66384 H N P D i s c u s s i o N P a P e R METTRE LA POLITIQUE NUTRITIONNELLE AU COEUR DU DEVELOPPEMENT - COMPRENDRE LES FACTEURS INSTITUTIONNELS ET POLITIQUES DU CHANGEMENT POLITIQUE: Etude de cas de Benin Ambroise C. Agbota, Eric Tevoedjre, Joseph D. Hessou November 2010 METTRE LA POLITIQUE NUTRITIONNELLE AU COEUR DU DEVELOPPEMENT - COMPRENDRE LES FACTEURS INSTITUTIONNELS ET POLITIQUES DU CHANGEMENT POLITIQUE: Etude de cas de Benin Ambroise C. Agbota Eric Tevoedjre Joseph D. Hessou Novembre 2010 Health, Nutrition and Population (HNP) Discussion Paper This series is produced by the Health, Nutrition, and Population Family (HNP) of the World Bank's Human Development Network (HDN). The papers in this series aim to provide a vehicle for publishing preliminary and unpolished results on HNP topics to encourage discussion and debate. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the author(s) and should not be attributed in any manner to the World Bank, to its affiliated organizations or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent. Citation and the use of material presented in this series should take into account this provisional character. Enquiries about the series and submissions should be made directly to the Editor, Martin Lutalo (mlutalo@worldbank.org). Submissions undergo informal peer review by selected internal reviewers and have to be cleared by the TTL's Sector Manager. The sponsoring department and author(s) bear full responsibility for the quality of the technical contents and presentation of material in the series. Since the material will be published as presented, authors should submit an electronic copy in the predefined template (available at www.worldbank.org/hnppublications on the Guide for Authors page). Drafts that do not meet minimum presentational standards may be returned to authors for more work before being accepted. For information regarding the HNP Discussion Paper Series, please contact Martin Lutalo at mlutalo@worldbank.org or 202-522-3234 (fax). © 2011 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, NW Washington, DC 20433 All rights reserved. ii Health, Nutrition and Population (HNP) Discussion Paper METTRE LA POLITIQUE NUTRITIONNELLE AU COEUR DU DEVELOPPEMENT - COMPRENDRE LES FACTEURS INSTITUTIONNELS ET POLITIQUES DU CHANGEMENT POLITIQUE: Etude de cas de Benin Ambroise C. Agbotaa, Eric Tevoedjrea, Joseph D. Hessouc a Consultante, AFTHE (Santé, Nutrition, Population), Développment Humain, Région Afrique, Banque Mondiale, Washington D.C. b Coordinnateur du Core Group de Nutrition du Bénin Ce document a été préparé comme une analyse de cas pour une étude régionale sur l'économie politique de la nutrition en Afrique subsaharienne. Banque Mondiale, Washington D.C, USA Novembre 2010 Abstrait : La trajectoire de la nutrition au Bénin depuis son indépendance a connu successivement des initiatives réussies et des occasions manquées, et ce malgré la volonté politique de lutte contre la malnutrition des ménages, touchés par le double fardeau nutritionnel et les carences en micronutriments. Ce rapport retrace les multiples virages dans les politiques nutritionnelles au Bénin, et les facteurs favorables ou inhibiteurs de l’intégration de la nutrition dans le développement. La lutte contre la pauvreté est étroitement liée à celle contre la malnutrition, et si elle ont connu des succès grâce aux acquis du projet ‘Jardins Familiaux’ jusqu’en 1974, le gouvernement, représenté par la Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée, n’a pas su éviter les biais de certains programmes qui furent mal relayés au niveau communautaire. Après une décennie d’instabilité et de confusion, le Bénin a connu plusieurs tentatives de repositionnement de la nutrition depuis 1994. La nutrition devient l’un des piliers de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (2007- 2009) simultanément à la création du Haut Conseil de l’Alimentation et de la Nutrition. L’influence des partenaires techniques et financiers extérieurs est indéniable tandis qu’aux niveaux national et local, des problèmes de perception de la malnutrition par les populations, les leaders et les acteurs du secteur de la nutrition ralentissent la prise de décision et la pérennisation des acquis. Pour poursuivre, il est nécessaire de mettre la sécurtié alimentaire et nutritionnelle au cœur de la lutte contre la pauvreté monétaire qui touche 37,4% des ménages, et de combler le manque d’information, de coordination et de leadership, qui ont été des facteurs inhibiteurs dans le passé. Mots clé: Sécurité nutritionnelle; mobilisation communautaire; développement institutionnel; passage à l'échelle de la nutrition; intégration de la nutrition Décharge: Les résultats, interprétations et conclusions exposées dans ce rapport n'engagent que les auteurs et ne correspondent pas nécessairement aux positions de la Banque Mondiale, de ses directeurs exécutifs ou des pays qu'ils représentent iii Details de Correspondence: Menno Mulder-Sibanda, Senior Nutrition Specialist, Africa Region, The World Bank, Washington D.C, 202-458-7724, mmuldersibanda@worldbank.org iv Tableau de Matière REMERCIEMENTS ..............................................................................................................VIII ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS...................................................................................... X RÉSUME EXÉCUTIF ............................................................................................................. XI PART I – INTRODUCTION ..................................................................................................... 1 Justification ............................................................................................................................. 1 But et Objectifs ....................................................................................................................... 2 Methodologie .......................................................................................................................... 3 Structure du Rapport ............................................................................................................... 4 PART II – CONTEXTE ............................................................................................................. 5 Contexte du Pays .................................................................................................................... 5 Etat de pauvreté ...................................................................................................................... 6 Profil de pauvreté non monétaire .......................................................................................... 12 PART III - SITUATION NUTRITIONNELLE ET PROBLEMATIQUE DE LA MALNUTRITION AU BENIN ................................................................................................ 15 Evolution de l’Etat Nutritionnel des Populations Béninoises et Facteurs Associés ............. 15 Conditions Sociopolitiques d’Evolution des Politiques d’Alimentation et de Nutrition au Bénin ..................................................................................................................................... 27 PART IV - TRAJECTOIRE DE LA NUTRITION AU BENIN ET DISCOURS DOMINANTS DES ELITES POLITIQUES ET DES COMMUNAUTES A LA BASE ....... 37 Lutte contre la faim et la malnutrition infantile de 1960 à 1974 .......................................... 37 Instabilité institutionnelle de la DANA de 1974 à 1984....................................................... 38 Mise en oeuvre de la Nutrition Communautaire et Introduction de la Nutrition dans les Curricula de Formation de 1984 à 1994 ................................................................. 39 Développement de la Lutte contre les Carences en micronutriments et Mise en œuvre de Programme de sécurité alimentaire de 1994 à 2004................................ 43 Tentatives d’institutionnalisation et de Repositionnement de la Politique de Nutrition au Cœur du Développement au Bénin.............................................................. 54 PART V - IDENTIFICATION DES «VIRAGES » .............................................................. 59 Virage de 1970 ...................................................................................................................... 60 Virage de 1974 ...................................................................................................................... 61 Virage de 1984 ...................................................................................................................... 62 Virage de 1994 ...................................................................................................................... 63 Virage de 2007 ...................................................................................................................... 63 PART VI – ANALYSE DES FACTEURS .............................................................................. 65 Facteurs porteurs de changements positifs ........................................................................... 65 Facteurs inhibiteurs de progrès ou porteurs de changements négatifs .................................. 69 PART VII - CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS.................................................... 72 Conclusion ............................................................................................................................ 72 v Recommandations ................................................................................................................ 73 REFERENCES ......................................................................................................................... 75 ANNEXE - GUIDE D’INTERVIEW ...................................................................................... 79 Graphiques et Tableaux Graphique 1: Pyramide des âges selon le recensement de 2002 ................................................ 6 Graphique 2: Incidence des différentes formes de la pauvreté ................................................... 7 Graphique 3: Incidence des différentes formes de la pauvreté selon les milieux de résidence (urbain - rural) ................................................................................................ 8 Graphique 4: Incidence (P0) et severite (P2) de pauvrete d’existence selon la taille du menage..................................................................................................................... 10 Graphique 5: Incidence (P0) et severite de pauvrete d’existence selon le niveau d’instruction du chef de menage................................................................................... 11 Graphique 6: Répartition de la population selon leur appréciation du niveau et le quintile du niveau de vie subjectif ............................................................................ 14 Graphique 7: Niveau comparé de l’incidence de la pauvreté monétaire (P0) et de l’incidence du retard de croissance staturale (T/A -2ET) au niveau départemental ............................................................................................... 14 Graphique 8: Evolution de l’incidence du retard de croissance entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence.......................................................................................... 19 Graphique 9: Evolution de l’incidence du retard de croissance entre 2001 et 2006 selon les départements du Bénin .................................................................................. 19 Graphique 10: Evolution de l’insuffisance pondérale des enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence ........................................................... 20 Graphique 11: Evolution de l’insuffisance pondérale des enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon les départements ................................................................... 20 Graphique 12: Evolution de l’incidence de l’émaciation au niveau des enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence ............................. 21 Graphique 13: Evolution de l’incidence de l’émaciation chez les enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon les départements ..................................... 21 Graphique 14: Evolution de l’incidence de l’anémie entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence.......................................................................................... 21 Graphique 15: Evolution de l’incidence de l’anémie entre 2001 et 2006 selon les départements .................................................................................................. 22 Graphique 16: Evolution du petit poids à la naissance entre 2001 et 2006 selon les départements ................................................................................................. 22 Graphique 17: Evolution comparée des allocations budgétaires entre ministères dits prioritaires du DSRP et les autres ministères au cours de la période 2003 – 2005 ...... 31 Graphique 18: Evolution comparée des allocations budgétaires aux divers secteurs sociaux prioritaires sur la période 2003 – 2005.............................................. 32 Tableau 1: Différentes formes de pauvreté selons les départements au Benin .......................... 9 Tableau 2: Indices de pauvreté monétaire selon la taille du ménage ....................................... 10 Tableau 3: Indices de la pauvreté monétaire selon le niveau d’instruction du chef de ménage11 Tableau 4: Indices de la pauvreté selon l’âge du chef de ménage ............................................ 12 vi Tableau 5: Répartition des ménages selon les quintiles de niveau de vie subjectif et les caractéristiques socio-démographiques du chef de ménage (en % ligne) .................... 13 Tableau 6: Evolution de la mortalité selon le sexe chez les enfants de moins de cinq ans de 1996 à 2006 .................................................................................................................. 23 vii REMERCIEMENTS L'auteur tient à remercier la Banque Mondiale pour la publication de ce rapport dans la série des documents de travail sur la santé, la nutrition et la population (HNP Discussion Papers). viii ix ACRONYMES ET ABREVIATIONS AFAP Association Foi à la Providence CeRPA Centre Régional pour la Promotion Agricole CNAN Comité national pour l'alimentation et la nutrition CREDESA Centre régional pour le développement et la santé DANA Direction de l'Alimentation et de la Nutrition Appliquée DPQC Direction de la Promotion de la Qualité et du Conditionnement des Produits agricoles DSF Direction de la Santé familiale DSRP Document de stratégique de réduction de la pauvreté FAO Food and Agriculture Organization FSA Faculté des Sciences Agronomiques GABF- Groupe d’Action pour l’Amour du Bien–Être Familial ONG GB Government du Benin VIH Virus d’immuno-déficience humain CIN Conférence international sur la Nutrition ODM Objectifs de développement pour le Millénaire MA Ministère de l’Agriculture MS Ministère de la Santé OMS Oganisation Mondiale de la Santé ONG Organisation non gouvernementale OCDE Organisation pour la coopération et le développement économiques ONASA Office national d'appui à la sécurité alimentaire ONC Office national des céréales OSD Orientations stratégiques de développement PADSA Programme d'appui au développement du secteur agricole PAM Programme Alimentaire Mondial PAN Programme alimentaire et nutritionnel PANAN Plan d'action national pour l'alimentation et la nutrition PAS Programme d’Ajustement Structurel PASAN- Programme d’Appui à la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle pour la Santé SD et le Développement PBC Programme à Base Communautaire de nutrition PDC Plan de développement communal (plan de développement local) PEV/SSP Programme Elargi de Vaccination/Soins de Santé Primaires PILSA Projet d’Interventions Locales pour la Sécurité Alimentaire PNB Produit National Brut PNLS Projet National de Lutte contre le Sida PVVIH Personne Vivant avec le VIH SDANA Section Dahoméenne d'alimentation et de Nutrition Appliquée SIDA Syndrome d’immunodéficience acquise UBETA Unité béninoise de technologie alimentaire UNICEF United Nations Children's Fund USAID United States Agency for International Development URSS Union des Républiques Socialistes Soviétiques x RESUME EXECUTIF Introduction Ce rapport sur l’étude de cas du Bénin entre dans le cadre d’une étude comparative sur l’expérience de quatre pays africains, visant à comprendre les facteurs institutionnels, politiques et organisationnels qui ont amené les gouvernements à s’engager dans la nutrition dans une perspective du long terme. L’étude a pour objectifs spécifiques de: (i) « Identifier et documenter les facteurs associés aux changements progressifs, à la stagnation ou au déclin (…) »; (ii) «Générer un cadre conceptuel qui identifie les facteurs clés de succès/échec et leurs relations, afin de mieux soutenir les pays à prendre les meilleures décisions qui mèneront à la réussite et à l’institutionnalisation des mécanismes de traitement des problèmes de nutrition ». Demar che M ethodologique La démarche méthodologique utilisée a eu recours à des techniques qualitatives de collecte et d’analyse des données, dont: (i) une revue de la documentation (nationale comme internationale) disponible sur la nutrition et couvrant la période étudiée; (ii) des interviews approfondies auprès de différents intervenants dans la nutrition, élites politiques et autorités locales impliquées dans l’histoire de la nutrition au Bénin; (iii) des discussions auprès des informateurs-clés ou champions en matière d’efforts consentis pour le développement du secteur de la nutrition au Bénin. Des visites de terrain ont été effectuées dans tous les départements du pays, notamment dans les anciennes et actuelles zones de concentration des interventions en matière d’alimentation et de nutrition ainsi que dans les deux anciens centres horticoles et nutritionnels du Dahomey d’alors (Pabégou dans la Donga et Ouando à Porto- Novo). La non exhaustivité des informations et le peu de données sur les fonds alloués au secteur de la nutrition notamment au plan des allocations budgétaires de l’Etat ont constitué les limites de l’étude. R esultats Les principaux résultats des investigations ont été organisés comme suit: (i) une revue du contexte global du pays, y compris en matière de pauvreté; (ii) l’analyse de la situation nutritionnelle et de la problématique de la malnutrition, avec un accent sur les conditions socio-politiques dans lesquelles ont évolué les politiques d’alimentation et de nutrition; (iii) une reconstitution de la trajectoire de la politique de nutrition ainsi que les discours dominants des élites et des communautés de base avec les différentes périodes qui la caractérisent; (iv) une identification des « virages » à travers les discussions sur le processus de changement; (v) une analyse des facteurs en cause. L’étude a révélé que la pauvreté sous toutes ses formes reste une préoccupation majeure au Bénin. La pauvreté monétaire semble la moins répandue touchant en moyenne 37,4% des ménages au plan national. La pauvreté d’existence ou des conditions de vie faisant référence à l’accès de la population aux services sociaux de base, est la plus répandue avec plus de la moitié des ménages. Compte tenu des liens entre pauvreté et malnutrition, l’étude a essayé de mettre en parallèle l’incidence de la pauvreté monétaire (P0) et l’incidence de la malnutrition xi chronique. Il a été remarqué que la situation nutritionnelle au Bénin n’est pas du tout reluisante. Pourtant, des programmes et projets ont été développés depuis les indépendances dans le souci de faire reculer la faim quantitative (sous-alimentation) et la faim qualitative (malnutrition). La volonté politique exprimée des Gouvernements successifs n’a souvent pas été suivie de résultats probants. La raison est dans l’allocation des ressources, notamment financières. Ces ressources sont souvent négligeables au regard des nombreux défis à relever. De fait, le développement des programmes de nutrition est tributaire des apports financiers des Partenaires au développement. Le contexte international et national influe inexorablement sur la mise en œuvre de la politique de nutrition. En effet au plan régional et international, l’appartenance du pays à des espaces politico-économiques a été déterminante dans l’évolution de la trajectoire de la nutrition. L’adhésion du Bénin aux accords et conventions divers a contraint les Gouvernants à des obligations de résultats pour mériter la poursuite des aides budgétaires de la part des donateurs. Au plan national, les arbitrages budgétaires ont bien souvent mis à mal la nutrition compte tenu de ce que les Spécialistes en nutrition sont rarement conviés à ces débats d’arbitrage. De plus, la guerre de leadership a eu raison des différentes tentatives d’institutionnalisation de la politique de nutrition. Le peu d’autorité du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition est là pour en témoigner. Mais depuis 2004, les efforts consentis à divers niveaux avec l’appui de la Banque Mondiale ont permis au Gouvernement d’inscrire la nutrition parmi les priorités de développement de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP 2007-2009); ce qui ne fut pas le cas dans le DSRP (2003- 2005). De plus, depuis Mai 2007, le Bénin est entré dans un processus de Politique économique de réformes dans le secteur de la nutrition et s’engage résolument grâce à une vision consensuelle des acteurs de la nutrition, vers l’institutionnalisation de la politique de nutrition au Bénin. Globalement, la trajectoire de la nutrition se caractérise par cinq (5) étapes essentielles à savoir:  Lutte contre la faim et la malnutrition infantile de 1960 à 1974;  Instabilité institutionnelle de la DANA de 1974 à 1984;  Mise en oeuvre de la nutrition communautaire et introduction de la nutrition dans les curricula de formation de 1984 à 1994;  Développement de la lutte contre les carences en micronutriments et mise en œuvre de Programme de sécurité alimentaire de 1994 à 2004;  Tentatives d’institutionnalisation et de repositionnement de la politique de nutrition au cœur du développement au Bénin: les options stratégiques développées de 2004 à 2008 Cette trajectoire est jalonnée par cinq virages fondamentaux. Il s’agit du:  Virage de 1970 avec l’érection du Service Dahoméen d’Alimentation et de Nutrition Appliquée en Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée;  Virage de 1974 consacrant l’instabilité institutionnelle de la DANA;  Virage de 1984 avec la création des Comités Départementaux Multidisciplinaires de l’Alimentation et de la Nutrition;  Virage de 1994 avec la mise en place par décret présidentiel du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition; xii  Virage de 2007 consacrant la tenue de l’atelier de consensus de Guédévy 1 et la mise en œuvre d’une feuille de route destinée à la création du HCAN et l’élaboration d’un Plan stratégique et d’un Programme national multisectorialisé de nutrition Certains facteurs clés ont induit des changements, les uns sont positifs et les autres sont par contre négatifs. A) Facteurs porteurs de changements positifs Contexte Socio-politique national  Co-responsabilisation du citoyen dans la mise en œuvre des interventions de nutrition  Force exécutoire des décisions des Comités départementaux multidisciplinaires d’alimentation et de nutrition Contexte international  Dévaluation du Franc CFA et Internalisation par la population béninoise du slogan « Consommons local »  Adhésion de l’Etat béninois aux accords et conventions internationaux Environnement technique et financier  Disponibilité des données techniques (statistiques et informationnelles) pour le plaidoyer et la planification  Appuis Techniques et Financiers des Partenaires au Développement B) Facteurs inhibiteurs de progrès ou porteurs de changements négatifs Faiblesse de la Coordination des actions de nutrition/Absence de leadership Absence de pérennisation et de passage à l’échelle des expériences réussies Conclusion La présente étude de cas vient en appui au Gouvernement du Bénin dans sa quête d’aller vers l’émergence économique dans un futur proche car, telle est sa vision. La réalisation de cette vision implique toutefois des exigences au plan macro-économique. L’une de ces exigences et très certainement la plus importante, est l’amélioration du taux de croissance économique (actuellement de l’ordre de 3 à 5 %). Il urge de porter ce taux à deux chiffres pour plus de célérité et d’efficacité dans l’atteinte de la vision. Pour y parvenir, la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP), à travers les axes retenus par le gouvernement, indique la voie. Cependant, une relecture des priorités s’impose dans un contexte où, le pays fait face à la crise financière mondiale et à des ressources très limitées. Un savant dosage des types d’investissements pour les années à venir serait sans doute la porte de sortie, dans une économie à haute intensité de main d’œuvre, essentiellement basée sur l’agriculture et où, 70 % de la population souffre de la pauvreté alimentaire. Dans un tel contexte, il n’est pas étonnant que le double fardeau nutritionnel soit une réalité et que la malnutrition par carence soit la cause majeure de la mortalité infanto juvénile, compromettant ainsi l’aboutissement de l’un des axes prioritaires retenus dans la SCRP et qui devrait servir de socle à la production des richesses et l’amélioration du taux de croissance économique à savoir, le développement du capital humain. xiii Il n’est secret pour personne que la malnutrition demeure le problème de santé publique le plus sérieux de la planète et que le fort taux de retard de croissance et d’insuffisance pondérale en soit la manifestation chez les enfants d’âge préscolaire (la relève du futur). Les personnes adultes en sont également victimes réduisant ainsi leurs capacités physiques et intellectuelles à contribuer au développement du pays. Une faible productivité et un taux de croissance réduit en sont les principales conséquences au niveau économique global. A moins de changer les politiques et les priorités, l’échelle du problème empêchera également le Bénin d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement. Il est pourtant prouvé sans équivoque selon le Consensus de Copenhague de Mai 2004, que des solutions réalisables aux problèmes de la malnutrition existent et qu’elles constituent d’excellents investissements économiques. Malgré ces évidences, la nutrition demeure l’une des priorités d’investissement les plus faibles dans les pays qui en ont le plus besoin comme le Bénin. Cette étude de cas a montré qu’il y a eu trop de rendez-vous et d’opportunités manqués sur le chemin de l’institutionnalisation de la nutrition au Bénin. Il est donc temps d’agir. C’est pourquoi, aujourd’hui, le secteur de la nutrition s’est doté d’une vision arrimée sur celle du Gouvernement et, d’une feuille de route conjointement adoptée par le Gouvernement et la Banque Mondiale. De cette feuille de route en cours d’exécution, deux actions majeures ont été mises en route à savoir: (i) l’institutionnalisation de la politique de nutrition et, (ii) l’élaboration d’un Plan stratégique et d’un Programme national multisectorialisé de nutrition. Recommandations Compte tenu de ce qui précède; l’étude recommande: i. Une célérité dans les étapes en cours et futures devant concourir à l’institutionnalisation de la politique de nutrition. De ce point de vue, notons que le Décret relatif à la création du Haut Conseil de l’Alimentation et de la Nutrition est en cours de signature par le Président de la République; ii. une diligence dans l’élaboration du Plan stratégique et du Programme national multisectorialisé de nutrition; iii. le lancement d’une campagne de plaidoyer en direction du Parlement et des institutions de la République afin de mieux partager la vision du secteur de la nutrition et plaider pour le repositionnement de la nutrition au cœur de la politique de développement du Bénin A cet effet, la proposition de création d’un réseau de Parlementaires pour faire écho à la politique de nutrition, son institutionnalisation et sa mise en œuvre doit être diligemment mûrie et concrétisée; iv. le lancement d’une campagne de plaidoyer en direction de l’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) en vue de profiter du prochain agenda de réalisation des Plan de Développement Communaux pour introduire la nutrition au cœur des priorités de développement des communes. Rappelons que les PDC en cours d’expiration avaient totalement occulté la nutrition; xiv v. le Core Group doit poursuivre ces contacts avec les Partenaires Techniques et Financiers afin de leur expliquer les motivations de l’institutionnalisation de la politique de nutrition et la nécessité d’une coalition pour accompagner le Gouvernement dans la lutte contre la malnutrition au Bénin; vi. le Core Group doit engager des pourparlers avec les Responsables des cellules de communication des Ministères de l’Agriculture, de la Santé, de la Famille, de la Décentralisation, des Enseignements (primaire, secondaire et supérieur) du Développement et de la Prospective, de l’Economie et des Finances, de la Communication et des Nouvelles Technologies de l’Information, en vue d’étudier les stratégies de communication qui aideraient à mieux vulgariser les idéaux de la politique de nutrition et l’opportunité de son repositionnement au cœur des préoccupations de développement. xv PART I – INTRODUCTION JUSTIFICATION La malnutrition demeure l’un des plus importants problèmes de santé publique et de développement de la planète, singulièrement en Afrique au Sud du Sahara où, elle constitue la cause fondamentale de mortalité infanto juvénile. Il est connu de longue date que la malnutrition nuit à la croissance économique et perpétue la pauvreté. En effet, les impacts de la malnutrition sur le développement du cerveau et la capacité du système immunitaire à combattre les maladies affectent les capacités d’apprentissage de l’individu, son niveau de productivité, et ses chances de vaincre la pauvreté. Malheureusement, le lien entre malnutrition, faible croissance économique et pauvreté (alimentaire et globale y compris monétaire) semble avoir très peu d’écho dans les politiques et programmes de développement, malgré les évènements-clés, de ces quinze (15) dernières années, au plan international, à savoir la Conférence Internationale sur la Nutrition, le Sommet Mondial de l’Alimentation et le Sommet du Millénaire pour le Développement. Au Bénin, la malnutrition est encore un problème de développement. Elle tue de façon silencieuse et occasionne d’énormes pertes économiques. Selon une étude (Analyse Profiles) réalisée en janvier 2004 par le Ministère de la Santé avec l’appui de l’Organisation des Etats- Unis pour l’Aide Internationale au Développement, le pays enregistrerait 913 milliards de francs CFA de pertes économiques d’ici à 2013, si rien n’est fondamentalement fait pour inverser la tendance. Le Bénin n’est cependant pas un cas isolé quand l’on sait que près d’un tiers des enfants des pays en développement sont en insuffisance pondérale ou en retard de croissance, et plus de 30 % de la population du monde en développement souffre de déficiences en oligo-éléments. Tout comme dans la plupart des autres pays, d’importants efforts ont été certes déployés par l’Etat béninois à travers les gouvernements successifs avec l’appui de la Communauté internationale mais, force est de constater que ces efforts sont insuffisants, au regard des nombreux défis à relever pour sécuriser les individus et les ménages, au plan alimentaire et nutritionnel. Le constat est que ces pays mettent en œuvre depuis plusieurs années, des programmes d’alimentation et de nutrition mais, ils se sont rarement engagés à les inscrire dans le cadre de politiques portant spécifiquement sur la nutrition, qui les doteraient des conditions institutionnelles, administratives et techniques leur permettant d’avoir un réel impact. L’on s’interroge alors sur comment renforcer d’une part, l’engagement de ces pays pour y parvenir et d’autre part, leurs capacités ainsi que celles de leurs partenaires à concevoir des politiques et programmes solides, efficaces et inscrits dans le long terme. Dès lors, il est crucial de déterminer la nature des contraintes politiques et administratives à l’élaboration de politiques de nutrition. La Banque Mondiale et ses partenaires sont conscients de cette nécessité en même temps que de l’insuffisance des données sur la question. Pour contribuer à combler cette lacune, ils ont décidé de lancer une étude comparative sur l’expérience de quatre pays africains (études de cas), qui ont des profils semblables en termes de problèmes de malnutrition et de culture politique, d’institutions, de programmes et de 1 politiques de nutrition mais qui ont connu des expériences différentes dans la production des résultats. Cette étude définit les conditions de « succès » d’un pays comme l’inscription de la nutrition en tant que priorité dans le programme du gouvernement, avec des « politiques et programmes de nutrition assortis d’un engagement budgétaire et d’une mise en œuvre cohérente et appropriée dans la durée, de manière à ce qu’un certain degré d’institutionnalisation et une réduction durable de la malnutrition soient développés ». Deux pays sont dès lors considérés comme ayant connu un « succès » relatif (le Sénégal et le Madagascar) et deux autres, comme ayant expérimenté le contraire (le Bénin et le Burkina Faso). D’autres pays (comme la Tanzanie) sont également inclus dans l’analyse, en tant que « cas reflets » pour étayer les résultats des études de cas, à partir de la littérature existante sur leur expérience, suffisamment abondante. La présente étude de cas porte sur le Bénin. Utilisant le même cadre conceptuel que les trois autres pays, elle considèrera la période de 1960 (date d’accession à l’indépendance) à 2008 pour retracer la trajectoire de la nutrition en identifiant les « virages » ou moments où les gouvernements ont incorporé la question de la nutrition dans leur programme, ainsi que les facteurs qui ont contribué à cette évolution. Elle a pour objectif d’alimenter l’étude comparative qui vise à définir un cadre de référence permettant de comprendre les facteurs institutionnels, politiques et organisationnels qui ont amené les gouvernements à s’engager dans la prise en charge de la nutrition sur un plus long terme. BUT ET OBJECTIFS Le but premier de l’étude comparative est de « promouvoir et soutenir plus efficacement un plus haut niveau d’engagement des pays concernés en faveur des politiques et programmes de nutrition ». Son objectif global vise à « faire naître une compréhension des facteurs associés au renforcement de l’engagement des gouvernements vis-à-vis du type de réformes où l’action en faveur de la nutrition joue un rôle central dans le développement, et vis-à-vis du soutien permanent et de l’institutionnalisation de ces actions et politiques ». Cette information aidera à faire des recommandations étayées par des faits sur la meilleure façon de soutenir les gouvernements pour que la nutrition figure à part entière dans leur programme de développement. Les objectifs spécifiques consistent à:  « Identifier et documenter les facteurs associés aux changements progressifs, à la stagnation ou au déclin: (i) en inscrivant la nutrition dans les programmes gouvernementaux; (ii) en fournissant les conditions institutionnelles de soutien d’un engagement dans la durée en faveur des politiques de nutrition; et (iii) en réduisant le fardeau humain et économique de la malnutrition;  Générer un cadre conceptuel qui identifie les facteurs clés de succès/échec et leurs relations, afin de mieux soutenir les pays à prendre le type de décisions qui mènera à la réussite et à l’institutionnalisation des moyens de traiter les problèmes de nutrition». 