28068 Diseño y diagramación: salinasanchez salinasanchez@entelnet.bo © Banco Mundial, 2006. Primera edición: julio, 2006. DL: 4-1-1194-06 Producción: Plural editores c. Rosendo Gutiérrez Nº 595 esquina Av. Ecuador Teléfono: 2411018 / Casilla 5097, La Paz - Bolivia Email: plural@acelerate.com Impreso en Bolivia ABREVIACIONES EBRP Estrategia boliviana para la Reducción de la Pobreza IPC Índice de Precios al Consumidor ESW Trabajo Económico y Sectorial PIB Producto Interno Bruto GRB Gobierno de la República de Bolivia IDH Índice de Desarrollo Humano HIPC Países Pobres Altamente Endeudados BID Banco Interamericano de Desarrollo INE Instituto Nacional de Estadística FMI Fondo Monetario Internacional LAC Región de América Latina y El Caribe MECOVI Mejoramiento de las Encuestas y de la Medición de las Condiciones de Vida en América Latina y El Caribe MDM Metas de Desarrollo del Milenio NBI Necesidades Básicas Insatisfechas FIS Fondo de Inversión Social PTF Productividad Total del Factor UDAPE Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Unidad de Sector de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Región Latinoamericana y El Caribe Con contribuciones de: UDAPE-Unidad de Análisis de Políticas Económicas INE-Instituto Nacional de Estadística ÍNDICE Abreviaciones y siglas 3 Agradecimientos 9 Resumen ejecutivo 11 I. Tendencias en pobreza y desigualdad 12 II. Crecimiento, pobreza y desigualdad 13 III. Restricciones para la creación de empleo. La demanda laboral 14 IV. Restricciones para la acumulación de capital humano. La oferta laboral 16 V. Principales recomendaciones de política para reducir la pobreza y desigualdad 18 VI. Perspectivas para el crecimiento y la reducción de la pobreza 21 Introducción 23 1. Tendencias en pobreza y desigualdad 25 Pobreza por ingreso y desigualdad 26 Pobreza y población indígena 31 Geografía de la pobreza y desigualdad 32 Pobreza más allá del ingreso 34 ¿Quiénes son los pobres? Ingreso por pobreza y percepciones subjetivas 39 2. Crecimiento, pobreza y desigualdad 41 Patrones de crecimiento 42 Fuentes y determinantes del crecimiento 46 El impacto del crecimiento en la pobreza y desigualdad 48 Factores determinantes de cambios en la distribución del ingreso 50 3. Restricciones para la creación de empleo. Demanda laboral 53 Creación de empleo: desafíos y oportunidades 55 El sector manufacturero: características y ambiente de inversión 55 Creación y rotación del empleo manufacturero 59 Productividad y eficiencia técnica 65 La demanda laboral 67 Restricciones micro a la utilización de capacidad y tamaño de empresa 68 Intervenciones de política para incrementar la demanda laboral 70 4. Limitaciones a la acumulación del capital humano. La oferta laboral 75 Empleo e ingresos: tendencias y desigualdades 76 Las instituciones y el desempeño del mercado laboral de Bolivia 82 Empleo informal e ingresos 86 Migrantes rurales-urbanos en el mercado laboral 93 ¿Qué intervenciones de política pueden mejorar el rol del mercado laboral para reducir la pobreza en Bolivia? 96 5. Perspectivas para el crecimiento y la reducción de la pobreza 101 Perspectivas de crecimiento 102 Perspectivas para la reducción de la pobreza: Alcanzando la MDM de la pobreza 104 Impacto de las reformas de política en la pobreza y desigualdad 104 ANEXOS 111 Anexo 1.1: Fuentes de información para el monitoreo de la pobreza y las condiciones de vida en Bolivia 112 Anexo 1.2: La geografía de la pobreza y la desigualdad 116 Anexo 1.3: Pobreza por ingreso y percepciones subjetivas 124 Anexo 2.1: Anexo técnico sobre determinantes del crecimiento 135 Anexo 2.2: Explicando los cambios en la distribución del ingreso 137 Anexo 3.1: Encuestas de empresas manufactureras 141 Anexo 3.2: Estimación de las tasas de creación, rotación y reasignación del empleo 143 Anexo 3.3: Productividad y eficiencia técnica en la manufactura boliviana 145 Anexo 3.4: