (ver Anexo 2). Los estudios se naturaleza politizada del proceso de las políticas hacen públicos, aunque son principalmente 23 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 4. Clasificación de sistemas y agencias de evaluación en países seleccionados de la OCDE Sistema que abarca todo el gobierno Agencia del centro del gobierno Agencia externa Evaluación ex-post Revisiones ex-post de Evaluación ex-ante Evaluación ex-post Evaluación ex-post de programas gastos en programas de políticas de programas de programas 1 2 3 4 5 Elementos de un sistema Reino Unido Revisiones de gastos PMSU NAO descentralizado Elementos limitados Revisiones de gastos SPEaR (políticas Nueva Zelanda de un sistema SPEaR (políticas sociales) OAG (rol limitado) (planificados) sociales) descentralizado Elementos de Canadá Sistema descentralizado un sistema Elementos de un sistema CBO (asuntos GAO (también Estados Unidos semi-centralizado PART (hasta 2009) económicos y alguna evaluación (PART hasta 2009) presupuestarios) ex-ante de políticas) Elementos limitados CSA Francia de un sistema GRPP Tribunal de Cuentas descentralizado CEA (política económica) AEVAL (sistema España IGAE incipiente) Fuente: Extraído del Anexo 1. Ver lista de siglas en página 3. dirigidos al gobierno. particularmente importante como ejemplo de oficina de presupuesto encargada de la El prestigioso Consejo de Análisis Económico revisión de programas y administración. A de Francia, bajo la esfera del primer minis- pesar de los considerables avances en el uso tro, sigue un modelo diferente: un presti- del conocimiento técnico neutral en la EOP gioso organismo permanente de destacados en la última mitad de siglo, los presidentes economistas supervisa estudios realizados modernos han preferido utilizarla en parte por economistas individuales (e igualmente como instrumento político. prominentes) sobre temas económicos par- ticulares (ver Anexo 6). Fundamentalmente La Oficina de Presupuesto del Congreso de estos estudios tienen como objetivo infor- Estados Unidos (United States Congres- mar al público. sional Budget Office) también cuenta con funciones que trascienden aquellas de las El Centro de Análisis Estratégico de Francia, oficinas habituales de presupuesto en otros también bajo la esfera del primer ministro, países y brinda información importante se asemeja más a la Unidad de Estrategias sobre políticas desde una perspectiva de del Reino Unido. Utiliza conocimiento administración de recursos (ver Anexo 5). 12 técnico interno así como también investi- gación encargada para evaluar políticas y En España, la recientemente creada Agencia propuestas de políticas, y para ayudar a crear de Evaluación y Calidad (AEVAL) podría consenso público sobre la dirección de las en algún momento ganar más influencia políticas (ser Anexo 6). en el proceso de evaluación de políticas ya que lo permiten sus funciones formales (ver El Presidente de Estados Unidos tiene una Anexo 7). Sus evaluaciones adoptan un en- fuente de asesoría política muy fuerte en la foque muy flexible. Sin embargo, es aún de- Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP ­ ver masiado pronto para determinar el impacto Anexo 5). Dividida en 13 áreas de políticas de la agencia, especialmente considerando específicas, se trata de una estructura más grande que cualquiera de las oficinas del ga- binete en sistemas parlamentarios. Dentro 12 Anderson (2009) describe el crecimiento en los últimos años de oficinas especializadas en investigación presupuestaria en varios países, principalmente de la EOP, la Oficina de Gestión y Presu- Bélgica, Finlandia, Italia, Corea del Sur, México, los Países Bajos, Polonia, Portugal puesto (Office of Management and Budget) es y el Reino Unido. 24 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 5. Marco de evaluación de políticas de la OCDE Tipo Organización Objetivo Ejecutivo/Gabinete Congreso/Parlamento Resultados ­ Preocupaciones políticas de alto Totalidad del gobierno Unidad central nivel (asuntos multisectoriales y globales) Tesoro Congreso Ministerios y agencias Política sectorial Oficinas de presupuestos Definición de programas Organismos de asesoría para departamentos y agencias Entrega de servicios Agencias de implementación Mejora de desempeño que, en su primer año, se ha focalizado en la dedicadas (columna 4). La evaluación bajo cual- evaluación ex-post de programas. quiera de estas formas tiende a enfatizar la efec- tividad, eficiencia y la gestión, pero, por lo general, no aborda centralmente la idoneidad de la política Sistemas y agencias dedicadas a la evaluación de en sí. Todos los países, con la posible excepción de políticas en países de la OCDE España, han establecido algunos elementos de un enfoque sistemático, pero de formas diferentes y 75. Los diferentes sistemas formales (normas y ruti- a diversos niveles. En todos los casos, los sistemas nas) y agencias con un mandato significativo, para son significativamente descentralizados: el centro la evaluación ex-ante y ex-post de políticas y/o establece el marco, coordina y brinda respaldo, programas identificados en los seis países de la mientras que las agencias realizan las evaluaciones. OCDE pueden ser incluidos, casi sin excepción, en En algunos casos, el centro podría asesorar sobre una clasificación de cinco vías (ver Tabla 4 y Anexo metodologías, pero en ninguno de estos países se 1 para más detalles). A continuación se resumen las imponen metodologías específicas. En varios casos, similitudes y diferencias en patrones observados en la función de evaluación es una parte (a menudo los seis países. modesta) de una herramienta más amplia de control de administración o promoción de administración. 76. Evaluación ex-ante de políticas (columna 3 de Tabla 4). Tiende a tratarse de elecciones de po- En el sistema bien articulado de Canadá, líticas y no necesariamente de los detalles de la el centro garantiza activamente que las implementación de programas. No existe un ejem- agencias tengan una función de evaluación. plo en los seis países de un sistema evaluador de Brinda un marco para evaluación y propor- políticas ex-ante.13 Aunque existen algunos casos ciona respaldo a las agencias. de agencias del centro del gobierno dedicadas a una evaluación selectiva de políticas ex-ante. Es el caso En Estados Unidos, como parte modesta de del Reino Unido, los Estados Unidos y Francia. un sistema más amplio de control de admi- Por su parte,Nueva Zelanda, Canadá y España no nistración (la Herramienta de Evaluación poseen procesos formales para evaluación ex-ante de Programas ­ PART, Program Assessment de políticas. Rating Tool), el centro garantizó que las agencias tuvieran una función de evaluación 77. Evaluación ex-post de programas. Las evaluaciones y trabajó junto con las agencias para evaluar ex-post de programas pueden llevarse a cabo siste- esa función y, si fuese necesario, identificar máticamente a través de sistemas que abarcan todo un programa para mejorarla14. el gobierno (columna 1) o por medio de agencias 13 Todos los países utilizan las funciones de coordinación y evaluación de los 14 El programa PART ha sido discontinuado. Se generaron algunas dudas en el gabinetes. Esto es, por cierto, un sistema, pero dado que no utiliza sistemá- Congreso (que no había participado en las revisiones del PART) y en otras ticamente técnicas analíticas formales, no figura como evaluación. Francia partes del gobierno acerca del rigor e independencia de las evaluaciones y la cuenta con un sistema articulado para evaluación ex-ante de proyectos, pero calidad de las mediciones de eficiencia. En noviembre de 2009, el gobierno la evaluación de proyectos no fue considerada en los casos presentados en el de Obama anunció planes para implementar un nuevo marco de gestión por Anexo 1. resultados. 25 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA En Nueva Zelanda, el centro garantiza que el nivel de implementación de políticas (ver Tabla las agencias cuenten con una función de 5). Las políticas relacionadas con el nivel de "To- evaluación como parte de un ejercicio anual talidad del Gobierno" o Asuntos Políticos Superio- de planificación estratégica (aunque la res, tales como la estrategia del país respecto del evaluación no es una prioridad alta en este calentamiento global u otros asuntos importantes ejercicio). multisectoriales, deben se tratadas en sentido am- plio, usualmente por la legislatura o las unidades En el Reino Unido, el centro establece pautas centrales del Ejecutivo, incluyendo el ministerio y brinda respaldo para la evaluación, pero de hacienda. El papel del centro en la formulación no controla ni supervisa las actividades de de políticas es: (i) coordinar, es decir, garantizar la evaluación de las agencias. consistencia con las metas del gobierno, brindar segundas opiniones, ofrecer asesoría y decidir/pre- Francia ni siquiera cuenta con los elementos sentar propuestas de políticas al congreso cuando rudimentarios de un sistema de evaluación se requiera la aprobación legislativa; y (ii) promo- de programas como el de Estados Unidos, cionar y buscar la aprobación de los ciudadanos Nueva Zelanda y el Reino Unido15. Por otro para reformas de alto impacto en la vida diaria de lado, cuenta con inspectores de ministerios, los ciudadanos comunes (por ejemplo, reforma de siendo una de sus tareas la evaluación. la salud). El nivel de "Políticas Sectoriales" incluye decisiones típicamente tomadas por actores tales España no cuenta con un sistema de eva- como ministerios o agencias, donde se diseñan los luación de programas. En cambio, es del programas. El tercer nivel, "Entrega de Servicios", único país en la muestra de la OCDE con es donde los programas son implementados por una agencia central dedicada que realiza el personal de la agencia. Son las agencias, no el evaluaciones activamente (y que podría centro, las que realizan el diseño detallado de polí- convertirse en el núcleo de un incipiente ticas y su implementación, pero no existe un patrón sistema de evaluación en todo el gobierno). determinado, ni una "mejor práctica" de cómo lo hacen. 78. Evaluación ex-post y externa de programas (colum- na 5). Todos los países cuentan con instituciones 81. El diagrama propuesto es un primer abordaje supremas de auditoría, pero solo algunas de ellas para seleccionar el nivel de unidad de gobierno desempeñan funciones de evaluación sustanciales principalmente responsable de la formulación y más allá de sus tareas tradicionales de realizar evaluación de políticas como función del nivel de auditorías legales y financieras. En la muestra ex- participación ("competencia") de cada unidad de traída para este informe, las instituciones supremas gobierno. Como tal, es una referencia útil para de auditoría del Reino Unido y Estados Unidos las propuestas del Capítulo 3. Sin embargo, este asumen importantes ejercicios de evaluación. La diagrama de referencia se deberá complementar Contraloría General de Estados Unidos (GAO) con otras lecciones de la experiencia de la OCDE. realiza la gama más amplia de actividades de eva- Estas características particulares incluyen, entre luación (incluyendo algunas evaluaciones ex-ante otros, los roles complementarios de la Legislatura de políticas). Esto refleja el papel particular que y el Ejecutivo en la evaluación de políticas y la ne- desempeña el Congreso de Estados Unidos (ver cesidad de producir algunas evaluaciones lideradas Anexo 5). por expertos no gubernamentales. 79. Revisiones ex-post de gasto (columna 2): Como ya se observó, los países de la OCDE han intentado avanzar hacia esta forma especializada de evalua- ción de programas. 80. Otra forma de dar lectura a la experiencia de la OCDE con la institucionalización de la evaluación de políticas es dividir el campo: desde políticas más amplias y multisectoriales, pasando por políticas sectoriales definidas de forma más acotada, hasta 15 Francia cuenta con una agencia de evaluación en la Oficina del Primer Ministro, pero parece estar virtualmente extinta. 26 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 27 3. Algunas consideraciones para institucionalizar el proceso de las políticas públicas en América Latina 82. Este es un estudio acerca de las prácticas de la papel fundamental en la formulación de políticas OCDE. No se trata de un estudio sobre las prác- en las décadas de 1960, 1970 y 1980. Si bien el ticas de América Latina. No pretende presentar el DNP todavía es un actor importante en la formula- proceso de las políticas públicas en un único país ción de políticas, la Presidencia ha ganado terreno de América Latina. Ese ejercicio es una agenda de en los últimos años. De igual forma, la Dirección investigación para el futuro. Para tal ejercicio, el de Presupuestos/Ministerio de Hacienda en Chile marco analítico propuesto en el Capítulo 1 puede parece ahora estar compartiendo con el Ministerio resultar valioso a la hora de analizar los casos de Secretaría General de la Presidencia parte de la in- países y extraer las lecciones aprendidas de la expe- fluencia extraordinaria que ha tenido en las últimas riencia de América Latina. dos décadas. En Perú, la Presidencia del Consejo de Ministros (equivalente a la oficina del primer 83. No obstante, el estudio intenta ofrecer ideas extraí- ministro) puede tener más o menos influencia de- das de la experiencia de la OCDE como referencia pendiendo de los estilos presidenciales y ministe- para países de América Latina. El estudio cobrará riales. El equilibrio de influencias y la coordinación mayor importancia en la medida en que esas de la formulación de políticas entre la Oficina de referencias cierren las brechas o se ajusten a los Planeación y Presupuesto de Uruguay, que depende desafíos actualmente enfrentados por los gobiernos de la Presidencia, y el Ministerio de Economía y latinoamericanos. Por este motivo, el estudio debe Finanzas también parece cambiar en función del presentar un resumen de algunas de las debilidades estilo, políticas y personalidad presidencial. de la formulación y evaluación de políticas actual en América Latina. Tal presentación servirá como 85. Es probable que las recomendaciones resumidas al telón de fondo para que los gobiernos de América final de este capítulo se adapten mejor en los países Latina puedan conectarse y evaluar la relevancia de América Latina que están más avanzados en de las recomendaciones del estudio. Vale admitir capacidad técnica y en el desarrollo de un sistema que la documentación y análisis de los países de de gestión por resultados que abarque a toda la ad- la OCDE se concentró selectivamente en aquellos ministración. Es dentro de este grupo de países que asuntos que parecen tener la mayor relevancia para surgen los problemas más importantes relacionados América Latina. con el control de la calidad de las políticas públicas más importantes. A modo de ejemplo, Chile ha 84. Sin lugar a dudas toda América Latina presenta estado debatiendo activamente opciones institu- una enorme variedad de arreglos institucionales, cionales e instrumentales para la evaluación de po- capacidad técnica y condiciones de base en las áreas líticas desde que la Presidente Bachelet asumió la de políticas y gestión por resultados. Además, los presidencia. La situación es similar en México con roles y la capacidad de las instituciones que partici- los Presidentes Fox y Calderón. Habiendo dicho pan en el ciclo de las políticas públicas cambian con eso, sin embargo, es cierto que la lista de desafíos el tiempo. Por ejemplo, el Departamento Nacional de América Latina y las ideas del estudio para una de Planeación de Colombia (DNP) desempeñó un mejor formulación de políticas están formuladas en un sentido tan amplio que podrían adaptarse, en especial, los países de la OCDE están pasando de mayor o menor grado, a la mayoría de los países de una forma de formulación de políticas políticamen- la región. te monopolizada hacia otra donde la competencia entre ideas, tanto dentro como fuera del gobierno, 86. Los siguientes párrafos proponen una lista de comienza a cobrar mayor importancia. La Tabla 6 brechas de políticas e institucionales que parecen intenta resumir, tanto para los diferentes tipos de poner en riesgo la calidad de las políticas públicas países de la OCDE relevados como para los países en América Latina. Inmediatamente después, el de América Latina, los puntos principales en los estudio presentará conclusiones y recomendaciones procesos de políticas nacionales e indicar dónde de la experiencia de la OCDE que pueden ayudar a los distintos tipos de países son institucionalmente cerrar esas brechas. fuertes o débiles. 89. Una primera impresión es que las instituciones de Ideas extraídas de la experiencia de la OCDE formulación de políticas no funcionan tan bien en aplicables en el contexto de América Latina América Latina. Los gabinetes no son áreas de debate, coordinación y decisión sobre de políticas 87. Este breve recorrido por la experiencia de formu- como sí lo son en muchos países de la OCDE. Los lación de políticas en países seleccionados de la presidentes de América Latina tienden a contar OCDE no es la última palabra: por el contrario, con secretarías de coordinación y apoyo fuertes en es un intento inicial de observar el ciclo de las po- asuntos políticos, pero que recién están comenzan- líticas públicas. No parece haber una única "mejor do a fortalecer su capacidad técnica. Un caso pun- práctica"; la institucionalización de la formulación tual es el intento anterior de Chile de establecer de políticas es y continuará siendo idiosincrásica, es un fuerte grupo técnico de expertos en el "segundo decir, dependerá en gran medida de las instituciones piso" de la Presidencia o su esfuerzo actual por crear y la cultura política propias de cada país. Además, una "Unidad de Cumplimiento de Prioridades Pre- la práctica de seis países no agota las posibilidades sidenciales" o Delivery Unit (siguiendo el modelo de definir diferentes formatos e instrumentos en del Reino Unido) y una unidad de evaluación de el proceso de las políticas públicas. Sin embargo, políticas ex­ante, ambas en el Ministerio Secretaría la revisión sugiere algunas características comunes General de la Presidencia (SEGPRES) (Cuadro que pueden servir como punto de referencia para 7). Otro ejemplo es la decisión del ex presidente de el actual impulso de América Latina hacia el for- Colombia Uribe de ejercer un control más estricto talecimiento del control de calidad de las políticas sobre el sistema de monitoreo de los programas de públicas. La formulación de políticas tiende a ser prioridades de la administración (SIGOB). A esto un proceso creativo y desordenado que utiliza múl- se suma el impulso de dos gobiernos mexicanos tiples fuentes y modos de información, mientras sucesivos, los de Fox y Calderón, para fortalecer la que la implementación es un proceso más riguroso, capacidad de la Presidencia de identificar y moni- regulado por la (cuasi) ciencia de la administración. torear los indicadores de sus programas presiden- Además, no se han encontrado en este informe ciales clave (Cuadro 8). fuertes vínculos de retroalimentación formal desde la implementación (M&E) a la formulación de 90. A menudo, los ministerios de Hacienda son relati- políticas. La formulación de políticas es un pro- vamente fuertes en asuntos de políticas, pero tien- ceso profundamente político y la experiencia de la den a tener un punto de vista predominantemente OCDE sugiere que existen limitaciones a la me- fiscal (en contraposición a un punto de vista de dida en que el proceso de formulación de políticas interés público más amplio). En algunas instancias, pueda ser rutinizado en cualquier democracia. esto es compensado por los ministerios de plani- ficación, pero con frecuencia los mismos carecen 88. Sin embargo, existen amplios patrones institucio- de autoridad política. Sin embargo, a medida que nales comunes. Los mismos incluyen: mecanismos los países de América Latina pasan de reformas de coordinación en el centro del gobierno que de primera generación a reformas de segunda y son respaldados por fuertes secretarías técnicas (y tercera generación y de una administración basada políticas); conocimiento técnico adecuado sobre en insumos hacia una informada por resultados, los formulación de políticas en ministerios y agencias; ministerios de hacienda y/o de planificación están una clara separación entre la formulación de po- expandiendo su rango de intereses para incluir la líticas y la implementación de programas; y otras efectividad y eficiencia de los programas de gobier- instituciones de respaldo, incluyendo asesoría sobre no, particularmente los programas presupuestarios. políticas ad-hoc. Y también existen características A medida que esos ministerios, así como también cambiantes en el entorno que son importantes. En los ministerios y agencias sectoriales y parlamentos, 28 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 7. Coordinación de la formulación de políticas en Chile: La Dirección de Presupuestos y el Segundo Piso Chile desarrolló una poderosa maquinaria para comprometer a cada agencia gubernamental (los "Servicios") con objetivos precisos, incluyendo alineación de políticas con el sector, con otros sectores y con las prioridades de gobierno. En el caso de Chile, toda la maquinaria de desempeño ha estado vinculada con fuertes incentivos salariales que, a su vez, se ven reflejados en las decisiones presupuestarias. Dado que esta maquinaria actúa básicamente a través de rutinas y está ligada a la Dirección de Presupuestos, algunos presidentes recientes de Chile sintieron la necesidad de fortalecer su propia capacidad para ejercer influencia en las políticas y su implementación. Además de monitorear las metas presidenciales, estos presidentes fortalecieron el rol de asesoría de los llamados "expertos del segundo piso" (en referencia a su ubicación en el palacio presidencial). Este grupo estaba generalmente constituido por buenos profesionales técnicos con algún conocimiento de política. Al final, el segundo piso demostró ser demasiado informal para la mejora sistemática de la elaboración de políticas. Además, no tenía un vínculo claro con la información de desempeño generada por la Dirección de Presupuestos ni la utilizaba demasiado. A su vez, la información de desempeño fue cada vez más socavada por sectores y agencias que mal interpre- taban sus metas prioritarias o la forma en que cumplía de manera efectiva las prioridades intersectoriales o presidenciales. De hecho, las agencias gubernamentales sintieron la necesidad de ajustar las metas y resulta- dos a las áreas e indicadores estrictos aprobados por la Dirección de Presupuestos mientras que en la práctica desarrollaban sus propios programas estratégicos individuales. En vista de casi una década de aprendizaje de habilidades de control de desempeño, Chile está ahora avanzan- do hacia (i) el fortalecimiento de la capacidad de evaluación y monitoreo ex-ante de políticas en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia y el proyectado Ministerio de Desarrollo Social, y la evaluación ex­post de políticas en una agencia independiente; (ii) el fortalecimiento de la coordinación de sectores ampliamente definida a través de comisiones interministeriales; (iii) el control de la calidad de las metas y desempeño de las agencias a través de medios más descentralizados a nivel sectorial; (iv) el uso de nuevos incentivos, principalmente no monetarios, para asegurar la alineación de políticas, el control y las recompensas a nivel ejecutivo. Cuadro 8. El desafío de coordinar la elaboración de políticas en México El gobierno de Fox en México desarrolló un sofisticado sistema para monitorear metas presidenciales así como también metas (ministeriales) sectoriales. La Secretaría de la Función Pública fue técnicamente responsable de monitorear una gran cantidad de indicadores e informar el avance periódicamente al Presidente y a su gabinete. Asimismo, el Presidente tenía comisionados a cargo de cada una de las áreas de prioridades presidenciales. Estos experimentos fueron desacreditados con el tiempo y finalmente abandonados. Los secretarios sectoriales no veían que sus propios desafíos estuviesen bien representados en las metas de desempeño seleccionadas y las prioridades presidenciales no fueron lo suficientemente orientadoras respecto del aporte de cada sector hacia los objetivos de la administración. Las agencias ejecutoras autónomas o semi-autónomas estaban reguladas por inercia o por sus propias metas particulares. Las metas prioritarias no fueron necesariamente reflejadas en el presupuesto. Al final, el ejercicio no dio la impresión de haber aportado a la cohesión estratégica de las acciones de gobierno. Más bien parece haber llevado a la frustración con la gestión por resultados, y a más fragmentación que integración. Como resultado, el gobierno actual del Presidente Calderón está intentando desarrollar un monitoreo de las metas pre- sidenciales con perfil más bajo, que esté vinculado con el monitoreo y la evaluación de programas presupuestarios (Secretaría de Hacienda) y programas sociales (Secretaría de Desarrollo Social). 29 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 6. Fortalezas y debilidades técnicas de los actores de gobierno en el proceso de las políticas públicas Poder ejecutivo Centro del Ministerio Ministerios Poder legislativo País gobierno Gabinete de Hacienda/ Evaluación sectoriales Planeación Países de la Ministerio de Sistemas OCDE basados FUERTE (respaldado por Hacienda: FUERTE, descentralizados, FUERTE DÉBIL en el modelo de secretaría técnica) pero subordinado con control Westminster al Gabinete central variado FUERTE Ministerio de FUERTE (respaldado Sistemas (respaldado por DÉBIL, subordinado Hacienda: FUERTE, por Oficina de Estados Unidos FUERTE descentralizados, con Oficina de Gestión al Presidente pero subordinado Presupuesto del algún control central y Presupuesto) al Presidente Congreso) Sistemas Países europeos de Ministerio de FUERTE descentralizados, la OCDE basados Hacienda: FUERTE, (respaldado por Algo DÉBIL FUERTE con esfuerzos para Algo DÉBIL en el derecho pero subordinado secretaría técnica) establecer una fuerte continental al Centro agencia central FUERTE en Ministerio de coordinación Hacienda y/o política, Ministerio de Generalmente Países DÉBIL, subordinado DÉBIL en mayoritariamente Planeación: a DÉBIL, pero DÉBIL latinoamericanos al Presidente muchos casos DÉBIL en menudo FUERTE varía por país coordinación en coordinación de políticas de políticas fortalezcan su capacidad técnica, las metas guber- implementadas en otros lugares de la región, han namentales estarán mejor alineadas y los resultados sido por lo general condenadas al fracaso o a una de la evaluación serán semillas sembradas en suelo breve duración. Parece que, sin una participación fértil. También será necesario fortalecer el control presidencial directa, los ministros no realizan es- ministerial de la calidad de los resultados de las fuerzos para coordinarse entre pares. Resta saber agencias ejecutoras, como medio para estimular si los intentos permanentes del actual gobierno de la alineación de políticas y programas así como Chile para recrear esas comisiones ministeriales también los vínculos. sectoriales, o el nuevo Ministerio de Desarrollo So- cial a cargo de la coordinación de la política social 91. Si América Latina va a observar la experiencia de Chile, demostrarán ser efectivos y sustentables de la OCDE en el ciclo de las políticas públicas, a mediano plazo. ¿debería prestar más atención a los sistemas parla- mentarios o presidenciales? Los arreglos políticos 92. En términos generales, los congresos tienen más en América Latina se encuentran en algunos casos facultades que los parlamentos (tal como derecho entre los sistemas parlamentarios y el de Estados a veto); sin embargo, en la mayoría de los casos no Unidos y, en otros, pueden caer por fuera de ambos. tienen las facultades de las que goza el Congreso Es muy común que las constituciones de América de Estados Unidos para formular políticas o asignar Latina otorguen un poder significativo al presi- presupuestos. Los partidos políticos tienden a no ser dente. Los gabinetes como tales, por lo general, ni fuertes ni duraderos, el poder es a menudo mo- no tienen un papel importante en el proceso de nopolizado por sus líderes, y pueden existir muchos las políticas públicas. Por el contrario, son pocos partidos. Estas características reducen la capacidad los ministros, directores de agencias o asesores de los partidos de representar el interés público y presidenciales influyentes que tienen participación disciplinar a presidentes y legislaturas, pero los privilegiada en la selección de prioridades de po- congresos a menudo ostentan un significativo dere- líticas y/o que están a cargo del monitoreo de sus cho a veto que puede crear marcadas divisiones de resultados. Los intentos formales o informales por propósito entre la legislatura y el ejecutivo. crear comisiones ministeriales para la coordinación de políticas a nivel sectorial, o las comisiones so- 93. En la mayoría (pero no en todos) los países de ciales, de infraestructura o economía que han sido América Latina, los cuadros de gerencia pública 30 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA son demasiado débiles en capacidades técnicas malos resultados en la práctica. Otro aspecto de y/o demasiado dependientes políticamente de los esta brecha entre la formulación y la implementa- políticos de turno para actuar como fuente de co- ción de políticas es la falta de retroalimentación de nocimiento técnico políticamente neutral, impul- los resultados de monitoreo y evaluación en la for- sado por la administración. Sólo en algunos pocos mulación de políticas, aunque este fenómeno no es países de la región existen programas para alentar muy diferente en los países de la OCDE. A medida la formación de cuadros de gerencia pública.16 que América Latina avanza hacia una separación más definida entre la planeación e implementación 94. Los países de América Latina han demostrado de políticas, esas instrucciones implementables de ser terreno fértil para ideas de políticas. Después arriba hacia abajo necesariamente se expandirán de todo, América Latina ha sido testigo del sur- y serán más fuertes. Esto último se ilustra, entre gimiento de innovaciones en materia de políticas otros ejemplos, a través del impulso permanente en las últimas dos a tres décadas. Pero estas ca- del gobierno actual de Chile por consolidar el rol racterísticas parecen haber llevado a una brecha de monitoreo y coordinación de los ministerios con significativa entre ideas e implementación. Hemos respecto a las agencias ejecutoras bajo sus órbitas. observado una brecha institucional entre la formu- lación e implementación de políticas en los países de la OCDE, pero dicha brecha es salvada con Ideas para una mejor formulación de políticas efectividad a través de mecanismos organizativos, en América Latina especialmente coordinación entre el gabinete, las secretarías centrales y la gerencia pública. 