2 METHODOLOGIE Conformément au cadre conceptuel défini par la Banque, l’étude de cas adopte une perspective historique qui combine: (i) une approche diachronique qui suit l’évolution des programmes et politiques de nutrition à travers le temps pour « reconstituer » la trajectoire de la prise en charge de la nutrition et identifier ses moments de progrès et/ou de déclin; (ii) une approche synchronique qui met en relation les évènements survenus à la même époque, de façon à cerner les facteurs politiques, institutionnels et/ou organisationnels ayant produit les « virages » identifiés. Pour ce faire, elle a eu recours à des techniques qualitatives de collecte et d’analyse des données. Elle s’est appuyée sur une revue de la documentation disponible sur la nutrition, notamment les archives des institutions impliquées, les rapports, documents de projets, communications, politiques et stratégies, études, aide-mémoire, conventions, textes juridiques, etc. sur le sujet. Elle a pris également en considération les résultats d’interviews approfondies menées auprès de personnes ressources et autres informateurs clés rencontrées dans différentes localités, structures ou institutions nationales et internationales du pays. Ces personnes sont des acteurs directs ou indirects de l’histoire de la nutrition au Bénin. Certains de ces acteurs sont encore en activité, continuant d’animer la vie du secteur de la nutrition alors que d’autres sont actuellement à la retraite mais constituent la mémoire des grands évènements ayant marqué la trajectoire de la nutrition au Bénin. Globalement, ces acteurs appartiennent ou ont œuvré dans (i) le secteur public (ministères sectoriels comme le Développement rural, la Santé, les Affaires sociales); (ii) le monde académique (écoles primaires et secondaires ou facultés et écoles spécialisées des universités); (iii) la société civile (ONG nationales et internationales, organisations professionnelles oeuvrant dans l’alimentation et la nutrition) et, (iv) la sphère des Partenaires au développement (Système des Nations Unies, Coopérations bi et/ou multilatérales…). Cette première série d’entrevues s’est déroulée en Octobre – Novembre 2007. Elle a été complétée par des visites de terrain et d’autres interviews plus spécifiques en septembre et octobre 2008. Dans le but de compléter et d’approfondir les informations disponibles, les visites de terrain ont été effectuées à Pabégou (dans la Donga) et à la DANA à Porto-Novo. Des investigations ont été faites dans ses localités pour apprécier ce qui est resté des deux premiers centres horticoles (de Pabégou et de Ouando), des centres de réhabilitation nutritionnelle d’enfants malnutris installés dans certaines communes à risque, des projets et programmes de nutrition développés avec l’appui des partenaires techniques et financiers pour la promotion des bonnes pratiques nutritionnelles et la lutte contre l’insécurité alimentaire et nutritionnelle dans les communautés de base. C’était également une opportunité pour recueillir les impressions et la vision des acteurs et des Responsables des collectivités locales d’aujourd’hui face au problème de la nutrition. Des personnalités clés ont été ensuite approchées pour un sondage d’opinions. il s’agit de députés à l’Assemblée Nationale du Bénin et des membres du Conseil Economique et Social, des décideurs et planificateurs de la Direction Générale du Budget du Ministère de l’Economie et des Finances, de la Direction Générale des Politiques de Développement du Ministère de la Prospective, du Développement et de l’Evaluation de l’Action Publique et d’un certain nombre de partenaires stratégiques pour le sous secteur de la nutrition à savoir: l’Office National d’Appui à la Sécurité Alimentaire (ONASA), Le Département de Nutrition et Sciences Agro-alimentaires (DNSA) de la Faculté des Sciences Agronomiques de l’Université d’Abomey – Calavi; de l’Institut Régional de Santé Publique de Ouidah; du Catholic Refiel Services (CRS / Cathwell); de l’UNICEF, de la FAO; de la Banque Mondiale; du PNUD; de l’ONG Plan International Bénin 3 et de l’ONG CARE International Bénin. Le guide utilisé par la consultation lors de la collecte et de l’analyse des données, est celui proposé par la consultante internationale de la Banque, Coordonnatrice du processus. Il est annexé au présent rapport. Les limites de l’étude sont en relation avec les difficultés de rassembler des données exhaustives sur l’histoire de la nutrition au Bénin, en raison de leur éparpillement et parfois de l’incomplétude ou de leur inexistence, témoignant ainsi du peu de priorité accordée à la politique de nutrition et de la nécessité d’établir une base de données en la matière, pour constituer une mémoire institutionnelle. De ce fait, l’étude a également été confrontée à d’énormes difficultés pour obtenir certaines informations telles que les allocations budgétaires au secteur de la nutrition (l’on a souvent que les allocations budgétaires globales aux secteurs sociaux: santé et nutrition, éducation, eau potable et assainissement, etc.). De plus, compte tenu du fait que les projets et programmes d’alimentation et de nutrition sont presque exclusivement financés par les partenaires techniques et financiers, peu de traces existent dans les administrations sur le montant des investissements, les rapports financiers faisant quasiment défaut. STRUCTURE DU RAPPORT Le rapport est structuré en sept (7) parties. L’introduction en constitue la toute première. La seconde partie traite du contexte, donnant une idée de la situation globale au plan géographique et sociodémographique du pays puis fait un aperçu sur l’état de pauvreté de la population. La troisième partie aborde la situation nutritionnelle et la problématique de la malnutrition. en passant en revue les conditions socio-politiques dans lesquelles les projets et programmes de nutrition ont évolué. La quatrième partie reconstitue la trajectoire de la nutrition au Bénin tout en mettant en exergue, les discours dominants des élites politiques et des communautés à la base.. Elle évalue le niveau d’engagement du gouvernement dans le secteur de la nutrition, analyse la cohérence des actions posées avec les discours dominants et les indicateurs disponibles, pour chacune des périodes identifiées. La cinquième partie met un accent sur les « virages » qui ont jalonné l’histoire de la politique de nutrition au Bénin alors que la sixième partie analyse les facteurs qui ont induit les changements. La septième partie est la conclusion et les recommandations. 4 PART II – CONTEXTE CONTEXTE DU PAYS La République du Bénin est un pays entièrement situé dans la zone intertropicale entre l’équateur et le Tropique du Cancer, entre les parallèles 6°30‘ et 12°30’ de latitude Nord d’une part, et le méridien 1° et 3°40’ de longitude Est, d’autre part. Elle fait partie de l’Afrique Occidentale. D’une superficie de 114 763 kilomètres carrés, il est délimité au Sud par l’Océan Atlantique, à l’Ouest par le Togo, au Nord par le Burkina Faso et le Niger et à l’Est par le Nigeria. Le réseau hydrographique se compose de nombreux cours d’eau qui prennent naissance pour la plupart dans le massif de l’Atacora et qui alimentent trois bassins: celui du Niger vers le Nord-Est, celui de la Volta vers le Nord-Ouest et le bassin côtier du Bénin vers le Sud. L’essentiel du bassin côtier est constitué de l’Ouémé, le plus grand fleuve du pays (510 km) et de ses affluents dont les principaux sont l’Okpara et le Zou. Les cours d’eau du Bénin présentent un régime tropical avec une crue pendant la saison pluvieuse de juillet à octobre et l’étiage avec la fin du mois d’avril. La zone côtière est caractérisée par une succession de lacs et de lagunes séparés de la mer par un étroit cordon littoral. Elle s’étend sur 125 km de long et sur 4 km en moyenne de large. De par sa situation dans la zone intertropicale, le Bénin présente un climat chaud et humide; les températures sont constamment élevées avec une moyenne de 25°C pour l’ensemble du pays. C’est en mars qu’elles sont les plus élevées et en août qu’elles sont les plus basses. La variabilité des températures est plus importante dans le Nord que dans les régions côtières. Le couvert végétal est peu varié. On distingue deux types de végétation dont le premier est la végétation dégradée du Sud qui s’étend de la côte jusqu’à la latitude de Setto dans le Zou avec par endroits des îlots de forêts, des savanes arborées, une mosaïque de cultures et de jachères, des zones inondées portant des formations marécageuses comme les prairies aquatiques et des forêts marécageuses ainsi que des mangroves, là où prédominent les eaux saumâtres. Le deuxième type est la végétation des régions soudanaises au nord du bassin sédimentaire jusqu’à la latitude de Kandi avec une savane arborée dominée par le néré, le karité, le caëcédrat, le baobab, le kapokier etc. Cette savane est entrecoupée de réserves et de forêts classées. Sur les bordures soudano sahélienne, on rencontre une savane arborée arbustive avec des épineux et des rôniers. Le long des cours d’eau se développent également des forêts galeries et des plantations de teck, d’anacardiers, de manguiers etc. Sur le plan administratif, le Bénin compte 12 départements, 77 communes dont trois à statut particulier (Cotonou, Porto-Novo et Parakou). Les 77 communes sont subdivisées en 546 arrondissements et 3743 villages et quartiers de villes. Au plan démographique et économique, le troisième recensement de la population et de l’habitat a dénombré 6 967 914 habitants dont 51,5 % de sexe féminin (les femmes en âge de procréer 15 – 49 ans constituent 45,9 % de la population féminine totale), 3,5% d’enfants de moins d’un an et 17,4% d’enfants de moins de 5 ans. L’espérance de vie à la naissance était de 59,2 ans, légèrement plus élevé pour les femmes (61,25 ans) que pour les hommes (57,18 ans). Selon le graphique 1, la population du Bénin est très jeune (46,8% de moins de 15 ans). Le taux d’accroissement est de 3,25 % et est très élevé par rapport à la moyenne du groupe des pays les moins avancés. La population du Bénin se caractérise par environ une cinquantaine d’ethnies réparties sur des aires géographiques bien déterminées. Les Fon, les Adja, les Yoruba, les Bariba constituent les groupes ethniques les plus importants numériquement. 5 Graphique 1: Pyramide des âges selon le recensement de 2002 94 &+ 90-94 Masculin 85-89 Féminin 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 Source: RGPH3, 2002 5-9 0-4 Cette population est inégalement répartie sur le territoire national. On observe de fortes 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 densités dans le sud qui s’expliquent par la présence des grandes villes, la proximité de L’océan et la qualité des terres plus propices à l’agriculture. La taille moyenne des ménages est estimée à 5 personnes en moyenne au niveau du Bénin. L’âge au premier mariage est de 26,4 ans en moyenne pour les hommes contre 19,9 pour les femmes. Les projections démographiques situent la population béninoise à 6973905 habitants en 2003. Le taux d’urbanisation était de 39% en 2002 contre 33% en 1992. L’activité économique dominante dans le pays est l’agriculture; elle occupe 47,1% de la population active. Les principales cultures vivrières pratiquées sont le maïs, l’igname, le manioc, le haricot, le sorgho et le mil. Les produits d’exportation sont le coton, l’arachide, les palmistes, l’huile de palme etc. Le secteur secondaire (l’industrie) contribue pour 13% au produit intérieur brut contre 54,5% pour le secteur tertiaire et 32,4% pour le secteur primaire. Nul doute, cet environnement physique, démographique et économique a une influence sur les conditions de vie des ménages voire la pauvreté et partant sur l’état nutritionnel des populations. ETAT DE PAUVRETE Les concepts de malnutrition, de pauvreté et les relations qui les lient, ont fait ces dernières années, l’objet de débats récurrents au plan international. L’enjeu est important puisqu’il concerne une fraction significative de la population mondiale et implique des politiques et programmes d’intervention très coûteux. D’un point de vue conceptuel, le phénomène de la pauvreté peut être abordé de différentes manières. Cela vient du fait que, la pauvreté présente de nombreuses dimensions (monétaire, manque dans les besoins fondamentaux, aspects sociaux et psychologiques, etc.) dont il faut souvent articuler et hiérarchiser les caractéristiques spécifiques. De plus, elle prend des formes différentes (insuffisance de ressources, précarité des conditions de vie, exclusion sociale) à travers les pays et les époques générant alors autant de catégories de population différentes 6 que l’on continue pourtant à désigner sous le terme unique et générique de pauvres. Ainsi, d'une approche purement physiologique, on est passé par étapes successives à une appréhension plus globale, qui tient compte du fait que les besoins individuels et l'intégration à la société ne dépendent pas uniquement d'un niveau de consommation alimentaire assurant la survie biologique. De façon générale, on distingue dans la littérature, trois grandes formes de pauvreté. Premièrement, une pauvreté monétaire « ou de revenu », qui résulte d’une insuffisance de ressources et qui se traduit par une consommation insuffisante. Deuxièmement, une pauvreté des conditions de vie ou « d’existence » (Herpin et Verger 1997) qui fait que l’on a du mal à satisfaire un certain nombre de besoins fondamentaux. Enfin, une pauvreté de potentialités ou de « capacités » qui fait que l’on ne peut engendrer le capital minimal (humain, social, physique, etc.) qu’il est nécessaire de posséder pour vivre, ou fonctionner, normalement dans une société donnée. Cette dernière notion récemment développée (Sen 1993) fournit la justification théorique aux rapports annuels sur le développement humain publiés actuellement dans nombre de pays en développement, avec l’appui du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Graphique 2: Incidence des différentes formes de la pauvreté Ampleur des différentes formes de pauvreté au Bénin Pauvreté subjective 53,60% Pauvreté_patrimoine 47,90% Pauvreté d’existence 52,20% Pauvreté non 40,20% monétaire Pauvreté monétaire 37,40% 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 Incidence Aperçu sur la pauvreté au plan national: prédominance de la pauvreté non monétaire Selon l’approche objective, l’incidence de la pauvreté monétaire est estimée à 37,4% en 2006, ce qui signifie qu’environ deux personnes sur cinq vivent en dessous du minimum vital au Bénin. La pauvreté non monétaire appréciée à partir d’un indice composite qui est une combinaison linéaire des 19 variables dichotomiques de conditions de vie et de patrimoine ou actifs du ménage révèle que 40,2% de la population béninoise est pauvre en terme de condition d’existence et de patrimoine. En considérant, distinctement les conditions de vie et les actifs du ménage, il ressort que la proportion de ménages pauvres est estimée respectivement à 52,2% et 47,9%. On note ainsi, qu’une frange importante de la population béninoise subit de nombreuses privations en terme de conditions d’existence et du patrimoine. 7 Ces résultats montrent ainsi, la prédominance de la pauvreté non monétaire, en particulier celle relative aux conditions d’existence. A priori, ce constat suggère la nécessité d’avoir non seulement un regard différencié sur les formes de pauvreté mais surtout d’orienter les mesures de politiques sur l’amélioration effective et durable des conditions de vie matérielles des ménages pauvres. Ces résultats sont corroborés par l’appréciation que les individus se font de leur condition de vie. En effet, selon l’approche subjective, 53,6% de la population béninoise estime vivre difficilement. Une analyse rigoureuse et pertinente des relations entre les différentes formes de pauvreté (complémentarité ou substituabilité) permet de situer davantage du point de vue opérationnel, les interactions entre les formes de pauvreté les plus accentuées. Pauvreté et milieu de résidence: urbain – rural: Une analyse de ces différentes formes de pauvreté suivant les milieux de résidence montre que la pauvreté est un phénomène qui sévit plus en milieu rural. Quelle que soit la forme de pauvreté considérée, plus de 39 % des personnes vivant en milieu rural sont pauvres. La pauvreté vue sous l’angle des conditions d’existence montre que près de 70 % de la population rurale est touchée par la pauvreté. Cette proportion est d’environ 25% pour le milieu urbain. Ainsi, l’expression du degré de privation ou du manque ressentie par les ménages, et donc, leur aspiration à de meilleures conditions de vie et à la possession d’actifs doit être fortement prise en compte par les autorités centrales et décentralisées dans la formulation des mesures de politiques (programmes /projets) qui leur sont destinées. Graphique 3: Incidence des différentes formes de la pauvreté selon les milieux de résidence (urbain - rural) Ampleur des différentes formes de la pauvreté selon les milieux de résidence. Pauvreté subjective 53,40% 54,00% Pauvreté_patrimoine 57,60% 32,70% Pauvreté d’existence 69,70% 24,60% Pauvreté non 54,20% monétaire 18,00% Pauvreté monétaire 38,82% 35,04% 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Incidence Urbain rural 8 Pauvreté selon le department: Vu sous l’angle monétaire les départements du Couffo et de l’Alibori sont les deux départements les plus pauvres du Bénin avec une incidence respective estimée à 40,6% et 43%. A l’opposé, les deux départements les moins pauvres sont l’Atacora Par rapport à la pauvreté non monétaire (conditions de vie et de patrimoine ou actifs du et le Littoral avec une incidence respective de 32,40% et 30,4%. Les départements économiquement viables que sont l’Atlantique et l’Ouémé affichent respectivement une incidence plus élevée de 1,2 et 1,3 que le Littoral. Par rapport à la pauvreté non monétaire (conditions de vie et de patrimoine ou actifs du ménage), c’est l’Atacora qui est le plus touché avec 72% de la population. Il est suivi de près par le département du Mono, avec un taux de 59,5%. Les départements les moins touchés sont le Littoral et l’Ouémé, avec des taux respectifs de 0,4% et 27,3%. Il s’en suit globalement que le département le moins pauvre suivant le critère objectif est le Littoral. L’Atacora, s’affiche comme étant le département le plus pauvre sur le plan non monétaire. En ce qui concerne la pauvreté subjective, c’est dans le département de l’Alibori qu’une frange importante de la population a exprimé une perception négative sur leurs conditions de vie, bien qu’il constitue la boucle du coton au Bénin. En particulier, la situation de ce département mérite d’être approfondie afin de capter les facteurs explicatifs d’une pareille situation. Tableau 1: Différentes formes de pauvreté selons les départements au Benin *Forme de pauvrete: PM PNM PCV PA PS Département : 0,530 0,757 0,563 0,849 Alibori 0,430 Atacora 0,324 0,720 0,833 0,645 0,475 Atlantique 0,396 0,349 0,434 0,482 0,513 Borgou 0,392 0,454 0,617 0,441 0,737 Collines 0,361 0,378 0,590 0,502 0,506 Couffo 0,406 0,473 0,580 0,537 0,432 Donga 0,360 0,317 0,499 0,373 0,469 Littoral 0,304 0,004 0,013 0,157 0,566 Mono 0,372 0,595 0,661 0,626 0,568 Ouémé 0,365 0,273 0,359 0,469 0,399 Plateau 0,402 0,481 0,630 0,536 0,495 Zou 0,375 0,451 0,552 0,514 0,457 Source: INSAE, 2006 * PM: Pauvreté monétaire; PNM: Pauvreté non monétaire; PCV: Pauvreté des conditions de vie; PA: Pauvreté des actifs; PS: Pauvreté subjective Pauvreté au niveau Communal:A l’échelle communale, la pauvreté apparaît plus accentuée dans les communes de Banikoara et de Gogounou (département de l’Alibori). Elle s’illustre par une incidence respective estimée à 56% et 52%. Ainsi, dans ces deux communes, plus de 9 la moitié de la population vit en dessous du seuil de pauvreté. Les deux communes les moins pauvres sont respectivement Adjarra et Cobly avec une incidence de 22,17% et 24,16%. Pour les communes à statut particulier que sont Cotonou, Parakou et Porto-Novo, l’incidence est respectivement estimée à 30,38% 37,21% et 35,22%. Mentionnons que sur les soixante dix sept (77) communes que compte le Bénin, trente neuf (39) présentent une incidence de la pauvreté supérieure à la moyenne nationale (37,4%). Ces résultats inquiétants informent sur l’acuité de la pauvreté dans certaines des communes et la nécessité de favoriser une décentralisation capable d’aider les communautés à la base à trouver les moyens nécessaires pour mener une lutte efficace contre la pauvreté. Tableau 2: Indices de pauvreté monétaire selon la taille du ménage P0 P1 P2 (P1/P0) Moins de 3 personnes 9,80 3,10 1,54 31,64 3 à 4 personnes 23,54 6,70 3,00 28,48 5 à 7 personnes 38,16 11,33 4,93 29,68 8 personnes et plus 50,13 16,72 8,28 33,35 Pauvreté et taille du ménage, une relation croissante: Les résultats montrent que la pauvreté monétaire des ménages a augmenté proportionnellement à leur taille. Les ménages de plus de 8 personnes affichent des incidences de pauvreté cinq fois plus élevées que ceux de moins de 3 personnes dans l’ensemble des deux milieux. Ainsi, ils confirment le caractère réducteur du bien-être par la taille et la composition du ménage. Le constat est à peu près le même en ce qui concerne la pauvreté d’existence ou des conditions de vie. En général, elle augmente avec la taille des ménages. Les ménages de 5 à 7 personnes affichent une incidence de pauvreté 1,07 fois plus élevée que celle des ménages de taille réduite. On note cependant qu’il y a plus d’inégalités parmi les ménages pauvres de taille inférieure à 5 en comparaison avec leurs homologues de taille plus élevée. Graphique 4: Incidence (P0) et severite (P2) de pauvrete d’existence selon la taille du menage 0.45 0.4 0.35 0.3 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0 Moins de 3 personnes 3 à 4 personnes 5 à 7 personnes 8 personnes et plus P0 P2 Pauvreté et niveau d’instruction: une relation décroissante:D’une façon générale, la pauvreté monétaire diminue avec le niveau d’instruction en raison notamment du fait que la détention d’un stock de capital humain important procure à l’individu des capacités pouvant contribuer à l’amélioration de son niveau de vie (Sen, 1987). Ainsi, les ménages dont le chef n’a aucun 10 niveau d’instruction comptent 1,20 fois plus de pauvres que dans ceux dont le chef n’a que le niveau du primaire. Ce rapport est de 1,47 lorsqu’il s’agit des ménages dont le chef est du niveau secondaire et de 3,18 pour le niveau supérieur. Ces écarts s’expliquent par le fait que le niveau d’instruction est positivement corrélé avec le niveau de vie. Tableau 3: Indices de la pauvreté monétaire selon le niveau d’instruction du chef de ménage P0 P1 P2 (P1/P0) Aucun 42,58 13,77 6,52 32,33 Primaire 35,20 10,56 4,78 30,00 Secondaire 29,01 7,90 3,48 27,22 Supérieur 13,39 4,85 2,56 36,25 On observe également que la pauvreté d’existence diminue avec le niveau d’instruction du chef de ménage. Ainsi, les ménages dont le chef n’a aucun niveau d’instruction comptent 1,98 fois plus de pauvres que dans ceux dont le chef n’a que le niveau du primaire. Ce rapport est de 6,02 lorsqu’il s’agit des ménages dont le chef est du niveau secondaire et de 134,5 pour le niveau supérieur. Ces grands écarts traduisent la corrélation positive entre le niveau d’instruction et le niveau de vie. Graphique 5: Incidence (P0) et severite de pauvrete d’existence selon le niveau d’instruction du chef de menage 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 Aucun Primaire Secondaire Supérieur P0 P2 Pauvreté et âge du chef de ménage: une relation croissante:Les données récentes (EMICoV, 2006) indiquent que la pauvreté monétaire augmente proportionnellement à l’âge du chef de ménage. En effet, comparés aux ménages dirigés par les jeunes de moins de 25 ans, les ménages dirigés par les personnes âgées d’au moins 60 ans sont les plus pauvres. 11 Tableau 4: Indices de la pauvreté selon l’âge du chef de ménage P0 P1 P2 (P1/P0) moins de 25 ans 21,74 6,46 3,34 29,71 [25-35[ 33,89 10,14 4,53 29,93 [35-45[ 38,60 12,04 5,67 31,18 [45-60[ 38,93 12,45 5,89 31,98 60 ans et plus 40,82 12,81 5,94 31,38 Pauvreté d’existence et genre: L’effet du sexe du chef de ménage est moins marqué sur la pauvreté d’existence en 2006; les ménages dirigés par les femmes comptent moins de pauvres que ceux dirigés par les hommes: l’incidence de pauvreté non monétaire est de 40,7% dans les ménages dirigés par les hommes, contre 38,7% dans ceux dirigés par les femmes. Dans ceux-ci le phénomène est plus intense et plus sévère: l’intensité de pauvreté (P1/P0) y représente 46,8% du seuil de pauvreté contre 45,2% dans les ménages dirigés par les hommes. Quant à la sévérité, elle y est 1,01 fois plus élevée en comparaison à celle des ménages dirigés par les hommes. PROFIL DE PAUVRETE NON MONETAIRE Lorsque les ménages tiennent compte de leur niveau de vie et de celui de leur localité, on note que 36,47% d’entre eux se classent parmi les 20% les plus pauvres et 41,26% parmi les 20% moyennement pauvres contre 3,04% et 0,59% respectivement parmi les 20% moyennement riches et plus riches. Comme la pauvreté d’existence, la pauvreté subjective présente aussi un caractère rural et touche davantage les ménages dirigés par les femmes que ceux dirigés par les hommes: les ménages ruraux se considèrent en proportion plus pauvres que ceux du milieu urbain (80% contre 74%); les ménages dirigés par les femmes considèrent qu’ils sont 1,09 fois plus pauvres que ceux dirigés par les hommes (l’incidence de pauvreté est de 76,2% pour ceux-ci contre 82,7% pour ceux dirigés par les femmes). Comme pour l’appréciation du niveau de vie, l’influence du niveau d’instruction se ressent: respectivement 81,2% et 79,3% des ménages dont le chef n’a aucun niveau d’instruction ou a le niveau du cours primaire se classent comme pauvres contre 45,0% pour ceux ayant le niveau du supérieur. La relation entre la pauvreté subjective et l’âge, est généralement croissante avec une inflexion pour les 45-59 ans (cf tableau5). Les ménages qui se sont classés parmi les 20% les plus pauvres estiment en grande majorité (76,7%) qu’ils vivent difficilement. Ils sont en proportion de 20% à indiquer que ça va. Ceux qui se sont classés parmi les 20% moyennement pauvres éprouvent une certaine satisfaction par rapport à leur situation; ils sont près de 2 sur 5 à estimer vivre difficilement (cf graphique 6). Il se dégage de tout ce qui précède que les conditions de vie des ménages béninois restent assez précaires et préoccupantes. L’incidence de pauvreté la plus faible est d’environ 40% au plan national et concerne l’aspect monétaire du phénomène. L’on constate à regret que cette 12 forme de pauvreté a connu un accroissement substantiel ces dernières années passant de 28,9% en 2002 à 37,4% en 2006. Tableau 5: Répartition des ménages selon les quintiles de niveau de vie subjectif et les caractéristiques socio-démographiques du chef de ménage (en % ligne) Quintiles de niveau de vie subjectif 20% les 20% 20% plus moyennem 20% au moyenneme 20% les pauvres ent pauvre milieu nt riches plus riches Milieu de résidence Urbain 28.9 45.4 22.5 2.8 0.5 Rural 41.6 38.5 16.1 3.2 0.7 Sexe du chef de ménage Masculin 34.10 42.15 19.80 3.33 0.62 Féminin 44.63 38.11 14.77 2.00 0.49 Niveau d'instruction du chef de ménage Aucun 43.0 38.2 15.4 2.8 0.7 Primaire 34.7 44.6 18.2 2.2 0.3 Secondaire 22.8 47.3 25.4 4.0 0.5 Supérieur 8.5 36.5 44.2 9.2 1.7 Age du chef de ménage Moins de 25 ans 37.6 39.0 19.8 2.6 1.0 [25;35[ 33.6 43.9 19.3 2.8 0.5 [35;45[ 34.0 43.6 18.7 3.0 0.7 [45;60[ 36.3 39.5 20.0 3.6 0.6 60 ans et plus 43.8 37.2 15.6 3.0 0.5 Ensemble 36.46 41.25 18.67 3.03 0.59 Si entre la pauvreté d’existence ou des conditions de vie et d’une manière générale la pauvreté non monétaire et la malnutrition le lien est très tangible compte tenu du fait que l’état nutritionnel des enfants de moins de 5 ans constitue l’une des composantes de l’indice de pauvreté humaine, les derniers résultats de l’EMICoV et de l’EDS, 2006 indiquent qu’il existe une forte corrélation entre pauvreté monétaire et malnutrition, notamment sa forme chronique qu’est le retard de croissance staturale. En effet, selon ces données, il y a une relation forte entre l’incidence de la pauvreté monétaire (P0) et l’indice « Taille - âge ». Le graphique 7 montre que le classement des départements obtenu avec l’incidence de la pauvreté monétaire est pratiquement le même avec celui obtenu avec l’incidence du retard de croissance staturale. 13 Graphique 6: Répartition de la population selon leur appréciation du niveau et le quintile du niveau de vie subjectif 100 90 80 70 60 50 En % 40 30 20 10 0 20% les plus pauvres 20% moyennement 20% au milieu 20% moyennement 20% les plus riches pauvre riches Vivent bien Ca va à peu près ça va mais il fautfaire attention Vivent difficilement Graphique 7: Niveau comparé de l’incidence de la pauvreté monétaire (P0) et de l’incidence du retard de croissance staturale (T/A -2ET) au niveau départemental Alibori 100 Zou Atacora Plateau 50 Atlantique P0 Ouémé 0 Borgou T/A -2ET Mono Collines Littoral Couffo Donga Les deux toiles sont semblables et presque superposables. Il est donc possible d’identifier à travers les données de l’EMICoV et de l’EDS, les poches de pauvreté à partir de l’indice « taille pour âge ». De ce point de vue la déliquescence des conditions de vie et l’aggravation de la pauvreté des ménages ne peut que se déteindre sur la situation nutritionnelle au Bénin. 14 PART III - SITUATION NUTRITIONNELLE ET PROBLEMATIQUE DE LA MALNUTRITION AU BENIN Il existe une relation étroite, entre la situation économique d’un pays et son taux moyen de malnutrition. Il ne faut cependant pas tomber dans le piège des fausses perceptions comme celle portant à faire croire que seuls des programmes de lutte contre la pauvreté avec pour effet l’amélioration de l’économie sont à même de faire reculer la malnutrition. Dans ce registre, la malnutrition serait due simplement au manque d’aliments. Le Consensus de Copenhague et le Rapport de la Banque Mondiale intitulé "Replacer la nutrition au cœur du développement" montrent clairement que le modèle causal n’est pas si simple que cela et qu’il y a beaucoup d’autres facteurs, souvent plus importants, qui jouent sur l’état nutritionnel des ménages. Une autre fausse perception est que l’état nutritionnel ne s’améliorerait qu’avec l’accroissement des revenus. En réalité, l’on constate parmi les plus pauvres qu’un pourcentage important d’enfants est nutritionnellement bien portant, alors que parmi les plus riches, un pourcentage considérable d’enfants est malnutri. Par ailleurs, des pays n’arriveraient pas à porter les programmes de nutrition qui ont réussi à l’échelle à cause des ressources limitées. La réalité est différente; car plusieurs pays pauvres ont étendu leurs programmes de nutrition et ont réussi à faire baisser le taux de malnutrition. Enfin, la nutrition est perçue comme un domaine plutôt social sans liens avec le développement économique pur et dur. Ce qui est totalement erroné puisqu’au contraire, le rapport montre que la nutrition est un facteur déterminant du développement économique d’un pays et les investissements qui y sont consacrés améliorent de 2 à 3% son Produit Intérieur Brut. Il vient donc de ce qui précède que la lutte contre la malnutrition favorise même le développement. Le Bénin devrait alors en faire son leitmotiv. EVOLUTION DE L’ETAT NUTRITIONNEL DES POPULATIONS BENINOISES ET FACTEURS ASSOCIES La malnutrition par carence ou par excès, résultante première de régimes alimentaires inappropriés et/ou de problèmes de santé, conduit successivement à des retards de croissance intra-utérins et à une proportion élevée d’enfants de faible poids de naissance; à des insuffisances de croissance pondérale et staturale et à un excès de mortalité chez les jeunes enfants; à des retards de développement chez les grands enfants et les adolescents (capacités physiques et mentales, maturation sexuelle); à de la maigreur chez les adultes. Le rendement physique et l’attention des travailleurs, les activités familiales des femmes et les activités sociales de tous peuvent être en partie compromis (FAO et OMS, 1992). Il n’existe pas d’indicateur unique de l’état nutritionnel en soi; on utilise donc des mesures approchées, qui renseignent sur l’état nutritionnel via son application dans les différents processus ou fonctions physiologiques: taux de nutriments ou de produits biologiques associés (hémoglobine par exemple), croissance, composition corporelle, niveau de capacité physique, mentale ou immunitaire. Si certaines de ces mesures restent assez complexes et encore peu utilisées en dehors d’enquêtes à des fins de recherche, par chance l’on dispose de mesures 15 anthropométriques relativement simples à réaliser (OMS, 1995). Ces mesures reflètent de façon synthétique l’évolution nutritionnelle des individus et sont de plus en plus disponibles à l’échelle des populations où, elles sont largement utilisées par la plupart des services de nutrition et de santé pour des études sur les conditions de vie des ménages ou des enquêtes démographiques et de santé. Chez les jeunes enfants, l’on distingue classiquement trois indices basés sur le poids, la taille et l’âge, à savoir: le « poids-pour-taille », qui apprécie le degré de maigreur; la « taille-pour- âge » qui apprécie le retard de croissance staturale et enfin le « poids-pour-âge » qui représente une combinaison des deux premiers. Ces indices s’expriment en z-score par rapport à une courbe de référence internationale unique, ajustée pour l’âge et le sexe, car on considère que tous les enfants dans le monde ont un potentiel de croissance identique. Le seuil des valeurs anormales est fixé à -2 z-score. La maigreur chez un enfant peut augmenter ou diminuer rapidement en fonction de l’état de santé ou de la quantité d’aliments ingérés; ainsi dans une population, l’augmentation de la prévalence de maigreur va refléter de manière sensible et rapide l’évolution de la situation nutritionnelle du groupe (phénomène de saisonnalité par exemple) Mais les variations sur le long terme sont plus difficiles à interpréter en l’absence de séries continues. Le retard de croissance staturale, qui s’installe précocement, est progressif, cumulatif, et ne diminue que lentement; il peut persister au cours de toute l’enfance et de l’adolescence jusqu’à l’âge adulte. Les raisons précises en sont encore mal connues et variables. Il peut s’agir de déficit chronique en énergie alimentaire, divers micronutriments et de certains acides aminés, ou encore de l’influence des infections chroniques. Ces raisons diffèrent sans doute d’un endroit à un autre. En revanche, il est clair que les variations suivent assez bien les modifications des circonstances de vie en général. Ainsi, dans une population, une augmentation de prévalence indique une dégradation chronique de la variété de l’alimentation, des soins médicaux, de l’hygiène de l’habitat, du climat familial (psycho-social ou affectif). Bref Aperçu sur l’Appréciation de l’Evolution de l’Etat Nutritionnel des Communautés Béninoises avant la mise en route des Enquêtes Démographiques et de Santé au Bénin Avant le début des années 80, très peu d’études à envergure nationale ont été menées au Dahomey (actuel Bénin) sur le plan alimentaire et nutritionnel, pour apprécier l’état de nutrition des ménages des villes et campagnes. Des investigations très localisées ont été pour des raisons diverses, menées en prélude parfois à des interventions circonscrites dans le temps et dans l’espace. Ce fut le cas au Nord du pays en 1936 où, ces investigations ont permis d’identifier pour la première fois le goitre endémique. Des études complémentaires y ont été ensuite conduites en 1983 puis en 1994 et ont conclu à un taux total de goitre de 19% avec des disparités selon les localités (4 à 43 %) et une iodurie médiane de 40 µg/l (OMS/UNICEF/MI/ICCIDD (1996)). Comme mesure, il y a eu la mise en place par le Gouvernement avec l’appui de l’UNICEF, de la Stratégie d’Iodation Universelle du Sel. Cette stratégie a été si efficace que cinq (5) ans après, l’évaluation qui en a été faite a montré des avancées notables dans l’élimination des Troubles Dus à la Carence en Iode (TDCI) au Bénin. En effet, avec un taux total de goitre de 3,7% en 2001, les TDCI ne constituent plus un problème de santé publique grâce à la stratégie d’iodation universelle du sel. Quant à la carence en vitamine A, la partie septentrionale du pays était soupçonnée à 16 risque d’avitaminose A mais cette présomption était peu documentée. La seule étude souvent évoquée pour justifier cette présomption est celle réalisée par la DANA en 1985 dans la commune de Matéri (Département de l’Atacora). Cette enquête avait révélé que 8% des enfants d’âge préscolaire souffraient d’hypovitaminose A clinique. Comme mesure, la DANA avec l’appui du Groupe Laïcs Tiers Monde (une ONG italienne) et l’Université la Sapienza de Rome a mis en place la première expérience de supplémentation en capsules de vitamine A aux enfants d’âge préscolaire, la stratégie de diversification alimentaire avec la promotion de la production et de la consommation de fruits et légumes de contre-saison. Jusqu’ici, la seule enquête d’envergure nationale a été faite par le Ministère de la Santé et la DANA en 1999 avec l’appui de l’UNICEF. Globalement, cette étude de 1999 a conclu à un risque de prévalence élevée d’avitaminose A (82,8 % au Nord du pays et 63,6 % au Sud). La généralisation de la stratégie de supplémentation en capsules de vitamine A (notamment pour les nouvelles accouchées et les enfants de 6 à 59 mois) a été la suite logique de cette enquête. De telles investigations furent également faites au début des années 80 sur la carence en fer par le Centre International de l’Enfance. Les résultats faisaient état d’une prévalence élevée d’anémie ferriprive notamment chez les enfants et les femmes (plus de 45%). Ces constats sont encore d’actualité et la supplémentation des femmes enceintes et des enfants en fer et acide folique a été la mesure préconisée et mise en vigueur par le Gouvernement. En ce qui concerne la malnutrition protéino-énergétique, les investigations menées au début des années 60 dans le Sud du Bénin avec comme constat, l’existence de nombreux cas de marasme et de kwashiorkor dans la couche infantile, a donné lieu à l’initiative du Projet « Jardins Familiaux » avec l’appui de la FAO et du Gouvernement néerlandais. Mais, c’est dans l’optique de l’installation d’un Système de Surveillance Alimentaire et Nutritionnelle (SSAN) que sur la base d’une étude préliminaire, réalisée entre 1984 et 1985 dans toutes les sous-préfectures (actuelles communes) du pays, deux sous-préfectures représentatives par préfecture (actuel département) soit au total 12 communes ont été choisies pour des enquêtes plus approfondies. Entre 1987 et 1988, ces enquêtes approfondies ont eu lieu sur la consommation alimentaire et les conditions de vie des ménages. Ce travail a été effectué par la Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée (DANA) en collaboration avec l’Université Nationale du Bénin et l’Université "la Sapienza"de Rome. Il s’agissait d’un Programme de coopération au développement confié par le Ministère italien des Affaires étrangères au Groupe Laïcs Tiers Monde de Naples. Les résultats de ces enquêtes ont permis de noter que:  l’étude des caractéristiques anthropométriques nutritionnelles a été effectuée à partir du poids et de la taille des individus de l’échantillon général de la population et des membres des ménages dans lesquels l’enquête de consommation alimentaire a été conduite. Pour les classes d’âge jusqu’à 18 ans, la situation du pays a montré de grands retards de l’accroissement de la taille par rapport aux standards internationaux.  