La demanda de mano de obra 150 Anexo 3.5: Explicando las restricciones para el uso de capacidad y al tamaño de la empresa 155 Anexo 4.1: Determinantes de los diferenciales de ingresos en Bolivia 162 Anexo 4.2: Estimación de las brechas en los ingresos informal-formal 166 Anexo 4.3: Explicando el desempeño de los migrantes en el mercado laboral en Bolivia 172 BIBLIOGRAFÍA 173 TABLAS Tabla 1.1: Medidas de pobreza, 1993-2002 27 Tabla 1.2: La desigualdad ha aumentado en Bolivia, según muestran los coeficientes de Gini 30 Tabla 1.3: Pobreza según necesidades básicas insatisfechas 35 Tabla 1.4: El progreso boliviano en relación a las metas clave de desarrollo del milenio 36 Tabla 1.5: Tasas de matrícula y asistencia de la niñez boliviana 37 Tabla 2.1: Crecimiento del PIB per cápita en Bolivia, ALC y el mundo, 1960-2002 43 Tabla 2.2: Tasa de crecimiento de la tendencia, volatilidad y persistencia del producto per cápita en Bolivia, ALC y el mundo, 1960-1999 47 Tabla 2.3: Contribuciones por factor al crecimiento del PIB per cápita en Bolivia y en países seleccionados de ALC, 1971-2000 47 Tabla 3.1: Indicadores del ambiente de inversión de Bolivia y países seleccionados de ALC 60 Tabla 4.1: Ratios de empleo e ingresos por sector, áreas metropolitanas 91 Tabla 5.1: Impacto de la mejora educativa y del empleo sobre los salarios 110 Tabla A.1.1.1: Líneas de pobreza en Bolivia, 2002 112 Tabla A.1.3.1: Determinantes de la autocalificación de pobreza en Bolivia 129 Tabla A.1.3.2: Determinantes de la pobreza por ingreso y pobreza autocalificada en Bolivia 130 Tabla A.2.1.1: Determinantes de las diferencias en el crecimiento del PIB per cápita en los noventa de Bolivia con respecto a los países con mejor desempeño de ALC 135 Tabla A.2.1.2: Determinantes del crecimiento entre períodos de 10 años, Bolivia, '70-'90 136 Tabla A.2.2.1: Descomposición de cambios en la distribución del ingreso en Bolivia, 1993-2002 138 Tabla A.3.3.1: Estimaciones de la función de producción en la manufactura 148 Tabla A.3.4.1: Estimaciones de la demanda de mano de obra no calificada para la manufactura en Bolivia 152 Tabla A.3.5.1: Determinantes de la capacidad utilizada y el tamaño de la empresa en la manufactura en Bolivia 158 Tabla A.3.5.2: Determinantes de la capacidad utilizada a partir de regresiones por cuantiles 160 Tabla A.3.5.3: Determinantes del tamaño de la empresa a partir de regresiones por cuantiles 161 GRÁFICOS Gráfico 1.1: Tasas de desempleo abierto en ciudades capitales de Bolivia, 1999-2002 28 Gráfico 1.2: Cambio en el ingreso familiar per cápita por deciles de ingreso y área, 1999-2002 29 Gráfico 1.3: Coeficientes de Gini en ALC, distribución del ingreso familiar equiparado, circa 2000 29 Gráfico 1.4: Gasto en consumo y pobreza en Bolivia, 2001 34 Gráfico 2.1: Crecimiento del PIB en Bolivia, 1984-2003 42 Gráfico 2.2: Crecimiento del PIB por sector y subsectores seleccionados, Bolivia, 1993-2002 44 Gráfico 2.3: Composición sectorial del PIB en Bolivia, 1990-2003 45 Gráfico 2.4: Crecimiento promedio por departamento, Bolivia, 1990-1998 45 Gráfico 2.5: Curvas de incidencia de crecimiento, 1993-2002 49 Gráfico 3.1: La mayoría de las empresas manufactureras bolivianas contratan solamente entre 5-14 trabajadores 56 Gráfico 3.2: Evolución y distribución del empleo en la manufactura, Bolivia, 1995-1999 56 Gráfico 3.3: Evolución y distribución del producto de la manufactura, Bolivia, 1995-1999 57 Gráfico 3.4: Productividad laboral promedio en el sector manufacturero, Bolivia, 1995-1999 58 Gráfico 3.5: Flujos brutos de empleo en la industria manufacturera, 1996-1999 63 Gráfico 3.6: Bolivia tiene tasas más altas de creación de empleo, destrucción y reasignación según estándares internacionales 64 Gráfico 3.7: La creación y destrucción de empleo en la industria manufacturera en Bolivia es mayor en empresas pequeñas, 1996-1999 65 Gráfico 4.1: Indicadores del