97. Las características antes mencionadas de la región sin lugar a dudas presentan obstáculos para la for- 95. Por otro lado, en los países de América Latina mulación e implementación "racional" de políticas existe un profundo sentido de que la ejecución basada en el conocimiento técnico, que parecen ser no es consistente con las políticas. Incluso en los inicialmente mayores en América Latina que en los países más avanzados de la región, las propuestas países de la OCDE. Sin embargo, como también de políticas pueden ser mencionadas en los medios se indica anteriormente, América Latina está avan- y resultar influyentes dentro y fuera del gobierno, zando hacia una mayor apertura al conocimiento pero a menos que se apliquen explícitamente a técnico y una mayor consistencia en la coordi- nivel de programa (y, en muchos casos, que se nación e implementación de políticas. Con este introduzcan como un programa en el presupuesto) espíritu, se pueden proponer seis ideas principales continúan siendo letra muerta. Como resultado, que podrían tomarse en consideración si la meta es las agencias gubernamentales a menudo sienten mejorar la eficiencia del ciclo de las políticas públi- que el centro (es decir, la oficina del presidente) no cas en América Latina. Se seleccionaron estas seis brinda instrucciones implementables. De manera ideas porque, en primer lugar, se basan claramente interesante, los ministerios de hacienda han llena- en algunas de las lecciones aprendidas a partir del do parcialmente este vacío de políticas técnicas en contexto evolutivo de los países de la OCDE y, en los últimos años, pero al igual que sus ministerios segundo lugar, porque parecen ser plausibles de equivalentes en la OCDE, tienen un mandato más implementación de acuerdo con los principales acotado de control presupuestario e implementa- acuerdos políticos e institucionales imperantes en ción de programas que no es adecuado para el rol la región. de políticas más amplio del centro del gobierno. Tampoco tienen los ministerios de hacienda la 98. (i) La autoridad política y el conocimiento técnico en suficiente experiencia en administración como para el centro del gobierno. Los ejemplos de países de la facilitar la alineación entre las metas alcanzables OCDE seleccionados en este informe indican que de las agencias y las metas de nivel superior del una buena formulación de políticas comienza con gobierno. la combinación de una autoridad política efectiva y conocimiento técnico en el centro del gobierno. 96. También existe el caso contrario donde el centro La autoridad política es responsable del programa del gobierno siente que las agencias no están general del gobierno; supervisa la concepción de las cumpliendo con los mandatos recibidos. Por consi- ideas políticas, decide qué políticas deben llevarse guiente, supuestas buenas políticas (tales como los adelante, coordina entre los sectores y supervisa que subsidios monetarios) con frecuencia pueden tener las políticas se implementan según su cometido. En muchos países con sistemas parlamentarios, la autoridad política está constituida por el gabinete. 16 "Sistema de Alta Dirección" en Chile; "Sistema de Direçao e Assessoramento En el sistema de gobierno presidencial de Estados Superiores" (DAS) en Brasil, entre otros regímenes. Unidos, el presidente concentra mucha de esa 31 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA autoridad política dentro de su propia oficina, la los presidentes pueden (y ya lo hacen en algunos Casa Blanca, pero también comparte parte de la países) convocar organismos políticos efectivos autoridad con el Congreso. para la coordinación sectores (afines a los comités de gabinete) para asuntos económicos, sociales, de 99. En una economía compleja y moderna, la autori- seguridad, etc. dad política posiblemente no podría llevar a cabo estas funciones de formulación de políticas sin el 102. El presidente y las autoridades políticas bajo la pre- respaldo de una secretaría técnica fuerte, gene- sidencia necesitarán el respaldo de una secretaría ralmente una oficina de gabinete (en países que de políticas presidenciales. Casi todas las oficinas siguen el modelo de Westminster), una oficina del de gabinete y presidenciales de la OCDE cubiertas primer ministro (Francia y España) o una oficina en este informe serían un punto de partida útil presidencial (la Oficina Ejecutiva del Presidente para el diseño de una secretaría técnica. Tal vez en Estados Unidos). Estas oficinas son expertas la Oficina Ejecutiva del Presidente en Estados en la administración de procesos operativos que Unidos ofrezca el ejemplo más pertinente para promueven o evalúan ideas de políticas, garantizan América Latina, si bien es de esperar que los países su coordinación y consistencia y se ocupan de su de la región comiencen a una escala mucho menor. implementación. Esto requiere un mínimo cono- La Oficina del Gabinete del Reino Unido o la cimiento técnico de políticas específico del sector, Oficina del Primer Ministro de Francia también pero algunas secretarías técnicas (el Reino Unido, son ejemplos interesantes porque son proactivas a pero sobre todo Estados Unidos) incorporan ma- la hora de observar los problemas de las políticas yor conocimiento técnico que otras (como Canadá y proponer soluciones. Por ejemplo, dentro de la y Nueva Zelanda). Oficina del Gabinete del Reino Unido hay una Unidad de Estrategias que estudia asuntos especí- 100. El centro del gobierno en América Latina, es ficos de políticas y una Unidad de Implementación decir, la oficina del presidente, es normalmente (supervisada en forma conjunta por el Tesoro) que fuerte en asuntos políticos, incluyendo el ma- atiende problemas de implementación de políticas. nejo de relaciones con otros poderes y niveles de gobierno y la coordinación del respaldo político. 103. (ii) Un sistema organizativo que coordina la formu- Además, está cada vez más comprometida a exigir lación de políticas. La formulación de políticas en resultados a los ministerios y agencias ejecutoras. la OCDE está basada en estructuras organizativas, Sin embargo, la autoridad política posee poco mecanismos de coordinación y mecanismos de conocimiento técnico sobre políticas y, a menudo, control. Las estructuras organizativas determinan tiene un débil compromiso con una formulación de quién realiza qué tareas y las jerarquías y límites políticas sólida a nivel técnico. Los gabinetes no se organizativos establecen conjuntos de incentivos utilizan como órganos deliberativos ni de toma de particulares. Los mecanismos de coordinación, ta- decisiones. Y las secretarías técnicas en la oficina les como gabinetes o formatos de comité ad-hoc (o presidencial son prácticamente inexistentes (en la "ministerios líderes" en el caso de Nueva Zelanda medida que existe conocimiento técnico cerca del y "superministerios" en Australia) están diseñados centro, éste recae en los ministerios de hacienda y para contrarrestar los efectos de las agencias públi- planificación pero alejado de la autoridad política cas que siguen sus propias agendas y, focalizarlas del presidente). en cambio en las metas que bajan desde el centro del gobierno a un área de políticas particular. En 101. El paso más importante para mejorar el proceso de los países que siguen el modelo de Westminster, la formulación de políticas en los países de la región coordinación del gabinete puede ser bastante "es- sería fortalecer el centro, en términos tanto de tricta" debido a la doctrina de responsabilidad co- capacidad política para gestionar políticas como lectiva. Los mecanismos de control son los medios de una secretaría técnica para respaldar esta fun- utilizados por el jefe del centro para hacer cumplir ción. Para que la gestión por resultados madure en sus prioridades a través del agente en el ministerio América Latina, resultará fundamental contar en sectorial. Tradicionalmente, el método de control los países de la región con una oficina presiden- en el sector público era ordenar, pero las órdenes cial capaz de brindar instrucciones estratégicas están cada vez más combinadas, en la medida de lo efectivas, así como también asegurar la coherencia posible, con formatos contractuales (contratos por interna, la disciplina corporativa y la alineación de resultados) e incentivos. resultados. Sin lugar a dudas, no corresponde a este informe proponer soluciones políticas ­ por ejem- 104. Existe un problema evidente en los países de plo, sería simplista y poco realista exigir gabinetes América Latina y es que la transición incierta de fuertes en regímenes presidenciales. Por otro lado, prioridades de gobierno hacia resultados esperados 32 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA ponga en riesgo la cohesión y la efectividad de que por su presencia en América Latina. Se trata la formulación de políticas. Entre otros puntos, de una reforma amplia, que en muchos sentidos una agenda para mejorar la transición de política excede el alcance de este documento, porque es a implementación incluye temas tales como: una de las claves para una mejor gestión pública en establecimiento de una secretaría técnica en el general. Pero también cobra particular importancia centro de gobierno (y, tal vez cambiar el papel de para una mejor formulación de políticas, princi- los ministerios de hacienda que hasta ahora se ha palmente porque los funcionarios de la gerencia estado expandiendo); apertura, donde no exista, de pública actúan como vínculo entre la formulación un proceso de mayor contestabilidad dentro del y la implementación de políticas y muchos de ellos ejecutivo mediante el establecimiento de procedi- son expertos en políticas. mientos estándar adecuados para evaluar políticas, desde el punto de vista político y técnico, a través de 106. (iv) Fuerte capacidad de los ministerios sectoriales. la deliberación colectiva (utilizando, por ejemplo, Los ministerios sectoriales en la OCDE tienden reuniones de gabinete); creación de un superminis- a contar con una fuerte capacidad analítica en terio o agencia líder para coordinar la formulación unidades o departamentos especializados. Además de políticas en un área de política particular; de sus propias unidades financieras, de recursos trabajo a través de comisiones interministeriales; humanos y gestión de activos, también comunes y otras técnicas para "aunar" las diferentes partes entre los ministerios sectoriales en América Lati- de la administración. En la región, se probaron los na, los ministerios de la OCDE también cuentan superministerios en forma temporal, pero con un algunas veces con sistemas de información de papel más limitado a la coordinación de sectores gestión a nivel sectorial para proveer información que a la alineación de metas o canalización de para el proceso de formulación de políticas. Mu- programas de agencias hacia mayores prioridades chos ministerios de América Latina cuentan con de gobierno. De otro modo, los experimentos con una capacidad débil para administrar sus propias superministerios han sido efímeros en América actividades de formulación de políticas y/o coordi- Latina.17 Lo mismo ocurrió con las comisiones sec- nar las políticas de las agencias que supervisan. En toriales ad-hoc a nivel ministerial, donde un desafío una primera etapa y para mejorar esta capacidad, específico es mantener la motivación de participar los ministerios podrían (con ayuda del centro) con- por parte de aquellos ministerios que no están a centrarse en mejorar el nivel (cantidad y calidad) cargo de la conducción. Los gobiernos innovadores de información disponible para el ministro a fin han tratado una amplia gama de incentivos (ins- de proveer información a la formulación de polí- titucionales, colectivos, individuales) para mejorar ticas. Esto permitiría a los ministerios armonizar el desempeño de las agencias, pero esos incentivos mejor las amplias prioridades presidenciales bajo han tenido poco efecto sobre la calidad de las metas su responsabilidad con los programas específicos de las agencias, incluyendo la alineación de metas o que ellos y las agencias adscritas están diseñando metas de mejora del desempeño. y, más adelante, implementando. Para este fin, fortalecer las oficinas de planificación ministeriales 105. (iii) Una gerencia pública que brinde asesoría les daría a los ministerios una mayor capacidad experta sobre políticas y coordine la formulación e para reunir y analizar información y utilizarla en implementación de políticas. Los miembros de la la planificación estratégica. En una etapa posterior gerencia pública son designados de acuerdo tanto se podrían considerar iniciativas organizativas más con criterios políticos como "híbridos" (políticos y ambiciosas (tales como unidades de investigación técnicos) en los países de la OCDE, dependien- ministeriales). do del país. Su papel en salvar la brecha entre el mundo de la política y la formulación de políticas y 107. (v) Fuerte capacidad de la legislatura. El Congre- el mundo de la implementación es crucial. Desem- so de Estados Unidos (el ejemplo más cercano a peñan este papel tanto en el centro (más específi- los sistemas presidenciales de América Latina) camente, en las secretarías del centro del gobierno) desempeña un papel clave en la formulación de como en la cima de los ministerios. Con contadas políticas y cuenta con una fuerte oficina de pre- excepciones, particularmente Brasil y Chile, estos supuestos y comisiones técnicas para hacerlo. La cuadros profesionales brillan más por su ausencia capacidad técnica de los parlamentos de América Latina para desarrollar ideas de políticas y formu- lar y evaluar propuestas de políticas provenientes 17 Actualmente Chile está tratando de crear un Ministerio de Desarrollo Social que lidere y coordine todos los ministerios sociales, evalúe su desempeño y del ejecutivo no es muy sólida. A pesar de no con- tenga un papel prominente en la alineación de prioridades y programas de tar con el poder técnico y político del Congreso políticas sociales, incluyendo salud y educación. El gobierno recientemente envió un proyecto de ley al Congreso y, a la fecha de este informe, todavía no de Estados Unidos, sí cuentan con un mandato ha sido debatido dentro del poder Legislativo. para formular políticas y son políticamente más 33 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA fuertes que el poder legislativo de la mayoría de España, pero más explícitamente dedicada a los sistemas parlamentarios. Por lo tanto, propor- problemas de políticas ex-ante). cionar a los congresos una base técnica más sólida para crear políticas o evaluar propuestas podría La designación de comisiones de expertos reforzar la contestabilidad y mejorar la formula- para realizar estudios de políticas en forma ción de políticas en América Latina. La Oficina individual. Esto podría institucionalizar una de Presupuestos del Congreso y las Comisiones práctica similar a las Comisiones Reales de del Congreso de Estados Unidos ofrecen posibles países del Commonwealth (Cuadro 2) o modelos en este sentido. Muchos congresos de replicar, dentro de lo posible, el modelo de América Latina ya forman parte de un movimien- reforma del sistema previsional de Chile to mundial que busca resultados y esto los llevará a (Cuadro 5). exigir una mayor capacidad propia de formulación y evaluación de políticas. 109. Ni la revisión de la estructura organizativa para la coordinación de metas de políticas ni la mejora 108. (vi) Existencia de canales alternativos activos de de la capacidad técnica para la formulación de asesoría sobre políticas. Hay una serie de posibles políticas son pasos que puedan completarse en el formatos institucionales alternativos que podrían corto plazo. Requieren liderazgo y voluntad polí- reforzar el análisis técnico abriendo el proceso de tica, así como también una dosis de conocimiento formulación de políticas al conocimiento técnico técnico y continuidad en la reforma. Sin embargo, académico y, en un sentido más amplio, al sector no si se pretende reconstruir la confianza en el estado gubernamental. Tales iniciativas también pueden de América Latina, se necesita con urgencia una alentar la participación de las partes interesadas mayor consolidación de los logros de la región así (stakeholders), no como expertos o evaluadores, sino como también una importación y ajuste selectivo como partes en el debate, en la consideración de de la experiencia de los países de la OCDE en diferentes alternativas de políticas. Este proceso esas dos áreas de reforma. Mejorar la credibilidad puede traer a la luz alternativas políticas viables y del sector público requiere desarrollar los puen- puede minimizar la resistencia de las partes inte- tes institucionales e instrumentales adecuados resadas. Estas iniciativas son comunes en muchos entre los anuncios políticos, las prioridades del países de la OCDE y están siendo adoptadas en gobierno, el financiamiento flexible, la capacidad América Latina a medida que la masa crítica de de ejecución, la prestación de servicios de calidad expertos se expande y las organizaciones de la so- y la satisfacción del ciudadano. En este punto del ciedad civil comienzan a hacer oír su voz y cuentan impulso de la región hacia una relación orientada con mayor capacidad técnica. Algunos ejemplos a los resultados entre la administración pública y de participación exitosa de los interesados son la el cliente-ciudadano (elector y contribuyente), esos Commission Nationale du Débat Public de Francia puentes resultan fundamentales para fortalecer la (Cuadro 6) y la reforma del sistema previsional en transparencia, la responsabilidad y el desempeño. Chile (Cuadro 5). La gama de alternativas incluye lo siguiente: Una institución que establece paneles de expertos no gubernamentales caso por caso (por ejemplo, la Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos o el Consejo para el Análisis Económico de Francia). Una institución para contratar investiga- ción orientada a políticas en entidades no gubernamentales en forma individual (por ejemplo, la Fundación Nacional de Ciencia en Estados Unidos o, en alguna medida, Colciencias de Colombia). La creación de un cuerpo más permanente de expertos dentro de una agencia de gobierno autónoma para llevar a cabo estudios de políticas en forma individual (un modelo de ello podría ser una versión de la AEVAL de 34 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 35 Anexo 1: Sistemas y agencias de evaluación que abarcan todo el gobierno: características comunes y diferencias en los países de la OCDE Tabla 1-1. Reino Unido: Rutinas formalizadas de evaluación Evaluación interna: Evaluación interna: El ciclo presupuestario: Evaluación externa: Unidad de estrategias Evaluaciones ministeriales Revisiones de gastos Oficina nacional de auditoría del primer ministro Elementos de un sistema: Sistema para evaluación Agencia para evaluación Agencia para evaluación Tipo guía del centro para ex-post de programas ex-ante de políticas ex-post de programas evaluación ex-ante y ex-post (revisiones de gastos) El Tesoro realiza, actualmente en La PMSU es una unidad un ciclo de tres años, Revisiones La formulación y evaluación central (es decir, no un La NAO es una institución Integrales de Gastos (CSR, Arreglos de políticas son, en gran sistema) que depende de suprema de auditoría Comprehensive Spending institucionales medida, descentralizadas, y la Oficina del Gabinete. independiente que Reviews). En relación con no son parte de un sistema. reporta al Parlamento. esto, supervisa las revisiones de gastos departamentales. La NAO realiza una serie Como parte de una tarea más Las CRS analizan los gastos de funciones de auditoría y Además del papel de amplia de soporte al Primer en todos los ministerios, así evaluación. Las evaluaciones son coordinación y evaluación Ministro y a los ministerios en como también la asignación de de implementación (eficiencia, de los mecanismos del formulación de políticas (y gastos. Las revisiones de gastos efectividad, etc.) no de políticas Gabinete (incluyendo metodologías asociadas), la departamentales, asumidas por en sí. Las auditorías del tipo Objeto, alcance una Oficina del Gabinete Unidad lleva a cabo estudios cada ministerio, analizan los Value-for-money (a un ritmo e impacto extensa y poderosa), el rol orientados a políticas (es resultados logrados y su costo. de alrededor de 60 por año) del centro es brindar alguna decir, evaluación ex-ante de Las revisiones de gastos son se integran a las Revisiones orientación metodológica (del políticas) en una cantidad la base para las estimaciones de Gastos. LA NAO también Tesoro) y soporte analítico relativamente modesta de áreas. de gastos futuros a tres años valida regularmente sistemas (de diversas fuentes). (mediano plazo) (que cubre de datos de agencias como un 59% de todo el gasto). parte del ciclo de CSR La PMSU y la Oficina del Los métodos y fuentes analíticas Gabinete seleccionan áreas de conocimiento técnico El conocimiento técnico es de políticas para estudio. varían ampliamente. Cada mayormente interno. Los El conocimiento técnico es departamento es responsable estudios de evaluación, más Métodos mayormente interno. No del aseguramiento de la el compendio ocasional de existe una metodología calidad. Los departamentos informes de validación de datos, analítica predominante. publican muchos de sus se publican en el sitio web. Los estudios se publican estudios en sus sitios web. en el sitio web. Tabla 1-2. Nueva Zelanda: Rutinas formalizadas de evaluación Evaluación interna: Evaluación interna: El ciclo presupuestario: Evaluación externa: Evaluaciones ministeriales SPEaR Revisiones de gastos Oficina del Auditor General Sistema para evaluación Elementos de un sistema para Sistema local para evaluación Agencia para evaluación Tipo ex-post de programas evaluación ex-post de programas ex-ante y ex-post ex-post de programas (revisiones de gastos) Mientras el Gabinete evalúa y coordina la formulación de políticas, la formulación y evaluación de políticas son ampliamente La Comisión de Evaluación descentralizadas y no son parte de e Investigación de Políticas un sistema. Sin embargo, el centro del Sociales (SPEaR, Social Policy El gobierno está gobierno requiere y coordina una Evaluation and Research planificando instituir un La OAG no tiene participación Arreglos rutina departamental de planificación Committee) liderada por el sistema de revisiones de en la evaluación de políticas y institucionales estratégica: los planes estratégicos Ministerio de Desarrollo Social, gastos supervisado por el desempeña un papel limitado de las agencias están contenidos en es un pequeño grupo que centro y llevado a cabo en la evaluación de programas. una Declaración de Intención (SOI), intenta coordinar y promover por los departamentos. enviada anualmente junto con el el análisis de políticas sociales presupuesto. El centro también designa entre agencias relevantes. "agencias líderes" para cuestiones de políticas interdepartamentales. Además de su tradicional SPEaR ofrece asistencia a los función de auditoría, la investigadores del gobierno, La SOI establece las metas OAG audita los datos de lleva a cabo sus propios Objeto, departamentales y la estrategia de desempeño presentados por los análisis y busca incorporar los alcance e evaluación (aunque, en su interior, departamentos en sus informes resultados de la investigación impacto la función de evaluación continúa anuales. También realiza una en el proceso de formulación estando poco desarrollada). cantidad limitada de auditorías de políticas. Hasta ahora ha de gestión (pero la política en tenido un impacto limitado. sí se toma como es dada). SPEaR encomienda algunos La OAG tiene su propio Las SOI se encuentran Métodos informes a expertos. Éstos personal y también utiliza los disponibles en línea. se publican en línea. servicios de estudios contables. Tabla 1-3. Canadá: Rutinas formalizadas de evaluación Evaluación interna: El ciclo presupuestario: El sistema de evaluación de la Secretaría del Tesoro Revisiones de gastos Elementos de un sistema para evaluación ex- Tipos Sistema para evaluación ex-post de programas post de programas (revisiones de gastos) La Secretaría del Tesoro (la unidad responsable de la administración pública) supervisa un sistema descentralizado de evaluación ex-post. No existe un sistema para formulación El Gabinete cuenta con una Comisión de Revisión Arreglos de políticas más allá de la función normal de coordinación de Gastos, pero realiza más bien un monitoreo institucionales y evaluación del Gabinete y de la Oficina del Consejo en lugar de llevar a cabo análisis formales. Privado, una secretaría poderosa del Gabinete. El sistema realiza la evaluación de la implementación de programas (o conjuntos más grandes de programas) tomando la intención de la política tal como es dada. La TBS define los estándares de evaluación de políticas y programas, respalda las actividades de Objeto, alcance los departamentos, supervisa su trabajo e incorpora los resultados e impacto de la evaluación a los procesos de formulación de políticas y revisión de gastos. Los departamentos son libres de identificar los programas a ser evaluados y definir los procesos de evaluación. La TBS mantiene una Base de Datos de Auditoría y Evaluación que contiene y vincula información en una Métodos amplia gama de resultados analíticos (no en línea). Cada agencia procura asesoría técnica externa de acuerdo con sus necesidades. El TBS no utiliza expertos externos. 