Treize pour cent (13 %) des enfants de 0 à 5 ans avaient des valeurs de poids par rapport à la taille qui étaient inférieures à - 2ET, des valeurs moyennes des tables NCHS. Les garçons étaient plus touchés que les filles (16,2 % contre 10,2 %). Les enfants de 0 à 2 ans étaient les plus touchés par ce phénomène au niveau de tout le pays.  La prévalence du Déficit Energétique Chronique (DEC) appréciée par l’Indice de Masse Corporelle (IMC) était de 16,6 % des adultes enquêtés dont 1,2 % de 3ème degré (IMC inférieur ou égal à 16) et 6,1 % de 2ème degré (IMC compris entre 16 et 17,5). Cette prévalence est plus élevée chez les femmes (19,5 %) que chez les hommes (12,4 17 %). Quant à l’obésité de 1er degré (IMC compris entre 25 et 30 selon l’OMS), 4,9 % des adultes étaient concernés avec une plus forte contribution des femmes (6,8 % contre 2,2 % pour les hommes. Il est intéressant de noter que les fréquences d’obésité de 1er degré chez les femmes étaient majoritairement enregistrées dans les localités où elles jouent un rôle prépondérant dans les activités commerciales. Mentionnons enfin qu’aucun individu ne possédait un IMC supérieur à 30. Les résultats de ces enquêtes ont été publiées en 1991et cinq (5) ans après soit en 1996 fut réalisée la première Enquête Démographique et de Santé (EDS 1) inaugurant ainsi la série des EDS. Les bases statistiques d’échantillonnage et d’analyse des données des EDS n’étant pas exactement les mêmes que celles de l’enquête publiée en 1991, l’analyse comparative des données statistiques et informationnelles pour la description de l’évolution se basera beaucoup plus sur les résultats des EDS. Ces résultats se sont à quelques éléments près, focalisés sur les indicateurs comme le retard de croissance, l’insuffisance pondérale, l’émaciation l’anémie, le petit poids de naissance, le déficit énergétique chronique et l’obésité ainsi que les indicateurs pertinents de santé. L’on peut cependant affirmer sans risque de se tromper que les grandes tendances montrent globalement une dégradation de ces indicateurs nutritionnels, surtout chez les enfants. Les raisons qui sous-tendent cette dégradation seront analysées plus loin Appréciation de l’Evolution de l’Etat Nutritionnel des Communautés Béninoises à partir des Enquêtes Démographiques et de Santé et des Résultats de Recherches Opérationnelles au Bénin La première enquête démographique et de santé (EDS1) a été conduite en 1996. Elle fut succédée par deux autres à savoir celles de 2001 (EDS II) et de 2006 (EDS III). L’EDS III est relativement plus complète que les deux premières tant par la diversité des thèmes abordés que de l’analyse des indicateurs, sans doute à cause des améliorations ressenties au fil des années. Ces études s’intègrent parfaitement dans le Programme International des Enquêtes Démographiques et de Santé (Demographic and Health Surveys-DHS); Ces enquêtes ont été réalisées par l’Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique (INSAE) avec l’appui technique de Macro International et l’appui financier de l’USAID, de l’Union Européenne, de l’UNICEF, du Programme National de Lutte contre le SIDA (PNLS), du Programme National de Lutte contre le Paludisme (PNLP) et du Gouvernement béninois. Dans la suite de la présente étude, il sera procédé à l’analyse comparée des résultats des trois EDS en vue d’apprécier les grandes tendances pour ce qui est des indicateurs clés disponibles. L’accent sera davantage mis sur les indicateurs nutritionnels des enfants et très sommairement sur ceux des adultes, en l’occurrence les femmes: C as des E nfants de 0 a 5 ans Retard de croissance: En 2006 au Bénin quatre enfants sur dix souffraient de retard de croissance selon l’enquête démographique et de santé. Entre 2001 (25%) et 2006 (43%) l’on a noté une augmentation significative de 18% de la prévalence de retard de croissance chez les enfants de moins de cinq ans. Cette tendance est également observée dans tous les départements. Ceci pourrait s’expliquer par un retard généralisé dans l’accroissement de la taille des enfants par rapport à leur âge selon les normes internationalement admises. Ce phénomène a été déjà mis en exergue par les résultats de l’enquête de la DANA, publiée en 1991, 18 relative au Système de Surveillance Alimentaire et Nutritionnelle. Ce retard tire sa source de plusieurs facteurs dont l’inadéquation de l’alimentation au sein et de l’alimentation de complément, la mauvaise hygiène (cause de maladies diarrhéiques à répétition et donc d’épisodes d’émaciation répétées. L’augmentation est notée aussi bien en zone rurale qu’en zone urbaine mais, la prévalence est plus élevée en zone rurale. Selon les données du graphique 9, les départements les plus touchés sont: l’Alibori et le Zou où, plus d’un enfant sur deux présentent un retard de croissance. Viennent ensuite le Borgou, le Plateau, le Mono où, près d’un enfant sur deux sont concernés par ce type de malnutrition. Mentionnons que le retard de croissance résulte des insuffisances dans l’alimentation de l’enfant, dans son environnement physique (hygiène corporelle et de l’habitat, la promiscuité), socioculturel et économique (pauvreté alimentaire et monétaire) mais elle vient également d’une accessibilité inadéquate aux soins de santé de qualité. Graphique 8: Evolution de l’incidence du retard de croissance entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence 50 45 40 Urbain 35 Rural BENIN 30 25 20 2001 2006 Graphique 9: Evolution de l’incidence du retard de croissance entre 2001 et 2006 selon les départements du Bénin 70 60 50 40 2001 30 2006 20 10 0 Littoral Atlantique Ouémé Plateau Mono Couffo Zou Collines Atacora Donga Borgou Alibori Insuffisance pondérale: Du graphique 10, contrairement au retard de croissance, il est observé entre 2001 (23%) et 2006 (18%), une réduction significative de 5% de la prévalence de l’insuffisance pondérale chez les enfants de moins de cinq ans. Cette réduction était de 3% en zone urbaine et de 4% en zone rurale. En 2006, les départements les plus touchés étaient: l’Alibori et l’Atacora où, près d’un enfant sur trois sont atteints. Viennent ensuite la Donga, le Borgou, le Plateau et l’Atlantique où pratiquement deux enfants sur dix étaient concernés (graphique 11). 19 Rappelons que l’insuffisance pondérale est le reflet d’épisodes passés ou actuels de malnutrition chez l’enfant. La prévalence de l’insuffisance pondérale est l’un des indicateurs nutritionnels retenus pour évaluer l’atteinte des OMD. Graphique 10: Evolution de l’insuffisance pondérale des enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence 27 25 23 Urbain 21 Rural 19 BENIN 17 15 2001 2006 Graphique 11: Evolution de l’insuffisance pondérale des enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon les départements 30 25 20 15 2001 2006 10 5 0 Littoral Atlantique Ouémé Plateau Mono Couffo Zou Collines Atacora Donga Borgou Alibori Emaciation: Le graphique 12 montre qu’au Bénin, entre 2001 et 2006, l’incidence de l’émaciation tend à augmenter chez les enfants de moins de cinq ans, mais cette tendance n’est pas statistiquement significative. Elle l’est cependant en zone rurale où elle est passée de 8% à 9% (chiffre qui n’est pas loin du seuil critique de 10% reconnu comme indicateur de crise alimentaire et nécessitant une intervention d’urgence). Les départements les plus touchés sont les quatre départements du nord (l’Atacora, la Donga, l’Alibori, le Borgou) auxquels il faut ajouter l’Atlantique et le Plateau où, la prévalence a atteint ou dépassé le seuil critique de 10% (graphique 13). 20 Graphique 12: Evolution de l’incidence de l’émaciation au niveau des enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence 30 25 20 BENIN 15 Rural Urbain 10 5 0 2001 2006 Graphique 13: Evolution de l’incidence de l’émaciation chez les enfants de moins de 5 ans entre 2001 et 2006 selon les départements 16 14 12 10 8 2001 6 2006 4 2 0 Littoral Atlantique Ouémé Plateau Mono Couffo Zou Collines Atacora Donga Borgou Alibori Anémie: Pour ce qui est de l’Anémie, le graphique 14 indique qu’entre 2001 et 2006, une réduction faible mais significative, a été constatée chez les enfants de moins de cinq ans, tant au niveau national (diminution de 4%), qu’en milieu urbain (diminution de 6%) que rural (diminution de 3%). Graphique 14: Evolution de l’incidence de l’anémie entre 2001 et 2006 selon le milieu de résidence Urbain 100 80 60 40 20 2001 0 2006 BENIN Rural Les départements les plus touchés en 2006 sont: l’Alibori, la Donga, l’Atacora, les Collines, et le Couffo, où plus de huit enfants sur 10 sont atteints (graphique 15) 21 Graphique 15: Evolution de l’incidence de l’anémie entre 2001 et 2006 selon les départements 90 80 70 60 50 2001 40 2006 30 20 10 0 Littoral Atlantique Ouémé Plateau Mono Couffo Zou Collines Atacora Donga Borgou Alibori Petit poids de naissance: En ce qui concerne le petit poids de naissance (poids de naissance inférieur à 2500 grammes traduisant un retard de croissance intra-utérin ou une naissance prématurée/avant terme), le graphique 16 montre que de 2004 à 2006, l’on a assisté à une évolution en dent de scie de la prévalence de ce phénomène, avec une tendance à l’aggravation en 2006. Il faut cependant considérer avec réserve ces résultats car, les données sont de sources différentes. Les départements les plus touchés en 2006 étaient l’Alibori, le Littoral, l’Ouémé et l’Atacora avec des taux qui dépassent 13%. Dans tous les départements, le taux de petit poids de naissance dépasse le seuil critique de 10%. La malnutrition maternelle (Déficience Energétique Chronique, carences en fer, vitamine A, acide folique, notamment) peut en être un facteur favorisant ou déclenchant. Graphique 16: Evolution du petit poids à la naissance entre 2001 et 2006 selon les départements 18 16 14 12 10 2004 8 2005 6 2006 4 2 0 Littoral Atlantique Ouémé Plateau Mono Couffo Zou Collines Atacora Donga Borgou Alibori Récapitulatif sur les facteurs socio-démographiques et économiques associés à l’état nutritionnel des enfants de moins de cinq ans selon les EDS L’analyse des données des Enquêtes Démographiques et de Santé (EDS) conduites au Bénin en 1996, 2001 et 2006, a permis d’identifier les facteurs sociodémographiques et économiques ci-après associés a l’état nutritionnel inadéquat des enfants de moins de cinq ans. Il s’agit de:  lieu de résidence: Les enfants de moins de cinq ans les plus affectés sont ceux du milieu rural et/ou résidant dans les départements de l’Alibori, de l’Atacora, de la Donga, du Borgou, du Zou, du Plateau et du Mono;  sexe: Les enfants du sexe masculin sont les plus exposés; 22  âge: Les enfants âgés de moins de deux ans sont les plus vulnérables;  niveau d’instruction de la mère: Les enfants des mères sans instruction (aucun niveau d’instruction) sont les plus concernés en matière de risque de malnutrition.  Niveau socio-économique du ménage: Les enfants appartenant à un ménage pauvre sont à risque de malnutrition. Evolution de la Mortalité chez les moins de cinq ans et Facteurs associés Pelletier et collaborateurs ont montré que la plupart des décès qui surviennent chez les enfants de moins de cinq ans dans les pays en voie de développement sont dus à des causes évitables qui, dans 60% des cas, sont favorisées ou aggravées par la malnutrition. Parmi ces causes figurent: la rougeole, le paludisme, la diarrhée, l’infection au VIH, la pneumonie. Aussi pour réduire notablement la mortalité chez ces enfants, il est important d’améliorer leur état nutritionnel tout en luttant contre ces maladies. Comment a évolué la mortalité chez les moins de cinq ans au cours des 15 dernières années ? Dans cette tranche d’âge, on distingue: la mortalité néonatale (décès survenu au cours du premier mois de vie), la mortalité infantile (décès survenant au cours de la 1ère année de vie) et la mortalité infanto-juvénile (décès survenant au cours des cinq premières années de vie). De 1996 à 2006, la mortalité néonatale a peu baissé (réduction de (7‰) et demeure élevée 38‰ au niveau national. Elle est plus élevée en zone rurale qu’en zone urbaine. En 2006, les départements où le taux de mortalité néonatale est le plus élevé sont: la Donga (59‰), l’Alibori (45‰) et le Borgou (45‰) Tableau 6: Evolution de la mortalité selon le sexe chez les enfants de moins de cinq ans de 1996 à 2006 Année Sexe Mortalité Mortalité Mortalité infanto néonatale infantile juvénile 1996 Masculin 49‰ (n=1145) 109‰ (n=1145) 187‰ (n=1145) Féminin 40‰ (n=1128) 98‰ (n=1128) 179‰ (n=1128) 2001 Masculin - - - Féminin - - - 2006 Masculin (n=6541) 101‰ (n=6541) 167‰ (n=6541) Féminin (n=6559) 82‰ (n=6559) 132‰ (n=6559) Source: EDS 1996, 2001, 2006 De même entre 1996 et 2006, l’on note une réduction notable de 27‰ de la mortalité infantile. C’est l’un des rares objectifs du millénaire pour le développement qui est en voie d’être atteint par le Bénin. Cette performance est à mettre à l’actif du progrès remarquable fait dans la mise en œuvre réussie des stratégies d’Alimentation du Nourrisson et du Jeune Enfant (ANJE) avec un accent particulier sur l’allaitement maternel notamment exclusif jusqu’à six (6) mois. A cela s’ajoute le progrès dans l’amélioration du statut vaccinal des enfants. Cependant des efforts importants restent à faire quand l’on sait qu’en 2006, ce taux est resté élevé en milieu rural et dans certains départements comme la Donga, l’Atacora, et l’Alibori où, il dépasse la moyenne nationale. 23 Bien que la mortalité infanto-juvénile soit en baisse de 1996 à 2006, elle demeure élevée (136‰ au niveau national). En 2006, les taux les plus élevés sont observés dans les départements de la Donga, de l’Atacora, de l’Alibori et des Collines. Une analyse plus approfondie de la mortalité chez les enfants de moins de cinq ans fait noter une surmortalité masculine aussi bien en période néonatale, au cours de la première année de vie qu’au cours des quatre années suivantes. (cf. tableau 7) Analyse causale des problèmes nutritionnels chez les enfants de moins de cinq ans Les éléments explicatifs de la survenue de la malnutrition chez les 0 à 5 ans sont multiples et multiformes. Ils sont en relation avec les différentes étapes du cycle de vie. Causes de l’Insuffisance pondérale:  Au cours de la vie intra-utérine, le futur bébé peut être victime de la faim intra- utérine et de la faim du cerveau. Aussi, l’insuffisance pondérale induite à cette phase, pourrait-elle s’expliquer par la malnutrition maternelle, le paludisme et autres infections aigues ou chroniques contractés par la future mère, la suractivité physique de la femme gestante, la grossesse chez les filles immatures, une diététique traditionnelle non fondée et autres causes non nutritionnelles dont la dysgravidie.  De la naissance à 1 mois, les causes de l’insuffisance pondérale sont essentiellement l’allaitement maternel inadéquat, une diététique traditionnelle non fondée, et autres causes non directement liées à la nutrition.  De 1 à 6 mois, l’insuffisance pondérale peut être due à un allaitement maternel inadéquat, l’introduction précoce de complément alimentaire au lait maternel et la diététique traditionnelle non fondée.  De 6 à 12 mois, l’insuffisance pondérale est souvent causée par un allaitement maternel inadéquat, un sevrage tardif, une alimentation de complément inadéquate, une diététique traditionnelle non fondée et un état vaccinal inadéquat.  De 12 à 24 mois, les causes de l’insuffisance pondérale sont entre autres: un allaitement maternel inadéquat, une diététique traditionnelle non fondée, une alimentation de complément inadéquate et un état vaccinal inadéquat.  De 24 à 59 mois, les causes de l’insuffisance pondérale se résument en: une alimentation en quantité et en qualité défectueuse, une mauvaise répartition des aliments au sein des ménages avec une discrimination selon l’âge,, le sexe, l’état de santé ou l’état physiologique et une diététique traditionnelle non fondée. Causes de l’émaciation: L’émaciation chez les enfants de moins de 5 ans peut s’expliquer par: un allaitement maternel inadéquat, des infections aigues et chroniques, un faible apport énergétique alimentaire, une diététique traditionnelle non fondée, des catastrophes naturelles avec comme conséquences une faible disponibilité alimentaire et/ou une qualité défectueuse des aliments et des infections ou contaminations de tous genres. A cela peuvent s’ajouter une accessibilité, une disponibilité et une qualité défaillantes des soins. Causes du retard de croissance (malnutrition chronique): Les causes du retard de croissance prennent en compte toutes les causes de l’insuffisance pondérale auxquelles, il faut ajouter une faible accessibilité ou une disponibilité et une qualité défaillantes des soins de santé et un environnement physico-chimique, psycho-social et économique défavorable. 24 Causes du faible poids de naissance: Les faibles poids de naissance viennent surtout d’une faim intra-utérine du futur bébé et d’une santé défectueuse de la mère. Causes des carences en micronutriments (fer, vitamines, iode): Les carences en micronutriments sont dues à la sous information sur les besoins et les sources d’apports en ces micronutriments. Elles peuvent être aussi dues à une faible consommation des sources de micronutriments ou encore d’une faible disponibilité des aliments riches en micronutriments, d’une mauvaise conservation et de mauvaises pratiques culinaires des aliments, sans compter les maladies infectieuses et parasitaires à répétition. Cas des Adultes L’accent sera mis dans cette rubrique sur les femmes en âge de procréer. En effet, l’état nutritionnel des femmes de 15-49 ans est entre autres l’un des déterminants du bon déroulement des grossesses ainsi que de leur issue. Il influe aussi sur la morbidité et la mortalité des jeunes enfants. L’état nutritionnel des mères est conditionné à la fois, par la balance énergétique, leur état de santé et l’espace inter génésique. Il existe donc une relation étroite entre les niveaux de fécondité et de morbidité, et l’état nutritionnel des mères. Pour ces raisons, l’évaluation de l’état nutritionnel des femmes en âge de procréer est particulièrement utile puisqu’elle permet d’identifier les groupes à hauts risques. Cet état nutritionnel apprécié par l’IMC au cours des EDS de 1996, 2001 et de 2006 indiquait que près des trois quarts des femmes enquêtées étaient bien nourries. Leur IMC était en moyenne de 21,2 kg/m2 en 1996, 22 ,4 kg/m2 en 2001 et 22,6 kg/m2 en 2006. Neuf pour cent (9 %) des femmes souffraient de Déficience Energétique Chronique dont 7 % sous forme légère et 2 % sous forme sévère. Cette prévalence est plus élevée en zone rurale qu’en zone urbaine. Contrairement à la prévalence du DEC, la prévalence nationale du surpoids et de l’obésité a augmenté de façon significative de 1996 (9%) à 2006 (19%), mais elle est demeurée constante entre 2001 (19%) et 2006 (19%). Quant à, l’anémie, sa prévalence a légèrement baissé entre 2001(64%) et 2006 (61%). Cette baisse a été plus importante en milieu urbain (6%) qu’en milieu rural (1%). Récapitulatif sur les facteurs socio-démographiques et économiques associés à l’état nutritionnel des femmes (mères d’enfants de moins de 5 ans) selon les EDS Les facteurs sociodémographiques et économiques qui favorisent le DEC chez les mères d’enfants de moins de cinq ans sont:  la grossesse avant l’âge de 20 ans;  le lieu de résidence: Les femmes les plus exposées sont celles qui résident en zone rurale ou vivent dans les départements de l’Atacora (16%), l’Alibori (13%), du Mono (11%) ou du Zou (11%);  le niveau d’instruction: Les mères sans instruction sont les plus vulnérables;  la pauvreté: Les femmes plus pauvres sont les plus concernées. 25 Les facteurs sociodémographiques et économiques qui favorisent le surpoids et l’obésité chez les mères d’enfants de moins de cinq ans sont:  l’âge: avoir plus de 20 ans;  lieu de résidence: résider en zone urbaine ou vivre dans les départements du Littoral, de l’Atlantique ou de l’Ouémé;  niveau d’instruction: être instruit (avoir le niveau primaire ou plus);  niveau de bien être économique: moyen, 4 ème et 5ème quintile (c’est-à-dire moyennement riche, riche ou plus riche);  Les facteurs sociodémographiques et économiques qui favorisent l’anémie chez les mères d’enfants de moins de cinq ans sont:  lieu de résidence: résider dans les départements du Littoral, Atlantique, Ouémé, Plateau, Mono et Alibori;  L’état physiologique: être femme enceinte ou femme allaitante;  Produits contraceptifs utilisés: utiliser le DIU; Analyse causale de la malnutrition maternelle Les déterminants de la malnutrition maternelle sont à priori: un apport alimentaire insuffisant, un mauvais état de santé et le syndrome de déplétion maternelle chez la femme gestante. Le faible apport alimentaire est dû à une faible disponibilité alimentaire (accessibilité physique et financière limitée à l’aliment, une production alimentaire domestique insuffisante suite aux facteurs fonciers et agro climatiques défavorables, la non maîtrise de l’eau pour la production agricole et le faible rendement des cultures, un système de stockage/conservation/transformation inadéquat, l’enclavement des zones de production, l’inadéquation des moyens de transport et de communication/information, le faible revenu avec la précarité de l’emploi, et des difficultés d’accès aux crédits), et aux mauvaises pratiques alimentaires/culinaires. Quant au mauvais état de santé, il est essentiellement causé par la mauvaise qualité des aliments consommés, la mauvaise hygiène de vie, une hygiène corporelle et de l’habitat défectueuse, la méconnaissance d’un mode de vie sain, le snobisme et les publicités nocives. une insuffisance de connaissances en matière de santé/nutrition et une accessibilité insuffisante aux soins pour cause d’absence de mécanisme de prévoyance des soins de santé. A cela s’ajoute la non disponibilité de l’offre de soins de santé/nutrition de qualité. Ceci peut s’expliquer par l’insuffisance du personnel socio sanitaire et/ou à l’insuffisance ou à l’éloignement des structures de nutrition et de santé. Pour ce qui est du syndrome de déplétion maternelle (suractivité physique de la femme enceinte) qui se traduit par un indice de masse corporelle faible doublé d’anémie et entraînant une naissance d’enfant de petit poids et peu de lait maternel après l’accouchement, il est dû à un apport en éléments nutritifs insuffisants, à la pauvreté monétaire et alimentaire et à l’insuffisance des connaissances sur la gestion de la grossesse sans compter les pesanteurs socioculturelles. L’absence d’un Plan Intégré de Communication (PIC) adossé à une Politique idoine d’éducation alimentaire et nutritionnelle expliquerait en grande partie les lacunes et les insuffisances relevées au niveau de l’analyse causale de la malnutrition chez le couple mère- enfant. 26 En conclusion, s’il est vrai que des efforts substantiels ont été faits dès les premières années de l’indépendance par les Gouvernements successifs pour améliorer la situation alimentaire et l’état nutritionnel des populations béninoises, il est également vrai qu’il en faudra davantage pour espérer positionner le pays sur l’orbite du développement. Une politique de développement avec comme socle une politique alimentaire et nutritionnelle axée sur les résultats semble nécessaire si l’on escompte atteindre les objectifs du millénaire pour le développement. CONDITIONS SOCIOPOLITIQUES D’EVOLUTION DES POLITIQUES D’ALIMENTATION ET DE NUTRITION AU BENIN Politiques et Options stratégiques de Satisfaction des Besoins alimentaires et Nutritionnels des Populations De 1960 à la fin des années 90: La préoccupation majeure des gouvernements qui se sont succédés à la tête de l’Etat depuis l’indépendance du pays en Août 1960, a été l’amélioration des conditions de vie de la population et le développement de l’économie nationale. Ils y ont plus ou moins, réussi, chacun à sa manière quel que soit le régime à savoir: le régime démocratique de 1960 à 1972 émaillé de multiple coups d’état militaires; le régime autocratique d’idéologie marxiste léniniste de 1972 à 1989 puis enfin le régime du renouveau démocratique actuellement en cours depuis l’historique Conférence Nationale des Forces vives de la Nation de février 1990, qui a consacré dans la douceur et sans effusion de sang la fin de l’ère révolutionnaire et le retour définitif des militaires dans leurs casernes. Au cours des trente (30) premières années post indépendance nominale, la gestion des acquis légués par la colonisation française et la recherche de l’unité nationale dans un paysage multiethnique semblent avoir été la toile de fond de la politique de développement. Le Dahomey d’alors, devenu au cours de la période révolutionnaire République Populaire du Bénin puis République du Bénin à la faveur de la Conférence des Forces vives de la Nation a davantage cherché ses marques dans un environnement sous régional et régional où se construisaient les grands ensembles politico-économiques. Les indicateurs économiques n’étaient pas nécessairement reluisants et se sont davantage détériorés vers la fin des années 80 sonnant ansi le glas d’un système économique basé sur la dictature du prolétariat avec toutefois, une unité nationale consolidée et la fin de la valse des régimes militaires issus des coups d’état à répétition. La grande sécheresse des années 70 et la famine qui en a découlé en Afrique au Sud du Sahara, a amené les gouvernants à déclencher la "révolution verte" avec un accent particulier sur le développement de la production vivrière et la mise en place de stratégies et mécanismes de renforcement des disponibilités alimentaires (au plan national et départemental) et de l’accessibilité des communes, villages/quartiers de villes et ménages aux denrées alimentaires de première nécessité. Au plan organisationnel et institutionnel, le secteur rural a connu de grandes réformes depuis le niveau local (villages et communes) jusqu’au niveau national en passant par les départements ou niveau intermédiaire. Les Centres d’Action Régionale pour le Développement Rural (structures déconcentrées du Ministère du Développement Rural) ont été créés et renforcés pour devenir le fer de lance et la cheville ouvrière de la mise en œuvre de la politique agricole et rurale. 27 A l’instar du Ministère du Développement Rural, les ministères clés dont les missions touchent au quotidien, la vie des populations dans les villes et campagnes ont été déconcentrés et leurs prestations de services rapprochées des bénéficiaires; C’est le cas entre autres des Ministères en charge de la santé, des affaires sociales, du commerce et de l’industrie ou petites et moyennes entreprises, de l’économie et des finances, du transport, de l’éducation nationale, de la culture et de l’alphabétisation sans oublier celui de la jeunesse et des sports. Une approche systémique consistant à réunir, dans un creuset de concertation, autour des Préfets des départements et des Sous-préfets des Communes/Districts, les Responsables des structures déconcentrées des ministères, pour faire passer les « mots d’ordre » ou instructions du pouvoir révolutionnaire central, a été mise en place. Toutes ces dispositions ont globalement permis d’atténuer les effets de la crise alimentaire issue de la sécheresse des années 70 et qui a mis à rude épreuve la stratégie d’autosuffisance alimentaire prônée par le gouvernement à travers le déclenchement de la révolution verte. Mais, elles n’ont pas suffi à contenir durablement les inflations, la faillite des banques et sociétés d’Etat, la dégradation prononcée du tissu économique porté à bout de bras par les Programmes d’Ajustements Structurels (PAS) auxquels les gouvernants eurent recours à la fin des années 80, face aux turbulences sociales marquées par les grèves perlées des fonctionnaires suite aux cessations de paiement de leurs salaires. Le renouveau démocratique intervenu au début des années 90 a redonné politiquement et économiquement espoir aux populations malgré le soubresaut historique de 1994 relatif à la dévaluation du franc CFA. Le choc de cette dévaluation a été relativement moins catastrophique et son incidence peu douloureuse sur la situation alimentaire des ménages ruraux ou urbains, en l’occurrence ceux dont les habitudes alimentaires étaient moins extraverties. Ce fut l’époque où le slogan "Consommons local" a émergé avec comme effet, le foisonnement des petites entreprises artisanales ou semi artisanales de transformation des denrées alimentaires. Ces entreprises sont souvent de tailles familiales et sont majoritairement des gargoteries, des maquis ou structures de restauration publique évoluant pour l’essentiel dans l’informel. Ce secteur informel dont l’origine remonte très loin dans le temps et dans l’espace a connu un début d’expansion en milieux urbain et périurbain vers la fin des années 80. Il constituait une réaction et une des stratégies de survie des populations à la crise économique et à la pauvreté monétaire. De la fin des années 90 à ce jour: Le bilan de plus d’une décennie d’ajustement structurel appuyé par les Institutions de Bretton Woods et la Communauté Financière Internationale au Bénin a révélé que, nonobstant le rétablissement des grands équilibres macro-économiques qui a permis d’accélérer la croissance économique de manière durable, le phénomène de la pauvreté persiste et connaît une aggravation surtout dans les milieux ruraux et périurbains. Dans les Documents Cadres de Politiques Economiques (DCPE), l’aspect réduction de la pauvreté était une mesure parmi tant d’autres pour l’amélioration de la croissance économique. Au vu des résultats peu probants d’amélioration des conditions de vie des populations, les réflexions menées dans le cadre des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) ont abouti à l’idée de faire de la réduction de la pauvreté, l’aboutissement des programmes économiques. Il est alors établi un lien entre l’effort supplémentaire d’allégement de la dette extérieure et la mise en œuvre d’une stratégie de réduction de la pauvreté (à élaborer par les autorités du pays). Mieux, il s’agit de rationaliser l’utilisation des ressources publiques et de centrer les interventions publiques sur l’objectif de réduction de la pauvreté. 