mercado laboral en Bolivia y América Latina 77 Gráfico 4.2: Tendencias en la participación de la fuerza laboral en Bolivia, 1989-2002 79 Gráfico 4.3: Transición demográfica de Bolivia y acumulación de capital humano 82 Gráfico 4.4: Condiciones de empleo legislado en Bolivia y América Latina 83 Gráfico 4.5: Niveles salariales mínimos en Bolivia y América Latina 84 Gráfico 4.6: El costo de la seguridad del trabajo, Bolivia y América Latina, 1987 y 1999 85 Gráfico 4.7: Desempeño del mercado laboral en Bolivia comparado con América Latina (circa 2000) 87 Gráfico 4.8: Flujos de migración en Bolivia por origen y destino, 1997 y 2002 95 Gráfico 4.9: Flujos de migración en Bolivia por origen y destino, 1997 y 2002 95 Gráfico 5.1: Proyecciones de crecimiento del PIB per cápita, Bolivia y promedio de ALC, 2000-2010 102 Gráfico 5.2: Distribución del ingreso familiar per cápita en logaritmos, 2002, urbano y rural 105 Gráfico 5.3: Impacto del crecimiento per cápita sobre la pobreza en Bolivia 105 Gráfico 5.4: Impacto de las diferentes políticas sobre la pobreza y desigualdad del ingreso en Bolivia 106 Gráfico 5.5: Curvas de crecimiento-incidencia en diferentes escenarios de política 108 Gráfico A.1.2.1: Incidencia de pobreza por departamento, 2001 116 Gráfico A.1.2.2: Áreas urbanas: incidencia de pobreza por departamento, 2001 117 Gráfico A.1.2.3: Áreas rurales: incidencia de pobreza por departamento, 2001 118 Gráfico A.1.2.4: Distribución de la incidencia de pobreza y de las brechas de pobreza en los municipios, 2001 119 Gráfico A.1.2.5: Desigualdad en la distribución del gasto en consumo: índice de Theil 120 Gráfico A.1.2.6: Desigualdad y gasto en consumo 121 Gráfico A.1.2.7: Desigualdad y mediciones de pobreza 122 Gráfico A.1.2.8: Incidencia de pobreza por NBI y línea de pobreza (Alta) 123 Gráfico A.1.3.1: Perfiles de pobreza por autocalificación y por ingresos para Bolivia 127 Gráfico A.1.3.2: Impacto de la región de residencia en la pobreza por ingreso y autocalificada 131 Gráfico A.1.3.3: Efecto de las características socioeconómicas en las estimaciones binarias por cuantiles sobre la autocalificación de pobreza 133 Gráfico A2.2.1A: Diferencias en los retornos a la educación 140 Gráfico A2.2.1B: Diferentes cambios en los retornos en el tiempo 140 Gráfico A.3.3.1: Elasticidades de los factores en el sector manufacturero boliviano 149 Gráfico A.4.1.1: Diferenciales en los ingresos por hora en Bolivia 1993-2002 162 Gráfico A.4.1.2: Retornos marginales a la educación en Bolivia, década de los noventa 164 Gráfico A.4.2.1: Densidad del Log de los ingresos por hora, por sector, áreas metropolitanas 167 Gráfico A.4.2.2: Brechas de ingresos por ser informal en Bolivia 170 RECUADROS Recuadro 1.1: Población indígena y pobreza 31 Recuadro 1.2: Programas bolivianos de protección social 37 Recuadro 3.1: Simplificación del registro de comercio en La Paz 61 Recuadro 3.2: Restricciones para que los negocios se conviertan y permanezcan formales en Bolivia 62 Recuadro A.1.3.1: Explicando la pobreza subjetiva y por ingresos 124 Recuadro A.3.3.1: Medición de la productividad y la eficiencia técnica de la empresa 146 Recuadro A.3.4.1: Estimación de la demanda de mano de obra de la manufactura 151 Recuadro A.4.2.1: Estimación de las brechas en los ingresos informal-formal corregidas por selectividad 168 AGRADECIMIENTOS Este informe fue preparado por un equi- breza en América Latina) en la primera eta- po conformado por Omar Arias (LCSPP, Ge- pa conceptual. Los revisores pares fueron rente del Proyecto), Wilson Jiménez (UDA- George Gray Molina (PNUD, Bolivia), Step- PE), Fernando Landa (UDAPE), Magdalena han Klasen (Universidad de Göttingen), Wi- Bendini (LCSPP), Mabel Martinez (consulto- lliam Maloney (LCRCE), y Sergei Soares ra), Jessica Todd (pasante, LCSPP); con pu- (LCSHD). blicaciones de respaldo dirigidas por Leo- Christopher Humphrey (LCC6A) y Bruce