36 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 1-4. Estados Unidos: Rutinas formalizadas de evaluación Evaluación por el Evaluación externa: Evaluación por el Ejecutivo: Herramienta de Congreso: Oficina de Contraloría General Calificación de Evaluación de Programas, PART2 Presupuestos del Congreso de Estados Unidos Elementos de un sistema para evaluación Agencia para evaluación Agencia para evaluación Tipo ex-post de programas ex-ante de políticas ex-ante y ex-post PART era una herramienta de evaluación de gestión y resultados administrada por la OMB, que incluía la colaboración de las agencias pero sin participación del Congreso ni otros actores La CBO es una oficina La GAO es una oficina Arreglos fuera del poder ejecutivo. Además, la Ley de Desempeño y independiente, no partidista independiente, no partidista institucionales Resultados del Gobierno (GPRA, Government Performance and que trabaja para el Congreso. que trabaja para el Congreso. Results Act) define la política del gobierno sobre evaluación y establece la metodología de evaluación. Pero no existe un sistema de evaluación que abarque todo el gobierno como tal. La CBO brinda análisis, PART era una herramienta para ayudar a identificar las fortalezas información y estimaciones y debilidades de un programa a fin de proveer información La GAO realiza una amplia que ayudan al Congreso a para las decisiones de financiación y administración. Uno de gama de tareas que tomar decisiones económicas los tantos temas cubiertos es la suficiencia de la evaluación. incluyen auditorías legales Objeto, alcance y presupuestarias. Esto incluye La OMB y la agencia desarrollan un plan para mejorar el y de gestión y, a pedido e impacto estudios e informes sobre desempeño y la gestión y luego realizar un seguimiento del del Congreso, realiza asuntos de políticas (evaluación progreso obtenido. A veces el proceso puede llevar a cancelar evaluaciones ex-post y análisis ex-ante), con referencia un programa. Entre 2004-2008 PART evaluó 98% de los de opciones de políticas. especial a problemas programas del gobierno, que representa 90% del presupuesto. económicos y presupuestarios. PART se basó en un cuestionario estandarizado que cubre el objeto La GAO depende y diseño del programa, la planificación estratégica, la administración La CBO depende mayoritariamente de de programas, y los resultados. Las respuestas fueron preparadas mayoritariamente de su Métodos su propio personal. por cada agencia y aprobadas por la OMB. Los resultados, propio personal. Sus informes Sus informes se disponibles en línea, consistieron en clasificaciones numéricas, se publican en línea. publican en línea. así como también un breve comentario sobre cada pregunta. 37 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 1-5. Francia: Rutinas formalizadas de evaluación El ciclo Evaluación interna: Evaluación interna: Evaluación interna: presupuestario: Evaluación externa: Centro de análisis Consejo de análisis Evaluaciones ministeriales Revisión general de Tribunal de Cuentas estratégico económico políticas públicas Sistema para Elementos de un sistema Agencia para Agencia para evaluación ex-post Agencia para Tipo para evaluación ex-post evaluación ex-ante evaluación ex-ante y de programas evaluación ex-post de programas de políticas ex-post de políticas (revisiones de programas de gastos) Este es un nuevo La mayor parte de la evaluación proceso de revisión de políticas y programas se lleva de gastos bajo la a cabo a nivel de los ministerios El CSA trabaja en autoridad del Consejo y agencias que éstos controlan. nombre del Primer Se trata de un Consejo de Modernización El Tribunal es un Arreglos Algunas veces los ministerios Ministro, pero de economistas de Políticas Públicas organismo cuasi- institucionales tienen organismos especializados también brinda prestigiosos elegidos (liderado por el judicial independiente. (departamentos de planificación, conocimiento técnico por el Primer Ministro. Presidente). Las cuerpos de inspectores, comisiones) a los ministerios. revisiones son para realizarlo. No existe un llevadas a cabo por sistema de evaluación nacional. los ministerios. La misión del El trabajo principal Consejo es brindar del Tribunal son El CSA brinda una diversidad de La Revisión examina las auditorías asesoría de expertos opiniones de expertos la justificación y tradicionales tarea en al gobierno sobre sobre opciones de el costo de los la que cuenta con una políticas públicas, Objeto, alcance políticas económicas. programas públicos amplia reputación. El específicamente sobre e impacto Sus estudios ofrecen y propone cambios, Tribunal ha ingresado la implementación una combinación de si fuesen justificados. recientemente de estrategias de evaluación ex-post y al campo de la gobierno (evaluación ex­ante de políticas. evaluación ex-post de ex-ante de políticas). Los estudios son con programas y políticas frecuencia influyentes. seleccionados. El Consejo selecciona temas de estudio El CSA utiliza expertos y encomienda internos y externos El Tribunal usa los estudios (a los La Revisión utiliza y una amplia gama conocimiento miembros del Consejo conocimiento Métodos de metodologías de técnico interno. Sus o a otros expertos). técnico de auditoría evaluación. Todos informes se publican Estos luego se publican interna y externa. sus estudios se en su sitio web. bajo los nombres de publican en línea. los autores (y se ponen a disposición en línea). Tabla 1-6. España: Rutinas formalizadas de evaluación Evaluación interna: El ciclo presupuestario: Agencia de Evaluación de Políticas Públicas y Calidad de Servicios (AEVAL) IGAE Sistema para evaluación ex-post de Tipo Agencia (y sistema incipiente) para evaluación ex-post de programas. programas (revisiones de gastos) La evaluación en España ha sido hasta ahora una actividad ad-hoc de agencias públicas, en su mayor parte, sin marco formal ni regularidad. AEVAL es una agencia de reciente Arreglos La IGAE es una agencia adscrita al creación vinculada al Ministerio de la Presidencia y dirigida por el Consejo Rector institucionales Ministerio de Economía y Finanzas. (que cuenta con miembros del gobierno, sindicatos y expertos). AEVAL tiene por objeto iniciar el proceso de institucionalización de la evaluación en el sector público. Los objetivos de la AEVAL son dar apoyo al monitoreo y la evaluación en el La IGAE lleva a cabo evaluaciones Objeto, alcance sector público, respaldar la mejora de los servicios públicos y promover la ex-post de programas (es decir, e impacto transparencia y un mejor uso de los recursos públicos. Sus principales actividades revisiones de gastos) a fin de analizar son la evaluación de políticas y la promoción de gestión de la calidad. la efectividad y el desempeño. El Consejo Rector define el programa de evaluación y la AEVAL coordina las evaluaciones con los correspondientes ministerios. La AEVAL tiene un Métodos enfoque pragmático y ecléctico de las metodologías. Las evaluaciones son en su mayoría realizadas por el personal interno de la AEVAL. La AEVAL llevó a cabo sus primeras evaluaciones en 2007 y publica los resultados en línea. 38 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 39 Anexo 2: El Reino Unido 2.1 En el último siglo, la formulación de políticas en lugar, puso énfasis en el uso de las herramientas de el Reino Unido18 se volvió un asunto mucho más gestión por resultados para mejorar la eficiencia. difícil porque el gobierno ha aumentado en volu- Luego, más recientemente, buscó poner más énfasis men y complejidad (este es un fenómeno común en en la consistencia de políticas en todo el gobierno. toda la OCDE; ver Cuadro 2.1). La formulación y evaluación de políticas, anteriormente dominio 2.5 Las reformas bajo un gobierno Conservador radical exclusivo del Gabinete y la gerencia pública, se ha (1979-97) enfatizaron, sobre todo, la eficiencia: pri- convertido ahora en un asunto bastante más com- mero, se promovieron cambios rápidos en línea con plejo. Gradualmente, el gobierno se fue abriendo a el concepto de value-for-money de optimización de las ideas externas y al conocimiento técnico en el gestión (desde la Unidad de Control de Eficiencia, último siglo (Stone, 2001) y en las últimas cuatro Efficiency Unit); luego la separación de las funciones décadas aproximadamente, se desarrollaron institu- del gobierno en centros de costos definidos, con ge- ciones públicas formales fuera del Gabinete para rentes responsables de los productos (la Iniciativa de respaldar el proceso de las políticas públicas. Gestión Financiera establecida en 1982 y supervisada por el Tesoro). La reforma más importante, Next 2.2 Hacia fines de la década de 1990 se percibía una Steps (Próximos Pasos, iniciada en 1989) consistió crisis en la capacidad de generación de políticas del en separar la formulación de políticas de la imple- Reino Unido (esta crisis se sintió en otros países mentación de políticas dividiendo la mayor parte del del modelo Westminster; ver Cuadro 2). Esto fue gobierno central en agencias ejecutoras independien- especialmente evidente en la cantidad de activida- tes y contractualizando la relación entre estas agencias des para mejorar el proceso durante el gobierno de y sus departamentos auspiciantes (ministerios). Blair (Laborista) de 1997. 2.6 El gobierno Laborista, en el poder de 1997 a 2010, en 2.3 El gobierno de sistema parlamentario del Reino general mantuvo y desarrolló el sistema de gestión por Unido y su falta de una constitución escrita confieren resultados, al mismo tiempo que introdujo un sistema considerables facultades políticas al gobierno. Existe la más explícito de planificación y presupuesto por resul- idea de que estos arreglos han hecho del Reino Unido tados. A partir de 1998, los departamentos recibieron la "pistola más rápida de Oeste" en la introducción de presupuestos a mediano plazo y se permitió el traslado nuevas políticas y esto contribuyó a fiascos de políticas, el dinero no gastado al año siguiente. Los Acuerdos de tales como la legislación presentada precipitadamente Servicios Públicos entre los departamentos y el Tesoro en 1991 para controlar la cría de perros peligrosos. establecieron los objetivos y metas de los departamen- tos. A partir de 2000, se pasó de establecer una gran cantidad de objetivos de resultados y procesos a contar Gestión Pública con una cantidad más reducida de objetivos, que se focalizaban principalmente en resultados. A partir 2.4 El Reino Unido fue parte de la vanguardia de de 2002, los departamentos tuvieron que identificar reformas de la Nueva Gerencia Pública. En primer sus áreas de gastos más ineficientes, que luego serían eliminados. Las reformas desde 1997 también tuvie- ron como objetivo contrarrestar las consecuencias no 18 Ver: Davies (2004); House of Commons, Public Administration Select Commit- planeadas de la reforma Next Steps enfatizando una tee (2007); National Audit Office (2001); Stilgoe, Irwin, and Jones (2006). visión más estratégica y un gobierno "unido". Tabla 2-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de políticas públicas en el Reino Unido El ciclo de las Política y políticas: Técnicos: en los Presupuesto: en el centro Técnicos: en el centro políticas públicas en el centro departamentos Identificación Unidad de estrategias de políticas del primer ministro Direcciones de estrategias Revisiones y consultas de políticas ad-hoc Función de investigación Gabinete, comisiones (algunos Departamentos) del Gabinete, Unidad de Investigación Social del Gobierno (Government Cuerpos de inspectores o Oficina del Gabinete, Social Research Unit) reguladores independientes Decisiones de Oficina del Primer adscritos a algunos políticas Escuela Nacional de Gobierno Departamentos Ministro, incluyendo (National School of Government) Dirección de Políticas Revisiones de políticas ad-hoc Oficina del Gobierno para la Ciencia Comisiones (Government Office for Science) Organismos públicos Parlamentarias Selectas no departamentales Consejos de investigación financiados por el gobierno Acuerdos de Servicios Públicos monitoreados a través de: Implementación (a) Revisiones de Gastos del de programas Tesoro de S.M.; (b) Delivery Unit del Primer Ministro Auditorías de gestión de la Oficina Nacional de Auditoría (incorporadas Evaluación de a las Revisiones de Gastos); evaluación Evaluaciones ad-hoc programas ex-post de programas y procesos seleccionados (pero no de políticas) Principales rutinas del proceso de las políticas adelante en la década, fue forzada a pasar de la públicas estrategia a largo plazo al manejo de crisis y fue cerrada en 1983. A partir de 1998 se sucedieron 2.7 El gobierno del Reino Unido tiene una amplia red la creación y cierre de una serie de diferentes uni- de actividades diseñadas para contribuir, directa dades de políticas. Las mismas estuvieron a cargo o indirectamente, con el proceso de las políticas de hacer proselitismo en los departamentos sobre públicas. Para facilitar su presentación, se dividen mejores formas de formular políticas y también en rutinas "principales" y "subsidiarias". Las rutinas participaron en la formulación de políticas (el Cua- principales están relacionadas con el Gabinete, el dro 2.1 resume la guía para una buena formulación sistema de gestión por resultados del gobierno o los de políticas producida por una de estas unidades). propios arreglos de las agencias sectoriales. Consti- tuyen el núcleo de una red de actividades que res- 2.10 La Unidad de Estrategias del Primer Ministro fue palda el proceso de formulación de políticas. (Ver formada en 2002 a partir de partes de unidades orien- también la Tabla 2-1 que presenta las principales tadas a políticas previamente existentes19. Ubicada en rutinas de acuerdo con el esquema de la Tabla 3). la Oficina del Gabinete, ofrece asesoría estratégica al Primer Ministro, brinda apoyo a los Departamentos 2.8 Presidido por el Primer Ministro y obligado por en el desarrollo de políticas (incluyendo capacidad la responsabilidad colectiva, el Gabinete continúa estratégica) e identifica problemas emergentes. De siendo el árbitro de políticas de última instancia. La esta forma ofrece amplias pautas de metodología Oficina del Primer Ministro incluye una Dirección y capacitación sobre formulación de políticas, pero de Políticas (Policy Directorate), cuyo trabajo es también lleva a cabo estudios orientados a políticas en principalmente la coordinación política. La Oficina áreas específicas (a menudo en asuntos interdeparta- del Gabinete respalda el trabajo del Gabinete. mentales). La Unidad tiene pocas responsabilidades diarias y su trabajo está organizado en torno a grupos 2.9 En 1970, fue un gobierno Conservador el primero de políticas nacionales, tales como educación y salud en introducir una capacidad de políticas técnica (Conference Board of Canada, 2007). Se constituyen en el centro del gobierno con la creación de un think-thank interno (la Junta Central de Revisión 19 La Unidad fue establecida reuniendo a la Unidad de Desempeño e Inno- de Políticas, Central Policy Review Staff ) adscrito vación (PIU, Performance and Innovation Unit) y a la Unidad de Estrategias al Gabinete. Esta unidad perdió foco cuando, más Futuras del Primer Ministro (FSU, Prime Minister's Forward Strategy Unit). 40 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 2-1. Metodología para una "buena" formulación de políticas La Formulación de políticas profesional para el siglo veintiuno (Oficina del Gabinete, 1999) fue elaborada por el Centro para Estudios de Gestión y Políticas, un precursor de la Unidad de Estrategias del Primer Ministro. El documento identificó nueve características de buena formulación de políticas: De cara al futuro ­ Definir resultados de políticas y tomar una postura a largo plazo Hacia el exterior ­ Considerar la situación nacional, europea e internacional, aprender de la experiencia de otros países, reconocer las variaciones regionales. Innovadora, Flexible ­ Cuestionar las formas establecidas de manejar las cosas, alentar nuevas ideas creativas, identificar y gestionar el riesgo. Unida ­ Mirar más allá de los límites institucionales; establecer objetivos interdisciplinarios; definir y comunicar acuerdos mutuos de trabajo entre departamentos; garantizar que la implementación sea parte del proceso de las políticas públicas. Inclusiva - Consultar a los responsables de la implementación y a los afectados por la política; llevar adelante una evaluación de impacto Basada en evidencia ­ Basar las decisiones de políticas y la asesoría en las mejores pruebas disponibles a partir de una amplia variedad de fuentes; garantizar que la evidencia esté disponible de una forma accesible y significativa. Evaluada ­ Una evaluación sistemática de la efectividad de la política incorporada al proceso de formulación de políticas. Revisiones ­ La política existente/establecida es revisada en forma constante para garantizar que realmente está abordando los problemas para los que fue diseñada. Lecciones aprendidas ­ Aprender de la experiencia de qué funciona y qué no pequeños equipos para satisfacer las necesidades de ticas públicas. Los Acuerdos de Servicios Públicos cada proyecto que una vez completada la tarea son (PSA, Public Service Agreement) fueron los contra- reasignados a un nuevo trabajo. El reclutamiento tos por resultados del gobierno Laborista entre los se concentra en aquellos con habilidades analíticas departamentos y el centro del gobierno (el Tesoro genéricas destacadas y el personal está constituido de Su Majestad, o ministerio de hacienda del Rei- por funcionarios públicos permanentes en préstamo no Unido). Los PSA establecen metas claras para de departamentos gubernamentales y otros ajenos logros en términos de mejoras de servicios públicos al gobierno con contratos por tiempo determinado y un Acuerdo de Prestación de Servicios (Delivery o adscripciones temporales. La Unidad trabaja con Agreement)20. Los resultados se monitorean sistemá- toda la gama de políticas públicas desde lo más ge- ticamente de dos formas. En primer lugar, el Tesoro neral, por ejemplo, "desafíos estratégicos futuros para lo hace en forma rutinaria a través de Revisiones Gran Bretaña" hasta lo más específico, por ejemplo, de Gastos regulares. Estas Revisiones también son ayuda al Departamento de Minoridad, Escuela y Fa- respaldadas por información financiera y contable, milia (Department for Children, Schools and Families) incluyendo auditorías de gestión realizadas por la a desarrollar programas de capacitación docente (el Oficina Nacional de Auditoría (NAO). En segun- Cuadro 2.2. brinda algunos ejemplos del programa do lugar, pero de forma menos rutinaria, la Unidad de trabajo reciente). La Unidad de Estrategias no de Cumplimiento de Prioridades del Primer tiene equivalentes cercanos en otros gobiernos, aun- Ministro (PMDU, Prime Minister's Delivery Unit, que comparte algunas de las funciones de la Oficina un emprendimiento cooperativo de la Oficina del Ejecutiva del Presidente de Estados Unidos. 2.11 Las rutinas presupuestarias también son, aunque 20 Los Acuerdos de Prestación de Servicio explican cómo el gobierno apunta a más tangencialmente, parte del proceso de las polí- cumplir sus metas de alto nivel conforme a los PSA. 41 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 2-2. Actividades actuales de la Unidad de Estrategias (Reino Unido) Educación, minoridad y familia: trabajo permanente con el Departamento de Minoridad, Escuela y Familia Salud: trabajo permanente con el Departamento de Salud Atención: trabajo permanente con el Departamento de Salud sobre el sistema de cuidado y atención a largo plazo Asuntos internos: trabajo permanente con el Ministerio del Interior (Home Office) y el Ministerio de Justicia sobre delincuencia juvenil y otros asuntos Reforma de servicios públicos ­ la Unidad cuenta con un pequeño equipo que lleva a adelante trabajo sobre temas de reformas interdisciplinarias de servicios públicos. El enfoque general del Gobierno para mejorar los servicios públicos fue establecido recientemente en el documento Excellence and Fairness: Achieving world class public services ("Excelencia y Equidad: Lograr servicios públicos de clase mundial") Reforma en la asistencia social, competencias y oportunidades de vida: trabajo permanente con el Ministerios de Trabajo y Pensiones (Department for Work and Pensions) y el Ministerio de Innovación, Universidades y Competencias (Department for Innovation, Universities and Skills). Un proyecto interdisciplinario sobre alimentos y política de alimentos Un programa de seminarios permanente Fuente: http://www.cabinetoffice.gov.uk/strategy/ Gabinete y del Tesoro) "resuelve los problemas" en Spending Reviews) constituyen el centro del sis- los sectores de educación, delito, salud y transporte. tema de gestión por resultados del Reino Unido Estas actividades de monitoreo se relacionan más y son probablemente el tipo más integral de con la entrega (implementación) de servicios que evaluación. Las Revisiones de Gastos se llevan a con el diseño de políticas, pero, por supuesto, los cabo cada tres años y se acuerdan entre el Tesoro problemas de implementación pueden encontrar su del Reino Unido y cada ministerio que realiza los origen en problemas de diseño. gastos, con el objetivo de revisar las prioridades actuales de gobierno, los resultados logrados y el 2.12 Cada PSA identifica al responsable del cumpli- costo de los mismos. Un resultado importante de miento del monitoreo. Generalmente se trata del las SR es un conjunto consensuado de estima- Secretario de Estado (Ministro) más relevante ciones presupuestarias futuras para los próximos mientras que un miembro de la gerencia pública tres años. Si bien la revisión de gastos cubre es nominado para ser responsable de gestionar el todo el paquete presupuestario, las estimaciones Acuerdo de Prestación de Servicios y presidir el nominales futuras cubren alrededor del 59 por Delivery Board del PSA (PSA Comité de Cum- ciento de los gastos, conocido como "Límites de plimiento de Prioridades), que comprende todos Gastos Sectoriales" (DEL, Departmental Expendi- los Departamentos principales. Por lo general, una ture Limits) y excluyen el gasto restante derivado Comisión a nivel de Gabinete también monitoreará de la demanda (seguridad social, servicio de la el avance y hará responsables a los Departamentos deuda, créditos fiscales) de gestión anual. Desde y programas por sus entregables. No existen sancio- 1998, tres Revisiones Integrales de Gastos (CSR) nes automáticas por no cumplir con las metas del analizaron los gastos, costos y resultados en todos PSA, si bien esto eventualmente desencadenará un los ministerios y observaron detenidamente la escrutinio y discusión adicional (de parte del Tesoro asignación entre programas. Durante cada ciclo de SM, la Unidad de Cumplimiento de Prioridades de CSR la NAO apunta a validar cada sistema de del Primer Ministro, la Oficina del Gabinete y tal información que mida el progreso hacia una meta vez incluso una comisión parlamentaria pertinente). de PSA a lo largo de su ciclo de vida. Durante el periodo 2005-08, la NAO examinó 237 sistemas 2.13 Las Revisiones de Gastos Departamentales (SR, de información operados por 17 Departamentos. 42 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA La NAO produce periódicamente un compendio a la escala del impacto de una política, programa de sus informes de validación.21 o proyecto y, hasta cierto punto, al nivel de interés público, el uso de expertos externos y la consulta 2.14 El volumen de trabajo en relación con el desarrollo de con los interesados varía considerablemente. Por políticas está, en gran medida, descentralizado, y se da ejemplo, la guía para la CSR 2007 alentó la consul- a nivel de las agencias sectoriales. Cada departamento ta a las partes interesadas en la revisión y desarrollo tiene una dirección de estrategias; algunos tienen una de todas las PSA. Además, los departamentos a función de investigación;22 otros han sumado un menudo tercerizan las evaluaciones de impacto de cuerpo de inspectores o reguladores independientes. programas de importancia política liderados por un Los departamentos a menudo delegan estudios de "experto" de renombre en ese campo específico. políticas a expertos externos. Los ministros con frecuencia crean Organismos Públicos No Depar- 2.17 No existe un proceso sistemático de aseguramiento tamentales (más informalmente conocidos como de la calidad del centro del gobierno para las eva- "Quangos", organizaciones cuasi no gubernamentales) luaciones; si bien la mayoría de los Departamentos para realizar diversas funciones, incluyendo brindar y agencias han desarrollado sus propios procesos de asesoría de políticas (por ejemplo, la Comisión de aseguramiento de la calidad (por ejemplo comisio- Desarrollo Sustentable, English Heritage). nes de revisión independientes, etc.). La mayoría de los informes de evaluación se publican en los 2.15 Como no existe un único sistema de evaluación, o sitios web del gobierno. tipo de evaluación para las actividades del gobierno, tampoco existe una métrica simple para medir la co- bertura. El tipo de evaluación y unidad organizativa Cambios bajo el gobierno de coalición de 2010 a ser evaluada puede variar en gran medida, depen- diendo del objeto de la evaluación. La evaluación 2.18 En mayo de 2010, llegó al poder una coalición de de alto nivel de los PSA puede incluir una serie de Conservadores y Demócratas Liberales, el primer organizaciones diferentes (es decir, interdepartamen- gobierno de coalición del país en más de 60 años. tales), mientras que las evaluaciones de programas Ante una profunda crisis fiscal, el gobierno anunció pueden focalizarse más estrictamente en unidades un programa de profundos recortes de gastos pú- organizativas individuales. Las evaluaciones y re- blicos sin precedentes y también delineó un audaz visiones pueden estar coordinadas por las agencias programa de reformas, muchas de ellas diseñadas centrales de presupuestos (por ejemplo, el Tesoro para limitar el rol del estado y delegar el poder a o la PMDU), los ministerios sectoriales, la Oficina los proveedores de servicios de primera línea y a los Nacional de Auditoría (NAO) o por Comisiones o ciudadanos (en salud y educación, especialmente). Revisiones especialmente convocadas (ver a conti- Todavía resta conocer si los recortes estrictos y las nuación para más información acerca de la NAO). reformas audaces, una vez diseñados en detalle, se podrán implementar juntos, especialmente bajo un 2.16 Los departamentos llevan a cabo evaluaciones ex- gobierno de coalición. Sin embargo, la percepción ante y ex-post de acuerdo con los (amplios) precep- en el Reino Unido es que, particularmente en un tos de una metodología centralmente establecida. clima de profunda crisis económica, la coalición La "Biblia" principal de referencia es el "Libro está introduciendo un nuevo estilo de gobierno. Verde" (Green Book) producido por el Tesoro, pero otros materiales (en línea) del centro también brin- 2.19 Todavía no resulta claro cómo cambiarán los ins- dan apoyo.23 El centro del gobierno puede ofrecer trumentos de gestión pública, incluyendo aquellos soporte al trabajo de políticas de los departamentos, para la formulación de políticas. Los PSA serán pero no lo evalúa. Y sin duda existe una diferencia reemplazados por Planes de Reforma Estructural, sustancial en la calidad de la formulación de políti- pero el fondo de este cambio todavía no es eviden- cas, tanto en el desarrollo como en la evaluación de te. Sin embargo, es posible que se intente desplazar políticas, entre los departamentos.24 Dada la gran el conocimiento técnico de políticas de la Unidad variedad de prácticas de evaluación en proporción del Gabinete a los departamentos (¿un paso, tal vez, hacia los modelos de formulación de políticas más descentralizados de Canadá y Nueva Zelanda?). 21 Para más información sobre el proceso de revisión de gastos de 2007, ver: http://www. hm-treasury.gov.uk/sr_csr07_index.htm Para julio, 52 Quangos (incluyendo nueve de las 22 Ver por ejemplo, el Department for Environment, Food and Rural Affairs: http://www.defra. 10 Agencias de Desarrollo regional) habían sido gov.uk/evidence/index.htm 23 Ver http://www.hm-treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf abolidos o perdieron su financiación. 