28 C’est dans ce contexte que le Bénin, éligible à l’initiative PPTE, a atteint le point de décision en juillet 2000 sur la base d’un document intérimaire de la stratégie de réduction de la pauvreté. Ce document couvre les interventions du Gouvernement pendant une période intérimaire d’un an. Prévue en principe pour être adoptée en avril 2001, la première stratégie définitive de réduction de la pauvreté, qui vise à s’assurer que les progrès en matière de croissance économique se traduiront par une amélioration tangible des conditions de vie des ménages et une réduction significative de la pauvreté, n’a été adoptée par le Gouvernement qu’en décembre 2002 et approuvée par les Institutions de Bretton Woods en mars 2003. L’une des différences fondamentales entre les PAS et le DSRP réside dans l’approche d’élaboration. Les PAS sont presque des politiques et programmes insufflés voire "imposés" par les Institutions de Bretton Woods alors que le DSRP devrait résulter d’un mécanisme participatif de l’ensemble des couches de la société. Place de la Politique de Nutrition dans l’élaboration et la mise en œuvre du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP 2003-2005) Objectifs du DSRP et Positionnement des préoccupations de nutrition:La Stratégie de Réduction de la Pauvreté vise essentiellement à réduire la proportion de la population béninoise vivant dans des conditions de pauvreté, ou d’extrême pauvreté. De façon spécifique, il s’agit de:  Réduire la proportion de la population béninoise vivant en dessous du seuil de pauvreté;  relever l’espérance de vie à la naissance;  réduire le taux de mortalité infanto-juvénile;  réduire le taux de mortalité maternelle;  réduire le nombre de personnes souffrant de malnutrition; assurer l’instruction primaire universelle;  assurer l’accès aux services de santé de la reproduction;  diminuer le taux de prévalence du SIDA et des MST. Si le cinquième objectif spécifique parle explicitement de la réduction du nombre de personnes souffrant de la malnutrition, il est important de mentionner que les quatre précédents ne peuvent se réaliser sans un effort sensible dans le domaine de la politique de nutrition. Mesures prises par le Gouvernement dans le DSRP et Importance des Engagements en faveur de la nutrition Au regard de ces objectifs, le gouvernement a prévu des mesures pour placer l’homme au coeur du développement. Les axes prioritaires d’intervention étaient alors:  le renforcement du cadre macro-économique à moyen terme;  le développement du capital humain et la gestion de l’environnement;  le renforcement de la gouvernance et des capacités institutionnelles;  la promotion de l’emploi durable et le renforcement des capacités des pauvres à participer au processus de décision et de production. 29 Nul doute que les intentions étaient louables, mais les stratégies adoptées pour leur concrétisation ont davantage mis l’accent sur la réalisation des grands équilibres macroéconomiques et du coup, l’axe relatif au développement du capital humain qui aurait pu servir de socle ou de porte d’entrée dans le processus de création de richesses et de réduction de la pauvreté a été peu valorisé. Il a été beaucoup question de mettre le cap sur le développement des investissements productifs tout en ignorant dans la pratique que la nutrition en est un. Il est connu de longue date que le ratio coûts/avantages des investissements dans la nutrition est très élevé En vérité, il n’y a de richesses que d’hommes mais, que valent des hommes et des femmes nutritionnellement mal portants dans un pays où l’économie est encore largement tributaire de la main d’œuvre humaine ? En fait pas grande chose. Le point fait plus haut sur la situation nutritionnelle des populations béninoises indique que la malnutrition et la pauvreté sévissent majoritairement en zones rurales, hypothéquant ainsi le développement harmonieux des futurs bras valides que constituent les enfants de 0 à 5 ans et, entravant la pleine expression des capacités physiques et intellectuelles des actifs ruraux. Rappelons à cet effet que 43 % des enfants d’âge préscolaire sont victimes de malnutrition chronique selon l’EDS de 2006 et que, quelle que soit la forme de pauvreté considérée, plus de 39 % des personnes vivant en milieu rural sont pauvres. Mieux, la pauvreté vue sous l’angle des conditions d’existence concerne environ 70 % de la population rurale. En ce qui concerne plus précisément le secteur de la nutrition, le Gouvernement, conformément aux recommandations de la Conférence Internationale sur la Nutrition (CIN) de Décembre 1992, s’est engagé dans le DSRP à mettre en œuvre les orientations stratégiques retenues dans le Plan d’Action National pour l’Alimentation et la Nutrition (PANAN) adopté en Janvier 19995. Ces orientations stratégiques se présentent comme suit:  insérer des objectifs liés à la nutrition dans les politiques et programmes de développement;  améliorer la sécurité alimentaire au niveau des ménages;  évaluer, analyser et surveiller l'état nutritionnel de la population;  améliorer la qualité et l'hygiène alimentaire;  prévenir et traiter les maladies infectieuses et parasitaires;  promouvoir l’allaitement maternel  fournir l'aide et les services en matière de nutrition aux personnes défavorisées;  prévenir les carences spécifiques en micronutriments;  promouvoir des régimes alimentaires appropriés et des modes de vie sains. Comme on le voit, ces orientations stratégiques appelaient des programmes et des projets dans un contexte multi acteurs sans leadership véritable et où, "l’Approche Budget Programme" n’était pas encore généralisée. Chaque acteur à savoir, Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, Ministère de la Santé, Ministère de la Famille et de l’Enfant et ONG, concevait et mettait en œuvre ses projets et programmes de nutrition au gré des sources de financement disponibles et ce, sans tenir compte des principes découlant de la "Déclaration de Paris" de Mars 2005 (Appropriation, Alignement, Harmonisation, Gestion axée sur les résultats, Responsabilité mutuelle). Dans ces conditions, en l’absence d’une structure légitime et légale de coordination devant capitaliser et rendre compte des résultats des projets et programmes individuellement mis en 30 œuvre par chaque acteur, il est peu évident de renseigner correctement l’indicateur retenu au niveau du DSRP pour mesurer le chemin parcouru au plan national pour la réduction du nombre de personnes souffrant de la malnutrition. De fait, la visibilité et la lisibilité que l’on aurait souhaité avoir de la prise en compte de la nutrition dans un document d’importance comme le DSRP n’a pas été au rendez-vous. Les causes d’un tel gâchis sont multiples. Les plus importantes sont:  le non fonctionnement correct du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition (Organe créé par Décret présidentiel 94-103 du 12 avril 1994 et mis en place en exécution des recommandations de la Conférence Internationale sur la Nutrition pour la conception, la coordination, le suivi et l’évaluation de la politique d’alimentation et de nutrition du Bénin;  l’inexistence d’une politique alimentaire et nutritionnelle et un Plan stratégique clair auquel doivent s’adosser les programmes et projets de nutrition du pays;  le manque de préparation correcte des acteurs du secteur de l’alimentation et de la nutrition pour leur responsabilisation face à l’avènement et aux enjeux de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté  l’absence de synergie d’action entre les acteurs du secteur;  l’insuffisance des ressources (humaines, matérielles et financières) pour faciliter la supervision et le suivi du Comité National de Lutte contre la Pauvreté, organe chargé de la mise en œuvre et du suivi corrects du DS Résultats Le DSRP 2003 – 2005 a plutôt mis l'accent sur l’amélioration de l’accès aux services sociaux classiques de base comme l'éducation de base, l'alphabétisation, les soins de santé primaires et la fourniture d'eau potable, les activités liées au VIH/SIDA et le paludisme. Les allocations budgétaires au profit de ces services sociaux sur la période 2003-2005 donnent un témoignage de la priorité qui leur a été accordée par le Gouvernement (cf Graphique 17) Graphique 17: Evolution comparée des allocations budgétaires entre ministères dits prioritaires du DSRP et les autres ministères au cours de la période 2003 – 2005 18 Min Non Prior 16 14 12 Autres Min Prioritaires 10 8 6 Min Sociaux Prior. 4 2 0 Total Pays Taux 2003-2002 Taux 2004-2005 Taux 2005-2004 Tous Min. Prior. 31 Graphique 18: Evolution comparée des allocations budgétaires aux divers secteurs sociaux prioritaires sur la période 2003 – 2005 MSP 40 30 MMEH 20 10 MEPS 0 -10 Taux 2003-2002 Taux 2004-2005 Taux 2005-2004 METFP -20 Ens Min Sect. Sociaux. -30 Prior. NB. MSP Ministère Santé Publique; MMEH Ministère des Mines de l’Energie et de l’Hydraulique; MEPS Ministère des Enseignements Primaire et Secondaire; METTP Ministère en charge de l’Equipement, des Transports et Travaux Publics Dans l’ensemble, les indicateurs de santé indiquent une amélioration sensible de la qualité des soins au cours de la période 2003-2005. Notamment, des efforts ont été faits pour réduire la mortalité infantile, la mortalité maternelle et pour lutter contre les grandes endémies que sont le paludisme, la tuberculose et le VIH/SIDA. Le taux de mortalité infantile était de 66,8 pour mille contre un objectif de 65 pour mille. Le taux d’accouchements assistés et le taux de fréquentation des services de santé s’établissent respectivement à 75% et 37% conformément aux objectifs retenus. Le taux de consultation prénatale a atteint 90% contre un objectif de 84%. Par contre, les taux encore élevés de mortalité maternelle, de la mortalité néonatale et de la létalité du paludisme constituent des préoccupations majeures au regard des ambitions du pays d’atteindre les OMD. Il importe également de mentionner que nonobstant les faibles allocations budgétaires accordées à la nutrition sous le couvert du secteur santé, des résultats significatifs ont été enregistrés comme en témoignent les statistiques de l’EDS 2006., relatives à l’Alimentation du Nourrisson et du Jeune Enfant (ANJE). La nette amélioration en 2006 des taux d’enfants exclusivement nourris au sein au cours des six (6) premiers mois de vie (43 %) et ceux des enfants ayant adéquatement bénéficié de leur alimentation de complément à partir de six (6) mois (68 % pour les 6 à 8 mois; 88 % pour les 9 à 11 mois et 86 % pour les 12 à 17 mois) est le témoignage d’efforts certains déployés par les acteurs de la nutrition et le Gouvernement au cours de la mise en œuvre du DSRP 2003-2005; L’un des bénéfices de cette amélioration des pratiques alimentaires est la réduction du taux de mortalité infantile au cours de la période. Il convient d’être cependant prudent pour reconnaître que les résultats de 2006 sont la résultante des actions réussies ou moins réussies dont la genèse remonte parfois plus loin dans le temps par conséquent probablement antérieures à 2003-2005; C’est le cas entre autres des actions du Projet d’Interventions Locales pour la Sécurité Alimentaire (PILSA de 1995- 2000) menées par le Ministère du Développement Rural avec l’appui financier de la Banque Mondiale et les autres actions conduites plus tôt dans le cadre de la lutte contre la malnutrition au Ministère du Développement Rural par la DANA. c’est aussi le cas des interventions à base communautaire menées par le Ministère de la Famille et de l’Enfant, 32 C’est enfin les actions initiées par la Direction de la Santé Familiale sur les soins de santé primaires et la nutrition, dès sa création en 1994 au sein du Ministère de la Santé. De la Stratégie de Réduction de la Pauvreté à la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté Le DSRP 2003 – 2005 est arrivé à expiration en décembre 2005. Compte tenu de la situation économique et sociale du Bénin toujours caractérisée par la pauvreté, la baisse de compétitivité économique, le manque de dynamisme et de modernité du système productif national, le Gouvernement béninois a pris l’option du changement et de l’émergence économique depuis l’investiture du Président Thomas YAYI BONI suite aux élections présidentielles de mars 2006. Cette option traduit la volonté du Chef de l’Etat, de relever les défis de la croissance économique accélérée et du développement du capital humain grâce à la promotion d’une gouvernance concertée, le soutien au secteur privé, le développement des infrastructures et l’appui au développement à la base. Pour traduire efficacement dans les faits cette ambition de faire du Bénin, un pays prospère et économiquement émergent, le Gouvernement s’est doté d’Orientations Stratégiques de Développement (OSD) pour la période 2006-2011. Ces OSD tirent leur essence des Perspectives à moyen et long termes du pays qui stipulent qu’en 2025, "le Bénin doit être un pays-phare, un pays bien gouverné, uni et de paix, à économie prospère et compétitive, de rayonnement culturel et de bien-être social". L’objectif global des Orientations Stratégiques du Développement est de créer et de dynamiser des pôles de croissance et de développement d’une part, et d’autre part, de réduire de façon significative la pauvreté. Ainsi, les OSD 2006- 2011 devraient permettre de relever les défis de la compétitivité de l’économie, de l’attractivité de l’espace national, de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et surtout de la bonne gouvernance. Ces Orientations Stratégiques de Développement (OSD) reposent sur six (6) stratégies à savoir: i) Reconstruire une administration au service du développement, ii) Assainir le cadre macroéconomique et maintenir sa stabilité, iii) Promouvoir le renouveau économique, iv) Développer les infrastructures économiques et sociales, v) Renforcer le capital humain et vi) Assurer le développement équilibré et durable de l’espace national à travers le développement à la base. La Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP 2007-2009) qui constitue la deuxième génération après le premier Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté du Bénin (DSRP 2003-2005) apparaît comme l’opérationnalisation de ces Orientations Stratégiques de Développement, dans la mesure où son élaboration s’est appuyée essentiellement sur les OSD 2006-2011. Son élaboration est par ailleurs, le résultat d’une approche participative à laquelle ont été étroitement associés, l’administration publique, le secteur privé et la société civile. Place de la Politique de Nutrition dans l’élaboration et la mise en œuvre de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP 2007-2009) Rappel des Grands Domaines d’Intervention de la SCRP: Se fondant sur les Orientations Stratégiques de Développement qui prennent déjà en compte les Objectifs du Millénaire pour le Développement et les perspectives de développement à long terme du Bénin, la SCRP se 33 veut être une traduction chiffrée des différentes stratégies sectorielles que le Gouvernement entend mettre en œuvre pour accélérer la croissance et réduire efficacement la pauvreté sur la période de 2007 à 2009. Sur la base d’un Programme d’Actions Prioritaires détaillé et cohérent avec les stratégies sectorielles, la SCRP constitue également un cadre de programmation, de budgétisation/financement et de suivi des programmes sectoriels du Gouvernement. Elle comprend cinq (5) axes stratégiques déclinés en domaines d’intervention prioritaires avec les actions et les mesures à mettre en œuvre au cours de la période 2007-2009. Les cinq (5) axes stratégiques sont: i. Accélération de la croissance - A travers cet axe, le Gouvernement entend accélérer les réformes afin de diversifier l’économie et de relever le taux de croissance de 3,6% en 2006 à 7,5% en 2009. En plus des domaines présentant des faiblesses qui affectent la croissance (gouvernance, développement social, infrastructures, etc.), l’intensification de la croissance se fera à travers la stabilisation du cadre macroéconomique, la dynamisation du secteur privé, la promotion de nouvelles filières porteuses pour les exportations et la promotion de l’intégration régionale. Pour assurer la compétitivité et les emplois, le gouvernement mettra en place des politiques favorisant l’émergence de grappes fortes et intégrées. ii. Développement des infrastructures - Il concerne la mise en œuvre des grands travaux programmés dans trois domaines prioritaires du secteur des infrastructures, à savoir, les infrastructures de transport, l’énergie, l’hydraulique et l’assainissement. iii. Renforcement du capital humain - Il vise le développement et la valorisation du capital humain et porte sur la promotion d’un système éducatif de développement, le renforcement de la formation professionnelle en adéquation avec les besoins du marché du travail, l’amélioration de l’accessibilité et de la qualité des services de santé et de nutrition, ainsi que le renforcement de la protection et de la solidarité sociale. iv. Promotion de la bonne gouvernance - Dans le cadre de cet axe, le gouvernement entend renforcer la bonne gouvernance pour accroître l’efficacité et l’efficience dans la gestion des affaires publiques, renforcer l’Etat de droit et des libertés individuelles. v. Développement équilibré et durable de l’espace national - Le Gouvernement entend déployer des efforts pour une répartition équilibrée et durable des activités et des infrastructures dans l'espace national. L'aménagement du territoire, la protection de l'environnement et la décentralisation sont les principaux outils grâce auxquels le Gouvernement accompagnera efficacement la mise en œuvre des politiques sectorielles qui conduiront le Bénin vers le groupe des pays émergents. Positionnement des préoccupations de nutrition dans la SCRP: Ainsi que mentionné plus tôt, les OSD 2006-2011 devraient permettre de relever entre autres les défis de la compétitivité de l’économie, de l’attractivité de l’espace national et surtout de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Quand l’on sait que sur les huit (8) objectifs du millénaire pour le développement, six (6) au moins se fondent directement ou indirectement sur la nutrition pour leur atteinte par le Gouvernement, il n’y a donc pas de doute que la SCRP a fait une place de choix à la nutrition lors de son élaboration L’axe qui renseigne le mieux sur la prise en compte des préoccupations d’ordre nutritionnel dans ce document est celui intitulé "Renforcement du Capital Humain " et où, il a été 34 explicitement fait mention de « l’amélioration de l’accessibilité et de la qualité des services de santé et de nutrition, ainsi que le renforcement de la protection et de la solidarité sociale ». La SCRP 2007 – 2009 a donc prévu en matière de renforcement du capital humain un certain nombre d’actions dans le cadre de l’amélioration de la nutrition. Ainsi se fondant sur le diagnostic peu reluisant de la situation nutritionnelle du Bénin et conscient que des progrès sensibles au plan nutritionnel assureraient un capital humain plus performant au secteur agricole, voire l’ensemble des secteurs économiques, le Gouvernement entend, au cours de la période 2007 - 2009: (i) doter le Bénin d’une politique alimentaire et nutritionnelle; (ii) renforcer le dispositif de prévention et de gestion des crises alimentaires en l’adaptant au contexte de la décentralisation; (iii) réaliser une étude prospective, dans le cadre du développement intercommunal, sur les mécanismes de constitution de stocks tampons de vivriers au profit des communes; (iv) promouvoir les activités génératrices de revenus, les jardins familiaux, l’horticulture urbaine, le petit élevage conventionnel ou non de case ainsi que les aliments non conventionnels (champignons, spiruline, produits apicoles, etc.); (v) élaborer et mettre en œuvre un plan de communication sur les bonnes pratiques de transformation et de conservation des aliments; (vi) dynamiser le comité national pour l’alimentation et la nutrition et ses relais régionaux; (vii) renforcer le suivi du statut alimentaire et nutritionnel des populations; et (viii) renforcer les capacités techniques et matérielles des communautés pour la prise en charge des enfants malnutris. Les efforts de mise en œuvre de la SCRP sont en cours depuis 2007 au sein des différents départements ministériels. Il est évident que contrairement au cas de figure du DSRP (2003- 2005) où, la nutrition était peu visible dans les priorités du Gouvernement, la SCRP a franchi le rubicon en mettant en lumière, la volonté des décideurs politiques actuels, de faire de la nutrition une pièce maîtresse du développement. Il reste cependant que, de la volonté exprimée dans le document de la SCRP à l’action et donc à l’engagement, notamment financier à travers l’allocation subséquente de ressources idoines, le fossé est encore grand, au regard des nombreux défis à relever concomitamment pour atteindre les objectifs que le pays s’est assigné sur le chemin de son développement. Le Bénin est un pays où, tout est à reconstruire après les années d’errements idéologique, politique et économique. Les acteurs du secteur de la nutrition sont à pied d’œuvre pour éviter au pays, des années supplémentaires de perdues. Il ne peut en être autrement car selon l’Analyse Profiles effectuée en Janvier 2004, si rien ne se fait de façon concrète pour inverser la tendance préoccupante des taux de malnutrition, les pertes économiques estimées pour l’horizon 2013 sont estimées à environ 913 Milliards de Francs CFA Résultats: Pour l’heure, il est peut-être trop tôt de penser à des résultats chiffrés en terme d’atteinte des objectifs pour le laps de temps qui s’est écoulé entre la mise en vigueur de la SCRP en 2007 et maintenant. L’on peut toutefois être satisfait des réformes entreprises dans le domaine de la nutrition. L’appui de la Banque Mondiale et de certains partenaires techniques et financiers notamment ceux du Système des Nations Unies, a été déterminant dans cette avancée certes lente, mais résolue vers un lendemain meilleur pour la nutrition au Bénin. Les grandes réformes organisationnelles, institutionnelles et structurelles actuellement en cours à la faveur de la SCRP pour rendre la nutrition plus visible dans la politique de développement du Bénin tiendront la promesse des fleurs pour peu que cet appui de la Communauté des partenaires techniques et financiers dure au moins le temps nécessaire à une inversion durable des discours malencontreux prévalant jusqu’à une période récente au sujet de la nutrition. 35 L’impact de ces réformes sur les indicateurs du statut alimentaire et nutritionnel des ménages n’est certes pas pour 2009, date à laquelle l’actuelle génération de la SCRP viendrait à échéance mais, pour plus tard (2015 voire au-delà). Ainsi, 2007-2009 restera gravé dans la mémoire des acteurs du secteur de la nutrition au Bénin, comme une phase d’incubation, d’échauffement ou de démarrage d’une inversion irréversible des tendances nocives au repositionnement de la nutrition au cœur du développement. L’espoir est donc permis même si ce virage très délicat doit se négocier avec beaucoup de tact, de dextérité ou de doigté dans un contexte de décentralisation et de contingences socio-économiques accablantes comme la cherté de la vie et la crise financière internationale. Il faut pour les leaders du secteur de la nutrition au Bénin, user d’une stratégie de persuasion des décideurs politiques dans un langage de plaidoyer et de lobbying qui motive ou force l’engagement et la volonté d’inversion des tendances au triple niveau local (avec les Responsables des communes ou municipalités), départemental (avec les Préfets) et national (avec le Gouvernement, l’Assemblée Nationale et autres institutions de la République) Cet effort de persuasion des leaders et acteurs du secteur de la nutrition es indispensable car, face à l’insuffisance des ressources budgétaires, les Directeurs des ressources financières (bras opérationnels d’exécution des directives du Ministre de l’Economie et des Finances dans les Ministères sectoriels) et les Directeurs chargés de la Programmation et de la Prospective font tôt de mettre sous boisseau, le volet nutrition lors des débats et arbitrages budgétaires. Notons que très peu parmi eux connaissent le contenu de ce vocable de « NUTRITION ») encore moins sa portée dans le développement socioéconomique du pays. Cet état de chose est lié, comme il sera vu plus loin, au fait que de tout temps au Bénin, la nutrition a été presque toujours assimilée à la sécurité alimentaire (non pas dans son sens holistique retenu par la FAO et la Communauté Internationale en novembre 1996 à Rome au Sommet Mondial de l’Alimentation, mais plutôt en ne focalisant l’attention que sur l’un de ses déterminant qu’est la « DISPONIBILITE». 36 PART IV - TRAJECTOIRE DE LA NUTRITION AU BENIN ET DISCOURS DOMINANTS DES ELITES POLITIQUES ET DES COMMUNAUTES A LA BASE Le récapitulatif des repères importants en matière de nutrition au Bénin depuis les indépendances, révèle des dates importantes et des faits marquants selon les séquences ci- après. LUTTE CONTRE LA FAIM ET LA MALNUTRITION INFANTILE DE 1960 A 1974 Au Bénin, les questions de nutrition ont été abordées pour la première fois dans leurs dimensions holistiques au début des années 60, à travers la formulation et la mise en œuvre par le Ministère du Développement Rural avec l’appui de la FAO et du Gouvernement néerlandais, du projet « Jardins familiaux ». Ce projet a levé un coin de voile sur l’existence des maladies d’origine nutritionnelle au sein des ménages et, indexé les enfants de moins de 5 ans comme les principales victimes et les couches les plus vulnérables. De fait, le Ministère du développement rural est devenu la porte d’entrée et le porte flambeau de la nutrition au Bénin. Le discours était alors de renforcer les capacités des ménages notamment en milieu rural afin de leur donner les outils nécessaires à la prévention de la malnutrition à partir des ressources alimentaires localement disponibles. Des animatrices de développement rural furent formées à Porto-Novo (capitale administrative et politique du pays) sous l’égide du Service Dahoméen d’Alimentation et de Nutrition Appliquée (SDANA). Ce Service a été créé en 1962) et est devenu en 1974, la Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée (DANA). Deux (2) centres horticoles et nutritionnels ont été créés et mis en service, l’un à Ouando (Porto-Novo) pour la partie méridionale du pays et l‘autre à Pabégou (Commune de Copargo) pour desservir la zone septentrionale du Bénin. Le fondement premier de la mise en œuvre de ce projet « jardins familiaux » est d'amener les mères à faire des jardins et le petit élevage de case pour nourrir de façon équilibrée leurs enfants et leurs familles. Le projet a généré de nombreux petits jardins de case qui progressivement se sont mués en des espaces ou périmètres maraîchers avec l’évolution des villes de Cotonou et de Porto-Novo. Au-delà de ces deux grandes villes, ce sont toutes les villes secondaires du pays qui ont été au fil des ans, enrôlées dans ce processus de développement de ce qu’il est convenu d’appeler l’agriculture urbaine et périurbaine. Les jardins de case se font beaucoup plus actuellement en zones rurales. Le slogan était alors « Mieux nourrir les enfants avec les aliments locaux ». A travers ce slogan et les outils didactiques de counseling et de récupération nutritionnelle développés, l’accent était visiblement mis sur l’un des piliers fondamentaux du développement du capital humain. Le développement harmonieux de l’état nutritionnel du couple mère-enfant et du ménage en général était la substance de ce pilier. Le leadership de la DANA dans le domaine de l’alimentation et de la nutrition était à l’époque, incontestable. Un détail cependant est que les premiers Responsables nommés à la tête de cette institution étaient pour l’essentiel, des médecins techniquement appuyés par des agronomes à l’instar du Professeur Léopold K. FAKAMBI (un Agronome Nutritionniste), consacrant ainsi à cette époque déjà, le mariage entre l’agriculture et la santé pour le bien-être de la cellule familiale. La nutrition n’était donc pas expressément considérée comme un domaine de prédilection du Ministère de la Santé jusqu’à l’érection en 1974, du Service Dahoméen d’Alimentation et de Nutrition Appliquée (SDANA) en Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée (DANA). 37 INSTABILITE INSTITUTIONNELLE DE LA DANA DE 1974 A 1984 La période allant de 1974 à 1984 fut une décennie d’instabilité et de confusion institutionnelles pour cette structure qui commençait à peine son rayonnement national et international avec l’appui du Gouvernement néerlandais et la FAO. La FAO aidait déjà en ce temps, le Bénin à la mise en place d’un laboratoire central d’analyses des denrées alimentaires et le développement d’un arsenal juridique et législatif pour le contrôle de la qualité et de la sécurité sanitaire des aliments destinés aux marchés national et international La nutrition était en fait victime à cette époque de sa multisectorialité et de son interdisciplinarité. Les effets de bien-être physique et mental générés par le développement des activités de promotion de la bonne alimentation et de la bonne nutrition, par la DANA ont tôt fait de susciter la polémique quant à l’opportunité ou non de loger la nutrition à la Santé ou au Développement Rural. Les problèmes relatifs à l’institutionnalisation de l’alimentation et de la nutrition naquirent à partir de 1974 (date de son érection au rang de Direction Nationale en charge de l’alimentation et de la nutrition) et se sont exacerbés suite à la tenue en 1978, de la Conférence d’Alma Ata sur les soins de santé primaires. A cette conférence où le Bénin était représenté par une délégation du secteur de la santé, l’importance de la nutrition dans les soins de santé primaires a été soulignée. L’occasion était alors trouvée pour justifier le positionnement de la DANA au Ministère de la Santé. La DANA passa par deux fois du Ministère du Développement Rural au Ministère de la Santé d’où elle retourna définitivement depuis 1984 pour son Ministère de tutelle d’origine (l’actuel Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche). C’était en pleine période révolutionnaire que s’était opéré ce double va et vient de la DANA, du développement rural à la santé. Les motivations de ce double va et vient étaient peu documentées mais l’on pourrait au bénéfice du doute, supposer que c’étaient très probablement des options purement politiques qu’une quelconque recherche d’un leadership efficace pour la politique de nutrition. Selon les personnes interviewées, « durant son séjour au Ministère de la Santé, la DANA s’adonnait davantage, grâce à son laboratoire, aux analyses biomédicales (venant ainsi en appui aux cliniciens) et à l’analyse de l’eau ». Les aspects relatifs à la surveillance alimentaire et nutritionnelle, la valorisation des recettes alimentaires locales pour la prévention et la lutte contre la malnutrition infantile, la formation des animatrices du développement rural se sont estompés. Le projet "Jardins Familiaux" initié par le Bénin et le Gouvernement des Pays-Bas en 1963 a alors vécu, entraînant des préjudices graves aux ménages et couches infanto juvéniles des villes et campagnes. Certains anciens fonctionnaires de la DANA affirment qu’au rang des préjudices, l’on peut indiquer la recrudescence des maladies nutritionnelles infantiles mais, en l’absence de documentation formelle, il serait difficile de le confirmer. Les préjudices moraux pourraient être cependant retenus eu égard au fait que les populations bénéficiaires du Projet "Jardins Familiaux" pourraient s’être senties abandonnées, le projet n’ayant pas été non plus porté à l’échelle. Rappelons que la nutrition est une science. Elle est sous-tendue par l’alimentation qui est un art c’est-à-dire, l’art de s’alimenter ou de se nourrir et dont l’expression repose sur des données socio-anthropologiques et écologiques. Vu sous cet angle, la base de la nutrition est à priori l’aliment. L’on comprend alors que cet élément, à savoir l’aliment, ait davantage pesé dans la balance pour enfin amener les Responsables politico-administratifs d’alors à retourner la DANA dans le giron du Ministère du développement rural qui en assure la production. Ce faisant, le Bénin a échappé à la "médicalisation" de la nutrition mais, il s’est distingué dans la sous-région par rapport aux autres pays où, les services de nutrition sont majoritairement sous la tutelle des Ministères de la santé. Il est heureux cependant de noter que dans l’opérationnel, la DANA et ses structures déconcentrées au sein des départements et communes (via les 38 Centres régionaux et communaux de développement rural), travaillent de concert avec les ONG, les structures déconcentrées des Ministères en charge de la santé ou des affaires sociales. MISE EN OEUVRE DE LA NUTRITION COMMUNAUTAIRE ET INTRODUCTION DE LA NUTRITION DANS LES CURRICULA DE FORMATION DE 1984 A 1994 L’année 1984 consacra le retour définitif de la DANA au sein du Ministère du Développement Rural et le démarrage de la Coopération bénino-italienne. Ce fut alors une nouvelle ère pour le développement des actions de nutrition. Il s’agit notamment durant la période 1984-1994, de la mise en œuvre de la nutrition communautaire et, de l’introduction de la nutrition dans les curricula de formation. Mise en œuvre de la Nutrition Communautaire au Bénin Le souci de la DANA et de la Coopération bénino-italienne était dès 1984, de mettre en place un système de surveillance alimentaire et nutritionnelle. Des enquêtes de consommation alimentaire et d’évaluation de la situation nutritionnelle des populations furent initiées. Ces enquêtes furent l’une des actions d’importance de la DANA après son retour définitif dans le giron du Ministère du Développement Rural. Grâce à ces enquêtes dont les résultats ont été largement disséminés, la situation alimentaire et nutritionnelle des ménages béninois a été mieux cernée, les zones et plus précisément les sous-préfectures (actuelles communes) à risque d’insécurité alimentaire et nutritionnelle ont été détectées et des stratégies pilotes de surveillance alimentaire et nutritionnelle avec des interventions correctrices impliquant les communautés à la base et des initiatives endogènes, ont été mises en place. Le clou de ces vastes études sur la situation alimentaire et le statut nutritionnel des populations béninoises fut à cette époque, les investigations sur les carences en vitamine A dans le Nord-Ouest du pays avec comme résultats, l’identification de poches d’héméralopie dans l’Atacora (commune de Matéri et environs). Ces résultats largement partagés (les investigations ayant impliqué le Ministère de la Santé) ont permis à plus d’un, de prendre conscience de la gravité et de la précarité de l’état nutritionnel des enfants d’âge préscolaire. Ce constat amena la DANA avec l’appui de la coopération italienne, à entreprendre la première expérimentation de la supplémentation en capsules de vitamine A au Bénin et à développer la promotion de la culture en contre-saison de légumes pour assurer huit mois sur douze dans l’année, la consommation de fruits et légumes frais par les ménages de la localité Le Centre Horticole et Nutritionnel de Pabégou a été mis à contribution pour assurer la production et la distribution des semences maraîchères aux populations de Matéri. Le Centre d’Action Régionale pour le Développement Rural de l’Atacora a aidé ces populations dans la maîtrise de l’eau en saison