nardo Gasparini (Universidad Nacional de la Fitzgerald (LCC6A) realizaron un espléndido Plata, Argentina), Roberto Muñoz (Universi- trabajo alineando los contenidos y mensajes dad de Maryland), Alejandra Palma (Univer- del informe final. Mónica Navia terminó la sidad de Maryland), Wálter Sosa (Universi- labor editando y corrigiendo el estilo del dad de San Andrés, Argentina), Donald Pian- presente libro. to (Universidad de Brasilia, Brasil), y María El equipo agradece los muy útiles co- Tannuri (Universidad de Brasilia, Brasil); mentarios de Mauricio Santamaría (LCSPP), contribuciones de Javier Monterrey (INE), Luke Haggarty (LCSFR), Sara Calvo (LCSPE), Gustavo Canavire (INE) y Viviana Caro (UDA- Connie Luff (Directora de País, LCCBO), Car- PE); y el excelente apoyo de Lucy Bravo los Mollinedo (LCCPE) y Neile Quintero (Eco- (LCSPP) y Ferozam Hashimi en la prepara- nomista de País para Bolivia, BID) en las ción del informe final. Jaime Saavedra discusiones de los primeros borradores del Chanduvi (Gerente de Sector, LCSPP), John informe. También agradece a Armando Ortu- Newman (ex-Director de País, LCCBO), y Vi- ño Yañez y Natasha Loayza de la oficina del cente Fretes-Cibils (Economista Jefe y Jefe PNUD en La Paz por concedernos acceso a la de Sector, LCC6A) proporcionaron una guía Encuesta Nacional sobre el Potencial y Aspi- general a lo largo del trabajo así como Nor- raciones de Desarrollo Humano 2000, así co- man Hicks (ex-Gerente de Sector para la Po- mo los perspicaces debates iniciales. Resumen ejecutivo1 Bolivia enfrenta altos niveles de persis- aún, los altos retornos al capital compa- tente pobreza y desigualdad. En 2002, el 65 rados con los bajos retornos al trabajo por ciento de la población vivía en la pobre- (especialmente a la mano de obra no ca- za, y de éste, casi el 40 por ciento en la extre- lificada) acentuaron la ya alta desigual- ma pobreza. Hubo una disminución en la po- dad de ingreso. breza a mediados de los noventa; sin embar- > Segunda, la baja productividad de las go, hoy en día la tasa permanece cercana al empresas, particularmente del sector in- nivel de la de principios de los noventa. Adi- formal intensivo en mano de obra, ha re- cionalmente, la distribución del ingreso en tenido el crecimiento tanto del empleo Bolivia está entre las más desiguales de Amé- como de los salarios. Esto ha sido conse- rica Latina. Este informe sugiere tres princi- cuencia de una regulación onerosa de pales explicaciones para la persistencia de negocios y del mercado laboral que desa- los altos niveles de pobreza y desigualdad: lienta la innovación y desalienta a las > Primera, el crecimiento durante los no- compañías pequeñas a participar total- venta estuvo concentrado en las expor- mente en la economía formal mediante taciones basadas en recursos naturales, su ampliación y mejora de la productivi- las que tienen una demanda de servicios dad. laborales relativamente baja. Los secto- > Tercera, los pobres tienen oportunidades res intensivos en mano de obra y las re- inadecuadas para mejorar su capital hu- giones más pobres crecieron a una tasa mano (por ejemplo, a través de calidad más baja. El empleo y las ganancias de de la educación, particularmente secun- ingreso fueron insuficientes para tener daria y superior), a pesar del reciente un impacto duradero en la reducción de progreso en el acceso a la educación bá- la pobreza. Desde 1999, shocks negati- sica. Esto tiene como consecuencia una vos --tales como la reversión de entrada baja productividad laboral y un acceso de capitales, la disminución de los térmi- restringido a trabajos mejor remunera- nos de intercambio y la reducción de ex- dos. Más aún, enfrentados con altos cos- portaciones así como el programa de tos de oportunidad e inadecuada protec- erradicación de la coca--disminuyeron ción social, muchos de los pobres aban- el crecimiento, revirtiendo el progreso donan la escuela y terminan realizando anterior de reducción de la pobreza. Más trabajos urbanos de baja remuneración o 1 El Banco Mundial ha preparado este informe con la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) del Ministerio de Desarrollo Económico de Bolivia y con la colaboración del Instituto Nacional de Estadística (INE). 