24 Para ejemplos de evaluaciones, ver los sitios web de todos los Departamentos, por ejemplo el Departamento de Salud elaboró un informe sobre el Servicio Nacional de Salud en 2008: http://www.dh.gov.uk/en/AdvanceSearchResult/index.htm?searchTerms=Final+report+of+the+N 2.20 Del lado presupuestario, las revisiones de gastos HS+next+Stage+review. continúan siendo una herramienta central de 43 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA políticas. Además, en mayo de 2010, el nuevo establecer claramente el nivel de resultados gobierno creó una Oficina de Responsabilidad logrado y el avance de los Departamentos Presupuestaria (OBR, Office for Budget Responsi- hacia su PSA y otros objetivos. bility). Tres expertos independientes, respaldados por una pequeña secretaría tomada del Tesoro, Evaluaciones en ministerios. Los ministerios evaluará las finanzas públicas y la economía para también elaboran sus propias evaluaciones, cada Presupuesto y Proyecto de Presupuestos. La que pueden cubrir programas individuales o OBR es un ejemplo (en cierta forma semejante tratarse de revisiones de áreas estratégicas. con un banco central independiente) de como se Algunas veces, las evaluaciones pueden utiliza un organismo independiente del gobierno realizarse internamente utilizando unidades para supervisar o regular un área específica de la de evaluación independientes o contratadas. política del gobierno. Pero la OBR no ha tenido un Se espera que el método de evaluación sea comienzo muy auspicioso dado que se puso en tela proporcional a la importancia (financiera o de juicio su independencia por recurrir al personal estratégica) del área a ser evaluada. El Libro y a los métodos del Tesoro. Verde del Gobierno del Reino Unido ofrece una guía para la evaluación. Rutinas subsidiarias del proceso de las políticas Las revisiones ad hoc de políticas por exper- públicas tos o ciudadanos prominentes también son delegadas por el Tesoro y otras partes del 2.21 Otras instituciones y sistemas incrementan la gobierno.25 Se opta por revisiones externas densidad del proceso de las políticas públicas en el cuando el tema es altamente técnico o po- Reino Unido. A continuación se presentan algunos lémico (y cuando es posible que el gobierno ejemplos de evaluación y otros procesos de políti- prefiera mantenerse a distancia). cas: Revisiones de políticas ad hoc dentro del 2.22 La Of icina Nacional de Auditoría es responsable gobierno: a modo de ejemplo, en 2006 el de la auditoría financiera de todos los departa- gobierno asumió una serie de revisiones mentos y agencias gubernamentales, así como "futuras" relacionadas con amplios temas también de una amplia gama de otros organismos sociales y económicos.26 públicos, además de informar al Parlamento acer- ca de la economía, la eficiencia y la efectividad La Unidad de Investigación Social del Go- con la que estos organismos hacen uso del dinero bierno (Oficina del Gabinete y el Tesoro) público. La NAO realiza evaluaciones ex-post proporciona liderazgo estratégico y admi- de programas y procesos seleccionados, pero no nistra una red de investigación para inves- tiene la obligación de evaluar las políticas en sí tigadores sociales del gobierno. Junto con la mismas. La NAO también realiza y ha elaborado Escuela Nacional del Gobierno, administra guías para realizar auditorías de gestión. Los un portal sobre la formulación de políticas sujetos a ser auditados van de áreas completas de llamado Policy Hub (Central de Políticas).27 programas hasta a componentes específicos. La NAO utiliza un enfoque de gestión de riesgos La Escuela Nacional del Gobierno es un para seleccionar las áreas a ser auditadas, junto Departamento (no ministerial) que brinda con la consideración de las opiniones de la Comi- capacitación sobre formulación de políticas sión de Cuentas Públicas (PAC, Public Accounts y estrategia (y respalda a la Central de Po- Committee) del Parlamento, los Departamentos y líticas). otros interesados o partes interesadas. Cada año la NAO presenta alrededor de 60 informes a la La Oficina del Gobierno para la Ciencia (en PAC siguiendo la metodología de Value-for-Mo- el Ministerio de Innovación, Universidades ney, sobre la forma en la que los departamentos y Competencias) realiza varias actividades del Gobierno y otros organismos públicos han "futuras" a través de su Programa de Previsión optimizado el uso de sus recursos. Informes de desempeño. Los Departamen- 25 Desde 1999 se realizaron 58 revisiones (y se publicaron en el Sitio Web). Un reciente ejemplo importante es la revisión de Stern sobre la economía tos gubernamentales deben publicar dos del cambio climático: http://www.hm-treasury.gov.uk/Independent_Reviews/ informes de resultados al año: el Informe independent_reviews_index.cfm 26 Ver http://www.cabinetoffice.gov.uk/secretariats/ de Resultados Anual y el Informe de Re- economic_and_domestic/policy_review/ sultados de Otoño. Estos informes deben 27 Ver http://www.nationalschool.gov.uk/policyhub/ 44 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA (Foresight Programme) y su Centro de Análi- sugiere metodologías que oscilan entre sis del Horizonte (Horizon Scanning Centre)28 elementos específicos del modelado esta- dístico y generalidades sobre cómo crear Los Consejos de Investigación financiados buenas políticas. Estas metodologías son por el Gobierno en las áreas económicas amplias y los departamentos son libres de y sociales (ESRC), médicas (MRC) y de elegir lo que desean hacer. (Aunque existen ingeniería y física (ESPRC) financian in- rutinas estandarizadas, pero carentes de vestigación no gubernamental. metodologías detalladas, para evaluación ex-post y monitoreo, no existen rutinas Las Comisiones Parlamentarias Selectas son estandarizadas, sólo metodologías amplias, organismos interpartidarios que evalúan y para formulación de políticas/evaluación asesoran sobre las acciones del gobierno. ex-ante). Los departamentos aplican estas Pueden obtener evidencia de los ministerios metodologías (de forma irregular), en parte y del público y requerir la entrega de infor- porque el sistema de gestión por resultados mación. Pero tienden a tener poco personal, así lo exige, pero más generalmente porque un reflejo de la centralización política. existe una creciente cultura gerencial. 2.23 Fuera del gobierno se realizan importantes actividades Si bien los instrumentos de formulación de relacionadas con las políticas en think-tanks, grupos políticas pueden resultar diversos, a veces de interés, ONG, asociaciones profesionales y consul- están interrelacionados (por ejemplo, audi- toras. Además, gran parte de la investigación ocurre torías de gestión que proveen información fuera de la universidad, por ejemplo en autoridades de para el monitoreo de PSA29). salud, empresas de investigación de mercado, el sec- tor de voluntariado y el gobierno local. Según Stone El centro también completa con trabajo (2001) estas organizaciones alternativas de asesoría explícito donde ve brechas en la formula- de políticas crean, junto con las instituciones dentro ción de políticas, generalmente en asuntos del gobierno, un interesante "mercado de asesoría" en relacionados a todo el gobierno. el Reino Unido. Y es posible que hasta cierto punto estas organizaciones alternativas hayan compensado La diversidad de rutinas da lugar a una la evidente disminución secular en la capacidad de función de "cuestionamiento" dentro del generación de políticas dentro del gobierno. gobierno ­la capacidad de cuestionar el pensamiento convencional o brindar ex- plicaciones alternativas para ajustarse a los Comentarios Finales mismos hechos. 2.24 Es difícil saber qué tan bien funcionan las diversas Las instituciones de políticas pueden a agencias y procesos de gobierno, pero, en gene- menudo tener una vida limitada: en parti- ral, tienen una buena reputación en cuanto a su cular las agencias dentro de la Oficina del efectividad. También parece que varias agencias, Gabinete han cambiado regularmente. La especialmente la Oficina del Gabinete y el Tesoro diversidad institucional y lo efímero pueden funcionan traspasando los límites organizaciona- reflejar la preponderancia de las conside- les. En la medida en que estas prácticas actuales raciones políticas o la necesidad de que constituyen un sistema, estos son los principales las instituciones inventadas recientemente elementos de ese sistema: evolucionen (sobre todo cuando resolver un problema genera otro). El proceso de las políticas públicas continúa estando considerablemente descentralizado El gobierno del Reino Unido ha sido caute- y sin rutinas, como debería, dadas las carac- loso, si bien es cierto que bajo una intensa terísticas de la formulación de políticas (el presión pública, a la hora de realizar autop- monitoreo de los PSA cuenta con rutinas, sias formales de los errores en las políticas pero el impacto del monitoreo sobre el pro- más importantes. ceso de las políticas públicas es secundario). El centro (Oficina del Gabinete y el Tesoro) 29 Después de una auditoría del tipo Value-for-Money la Comisión de Cuentas Públicas publica su propio informe y el Gobierno responde formalmente para indicar lo que hará para implementar las recomendaciones de la Comisión. En caso de ser adecuado, las recomendaciones pueden ser incorporadas en el 28 Ver http://www.foresight.gov.uk/index.asp PSA y los Acuerdos de Prestación de Servicios. 45 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 46 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Anexo 3: Nueva Zelanda 3.1 Nueva Zelanda es un país pequeño (con una po- dejando solamente un grupo pequeño para asesorar blación de 4,1 millones de habitantes). Tiene un a los ministros sobre asuntos de políticas. Al haber sistema de gobierno que sigue el modelo de Wes- delegado el desarrollo y la evaluación de políticas tminster en el cual el parlamento elige al Primer a los ministros, esta área perdió importancia y se Ministro. En términos generales, este sistema tien- tornó poco sistemática, a pesar de los intentos de de al establecimiento de gobiernos poderosos con vincular productos y resultados con las políticas controles y contrapesos relativamente limitados y la del gobierno a través de un sistema de indicadores exclusión de minorías permanentes. Sin embargo, clave de resultados. el sistema fue modificado sustancialmente en 1993, cuando el sistema electoral de mayoría simple fue 3.3 Desde entonces el modelo original fue transforma- reemplazado por el de representación proporcional, do en forma significativa. Una serie de revisiones que favorece el gobierno de coalición y una mayor encomendadas por sucesivos gobiernos ha identi- representación de las minorías. El cambio requiere ficado una degradación significativa de la función una negociación constante con los partidos minori- de desarrollo y evaluación de políticas. Se percibió tarios y cualquier cambio de políticas que implique una falta de foco en los objetivos del gobierno, legislación recibe un análisis muy detallado de las donde cada ministro abordaba los resultados en comisiones parlamentarias, donde las minorías a relativo aislamiento de los resultados de otras orga- menudo obtienen mucho a cambio de su apoyo. nizaciones de servicios públicos o de los resultados deseados del gobierno. El modelo formal de gestión pública 3.4 Desde 2003 el sistema formal dio lugar a un sistema de "presupuesto por productos y gestión 3.2 Las reformas del sector público en Nueva Zelanda por resultados" tal como se estableció en la Ley de comenzaron con una serie de reformas importan- Gestión Pública de 2004. Este nuevo enfoque re- tes a finales de la década de 1980 (el modelo y su conoce que los directores ejecutivos (el equivalente posterior evolución fueron similares a los del Reino al secretario permanente o al secretario general en Unido, pero con una aplicación más consistente). otros gobiernos) son responsables de la gestión de Las reformas se basaron en un modelo que separa su organización a fin de contribuir al logro de los resultados de productos, donde los primeros son resultados. También asesoran a los ministros sobre percibidos como la principal responsabilidad de los posibles resultados a buscar, su prioridad rela- los ministerios con una participación limitada de tiva y qué productos pueden ser los más adecuados los funcionarios públicos en asuntos de políticas. para lograr estos resultados. Por supuesto, algunos El presupuesto para organizaciones gubernamen- ministros no han demostrado interés en el desarro- tales individuales se convirtió en un "acuerdo de llo y evaluación de políticas. compra-venta" entre el director ejecutivo y el mi- nistro para la provisión de productos en la cantidad, 3.5 Este nuevo enfoque de gestión se refleja en una calidad, tiempo y costo acordados. Los ministros Declaración de Intención (SOI), que es un do- debían determinar cuáles eran los resultados de- cumento de planificación público preparado por seados. Los departamentos y los ministerios se cada organización y que establece sus metas para redujeron en tamaño al separar las actividades de los próximos 3-5 años y su estrategia de evalua- prestación de servicios en agencias independientes, ción. La SOI se presenta al Parlamento al mismo Tabla 3-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Nueva Zelanda El ciclo de las Política y políticas: Presupuesto: Técnicos: Técnicos: políticas públicas en el centro en el centro en el centro en los departamentos Identificación de políticas Gabinete, comisiones del Concepto de agencia líder gabinete, DPMC, Grupo Comisión de Servicios Organismos asesores para Asesor de Políticas Tesoro: participación Estatales (regulador departamentos y otras agencias selectiva en el desarrollo y de la función pública): Decisiones de políticas Sistema acordado de evaluación de políticas rol menor. La Declaración de Intención. consulta interdepartamental. La Declaración de Intención. Comisiones Parlamentarias Selectas Implementación de programas Evaluación de Comisión de Control Oficina del Auditor Organismos de Asesoría programas de Gastos General (OAG) Cuadro 3-1. Dos ejemplos de desarrollo de políticas en Nueva Zelanda ­ Transformación económica y competencias El Gobierno ha adoptado una agenda de transformación económica que incluye varios elementos y es liderada por el Ministerio de Desarrollo Económico con contribuciones importantes también del Tesoro. Dentro de una política tan amplia también se ha desarrollado una serie de políticas separadas. Por ejemplo, una subagenda en esta área es un borrador de estrategia sobre investigación, ciencia y tecnología, que es la principal responsabilidad del Ministerio de Ciencia y Tecnología, pero, nuevamente, con importante aporte de otros ministerios, tales como Agricultura (buena parte de la investigación se concentra en el sector agrícola) y Desarrollo Económico. Recientemente el gobierno adoptó una "estrategia de competencias" para mejorar las competencias de la fuerza de trabajo. El Ministerio de Trabajo ha sido la agencia líder en el desarrollo de esta estrategia, pero también han participado otros ministerios como el de Desarrollo Económico y Educación, así como también contribuciones empresariales y de representantes sindicales. Para otros sectores existen políticas o estrategias separadas. Por ejemplo, en el sector de la educación existen políticas explícitas que han sido adoptadas por el gabinete sobre los siguientes temas Educación terciaria, dirigida a mejorar la calidad y el acceso a la educación terciaria y a financiar a las instituciones terciarias en base a su rol y desempeño, en lugar de brindar fondos en función de la cantidad de inscripciones como era la práctica anteriormente. La estrategia de educación Maorí, basada en mejorar la participación y los logros de la comunidad indí- gena Maorí Ambas políticas fueron iniciadas por ministerios pero el trabajo detallado sobre las mismas incluyó al Ministerio de Educación y al Tesoro, con aportes también del DPMC y otras agencias, tales como la Comisión de Educación Terciaria. tiempo que el presupuesto y tiene como intención Economía) y la Comisión de Servicios Estatales formar parte de las negociaciones presupuestarias. (State Services Commission, la agencia central de Debe ser respaldada por el ministro responsable personal), para determinar la consistencia con la y revisada por las tres agencias centrales, el De- política gubernamental. partamento del Primer Ministro y el Gabinete (DPMC, Department of Prime Minister and 3.6 El proceso de las políticas públicas. El desarrollo Cabinet), el Tesoro (equivalente al Ministerio de y evaluación de políticas en Nueva Zelanda está 47 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA relativamente descentralizado, con los ministerios 3.12 El Departamento del Primer Ministro y el Gabi- y agencias individuales con un rol clave como nete brinda asesoría y análisis de políticas al Primer "agencia líder" en su área. (La Tabla 3-1 ofrece una Ministro, aunque tiende a funcionar de forma guía de las principales rutinas). reactiva en lugar de proactiva. El Departamento también presta servicios a la Comisión de Políticas 3.7 La articulación de las políticas de gobierno. Las del Gabinete que revisa las propuestas de políticas políticas se establecen de forma general en la antes de pasar a consideración del Gabinete. El plataforma electoral del partido gobernante. Sin DPMC cuenta con un Grupo Asesor de Políticas embargo, dada la existencia de gobiernos de coa- que ofrece asesoría estratégica al Primer Ministro lición en Nueva Zelanda desde la introducción y otros ministros, coordinando la asesoría de otros de los sistemas de representación proporcional en departamentos y contribuyendo al desarrollo de 1993, estas pueden ser modificadas mediante un políticas en todo el espectro de cuestiones del go- acuerdo formal publicado firmado por los partidos bierno. Pero este Grupo es pequeño (un director y de la coalición. Generalmente, las políticas se crean 13 asesores) y tiene un rol limitado en la creación de y evalúan de manera descentralizada, con formas políticas o la evaluación de propuestas de políticas. fluidas de participación institucional (ver dos ejem- plos sectoriales en el Cuadro 3.1). 3.13 El Tesoro desempeña un papel importante en el desarrollo y evaluación de políticas, dado que 3.8 El proceso de desarrollo y evaluación de políticas administra el presupuesto del gobierno y tiene un en Nueva Zelanda por lo tanto implica un sistema rol clave en asesorar sobre cuestiones económicas de coordinación a través de grupos de trabajo con- estructurales. No obstante, dada la reducción de junto con una serie de departamentos, ministerios personal en los últimos años debió ser selectivo y agencias, dependiendo del sector o área temática. en su grado de participación en áreas de políticas Pero las iniciativas o estrategias más importantes particulares. son lideradas por el departamento, ministerio o agencia correspondiente según el concepto de 3.14 Aunque no es una agencia de políticas per se, la "agencia líder". Las políticas o estrategias se es- Comisión de Servicios Estatales desempeña un rol tablecen en la SOI de cada agencia líder y otras importante para garantizar que la función pública organizaciones participantes en términos de su esté funcionando efectivamente y pueda "cumplir" aporte, en forma de productos para los resultados en el área de desarrollo y evaluación de políticas.30 deseados en común. Por ende, los mecanismos de Tiene una participación indirecta en "políticas" en coordinación son importantes. tres áreas importantes: 3.9 Organismos de asesoría. Al desarrollar y evaluar po- Administración de contratos de desempeño líticas el gobierno también hace uso de una amplia de directores ejecutivos de servicios públicos red de organismos de asesoría, que incluyen indi- y evaluación del mismo. Este desempeño viduos y representantes de organizaciones comer- incluye la provisión de asesoría de políticas ciales y de negocios clave. Por ejemplo, el Consejo al gobierno. Asesor de Crecimiento e Innovación (Growth and Innovation Advisory Board) brinda asesoría inde- Revisión de la satisfacción pública con la pendiente al gobierno sobre la implementación de calidad de los servicios públicos a través de su agenda de transformación económica. encuestas. 3.10 Las agencias centrales. Como en otros países que Revisión del funcionamiento de la "maqui- siguen el modelo de Westminster, el Gabinete es el naria del gobierno", en particular la medida foro principal para las decisiones sobre políticas. en que las diferentes agencias estatales están Las ocho comisiones del Gabinete, que coordinan trabajando de manera integrada y coordina- el desarrollo y gestión de políticas en los niveles da para administrar sus resultados y respon- más altos, se reúnen regularmente para formar las sabilidades compartidas entre "grupos" de "salas de máquinas" del Gabinete (Comisión de organizaciones del sector público. Servicios Estatales, 1999). 3.11 Tres agencias centrales supervisan el proceso de las 30 La Comisión de Servicios Estatales evalúa el desempeño de los funcionarios públicos y realiza encuestas para evaluar la satisfacción de los clientes con los políticas públicas en distintos niveles: el DPMC, el servicios públicos. Demostró un gran interés en el proceso de las políticas Tesoro y la Comisión de Servicios Estatales. Pero públicas a finales de la década de 1990 y creó una red de políticas que brinda información y orientación al personal encargado de la creación de políticas, su rol en la creación de políticas es limitado (y esto pero en la práctica esto ha sido un esfuerzo limitado.Ver http://www.ssc.govt. se ve reflejado en su reducido personal). nz/display/document.asp?NavID=176 48 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 3.15 Monitoreo y evaluación ex-post. Esto es principal- busca desarrollar la capacidad de evaluación para la mente responsabilidad de cada agencia, tal como evaluación e investigación de políticas sociales. Sin se refleja en su SOI. En otras palabras, la autoeva- embargo, su impacto hasta ahora parece haber sido luación es la base de la evaluación. No existe un re- limitado. Por ejemplo, no se ha realizado ninguna querimiento formal de evaluación, tan solo se trata evaluación todavía. de la expectativa de su realización a medida que se desarrolla la SOI cada año. El alcance de la revisión 3.20 Supervisión parlamentaria. El Parlamento de de las SOI por parte de las agencias centrales se Nueva Zelanda tiene hasta 13 comisiones temá- ve limitado por su reducido personal. En general, ticas selectas que informan sobre cuestiones de parece que la SOI todavía tiene que desarrollarse políticas a la Cámara de Diputados.31 En principio, por completo como vehículo de evaluación y ese el Parlamento, que recibe las SOI, podría también avance hacia un foco en los resultados ha sido lento. asumir la evaluación ex-post, pero no ha sido el caso en la práctica. 3.16 Existe un pequeño grupo interno de evaluación interagencia, la Comisión de Evaluación e Inves- 3.21 Oficina del Auditor General (OAG). La OAG fue tigación de Políticas Sociales (SPEAR) bajo la establecida por la Ley de Auditoría Pública de 2001. conducción del Ministerio de Desarrollo Social, El rol general de la OAG es brindar aseguramiento que intenta coordinar y promover la evaluación en independiente de que las organizaciones del sector cuestiones de políticas sociales. público están funcionando y rindiendo cuenta de su desempeño de acuerdo con la intención del Par- 3.17 Los roles clave de SPEAR son: lamento. La misma funciona sobre la base de sus propios estándares de auditoría profesional. Identificar y difundir las necesidades de información en el área de políticas sociales 3.22 El Auditor General es designado por el Parlamen- to y rinde cuentas al mismo; y además tiene una Desarrollar una agenda de investigación y considerable posición y autoridad en la revisión de evaluación para satisfacer esas necesidades las operaciones del gobierno. Además de su rol tra- dicional de auditoría financiera y de cumplimiento, Asegurar la calidad de la investigación y audita información reportada sobre productos en evaluación de políticas sociales del gobierno. informes anuales de la organización de servicios públicos. El Auditor General emplea personal en Asistir en la integración de los resultados dos unidades de negocios (la Oficina del Audi- de dicha investigación y evaluación con las tor General y la Auditoría de Nueva Zelanda) y decisiones de política social del gobierno. contrata estudios contables del sector privado. La OAG cuenta con un total de aproximadamente 3.18 La Comisión SPEAR, establecida en 2001, es una 300 personas. institución más bien técnica que de formulación de políticas. El Ministerio de Desarrollo Social 3.23 También cuenta con un amplio rol de auditoría de proporciona la secretaría de tiempo completo y la gestión conforme al cual puede informar sobre la creación de informes se realiza a través del direc- eficiencia y efectividad de las operaciones de las or- tor ejecutivo de ese mismo ministerio. Existe un ganizaciones gubernamentales. Sin embargo, este vínculo cercano con el Grupo de Políticas Sociales mandato no se extiende a revisar "los méritos de Estratégicas de funcionarios de la gerencia pública los objetivos de las políticas". El Auditor General que trabajan en el área de políticas sociales. La puede evaluar la medida en que se están logrando presidencia es independiente o externa, fuera de la los objetivos de políticas, pero no realiza comenta- función pública. La estrecha colaboración con Uni- rios sobre los objetivos de las políticas en sí. Ade- versidades y otras instituciones de investigación es más, el rol de auditoría de gestión comprende una también una parte importante del trabajo de la parte relativamente pequeña de las actividades de SPEAR. Los acuerdos para que este trabajo sea auditoría. Así, la Oficina Nacional de Auditoría no parte de la toma de decisiones sobre evaluaciones desempeña un papel importante en la evaluación no está claro todavía. de políticas. 3.19 El foco de SPEAR está en la revisión de políticas 3.24 El rol de auditoría de gestión de la OAG se basa existentes y su uso es decidir dónde es necesario en un mandato para auditar el desempeño de to- recomendar nuevas políticas. Como grupo técnico de funcionarios de evaluación de políticas sociales, ha publicado guías de buenas prácticas. También 31 http://www.parliament.nz/en-NZ/SC/ 49 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA das las entidades públicas. El programa propuesto Cambios recientes de auditoría de gestión se publica en el Plan Anual de la OAG. Por año se completan aproxi- 3.29 Existen tres iniciativas principales entre los últimos madamente 15 auditorías de gestión, tornando a cambios realizados por Nueva Zelanda en el área esta actividad una parte relativamente pequeña del proceso de las políticas públicas y evaluación del trabajo de la OAG comparado con su rol de de políticas: auditoría financiera. 