sèche par le développement de retenus d’eau à buts multiples. De concert avec les Centres de Promotion Sociale et des animatrices communautaires (personnes volontaires, natives ou non des communautés d’intervention, agissant de façon bénévole mais à qui des stratégies de motivation ont été apportées comme par exemple des subventions pour le développement d’activités génératrices de revenus), la DANA a entrepris une vaste campagne d’information, d’éducation et de communication pour un changement de comportement. D’une manière générale, des dispositifs de surveillance alimentaire et nutritionnelle ont été mis en place dans la plupart des communes identifiées à risque d’insécurité nutritionnelle. Des activités d’éducation nutritionnelle des femmes en âge de procréer, de promotion de la croissance staturo-pondérale des enfants de 0 à 5 ans, de démonstrations culinaires, de visites 39 à domiciles pour le suivi rapproché des enfants malnutris en cours de récupération nutritionnelle, de référence des malnutris graves vers des centres appropriés pour leur prise en charge et, la promotion de la production et de la consommation des aliments de hautes valeurs nutritionnelles y sont menées sous l’égide des autorités Politico-administratives et des leaders d’opinions. A partir de 1987, le cercle des structures publiques engagées dans la surveillance alimentaire et nutritionnelle s’est élargi avec l’entrée en scène du Ministère en charge des affaires sociales. Avec l’appui technique et financier du Catholic Relief Services (CRS), ce Ministère a entrepris à travers les Centres de Promotion Sociale (CPS) des activités de surveillance de la croissance pondérale des enfants, d’éducation nutritionnelle par des démonstrations culinaires, de réhabilitation nutritionnelle des enfants malnutris et de distribution des vivres comme forme de motivation des mères d’enfants. Signalons que deux programmes importants de nutrition communautaire ont été exécutés par ce Ministère. Il s’agit essentiellement: du Programme Alimentaire et Nutritionnel (PAN) ou Programme préscolaire qui a eu cours de 1987 à 1997 et du Programme Alimentaire et Nutritionnel à Base Communautaire (PBC) de 1997 à 2005. Les objectifs visés par ces programmes étaient de (i) réduire la mortalité infantile et maternelle; (ii) améliorer la sécurité alimentaire des ménages et (iii) appuyer le développement des communautés défavorisées. Près de 400 villages ou communautés et environ 60 000 enfants étaient mensuellement suivis à travers ces programmes sous l’encadrement des Responsables des Centres de Promotion Sociale et les relais communautaires que sont les Animatrices Communautaires (AC) et les Comités Villageois de Développement Social (CVDS). La distribution des vivres a été l’élément caractéristique de ces programmes de manière que les communautés et certains élus locaux (chefs de villages et de quartiers de villes ou conseillers locaux) ramenaient la nutrition à la seule « activité de distribution de vivres ». Or, ces vivres constituaient des appoints apportés par les Responsables des programmes en vue de permettre à priori aux mères, de corriger le statut alimentaire et nutritionnel de leurs enfants en cas de besoin. L’objectif de cette supplémentation alimentaire était si mal compris par certaines franges des bénéficiaires que l’on a assisté dans les communautés, à des travers à savoir entre autres:  La vente des vivres reçus et, l’argent de compensation utilisé à des fins diverses (tontines, approvisionnement en condiments, achats de biens …);  la non utilisation des vivres pour cause d’incompatibilité avec les habitudes alimentaires des membres du ménage;  l’utilisation dans certains ménages de ces vivres pour l’alimentation de toute la maisonnée et non pour la réhabilitation nutritionnelle de l’enfant malnutri; et  le refus de certaines mères d’enfants non éligibles à ces assistances alimentaires de poursuivre la surveillance de la croissance de leurs enfants, car frustrées de payer comme toutes les autres mères, la caution exigée (qui variait de 50 à 100 FCFA selon le cas) et se voir exclues de la jouissance des vivres (qu’elles pensaient être une contrepartie de cette caution destinée entre autres à assurer une partie des frais de 40 transport de ces vivres de Cotonou au lieu d’utilisation, et l’achat des condiments ou autres biens d’intérêt commun pour les démonstrations culinaires). Le drame malheureusement dans ces cas de figure, était que certains des enfants voyaient leur état nutritionnel se dégrader ou s’empirer. Ces situations extrêmes corroborent le fait que certaines parties de la population ne perçoivent pas la malnutrition (bien que parfois endémique) comme une maladie au même titre que le paludisme, la méningite et autres affections d’origine virale ou bactérienne. En somme, la consommation inadéquate d’aliments ne saurait être pour cette catégorie de la population, une source de dysfonctionnement pour l’organisme. Le discours dominant chez ces personnes est que la «la malnutrition est une manifestation de la sorcellerie et doit être traitée chez les guérisseurs traditionnels ou les sorciers mais non dans un centre de nutrition thérapeutique ou ambulatoire» Ces actions de nutrition communautaire n’ont été que partiellement évaluées soit dans le cadre de recherches pour l’élaboration de thèses de nutrition à la Faculté des Sciences Agronomiques pour ce qui est de la DANA au sein du Ministère du Développement Rural, soit par le CRS en ce qui concerne les interventions du Ministère en charge des affaires sociales. Les résultats de part et d’autres ont été mitigés quant à la réduction durable des taux de malnutrition.. En effet, les cibles directement bénéficiaires de ces actions à savoir les enfants d’âge préscolaire, présentent des améliorations de leur état nutritionnel pendant la durée des interventions mais, les bonnes pratiques d’alimentation et de nutrition enseignées à travers les séances d’éducation nutritionnelle bien que mémorisées par cœur par les mères bénéficiaires, ne sont pas toujours adéquatement mises en application pour cause de pauvreté monétaire pour certaines et/ou de manque de temps ou suractivité notamment chez les femmes rurales et celles commerçantes. Ce constat a fait dire à certains dont le Professeur Léopold K. FAKAMBI qu’étant donné que ces femmes savent ce qui doit être fait pour une bonne alimentation de l’enfant et du ménage, « la nutrition est désormais un problème de temps et d’argent ». Pour la résoudre, il faut des stratégies qui allègent le temps d’occupation des femmes ainsi que la pénibilité des tâches, sans compter leur autonomisation sur le plan financier. Introduction de la Nutrition dans les Curricula de Formation Le fait que des personnalités comme le Professeur Léopold K. FAKAMBI (Ancien fonctionnaire du SDANA, Premier Doyen de la Faculté des Sciences Agronomiques de l’Université Nationale du Bénin, Ancien Directeur de la Recherche Agronomique, Ancien Directeur de Cabinet du Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique), soit un Agronome Nutritionniste, a été déterminant dans l’intégration de la nutrition dans les curricula de formation des Ingénieurs agronomes issus de la Faculté des Sciences Agronomiques de l’Université d’Abomey-Calavi où, un département a été érigé pour former des Agro-nutritionnistes et des Spécialistes en nutrition humaine et sciences alimentaires. La coopération bénino-italienne dont l’un des champions fut le Professeur Massimo CRESTA de l’Université la "Sapienza" de Rome a énormément contribué à étendre le leadership en nutrition de la DANA et par ricochet, celui du Bénin en Afrique, à travers l’organisation en 1987 et 1988 des premiers cours internationaux en nutrition. Ce fut le début de ce qui est devenu plus tard les cours FINSA (Formation Internationale en Nutrition et Sciences Alimentaires). Ces cours sont annuellement organisés depuis 1994, par le 41 Département de Nutrition de la Faculté des Sciences Agronomiques de l’Université d’Abomey-Calavi. Aujourd’hui au Bénin, il existe grâce à ces personnalités et bien d’autres comme les Professeurs Mama ADAMOU-NDIAYE et Mathurin Coffi NAGO (tous anciens Doyens de la FSA), une masse critique de nutritionnistes et d’intervenants qualifiés en nutrition, disséminés çà et là dans les structures publiques, privées, les ONG et organisations internationales. Les cours FINSA ont permis de renforcer les capacités de bien d’intervenants, tous secteurs professionnels confondus. Divers thèmes spécifiques leur ont été développés à travers les sessions et sont en relation avec «la Nutrition et le VIH/SIDA », «la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle et l’atteinte des OMD» etc. Cette démarche consistant à renforcer le capital humain par l’amélioration des connaissances théoriques et pratiques des béninois et des béninoises, a pour finalité de mieux poser aux décideurs politico-administratifs (afin de leur faire internaliser), la problématique de la nutrition en rapport avec le développement socio-économique du pays. Parmi les intervenants bénéficiaires de ces cours, l’on compte des décideurs politiques, des planificateurs et des coordonnateurs ou acteurs des projets et programmes de développement. Au plan purement académique, le Département de Nutrition de la FSA sort chaque année depuis 1985, une moyenne de huit (8) Spécialistes (Agronomes nutritionnistes) qui sont mis sur le marché du travail. Le Bénin est devenu un pôle d’excellence de formation de haut niveau en nutrition pour les Etudiants et les Professionnels intervenants en nutrition des pays francophones d’Afrique de l’Ouest et du Centre depuis qu’ en 1987, fut organisé conjointement par la FAO et le « International Agriculture Center de Wageningen » (Pays- Bas), un atelier régional des pays francophones de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) sur l’introduction de la nutrition dans les curricula de formation. Parallèlement, la DANA a développé en direction du monde scolaire, des programmes de nutrition en étroite collaboration avec l’Institut National de la Formation et de la Recherche en Education (INFRE). A travers ces programmes réalisés avec l’appui de la coopération italienne, nombre de Directeurs ou Responsables d’établissements d’enseignement primaire ainsi que des Conseillers pédagogiques ont été formés à l’alimentation et à la nutrition appliquée afin d’améliorer au niveau des jeunes écoliers, le savoir, le savoir-faire et le savoir être dans ce domaine. A cet effet, des brèches avaient été ouvertes dans les curricula de formation pour introduire l’enseignement théorique et pratique de notions fondamentales d’alimentation et de nutrition. Des manuels pédagogiques avaient été conçus à cet effet. Mentionnons pour terminer qu’avec l’adoption de la loi 84-009 du 15 mars 1984 et de ses décrets d’application, la DANA s’était également lancée dans l’assurance de la qualité et de la promotion de la sécurité sanitaire des aliments. Les activités de contrôle de qualité s’étaient intensifiées avec l’appui de la FAO. Le laboratoire d’analyses et de contrôle de qualité des aliments (denrées alimentaires œuvrées ou semi œuvrées) a été redynamisé. Il servait alors de laboratoire de référence en matière d’analyses et de contrôle de qualité des denrées alimentaires et travaillait en étroite collaboration avec les laboratoires de recherche de l’Université Nationale du Bénin (Faculté des Sciences et Techniques et Faculté des Sciences Agronomiques) et ceux de l’Institut International d’Agriculture Tropicale (IITA). Le rôle de ce laboratoire a été fondamental dans la détermination des valeurs nutritives de bien des aliments ou plantes alimentaires de consommation courante au Bénin. Son rôle a été très apprécié lors 42 des premières enquêtes alimentaires et nutritionnelles d’envergure nationale menées par la DANA et destinées à la détermination des typologies alimentaires et la mise en place d’un système de surveillance alimentaire et nutritionnelle. Sa contribution a été plus déterminante dans l’organisation des cours internationaux et le développement d’un système de formation, d’Information, d’Education et de Communication (IEC) sur l’hygiène et la salubrité des aliments. Les médias d’état à savoir, la radio nationale et les radios rurales avaient été intensément utilisés à cet effet. DEVELOPPEMENT DE LA LUTTE CONTRE LES CARENCES EN MICRONUTRIMENTS ET MISE EN ŒUVRE DE PROGRAMME DE SECURITE ALIMENTAIRE DE 1994 A 2004 Contexte International et Renforcement du Paysage Institutionnel de la Nutrition au Bénin La décennie 1994-2004 a été marquée au plan international par trois évènements majeurs qui ont eu une influence remarquable sur le développement de la politique de nutrition au Bénin. Il s’agit de la tenue:  de la Conférence Internationale sur la Nutrition (CIN) en 1992  des Sommets Mondiaux de l’Alimentation (SMA et SMA+5) en 1996 et 2001  du Sommet du Millénaire pour le Développement en 2000 Le Bénin était présent à ces grands rendez-vous internationaux et a souscrit à ces occasions aux engagements pris par les Chefs d’Etat et de Gouvernements. Aussi, la mise en œuvre de ces engagements a-t-elle contribué au plan national, à un réaménagement du paysage institutionnel de la nutrition. En effet, la tenue de la Conférence Internationale sur la Nutrition a permis l’élargissement du cercle des acteurs du secteur de la nutrition avec l’entrée en scène du Ministère de la Santé et la création en 1994, de la Direction de la Santé Familiale (DSF) dotée d’un service de nutrition. Jusqu’à cette date, les actions de nutrition se menaient avec la Direction Nationale de la Protection Sanitaire (DNPS) à travers le service en charge des soins de santé primaires. Du point de vue organisationnel et singulièrement de la recherche d’une meilleure institutionnalisation de la politique de nutrition, le Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition (CNAN) et ses démembrements au niveau départemental ont été créés et installés en Décembre 1994. Le CNAN a essentiellement pour mission de définir la politique nationale en matière d’alimentation et de nutrition et d’assurer la coordination, le suivi et l’évaluation des actions liées à la mise en œuvre de cette politique. Par conséquent, un Plan d’Action National pour l’Alimentation et la Nutrition (PANAN) a été élaboré et mis en vigueur en Janvier 1995. Ce Plan s’est fixé trois (3) objectifs essentiels à savoir:  Garantir à chacun, en permanence, l’accès à une alimentation suffisante et saine, permettant d’avoir un régime alimentaire satisfaisant sur le plan nutritionnel;  Donner à chacun, la possibilité d’être et de rester en bonne santé et d’accéder au bien- être nutritionnel;  Parvenir à un développement sans danger pour l’environnement et socialement durable, afin de contribuer à l’amélioration de la nutrition et de la santé. 43 A travers ces objectifs, l’Etat s’engageait à:  Promouvoir le bien-être nutritionnel de chaque Béninois et de chaque Béninoise;  Renforcer les politiques agricoles;  Opérer un développement durable sans danger pour l’environnement;  Concilier la croissance économique et une répartition équitable des profits entre toutes les couches de la population;  Accorder la priorité aux groupes les plus vulnérables sur le plan nutritionnel;  Susciter la participation et l’implication de toutes et de tous (hommes et femmes, collectivités locales et ménages) dans le processus de lutte contre la faim et la malnutrition;  Accorder une attention particulière aux femmes et promouvoir l’égalité entre les sexes. Dans un tel contexte, l’entrée en scène du Ministère de la Santé et singulièrement de la DSF à travers son service de nutrition devrait permettre de renforcer l’amélioration de l’état nutritionnel des populations durant le cycle de vie. C’est pourquoi, certains programmes spécifiques ont été mis en place par cette structure et les principales activités menées ou en cours sont entre autres:  L’élaboration de politiques, normes et protocoles sur des aspects de santé familiale;  l’élaboration avec les autres structures du secteur de la nutrition du guide national de prise en charge nutritionnelle des Personnes Vivant avec le VIH (PVVIH);  l’élaboration avec les mêmes acteurs du secteur de la nutrition, de la stratégie nationale relative à l’Alimentation du Nourrisson et du Jeune Enfant ainsi que le Plan d’Action y afférent;  l’élaboration du Plan d’Action de lutte contre le double fardeau nutritionnel,  la Promotion de l’Allaitement Maternel Exclusif;  la mise en œuvre de l’Initiative Hôpitaux Amis des Bébés dans vingt-six (26) formations sanitaires (avec la mise en place des Groupes de Soutien (GS) a l’allaitement au niveau communautaire et la réduction de l’utilisation du biberon);  l’intégration des actions essentielles en nutrition dans les formations sanitaires ainsi qu’au niveau communautaire dans 13 des 34 Zones Sanitaires du pays; et  l’organisation de campagnes nationales d’administration de vitamine A et de déparasitage aux enfants de moins de 5 ans (2 fois par an). Les principaux acteurs impliqués dans ces activités sont les Agents de Santé, les Agents des Services Sociaux du Ministère de la Famille, les Agents de Nutrition du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, les Agents des Ministères en charge de l’Education ainsi que les Agents communautaires (Groupes de Soutien, relais). Développement de la Lutte contre les Carences en Micronutriments L’histoire de la lutte contre les carences en micronutriments au Bénin remonte à 1936 avec la première enquête de dépistage qui a révélé la présence du goitre endémique dans le Nord du pays. Plus tard en 1989, ce fut le tour de l’avitaminose A dans la même région. Quant à la carence en fer, la première étude y afférant s’est déroulée au Sud du Bénin. Dans un cas comme dans l’autre, d’autres études complémentaires ont été faites concluant toutes les fois que ces carences en micronutriments constituaient des problèmes de santé publique. C’est pourquoi, la "prévention et la lutte contre les carences spécifiques en micronutriments" a été retenue dans le Plan d’Action Nationale pour l’Alimentation et la Nutrition, comme une 44 préoccupation majeure du Gouvernement. C’est à ce titre que la stratégie d’iodation universelle du sel a été adoptée et mise en œuvre au milieu des années 90 avec l’appui de l’UNICEF et que la supplémentation en fer et vitamine A ainsi que la diversification alimentaire ont été recommandées dans le Plan d’Action National de Lutte contre les carences en micronutriments adopté en 2004, pour l’éradication des carences en fer et vitamine A au Bénin. Cas de la lutte contre les TDCI: Signalons que l’importance de la lutte contre les Troubles Dus à la Carence en Iode (TDCI) a été reconnue par la Communauté Internationale au Sommet Mondial de l’Enfance en 1990 et à la Conférence Internationale sur la Nutrition de 1992; Ces rencontres internationales ont consacré l’élimination des TDCI par l’iodation universelle du sel (pour l’alimentation humaine et animale) comme objectif stratégique pour venir à bout de la carence en iode au plus tard en l’an 2000. Au moyen de campagnes d’information, de sensibilisation, d’éducation et de communication pour un changement de comportement, la promotion de la consommation de sel iodé a eu cours cinq (5) ans durant de 1995 à 2000. Une évaluation conjointe DANA-UNICEF de cette stratégie s’est déroulée du 2 Mai au 6 Juin 2000 sur toute l’étendue du territoire national. Avec une prévalence de goitre de 3,7 % au plan national, 98,9 % de sel iodé au niveau des ménages et 100 % de taux médians d’iode urinaire supérieurs à 10 µg/dl, les TDCI ne constituaient plus un problème de santé publique au Bénin. Ces résultats étaient en adéquation avec ceux obtenus dans la même période par le Projet Thyromobil de ICCIDD qui estimait à « plus de 90 % la disponibilité en sel iodé des ménages et à 1,2 % le taux total de goitre enregistré ». Il existait certes des disparités entre départements. Ainsi le Borgou et les Collines dans une moindre mesure, avec respectivement 14,7 % et 5,4 % constituaient encore des poches où les TDCI étaient encore un problème de santé publique. Nul doute donc que des efforts ont été faits Malheureusement, ces efforts n’ont pas été maintenus dans le temps de sorte qu’en 2001 déjà, environ 75 % seulement des ménages enquêtés dans le cadre de l’EDS disposaient de sel adéquatement iodé. La situation était encore plus préoccupante en 2006 où, l’EDS III faisait état de six (6) ménages sur dix (10) disposant de sel adéquatement iodé et cette tendance est observée dans tous les départements Plusieurs facteurs expliquent cette régression de la consommation par les ménages, de sel adéquatement iodé. En effet, il convient de noter qu’aujourd’hui 80% du sel consommé au Bénin est importé et 20% provient de la saliculture locale dont à peine 0,8% est iodé dans les unités d’iodation mises en place à Ouidah et à Comè avec l’appui financier de l’UNICEF. Diverses raisons expliquent cet état de fait. Il s’agit entre autres de:  l’éloignement des unités d’iodation des sites de production;  la non praticabilité en toutes saisons des voies d’accès aux villages salicoles;  la forte teneur en eau (25 à 35% du sel ignigène);  l’aspect peu salubre du sel produit (présence de débris végétaux et de substances indésirables). Ces raisons expliquent la réticence des responsables des unités d’iodation à acheter à un prix rémunérateur le sel localement produit et compromettent ainsi l’objectif de l’Iodation Universelle du Sel. C’est pourquoi il urge que des alternatives efficaces soient trouvées afin 45 que la totalité du sel alimentaire mis sur le marché soit iodé. Dans ce contexte, le système d’iodation mobile constitue un atout indéniable qui empêcherait les saliculteurs locaux de continuer à déverser sur le marché national du sel non iodé. A tout cela, il convient d’ajouter un autre facteur qui est le recours à des pratiques peu recommandables de manipulation de sel adéquatement iodé. Ces pratiques contribuent à l’amenuisement de sa teneur en iode. Il s’agit entre autres de:  la mouture (au moulin) du sel à gros grains pour la rendre plus fin;  le mouillage à l’eau et l’exposition du sel au soleil, notamment dans les marchés;  le grillage du sel (fait culturel chez certaines communautés);  l’emballage du sel dans une feuille végétale ou dans un papier;  la conservation du sel dans un récipient ouvert;  le dépôt du sel près du feu.  Aussi est-il indispensable, pour la pérennisation des acquis de la stratégie d’iodation universelle du sel, de mettre en place un système performant de contrôle et de surveillance continus du sel importé ou celui localement produit et mis sur le marché national, afin de s’assurer de l’adéquation de leur teneur en iode. Cas de la lutte contre la carence en Vitamine A: Les stratégies retenues dans le Plan d’Action National de Lutte contre les Carences en Micronutriments, pour prévenir et guérir les carences en vitamine A sont la fortification des aliments de consommation courante comme les huiles pauvres en ce micronutriment, la diversification alimentaire et la supplémentation en capsules de vitamine A. La fortification des aliments a toujours fait la préoccupation des acteurs du secteur de la nutrition. Mais les essais conduits sont restés au stade de recherche à la Faculté des Sciences Agronomiques et à la DANA. Le gari (semoule de manioc) a été l’aliment véhicule le plus étudié à cet effet. Avec l’appui de HKI, les huiles alimentaires sont de plus en plus indexées ces derniers temps pour leur fortification. Les études sont en cours et nul doute que dans un futur proche cet objectif sera atteint avec les huileries en activité au plan national. En ce qui concerne la diversification alimentaire, il existe au Bénin, une gamme variée d’aliments riches en vitamine A ou provitamine A. Le problème est la non utilisation correcte de ces aliments pour cause de méconnaissance de leur richesse en ce micronutriment ou d’ignorance des pratiques culinaires facilitant la valorisation de ces aliments. D’une manière générale, la teneur du lait maternel en vitamine A dépend du statut en vitamine A de l’organisme de la mère. Jusqu’à l’âge de six mois le lait maternel est la seule source de vitamine A pour l’enfant exclusivement nourri au sein. En 2006, moins du tiers des mères d’enfants de moins de trois ans avaient consommé des aliments riches en vitamine A, les sept derniers jours précédant l’EDS et moins d’une mère sur deux avait reçu des capsules de vitamine A en post partum; ceci aussi bien en zone urbaine qu’en zone rurale et dans tous les départements sauf dans l’Atlantique et dans le Borgou où, plus d’une mère sur deux en ont reçu. 46 La supplémentation systématique en vitamine A associée au déparasitage systématique est l’une des interventions de lutte contre la malnutrition infantile que le Ministère de la Santé mène lors des journées nationales de vaccination. Ces interventions ont permis de 2003 à 2007 d’assurer un apport adéquat aux besoins annuels en vitamine A de la majorité des enfants de 6 à 59 mois. Le taux de couverture de cette intervention a évolué en dents de scie mais, il est demeuré globalement élevé. Des efforts importants restent à faire dans ce domaine pour l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement. Cas de la lutte contre la carence en Fer: Les forts taux d’anémie ferriprive révélés par les diverses enquêtes parcellaires ou nationales comme les EDS ont interpellé la conscience du Gouvernement. Les stratégies retenues dans le Plan d’Action National de Lutte contre la carence en micronutriments sont à l’instar de la vitamine A, la fortification en fer des aliments de consommation courante, la diversification alimentaire et la supplémentation en fer et acide folique. Pour ce qui est de la fortification, la DANA a mis en place une unité de farines de sevrage fortifiées en fer et autres micronutriments indispensables à la croissance et au développement harmonieux de l’enfant. Ces aliments de sevrage connus sous les appellations commerciales de RIMALAIT (farine de premier âge) et de CERESO (farine de deuxième âge) sont à base de céréales et de lait pour le premier et, de céréales enrichies au soja pour le deuxième âge. Ces farines fortifiées constituent des formules plus élaborées des recettes d’aliments de sevrage issues des acquis du projet "Jardins Familiaux" mis en œuvre par la DANA au cours des premières années post- coloniales. La diversification alimentaire est la stratégie la plus conseillée aux communautés à la base car, elle dispose de gamme variée d’aliments riches en fer. Il s’agit notamment des aliments d’origine animale. Mais ces aliments sont très peu utilisés par les ménages pour des raisons diverses en relation avec les pesanteurs socioculturelles, de pauvreté monétaire ou d’ignorance. Lorsque l’enfant est nourri exclusivement au sein jusqu’à l’âge de six mois, ses besoins en fer sont assurés par le lait maternel dont la teneur en ce micronutriment dépend du statut en fer de l’organisme de la mère. L’EDS 2006 indique que moins d’une mère d’enfants de moins de trois ans sur quatre avait consommé des aliments riches en fer, les sept derniers jours précédant l’Enquête Il reste ici également des efforts à déployer pour faire entrer la consommation d’aliments riches en fer dans les habitudes alimentaires des populations et particulièrement des femmes en âge de procréer et des enfants. Mise en œuvre des politiques et programmes de sécurité alimentaire Rappel historique: Le concept de sécurité alimentaire tire ses origines des diverses concertations au plan mondial destinées à éliminer la faim et la malnutrition. Au rang de ces concertations, rappelons les consultations de 1979 organisée sous l’égide du Conseil Mondial de l’Alimentation (CMA) et qui a donné corps à la notion de "Stratégie alimentaire". Le thème 47 central de ces consultations était de « recenser les principaux obstacles à l’accroissement de la production et de la consommation alimentaires, et de formuler des propositions précises quant aux moyens de les surmonter » Ces consultations ont fait ressortir la nécessité d’accorder davantage de place aux politiques alimentaires nationales dans le cadre d’une nouvelle structure d’aide internationale coordonnée. Une stratégie alimentaire nationale bien conçue répondait à ce type de nécessité car elle amènerait à établir des priorités d’investissements qui placeraient au cœur du processus de développement, la satisfaction des besoins alimentaires des populations. La finalité des stratégies alimentaires nationales est d’amener les pays en développement à atteindre un degré d’autosuffisance alimentaire supérieur. L’objectif des Nations Unies de voir la faim éliminée dans le monde avant la fin du siècle dernier, amena la Communauté Internationale à organiser la Conférence Internationale sur la Nutrition en décembre 1992 et les Sommets Mondiaux de l’Alimentation (SMA et SMA + 5) respectivement en 1996 et 2002 à Rome. Ces fora internationaux ont permis d’explorer d’autres pistes pour aborder la résolution des problèmes d’alimentation et de nutrition aux plans national, régional et mondial. A ces occasions, les Chefs d’Etat et de Gouvernement se sont engagés individuellement et collectivement à réduire de moitié le nombre de sous- alimentés et de malnutris à l’échéance de 2015. Ce que vinrent entériner plus tard les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) dont le tout premier vise expressément l’élimination de l’extrême pauvreté et de la faim, alors que six (6) des huit (8) objectifs se préoccupent directement ou indirectement de la lutte contre la malnutrition. La Déclaration du Sommet mondial de l’Alimentation et le Plan d’Action qui en découla ont mis l’accent sur la « sécurité alimentaire » et mirent en exergue les sept engagements pris par les Dirigeants et Plénipotentiaires du monde. L’engagement n° 3 est à ce titre édifiant et précise ce qui suit: «Nous poursuivrons des politiques et méthodes participatives et durables de développement alimentaire, agricole, halieutique, forestier et rural dans les régions à potentiel élevé comme dans celles à faible potentiel, qui sont essentielles pour assurer des approvisionnements alimentaires adéquats et fiables au niveau des ménages ainsi qu'aux échelons national, régional et mondial, et lutterons contre les ravageurs, la sécheresse et la désertification, considérant le caractère multifonctionnel de l'agriculture» Contenu de la Sécurité Alimentaire: Le bien-être d’un pays et de sa population est une responsabilité souveraine et la résolution des problèmes d’alimentation et de nutrition est d’abord de ce point de vue, une question d’intérêt national. La sécurité alimentaire est donc à la fois un objectif et un facteur de développement. L’un des indicateurs clés qui consacrent son effectivité est le bon état nutritionnel des individus et des ménages. Par définition, la sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment et en tout lieu sur le territoire national, accès à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins nutritionnels selon leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active. Elle fait donc appel à quatre déterminants fondamentaux que sont la disponibilité alimentaire, l’accessibilité physique aux aliments, l’accessibilité financière aux produits alimentaires et l’utilisation biologique des aliments. 48 La disponibilité alimentaire est fonction entre autres de la production alimentaire locale ou domestique du ménage, des achats, dons ou legs d’aliments au profit du ménage, de la variation des stocks ou réserves alimentaires et surtout du nombre de bouches à nourrir ou la taille du ménage. L’accessibilité physique aux aliments dépend de l’état de désenclavement des zones de production, toute chose qui facilite les transactions et le flux des denrées alimentaires des bassins de production vers la table du consommateur. Elle est aussi fonction de l’existence d’un dispositif ou système adéquat de transformation, de stockage et de conservation des aliments. L’accessibilité financière est essentiellement fonction de l’évolution des prix des produits vivriers sur le marché local, national, régional et international ainsi que du revenu du ménage. L’évolution des prix des denrées alimentaires est sujette à la loi de l’offre et de la demande. L’utilisation biologique des aliments est déterminée par leur salubrité, leurs valeurs nutritives ou qualités nutritionnelles, l’hygiène de l’alimentation incluant les pratiques culinaires et les modes de consommation, l’état de santé et le mode de vie des membres du ménage. Grandes Lignes de la Politique de Sécurité Alimentaire au Bénin - Défis et Raisons d’agir: La définition du concept de sécurité alimentaire et les déterminants qui en découlent laissent conclure qu’une politique efficace de sécurité alimentaire ne saurait se réduire à la seule politique agricole bien que cette dernière en constitue l’épine dorsale. De fait, la conception et la mise en œuvre d’une telle politique ne devraient guère être l’apanage du seul Ministère en charge de l’agriculture. Plusieurs départements ministériels, le secteur privé, la société civile et les partenaires au développement sont concernés. La nécessité d’une synergie d’actions cohérentes et coordonnées dans un Plan de développement national est alors indéniable. Satisfaire cette nécessité est la condition sine qua non pour juguler le double fardeau nutritionnel dont sont victimes les ménages dans les villes et campagnes. C’est là, un défi permanent. D’autres défis et non des moindres sont en relation avec la nature et la complexité des déterminants. Le Bénin est partie prenante des engagements pris par les chefs d’Etat et de Gouvernement à l’issue des sommets mondiaux de l’alimentation et du sommet du millénaire pour le développement. C’est donc pour le Gouvernement béninois, un impératif moral d’agir afin d’honorer ses engagements internationaux, étant entendu que les objectifs définis à ces fora mondiaux sont réalisables et, la lutte contre la faim et la malnutrition constitue un préalable de croissance économique et de développement durable. Etat de la Sécurité Alimentaire au Bénin: Bien que n’étant pas structurelle, la question de la sécurité alimentaire au Bénin est préoccupante du fait de l’existence de poches d’insécurité alimentaire graves au niveau de certains groupes à risque, notamment les petits exploitants agricoles du sud du pays, les populations de pêcheurs, et les familles à faible revenu dans les zones urbaines et péri urbaines. Compte tenu de la croissance démographique galopante, notamment en milieu urbain et péri- urbain, l’auto-production pour la satisfaction des besoins alimentaires des ménages exige de la part du pouvoir public, un énorme effort d’investissements pour l’intensification, la diversification et la valorisation des productions alimentaires (végétales, animales et halieutiques). 