12 CRECER BENEFICIANDO A LOS MÁS POBRES en la economía rural. Aquellos que in- se mantuvo invariable. Aunque no hay infor- vierten en educación, con frecuencia no mación nacional adecuada disponible, hay pueden traducirla en grandes ganancias evidencia de que tanto la pobreza nacional debido a los limitados resultados en el como la rural pueden haber disminuido en aprendizaje que obtienen (por la baja ca- los noventa. lidad escolar en las áreas pobres, así co- Los shocks económicos de finales de los mo deficiencias de salud y nutrición que noventa redujeron el crecimiento y revirtie- limitan el desarrollo infantil inicial) y al ron el progreso en el frente de pobreza. En- limitado acceso a trabajos mejor remu- tre 1999 y 2002, la pobreza se incrementó nerados, dadas sus capacidades. del 62 al 65 por ciento y la extrema pobreza La principal lección global de política es creció del 36 al 37 por ciento. Los hogares que el crecimiento económico de base am- urbanos pobres fueron particularmente plia, sostenible en el largo plazo, es una afectados. El desempleo urbano aumentó condición fundamental y necesaria para re- del 6 al 9 por ciento, y la pobreza urbana se ducir la pobreza y la desigualdad. Sin em- revirtió a los niveles de principios de los no- bargo, esto necesita ser respaldado por po- venta. líticas que permitan mejorar la productivi- La desigualdad del ingreso se incremen- dad laboral y la creación de trabajo. Esto tó significativamente entre 1997 y 2002, y puede lograrse al: (i) remover los obstácu- Bolivia actualmente tiene un coeficiente de los para la modernización y crecimiento de Gini de casi 0.58, haciéndolo uno de los paí- las empresas, promoviendo su integración ses con la mayor desigualdad de ingreso en en la economía mundial; (ii) modernizar la la región, junto con Brasil y Chile. La alta regulación laboral y de negocios, y propor- desigualdad de ingreso refleja significativas cionar el marco y los incentivos para que las disparidades en activos (por ejemplo, edu- empresas participen y permanezcan en el cación y tierra), tamaño del hogar, y brechas sector formal, especialmente las empresas de ingresos por género, etnia, ubicación y pequeñas y medianas; y (iii) fortalecer el tipo de empleo. Nueve de cada diez bolivia- capital humano y la protección social para nos --pobres y no pobres por igual-- consi- que los pobres puedan aumentar su produc- deran que la distribución del ingreso es "in- tividad y capacidad para comercializar su justa" o "muy injusta". trabajo. La pobreza y desigualdad están I. TENDENCIAS EN POBREZA en todas partes, pero las tasas Y DESIGUALDAD porcentuales y la cantidad de pobres varían según la ubicación. Durante los noventa, la pobreza y La alta pobreza y desigualdad de Bolivia desigualdad disminuyeron, pero trascienden los límites rurales-urbanos y re- desde 1999 se han perdido la gionales. A pesar de que una porción abru- mayoría de los avances. madora de la población rural vive en la po- Durante el período de crecimiento 1993- breza, también hay grandes bolsones de po- 1999, la pobreza urbana se redujo del 52 al breza urbana. La pobreza está concentrada 46 por ciento, junto con su intensidad y se- en los valles y en el altiplano central, espe- veridad. La desigualdad del ingreso urbano cialmente en Potosí y Chuquisaca, seguidos 13 RESÚMEN EJECUTIVO por Beni, La Paz y Oruro. Santa Cruz y Cocha- sí mismos pobres-- cuando son jóvenes, sin bamba tienen tasas de pobreza más bajas; educación, desempleados o subempleados, pero debido a sus grandes