3.30 Los principales ejecutivos han llevado a cabo 3.25 Todos los informes de auditoría de gestión están revisiones de gastos rubro por rubro que integran disponibles públicamente y pueden ser analizados el presupuesto de mayo de 2009. Estas revisiones por la Comisión de Finanzas y Gastos del Parla- tuvieron como objetivo identificar: mento u otras comisiones parlamentarias relacio- nadas con el tema del informe. Una auditoría de ahorros que podrían incorporarse al presu- gestión puede examinar: puesto 2009 La efectividad y eficiencia con la que está programas incompatibles con las priorida- trabajando una entidad pública. des del gobierno y que deberían suspenderse Si está cumpliendo con sus obligaciones programas y gastos que no son efectivos ni legales. eficientes Cualquier acto u omisión que pudiera mal- áreas donde la información de desempeño gastar recursos públicos es insuficiente para abrir juicios de opinión acerca de la eficiencia y efectividad Cualquier acto u omisión que pudiera mos- trar o parecer mostrar falta de probidad o 3.31 Como resultado, el presupuesto 2009 tuvo impor- prudencia financiera. tantes reasignaciones de gastos, particularmente hacia grandes gastos en infraestructura y los 3.26 Este amplio mandato está limitado por la incapa- sectores de salud y justicia, y fuera del sector de cidad de la OAG de cuestionar o realizar comenta- educación. rios sobre políticas (que incluye el cuestionamiento de los objetivos de programas de gobierno). El foco Estas revisiones fueron realizadas por de los informes de auditoría de gestión está puesto los directores ejecutivos y luego puestas en la identificación de oportunidades para mejorar a consideración del ministro. Un panel el desempeño. de directores ejecutivos también analizó las revisiones finalizadas para asegurar 3.27 Este foco en la mejora del desempeño también que cumplieran con los requerimientos se ve reflejado en la publicación por parte de la establecidos por el Gabinete. Éstas OAG de una serie de guías de buenas prácticas. fueron luego revisadas por el Ministro Hasta el momento, se han publicado 19 guías de de Economía y consideradas por la buenas prácticas que cubren temas como la gene- Comisión del Gabinete sobre Control ración de informes de desempeño, adquisiciones, de Gastos. establecimiento de honorarios y cargos, el rol de las comisiones de auditoría dentro de las organiza- 3.32 Segundo, existe la intención de desarrollar un sis- ciones de gobierno, códigos de conducta y pago de tema de revisiones de gastos en profundidad para indemnizaciones por despido. examinar la eficiencia y efectividad del gasto en sec- tores particulares. Se reconoce que tales revisiones 3.28 Además del papel de auditoría de gestión y como necesitan una gran cantidad de recursos y tiempo, parte de su auditoría del informe anual y estados por lo tanto, se llevarán a cabo revisiones continuas financieros, la OAG opina sobre la suficiencia y a lo largo de un periodo de 3 a 4 años. Al comienzo confiabilidad de las medidas de desempeño. Estos se realizará un número limitado. El gobierno intenta comentarios se informan en la declaración anual proceder con cautela y adaptar los procedimientos de resultados de servicios, que establece los pro- a medida que se van aprendiendo las lecciones. Se ductos entregados por la organización, tal como se espera que cada revisión tome entre 3 y 6 meses. establecen en la asignación presupuestaria basada en productos. Estos son parte de los estados finan- 3.33 Los términos de referencia para cada revisión serán cieros anuales. aprobados por la Comisión del Gabinete sobre 50 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Control de Gastos32 conforme a la recomendación crítica (que las agencias mismas no están bien de una Comisión de miembros de la gerencia pú- equipadas para formular buenas políticas) fue blica. Cada revisión será administrada por el direc- expresada por la Comisión de Servicios Estatales tor ejecutivo de la agencia bajo la conducción de un en un informe de 1999 y puede resumirse de la grupo directivo, liderado por una persona externa siguiente manera: independiente. El Tesoro y otros expertos externos también serán parte de este grupo directivo, que "El análisis de políticas y el diseño de dependerá del ministro de la agencia, el Ministro instrumentos de provisión (basados de Economía y el Ministro de Servicios Estatales. ampliamente en marcos teóricos), la Estos ministros luego enviarán las revisiones com- coordinación de procesos y el diseño y pletas a la Comisión del Gabinete sobre Control la gestión de la implementación parecen de Gastos. haber retenido la mayor parte de la atención y el tiempo de los Ministros y 3.34 Las revisiones de gastos rubro por rubro men- funcionarios públicos. En consecuencia, cionadas anteriormente serán de ayuda en la otros procesos han sufrido. Existen identificación de temas para estas revisiones. Sin brechas específicas en áreas tales como embargo, aún no se han tomado decisiones acerca evaluación, identificación de problemas de los tiempos, cantidad y tema de estas revisiones, (incluyendo la anticipación de prob- ni tampoco se ha desarrollado una metodología lemas emergentes), la noción de análisis formal. Éstas serán revisiones ex-post. de políticas a largo plazo y con vistas al futuro basado en investigación, la 3.35 Tercero, mejorar la calidad de la información de consulta pública y el análisis y la gestión desempeño. Los informes del Auditor General estratégica". (Comisión de Servicios sobre la información de resultados contenida en los Estatales, 1999) informes anuales de cada agencia (específicamente en el Estado de Resultados de Servicios, que es 3.37 Al responder a las fallas percibidas en el proceso de auditado por el Auditor General) han identificado las políticas públicas, Nueva Zelanda ha seguido su ciertas deficiencias, incluyendo falta de claridad propio camino. Deliberadamente, ha mantenido el sobre la relación entre los indicadores de productos centro del gobierno reducido y el proceso de for- y los resultados generales perseguidos por el go- mulación de políticas descentralizado. A diferencia bierno. Como resultado, el Tesoro y la Comisión de del Reino Unido, por ejemplo, Nueva Zelanda no Servicios Estatales han analizado detenidamente ha buscado crear su propia capacidad de evaluación los indicadores de desempeño contenidos en las de políticas en el centro ni promover, desde el Declaraciones de Intención 2009/10 (que incluyen centro, una red de soporte para la formulación de pronósticos de resultados de servicios) como parte políticas en las agencias. En su lugar, el centro se de un programa contínuo de mejora. El gobierno ha preocupado por mejorar los procesos para coor- mencionó una particular preocupación por obte- dinar políticas. Incluso aquí también, la respuesta ner mayor claridad del impacto de los gastos del principal no han sido mejores procesos liderados gobierno sobre indicadores sociales amplios, tales por el centro, sino el concepto de "agencia líder". como expectativa de vida y pobreza infantil. Comentarios Finales 3.36 Existe un acuerdo generalizado de que el modelo de gestión pública de Nueva Zelanda, tal como se interpretó en las reformas de los años 80, puso énfasis en la eficiencia para alcanzar productos a nivel de agencia, a expensas de los resultados y de la coherencia de políticas en todo el gobierno. También se ha criticado por separado la capacidad de generar políticas, aunque no ha constituido una preocupación central de los reformadores. Esta 32 La Comisión del Gabinete sobre Control de Gastos está compuesta por mi- nistros. Ver: http://cabguide.cabinetoffice.govt.nz/context/definitions/cabinet- committees/ecc 51 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 52 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Anexo 4: Canadá Rutinas políticas en el centro del gobierno públicos a sus ministros en todos los asuntos y tienen la gestión diaria de los departamentos mi- 4.1 Como en la mayoría de los gobiernos que siguen nisteriales. Los viceministros son designados por el el modelo Westminster, en Canadá el Gabinete es primer ministro bajo la asesoría del Secretario del el organismo supremo de formulación de políti- Consejo Privado (Clerk of the Privy Council, que es cas. Todos los asuntos de políticas de gobierno el Jefe del Servicio Público) y generalmente son más importantes son enviados allí para la toma tomados de la gerencia pública. Estas responsa- de decisiones. Los ministros del gabinete toman bilidades incluyen ayudar a crear los mecanismos decisiones conjuntas y asumen una responsabili- horizontales necesarios para respaldar el desarrollo dad colectiva por las mismas. El Primer Ministro y la implementación de políticas, consistentes con tiene amplia discreción con respecto a la estructura la agenda del ministro y la agenda del gobierno en específica del proceso de toma de decisiones del su totalidad. Esto requerirá una base de respaldo Gabinete, incluyendo el sistema de comisiones. en agencias centrales, que tienen como una de sus Como regla, el análisis de las propuestas de po- funciones garantizar tal consistencia. Al no ser líticas ocurre en las comisiones, cuyos mandatos designados directamente por los ministros para los con mayor frecuencia pertenecen a una esfera de que trabajan, los viceministros son responsables no políticas en particular (por ejemplo, asuntos eco- solo ante sus propios ministros sino también ante nómicos, sociales, externos y de defensa) y cuyas todo el gobierno. recomendaciones son ratificadas por el Gabinete. La autoridad de ratificación también puede ser de- 4.4 En general, los estilos de formulación de políticas legada a una comisión; por ejemplo, bajo el sistema canadienses han variado con el tiempo. Las eleccio- actual, las recomendaciones de la comisión pueden nes de estilos y sistemas de formulación de políticas ser ratificadas por la Comisión de Prioridades y de los primeros ministros han reflejado tanto sus Planificación (Priorities and Planning Commit- estilos personales como el entorno político en tee), que es presidida por el Primer Ministro. El sentido más amplio. El carácter de los tiempos Gabinete también puede participar en un análisis que corren también ha incidido. Las limitaciones estratégico más amplio. presupuestarias o el respaldo público al Gobierno juegan un rol importante en el modelado del estilo 4.2 El documento formal de decisiones en el sistema de formulación de políticas del Primer Ministro. canadiense es el Memorándum al Gabinete. Este (Schacter 1999). documento es la base de análisis en las comisiones del Gabinete y generalmente, las recomendaciones de las comisiones se incluyen en la agenda del Rutinas de administración de presupuestos y Gabinete completo para la toma de decisiones. Es gastos en el centro del gobierno posible incluir una recomendación de la comisión en la agenda del Gabinete como un punto anexo, 4.5 Tradicionalmente el proceso presupuestario ha que generalmente se aprueba sin mayor análisis. sido coordinado por el Departamento de Finanzas, especialmente en un contexto de limitaciones fis- 4.3 El vínculo entre políticas e implementación es cales. El Ministro de Finanzas debe trabajar estre- responsabilidad de los viceministros, que son la chamente con el Primer Ministro, cuya aprobación fuente preeminente de asesoría sobre servicios es necesaria para todas las medidas presupuestarias. Tabla 4-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Canadá El ciclo de las Política y políticas: Técnicos: Presupuesto: en el centro Técnicos: en el centro políticas públicas en el centro en los departamentos Identificación de políticas Oficina del Consejo Privado Primer Ministro y Secretaría del Consejo Primer Ministro; Vices Comisiones del Gabinete del Tesoro Decisiones de políticas Ministro de Finanzas Departamento de Finanzas Implementación Servicio público de programas departamental Secretaría del Consejo Funciones de evaluación Evaluación de programas del Tesoro dentro de los departamentos 4.6 Un paso significativo, aunque no estrictamente una principales programas legales en un ciclo de cuatro función presupuestaria, fue la creación de la Co- años para evaluar cómo y si estos programas: (i) son misión de Revisión de Gastos dentro del Gabinete efectivos y eficientes; (ii) satisfacen las prioridades en 2003, que fue creada "para realizar una revisión de los canadienses; y (iii) están alineados con las fundamental de todos los programas y gastos".33 responsabilidades federales. A través del proceso Esta comisión fue presidida por el Presidente del de revisión estratégica, los departamentos también Consejo del Tesoro e incluyó otros ministros de determinan si existen programas menos priorita- alto rango. La composición actual del Gabinete ya rios, programas con menores resultados para una no incluye una Comisión de Revisión de Gastos. posible reasignación de fondos hacia los programas Sin embargo, su establecimiento refleja la flexibi- más prioritarios y programas con mejores resulta- lidad del sistema de la comisión, ya que se pueden dos dentro del departamento o gobierno. establecer comisiones especializadas y ad-hoc para tratar asuntos específicos o prioridades a medida que van surgiendo. Rutinas técnicas (administrativas) en el centro del gobierno 4.7 A partir de allí, el Gobierno de Canadá ha pre- sentado un nuevo sistema de administración de 4.8 Actualmente tres agencias centrales brindan res- gastos diseñado para garantizar la optimización de paldo al servicio público en el centro del gobierno recursos en todos los gastos del gobierno. Un pilar en Canadá: la Oficina del Consejo Privado (PCO, clave de este sistema es la evaluación permanente Privy Council Office), la Secretaría del Tesoro (TBS, de todos los gastos directos del programa, cono- Treasury Board Secretariat) y el Departamento de cidos como revisiones estratégicas. Las revisiones Finanzas (Department of Finance). estratégicas son evaluaciones de todo el gasto di- recto de programas para garantizar que los mismos 4.9 La Oficina del Consejo Privado. Si bien el Primer sean administrados de manera efectiva y eficiente. Ministro cuenta con su propio personal en la Ofi- Estas revisiones respaldan un enfoque riguroso cina del Primer Ministro (PMO, Prime Minister's basado en los resultados para la administración Office) para brindar asesoría sobre políticas y otro responsable del dinero de los contribuyentes y la respaldo partidario, la PCO es el departamento de entrega de programas efectivos y eficientes que servicios públicos del Primer Ministro y su fuente puedan satisfacer aún mejor las prioridades de los fundamental de asesoría no partidaria, incluyendo canadienses. Como parte del proceso de revisión evaluación profesional y técnica de políticas. estratégica, los departamentos revisan sus gastos directos de programas y los costos operativos de sus 4.10 El rol de la PCO es doble, en sentido amplio. Como departamento de servicios públicos del Pri- mer Ministro brinda asesoría al Primer Ministro, a 33 Ver Departamento de Finanzas de Canadá: http://www.fin.gc.ca/toc/2005/ través del Secretario del Consejo Privado, en todas sdsplan05-06-eng.asp las áreas de políticas, por ejemplo, económicas, so- 53 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA ciales, intergubernamentales, incluyendo una serie y programas y brindar respaldo y orientación en la de áreas que son responsabilidades ministeriales materia. También es responsable de poner a dispo- claras, tales como la organización del gobierno, sición la información de las evaluaciones y asistir al ciertos tipos de asignaciones y asesoría constitucio- Consejo del Tesoro en el uso de esta información nal provista por el Primer Ministro al Gobernador para la toma de decisiones. El Consejo del Tesoro General. tienen un rol central en el Proceso de Revisión Es- tratégica, si bien las decisiones finales son tomadas 4.11 Además, el PCO funciona como la secretaría del por el Primer Ministro y el Ministro de Finanzas Gabinete. En esta calidad, asiste al Ministerio en como parte del proceso presupuestario. conjunto en la administración de la agenda del Gabinete. Revisa todas las iniciativas de políticas 4.14 Evaluación de políticas y programas en Canadá. enviadas al Gabinete, garantizando la calidad de las Al igual que en el Reino Unido, el sistema de eva- propuestas políticas que se elevan a los ministros, luación de Canadá es descentralizado, las agencias así como también su consistencia con una agenda son responsables de seleccionar qué programas más amplia de gobierno (la "función de cuestiona- evaluar y de desarrollar las capacidades necesarias miento") y garantizando que la presidencia de las para esta tarea conforme a los estándares de la comisiones reciban la información adecuada acerca TBS. Un aspecto importante que aleja a Canadá de las propuestas políticas. Una vez que se toman de la experiencia general de América Latina (o, por las decisiones, la PCO las comunica a los Departa- ejemplo, de España) en la evaluación es que prin- mentos. La PCO está conformada por funcionarios cipalmente cada agencia procura la asesoría técnica públicos políticamente neutrales. A través de los externa según sus necesidades. La TBS no utiliza años se ha establecido firmemente el rol de la PCO expertos externos.34 Por otro lado, la evaluación de como principal actor en el proceso de desarrollo programas se implementa mayoritariamente ex- de políticas y toma de decisiones en Canadá. Esta post. Según los hallazgos de Schacter (1999), "ni el oficina también se ganó la reputación de contar con gabinete ni la PCO se preocupan demasiado por la algunos de los "mejores y más brillantes" funciona- implementación. Existe un supuesto sólido y bien rios públicos de Canadá (Schacter 1999). fundado en el gabinete de que el departamento que auspicia una iniciativa de política la llevará adelante 4.12 Otra función crítica de la PCO es garantizar que y la implementará y que no se requiere una forma todos los Ministros y sus funcionarios interesados de supervisión regular." en una propuesta de política tengan la oportu- nidad de considerarla por adelantado y expresar 4.15 Sin embargo, el proceso de evaluación de políticas y sus puntos de vista; y todos los Ministros y sus programas de Canadá ha sufrido notables cambios funcionarios interesados en una propuesta de polí- desde sus inicios en la década de 1970. Los cambios tica actúen desde una base común de información más significativos incluyen la separación conceptual sólida. Una dimensión significativa del proceso del entre la evaluación de políticas y programas y el de- Gabinete es garantizar la correspondiente consulta sarrollo de herramientas más flexibles para permitir interdepartamental, incluyendo reuniones entre un rango más amplio de objetivos de evaluación. las agencias centrales, así como también entre los departamentos implicados. 4.16 La evaluación de programas se presentó en Canadá en los años 70 para ayudar a mejorar las prácticas 4.13 La Secretaría del Tesoro. El Consejo del Tesoro es y controles de gestión. Desde entonces varios una comisión del Gabinete constituida por man- cambios se han implementado. El enfoque original dato legal desde el comienzo de la Confederación implicó la creación de unidades de evaluación en Canadiense. La Secretaría del Tesoro brinda res- los ministerios para brindar a los vices recomen- paldo administrativo al Consejo de forma análoga daciones a fin de mejorar el proceso de toma de al respaldo de la PCO a otras comisiones del Ga- binete. El Consejo del Tesoro es el organismo de gestión del gobierno y como tal establece pautas y 34 La TBS mantiene una Base de Datos de Auditoría y Evaluación donde conser- va, resalta y/o brinda referencias de Internet para las auditorías, evaluaciones políticas para prácticas administrativas en todo el y estudios similares completados: (i) Los informes de desempeño departa- gobierno. Con posterioridad a la aprobación de las mentales y gubernamentales están electrónicamente vinculados entre sí y con información más detallada sobre auditorías y evaluaciones y sus hallazgos; (ii) iniciativas, en general se requiere la aprobación del Varios cientos de registros de hallazgos se agregan a la base de datos cada Consejo del Tesoro para acceder a los fondos a fin año, incluyendo información de evaluaciones, auditorías, revisiones a cargo de gerentes, autoevaluaciones y sistemas de medición continua de resultados. de garantizar que la implementación es consistente Esta información se actualiza permanentemente; y (iii) los registros sobre con las aprobaciones de políticas y financiación. Las estudios están vinculados, si fuese conveniente, a los resultados estratégicos departamentales, a los intereses de políticas administrativas gubernamentales responsabilidades de la TBS incluyen, entre otras, y a cuestiones horizontales. El personal de la TBS es notificado regularmente establecer estándares para la evaluación de políticas acerca de estudios que resultan pertinentes para su labor. 54 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA decisiones. Los resultados fueron variados. "La tamente con qué programas realmente cuentan, definición de programa fue imprecisa y los Minis- así como también cuánto gastan en realidad. El tros se mantuvieron al margen del proceso en gran proceso de revisión estratégica mencionado ante- medida, a menudo considerando la evaluación y la riormente aumentó la relevancia de la evaluación revisión como un proceso burocrático interno. De- para los departamentos individuales, dado que el bido a la falta de dirección o interés, las unidades de proceso los obliga a priorizar el gasto en programas. evaluación desaparecieron" (Secretaría del Consejo del Tesoro, 2004). 4.22 El Marco de Responsabilidad de la Gestión (Ma- nagement Accountability Framework, MAF). 4.17 Según Schacter (1999), los sistemas altamente El MAF es una herramienta desarrollada por la formalizados para la "gestión de políticas" y la toma Secretaría del Tesoro (TBS) en 2003 para evaluar de decisiones no han tenido éxito en Canadá por la capacidad de gestión en los departamentos y considerarse medios ineficientes para transmitir agencias federales y brindarles una guía para poder información e ideas al gabinete. Los trámites alcanzar un alto nivel de desempeño en la gestión.35 burocráticos y las reuniones que generaban eran Reúne diferentes iniciativas de mejoras para la rechazadas por considerarse un uso improductivo gestión de la TBS en un marco simple y de gran del tiempo de los ministros. alcance. El MAF también se utiliza para ayudar a evaluar el desempeño de los viceministros. 4.18 Más tarde, hubo un intento por combinar la evalua- ción de programas con las auditorías tradicionales. 4.23 El MAF contiene diez áreas que los departamentos Se enfatizó el hecho de que los gerentes usaran la deben examinar, informar y mejorar: información de desempeño en el proceso de toma de decisiones (y que lo demostraran). No obstante, Valores de servicios públicos en 2000 un estudio reveló que este enfoque no tuvo el suficiente impacto y que las funciones de Gobernabilidad y Direcciones estratégicas evaluación y auditoría debían separarse. Políticas y programas 4.19 Basado en estas experiencias pasadas, en 2001 el Consejo del Tesoro aprobó la Política y Normas Resultados y desempeño de Evaluación para el Gobierno de Canadá. Con un foco renovado sobre la gestión por resultados, Aprendizaje, innovación y gestión del cambio esta política separó la auditoría interna de las eva- luaciones y extendió el alcance de las evaluaciones Gestión de riesgos para diferenciar evaluaciones de políticas, programas e iniciativas. Personal 4.20 Sin embargo, aún cuando el nuevo marco de Administración evaluación está diseñado para separar criterios de evaluación de políticas y programas, el enfoque Servicio focalizado en el ciudadano de la evaluación de políticas es diferente del pro- puesto en este documento. El nuevo enfoque en Rendición de cuentas. Canadá se concentra en la evaluación de progra- mas, incluyendo su consistencia con las políticas 4.24 Para cada área, el MAF sugiere formas de medir gubernamentales, y también evaluaciones ex-post el progreso y ofrece indicadores. Utiliza y apoya de políticas conceptualizadas como una serie de la información generada por las unidades de eva- programas relacionados (o programas "de mayor luación en cada ministerio como dato de entrada. tamaño"). No tiene en cuenta la evaluación para la Las agencias realizan autoevaluaciones utilizando formulación de políticas, considerando la intención el marco que la TBS ha distribuido a todos los de- (problema a ser resuelto, objetivo) en contraste con partamentos y agencias federales. En cada departa- la implementación, que se realiza efectivamente a mento / agencia, el vice es responsable de establecer través de los programas. una capacidad de evaluación adecuada y personali- zada de acuerdo con las necesidades y recursos de 4.21 En pocas palabras, la capacidad de evaluación está su organización y de evaluar políticas, programas e siendo reconstruida en los departamentos. El es- iniciativas, incluyendo aquellas que surgen entre las tablecimiento de una "arquitectura de actividades de programas" ha asistido a la evaluación a través de ayudar a los departamentos a identificar exac- 35 Ver http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/index-eng.asp y Dantzer (2009). 55 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA organizaciones. En cada departamento o agencia, el vice designa un jefe de evaluación, forma una comisión de evaluación y es responsable de brindar a la TBS acceso a los planes de evaluación y de co- municar alertas tempranas en base a los hallazgos de las evaluaciones. Durante la Ronda VI del MAF (de septiembre de 2008 a abril de 2009) fueron evaluados más de 52 departamentos, incluyendo la Oficina del Consejo Privado y la TBS.36 Comentarios finales 4.25 Canadá ha atravesado diferentes etapas en la eva- luación de programas y políticas. De una evalua- ción de programas más rígida y basada en procesos pasó a un enfoque más flexible y holístico. Una herramienta como el MAF podría considerarse como punto de referencia para implementar una evaluación de políticas de acuerdo con los criterios generales. Canadá también se caracteriza por contar con un enfoque mucho más descentralizado, donde gran parte de la responsabilidad de evaluación se encuentra en manos de los departamentos, que incluso seleccionan los programas a ser evaluados. 4.26 Además, en Canadá, como en otros gobiernos que siguen el modelo de Westminster, la oficina que respalda las decisiones de formulación de políticas del Gabinete también puede considerarse como una fuente de experiencia en evaluación ex-ante de políticas. En este caso es la PCO, que filtra la información de iniciativas de políticas, maneja los conflictos sobre políticas y brinda asistencia en la evaluación de políticas al Gabinete. 