49 C’est le prix à payer pour réduire sensiblement l’incidence de la pauvreté, surtout dans les zones rurales et péri urbaines. Cette pauvreté est surtout alimentaire selon les résultats des Enquêtes sur les Conditions de Vie des ménages Ruraux (ECVR). L’examen de la situation alimentaire montre aujourd’hui que:  Les disponibilités alimentaires résultent des productions nationales mais également des importations. Ces importations concernent majoritairement le riz, la farine de blé et les produits d’origine animale (poisson, œufs et viande);  Les principales cultures pratiquées sont les céréales (maïs, sorgho, mil, riz…), les racines et tubercules (manioc, igname…), les légumineuses (haricots, soja…) et les oléagineux (arachides, noix de palme…)  Le Bénin est relativement autosuffisant en produits céréaliers de base (maïs, sorgho) et en racines/tubercules (manioc, igname);  La production de ces aliments de base est encore largement tributaire des conditions climatiques en général et de la pluviométrie en particulier;  Cette production alimentaire augmente en moyenne à des taux légèrement supérieurs à celui de la croissance démographique (4 à 5% d’augmentation annuelle contre 3% de croissance démographique);  Sur le plan de la production animale, l’offre interne n’arrive pas à couvrir la demande et des importations de poissons, œufs, viande et lait sont encore nécessaires pour satisfaire les besoins. Globalement, 61 des 77 communes que compte le pays sont en insécurité nutritionnelle et le double fardeau nutritionnel est partout présent sur l’étendue du territoire national. Principales Interventions en matière de sécurité Alimentaire: Les interventions-clés du gouvernement et de ses partenaires ont été menées à travers de nombreux projets et programmes exécutés, sur financement des institutions internationales ou de coopérations bilatérales, soit par les institutions publiques, soit par les ONG nationales ou internationales. Cependant, il faut remarquer que la plupart de ces programmes et projets ont souvent mis l’accent sur l’appui au développement de la production végétale, de l’élevage et de la pêche avec davantage d’appui au volet de production, oubliant la dimension nutritionnelle de la sécurité alimentaire. Les principales interventions relatives à la sécurité alimentaire exécutées, en cours d’exécution ou en cours de négociation peuvent se résumer comme suit:  En matière d’appui au développement agricole, de l’élevage et de la pêche, les principales interventions ont été conduites par le Programme de Développement de la Filière Manioc (PDFM), le Programme de Développement des Racines et Tubercules (PDRT), le Projet de Promotion de l’Elevage d’Aulacodes (PPEAU), le Projet de Développement de l’Elevage – Phase III (PDE III), le Projet d’Appui au Monde rural du Mono (PAMR-MONO), le Projet d’Appui au Développement Rural du Mono et du Couffo (PADMOC, le Projet d’Appui au Développement Rural de l’Ouémé (PADRO), le programme d’appui au développement des systèmes d’exploitation (PADSE), le Programme d’Appui au Développement Participatif de la Pêche Artisanale (PADPPA), le Programme d’Appui au Développement des Filières Agricoles (PADFA), le projet de Conservation et de gestion des Ressources Naturelles 50 (PROCGRN) Facilité d’Appui aux Filières Agricoles (FAFA), Programme d’Appui au Développement et à l’Aménagement de la Vallée de l’Ouémé (PADAVO).  Dans le domaine de l’appui au secteur de production, (activités génératrices de revenus, transformation, conservation et stockage), les principales activités ont été conduites par le Programme d’Appui au Développement du secteur Agricole (PADSA), le Projet d'activités génératrices de revenu (PAGER) et le Projet de micro finance et de commercialisation (PROMIC), le Programme d’Insertion des Sans Emplois dans l’Agriculture (PISEA), le Projet d’Appui au Développement Rural (PADER).  En matière d’appui à la sécurité alimentaire et à la nutrition, les principales interventions ont été conduites par le Projet d’Interventions Locales pour la Sécurité Alimentaire (PILSA), le Programme communautaire de nutrition maternelle et infantile (PCNMI), le Programme Spécial de Sécurité Alimentaire (PSSA), le Programme de Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle (PSAN) et le Projet de Sécurité Alimentaire par l’Intensification Agricole (PSAIA) en cours d’exécution. En ce qui concerne les résultats et acquis, l’analyse concernera seulement le Programme Spécial de Sécurité Alimentaire (PSSA), le Projet d’Interventions Locales pour la Sécurité Alimentaire (PILSA) et le Programme de Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle (PSAN) qui ont été conçus avec pour objectif principal la réduction de l’insécurité alimentaire et de la malnutrition. Programme Spécial de Sécurité Alimentaire: Le PSSA a partiellement atteint ses objectifs techniques (principalement pour les productions végétales). Il a mis en place des démarches participatives et a su gagner la confiance des populations concernées. Par contre, l’analyse des contraintes a fait apparaître une lacune dans la compréhension logique du projet; en effet, l’analyse n’a porté que sur les obstacles locaux à la réalisation des composantes techniques et n’a pas considéré les contraintes plus structurelles apparaissant souvent à d’autres niveaux, ceux du village, de la région et même du pays. Plus généralement, le PSSA n’a pas pu dépasser les réalisations ponctuelles, qui représentaient cependant un premier pas indispensable. Projet d’Interventions Locales pour la Sécurité Alimentaire: Dans l'ensemble, les objectifs principaux et directs ont été atteints et les résultats obtenus satisfaisants. Le PILSA a permis d'expérimenter une approche de développement communautaire d’un genre nouveau à travers l'implication des bénéficiaires par approche participative et le développement d’activités génératrices de revenu et d’opportunités d’emplois dans le sens de la responsabilisation des communautés rurales en particulier les groupements de femmes et de tester avec succès le partenariat du Gouvernement avec les ONG, deux éléments qui ont fait tâche d'huile auprès d'autres projets montés après le démarrage du PILSA Programme de Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle de PLAN BENIN: En 2003, PLAN BENIN a lancé avec l’appui de PLAN INTERNATIONAL et PLAN PAYS-BAS, un programme de sécurité alimentaire et nutritionnelle dont la phase pilote a été exécutée dans le Département du Couffo. Pour garantir la durabilité et la pérennisation des acquis du PSAN, une amélioration devra être apportée à la démarche d’intervention. 51 Leçons Apprises des Interventions-clés de Sécurité Alimentaire au Bénin: Le Bénin a bénéficié de projets et programmes pertinents visant à résoudre les problèmes de l’alimentation et de la nutrition des communautés. Des mesures de pérennisation des actions et des acquis ont été prises çà et là à travers l’implication des communautés bénéficiaires, la mise en place de structures et relais communautaires et la formation des acteurs à la base pour le renforcement de capacité d’intervention. De plus, l’approche « genre » a été globalement observée même si, elle a été diversement appliquée. De ce point de vue, il convient de noter que la résolution des problèmes de l’insécurité nutritionnelle doit mettre en scène toutes les composantes de la communauté (hommes et femmes, jeunes et moins jeunes, toutes les classes sociales existantes et l’implication active des Elus locaux depuis le Chef de village ou quartier de ville jusqu’au Maire y compris les Chefs d’arrondissement et conseillers municipaux. L’appropriation par ces acteurs ou composantes de la communauté, des actions et stratégies développées par les programmes est le gage de la réussite. Un effort de documentation des différents processus de mise en œuvre des programmes ou projets et l’adoption d’une démarche participative de leur suivi et évaluation semblent nécessaires afin de laisser aux collectivités locales des repères pour passer à l’échelle. Vision Pour le Futur: Le gouvernement dans son souci de faire du Bénin une puissance agricole, a mis en chantier une série d’actions découlant des documents de politique agricole dont entre autres le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole élaboré en 2007. L’objectif global de ce Plan est "d’améliorer les performances de l’agriculture béninoise pour la rendre capable d’assurer de façon durable la souveraineté alimentaire de la population et de contribuer au développement économique et social du Bénin, à l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et à la réduction de la pauvreté" Tirant leçons des principales interventions susmentionnées et prenant en compte les nombreuses contraintes (naturelles, institutionnelles, organisationnelles et conjoncturelles, notamment la faible productivité, l’accès difficile aux intrants, l’insuffisance des capacités de stockage et de conservation voire de transports vers les zones enclavées, le coût élevé de l’approvisionnement en facteurs de production, la dégradation et la baisse constante de la fertilité des sols, ainsi que la dégradation des pâturages) le gouvernement a entrepris avec l’appui technique et financier de la FAO, la formulation d’un Programme National de Sécurité Alimentaire (PNSA). La mise en œuvre de ce Programme contribuera à augmenter les productions à travers l’intensification de la production agropastorale et halieutique. Outre l’augmentation de l’offre des productions agricoles et animales, le programme développera des activités génératrices de revenu par la valorisation des produits permettant ainsi d’améliorer l’accès financier des populations concernées aux denrées alimentaires. De plus, un important volet nutritionnel y a été prévu. La mise en œuvre de ce volet permettra d’améliorer l’état nutritionnel des populations bénéficiaires, tout en fournissant aux municipalités, un tableau de bord régulièrement actualisé sur la situation alimentaire et nutritionnelle des groupes cibles. L’on entreprendra également la valorisation des plats et recettes culinaires usuels et de ceux en voie d’extinction au niveau des communautés ainsi que l’élaboration de la table de composition des aliments du Bénin. Le PNSA est donc un atout pour l’amélioration durable du statut alimentaire et de l’état de nutrition de l’enfant. 52 En attendant son financement et sa mise en œuvre futurs, le gouvernement a procédé avec l’accord des partenaires au développement à la réorientation des projets et programmes actuellement en cours et comportant des volets de production alimentaire afin qu’à court et moyen termes, la disponibilité alimentaire soit assurée aux populations Le but recherché est de soustraire les ménages à l’effet pervers de la cherté de la vie découlant depuis quelque temps de la flambée, au plan mondial, des prix des denrées de première nécessité. C’est également dans cette rubrique que s’inscrivent le Programme d’urgence d’appui à la sécurité alimentaire et le Programme de diversification agricole pour l’emploi des jeunes financés par le budget national. Discours Dominant sur la Sécurité Alimentaire: Le discours dominant des élites politiques est « de relever le défi de la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle » même si nombre d’entre eux n’en cernent pas totalement le contour et ramènent l’atteinte de la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle à "l’autosuffisance alimentaire" ou pour certains, à "la Souveraineté Alimentaire". Il existe donc un déficit d’information des planificateurs et élites politico-administratifs sur le contenu des déclarations signées et des engagements pris au plus haut niveau par le Gouvernement du Bénin en 1992, 1996 et 2000 respectivement à la Conférence Internationale sur la Nutrition, au Sommet Mondial de l’Alimentation et Sommet du Millénaire pour le Développement. La valeur ajoutée que l’on est en droit d’attendre de la participation du pays à ces rencontres internationales n’est pas au rendez-vous car, il faut aller au-delà de la simple notion de suffisance alimentaire lorsque l’on aborde les questions préoccupantes de sécurité alimentaire et nutritionnelle. En effet, la suffisance alimentaire, comprise comme la disponibilité en quantité suffisante de nourriture (à partir de la production agricole domestique) a constitué la préoccupation principale des dirigeants de tous les régimes, au moins à travers leurs discours, même si à certaines époques la priorité ait été davantage accordée aux cultures de rente en particulier le palmier à huile et le coton, du fait de l’intérêt du marché international pour ces filières. L’une des conséquences est que le développement de la monoculture de coton a parfois menacé cette "autosuffisance" ou "souveraineté" alimentaire à telle enseigne que des mesures stratégiques de "couplage des cultures de rente et des cultures vivrières" furent prises et promues dans la deuxième moitié des années 90, pour éviter le chao. Comme résultats de ces mesures, les bassins de production cotonnière, à l’image des départements du Borgou et de l’Alibori, devinrent très vite des zones de fortes productions de maïs, induisant ainsi des modifications dans les habitudes alimentaires des populations de ces localités où, le sorgho fait de plus en plus place au maïs, L’environnement géographique de ces localités et leur proximité avec les pays limitrophes comme le Niger, le Nigéria et le Burkina Faso engendrent malheureusement des crises alimentaires récurrentes dues aux fortes ponctions alimentaires opérées par ces pays, aggravant ainsi le déficit vivrier des populations de ces départements. Ces crises alimentaires récurrentes sont de temps à autres, exacerbées par des catastrophes naturelles ou des chocs divers (inondations, sécheresses, invasions acridiennes) ou des bradages systématiques des récoltes parfois en herbes, pour la satisfaction de besoins familiaux à connotations culturelles, cultuelles ou de prestige. Les forts taux de malnutritions enregistrés dans ces localités sont en partie liés à ces crises. Il est important de signaler que ces crises sont quelques unes des causes immédiates ou facteurs déclenchants de la malnutrition et les causes sous-jacentes et profondes doivent être 53 recherchées ailleurs au niveau des lacunes ou de l’inadéquation des politiques de développement. Le discours qui consiste à ramener les causes des problèmes nutritionnels à la seule problématique de la disponibilité alimentaire reste certes vivace mais, il est de moins en moins sujet à caution auprès de bien des élites politico-administratifs. Il le deviendrait de moins en moins dans certaines instances de décisions vu que la SCRP 2007-2009 a fait de la nutrition, un élément de préoccupation. De plus, l’infiltration de ces instances de décisions comme l’Assemblée Nationale, par des personnes averties dans le domaine de l’Alimentation et de la Nutrition comme le Professeur Mathurin Coffi NAGO (Actuel Président de l’Assemblée Nationale, Ancien Doyen de la Faculté des Sciences Agronomiques de l’Université d’Abomey-Calavi, acteur clé ayant également participé à l’édification et à l’épanouissement du Département de Nutrition et Sciences Alimentaires), contribuera très certainement à aider à la vulgarisation des atouts/avantages d’une politique d’alimentation et de nutrition bien conçue et efficacement mise en œuvre, dans le développement socio- économique du Bénin. La création à l’Assemblée Nationale d’un « Réseau de Parlementaires sur l’alimentation et la nutrition » a été l’une des suggestions issues de l’entretien que le Coordonnateur du Core Group de Nutrition du Bénin, Monsieur Joseph D. HESSOU, a eu avec le Professeur NAGO dans le cadre de la présente étude. Ce réseau de Parlementaires appuierait à l’Assemblée, les questions relatives à la politique alimentaire et nutritionnelle du pays et ferait du lobbying pour que la nutrition soit positionnée en bonne place dans l’agenda du Gouvernement. TENTATIVES D’INSTITUTIONNALISATION ET DE REPOSITIONNEMENT DE LA POLITIQUE DE NUTRITION AU CŒUR DU DEVELOPPEMENT AU BENIN: LES OPTIONS STRATEGIQUES DEVELOPPEES DE 2004 A 2008 Bref Aperçu sur les tentatives d’institutionnalisation ratées Compte tenu de ce qui précède, il est indéniable que la DANA a été au sein du Ministère du Développement Rural, l’acteur prépondérant dans l’histoire de la nutrition et de son institutionnalisation au Bénin. L’évolution de cette histoire et celle de la DANA sont intimement imbriquées et constituent en fait, les deux faces d’une même médaille. L’histoire de la nutrition a été globalement élogieuse de 1962 à 1974, période marquée par les grands acquis du projet "Jardins Familiaux"et où, le leadership de la DANA était incontesté. Ensuite, vint la décennie d’instabilité de la DANA de 1974 à 1984. L’accalmie relative qui intervint de 1984 à 1994 puis, de 1994 à 2004 a permis d’expérimenter deux épisodes d’institutionnalisation de la politique de nutrition. La première expérience fut conduite avec l’appui de la coopération italienne lors de la mise en place par la DANA, d’un Système de Surveillance Alimentaire et Nutritionnelle dans la deuxième moitié des années 80. Cette expérience a consisté à la création de "Comités Départementaux Pluridisciplinaires d’Alimentation et de Nutrition". Ces Comités de coordination et de suivi des actions d’alimentation et de nutrition (collectes des données communautaires de nutrition et de santé, conception et mise en œuvre d’actions correctrices au profit des ménages vulnérables à l’insécurité nutritionnelle) sont présidés par les Préfets des Départements et techniquement gérés par les Directeurs Généraux des Centres d’Actions Régionales pour le Développement Rural (structures déconcentrées du Ministère du 54 Développement Rural où, se trouve une Division de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée). Le Chef de la Division de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée était le Secrétaire du Comité dans son Département de profession et avait à charge de suivre au quotidien, l’exécution des actions planifiées, afin d’en rendre compte au Comité et au Directeur de la DANA. Ce processus se déroulait durant la période révolutionnaire où le Préfet était une Autorité politique très respectée car, il incarnait la puissance du Pouvoir central en tant qu’icône du Président de la République au niveau du Département. Le point fort de ces Comités était que tous les Responsables des structures ministérielles déconcentrées au niveau du Département et tous les Chefs de Districts (actuels Sous-Préfets de Communes) étaient tenus d’être présents aux sessions du Comité et de mettre diligemment en exécution les décisions qui en étaient issues, sous peine de sanctions. Dans ce contexte où l’anarchie n’était pas permise et où les débats d’idées étaient relativement canalisés, l’on pouvait craindre l’absence de sincérité des acteurs lors des débats, pour cause de méfiance réciproque et de psychose de sanctions politiques ou administratives. C’est très probablement tirant leçon de ce dernier point, sans doute un point faible, que la deuxième expérience d’institutionnalisation de la politique de nutrition a placé les Comités Départementaux pour l’Alimentation et la Nutrition (CDAN), sous la présidence des Directeurs Généraux des Centres d’Actions Régionales pour le Développement Rural (CARDER). Ces CDAN sont les structures déconcentrées du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition (structure de coordination de la politique de nutrition, créée par Décret au lendemain de la Conférence Internationale sur la Nutrition en exécution des recommandations qui en sont issues). Il convient de noter sur le plan réglementaire que les Comités Pluridisciplinaires ont été créés par Arrêtés préfectoraux alors que le Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition (CNAN) est créé par Décret pris en Conseil des Ministres et, ses structures déconcentrées (CDAN) sont mises en place par Arrêté ministériel pris par le Ministre de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêcshe en tant que Président du CNAN. Au plan organisationnel, le Ministre de la Santé est le Vice-Président et son Directeur de la Santé Familiale en est le Rapporteur. Le Directeur de la DANA assure le Secrétariat du Comité. Les membres sont tous les Ministères ou structures publiques et privées concernées au plan national par les problèmes d’alimentation et de nutrition. Ce schéma organisationnel est presque identique au niveau des départements où le Directeur Général du CARDER est le Président du CDAN, le Directeur Départemental de la Santé est le Vice Président et son Chef Service Santé Familiale en est le Rapporteur. Le poste de Secrétaire est occupé par le Chef du Service en charge de l’alimentation et de la nutrition au niveau du CARDER (actuel Centre Régional pour la Promotion Agricole /CeRPA). Au plan statutaire, le CNAN et les CDAN organisent des sessions ordinaires et extraordinaires auxquelles les membres sont invités mais contrairement aux Comités Départementaux Multidisciplinaires où, l’absence d’un membre sans accord du Préfet n’est pas tolérée, aucune obligation n’est faite dans le cas du CNAN et des CDAN. En effet, seule la conscience des membres est ici interpellée. De plus, le CNAN et les CDAN ne disposent pas de budget de fonctionnement et, il revient au Secrétaire Permanent (leDirecteur de la DANA) d’aller négocier des financements pour certaines actions d’intérêt national et pour lesquelles, les partenaires techniques et Financiers se sentent intéressés.. Au total, le CNAN et ses structures déconcentrées ont été peu fonctionnels. Les principales raisons sont les suivantes:  l’inexistence d’un budget de fonctionnement adossé à un programme et un plan de travail annuels inscrits au Programme d’Investissement Public (PIP); 55  l’inexistence d’un Programme national multisectorialisé qui fédère les énergies des membres et où, les rôles et responsabilités sont partagés. Si un tel programme existait, les moyens financiers, matériels et humains seraient mis en commun selon une péréquation qui ne pénalise aucun membre;  l’absence du sentiment d’appartenance à un groupe et par ricochet, l’absence d’obligation de résultat ou de fidélité au groupe;  l’absence de management des ressources humaines au niveau des structures publiques membres du CNAN ou des CDAN. Comme conséquence, il y a un manque de suivi des dossiers, des documents et des décisions;  l’existence de climat de suspicion et de guerre de leadership. Ces tentatives infructueuses de mise en place d’un mécanisme fonctionnel de coordination concertée des actions de nutrition dans un contexte de multiplicité d’acteurs/d’intervenants et de divergence d’approches d’intervention, interpellent la conscience, à la fois des acteurs du secteur de l’alimentation et de la nutrition et, des autorités Politico-administratives. C’est pourquoi, depuis 2004, des dispositions ont été prises avec l’appui de la Banque Mondiale pour un diagnostic institutionnel sur la politique de nutrition au Bénin en vue de trouver les méthodes idoines pour le futur en tirant leçons du passé. Nouvelles Options Stratégiques de Repositionnement de la Nutrition au Coeur de la Politique de Développement au Bénin L’un des repères importants dans le lancement et la mise en route de ce nouveau processus est l’atelier organisé en 2004 à Washington DC par la Banque Mondiale. La participation du Bénin représenté à l’époque par deux Nutritionnistes de la DANA (Messieurs Joseph D. HESSOU et Dénis MIKODE) avait été souhaitée par la Banque Mondiale. Le but visé par cet atelier était de partager avec le Sénégal et le Madagascar, les leçons apprises à travers les expériences (bonnes et moins bonnes) d’une décennie de mise en œuvre de programmes de nutrition financièrement et techniquement appuyés par la Banque Mondiale. Cet atelier a été riche d’enseignements d’autant plus que les aspects relatifs aux arrangements institutionnels dans un contexte de multiplicité d’acteurs ont été abordés. Le souhait de voir le Bénin bénéficier d’un tel appui avait été formulé par la délégation béninoise. La Banque a donné son accord de principe et a envoyé plusieurs missions dont la toute première a été conduite par Monsieur Menno MULDER-SIBANDA. Du diagnostic fait par cette mission exploratoire, il ressort la nécessité de rendre la nutrition, visible et lisible dans le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP). En effet, le Bénin venait de démarrer l’expérience des DSRP et comme mentionné plus haut, le DSRP 2003-2005 n’avait pas été fondamentalement explicite sur le développement de la nutrition dans l’agenda du Gouvernement. Il est certes vrai que l’intention de s’attaquer à l’insécurité alimentaire et nutritionnelle avait été inscrite dans le document mais aucun Plan d’Actions Prioritaires n’était élaboré pour concrétiser les intentions du Gouvernement. Dans ces conditions, le Bénin devrait attendre la deuxième génération de DSRP pour mieux préciser le souci du Gouvernement de s’investir dans la nutrition. Cette conditionnalité fut enfin satisfaite avec l’élaboration de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) 2007-2009. Le deuxième repère tout aussi capital que le premier fut l’atelier de Mai 2007 organisé par la Banque Mondiale à Washington DC, sur la Politique économique des réformes dans le secteur 56 de la nutrition. Le Bénin y était représenté par Monsieur Joseph D. HESSOU (entre temps affecté en 2005 de la DANA à la Direction de la Programmation et de la Prospective du MAEP, pour s’occuper des questions de politiques et de sécurité alimentaires et nutritionnelles, poste où, il a contribué à un meilleur positionnement de la nutrition dans la SCRP 2007-2009). Cet atelier auquel des Experts de divers horizons et de compétences variées ont pris part, se justifiait par le fait que la Banque Mondiale et ses partenaires se sont jusque là impliqués durant des années dans la mise en œuvre de plusieurs programmes de nutrition dont nombre d’entre eux ont connu des succès remarquables et ont été portés à l’échelle, avec des actions durables. Néanmoins, dans la majorité des pays bénéficiaires de ces programmes, des obstacles administratifs et politiques ont été rencontrés dans l’atteinte des objectifs assignés. La nature disparate des résultats obtenus de ces programmes amène à conclure après analyse que les considérations techniques ne suffisent pas à elles seules pour garantir des résultats intéressants. Il est aussi crucial, pour atteindre les résultats escomptés, de chercher à comprendre les contraintes et les motivations des politiciens, officiels du secteur public et autres acteurs lors de l’initiation, la mise en œuvre et la pérennisation de tels politiques et programmes. Une telle démarche peut avantageusement influencer la politique de nutrition, de la formulation à la mise en œuvre en élucidant auprès des acteurs, les problèmes institutionnels, politiques ou de leadership. En fait, des politiques de nutrition bien réussies supposent une analyse correcte du contexte social et politique dans lequel les programmes de nutrition sont développés. Il est de plus en plus suggéré de prendre en compte les motivations des groupes d’influence (politique administratif ou autres) pour bénéficier de leur adhésion et soutien à la mise en œuvre des politiques nutritionnelles non pas à cause des résultats intrinsèques de ces politiques mais plutôt l’effet inducteur et d’accompagnement que cela génère pour la visibilité de leurs actions et les intérêts personnels qu’ils en tirent. Les enseignements reçus au cours de cet atelier ont permis d’aborder avec plus de sérénité le processus de politique économique de réformes dans le secteur de la nutrition au Bénin. De ce point de vue les options stratégiques engagées suite à l’atelier sont: i. Un compte-rendu des résultats de l’atelier a été fait en Conseil des Ministres qui l’a adopté en sa séance des 03 et 08 Août 2007; ii. Un core Group de nutrition (groupe de réflexion et d’action sur les questions de nutrition) a été mis en place pour préparer et faire aboutir un atelier de consensus ainsi que les résultats (résolutions, recommandations et feuille de route) qui en découleront; iii. Une étude de cas sur l’institutionnalisation de la politique de nutrition au Bénin (la présente étude) a été enclenchée avec l’appui technique et financier de la Banque Mondiale; iv. Un atelier de consensus a été tenu du 06 au 09 Novembre 2007 à L’Hôtel Guédévy 1 d’Abomey et a réuni tous les acteurs du secteur de la nutrition (structures publiques composées des départements ministériels en charge de la Santé, du Développement 57 Rural, des Affaires Sociales, de l’Enseignement primaire, des Finances, du Développement, de la Prospective et de l’Evaluation de l’Action Publique, de la Décentralisation; le Monde académique avec le Département de nutrition de la FSA et l’Institut Régional de Santé Publique; la Société civile notamment les ONG nationales et internationales intervenant en nutrition; les Partenaires techniques et Financiers dont la Banque Mondiale, la FAO, l’UNICEF, l’OMS, le Plan International, Terre des Hommes, le CRS; l’Assemblée Nationale, le Conseil Economique et Social; l’Association Nationale des Communes du Bénin dont la Mairie de Cotonou ainsi que des Représentants des médias d’Etat et du privé sans compter d’éminentes personnes ressources. Ce fut donc un creuset de dialogue national pour: l’identification de façon consensuelle des réformes nécessaires à la dynamisation du secteur de la nutrition pour une plus grande lisibilité de ses interventions dans la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP) et, l’élaboration d’une feuille de route. v. Un compte-rendu des résultats de l’atelier de consensus a été fait en Conseil des Ministres qui l’a adopté ainsi que la feuille de route retenue par les acteurs pour les deux (2) ans qui suivent à savoir 2008-2009. Notons que de la feuille de route, deux actions importantes doivent être menées avec diligence à savoir l’institutionnalisation de la politique de nutrition avec la mise en place du Haut Conseil de l’Alimentation et de la Nutrition et l’élaboration d’un Plan stratégique avec un Programme National Multisectorialisé de Nutrition; vi. Un Projet de Décret portant création, attributions et fonctionnement du Haut Conseil de l’Alimentation et de la Nutrition est élaboré et en étude par les membres du Gouvernement pour sa signature; Un Plan stratégique et un Programme National Multisectorialisé de nutrition sont en cours d’élaboration avec l’appui technique et financier de la Banque Mondiale. Notons en particulier que le projet de Décret prend en compte les goulots d’étranglement qui limitent le CNAN dans son fonctionnement. En effet, le HCAN est sous le haut patronage du Président de la République. Cette disposition empêche les guerres de leadership et facilite la collaboration intersectorielle en fédérant les énergies. De plus, le HCAN est doté d’une autonomie administrative et financière; vii. Une campagne d’information et de sensibilisation est engagée pour mieux expliquer le processus en cours et les résultats attendus afin d’avoir l’adhésion des Responsables politico-administratifs, les groupes d’influence notamment les communes et les municipalités ainsi que les partenaires au Développement. Mentionnons enfin que l’atelier de consensus a permis aux acteurs du secteur de la nutrition de se doter d’une vision. Cette vision est arrimée à celle du Gouvernement. Ainsi les acteurs du secteur de la nutrition rêvent désormais à l’issue de l’atelier de consensus « d’un pays où chaque individu jouit d’un état nutritionnel satisfaisant afin de participer pleinement au développement d’un Bénin émergent. ». La tenue de l’atelier de consensus de novembre 2007 marque alors le début d’une nouvelle ère dans la mise en œuvre de la politique économique de réformes dans le secteur de la nutrition. 58 PART V - IDENTIFICATION DES «VIRAGES » La trajectoire de la nutrition au Bénin montre une évolution en dents de scie. Cette évolution est tantôt positive, tantôt négative avec des hauts et des bas qui laissent pantois et amènent souvent au questionnement parfois sans réponse qui est "Comment en est-on arrivé là ?" Bien souvent, il est difficile de comprendre d’où jaillit l’étincelle qui enflamme et incendie l’univers de la nutrition au Bénin ou encore d’où vient cette eau vivifiante qui l’éteint. Sans doute, le contexte international y joue un rôle primordial. Dans ce contexte, il faut surtout indexer les rencontres internationales ou les fora, les rivalités politico idéologiques et les aides publiques au développement de certains partenaires techniques et financiers. Mais l’on ne doit pas occulter les guerres de leadership et les rivalités d’intérêts de « dessous de table » c’est-à-dire cachées ou non officialisées des acteurs internes et externes au secteur de la nutrition qui polluent l’ambiance de développement de la politique de nutrition et annihilent en un tournemain, les efforts consentis des décennies durant, au plan national par les gouvernements successifs (parfois mal éclairés par l’élite intellectuelle pataugeant dans leur environnement immédiat et tanguant la barque d’un côté comme de l’autre au gré de leurs intérêts inavoués). Une chose est certaine, bien des décideurs et planificateurs sont rarement adéquatement informés sur le contenu et la place qu’il convient d’accorder à la nutrition dans les politiques de développement. Paradoxalement, ceux qui peuvent mieux les informer et les éclairer n’ont souvent pas voie au chapitre dans la sphère des politiciens, probablement parce que les intérêts sont divergents ou simplement, parce que les stratégies de communication doivent être revues afin de les mettre en phase et faciliter l’ouverture des uns vers les autres. Ainsi au cours des cinq (5) décennies post indépendance, l’évolution de la trajectoire de la nutrition au Bénin a pris différents aspects selon les époques. L’identification et l’analyse des virages se baseront ici, sur deux éléments-clés que sont: (i) la place qui est donnée à la structure en charge de la nutrition dans les institutions étatiques et (ii) l’engagement de la puissance publique (gouvernement central et gouvernement local au niveau des communes) exprimé non pas seulement à travers les déclarations d’intention mais aussi et surtout les allocations budgétaires au développement de la nutrition dans les villes et campagnes. En effet ces deux éléments sont des indicateurs-clés qui se complètent harmonieusement dans un processus de développement où "la gestion axée sur les résultats et la notion de durabilité et de pérennisation" sont des idées ou des concepts phares de la SCRP. La dimension ou la position accordées à l’institution en charge de réguler la politique alimentaire et nutritionnelle présage de sa notoriété et de sa puissance morale. De ce point de vue; une analyse sommaire sur l’échiquier nationale, des structures publiques acteurs du secteur de la nutrition au Bénin, montre que c’est uniquement au Ministère de l’Agriculture (ancien Ministère du Développement Rural) que l’on a depuis les années 70, une Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée. Le Ministère de la Santé qui est arrivée sur la scène de la nutrition en 1994, dispose d’un Service de Nutrition. Le 59 Ministère de la Famille ne dispose pas explicitement d’un Service ou d’une Direction exclusivement dédiée à la nutrition comme c’est le cas au Ministère de l’Agriculture et au Ministère de la Santé mais les interventions en matière de nutrition sont logées à la Direction de l’Enfance et de l’Adolescence. La création des Comités (Comité Départementaux Multidisciplinaires au cours de la deuxième moitié des années 80 et du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition en 1994) était une tentative pour fédérer les énergies et mettre en place un mécanisme de coordination des actions de nutrition au Bénin. Mais aujourd’hui les difficultés de fonctionnement du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition viennent en grande partie du fait qu’il n’a pas une puissance financière qui renforce sa puissance morale que lui confère son statut juridique (structure créée par Décret du Président de la République). La création (actuellement en cours) du Haut Conseil de l’Alimentation et de la Nutrition (HCAN) vient combler cette lacune car, le Haut Conseil est doté d’une autonomie de gestion et doit mettre en place un Fonds de Promotion de la Nutrition. De plus, le HCAN est sous le haut patronage du Président de la République; ce qui n’est pas le cas du CNAN (qui disparaîtra dès la mise en place du HCAN). Ainsi résumé, la trajectoire de la nutrition présente globalement cinq (5) principaux virages si l’on considère l’accession à l’indépendance nationale comme point de départ. Il s’agit du:  Virage de 1970 avec l’érection du Service Dahoméen d’Alimentation et de Nutrition Appliquée en Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée;  Virage de 1974 consacrant l’instabilité institutionnelle de la DANA;  Virage de 1984 avec la création des Comités Départementaux Multidisciplinaires de l’Alimentation et de la Nutrition;  Virage de 1994 avec la mise en place par décret présidentiel du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition;  Virage de 2007 consacrant la tenue de l’atelier de consensus de Guédévy 1 et la mise en œuvre d’une feuille de route destinée à la création du HCAN et l’élaboration d’un Plan stratégique et d’un Programme national multisectorialisé de nutrition VIRAGE DE 1970 Rappelons que dès les premières années de l’indépendance, le Gouvernement du Bénin avait ressenti la nécessité de s’attaquer à la faim et à la malnutrition notamment la malnutrition infanto juvénile. Une structure pour abriter les actions en matière de nutrition et développer des outils ainsi que diverses stratégies pour cerner au mieux les déterminants de l’insécurité nutritionnelle avait été mise en place. Ce fut le Service Dahoméens de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée (SDANA). Cette structure, sous l’impulsion technique et financière de la FAO et du Gouvernement des Pays-Bas a fait des progrès énormes de développement d’outils et d’approches efficients basés sur les ressources (alimentaires, matérielles et humaines) localement disponibles pour lutter contre la sous-alimentation et la malnutrition des ménages. 