36 Ver http://www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/assessments- evaluations/2008/departments-ministeres-eng.asp 56 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 57 Anexo 5: Estados Unidos 5.1 La OCDE está dominada por sistemas parlamen- (al investigar los antecedentes de los designados tarios de gobierno. En estos sistemas, una estruc- para la gerencia pública y llamar a sus miembros tura jerárquica de poder deja en manos del primer a rendir cuentas), ejerce un considerable poder ministro y el gabinete un poder significativo en el compensatorio sobre las agencias del Ejecutivo. proceso de políticas siempre y cuando la mayoría Así, los miembros del gabinete se encuentran a parlamentaria continúe respaldando al gobierno. mitad de camino entre el Presidente y el Congreso. El gobierno del gabinete representa un enfoque El Presidente, privado, al menos en gran parte, de colectivo al manejo del proceso de las políticas un mecanismo de gabinete para desarrollar, evaluar públicas: a través de este proceso se evalúan las y coordinar políticas, ha tenido que organizar su alternativas de políticas y la disciplina de respon- propio personal, o encontrar otras formas ad-hoc de sabilidad colectiva es lo suficientemente fuerte hacerlo. para resolver diferencias. En general, los miembros del gabinete han realizado un aprendizaje político 5.3 Por otro lado, los presidentes y ministros del gabi- como miembros del parlamento, y luego como nete no han tenido el mismo tipo de aprendizaje nuevos miembros del gobierno. Como respaldo al político medianamente estándar que sus equiva- gobierno del gabinete se encuentra un ejército de lentes parlamentarios. Los presidentes llegan al funcionarios permanentes de la gerencia pública poder en forma individual y no como parte de un con capacidades técnicas y administrativas. Y exis- equipo, y ejercen un poder considerable de influen- ten relativamente pocas designaciones políticas. cia para instalar a sus propios confidentes en las posiciones de más alto rango en el ejecutivo. Existe 5.2 Estados Unidos es un caso diferente.37 El gobierno una función pública profesional y permanente en de Estados Unidos posee un sistema de controles y Estados Unidos pero no tiene el prestigio de su contrapesos, y muchos puntos de veto. Los poderes equivalente parlamentario; y aunque no está atada ejecutivo y legislativo del gobierno comparten las a ningún partido político, a veces puede ser vista facultades de formulación de políticas (a menudo con desconfianza por la administración entrante. también con la participación del poder judicial). El Servicio de Directivos de la Administración La legislatura legisla, pero el Presidente puede Pública, SES (Senior Executive Service), un grupo vetar la legislación. El Presidente realiza una gran que se encuentra en la cima del rango civil, es parte cantidad de designaciones políticas, pero el Senado de la función pública profesional y permanente.38 debe votar para confirmar la designación de los más altos rangos y el Congreso puede iniciar un juicio político contra el Presidente. El Presidente cuenta Rutinas de políticas en el centro del gobierno con un gabinete para asesorarlo y asistirlo, pero no se mantiene bajo la misma convención de respon- 5.4 Dado que el gabinete de Estados Unidos es un or- sabilidad colectiva que en los gobiernos parlamen- ganismo bastante débil, la mayoría de las decisiones tarios. El Congreso, con su poder presupuestario y se toman en el Ejecutivo ya sea de forma bilateral su facultad de monitorear la gestión del Ejecutivo entre el presidente y sus ministros (secretarios) o 38 Según la Oficina de Gestión de Personal, OPM (Office of Personnel Manage- 37 Para una comparación útil del estilo del proceso de las políticas públicas en ment), en 2006 había menos de 7.000 miembros del SES de un total de 2,7 Estados Unidos con el estilo parlamentario ver Rose (2006). millones de empleados en la función pública. Tabla 5-1. El Ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Estados Unidos Ciclo de las Política: en el centro Presupuesto: en el centro Técnicos: en el centro Técnicos: en los ministerios políticas públicas Identificación de políticas: - Identificación de problemas Oficina Ejecutiva (13 Agencias de investigación - Análisis de políticas departamentos) de políticas especializadas - Instrumentos think-tanks y consultoras Estudios ad-hoc de políticas Decisiones de Oficina de Gestión Grupos de estudio especiales Financiamiento de Oficina Ejecutiva del Presidente investigación externa políticas: y Presupuesto Personal de comisiones (especialmente el Jefe de - Consulta y Gabinete y el Asesor de Oficina de Presupuestos del congreso coordinación Seguridad Nacional) del Congreso - Evaluación Congreso / Comisiones del Congreso Decisión Implementación de programas: Oficina de Gestión - Ejecución y Presupuesto - Monitoreo Evaluación de programas: - Evaluación Oficina de Gestión y Presupuesto Evaluaciones ad-hoc - Corrección Contraloría General de Estados Unidos de programas o políticas mediante acuerdos trilaterales entre el presidente, y dependiendo de la voluntad y el foco de la Casa el secretario correspondiente y figuras prominentes Blanca en áreas específicas, presentan un nivel sig- del congreso. nificativo de flexibilidad para hacerlo. Gran parte de la autoridad de formulación de políticas puede 5.5 El organismo central más grande y poderoso es estar centralizada en la Casa Blanca (Beschel and la Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP), una Manning, 2001). organización con alrededor de 2.000 empleados que sirve de paraguas a más de una decena de 5.7 No obstante, si bien el Ejecutivo generalmente agencias estatales.39 El personal de la Casa Blanca concentra mucho poder, el Congreso de Estados es responsable de algunas de las designaciones Unidos tiene suficiente capacidad de evaluación de de miembros de la gerencia pública hasta ciertos políticas para cumplir su rol como control y con- niveles en la burocracia, dependiendo de la agencia. trapeso del Ejecutivo. La infraestructura analítica La Oficina de Gestión y Presupuesto (OMB), una del Congreso, incluyendo el personal legislativo oficina ejecutiva dentro del Ejecutivo consolida las individual, el personal de las comisiones, la Oficina propuestas presupuestarias de los departamentos de Presupuestos del Congreso y el Servicio de sectoriales y las presenta al Congreso, incluyendo Investigación del Congreso (Congressional Research el establecimiento de prioridades de gastos y la Service), entre otros, es mucho más grande que cual- evaluación de conflictos de recursos entre agencias. quier sistema de respaldo legislativo comparable en De esta forma la Casa Blanca tiene un control cualquier parte del mundo. Si bien, por lo general, significativo sobre el personal y el presupuesto. existe mayor capacidad técnica en el ejecutivo que en la legislatura de Estados Unidos, las fortalezas 5.6 Los departamentos individuales son responsables analíticas del Congreso de Estados Unidos consti- de formular políticas en sus áreas de competencia tuyen un contraste importante con los congresos de América Latina, que habitualmente tienen bastan- te menos conocimiento técnico del requerido para 39 La EOP es el equivalente funcional de partes del sistema de gabinete en los regímenes parlamentarios y contiene el equivalente de la oficina del gabinete/ la evaluación de políticas. primer ministro y algunas de las comisiones del gabinete. 58 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 5.8 Además, las facultades otorgadas al Congreso por la sobre temas que van desde política económica Constitución en las áreas de presupuesto y aproba- (Consejo de Asesores Económicos) y política in- ción de designaciones de miembros de la gerencia terna (Oficina de Políticas Internas, Domestic Policy pública introducen una mayor contestabilidad. La Office) hasta medio ambiente (Consejo de Calidad mayoría de las iniciativas de políticas provienen del Ambiental, Council of Environmental Quality) y Ejecutivo y el Congreso desempeña un rol reactivo control de drogas (Oficina de Política de Control en la evaluación y votación de las mismas. Sin em- de Estupefacientes, Office of Drug Control Policy). bargo, el Congreso de Estados Unidos también se La Oficina de Gestión y Presupuesto es una fuente caracteriza por una fuerte función de control para muy importante de asesoría sobre políticas relacio- la cual tiene recursos diferentes que el ejecutivo. nadas con el presupuesto federal, la evaluación de iniciativas de legislación de políticas, la regulación 5.9 En el tema de respaldo técnico para evaluación de y la mejora de la gestión en todo el Gobierno Fe- políticas, Estados Unidos presenta una amplia y deral. compleja red de fuentes de evaluación de políticas, también probablemente más grande que cualquier 5.12 La OMB, inicialmente denominada Oficina del otra. Según Weaver and Stares (2001) existe más de Presupuesto (Bureau of the Budget), fue creada en una docena de agencias de investigación guberna- 1921.42 En las primeras cuatro décadas, el énfasis mental, alrededor de 1.000 comisiones de asesoría de la agencia estuvo puesto en el conocimiento gubernamental, más de 300 think-tanks de políticas técnico del presupuesto. Sin embargo, en 1970, fue públicas independientes, más de 500 institutos de renombrada y obtuvo más control político del Eje- investigación afiliados a universidades y decenas de cutivo y el Congreso y ahora desempeña un papel grupos de interés y consultoras. político y analítico. 5.10 Estas instituciones respaldan la formulación de 5.13 Como sucede habitualmente con la mayoría de los políticas gubernamental de diferentes formas y con miembros de la gerencia pública del gobierno de diferente nivel de participación. Algunas de ellas Estados Unidos, las autoridades de la OMB son son permanentes, tal como el Consejo de Asesores designadas directamente por el Presidente. El al- Económicos (Council of Economic Advisors) o las cance de la OMB va más allá del de las agencias de Comisiones de Asesoría, mientras que otras se crean evaluación de programas/presupuestos más tradi- para cuestiones de políticas específicas, tal como los cionales. La misión formal de la OMB es asistir al grupos de estudio para la reforma de la atención mé- Presidente en la supervisión de las actividades del dica durante el gobierno de Clinton o Investigación Gobierno Federal, específicamente, cumplir con los y Desarrollo con fondos federales. La Legislatura objetivos de políticas, presupuesto, administración recibe asesoría sobre políticas de diferentes fuentes, y regulatorios. Cuenta con 480 empleados de tiem- desde instituciones más tradicionales y arraigadas po completo y está integrada por cuatro Oficinas como la Contraloría General de Estados Unidos de Gestión de Recursos organizadas por agencia y (GAO), la Oficina de Presupuestos del Congreso área programática, cuatro oficinas establecidas por (CBO) y el personal de la Comisión del Congreso, a ley y siete oficinas que brindan respaldo a toda la asesoría más ad-hoc, como por ejemplo especialistas OMB. La vasta mayoría del personal de la OMB del sector privado cuando realiza audiencias sobre permanece de un gobierno a otro; sólo alrededor del una cuestión de políticas en particular.40 10% de los funcionarios (la mayoría de alto rango) es rotativo y, por lo tanto, se trata de designaciones presidenciales directas. Evaluación de políticas (y programas) en el Ejecutivo 5.14 La OMB también asiste a la Presidencia en la evaluación de la efectividad de los procedimientos 5.11 La Oficina Ejecutiva del Presidente incluye 13 de las agencias y en la mejora de la gestión pública, departamentos41 que brindan asesoría política desarrollando mejores métodosde medición del desempeño y coordinando estos mecanismos con las agencias. Las actividades de la OMB también 40 Un buen ejemplo es la Academia Nacional de Ciencia (National Academy incluyen el establecimiento de prioridades de of Science, NAS), una sociedad honorífica de distinguidos académicos que participa en investigaciones científicas y de ingeniería y funciona fuera del financiamiento, la evaluación de requerimientos marco del gobierno para asegurar la provisión de asesoría independiente de financiamiento en competencia entre agencias, sobre asuntos de ciencia, tecnología y medicina. Los gobiernos de ESTADOS UNIDOS han recurrido con frecuencia a la NAS para solicitar asesoría sobre los asuntos científicos y tecnológicos que a menudo invaden las decisiones de políticas. La NAS es un organismo independiente muy prestigioso, establecido 42 Antes de 1921, los gabinetes tenían un rol más importante que ahora. La crea- por ley. Más detalles en: http://www.nasonline.org/site/PageServer ción de la OMB fortaleció al Presidente respecto de las agencias y el Congreso, 41 Para una lista completa: http://www.whitehouse.gov/administration/eop/ pero debilitó al gabinete (Apfel, 2010). 59 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA y garantizar que los informes, normas, testimonios programas. Cada agencia preparaba las PART y legislación propuesta por las agencias sean con- relacionadas con sus programas en coordinación sistentes con el Presupuesto del Presidente y las con un analista de políticas de la OMB asignado políticas de la Administración. a esa agencia en particular. El principal contacto de la OMB era el examinador del programa, 5.15 La OMB cuenta con una División de Referencia que recibía el primer borrador de la agencia y Legislativa que articula la posición de la Adminis- trabajaba con él para realizar verificaciones de tración sobre legislación. Esta división coordina la consistencia en diferentes iteraciones. Si los des- revisión y autorización de las propuestas y decla- acuerdos persistían, las agencias podían solicitar raciones legislativas de la Administración sobre un proceso de apelación ante un consejo superior proyectos de ley que avanzan en el Congreso. A de apelaciones. Solamente la OMB podía editar menudo, esta responsabilidad requiere la resolución los resultados de la evaluación final. Las agencias de puntos de vista en conflicto entre agencias sobre dependían de una variedad de personal tanto de legislación y la negociación de posturas de políticas los programas en revisión como de las oficinas que respeten las prioridades legislativas y el progra- centrales del Departamento para completar las ma del Presidente. revisiones de la PART. 5.16 Otras áreas en las que la OMB tiene influencia 5.18 La OMB, a través de la PART, evaluaba y obser- en la evaluación de políticas son la regulación y el vaba los factores que afectaban el desempeño del gobierno electrónico (e-government). La Oficina programa. Estas evaluaciones de pruebas existen- de Información y Asuntos Regulatorios (Office tes no eran evaluaciones de impacto. En términos of Information and Regulatory Affairs) supervisa de control de calidad de la PART, la gestión in- y coordina la política regulatoria federal, la reco- terna de la OMB y la gestión de la agencia verifi- lección y calidad de la información, las políticas caban todas las evaluaciones. Las agencias podían y prácticas estadísticas del gobierno y la política apelar la calificación.44 Sin embargo, no existía de información Federal. La Oficina de Gobierno revisión de estas calificaciones por parte del Con- Electrónico y Tecnología de la Información (Office greso ni otros actores fuera del poder ejecutivo. of E-Government and Information Technology) desa- Este factor generó algunas dudas en relación con rrolla y brinda instrucciones en el uso de la tecno- el rigor y la independencia de las evaluaciones, logía de la información y la iniciativa de gestión del un hecho que no ayudó a promover el uso de la Gobierno Electrónico.43 PART durante los debates presupuestarios en el Congreso.45 Además, también se puso en duda la 5.17 Si bien la OMB brinda asistencia técnica y polí- metodología PART para medir la eficiencia.46 tica de forma rutinaria en áreas de políticas clave, no existe un marco específico para la evaluación 5.19 No había un porcentaje específico del presupuesto de las políticas. Esto no sucede con las evalua- cubierto cada año por ciertos programas. La PART ciones de programas y gestión que, en realidad, evaluó en promedio cerca de 200 programas por están formalizadas en iniciativas específicas. Un año, lo que representa alrededor del 20% del total ejemplo fue la Herramienta de Evaluación de de programas federales. La PART fue creada en el Programas (PART), un proceso colaborativo que ejercicio fiscal 2004 y para julio de 2008 había eva- involucraba tanto a agencias como participantes luado 1.015 programas o alrededor del 98% de los de la OMB. Si bien ha sido discontinuada desde programas federales, lo que representaba casi 90% 2009, es interesante incluir a la PART en este del presupuesto federal de 2008. La OMB recibió anexo como referencia. Utilizada en el gobierno financiamiento para 528 puestos equivalentes de de George W. Bush, el objetivo de la PART fue tiempo completo para el ejercicio fiscal 2010 (al ayudar a identificar las fortalezas y debilidades de un programa a fin de contribuir con las decisiones de financiamiento y gestión con el fin de hacer 44 Ver cuadro de la OMB en el Anexo. el programa más efectivo. La PART consistía 45 "Al incorporar, de forma rutinaria, los temas de desempeño de las agencias en sus deliberaciones y supervisión, el Congreso puede transmitir un claro en una serie de preguntas en cuatro categorías, mensaje a las agencias de que se espera que administren los resultados. Sin incluyendo objeto y diseño del programa; medi- embargo, tal como observamos en nuestro trabajo anterior, el Congreso debe participar activamente al comienzo de las conversaciones sobre qué ción de desempeño, evaluaciones y planificación medir y cómo presentar esta información. Anteriormente informamos que estratégica; gestión de programas y resultados de el proceso PART utilizado por la administración anterior no incorporó siste- máticamente la perspectiva del congreso y no promovió un diálogo entre el Congreso y el Presidente. Como resultado, la mayoría del personal de las comisiones del congreso con la que conversamos no utilizaba los resultados de PART como información durante sus deliberaciones". Fuente: GAO (2009). 43 Ver el organigrama de la OMB: http://www.whitehouse.gov/omb/assets/ http://www.gao.gov/new.items/d091011t.pdf about_omb/omb_org_chart.pdf 46 Ver, por ejemplo, GAO http://www.gao.gov/new.items/d10394.pdf 60 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA igual que en el ejercicio fiscal 2009).47 Todas las la GAO y la CBO.49 La GAO es una agencia evaluaciones PART se publicaban en el sitio web independiente, no partidaria, que trabaja para ExpectMore.gov. Internamente, la OMB trabajó el Congreso con el objetivo de brindar respaldo con cada agencia a fin de preparar planes de mejora para cumplir con su función de rendición de para realizar un seguimiento de los hallazgos iden- cuentas al gobierno federal. El jefe de la GAO, el tificados durante el proceso de evaluación con el Contralor General de Estados Unidos, es desig- objetivo de mejorar el desempeño de los programas. nado por un periodo de 15 años por el Presidente Estos planes eran actualizados dos veces al año, en a partir de una lista de candidatos propuesta por la primavera, para ser utilizados durante el proceso el Congreso. También son designados otros líde- de formulación de presupuestos, y en el otoño, para res de alto rango para actuar a disposición de la ser publicados junto con el presupuesto del Presi- Contraloría General. dente (debate para la aprobación del presupuesto en el Congreso). 5.23 A solicitud de las comisiones o subcomisiones del Congreso o por mandato legal, la GAO realiza au- 5.20 Durante el gobierno de G. W. Bush, la OMB tam- ditorías sobre la legalidad, efectividad y eficiencia bién implementó una scorecard (cuadro de mando) del uso de fondos federales e informa acerca del para medir el avance en la agenda de administra- cumplimiento de los objetivos por parte de los ción del Presidente en todos los Departamentos. programas y políticas gubernamentales. También Calificó a los Departamentos en cinco categorías: realiza análisis de políticas y define opciones a ser capital humano, gestión de servicios comerciales, consideradas por el Congreso y emite decisiones desempeño financiero, gobierno electrónico y me- y dictámenes legales, tales como fallos sobre re- jora del desempeño. En todos los casos, la OMB clamos por ofertas e informes sobre normas de brindaba las pautas para la evaluación y los Depar- agencias. La GAO también realiza evaluaciones tamentos eran responsables de la implementación. ex-post, a pedido de los congresistas. La GAO lleva a cabo auditorías de gestión, que pueden 5.21 A partir de noviembre de 2009, el gobierno de observar el impacto que los programas federales Obama cuestionó el uso del instrumento PART tienen sobre un problema en particular, y audito- y anunció planes para implementar un marco de rías contables tradicionales. La GAO no realiza gestión por resultados propio a fin de examinar un evaluaciones de impacto. Si bien las evaluaciones conjunto seleccionado de programas cada año. Los son realizadas por el personal de la GAO, la GAO motivos para discontinuar la PART apuntan a las está autorizada a incorporar expertos externos principales debilidades del programa mencionadas para consulta y asesoría. No obstante, los con- anteriormente y, en particular, a la falta de interac- sultores externos no están autorizados a realizar ción con el Congreso.48 En el presupuesto 2011 trabajo de auditoría real. El Contralor General (febrero de 2010), el gobierno reveló parte de su puede ser removido de su cargo solamente por propia agenda de gestión, que incluyó un requeri- voto del Congreso; el Presidente no tiene autori- miento de metas de desempeño de alta prioridad dad para destituir al jefe de la GAO y énfasis en evaluaciones de programas estrictas e independientes. 5.24 La CBO comenzó a funcionar en 1975 con la misión específica de brindar asesoría técnica al Congreso sobre temas relacionados con el presu- Evaluación de políticas en el Congreso puesto y la economía, incluyendo la creación de estimaciones económicas para evaluar la propues- 5.22 Entre el Senado y la Cámara de Representantes, ta de presupuesto del Ejecutivo. La CBO cuenta el Congreso de Estados Unidos cuenta con un con un panel de asesores constituido por algunos total de 38 Comisiones (cuatro de ellas conjun- de sus ex directores y eminentes economistas con tas), con sus respectivas Subcomisiones. Ambas mandato de dos años. El panel se reúne dos veces cámaras tienen respaldo en el área de evaluación al año para revisar y comentar los pronósticos de dos instituciones técnicas no partidarias, preliminares de la CBO respecto de la economía y brinda asesoría para mejorar aún más la labor de la CBO. Un Panel de Asesores de Salud tra- baja de forma similar en asuntos relacionados con 47 Para más información, ver el Presupuesto de la OMB para el Ejercicio Fiscal temas de políticas de atención de la salud. 2010 en: http://www.whitehouse.gov/omb/assets/about_omb/fy2010_omb_ budget.pdf 48 "Es de suma importancia reformar y revisar [los sistemas de medición de resultados] en consulta con las agencias y el Congreso". ­Testimonio de Peter Orszag, Director de la OMB, ante la Comisión de Seguridad Interior y Asuntos Gubernamentales del Senado, Enero de 2009. 49 Hasta 1995 también existió una Oficina de Evaluación de Tecnologías. 61 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Comentarios finales 5.25 Como en la mayoría de los casos, si bien en Estados Unidos los procesos de evaluación de programas están más formalizados y claramente asociados con las oficinas Ejecutivas y del Con- greso (OMB y CBO), la evaluación de políticas, especialmente la evaluación ex-ante de políticas, es un proceso más informal, variado y complejo que parece depender mayormente de las iniciativas de los actores involucrados. Tanto la OMB como la GAO realizan evaluaciones cualitativas. Ninguna de estas agencias realiza evaluaciones de impacto. La CBO realiza proyecciones presupuestarias de base y estimaciones de costos de la legislación. La mayoría del conocimiento técnico de la CBO está en el personal mismo. 5.26 Una característica notable es la importancia que este país le otorga al soporte técnico (dentro del gobierno y desde fuentes externas) para la imple- mentación y evaluación de políticas. Probablemen- te cuenta con la red más amplia de asesoría técnica de políticas, incluyendo la Oficina Ejecutiva y del Congreso con una larga trayectoria, personal téc- nico en consejos y comisiones y soporte externo de think-tanks y consultoras. Como país con sistema presidencial, Estados Unidos se caracteriza por un fuerte control de las políticas dentro del Ejecutivo. Pero, en contraposición a la mayoría de las expe- riencias en América Latina, está mejor equilibrado por los poderes compensatorios del Congreso, donde las importantes capacidades técnicas para evaluación de políticas de este último desempeñan un papel importante. 5.27 En resumen, Estados Unidos tiene muchos puntos en los que se realizan aportes a las políticas. Esto refleja en parte la naturaleza de división de poderes del gobierno de Estados Unidos, con sus controles y contrapesos institucionales. En cierta forma, existe un mercado libre de ideas, pero por otro lado el mercado es menos libre por el peso de los roles institucionales. La competencia técnica importa mucho, pero el grado de neutralidad en la asesoría provista depende de la organización institucional (Apfel, 2010). 62 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 63 Anexo 6: Francia 6.1 v Con más del 50% del PBI, el sector público de poleónica del estado de derecho. Un conjunto de Francia es uno de los más grandes del mundo. Por normas un tanto rígido centraliza el poder político, eso, la forma en que el gobierno decide sobre las protege la estructura y el rol del estado (dificultan- políticas y luego se asegura que, una vez implemen- do los cambios) y dota a los funcionarios públicos tadas, éstas realicen el trabajo de manera eficiente de un fuerte papel en contraposición a los políticos y efectiva cobra mucha importancia: es bien sabido como guardianes del interés público (esto también que la evaluación de políticas en el sector público tiene su paralelismo con América Latina). juega el mismo rol que el mercado en el sector privado. 6.4 En tercer lugar, la gerencia pública constituye una elite tecnócrata: un "mandarinato". Los acuerdos que salvan la brecha entre esta tecnocracia y los Política y gestión pública políticos elegidos, esencialmente las 600 desig- naciones políticas (en su mayoría de tecnócratas) 6.2 Algunas de las características políticas nacionales para los principales puestos por debajo del rango que influyen en el proceso de las políticas públicas de ministro, crean una línea divisoria poco clara de Francia son, entre otras, las siguientes. Prime- entre políticos y tecnócratas. De hecho, existe una ro, el Presidente y el Primer Ministro ofrecen el integración considerable entre la elite de la función ámbito para la formulación política de políticas pública y los políticos (al punto de que muchos (equivalente al papel del gabinete en los países con políticos son reclutados de esa elite).51 el sistema de Westminster50). El sistema político de Francia ha sido caracterizado como el único donde 6.5 La Tabla 6-1 brinda un "mapa" resumido de las el Presidente y el Parlamento pueden compartir el principales instituciones que participan en el poder. En una de esas raras ocasiones de "coexis- proceso de las políticas públicas en el gobierno de tencia" cuando el Presidente y la mayoría parla- Francia. mentaria son de una tendencia política diferente, el Presidente y el Primer Ministro (elegido por la Asamblea General) comparten el poder. Pero en El proceso de las políticas públicas en la Oficina el caso más habitual, el Presidente tiene el control del Primer Ministro tanto de la Asamblea como del Primer Ministro y es, por lo tanto, el principal impulsor político. 6.6 El Primer Ministro desempeña un rol central en la Pero es la oficina del Primer Ministro la que tiene formulación de políticas, coordinando las diferen- control sobre los instrumentos formales de coordi- tes partes del gobierno y manteniendo una línea de nación de gobierno y, por lo tanto, de la formula- política centralmente definida. El brazo político es ción de políticas (algo así como un ministerio de la su gabinete (en el sentido francés del término, su presidencia en un país de América Latina). personal político, todas las designaciones políticas) y el brazo administrativo es la Secrétariat Général du 6.3 En segundo lugar, Francia sigue la tradición na- Gouvernement (Secretaría General de Gobierno), en 50 Conforme a ello, el Consejo de Ministros (Conseil des Ministres), presidido por el Presidente, es más un instrumento de coordinación que de toma de 51 Aquí tal vez concluye el paralelismo con América Latina, aunque Brasil muestra decisiones colectivas. algunas similitudes. Tabla 6-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en Francia El ciclo de las Política y políticas: Técnicos: en los Presupuesto: en el centro Técnicos: en el centro políticas públicas en el centro departamentos Conseil économique et social Centre d'Analyse Stratégique Identificación de políticas Comisionad hoc Conseil d'Analyse Ministerios y cuerpos de Economique inspectores: evaluaciones de costos-beneficios para Primer Ministro: gabinete* Otros consejos proyectos; evaluaciones y Secrétariat Général de políticas Decisiones de políticas Conseil National du Gouvernement de l'Evaluation Comisiones ad-hoc Comisiones Parlamentarias Comisiones ad-hoc Implementación Révision Générale des de programas Politiques Publiques Conseil National Cuerpos de Inspectores de Evaluación de programas de l'Evaluation ministerios: evaluaciones Cour des Comptes de proyectos y políticas * Gabinete en el sentido francés: personal político privado. su mayoría funcionarios públicos. Ninguno de los implementación y puesta en práctica de políticas dos brazos tienen grandes dimensiones: coordinan públicas. Trabaja directamente bajo la dirección en lugar de tener una participación importante en del Primer Ministro,53 pero sus consejos y orga- los detalles técnicos de la formulación de políticas. nismos de asesoría cooperan con los ministerios Los dos brazos trabajan juntos, pero hasta cierto sectoriales y dentro de las redes de organizaciones punto también trabajan en paralelo (esta estructura de investigación de políticas nacionales y europeas. paralela se repite en todos los ministerios). La investigación es realizada tanto por el personal como por investigadores externos financiados por 6.7 En cuanto al aspecto más fundamental de la formu- la organización. Su personal está constituido por lación de políticas, el Primer Ministro hace uso del expertos e investigadores cuyo trabajo se organiza conocimiento técnico y las propuestas de una serie en cinco áreas: instituciones y sociedad; cuestiones de organismos, algunos bajo su control directo. sociales; asuntos económicos y financieros; mano de obra, empleo y capacitación; y tecnologías. También 6.8 En 1948 Francia creó una Comisión de Planifica- crea comisiones o comités que elaboran informes ción (Commissariat Général du Plan), que responde sobre varios temas, evaluando las políticas actuales y al Primer Ministro. Por un tiempo, la Comisión fue futuras. A modo de ejemplo, publicó recientemente líder profesional de la planificación indicativa. Los un importante informe sobre políticas energéticas. planes quinquenales elaborados no eran vinculan- tes, ni siquiera para el gobierno. Los mismos eran 6.10 El Centro publica sus trabajos en forma de docu- el respaldo, si no el pretexto, de la formulación y mentos escritos (puntos de vista, notas, informes). evaluación de políticas y la creación de consenso. Redacta un informe anual que resume el trabajo Con el transcurso del tiempo, el prestigio y la realizado sobre los principales temas estratégicos influencia de la Comisión de Planificación decayó. de cara a la política pública francesa. El Centro En 2005, fue abolida, pero fue inmediatamente también realiza seminarios y días de estudio.54 Su reemplazada por un Centro de Análisis Estratégico investigación incluye evaluaciones cuantitativas, (Centre d'Analyse Stratégique) que cumple funcio- cualitativas y de impacto. nes similares.52 6.11 El Consejo de Análisis Económico (Conseil 6.9 En Centro evalúa, a pedido del Primer Ministro, las d'Analyse Économique) fue creado en 1997.55 Su principales reformas de gobierno propuestas. Sus tres funciones principales son: monitorear, brindar conocimiento técnico y asistir a los decisores en la 53 Ver el organigrama en http://www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/Organigram- me_CAS_septembre_2008.pdf 54 Ver la Divulgación del CSA: http://www.strategie.gouv.fr/article.php3?id_arti- cle=167 52 Ver http://www.strategie.gouv.fr/. 