60 L’érection en 1970 du SDANA en DANA était la matérialisation de la satisfaction du Gouvernement par rapport aux prestations du Projet "Jardins Familiaux" qui servait de tremplin au SDANA pour la conduite des actions de nutrition; La notoriété de cette institution a accru et avec elle, les missions qu’elle devrait accomplir à travers tout le pays, grâce aux deux centres horticoles et nutritionnels de Pabégou au Nord et de Ouando au Sud. La création du Laboratoire d’analyses physico-chimiques et bactériologiques ainsi que la mise en place dans cette institution d’un département de contrôle de qualité des aliments et de la promotion de la sécurité sanitaire des aliments étaient une preuve supplémentaire de l’accroissement de sa notoriété. Diverses activités connexes étaient également entreprises notamment dans la promotion de variétés exotiques de fruits et légumes et l’amélioration génétique des cultivars horticoles endogènes. La DANA devint très vite une référence en matière de développement des fruits et légumes dans la sous-région et un peu plus tard, une référence en matière de renforcement des capacités des prestataires de services de nutrition ou de contrôle de qualité des denrées alimentaires. La nutrition a connu un essor remarquable avec l’érection du SDANA en DANA. Seulement, l’effet positif de ces actions développées par cette institution engendra la polémique qui la conduira en 1974 à emprunter une décennie durant (1974-1984), le chemin de l’instabilité et de l’errance entre le Ministère du Développement Rural (son Ministère d’origine) et celui de la Santé d’où, elle retournera définitivement en 1984. VIRAGE DE 1974 L’année 1974 sonna le glas de la stabilité de la DANA et dans un tel contexte, il faut craindre la perte des acquis, surtout si ceux-ci sont spécifiques et liés à un environnement particulier. Dans la description de la trajectoire de la nutrition, il était mentionné que la nutrition est à priori basée sur l’aliment et non sur les médicaments. Les outils et les stratégies développés par la DANA étaient à base des aliments et il n’était pas possible de poursuivre dans cette lancée, une fois cette institution placée sous la tutelle du Ministère de la Santé. Les activités relatives à la mise au point de recettes culinaires, de promotion de farines de sevrage, de vulgarisation des fruits et légumes pour la satisfaction des besoins en micronutriments dans le cadre de la lutte contre la faim cachée etc. se sont progressivement estompées au profit de l’analyse microbiologique des eaux de boisson et d’autres analyses biomédicales. Le projet Jardins Familiaux a pris fin de même que la formation des animatrices de développement rural. Celles qui étaient formées et en service ont été reversées aux Centres d’Actions Régionales pour le Développement Rural. Les coopérants néerlandais étaient rentrés. Leurs homologues béninois comme le Professeur Léopold K. FAKAMBI ont changé de cap. Ce fut l’occasion pour ce dernier en particulier de rejoindre l’Université du Dahomey d’alors afin d’y créer la Faculté des Sciences Agronomiques d’où il contribuera à la promotion de la nutrition dans les curricula de formation des Ingénieurs Agronomes. Le Centre Horticole et Nutritionnel de Ouando changea de statut et devint la Direction de l’Horticulture. Quant aux animatrices de développement rural reversées aux CARDER, elles furent reconverties en Agents d’Actions Coopératives en 61 vue d’animer les groupements de producteurs et de productrices agricoles. L’Ecole de Formation des Animatrices a fermé ses portes. Ce fut la désolation dans les rangs des bénéficiaires des interventions de la DANA notamment en ce qui concerne l’éducation nutritionnelle, la récupération des enfants malnutris en stratégie avancée lors des visites à domicile. La déchéance des actions communautaires de nutrition initiées était une réalité tangible et les expériences les plus réussies dans ce domaine ne pouvaient donc être portées à l’échelle. Nul doute que ce virage a porté un coup dur au développement de la nutrition et à son institutionnalisation VIRAGE DE 1984 L’année 1984 consacra le retour définitif de la DANA dans le giron du Ministère du Développement Rural. Ce fut un regain d’espoir pour les intervenants en nutrition. Mais, les stigmates de dix (10) ans d’instabilité sont difficiles à effacer surtout quand l’on sait que les partenaires au développement comme la coopération néerlandaise qui avaient cru au développement de la nutrition et qui s’y sont investis de l’indépendance jusqu’à 1974 sont partis. Au plan institutionnel et organisationnel, la DANA devrait s’incruster dans un système de déconcentration des directions techniques du MDR, à travers le positionnement des Divisions d’Alimentation et de Nutrition Appliquée au niveau des départements et sous la tutelle des CARDER qui étaient créés en 1975, fermant ainsi dix (10) ans d’expériences dans l’occupation du terrain dans le cadre de la vulgarisation et de la production agricoles (cultures de rente et cultures vivrières). Ces Divisions de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée souffraient de manque de personnel, pour la simple raison que l’Ecole des animatrices de développement rural était fermée et que la toute première promotion des Ingénieurs agro-nutritionnistes formés à la FSA n’est sortie qu’en Décembre1985. Il n’était pas non plus possible de perturber l’organigramme des CARDER en débauchant les animatrices reversées et reconverties à la promotion des actions coopératives. Ainsi, des années durant, ces Divisions étaient réduites aux seuls chefs de Division. Les problèmes de nutrition existaient mais ne pouvaient être résolus faute de moyens humains. Aucun projet ou Programme de nutrition n’existait pour parer au plus pressé. C’est dans ce contexte que démarra le Projet de Système de Surveillance Alimentaire (évoqué plus haut) mis en œuvre avec l’appui de la coopération italienne, à travers l’ONG Groupe Laïcs Tiers Monde (GLTM) de Naples. Au plan national, les activités de promotion de la nutrition ont redémarré au Centre Horticole et Nutritionnel de Ouando (retourné entre temps sous la tutelle de la DANA) sous l’impulsion de cette coopération italienne qui devait reconstruire sur les vestiges des acquis issus de la coopération bénino-néerlandaise. Le Professeur Massimo CRESTA de l’Université la Sapienza de Rome, y a énormément contribué par le truchement de l’ONG GLTM. Le point fort de ce virage est surtout la première tentative d’institutionnalisation de la nutrition au niveau départemental avec la création et le fonctionnement à titre pilote, des Comités Départementaux Multidisciplinaires de l’Alimentation et de la Nutrition. Tel que mentionné dans la description de la trajectoire, ces Comités étaient présidés par les Préfets des Départements. Ils ont été fonctionnels le temps qu’a duré le Projet. Ils auraient pu continuer d’être fonctionnels si les activités de collecte, de traitement et de diffusion des données statistiques et informationnelles ainsi que les actions correctrices des 62 problèmes de nutrition au niveau communautaire étaient toujours financées dans le cadre du Système de Surveillance Alimentaire et Nutritionnelle. Signalons également que le Projet arrivait à son terme au moment même où, le Bénin basculait d’un régime révolutionnaire marxiste léniniste à un régime démocratique à la fin des années 80 et n’a pas été porté à l’échelle. La rigueur qui caractérisait la tenue des sessions et la mise en œuvre des décisions qui en découlaient, constituait un point fort qu’il importe de souligner. Notons cependant que ce point fort était à mettre à l’actif de la nature du régime en place. VIRAGE DE 1994 Ce virage intervenait au lendemain de la Conférence Internationale sur la Nutrition (CIN) de Décembre 1992 à Rome. Cette Conférence avait prescrit comme recommandations, l’élaboration d’un Plan d’Action National sur l’Alimentation et la Nutrition (PANAN) et la mise en place d’une structure de coordination de la Politique d’Alimentation et de Nutrition. L’importance de ce virage vient du fait que pour la première fois, au Bénin, il a été posé le problème de la coordination au plan national, de la politique de nutrition. La préparation de cette conférence avait réuni sous l’instigation du Professeur Mama ADAMOU-N’DIAYE et de Madame Véronique LAWSON alors respectivement Ministre en charge de l’Agriculture et, Ministre de la Santé, tous les acteurs potentiels intervenant dans le secteur de l’alimentation et de la nutrition au Bénin. Cela avait suscité un enthousiasme, surtout que des tentatives réussies de concertations avaient été essayées par le passé à travers l’organisation par la DANA en 1987 et 1988, des cours internationaux d’alimentation et de nutrition à Porto-Novo. Les deux Ministres avaient conduit à Rome la délégation du Bénin composée du Directeur de la DANA (Monsieur Falilou AKADIRI actuellement en poste à la FAO Bénin) et d’un cadre du Ministère de la Santé (Madame Hortense AHOUANDJINOU qui deviendra plus tard en 1994, le Chef Service de Nutrition de la DSF. C’est fort de ces réalités qui ont prévalu lors de la préparation de la CIN et, des recommandations issues de la Déclaration de cette conférence que la composition, les attributions et le fonctionnement du CNAN ont été retenus par le Gouvernement. Cet enthousiasme s’est effiloché au fil des années avec la guerre de leadership et les autres causes indiquées dans la trajectoire. Le constat cependant est que, quel que soit l’état d’âme des hommes et des femmes membres de l’instance de décision du CNAN, sa notoriété reste indemne. Il s’en suit qu’une organisation ne vaut que par ce que valent les hommes et les femmes chargés de sa gestion. VIRAGE DE 2007 Ce sont deux ateliers importants organisés par la Banque Mondiale à Washington, le premier en 2004, relatif aux leçons apprises des expériences de Madagascar et du Sénégal, sur les programmes de nutrition techniquement et financièrement appuyés par la Banque et le second, sur la politique économique des réformes dans le secteur de la nutrition qui ont induit ce virage. La nécessité de mettre la nutrition dans les préoccupations prioritaires du Gouvernement dans la SCRP a été l’élément déclencheur étant entendu que cette conditionnalité avait empêché le Bénin d’avoir accès à l’appui 63 financier de la Banque pour le développement des programmes de nutrition lors du DSRP 2003-2005. L’absence de leadership dans le secteur de la nutrition est un des obstacles majeurs qu’il faut contourner pour l’atteinte de façon durable des OMD. L’année 2007 a apporté la solution au positionnement de la nutrition dans les priorités du Gouvernement. La SCRP 2007-2009 l’a pris en compte dans l’axe relatif au renforcement du capital humain. Par ailleurs, le Bénin est entré en 2007 dans le processus économique des réformes dans le secteur de la nutrition. L’institutionnalisation de la politique de nutrition à travers la création du Haut Conseil de l’Alimentation et de la Nutrition placé sous le haut patronage du Président de la République et, la mise en route d’un Programme National multisectorialisé de nutrition adossé à un Plan stratégique d’alimentation et de nutrition sont les principaux résultats attendus de ce virage. Les différentes étapes pour atteindre ces résultats sont en cours de réalisation. Le Projet de Décret pour la mise en place du HCAN est en cours d’étude par les membres du Gouvernement pour sa signature en Conseil des Ministre par le Président de la République. Les goulots d’étranglement qui limitent le fonctionnement du CNAN seront sautés avec la prise du présent Décret. Le Plan stratégique et le Programme national de nutrition sont en cours de réalisation avec la Banque Mondiale. 64 PART VI – ANALYSE DES FACTEURS Il est indéniable à la lumière de ce qui précède, que l’évolution de la trajectoire de la nutrition a connu bien des péripéties. Si des progrès ont été enregistrés à des moments donnés, il est aussi constaté à certaines époques, une stagnation et parfois une régression. Cette évolution en dents de scie est en relation avec des facteurs tant endogènes qu’exogènes au secteur de la nutrition Dans un cas comme dans l’autre (endogène ou exogène), ces facteurs peuvent être classés en deux catégories à savoir: i. les facteurs positifs ayant imprimé des changements souhaités dans le sens de l’atteinte des objectifs d’amélioration du statut alimentaire et nutritionnel des individus et des ménages; ii. les facteurs négatifs induisant un ralentissement ou une dégradation de la situation alimentaire et nutritionnelle des communautés, exacerbant ainsi l’état de pauvreté des ménages. Quelle que soit la nature des facteurs, le contexte national, régional ou international joue un rôle important soit, comme élément déclenchant ou stimulant, soit comme un frein entraînant une inhibition des efforts antérieurement engagés par le Gouvernement et divers acteurs pour l’élimination de la sous-alimentation et de la malnutrition (la faim quantitative et la faim qualitative). A cet effet, rappelons que, le Bénin fait partie de plusieurs espaces de regroupements politico-économiques (Communauté Economique Des Etats de l’Afrique de l’Ouest et l’Union Economique Monétaire Ouest Africaine notamment). Il a également ratifié de nombreux accords et conventions au plan international avec des obligations de fidélité, de solidarité et de résultats. FACTEURS PORTEURS DE CHANGEMENTS POSITIFS Contexte sociopolitique national Co-responsabilisation du citoyen dans la mise en œuvre des interventions de nutrition: Exception faite des soubresauts en relation avec les coups d’Etat militaire qui ont jalonné la période allant de 1960 à 1972, le Bénin a globalement, au plan idéologique, expérimenté de 1960 à 2008, deux types de régimes politiques. Il s’agit du régime démocratique avec le respect des libertés individuelles et collectives caractérisé par le multipartisme intégral de 1960 à 1972 et de 1990 à 2008 (date de la présente étude. Ce régime a le mérite de promouvoir les débats d’idées et la possibilité pour les individus et groupes d’individus de contribuer à l’évolution de la gestion du pays quelle que soit son appartenance sociodémographique ou sa catégorie socio économique. La co- responsabilité des citoyens est un aspect important dans le dispositif de planification des projets et programmes depuis l’étape de formulation jusqu’à l’évaluation finale en passant par la mise en œuvre et le suivi. Les Elus locaux sont les porte-parole des citoyens à la base et font échos des déviances (positives ou négatives) enregistrées par les populations bénéficiaires des interventions nutritionnelles proposées. 65 Le régime démocratique est à cet égard, un facteur stimulant de l’évolution positive de la politique d’alimentation et de nutrition. Force exécutoire des décisions des Comités départementaux multidisciplinaires d’alimentation et de nutrition: Le deuxième régime politique a été le régime révolutionnaire marxiste léniniste caractérisé par la dictature du prolétariat. La rigueur dans la mise en œuvre des « mots d’ordre » du Parti unique ne laisse aucune chance à l’anarchie. C’est le cas avec les Comités départementaux multidisciplinaires d’alimentation et de nutrition. En effet, les décisions, les résolutions et les recommandations des sessions de ces comités sont exécutées avec diligence et compte rendu en est fait à la hiérarchie supérieure puis aux populations concernées. Cette force exécutoire avec obligation de résultats et de compte rendu à la l’Autorité supérieure des décisions issues des sessions est un élément positif (si le contenu de la décision a été bien mûri et se justifie scientifiquement et sociologiquement. Contexte international Dévaluation du Franc CFA et Internalisation par la population béninoise du slogan « Consommons local »: Le Bénin a connu à l’instar des autres pays de l’UEMOA, la dévaluation du franc CFA au début des années 90; L’avantage de cette dévaluation a été sur le plan alimentaire et nutritionnel, la libéralisation des initiatives privées et familiales dans le domaine de la disponibilité et de l’accessibilité alimentaires à travers la mise en œuvre du slogan « Consommons local » qui améliore l’auto consommation des aliments localement produits et promeut la valorisation des vivriers disponibles grâce à la prolifération d’entreprises familiales, artisanales et semi industrielles. L’aliment œuvré ou semi œuvré était alors disponible sur la table des consommateurs à coûts relativement abordables. Les Associations de défense des consommateurs ont commencé par la même occasion à émerger. Ces associations ont apporté un soutien remarquable aux Agents de contrôle des aliments de la DANA, permettant ainsi aux populations de connaître leurs droits et devoirs dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments. Adhésion de l’Etat béninois aux accords et conventions internationaux: La participation du Bénin aux divers fora et rencontres au plan international et régional sur l’alimentation et la nutrition a renforcé la prise de conscience des dirigeants politico-administratifs sur les problématiques respectivement de la nutrition avec la CIN en 1992 et de la sécurité alimentaire en 1996 et en 2001 à Rome (Italie). A ces rencontres, internationales, le Chef de l’Etat et son Gouvernement se sont engagés à lutter résolument contre la malnutrition et l’insécurité alimentaire des ménages des villes et campagnes. Ils ont pris officiellement rendez-vous pour 2015 pour l’atteinte durable des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Dès lors, la réduction sensible de la faim quantitative et de la faim qualitative est un impératif moral. L’amélioration des indicateurs de pauvreté est à ce prix. Il était donc temps d’agir. C’est ce qui a justifié la célérité imprimée par le Gouvernement d’alors qui, par l’entremise des Ministres de l’Agriculture et de la Santé avec comme Chef de file la DANA en tant que Secrétariat Permanent du Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition, à élaborer de façon participative, le Plan 66 d’Action National pour l’Alimentation et la Nutrition. Ce Plan a été mis en vigueur en Janvier 1995. Le Plan d’Action National de Lutte contre les Carences en Micronutriments a été réalisé dans les mêmes conditions de 2001 à 2004 sauf qu’à l’époque, les guerres de leadership avaient déjà commencé (un changement de gouvernement étant intervenu entre temps et les deux Ministres qui étaient à la CIN en 1992, sortis de l’équipe dirigeante).L’on comprend pourquoi, ce Plan sur les Micronutriments a mis plus de temps à aboutir et à être adopté par le nouveau Gouvernement. Sous le même registre, des dispositions ont été prises pour traduire en actes concrets, le Plan d’Action issu du Sommet Mondial de l’Alimentation. Ces rencontres internationales ont donc en plus des solutions préconisées pour la lutte contre la malnutrition et l’insécurité alimentaire (grâce aux échanges d’expériences et de connaissances avec d’autres pays), amené les dirigeants béninois à engager et maintenir le pays dans les voies de la prise en charge soutenue de la malnutrition. Il ne pouvait en être autrement car, des engagements pris, figuraient les obligations de fournir des rapports d’avancement et de tenir compte des mécanismes de suivi retenus à cet effet. C’est en vertu de ces obligations de résultats, que la stratégie d’iodation universelle du sel a connu un succès remarquable dans les cinq premières années de sa mise en œuvre, permettant ainsi au Bénin d’être présent au rendez-vous de 2000 avec l’assurance d’avoir atteint l’objectif assigné au plan mondial (celui de l’élimination des TDCI au plus tard en l’an 2000).Signalons enfin que les efforts engagés dans les autres domaines, notamment la lutte contre l’avitaminose A, l’anémie ferriprive et la prise en charge nutritionnelle des personnes vivant avec le VIH/SIDA sont logés au même enseigne, celui de l’obligation de résultats en vue de justifier la poursuite de l’aide au développement de la part de la Communauté internationale. Environnement technique et financier Disponibilité des données techniques (statistiques et informationnelles) pour le plaidoyer et la planification: L’introduction des préoccupations d’ordre nutritionnel dans la sphère des décideurs politico-administratifs fait appel à ce qu’il convient d’appeler "la réalité des chiffres". Cette réalité des chiffres doit mettre en parallèle la prévalence ou l’ampleur des problèmes de nutrition avec son incidence sur l’économie nationale en termes de croissance et de réalisation des grands équilibres macroéconomiques. Pour ce faire, la disponibilité de données statistiques et informationnelles dans un langage compréhensible pour ces décideurs est indispensable. Avant la réalisation des grandes enquêtes dans le cadre de la mise en place d’un système national de surveillance alimentaire et nutritionnelle, ces données étaient rares. Les rares informations chiffrées existantes étaient celles relevant de recherches en milieu universitaire à travers les mémoires et thèses ou, quelques études parcellaires menées en prélude à la mise en place d’interventions nutritionnelles Ces dernières se justifiaient par 67 le fait que ces interventions proposées aux partenaires techniques et financiers devaient être argumentées pour susciter l’intérêt des bailleurs de fonds potentiels. Les enquêtes d’envergure nationale sur la nutrition étaient jugées très lourdes et coûteuses et par conséquent, ne recevaient pas l’adhésion de financement des partenaires financiers. Le discours souvent entendu à cet effet était que ces enquêtes alimentaires et nutritionnelles à envergure nationale relèvent de la souveraineté de l’Etat. Les investigations de la DANA avec l’appui de la Coopération italienne ont permis de disposer pour la première fois depuis l960 d’informations fiables sur les typologies alimentaires et le statut nutritionnel des ménages à partir d’une enquête de consommation alimentaire. D’autres enquêtes suivirent dans le cadre de l’évaluation des carences en micronutriments (cas de la vitamine A et de l’iode). Elles furent financées par l’UNICEF et ses partenaires. La Banque Mondiale a contribué à mettre à disposition des données sur la situation alimentaire et nutritionnelle dans les zones d’intervention du PILSA entre 1995 et 2000, sans compter l’élaboration de la carte de sécurité alimentaire et nutritionnelle. Dès 1996, la série des EDS a démarré. Ces données et bien d’autres ont permis de renseigner certains indicateurs-clés de nutrition et surtout d’élaborer en Janvier 2004, l’Analyse Profiles (outil de plaidoyer). Sur la base de ces données, le Système des Nations Unies élabore le Bilan Commun du Pays (CCA) qui permet au Bénin et les Agences du Système d’établir le Plan Cadre d’aide à la Coopération (UNDAF). En somme, le Bénin n’aurait pas pu bénéficier de l’appui technique et financier de ses Partenaires sans ces données techniques. Leur disponibilité donne une visibilité et une lisibilité des progrès accomplis sur le chemin de la lutte contre la malnutrition. Le processus d’institutionnalisation de la politique de nutrition tire son essence de l’existence de ces données. Nul doute qu’on n’en serait jamais là sans les effets expressifs et communicationnels de ces données. Ne dit-on pas souvent que les chiffres parlent d’eux-mêmes ? Dans la feuille de route du Core Group de Nutrition du Bénin, il est prévu l’actualisation de l’Analyse Profiles très certainement pour aller à la conquête des Parlementaires, des Maires et autres Elus locaux ainsi que des Planificateurs et Décideurs en charge de l’allocation des ressources, afin de les amener à comprendre à travers un plaidoyer soutenu, l’enjeu d’investir dans la nutrition. A cet effet, la disponibilité de ces données sera salutaire. Appuis Techniques et Financiers des Partenaires au Développement: Les appuis apportés par la Communauté Internationale pour la résolution des problèmes d’alimentation et de nutrition au Bénin sont immenses. Ils se déclinent en appui technique et en appui financier. Au plan technique, il est montré que des solutions éprouvées basées sur des recherches scientifiques sont disponibles pour prévenir et au besoin prendre en charge le double fardeau nutritionnel. Ces solutions on fait également leur preuve au Bénin depuis les indépendances. Nombre d’entre elles ont contribué à contrôler l’avancée et l’ampleur des affections nutritionnelles qui ont été à la base de la formulation du Projet « Jardins Familiaux». La diversification alimentaire, la fortification des aliments et la supplémentation en fer et vitamine A sont autant de stratégies qui sont utilisées dans les communautés pour la résolution des problèmes nutritionnels. Dans le cadre de la lutte 68 contre l’insécurité alimentaire, les déterminants tels que la disponibilité, l’accessibilité et l’utilisation biologique ont été abordés à travers des technologies sûres. Tous ces aspects n’auraient pu être pris en compte sans un volet « appui technique » des Partenaires au développement. Au plan financier, l’analyse des sources de financement des projets et programmes de développement et singulièrement ceux en relation avec la politique de nutrition, met en exergue la dépendance du pays de l’aide extérieur pour le financement des interventions nutritionnelles. Ces appuis financiers ont permis d’élargir et de renforcer les interventions en faveur des projets à base communautaire, de nutrition, le renforcement des capacités, le plaidoyer et le développement de Plans Intégrés de Communication, des formulations diplômantes en alimentation et en nutrition, la formulation et la mise en oeuvre de politique et programmes de sécurité alimentaire sans compter le renforcement institutionnel et la construction d’infrastructures etc. La présence des partenaires et les appuis qu’ils ont consentis dans ces domaines ont largement contribué à influencer ou induire des changements substantiels dans l’évolution de la trajectoire de la nutrition au Bénin. Au total, les appuis fournis dépassent le simple cadre des conseils et des idées mais comportent aussi des réalisations techniques auxquelles les élites politiques à tous les niveaux, se réfèrent pour solliciter les suffrages des populations ou de leurs mandants. FACTEURS INHIBITEURS DE PROGRES OU PORTEURS DE CHANGEMENTS NEGATIFS Faiblesse de la Coordination des actions de nutrition/Absence de leadership La multiplicité des acteurs devrait en principe être un atout pour la couverture du pays en matière d’intervention mais, très vite le secteur de la nutrition a été confronté à la divergence dans:  Les méthodes et outils d’intervention; ce qui empêche la possibilité de comparaison des résultats. Ce fut le cas des indicateurs à renseigner. Certains intervenants étaient réticents à l’utilisation de l’indice Poids- pour- taille et Taille- pou-âge. Pourtant, un atelier d’harmonisation des outils, méthodes et mécanismes de surveillance alimentaire et nutritionnelle avait été organisé au lendemain de la CIN, par le Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition pour établir un consensus autour de la question, au vu des exigences en matière de normes internationales de promotion de la croissance des enfants d’âge préscolaire.  Les stratégies d’intervention. En effet, l’utilisation des vivres comme appât pour amener et fidéliser les mères d’enfants aux séances de suivi de la croissance était décrié par les uns mais retenue par les autres comme stratégie de surveillance de l’état nutritionnel des enfants de 0 à 5 ans. La conséquence malheureusement est l’abandon des séances de suivi de croissance par bien des mères en cas de rupture de stocks de vivres. Ces vivres qui ne répondent pas nécessairement aux habitudes alimentaires des ménages bénéficiaires, sont importés et gracieusement mis à la disposition des communautés, par le truchement du CRS. 69 Face à ces divergences, le Comité National pour l’Alimentation et la Nutrition manque d’autorité pour les raisons ci-après:  Il existe autant de sources de financement que d’acteurs sur le terrain. Chacun y va comme il l’entend car, le CNAN n’a aucun moyen de dissuasion ou de pression pour contraindre financièrement ou administrativement les acteurs et les Partenaires qui les appuient au respect des mécanismes et règles retenus à l’atelier d’harmonisation sus évoqué;  Le Bénin n’est pas doté à ce jour d’une politique alimentaire et nutritionnelle claire. Il n’existe qu’un Plan d’Action National pour l’Alimentation et la Nutrition qui sert de source d’inspiration pour la formulation de programmes ou de projets à certains acteurs. Ceci justifie l’absence totale de synergies entre les actions en matière de nutrition développées par les différents départements ministériels en charge d’assurer le bon état nutritionnel et la bonne santé des populations. Si ces synergies existaient et se développaient harmonieusement, il y aurait plus d’efficience et de visibilité dans les actions entreprises par le gouvernement dans le secteur. De plus, la Direction de l’Alimentation et de la Nutrition Appliquée et ses structures déconcentrées qui doivent veiller, en tant que Secrétariats du CNAN et des CDAN, à faire respecter les décisions en matière de normes d’intervention en nutrition, manquent cruellement de personnel en quantité et en qualité, ainsi que du matériel et équipements appropriés pour assurer leurs fonctions dans le cadre de la mise en œuvre des actions visant à réduire la prévalence de la malnutrition et ses corollaires au Bénin. Absence de pérennisation et de passage à l’échelle des expériences réussies L’analyse de la trajectoire de la nutrition a montré que des expériences conduites à travers certains projets et programmes comme les jardins familiaux, le Projet d’interventions locales pour la sécurité alimentaire, l’iodation universelle du sel, la lutte contre l’avitaminose A dans le Nord du Bénin, le Programme à base communautaire de nutrition et certains programmes de lutte contre l’insécurité alimentaire et nutritionnelle conduits par des ONG nationales sur financement d’ONG des Pays Bas méritaient de passer à l’échelle mais, force est de constater que ce ne fut pas le cas. Cet état de fait interpelle les acteurs et les décideurs sur les mécanismes de pérennisation des acquis. Bien souvent, il est fait appel à des relais communautaires de nutrition souvent appuyés par des comités villageois de nutrition. Ces structures sont fonctionnelles juste le temps du financement des projets. La relève est rarement adéquatement préparée pour suppléer le Partenaire financier à la fin des projets. A l’évidence, il convient de se demander quel a été le degré d’implication des communautés et surtout des Elus locaux dans la formulation et les autres étapes de la planification des Projets et Programmes. Quelles perceptions ces Elus locaux et les communautés ont-ils de la nutrition et des problèmes nutritionnels ? A ce dernier questionnement, il urge de reconnaître que bien des communautés ne considèrent pas la malnutrition comme une maladie au même titre que le paludisme et les autres affections courantes. Quant aux Elus, locaux, ils ont occulté la nutrition parmi les priorités consignées dans les Plans de Développement Communaux (PDC). Il vient de ce 70 qui précède, une méconnaissance par les Elus locaux et les communautés à la base, de l’interrelation entre la bonne nutrition et l’élimination de la pauvreté. Cela veut dire qu’il y a une absence de stratégie efficace et soutenue de communication. Le manque de plaidoyer qui en découle engendre une faible mobilisation sociale ou communautaire; ce qui laisse le champ libre à une perception vague et inadéquate des problèmes de nutrition par les communautés, les élus locaux, les décideurs et les planificateurs, d’où le développement de mauvaises pratiques alimentaires. L’absence de pérennisation des acquis tire également sa source du fait que le Bénin ne dispose pas d’un système d’information et de gestion des données alimentaires et nutritionnelles performant qui puisse fournir en permanence, un tableau de bord, renseignant sur le statut alimentaire et l’état nutritionnel des populations. L’absence d’un tel outil vient du manque de documentation des expériences notamment, des processus de leur mise en oeuvre. L’absence d’un tel système d’information rend difficile une planification fiable des actions à engager dans le court, moyen et long termes pour éliminer la faim et la malnutrition. 