55 Ver 64 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA misión es "iluminar, confrontando diferentes pun- 6.14 En 1990, el gobierno creó un Comité Intermi- tos de vista y análisis, las elecciones económicas nisterial de Evaluación (Comité Interministériel de y de políticas del gobierno". Tiene alrededor de l'Evaluation), asistido por un comité científico. El 30 miembros. Todos ellos son economistas de re- mismo tenía como sede la Comisión de Planifica- nombre elegidos sobre una base no partidaria por ción y, de igual forma, trabajó en comisiones ad-hoc el Primer Ministro por su competencia. El presi- creadas para evaluar políticas particulares. Se su- dente, que es designado por el Primer Ministro, ponía que su carácter interministerial garantizaría selecciona temas de políticas y encarga la elabora- que la selección y tratamiento de temas fuera más ción de informes a miembros o no miembros. El allá de las inquietudes de un solo ministerio, y que Consejo lee y comenta los informes preliminares su comité científico garantizaría la aplicación de y también designa un evaluador. Los borradores metodologías adecuadas y confiables. Sin embargo, finales son presentados al Primer Ministro y pu- no fue exitoso y fue eliminado en 1998. blicados, junto con los comentarios del evaluador. Los mismos son publicados bajo el nombre de sus 6.15 Fue reemplazado inmediatamente por un Con- autores y no comprometen al Consejo, aunque sejo Nacional de Evaluación (Conseil National de llevan el visto bueno del Consejo. Los miembros l'Evaluation) que funciona de una forma muy si- del consejo y los autores de los informes no son milar.56 El mismo se insertó también en el seno de remunerados. la Comisión de Planificación, no tiene personal de tiempo completo, responde a la oficina del Primer 6.12 El Consejo ha sido muy activo. En sus diez años, Ministro y crea comisiones para investigar políticas produjo 75 informes muy extensos. Incluyen temas a solicitud de diversos ministerios. Es discreto y no tales como la crisis de las hipotecas (sub-prime), la ha cobrado visibilidad ni autoridad. política de competencia, el empleo de adultos ma- yores y el sistema financiero internacional. Muchos 6.16 Los organismos orientados a políticas anteriormen- de los informes consideran políticas pasadas y ana- te mencionados bajo el Primer Ministro tienden a lizan políticas futuras. En general, estos informes hacer hincapié en los temas de políticas "generales", han sido bien recibidos, citados en los medios y en lugar de ir al detalle necesario para implementar leídos en los ministerios pertinentes. Dado que son programas específicos. Estos organismos brindan escritos por un solo autor (o como máximo tres), una combinación de asesoría de expertos, asesoría son más claros, francos y de lectura más accesible partidaria y creación de consenso. Al estar en el que los informes producidos por una Comisión centro de la política, también tienden a no perdurar. (cuyos hallazgos, hasta cierto punto, deben re- flejar puntos de vista diversos y posiblemente en conflicto). Como son redactados por especialistas El Consejo Económico, Social y de Medio reconocidos y experimentados, tienen el rigor que Ambiente podría faltar a un informe de evaluación preparado por un relator que se especializa únicamente en 6.17 El Consejo Económico y Social (ahora llamado evaluación. El sello del Consejo brinda a los infor- Consejo Económico, Social y de Medio Ambiente mes mayor credibilidad y autoridad ante los ojos de (Conseil Economique, Social et Environnemental) es los medios y el público. un organismo independiente de consultoría creado por mandato constitucional.57 Su objetivo, un tanto 6.13 Otros organismos de asesoría sobre políticas corporativista, es promover un enfoque colaborativo bajo el Primer Ministro quizás hayan desempe- de diferentes intereses económicos para políticas ñado un rol menos prestigioso. Esos organismos económicas y sociales. Aproximadamente dos tercios incluyen: el Consejo de Análisis de la Sociedad de los 231 miembros del Consejo son designados (Conseil d'Analyse de la Société), que convoca a por organizaciones profesionales, asociaciones coo- sus 28 miembros del mundo de la investigación, perativas y asociaciones familiares, entre otros. El artistas y deportistas; el Consejo Previsional resto es designado por el gobierno para representar (Conseil d'Orientation des Retraites), que se ocupa empresas públicas, intereses profesionales de otros de la viabilidad de los regímenes de pensión; el territorios extranjeros y representantes reconocidos Consejo de Empleo (Conseil d'Orientation pour l'Emploi), que estudia temas y elabora propuestas de políticas en las áreas de desempleo, capacita- 56 Ver: http://www.evaluation.gouv.fr/cgp/. El Consejo está compuesto formal- mente por 14 miembros, con mandatos de tres años y que son representantes ción profesional y creación de empleo y que está de organismos nacionales y locales o elegidos por su conocimiento técnico en constituido por expertos en temas laborales y 50 la materia. Cada año este Consejo propone el programa de evaluación para el año entrante y ofrece asistencia metodológica y capacitación. También evalúa miembros que representan diferentes intereses la calidad de los informes de evaluación y los pone a disposición del público. económicos. 57 Ver http://www.conseil-economique-et-social.fr/ 65 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA de la sociedad. La labor del Consejo es llevada a cabo en consonancia con las revisiones de gastos en otros a través de comisiones designadas, cuyo trabajo está países), el contenido real de las políticas parecía ser abierto al público y respaldado por expertos designa- un tema secundario. dos. Las comisiones preparan informes o dictámenes y el Consejo en pleno vota los dictámenes. El proceso de las Políticas Públicas en los Ministerios El presupuesto y el Proceso de las Políticas Públicas 6.21 Al igual que en otros países de la OCDE, la mayor parte del proceso de diseño, implementación y eva- 6.18 El presupuesto es una expresión importante, si luación de políticas ocurre a nivel de los ministerios bien parcial, de las políticas de gobierno bajo im- y agencias asociadas a los mismos. Y en Francia, plementación. Como en la mayoría de los países, el como en otros países, una serie de organismos proceso presupuestario francés siempre ha sido muy participan en la evaluación (ex-ante y ex-post) de las político. El Primer Ministro actúa como árbitro de políticas. En la mayoría de los casos, el análisis y los las demandas en competencia del ministerio de estudios combinan las dimensiones ex-post y ex-ante: presupuesto y los ministerios de gastos. En 2007, comienzan con una evaluación de políticas pasadas el gobierno lanzó un proceso de revisión del gasto y concluyen con una evaluación de políticas futuras. público, bajo la autoridad directa del Presidente. Bajo el título Revisión General de Políticas Públicas 6.22 La mayoría de los ministerios franceses han desarro- (Révision Générale des Politiques Publiques, RGPP), llado capacidades de políticas internas. Adquieren la se trata de un esfuerzo para promover criterios de forma de departamentos de planificación y cuerpo eficiencia y efectividad más formalmente y, por de inspectores de ministerios. Los departamentos de consiguiente, impulsar el proceso de modernización planificación realizan, de forma rutinaria, estudios del sector público.58 La RGPP apuntalará el primer de políticas actuales y políticas propuestas, previstas ejercicio de presupuestos plurianuales (2009-2011). o planificadas, a solicitud del ministro, pero también La principal intención es efectuar un ajuste fiscal a menudo por iniciativa propia. Tales evaluaciones duradero (y volver a un presupuesto equilibrado habitualmente no se hacen públicas. para 2012). 6.23 Los cuerpos de inspectores de los ministerios son, 6.19 Las actividades gubernamentales se analizarán, de en cierta forma, más independientes. Sus funciones manera sistemática, a través de una lista de preguntas: incluyen evaluación de políticas pasadas y ocasio- ¿qué se está haciendo? ¿por qué motivo? ¿se debería nalmente evaluación de políticas futuras. También continuar? de ser así, ¿por quién? y ¿quién lo pagará? funcionan como órganos de control interno. La ¿cómo podría hacerse de forma más económica? y importancia, sofisticación e independencia de estos ¿cómo se realizarán los cambios? Los equipos de au- diversos organismos de evaluación internos varía ditoría externa están trabajando con los ministerios mucho de un ministerio a otro. Son particularmente para llevar adelante el análisis. Las reformas están fuertes en el Ministerio de Economía y Finanzas y siendo preparadas por un equipo de aproximada- en el Ministerio de Equipamiento. Pero en los últi- mente 200 auditores públicos y privados supervi- mos años, ministerios tales como el de Educación o sados por un comité presidido en conjunto por el Asuntos Sociales, donde las capacidades de evalua- Secretario General de la Presidencia y el Director del ción solían ser pocas, han mejorado sus habilidades Gabinete del Primer Ministro que incluye a todos analíticas (ver el Cuadro 6-1 para un ejemplo). En los ministerios y jefes de las comisiones de finanzas muchos casos, el desarrollo de bases de datos y esta- de ambas asambleas. Todas las decisiones finales son dísticas relacionadas con el área de políticas de cada tomadas por el Consejo para la Modernización de ministerio ha tenido un rol clave en el desarrollo de las Políticas Públicas (Conseil de Modernisation des las prácticas de evaluación.60 Politiques Publiques), presidido por el Presidente.59 6.24 Además, el gobierno francés, como muchos otros 6.20 Hasta el momento de redacción de este informe, el gobiernos, ha creado a menudo comisiones o Consejo había aprobado 250 medidas, principal- comités ad-hoc para evaluar políticas y formular mente en las áreas de reorganización y moderniza- ción de procesos. Así, al menos hasta el momento (y 60 Si bien pueden existir estadísticas sin evaluaciones, no pueden existir eva- luaciones sin estadísticas. Es interesante observar el rol desarrollado aquí por la poderosa y altamente calificada Oficina Nacional de Estadísticas (INSEE): el 58 Ver http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique231.html y http://blog-pfm. jefe de estadística de cada ministerio es siempre secundado por la Oficina imf.org/pfmblog/2008/05/frances-rvision.html Nacional de Estadísticas a fin de garantizar la calidad y uniformidad de las 59 http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr/ estadísticas producidas. 66 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 6-1. La Inspección General de Asuntos Sociales (Francia) La Inspección General de Asuntos Sociales (Inspection Générale des Affaires Sociales ­ IGAS) es responsable, por ley, de evaluar las políticas públicas implementadas por los ministerios de servicios sociales. Monitorea los organismos públicos y privados responsables de brindar protección social extendida en el más amplio sentido de la palabra. También realiza relevamientos que pueden explicar al gobierno la coyuntura y posibilita la creación de propuestas relacionadas con cambios en las actividades públicas. Como inspección general, IGAS goza de una independencia particular dentro del organigrama de ministerios de servicios sociales y es colocada inmediatamente después del Ministro. El personal de IGAS está compuesto por alrededor de 80 funcionarios públicos de alto rango que pertenecen a un organismo especializado en la evaluación y monitoreo de asignaciones, la Inspección General de Asuntos Sociales, que recibió carácter independiente bajo el ministro en cada ministerio de servicios sociales otorgado por un decreto publicado en 1990. La mitad de los miembros de la gerencia pública se gradúa en la Ecole Nationale d'Administration. Por lo general, IGAS responde solamente al gobierno y a las organizaciones que están siendo monitoreadas. Sin embargo, ciertas investigaciones profundas han tenido considerable repercusión pública. Por ejemplo, un estudio de 1994 sobre la fusión de las dos organizaciones responsables del empleo y los subsidios de desempleo dio lugar, en 1997, al establecimiento de una "ventanilla única" para el pago del subsidio de las personas en busca de empleo que eran previamente obligadas a realizar los mismos trámites en ambas organizaciones. Fuente: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/la/gp/france3.htm Cuadro 6-2. Quiebre del monopolio del conocimiento especializado en Francia ¿Las evaluaciones de políticas deben ser realizadas dentro de las agencias responsables por una política o por una inversión, o por instituciones externas a dichas agencias? Es cierto que, en algunos casos, la agencia a cargo concen- tra el conocimiento y la información en un área. Francia se enfrentó con un problema de esa índole cuando trató de evaluar el mantenimiento de una vía ferroviaria, con un costo cercano a USD 4.500 millones por año. Resultó ser que las únicas personas con conocimiento acerca del mantenimiento de la vía ferroviaria en Francia eran de la Compañía Nacional de Trenes de Francia (SNCF), el ex monopolio ferroviario que está a cargo del mantenimiento de las vías ferroviarias en nombre de la RFF (Réseau Ferré de France), la propietaria de las vías. Su evaluación iba ser altamente favorable a las prácticas de la SNCF. La solución encontrada fue solicitar a dos profesores muy respetados de la École Polytechnique Fédérale de Lausanne, en Suiza que se hicieran cargo de la evaluación. recomendaciones. En general, estas comisiones El caso particular de la evaluación de proyectos incluyen una combinación de miembros de la gerencia pública, empresarios, líderes sindicales, 6.25 La evaluación de proyectos (evaluación de proyec- políticos (a menudo se incluyen alcaldes), acadé- tos ex-ante) en Francia tiene una larga historia.62 micos y periodistas. Nunca son partidarios y sus Las tradicionales fortalezas técnicas de Francia en informes son publicados. Sus recomendaciones inversiones públicas están estrechamente ligadas no son vinculantes para el gobierno, pero tienen al rol de dos Cuerpos de Estado (o carreras de la cierto peso social y político y no pueden ser ig- función pública) históricos y prestigiosos: los in- noradas por completo. Algunos ejemplos son: la genieros de puentes y caminos (Ingénieurs des Ponts comisión sobre electricidad nuclear en los años 70 et Chaussées) y los ingenieros de minas (Ingénieurs que propuso el programa civil nuclear francés; y la des Mines). Las dos Escuelas (Ecoles) de las que se comisión de 2007-08, presidida por Jacques Attali, que evaluó los obstáculos para el crecimiento y 62 En este informe se presta particular atención al caso de la evaluación de pro- cómo podían eliminarse.61 yectos en Francia porque este país lo lleva adelante de una forma sustancial- mente más sistemática que otros países de la OCDE (y de alguna manera como Chile) y, del mismo modo, la evaluación francesa de proyectos representa lo más cercano que existe en la OCDE a un sistema para evaluación (ex-ante) de 61 Ver: http://www.liberationdelacroissance.fr/files/rapports/rapportCLCF.pdf políticas. 67 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA gradúan estos ingenieros han atraído a los mejores pias agendas y funcionan como lobbies. No siempre estudiantes del país y han gozado de un monopo- resisten la tentación de "retocar" sus evaluaciones. lio virtual de los puestos más importantes en las En principio, estas evaluaciones son supervisadas agencias públicas, empresas del estado y empresas por funcionarios públicos, pero en la práctica la privadas en los sectores de infraestructura, energía e asimetría de información es evidente. El problema industria. Estos Cuerpos o carreras fueron respon- se agrava por la creciente complejidad de los mega- sables de las decisiones más importantes en materia proyectos. La complejidad de proyectos requiere un de transporte, urbanización, vivienda, energía e nuevo proceso de evaluación más adversativo, como industria, en una época en que los políticos electos sugiere el Cuadro 6-2. Esto es consistente con el tenían menos peso. Los ingenieros fueron pioneros fortalecimiento de la función de cuestionamiento en el desarrollo de técnicas de evaluación para en del proceso de las políticas públicas. ayudar a seleccionar inversiones de interés público. Estas técnicas fueron posteriormente formalizadas 6.29 En tercer lugar, las decisiones son ahora más po- y mejoradas. líticas. Los tecnócratas ya no tienen el monopolio sustancial de las decisiones y los políticos electos 6.26 El análisis de costo-beneficio es, en principio, son menos proclives a escuchar los resultados de las necesario para todos los proyectos de inversión pú- evaluaciones de proyectos. Por supuesto, es normal blica más importantes. Esto se da particularmente que los políticos electos tengan la última palabra en proyectos de transporte, una parte considerable sobre las inversiones públicas más importantes. Sin de las inversiones en infraestructura pública. El embargo, cuando las evaluaciones son sistemática- poderoso Ministerio de Equipamiento (ahora de- mente invalidadas por consideraciones políticas, nominado de Desarrollo Sustentable), un bastión resultan inútiles. En 2002, un nuevo gobierno de los Ingénieurs des Ponts publica directivas me- asumió el poder. Existían 23 proyectos importantes todológicas. Las mismas indican los valores de los de inversión en transporte en preparación, muchos parámetros (tasas de descuento para vidas, factores más de lo que se podía financiar. El nuevo Primer ambientales, etc.) que se utilizarán. La decisión Ministro le solicitó a un grupo de seis funciona- sobre estos valores es esencial pero polémica y, rios de la gerencia pública que evaluaran estos algunas veces, se crean diversas comisiones para proyectos. Los expertos demostraron que algunos analizar o revisar el valor de algunos parámetros. proyectos tenían altas tasas internas de retorno; Por lo tanto, todas las condiciones están dadas para mientras que otros tenían tasas menores. A fines la amplia utilización de la evaluación de proyectos de 2003, el Primer Ministro convocó a una reunión en Francia. interministerial en la cual todos los proyectos, a excepción de uno, fueron aprobados. 6.27 Sin embargo, todo parece indicar que el rol de la evaluación de proyectos se ha visto reducido en 6.30 La evaluación ex-post de grandes inversiones públi- Francia en las últimas dos décadas. Un primer cas fue ordenada en 1982, pero no fue aplicada has- motivo de esta situación es la descentralización. ta hace unos pocos años. Al igual que la evaluación Muchos proyectos que solían decidirse en el go- ex-ante, estas evaluaciones sufren parcialmente de bierno central ahora son decididos por gobiernos autoevaluación (aunque también son supervisadas). regionales o locales. La evaluación de proyectos es Las evaluaciones solo consultan si el objetivo se legalmente obligatoria y ampliamente practicada a cumplió de manera efectiva, y no si era correcto. nivel central, pero no a nivel regional o local. En Gracias a la ley, la situación está comenzando a este nivel, las competencias técnicas y/o la voluntad cambiar en este sentido. La misma Ley de Trans- política de llevar a cabo evaluaciones de inversiones porte de 1982 también prescribe una evaluación está, con frecuencia, ausente. ex-post de grandes proyectos de transporte, aunque no especifica cuándo (es decir, después de cuántos 6.28 En segundo lugar, existe un llamado "sesgo op- años) deben realizarse estas evaluaciones ex-post. timista" en muchas evaluaciones. Por supuesto, Durante aproximadamente dos décadas, esta existen grandes incertidumbres acerca del futuro, fórmula fue ampliamente ignorada y solo algunas pero éstas no explican el hecho de que los costos evaluaciones fueron realizadas. Luego el Consejo sean, generalmente, subestimados y los beneficios General de Puentes y Caminos (Conseil Général sobreestimados. Este "sesgo optimista" proba- des Ponts et Chaussées), la Inspección General del blemente ocurre menos en Francia que en otros Ministerio de Equipamiento, decidieron que la países, pero podría estar un aumento. En Francia, la ley debía prevalecer y comenzaron a realizar estas agencia que promueve el proyecto es la que analiza evaluaciones ex-post. Actualmente, el Ministerio el costo y los beneficios. Estas agencias tienden a de Equipamiento realiza y publica cuatro o cinco gozar de una creciente autonomía, tienen sus pro- evaluaciones por año. 68 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 6.31 Las evaluaciones tienen dos características im- ciales, etc.) que examinan anteproyectos de ley, portantes. En primer lugar, son producidas por las incluyendo la ley de presupuesto. En este sentido, Agencias a cargo del proyecto, bajo la supervisión la Comisión, a menudo, encarga a uno o varios de de su grupo de inspectores. Al igual que con las sus miembros la preparación de un informe sobre evaluaciones ex-ante, estas Agencias tienden a un tema especial. Esto puede incluir audiencias. embellecer el registro. La supervisión del cuerpo de Los miembros relativamente senior del personal inspectores es efectiva e impone un grado razona- del Senado o de la Cámara de Diputados preparan ble de equidad, pero sería deseable una distinción estos informes con la orientación del miembro de más aguda entre los evaluadores y los evaluados. la comisión. Los informes parlamentarios, que son En segundo lugar, las evaluaciones tienen como publicados, usualmente examinan en detalle y con principal objetivo averiguar si la evaluación ex-ante un ojo crítico, las políticas pasadas y presentes y fue realizada correctamente: ¿las estimaciones de analizan opciones de políticas para el futuro. Los costos fueron correctas? ¿Los pronósticos de tráfi- puntos de vistas expresados no tienen una orienta- co fueron correctos, y si no fue así, ¿por qué? Esto ción o sesgo político: sus autores saben que ésta es puede mejorar las prácticas de valoración, pero no una condición para que el informe sea utilizado por trata cuestiones de políticas más amplias. los miembros del Parlamento. Evaluación parlamentaria de políticas El Tribunal de Cuentas 6.32 Las dos cámaras que componen el Parlamento, 6.35 Durante 200 años, el Tribunal de Cuentas (Cour el Senado y la Cámara de Diputados, siempre des Comptes) ha auditado las cuentas de la adminis- han participado, en principio, en la evaluación de tración pública, incluyendo aquellas de gobiernos políticas representadas en anteproyectos de ley. locales y de empresas públicas. Es una institución Sin embargo, en la práctica, sus actividades en este importante y respetada. Su informe anual sobre dominio han sido modestas durante mucho tiem- cuentas públicas es ampliamente comentado por po. Como en muchos otros países de la OCDE, los medios y temido por los administradores. Con esta situación refleja el dominio del ejecutivo en el un buen personal y atrayendo a algunas de las per- proceso de formulación de políticas y, consecuente- sonalidades más brillantes del sistema académico mente, la falta de habilidades y tiempos adecuados francés, el Tribunal es un organismo cuasi-judicial de parte de los legisladores. completamente independiente del gobierno: sus miembros tienen la condición de magistrados con 6.33 Pero en las décadas recientes se observaron algu- ejercicio vitalicio. Muchos de ellos son trasladados nos intentos de cambio. Los miembros de ambas a ministerios o empresas públicas en puestos de cámaras desean participar más en la formulación alto nivel o llegan a la política, pero siempre pue- de políticas y ejercer un mayor control e influen- den regresar al Tribunal cuando lo deseen.63 cia en el ejecutivo. En 1982, crearon una Oficina Parlamentaria para la Evaluación de Opciones 6.36 Durante mucho tiempo, el Tribunal se consideró Científicas y Tecnológicas (Office Parlementaire a sí mismo como un contador y custodio de la d'Evaluation des Choix Scientifiques et Techniques); legalidad, y no como un evaluador. En los últimos luego en 1986 una Oficina Parlamentaria de Eva- años, el Tribunal ha ingresado en el campo de la luación de Políticas Públicas (Office Parlementaire evaluación de políticas. Pero lo hizo con pruden- d'Evaluation des Politiques Publiques). Estas ofici- cia y moderación, sin saber por cierto si estaba nas nunca comenzaron a funcionar, probablemente excediendo su mandato. También carecía de las porque no tenían el financiamiento suficiente y/o competencias necesarias. Algunos de sus primeros porque no consiguieron atraer personal de un ca- informes de evaluación no eran muy sólidos. Por libre adecuado. Francia carece de una institución ejemplo, en un informe de finales de la década no partidaria y con personal adecuado al servicio de 1990, el Tribunal expresó preocupación acerca de los Miembros del Parlamento, como la Oficina de si las compañías de carreteras, en ese entonces de Presupuestos del Congreso en Estados Unidos. con un gran componente público, podrían saldar sus deudas. Seis años más tarde, estas compañías 6.34 Los informes especiales preparados por comisiones Parlamentarias sobre una extensa serie de temas 63 Ver: http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/divers/Organi- específicos se están convirtiendo, cada vez más, grammeQP19Senat2007v2.pdf Todos los informes publicados en una herramienta importante de evaluación por La Documentation Française pueden adquirirse en librerías. Algunos informes son publicados por el Parlamento como apéndice de políticas. Ambas cámaras tienen comisiones de los Informes de comisiones que han sido solicitados al Tribunal permanentes (Finanzas, Familia y Asuntos So- y se encuentran disponibles en el sitio web de las Asambleas 69 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA de carreteras fueron privatizadas y el mercado las situación podría estar comenzando a cambiar. Por valuó, con su deuda, en alrededor de US$ 30.000 ejemplo, la Facultad de Economía de Toulouse y la millones. Informes más recientes (por ejemplo, Facultad de Economía de París están mucho más sobre políticas aeroportuarias o portuarias) parecen cerca del mundo de los negocios y de las políticas ser más sólidos. públicas y están comenzando a brindar su aporte al proceso de las políticas públicas. 6.37 El Tribunal está bien posicionado para realizar un aporte importante en base a su reputación de in- dependencia y seriedad y la calidad de su personal. Comentarios finales Por otro lado, el Tribunal parece tender a evaluar cualquier política (desde políticas ferroviarias pa- 6.40 Los arreglos de toma de decisiones colectivas sando por políticas sobre cáncer, hasta políticas de sobre de políticas en el centro del gobierno son bibliotecas universitarias, por tomar los temas de limitados. Esto puede ser habitual en regímenes los informes recientes) y no queda claro que pueda presidenciales, pero sin una legislatura fuertemente reunir el conocimiento técnico necesario para eva- independiente. En todo caso, las agencias guber- luar en profundidad tales temas. namentales son entidades sustancialmente inde- pendientes y discretas, dentro de las instrucciones 6.38 El Tribunal lleva a cabo auditorías ex-post de pro- políticas amplias establecidas y coordinadas por el cedimientos y gestión y también aborda los análisis centro, para crear sus propias políticas. El centro de costo-efectividad. Su misión es garantizar un uso realiza muy poco esfuerzo para controlar el proceso adecuado de los fondos públicos. También controla de las políticas públicas (incluyendo las prácticas la gestión de todas las agencias públicas, así como de evaluación) en los ministerios. En cambio, la también las entidades públicas o semipúblicas y función de los cuerpos de inspectores es supervisar, algunas entidades privadas que se benefician de ministerio por ministerio, el proceso de las políticas transferencias públicas. Asimismo, asesora tanto públicas. al Parlamento como al gobierno sobre cuestiones relacionadas con la implementación de leyes presu- 6.41 El centro del gobierno invierte, en cierto modo, puestarias y de seguridad social. Las auditorías son en políticas futuras "generales". Este trabajo pros- realizadas por magistrados y personal del Tribunal. pectivo no se realiza, como ocurre parcialmente en La lista de publicaciones del Tribunal de Auditores el Reino Unido, a través del conocimiento técnico se encuentra disponible en su sitio web.64 interno, sino a través de organismos de consulta y contratación de expertos reconocidos. La intención principal puede ser crear consenso político, lo Organizaciones alternativas de asesoría de cual es una continuación, hasta cierto punto, de la políticas tradición de la planificación indicativa. Parte de la creación de consenso tiene un tinte corporativista 6.39 En muchos países, particularmente en Estados (principalmente en el Consejo Económico y So- Unidos pero también en el Reino Unido y Alema- cial), parte es partidario (en algunas Comisiones nia, gran parte de la evaluación de políticas se reali- ad-hoc) y parte está dirigido más a la formación de za a través de think-tanks y académicos. En Francia opinión pública que a los ministerios. El Consejo esto casi no sucede. Los únicos dos think-tanks con de Análisis Económico es un éxito notable. Es el un financiamiento adecuado no se encuentran en el resultado de la alta calidad de sus expertos, la clara área de políticas, sino en el negocio de pronósticos redacción de los trabajos y el prestigio político del macroeconómicos a corto plazo (la Office Français de Consejo. El Centro de Análisis Estratégico ofrece Conjoncture Economique, financiada por el gobierno un ejemplo de trabajo de políticas parcialmente y COE-REXECODE, un centro de investigación interno, comparable a la Unidad de Estrategias del financiado por empresas). Otras instituciones con Reino Unido. la vocación de ser think-tanks cuentan con poco financiamiento y usualmente solicitan a expertos 6.42 La tecnocracia, constituida por los Cuerpos de elite externos la redacción de informes. La situación no de la gerencia pública, es un jugador dominante es mucho mejor con las universidades. La mayoría en una serie de "redes de políticas". Estas redes de los académicos están, y quieren permanecer, bas- representan un sistema de comunicación y una co- tante alejados del mundo real de la política, y pocos munidad de práctica. Además, brindan una suerte participan en evaluaciones reales de políticas. Esta de alternativa a las redes más políticas de ministros y sus gabinetes (políticos). Las redes tecnocráticas han promovido diferentes enfoques técnicos: an- 64 Ver: http://www.ccomptes.fr teriormente planificación indicativa, ahora análisis 70 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA de costo-beneficio y evaluación de políticas. Esta en la aplicación del análisis de costo-beneficio en labor de políticas se realiza, en parte, en privado (es proyectos de infraestructura. Pero también puede decir, no está dirigida al público), a veces tiende a ocurrir que como los servicios públicos están avan- estar a la defensiva (sobre todo por la autoevalua- zando cada vez más hacia otras áreas técnicamente ción) y es posible que no esté fuertemente dirigida menos receptivas, como servicios sociales, y dado a aprender de los errores. que la prestación de servicios públicos se torna más compleja, este desafío de retener los criterios técni- 6.43 En general, la sensación de crisis en la formulación cos en el proceso de las políticas públicas cobrará de políticas es menor que en los países que siguen mayor importancia. el modelo de Westminster. Esto puede deberse a que el sistema político de Francia no ha permitido las 6.45 De ser así, es posible que Francia tenga que lograr mismas reformas rápidas (con análisis limitado), que su proceso de política pública sea más receptivo donde las consecuencias no planificadas del cambio a manejar la complejidad, así como también las en las formas en que las agencias funcionan han demandas crecientes de consulta pública. En este socavado el proceso de las políticas públicas. sentido, Francia podría observar más el modelo de Estados Unidos (y, en grado creciente, el del Reino 6.44 No obstante, este informe sugiere otros desafíos al Unido), donde la diversidad de organizaciones alter- proceso de las políticas públicas en Francia. Existe nativas de asesoría de políticas ha alejado al gobierno una idea de que la política está socavando el enfoque del modelo tradicional del proceso de las políticas tecnocrático. Esto está sucediendo en áreas tradi- públicas de un "monopolio de asesoría" hacia un cionales de fortalezas tecnocráticas, principalmente modelo más novedoso de "mercado de asesoría". 71 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 72 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Anexo 7: España El marco de la formulación de políticas tes, el segundo es el Ministro de Hacienda mientras que el tercero se encarga principalmente cuestiones 7.1 España es una Monarquía Constitucional, con un territoriales), está a cargo de brindar asesoría política parlamento bicameral (las Cortes Generales). El po- y técnica al Presidente, coordina la agenda del Con- der ejecutivo está constituido por un Consejo de Mi- sejo de Ministros y preside la reunión de secretarios nistros y es dirigido por un Presidente elegido por la y subsecretarios donde se deciden los asuntos a ser Asamblea Nacional luego de las elecciones legislativas. tratados por el Consejo. El ministerio también fun- ciona como enlace con el Congreso. 7.2 España es uno de los países más descentralizados de Europa, formado por entidades subnacionales 7.7 La Oficina Económica del Presidente proporciona al (Comunidades Autónomas) con sus propias auto- Presidente información sobre la situación económica ridades y Parlamento y dotadas de recursos. y asesoría relacionada sobre propuestas de políticas. Entre los informes periódicos sobre la situación 7.3 El Presidente es el equivalente al Primer Ministro económica de España, la Oficina también trabaja en otros sistemas parlamentarios. Cuenta con im- sobre la Estrategia de Desarrollo Económico del portantes facultades que contribuyen a convertirlo Gobierno y el Informe Económico del Presidente. en el más importante formulador de políticas: elige a los Presidentes de la Cámara de Diputados y del 7.8 Por último, el Gobierno de España también cuenta Senado y propone la nominación de los jefes de con una institución de asesoría en el Consejo de importantes instituciones de estado. En relación Estado, creado en el siglo XVI. Brinda asesoría con el Legislativo, el Presidente puede proponer sobre políticas generales al Presidente, Ministros y la disolución del Parlamento y solicitar un voto de a los Presidentes de las Comunas Autónomas, con confianza parlamentario. énfasis en el cumplimiento de la ley. La asesoría del Consejo de Estado no es obligatoria, excepto 7.4 El Consejo de Ministros (equivalente a los gabi- cuando lo indica una ley en particular. El Consejo netes en los países con sistema de Westminster) es de Estado cuenta con una variedad de miembros el otro organismo que participa en la formulación que brindan asesoría sobre diferentes asuntos, tales de políticas en el centro del gobierno. Su función como salud, entidades de crédito, carrera profe- principal es formular y aprobar políticas nacionales sional de docentes públicos, estructuras de presu- en todos los ministerios, sobre todo preparando puesto regional y seguros privados, entre otros. Sin anteproyectos de ley que han sido normalmente embargo, dado que la asesoría del Consejo se centra redactados en ministerios o comisiones departa- en la legalidad y los temas administrativos de nueva mentales y son enviados al Parlamento. legislación propuesta, su rol sobre la formulación de políticas es mayoritariamente formal. 7.5 Para respaldar la formulación de políticas en el centro del gobierno, el Presidente y el Consejo de 7.9 Respecto de las diferentes áreas del Ejecutivo, en la Ministros dependen de una serie de entidades que práctica, las capacidades reales de intervención de brindan diferentes niveles de asesoría técnica. diferentes áreas del gobierno dependen más de ele- mentos tales como la disponibilidad presupuestaria, 7.6 El Ministerio de la Presidencia, dirigido por el Vice- la capacidad de movilización política, el acceso a la presidente Primero (existen otros dos Vicepresiden- información o los recursos técnicos disponibles, que de las atribuciones formales otorgadas por el marco micro-evaluación de agencias. Esta agencia tam- normativo. La dinámica de cooperación y coordina- bién favorece una metodología no dogmática, con ción terminan siendo más el resultado de procesos múltiples enfoques de acuerdo con las necesidades complejos de interacción y negociación dentro del específicas de cada evaluación en particular. gobierno (Comisión para el estudio y evaluación de la creación de la AEVAL 2004, página 27). 7.14 La otra inquietud que ha traído la evaluación de políticas al centro tiene que ver con el conjunto 7.10 Dentro de los ministerios, un puesto importante particular de políticas relacionadas con la regula- en relación con políticas de áreas específicas es el ción. Esta creciente inquietud es común entre los Secretario General Técnico, a cargo de redactar los países de la UE y parece ser un factor decisivo a planes y programas generales del ministerio, brin- la hora de exigir una mejor calidad de evaluación dando asistencia técnica y administrativa (inclu- ex-ante de políticas para implementar mejores yendo estadística) y recomendando reformas para regulaciones y un análisis ex-post para evaluar las mejorar los servicios y reformas organizacionales. relaciones de costo beneficio de las mismas. Si bien el Ministro cuenta con su propio gabinete de designaciones políticas, es altamente probable 7.15 Esta creciente necesidad de un tipo más ambicioso que el secretario técnico tenga un peso mayor en las de evaluación ha generado una situación en la cual decisiones ministeriales. Sin embargo, dentro de los los gastos más tradicionales y la revisión de los ministerios parece no existir una fuente explícita de resultados de la gestión se contrastan con enfoques asesoría en formulación de políticas. más innovadores. En algunos casos estos nuevos enfoques se desarrollan como nuevas asignaciones para agencias existentes, o como en el caso de la Evaluación de políticas y programas en España creación de la Agencia de Evaluación y Calidad, implican el desarrollo de nuevas instituciones. 7.11 Desde finales de la década de 1980 el Gobierno de España implementó diferentes reformas para me- 7.16 La Tabla 7-1 ofrece una reseña de los instrumentos en jorar la gestión pública y desarrollar marcos de eva- el proceso de las políticas públicas en España. Actual- luación. Las iniciativas de mejora de la gestión han mente, las entidades más importantes de evaluación involucrado la implementación de la Calidad Total de programas y políticas en España son las siguientes. y, más recientemente, EFQM y CAF (dos marcos de evaluación de gestión estandarizados, European 7.17 El Tribunal de Cuentas: esta agencia responde al Foundation for Quality Management y Common As- Parlamento y tiene la función de auditar la ges- sessment Framework), en línea con otras iniciativas tión financiera a través del gobierno central para de los países de la Unión Europea (UE). el cumplimiento de la ley, economía y eficiencia y supervisión del cumplimiento con los principios 7.12 Desde una perspectiva de evaluación, España ha contables. También coordina las funciones de realizado varios intentos focalizados en su mayoría auditoría en municipalidades autónomas al definir en la evaluación de programas y específicamente en criterios y normas generales. Sus doce miembros la gestión financiera y el desempeño de la función (Consejeros de Cuentas, designados por el Congre- pública. Aún cuando las evaluaciones de políticas so y el Parlamento) tienen la misma independencia hayan sido delegadas al gobierno central y las y estabilidad que los jueces. Son elegidos para agencias, estas evaluaciones han sido mayormente un período de nueve años y sus perfiles incluyen: ad-hoc, sin un marco general ni regularidad. En abogados, auditores del tribunal de cuentas, jurados muchos casos las nociones de evaluación de polí- de cuentas, académicos y funcionarios públicos, ticas y programas se han superpuesto al definir la entre otros. Para ser elegido se requiere experiencia misión de las unidades a cargo de la evaluación, por profesional certificada de no menos de 15 años. El lo general con una tendencia hacia una evaluación Presidente del Tribunal de Cuentas es designado de programas más focalizada. por el Rey por un periodo de tres años. 7.13 No obstante, recientemente hubo al menos dos 7.18 Intervención General de la Administración del Esta- iniciativas que muestran el interés del gobierno en do (IGAE): esta agencia fue creada en 1988 bajo el expandir el alcance de la evaluación para incluir Ministerio de Economía y Finanzas con el objetivo políticas, y ambas están relacionadas. La primera es de "poner fin a la rutina incremental existente en la la creación de la Agencia de Evaluación y Calidad formulación de presupuestos en todo el sector pú- (AEVAL), que incluye específicamente la evalua- blico" (Comisión para el estudio y evaluación de la ción de políticas entre sus objetivos, a la vez que se creación de la AEVAL, 2004). Realiza evaluación de aleja explícitamente de los procesos u otros tipos de programas con hincapié en la efectividad y eficiencia 73 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Tabla 7-1. El ciclo de las políticas públicas y los instrumentos de política pública en España Política y El ciclo de las políticas: en Presupuesto: en el centro Técnicos: en el centro Técnicos: en los departamentos políticas públicas el centro Identificación de políticas Comisiones sectoriales: - ANECA e INECSE (educación) Ministerio de la Presidencia Presidente y - Agencia de Calidad del Sistema Oficina Económica Consejo de Nacional de Salud (salud) del Presidente Ministros Ministerio de Economía Decisiones de políticas - Sistema Nacional de Empleo (empleo) y Finanzas Consejo de Estado (asesoría Ministerio de administrativa y legal) - Subdirección General de Planificación la Presidencia y Eval. de Políticas de Desarrollo (desarrollo e integración) Implementación Personal de agencias de programas Intervención General del Estado Agencia de Evaluación Evaluación de programas Evaluaciones ad hoc y Calidad Dirección de Presupuesto desde el punto de vista financiero. Sin embargo, la más abiertos. Por ejemplo, la Agencia de Calidad recientemente sancionada Ley General de Pre- del Sistema Nacional de Salud es responsable de supuesto amplió el ámbito de acción de la IGAE, publicar normas de calidad para las instituciones que tradicionalmente había estado asociado en gran de salud pública creadas por mandato legal y mo- medida a los aspectos financieros, a la supervisión nitorear su evaluación. Por otro lado, el Sistema del cumplimiento de los objetivos de programas e Nacional de Empleo tiene la tarea de evaluar la informes de resultados de la gestión. Esto pone a la política de empleo en España. Otros ejemplos de IGAE más en línea con el enfoque de las revisiones comisiones en áreas específicas de políticas son el de gastos utilizado en países como el Reino Unido. Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo (INECSE) y la Agencia Na- 7.19 La Dirección General de Presupuestos: participa cional de Evaluación de la Calidad y Acreditación en el monitoreo detallado de la ejecución y eva- (ANECA) para la Educación. luación de presupuestos. También tiene la tarea de fortalecer la formulación de presupuestos en base 7.22 Dirección General de Inspección, Evaluación y a los objetivos ordenada por la Ley General de Calidad de los Servicios Públicos (IEPSQD): La Presupuestos a fin de respaldar las decisiones de IEPSQD dependía del ex Ministerio de Adminis- reasignación de presupuestos. Por último, la Direc- traciones Públicas y fue disuelta. Su personal fue ción General de Presupuestos también realiza una transferido a la AEVAL. Durante su existencia, sus evaluación financiera ex­ante de costo beneficio de funciones más importantes incluyeron formular, de- la legislación propuesta. sarrollar y monitorear programas de mejora de la ca- lidad en todo el sector público. Aplicó metodologías, 7.20 Observatorio para la calidad de los servicios públi- certificó e incorporó prácticas óptimas de gestión cos: es una asociación sin fines de lucro establecida pública. También desarrolló evaluaciones específicas por diversos administradores públicos. Entre sus de políticas o institucionales para cualquier agencia objetivos se encuentran el análisis periódico de la que las necesitara. Estas evaluaciones incluyeron calidad de los servicios públicos, así como también evaluaciones de resultados e impactos, consistencia la coordinación de información y participación ciu- con los objetivos establecidos para un programa o dadana. Es responsable de informar periódicamen- agencia y prestación de servicios públicos. te la calidad de la prestación de servicios públicos, para lo que presenta y divulga un Informe Anual 7.23 Más adelante estas evaluaciones evolucionaron desde sobre la Calidad de los Servicios Públicos. evaluaciones concentradas en la eficiencia, seguidas por programas de mejora de la alta dirección y eva- 7.21 Comisiones Sectoriales: Los ministerios en áreas es- luación de desempeño, hasta la participación ciuda- pecíficas de políticas son respaldados por diferentes dana. La IEPSQD se concentró en la evaluación de comisiones que ofrecen evaluaciones técnicas de políticas, evaluación del impacto de las regulaciones políticas y programas. Las actividades de estas públicas y la calidad de los servicios públicos. La Co- comisiones oscilan entre tareas muy específicas por misión de 2004 que estudió la creación de la nueva mandato legal y procesos de evaluación de políticas agencia de evaluación de políticas (AEVAL) descri- 74 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA bió a la IEPSQD como una plataforma básica para Promover un incremento de la racionalidad el desarrollo de las actividades de la nueva agencia. en el uso de los recursos públicos. Favorecer la productividad y la competi- Reformas recientes para mejorar la evaluación tividad económica al reducir los niveles de políticas públicas: la Agencia Estatal de excesivos de burocracia del gobierno. Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL)65 7.26 La AEVAL está vinculada con el Vicepresidente Primero y el Ministro de la Presidencia. El organis- 7.24 La creación de la AEVAL en 2007 fue parte de un mo regulador de la AEVAL está formado por un conjunto más amplio de reformas para modernizar Consejo Rector con representantes de los Ministe- la gestión pública en España. Fue creada dentro del rios de Economía y Finanzas (Secretario General de marco de la Ley de Agencias aprobada en 2006 que la Oficina de Presupuesto), Asuntos Exteriores y la estableció las "agencias" como nuevos modelos de Presidencia, y de representantes de sindicatos y re- organización pública, con una mayor flexibilidad conocidos expertos en áreas de políticas específicas. en la organización y gestión, similar a otros países La agencia está organizada en tres departamentos, de la OCDE. La creación de la agencia se incluyó de los cuales el Departamento de Evaluación está en el programa de la campaña del gobierno actual a cargo de realizar las evaluaciones de programas y en 2004, y fue respaldada públicamente a posteriori políticas.67 Ni el Ministerio de Economía ni la Di- en discursos del presidente y de los Ministros de rección de Presupuestos cumplen una función en la Economía y Finanzas y Administraciones Públicas. evaluación de programas y políticas, sin embargo, Inicialmente, el universo de evaluación de la AE- pueden solicitar evaluaciones a AEVAL. VAL serán los municipios en el régimen común. Sin embargo, se prevé que establecerá acuerdos de eva- 7.27 Para sus evaluaciones la AEVAL definió criterios luación con las comunidades autónomas. Además, muy flexibles. No existe un marco estructurado para cabe recordar que el Ministerio de Administracio- las evaluaciones en relación con la metodología o nes Públicas ya no existe. El mismo, fue eliminado alcance de la evaluación. De hecho, la agencia ha en 2009 y sus funciones fueron distribuidas entre un indicado explícitamente su intención de no utilizar nuevo ministerio de Política Territorial para asuntos enfoques metodológicos doctrinarios. Buscará he- pertinentes a la cooperación con gobiernos locales rramientas cuantitativas y cualitativas de las ciencias y Comunidades Autónomas, y el Ministerio de la sociales con un enfoque pragmático. De esta forma Presidencia para asuntos relacionados con la admi- la metodología empleada reconocerá las compleji- nistración pública y la Función Pública. dades subyacentes de la evaluación de políticas. 7.25 De acuerdo con el sitio web de la AEVAL,66 sus 7.28 Las políticas y programas a ser evaluados y el alcance objetivos son: de la evaluación son principalmente definidos por el Consejo Rector de la Agencia, en base a un contrato Promover una cultura de evaluación y cali- de desempeño firmado cada año con el Vicepresi- dad de servicio en el sector público. dente Primero, el Ministro de la Presidencia y el Ministro de Economía y Finanzas. Los términos Desarrollar y proponer metodologías para la específicos de las evaluaciones se coordinan con el implementación de indicadores y normas de correspondiente ministerio o entidad pública, con calidad para servicios públicos. respecto a los planes de trabajo iniciales, marcos de tiempo, procedimientos, destinatarios de la Evaluar las actividades de las agencias rela- evaluación, etc. La agencia realizó 9 evaluaciones de cionadas con su compromiso para mejorar políticas en 2007 y 4 en 2008. Estas evaluaciones los servicios públicos e informar anualmen- están publicadas en el sitio web de la AEVAL.68 te al respecto al Congreso. 7.29 En todos los casos, las evaluaciones son realiza- Mejorar la transparencia del impacto de das por el personal de la AEVAL, con ocasional los servicios públicos sobre la sociedad e respaldo técnico externo, si resulta necesario. Por incrementar la rendición de cuentas de los último, si bien las regulaciones de la AEVAL funcionarios públicos ante los ciudadanos. permiten evaluaciones ex-ante, hasta ahora se ha 67 Ver http://www.aeval.es/es/index.html 65 Ver http://www.aeval.es/es/index.html 68 http://www.aeval.es/es/evaluacion_de_politicas_publicas/evaluaciones_de_la_ 66 Ver: www.aeval.es agencia/ 75 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA Cuadro 7-1. Evaluaciones llevadas a cabo por la Agencia de Calidad y Evaluación de España en 2007 Efecto de las medidas tomadas para racionalizar el gasto farmacéutico (evaluación del Plan Estratégico para la Política Farmacéutica diseñado para contener el incremento del gasto en medicamentos). Eficiencia de las políticas de seguridad energética (evaluación de reformas para asegurar el suministro de energía a través de mejoras en la coordinación, reformas en las tarifas reguladas y mejoras en la infraestructura). Programas para promover la investigación, desarrollo e innovación: Ingenio 2010 (evaluación de este programa diseñado para reducir la brecha tecnológica entre España y el resto de Europa). Entidades financieras para promover las actividades de emprendimientos (evaluación de subsidios del gobierno para las nuevas iniciativas de negocios). concentrado en evaluaciones ex-post y monitoreo. en línea con la tendencia de otros países de la La AEVAL no realiza auditorías. OCDE de expandir el alcance de las evaluaciones para incluir asuntos de políticas más complejos. Comentarios finales 7.33 Esta perspectiva recibe mucho hincapié porque la AEVAL fue creada sobre la base de las declaracio- 7.30 El proceso de formulación de políticas en España nes durante la campaña política del actual gobierno se caracteriza por el rol central del Presidente. Sin y representa la primera entidad bajo el nuevo enfo- embargo, diversos actores participan a diferentes que de gestión de la Ley de Agencias de 2006. niveles y los ministerios más grandes tienen una autonomía significativa para proponer políticas por 7.34 Los principales riesgos para la AEVAL están proba- área específica. A esta complejidad se suma la exis- blemente relacionados con su capacidad de convertirse tencia de comunidades autónomas con significativa en una importante fuente de información de evalua- independencia para autogobernarse. ción de políticas, que depende en parte de la calidad técnica de sus evaluaciones, pero también del nivel en 7.31 Si bien el Gobierno de España parece estar bastante el que la agencia pueda hacerse un lugar dentro del estructurado, con diferentes capas que combinan proceso de formulación de políticas. Asimismo, este instituciones tradicionales y más modernas, desde la enfoque más abierto a la evaluación será probado en década de 1980 ha atravesado una serie de iniciati- un sector público generalmente acostumbrado a eva- vas de reformas para mejorar la gestión pública. Da luaciones más estructuradas y auditorías de legalidad. la impresión de que estas reformas también crearon una serie de niveles que influyen en la capacidad de 7.35 Hasta ahora la AEVAL se ha concentrado en la eva- generación y evaluación de políticas, siendo el más luación de programas o políticas específicos (defini- reciente impulso la Ley de Agencias (un nuevo mo- das estas últimas como una serie de programas inte- delo para la gestión pública similar al ampliamente rrelacionados). Esto difiere de la conceptualización usado en otros países como Nueva Zelanda) y la de políticas usada en este documento, que considera creación de la AEVAL dentro de este marco. a las políticas como un conjunto de intenciones que se implementan por medio de programas. Además, 7.32 En este sentido, se debe prestar especial atención si bien el enfoque flexible de la AEVAL permite a la AEVAL de España, dado que a diferencia de realizar evaluaciones ex-ante, el foco hasta ahora han las experiencias de otros países que dependen de sido las evaluaciones durante la implementación. las agencias existentes, ésta es una nueva agencia explícitamente creada para implementar una 7.36 Solo el tiempo demostrará en que medida la agen- nueva perspectiva en la evaluación de programas y cia está realmente institucionalizada dentro del políticas en España. En un intento por alejarse de complejo proceso de formulación de políticas de enfoques más estructurados, esta nueva agencia se España, y si cumple su objetivo de difundir, aún caracteriza por una visión muy flexible de la evalua- más, la cultura de la evaluación en las diferentes ción de políticas y programas. Esto constituye un estructuras de gobierno. Es un esfuerzo que merece enfoque innovador para la evaluación en España, ser observado. 76 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA 77 Bibliografía Adolino, Jessica R. and Charles H. Blake. 2001. Comparing Public Policies: Issues and Choices in Six Industrialized Coun- tries, Washington, D.C.: CQ Press Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los Servicios (2007). Informe General de Actividad 2007. Ministerio de Administraciones Públicas, Gobierno de España. 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