71 PART VII - CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS CONCLUSION La présente étude de cas vient en appui au Gouvernement du Bénin dans sa quête d’aller vers l’émergence économique dans un futur proche car, telle est sa vision. La réalisation de cette vision implique toutefois des exigences au plan macro- économique. L’une de ces exigences et très certainement la plus importante, est l’amélioration du taux de croissance économique (actuellement de l’ordre de 3 à 5 %). Il urge de porter ce taux à deux chiffres pour plus de célérité et d’efficacité dans l’atteinte de la vision. Pour y parvenir, la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP), à travers les axes retenus par le gouvernement, indique la voie. Cependant, une relecture des priorités s’impose dans un contexte où, le pays fait face à la crise financière mondiale et à des ressources très limitées. Un savant dosage des types d’investissements pour les années à venir serait sans doute la porte de sortie, dans une économie à haute intensité de main d’œuvre, essentiellement basée sur l’agriculture et où, 70 % de la population souffre de la pauvreté alimentaire. Dans un tel contexte, il n’est pas étonnant que le double fardeau nutritionnel soit une réalité et que la malnutrition par carence soit la cause majeure de la mortalité infanto juvénile, compromettant ainsi l’aboutissement de l’un des axes prioritaires retenus dans la SCRP et qui devrait servir de socle à la production des richesses et l’amélioration du taux de croissance économique à savoir, le développement du capital humain. Il n’est secret pour personne que la malnutrition demeure le problème de santé publique le plus sérieux de la planète et que le fort taux de retard de croissance et d’insuffisance pondérale en soit la manifestation chez les enfants d’âge préscolaire (la relève du futur). Les personnes adultes en sont également victimes réduisant ainsi leurs capacités physiques et intellectuelles à contribuer au développement du pays. Une faible productivité et un taux de croissance réduit en sont les principales conséquences au niveau économique global. A moins de changer les politiques et les priorités, l’échelle du problème empêchera également le Bénin d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement. Il est pourtant prouvé sans équivoque selon le Consensus de Copenhague de Mai 2004, que des solutions réalisables aux problèmes de la malnutrition existent et qu’elles constituent d’excellents investissements économiques. Malgré ces évidences, la nutrition demeure l’une des priorités d’investissement les plus faibles dans les pays qui en ont le plus besoin comme le Bénin. Le but de cette étude de cas a été de comprendre l’évolution de la politique de nutrition depuis l’accession du Bénin à l’indépendance et, de lire à travers sa trajectoire, les temps forts de cette évolution. L’identification des facteurs explicatifs de ces temps forts a conduit aux questionnements de certains faits-clés qui ont jalonné l’histoire de la nutrition au Bénin. Il résulte des réponses à ces questionnements que le 72 contexte tant national qu’international a eu une influence importante sur le cours de l’histoire de la nutrition dans ce pays. Ainsi, l’environnement politique au plan national, l’appartenance du pays à des espaces politico-économiques comme la CEDEAO, l’UEMOA et d’autres entités régionales ou internationales ont joué tantôt positivement, tantôt négativement sur le cours des évènements. Ces facteurs positifs ou négatifs ont donc déterminé les choix stratégiques des gouvernements successifs. Dans les méandres de la trajectoire de la politique de nutrition au Bénin, les Partenaires techniques et Financiers ont joué et continuent de jouer une partition importante. Leur influence sur les choix stratégiques et les options de politiques de développement est indéniable. Dans ces options, les questions de nutrition ne sont pas nécessairement visibles si, dans les arcanes du pouvoir, des Spécialistes (nationaux ou internationaux) du domaine n’orientent pas les réflexions ou les interventions. D’une manière globale, les décideurs politiques ou les planificateurs (faiseurs des documents de politiques) ne sont pas toujours bien renseignés sur le contenu de la nutrition, encore moins sur sa place dans les stratégies de développement au plan local (au niveau des communes et des villages ou quartiers de villes) et national (Gouvernement, Parlement et autres instances de décision de la République). Ce déficit d’information conduit souvent à des déviances dans les choix stratégiques et les priorités de politiques à opérer pour une meilleure visibilité de la politique de nutrition dans les politiques et programmes de développement. Nul doute qu’il y a une absence de plaidoyer, très probablement due à l’inexistence d’une stratégie de communication qui motive les décideurs à s’investir dans la nutrition. Les grandes victimes ou les grands perdants de ces insuffisances sont les ménages. Les guerres de leadership ont eu raison des tentatives de coordination et d’institutionnalisation de la politique de nutrition. Cependant, au vu de l’analyse des virages, le dernier en cours de négociation à partir de Mai 2007 avec l’appui de la Banque Mondiale, semble porteur d’espoir car, certains pré requis à l’institutionnalisation se mettent progressivement en place et se consolident grâce à un travail de fond entrepris par les acteurs du secteur de la nutrition sous l’égide du Core Group de nutrition depuis l’atelier de consensus de Guédévy 1 à Abomey en Novembre 2007. En effet, cet atelier a permis de faire le diagnostic des problèmes qui minent le secteur de la nutrition puis, d’identifier les éléments de dysfonctionnement qui empêchent la nutrition d’être plus visible et plus lisible dans la SCRP. RECOMMANDATIONS Aujourd’hui, le secteur de la nutrition s’est doté d’une vision arrimée sur celle du Gouvernement et, d’une feuille de route conjointement adoptée par le Gouvernement et la Banque Mondiale. De cette feuille de route en cours d’exécution, deux actions majeures ont été mises en route à savoir: (i) l’institutionnalisation de la politique de 73 nutrition et, (ii) l’élaboration d’un Plan stratégique et d’un Programme national multisectorialisé de nutrition. Compte tenu de ce qui précède; l’étude recommande: i. Une célérité dans les étapes en cours et futures devant concourir à l’institutionnalisation de la politique de nutrition. De ce point de vue, notons que le Décret relatif à la création du Haut Conseil de l’Alimentation et de la Nutrition est en cours de signature par le Président de la République; ii. une diligence dans l’élaboration du Plan stratégique et du Programme national multisectorialisé de nutrition; iii. le lancement d’une campagne de plaidoyer en direction du Parlement et des institutions de la République afin de mieux partager la vision du secteur de la nutrition et plaider pour le repositionnement de la nutrition au cœur de la politique de développement du Bénin A cet effet, la proposition de création d’un réseau de Parlementaires pour faire écho à la politique de nutrition, son institutionnalisation et sa mise en œuvre doit être diligemment mûrie et concrétisée; iv. le lancement d’une campagne de plaidoyer en direction de l’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) en vue de profiter du prochain agenda de réalisation des Plan de Développement Communaux pour introduire la nutrition au cœur des priorités de développement des communes. Rappelons que les PDC en cours d’expiration avaient totalement occulté la nutrition; v. le Core Group doit poursuivre ces contacts avec les Partenaires Techniques et Financiers afin de leur expliquer les motivations de l’institutionnalisation de la politique de nutrition et la nécessité d’une coalition pour accompagner le Gouvernement dans la lutte contre la malnutrition au Bénin; et vi. le Core Group doit engager des pourparlers avec les Responsables des cellules de communication des Ministères de l’Agriculture, de la Santé, de la Famille, de la Décentralisation, des Enseignements (primaire, secondaire et supérieur) du Développement et de la Prospective, de l’Economie et des Finances, de la Communication et des Nouvelles Technologies de l’Information, en vue d’étudier les stratégies de communication qui aideraient à mieux vulgariser les idéaux de la politique de nutrition et l’opportunité de son repositionnement au cœur des préoccupations de développement. 74 REFERENCES AFAP (2005). 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UNICEF et al (sd). Actions essentielles en nutrition Guide pour les Responsables de santé, sd et sl Sites Web Consultés Fonds africain de Développement Bénin – document de stratégie par pays 2005-2009 May, 2005 (ADF/BD/WP/2005/63) CRS Benin web page: http://www.crs.org/our_work/where_we_work/overseas/africa/benin/ World Bank's Benin page: http://www.worldbank.org/bj OECD, 2006 Survey On Monitoring The Paris Declaration, Benin (http://www.oecd.org) Thomas Bierschenk, Elisabeth Thioléron, Nassirou Bako-Arifari "Institutionalizing the DSRP approach in Benin" Chapter II of DSRP institutionalization study, Final report, Overseas Development Institute 2001, Stratégie nationale de développement du Bénin à long terme Août 2000, Source: http://www.gouv.bj/administrations/gouvernement/publications1.php#2000 Études Nationales de Perspectives à long termes NLTPS- Bénin 2025 – Source: http://www.gouv.bj/administrations/gouvernement/publications3.php O. Sinnaeve, J. Testa, E. Ablefonlin, B. Ayivi: "Aspects épidémiologiques de la malnutrition infanto-juvénile à Cotonou (Bénin)" in Médecine tropicale, April 2006, pp 177-181 Document de stratégie de réduction de la pauvreté au Bénin, 2003-2005, Commission nationale pour le développement et la lutte contre la pauvreté (CNDLP), Décembre 2002 "Groupe sur l'efficacité de l'aide au Bénin: État des lieux sur l'efficacité de l'aide et la mise en œuvre de la Déclaration de Paris au Bénin", Ministry of Finance and the Economy, December 2006. The state of food and nutrition in Africa, 1970s-1980s-1990s Source: http://www.unu.edu/unupress/food/8F154e/8F154E0f.htm The International Conference on Nutrition (FAO web page): http://www.fao.org/documents/index.asp?lang=en The International Conference on Nutrition -- http://www.fao.org/docrep/V7700T/v7700t01.htm 77 1992 International Conference on Nutrition -- World declaration on nutrition source: ftp://ftp.fao.org/es/esn/nutrition/ICN/icndec.htm Any change in policy-making? Assessing Benin’s Poverty Reduction Strategy Paper -- Source: http://www.id21.org/society/s9btb1g1.html 78 ANNEXE - GUIDE D’INTERVIEW Questions/Problèmes guides pour les études de cas sur les pays 1. Le contexte politique dans lequel opèrent les politiques de nutrition a) Caractérisez l’environnement politique (et l’environnement habituel de conception des politiques) dans lequel opèrent les politiques de nutrition. b) Quelle est la place des politiques dans le programme du gouvernement, par rapport aux autres politiques favorables aux pauvres, en particulier celle des dépenses sociales ? Donnez des comparaisons budgétaires des dépenses de nutrition par rapport à d’autres dépenses sociales. Examinez en particulier l’évolution dans le temps. La nutrition suit-elle la même tendance au cours que les autres dépenses sociales ? Existe-t-il une zone ou un sujet particulier qui prend de l’importance dans le programme du gouvernement ? c) Quel a été le rôle traditionnel de l’État en matière de politiques sociales et de politiques en faveur des pauvres ? Quel a été le rôle de l’État dans les politiques de nutrition ? A-t-il connu des changements ? Veuillez préciser. d) Quel est le discours dominant des élites politiques sur la nutrition dans votre pays ? En particulier, quels sont leurs points de vue sur le rôle de l’État dans le combat contre la malnutrition ? Pensent-elles que des politiques publiques doivent être mises en œuvre pour la combattre ou qu’il s’agit d’un problème au niveau des ménages ? • Les élites politiques de votre pays sont-elles convaincues par l’argument qu’il est important de considérer la nutrition comme un droit de l’homme, ou qu’elle est importante pour un développement économique durable ? • Quels sont les exemples de politiques compétitives liées aux problèmes de développement humain (dans d’autres domaines de la politique), qui semblent mieux réussir à motiver l’engagement des élites politiques que la nutrition ? Pourquoi interpellent-elles plus l’élite ? • Comment les mal nourris sont-ils considérés par l’élite politique ? Sont-ils différenciés – certains étant considérés plus dignes de l’aide publique que les autres ? 2. Parcours des politiques de nutrition dans le pays: caractérisation des « résultats » a) Décrivez les politiques de nutrition (programmes, projets et actions) qui ont été mises en œuvre dans votre pays depuis l’indépendance.  Pouvez-vous diviser le parcours en « périodes » en fonction du type d’approche de la nutrition (par exemple, accès à la nourriture, oligo- éléments, base communautaire, etc.): accords institutionnels prédominants (type de ministère qui les a accueilli, existence et localisation de l’organisme de coordination, etc.), type de financement 79 (gouvernement, bailleurs de fonds, etc.) et autres catégories concernées ? b) Pouvez-vous évaluer le niveau d’engagement du gouvernement dans la politique de nutrition pour chacune des périodes identifiées ? Utilisez la notion de « succès » dans l’étude comparative, pour vous assurer de la cohérence entre les cas. Le « succès » est défini comme l’inscription de la nutrition en tant que priorité dans le programme du gouvernement, avec des « politiques et programmes de nutrition assortis d’un engagement budgétaire et d’une mise en œuvre cohérente et appropriée dans la durée, de manière à ce qu’un certain degré d’institutionnalisation et une réduction durable de la malnutrition soient développés ». Évaluez les éléments suivants:  Le discours du gouvernement (discours sur la nutrition, relations avec le programme (de développement) du gouvernement)  L’engagement budgétaire (évolution du budget consacré à la nutrition, mécanismes budgétaires pour financer les politiques de nutrition, évolution des dépenses sociales en général)  Le niveau de mise en œuvre (niveau d’exécution et organismes impliqués, participation des gouvernements central et locaux)  Les données du gouvernement rassemblées sur les indicateurs de nutrition  Les résultats obtenus en termes de malnutrition et de carences alimentaires c) Identifiez les « virages » dans la trajectoire de la politique. Ce sont des moments où la politique est passée d’un niveau de « faible priorité » à celui de « haute priorité » ou vice versa. Ces « virages » sont particulièrement importants, car ils impliquent un changement. L’étude concentrera son attention sur ces points en particulier, bien que le maintien du changement accompli, lorsqu’il est positif, soit également pertinent. 3. Le processus d’élaboration d’une politique pour les politiques de nutrition: caractérisation de la scène, des acteurs et des stratégies Pour chaque phase du processus d’élaboration d’une politique pour les politiques de nutrition (définition du programme, conception, adoption, mise en œuvre et soutenabilité), identifiez:  Les principaux acteurs (par exemple, pour définition du programme, ce pourrait être le Premier ministre, des bailleurs de fonds, des ONG, le Parlement, les ministères, une coalition de réformateurs sensibles aux problèmes de nutrition, etc.) 80  Intérêts et pouvoir (identifiez les principaux intérêts des acteurs à l’égard de la nutrition et leur pouvoir d’influence sur le processus décisionnel)  Les principales institutions (officielles et informelles). Il est important de noter le rôle aussi bien des institutions officielles (approbation par le Parlement, mécanismes d’approbation des budgets, élections, concurrence des partis, etc.) que des institutions informelles (règles non écrites d’approbation des budgets, réseaux clientélistes, etc.)  Les principales agences: identifiez les agences gouvernementales impliquées dans chacune des phases de la prise de décision.  Identifiez les actions et les stratégies adoptées par les acteurs les plus importants et leur influence sur le processus décisionnel. 4. Explication du changement: facteurs associés au changement (ou au manque) de politique Identifiez les facteurs qui semblent inscrire la nutrition dans le programme du gouvernement et permettre sa soutenabilité dans le temps. Inversement, identifiez les facteurs qui semblent empêcher que la nutrition devienne une priorité du gouvernement. Voir ci-après, une liste de facteurs pertinents, généralement associés à l’inscription de la nutrition dans le programme du gouvernement. Prenez-les en considération pour le cas de votre pays et ajoutez tous les facteurs qui semblent faire une différence.  Définition du programme: quels sont les éléments qui semblent déterminer si la nutrition entre dans le programme du gouvernement de votre pays ? a) Rôle des récits: le récit est un discours qui présente un argument clair, simple et pressant en faveur d’une action du gouvernement en matière de nutrition. Généralement, ce récit est présent pour illustrer un problème dans le programme du gouvernement. Ce récit est-il présent ? Comment est-il exprimé ? Quel est son contenu ? Quel type d’information influence-t-il le récit ? Existe-t-il des récits concurrents émanant d’acteurs différents ? Quels en sont les principaux ? Quel est le discours sur la nutrition tenu par le gouvernement ? Comment est-il relié aux autres objets de son programme et au thème principal de celui du gouvernement ? S’il existe une politique nationale de nutrition, comment ce récit y est-il relié ? b) Rôle des agents dans le changement de politique: le changement de politique intervient généralement grâce à l’action d’agents. Il s’agit d’individus ou de réseaux qui influencent la politique à travers les moyens qu’ils utilisent pour définir les problèmes, les relier à des solutions, […] les traduire en images et en visions simplifiées […] mobiliser avec 81 succès l’attention des décideurs politiques et soutenir leur intérêt pour un problème ou un programme sur le plus long terme (Porter 1994). Identifiez l’existence de ces agents. La littérature fait la distinction entre:  Les champions (généralement des fonctionnaires bien introduits, des ministres, qui plaident en faveur de la nutrition au sein du gouvernement)  Les coalitions de défense (qui peuvent comprendre des fonctionnaires, des politiciens, des bailleurs de fonds, des ONG et des bénéficiaires. Ils plaident en faveur de la nutrition et l’ont suivie dans toutes les étapes de l'élaboration des politiques) c) Rôle des bailleurs de fonds: dans les politiques de nutrition, en particulier en Afrique, les bailleurs de fonds sont connus pour être influents dans la mise en forme du programme du gouvernement. Évaluez leur capacité à influencer le programme de nutrition dans votre pays. Quels sont les acteurs les plus pertinents parmi les bailleurs de fonds ? Comment ont- ils influencé le gouvernement ? Quels sont les principaux canaux pour influencer le gouvernement ? Quel a été leur impact spécifique sur le contenu du programme du gouvernement ? Coordonnent-ils leurs efforts avec d’autres bailleurs de fonds ? Évaluez l’impact de leur retrait de fonds ou des changements dans leurs propres programmes. d) Rôle des intérêts concurrents: parfois, les changements de politique n’interviennent pas, soit parce qu’il existe des intérêts fortement opposés au changement (exemple: les syndicats d’enseignants s’opposant à des réformes de l’enseignement), soit parce que les politiciens trouvent certaines politiques plus politiquement rentables que d’autres (elles génèrent plus de voix, plus d’emplois, plus de logements, etc.), ou que les intérêts des politiciens dans le gouvernement central diffèrent de ceux des politiciens au niveau local, ou que certaines administrations sont plus puissantes que d’autres dans la promotion de leurs programmes. Évaluez le rôle des éléments suivants:  Intérêts opposés: existe-t-il des intérêts contre les politiques de nutrition ? Quelle est leur justification pour s’opposer à la nutrition ?  Politiciens: comment les politiques de nutrition servent- elles l’intérêt des politiciens ? Si ce n’est pas le cas, expliquez pourquoi. 82  Central contre local: les intérêts des gouvernements/politiciens locaux diffèrent-ils des intérêts des politiciens au niveau central, en ce qui concerne les politiques de nutrition ? Les politiciens locaux influencent- ils le processus de mise en place du programme ?  Pouvoir différentiel des administrations: la nutrition est- elle défendue par l’une des agences gouvernementales en particulier ? Quel est le pouvoir de cette agence par rapport aux autres ? Comment le nutritionniste est-il vu dans ces administrations ? e) Rôle des stratégies: examinez quelles stratégies suivies par les différents acteurs semblent avoir connu un succès particulier au niveau de l’inscription de la nutrition dans le programme; et lesquelles n’ont pas été efficaces. Les acteurs peuvent améliorer leurs chances de succès en faisant travailler les institutions et les circonstances en leur faveur. Il est important d’identifier ces stratégies. f) Rôle du calendrier/contexte: identifiez le rôle que le contexte pourrait avoir eu dans l’inscription de la nutrition dans le programme. Par exemple, le rôle d’autres réformes économiques/sociales en cours, de crises économiques, d’élections, de crises alimentaires, de sécheresses, de conférences internationales, etc. g) Rôle des bénéficiaires (pressions exercée du bas vers le haut). Les bénéficiaires (directs et indirects) des politiques de nutrition ont-ils un impact sur la mise en forme du programme ? Quels moyens utilisent-ils ? La nutrition est-elle une priorité pour des bénéficiaires potentiels ? • Conception: la conception d’une politique peut avoir un impact sur ses chances d’adoption, de mise en œuvre et de soutenabilité. D’un point de vue économico-politique, la conception révèle qui est « dedans » et qui est « dehors »; elle peut donc être utilisée stratégiquement pour accroître les chances d’adoption. Dans votre analyse de cette phase, veuillez prêter attention aux aspects suivants: a) Qui arrive à participer à cette phase ? Quels sont leurs intérêts ? Comment cela affecte-t-il la conception de la politique? b) Existe-t-il des solutions concurrentes, des approches du problème de nutrition représentées par des acteurs 83 différents ? Comment ces solutions sont-elles liées aux récits (voir définition du programme) ? c) Comment les agents du changement de politique (voir définition du programme) participent-ils à cette phase ? d) Quel est le rôle des bailleurs de fonds dans cette phase ? e) Les acteurs sont-ils stratégiques dans la conception de cette politique ? Incluent-ils ou excluent-ils certains acteurs/organismes pour accroître les chances de succès ? Incluent-ils des caractéristiques qui pourraient être plus attractives pour les politiciens ? Incluent-ils des récompenses ou des sanctions pour créer des groupes de partisans et/ou affaiblir l’opposition ? Expliquez les stratégies adoptées. • Adoption: l’adoption d’une politique peut nécessiter l’engagement de différentes institutions politiques, et par conséquent de nouveaux acteurs et de nouvelles règles du jeu. Certaines politiques peuvent être entravées au cours de cette phase, dans la mesure où l’opposition peut utiliser le Parlement en sa faveur. Là encore, les acteurs peuvent se comporter de façon stratégique pour faire jouer les institutions en leur faveur. Dans votre analyse de cette phase, veuillez prêter attention aux aspects suivants: a) Quels sont les nœuds (Parlement, Exécutif, etc.) au cours de l’adoption, les acteurs clés et les principales contraintes et opportunités ? b) Les propositions originales sont-elles modifiées ? Quelles sont les principales modifications ? c) Quels sont les rôles des agents (en particulier les champions et les coalitions de défense) en faveur d’un changement de politique au cours de cette phase ? Quel est le rôle des bailleurs de fonds ? Intérêts concurrents ? d) Principales stratégies adoptées. Qu’est-ce qui a et n'a pas fonctionné ? • Mise en œuvre: l’adoption d’une politique ne garantit pas sa mise en œuvre, et les politiques peuvent être déviées ou modifiées au cours de cette étape. Souvent, de nouveaux acteurs, de nouveaux organismes et de nouvelles règles du jeu apparaissent sur la scène des politiques de mise en œuvre. Dans votre analyse de cette phase, veuillez prêter attention aux aspects suivants: a) Quels sont les organismes publics et les acteurs clés qui sont impliqués dans cette phase ? Quel est le rôle des 84 gouvernements locaux dans cette phase ? Dans quelle mesure ceci est-il en rapport avec la politique de décentralisation de votre pays ? Dans quelle mesure l’Exécutif a-t-il la capacité de manœuvrer à cette étape du processus politique ? b) La politique originale subit-elle des modifications à cette étape ? Lesquelles ? Quels en sont les artisans ? Pourquoi ? c) Comment les décisions sont-elles prises sur qui fait quoi et comment ? Quels sont les intérêts concurrents à ce point ? Quel est le rôle des bailleurs de fonds ? d) Si un organisme de coordination pour la nutrition est nécessaire, quelles sont les politiques correspondant à cette décision ? Quels sont les avantages et les inconvénients de la localisation de cet organisme dans votre pays ? Comment le financement de cet organisme est-il décidé ? Comment fonctionne-t-il ? e) Existe-t-il des stratégies concurrentes de mise en œuvre ? Qui sont les principaux acteurs qui présentent ces stratégies de mise en œuvre ? Comment la décision finale est-elle prise ? f) Quel est le rôle des agents du changement de politique au cours de cette phase ? Les membres de la coalition de défense sont-ils capables d’intervenir durant cette phase ? Comment et pour quelles décisions ? Quelles stratégies ont-elles réussi et lesquelles n’ont pas fonctionné ? g) Quelles sont les stratégies qui semblent réussir pour maintenir la mise en œuvre des politiques/programmes de nutrition sur la bonne voie ? Quelles stratégies n’ont pas fonctionné ? h) Les bénéficiaires ont-ils eu un rôle à jouer dans la mise en œuvre de la stratégie adoptée ou dans le maintien en activité des programmes/politiques ? i) Comment les problèmes de calendrier ou le contexte affectent-ils les politiques de mise en œuvre ? j) Les résultats de ces politiques sont-ils enregistrés et communiqués aux politiciens/public/médias ? • Soutenabilité: l’adoption d’une politique et sa mise en oeuvre ne suffisent pas pour en assurer la pérennité. Pour réduire la malnutrition, une stratégie à long terme doit être adoptée et soutenue dans le temps. Il est important de comprendre comment maintenir la nutrition dans le programme du gouvernement. La question d’ensemble est de savoir comment maintenir l’intérêt des politiciens, des fonctionnaires et du public en général pour cette question, et de garder actives des politiques appropriées. a) Identifiez les principaux facteurs et les stratégies qui rendent les politiques et les programmes de nutrition soutenables à 85 travers le temps. Comment survivent-ils aux changements politiques dans l’exécutif, dans les organismes publics spécifiques (ministères de la Santé, de l’Agriculture, de l’Éducation, etc.) ? Comment ont-ils fait pour s’adapter à de nouveaux environnements politiques et économiques, à de nouvelles idées dans la communauté des bailleurs de fonds et de la nutrition ? b) Identifiez les principaux obstacles à la soutenabilité de la nutrition dans le temps. Quelles ont été les stratégies ayant eu le moins de succès ? c) Quel a été le rôle des acteurs du changement (coalition, noyau central des nutritionnistes, champions) dans la soutenabilité de ces politiques ? Quel a été le rôle des bailleurs de fonds et leur contribution spécifique ? d) Quelles sont les caractéristiques des organisations (capacité administrative, personnel, leadership, relations de responsabilité) qui tendent à rendre les politiques de nutrition plus durables ? 5. Compréhension de la séquence (et des interrelations). Identification des facteurs clés et des stratégies En appréhendant les facteurs qui semblent faire une différence dans le succès de l’inscription de la nutrition dans le programme du gouvernement et dans l’institutionnalisation dans le temps, nous ne nous intéressons pas uniquement à l’identification des facteurs (présence ou absence), mais aussi à la compréhension de: a) la séquence dans laquelle ils ont tendance à travailler (par exemple, les projets de nutrition commencent à avoir des impacts et sont remarqués par les politiciens et les coalitions de défense deviennent alors plus efficaces), b) leurs interrelations (les coalitions de défense ne marchent que s’il existe également dans le gouvernement un « champion » pour soutenir la nutrition). Ainsi, il est très important que vous prêtiez attention à l’ordre dans lequel ces facteurs ont tendance à apparaître (les facteurs mentionnés ou ceux que nous pourrions trouver pertinent dans votre cas), et à la façon dont ils interagissent les uns avec les autres. La finalité de l’étude est de développer un outil qui puisse aider la Banque Mondiale, les gouvernements et les réformateurs sensibilisés à la nutrition à renforcer l’engagement et la capacité à lutter contre la malnutrition; il est très important de repérer la façon dont chacun des facteurs identifiés fonctionne ainsi que ses caractéristiques. Par exemple, s’il existe dans votre pays une coalition de défense (qu’elle ait été efficace ou non), identifiez ses principales caractéristiques: sa composition (quelles sont les personnes qui y participent, la combinaison de compétences, les réseaux et les communautés de référence), ses origines, comment elle reste unie, comment elle fonctionne, ce qu’elle fait, etc. 86 Un autre aspect important, dont nous avons besoin pour démêler cette étude, réside dans les stratégies, telles que mentionnées à plusieurs reprises dans ce guide. Nous n’avons pas seulement besoin de savoir qu’il nous faut avoir une coalition de défense (et comment la former et la faire fonctionner), mais aussi de connaître les stratégies que la coalition a utilisées, pour faire inscrire la nutrition dans le programme du gouvernement et assurer le suivi de la mise en œuvre des politiques qui ont été efficaces (ou inefficaces). 87 ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES INTERVIEWEES Marie Adegnika Association Foi à la Providence Célestin Agassounon Groupe d’Action pour l’Amour du Bien–Être Familial (GABF) Ambroise Agbota C. Observatoire du Changement Social Ahodekon Jules Ancien directeur du Ministère en charge de la Planification Coordinator at CEDES-RA (NGO) Eliane da Conceçao Catholic Relief Services Emmannuel Danhoussi Programme alimentaire mondial Aristide Djossou Ministère du Development Romain Dossa, Department of Nutrition and Food Université d’Abomey-Calavi Paul Dovohekpe, UNICEF Cotonou Roger Dovonou, Ministère de l’Agriculture Léopold Fakambi, Ancien Doyen de la Faculté de l’Agronomie Université d’Abomey-Calavi Hughes Gamevo, Ministère du Développement Bernard Gbetchedji Ministère de la santé Amélie Soukossi Hessou, 88 Plan Benin Joseph Hessou Ministère de l’Agriculture Assogba Hodonou, ms Observatoire du Changement Social Andréa Houindoté, Ministère de la Santé Rigobert Hounnouvi, Ministère de la Famille et de l’enfant Marie Legba Groupe d’Action pour l’Amour du Bien–Être Familial (GABF-ONG) Denis Mikodè, DANA Ministère de l’Agriculture Dr. Alban P. Quenum Ministère de la Santé F. Sagbadja, Consultant de l’UNICEF Mme. Madina Sephou Ministère de l’Agriculture Benjamin Kpedekpo Soudé Ancien directeur PILSA Pascal Tcheka Ministère de la Santé Pierre-Claver Tokplo Ministère en charge du Development Zourkarneyni Toungouh Ministère chargé de decentralization Euloge Videgla Ministère de l’Agriculture 89 Olivier Vigan, Ministère d’Agriculture Séraphin Vissoh Catholic Relief Services Alamon Yessoufou, Ministère d’Agriculture Pascal Zinzindohoué, USAID 90 ANNEXE 3 - LOIS ET DECRETS DANS LE SECTEUR DE L’ALIMENTATION ET LA NUTRITION Loi n°84-009 du 15 mars 1984 sur le Contrôle des denrées alimentaires en République du Bénin Loi n°87-015 du 21 septembre 1987 portant code de l'hygiène publique Loi n° 97-028 du 15 janvier 1999, portant organisation de l'administration territoriale de la République du Bénin Loi n°97-029 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes en République du Bénin Loi n°98-005 du 15 janvier 1999, portant organisation des communes à statut particulier Loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin Décret 62-444 P.R./M.A.C. du 13 octobre 1962 portant création d'une Section dahoméenne d'alimentation et de nutrition appliquée Décret n°74-85 du 1er avril 1974 portant réorganisation et attributions du Ministère du Développement rural et de l'Action coopérative. Décret n°75-78 du 1er avril 1st 1975 déterminant les directions générales et directions des ministères Décret n°75-137 du 24 juin 1975 portant création au niveau de chaque province d'un Centre d'Action Régionale pour le Développement Rural (CARDER) Décret n°75-229 du 18 septembre, 1975 portant attributions et réorganisation du Ministère du Développement rural et de l'Action communautaire Décret n°76-46 du 19 février 1976 déterminant les services rattachés à la Présidence de la République et fixant les attributions des membres du gouvernement. Décret n°83-447 du 15 décembre 1983 portant création et approbation des statuts de l'Office national des céréales (ONC) Décret 85-240 du 14 juin 1985 portant attributions, composition et fonctionnement de la Commission nationale du Codex Alimentarius Décret 94-103 du 12 avril 1994, portant création, attributions, organisation et fonctionnement du Comité national pour l'Alimentation et la Nutrition (CNAN) Arrêté n° 9 MTEAS/DC/DAS du 14 janvier 1994 portant création, organisation et fonctionnement du Conseil de gestion du Programme alimentaire et nutritionnel. Arrêté n°610 MDR/D.CAB/CC/CP du 31 octobre 1994 portant tutelle, organisation et gestion du Projet d'interventions locales pour la sécurité alimentaire (PILSA) Arrêté n°611 MDR/D.CAB/CC/CP du 31 octobre 1994 portant création, attributions, composition et fonctionnement du Comité de coordination du Projet d'interventions locales pour la sécurité alimentaire (PILSA) Arrêté n°3 95 MS/DC/SA du 3 janvier 1995, portant attributions, organisation et fonctionnement de la Direction de la Santé familiale. 91 92 about this series... This series is produced by the Health, Nutrition, and Population Family (HNP) of the World Bank’s Human Development Network. The papers in this series aim to provide a vehicle for publishing preliminary and unpolished results on HNP topics to encourage discussion and debate. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the author(s) and should not be attributed in any manner to the World Bank, to its affiliated organizations or to members of its Board of Executive Directors or the countries they represent. Citation and the use of material presented in this series should take into account this provisional character. For free copies of papers in this series please contact the individual authors whose name appears on the paper. Enquiries about the series and submissions should be made directly to the Editor Martin Lutalo (mlutalo@worldbank.org) or HNP Advisory Ser- vice (healthpop@worldbank.org, tel 202 473-2256, fax 202 522-3234). For more information, see also www.worldbank.org/hnppublications. THe woRlD baNk 1818 H Street, NW Washington, DC USA 20433 Telephone: 202 473 1000 Facsimile: 202 477 6391 Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org