poblaciones cobi- indígenas, moradores rurales y carentes de jan a una gran cantidad de población pobre. servicios básicos. Cerca del 40 por ciento de la población en el Existen, sin embargo, algunas diferen- departamento de Santa Cruz es pobre; pero cias en ingreso por pobreza y autopercep- la tasa de pobreza es sólo del 20 por ciento ción de pobreza alrededor de etnia y ubica- en la capital. Muchas ciudades intermedias y ción. Los bolivianos quechuas tienden a au- municipios pequeños tienen igualmente ta- tocalificarse más pobres de lo que sugieren sas de pobreza bajas. los perfiles de pobreza por ingreso, mientras que ocurre lo contrario con los aymaras. Con Los indicadores de pobreza no igual acceso a servicios básicos, los residen- medida por ingreso muestran un tes rurales se perciben a sí mismos como mayor avance que la pobreza por in- menos pobres que los habitantes urbanos, a greso, pero los desafíos se pesar de que es más probable que ellos sean mantienen. más pobres por ingreso. Por tanto, los facto- Los indicadores sociales relacionados res de exclusión y/o culturales (por ejem- con las necesidades básicas insatisfechas plo, sentido de empoderamiento o identi- (NBI) y las Metas de Desarrollo del Milenio dad) así como características de ubicación (MDM) mejoraron significativamente entre específica (por ejemplo, desigualdad, capi- 1992 y 2001. Por ejemplo, las tasas de mor- tal social o crimen) pueden tener significa- talidad de niños e infantes disminuyeron en tivos efectos en las autopercepciones de los 30 por ciento, la matrícula neta en educa- bolivianos. ción primaria está alcanzando el 100 por ciento, y los hogares carentes de agua pota- II. CRECIMIENTO, POBREZA ble y saneamiento adecuado disminuyeron Y DESIGUALDAD del 50 al 30 por ciento. Sin embargo, Bolivia aún se encuentra entre los países más bajos El crecimiento de los noventa de la región en tasas de desnutrición, mor- redujo la pobreza y mejoró los talidad materna infantil, y está lejos de al- indicadores sociales. canzar la MDM de conclusión universal de El crecimiento promedió 4.7 por ciento educación básica. por año (2.2 por ciento per cápita) entre 1993 y 1998, sobrepasando a otros países an- La autopercepción de la gente sobre dinos por primera vez en 40 años. Las expor- su bienestar está generalmente taciones se diversificaron, más allá de los mi- alineada con la pobreza por ingreso. nerales y de los hidrocarburos, hacia la soya, Las autopercepciones de la gente sobre al café, al azúcar y a la madera. Los niveles de su pobreza y las medidas de pobreza por in- inversión excedieron el 18 por ciento del PIB, greso son, ambas, ampliamente determina- cuatro puntos porcentuales por encima del das por el desempleo, la educación, el acce- promedio de los ochenta. Una sólida estabili- so a activos y servicios básicos, etnia y ubi- zación y políticas estructurales explican gran cación. Los bolivianos tienden a ser pobres parte de la expansión del crecimiento de los por ingreso --e igualmente se consideran a noventa, la que fue acompañada por una cre- 14 CRECER BENEFICIANDO A LOS MÁS POBRES ciente participación laboral (especialmente modernos --en las tierras bajas alrededor de de mujeres) y una mejora de la productividad Santa Cruz-- no se transmitió tan vigorosa- general (1.2-1.7 por ciento por año). mente a los sectores de agricultura de sub- Este crecimiento elevó los ingresos (el in- sistencia y de artesanos de baja productivi- greso per cápita creció 13 por ciento acumu- dad, particularmente del altiplano. lativamente entre 1993 y 1997) y redujo la Un factor clave que limita el desarrollo de pobreza. Específicamente, los ingresos de los una actividad económica más intensiva en pobres en las ciudades capitales crecieron a trabajo --necesaria para la creación de tra- la misma tasa que los ingresos promedio, y la bajo y reducción de la pobreza-- es la baja pobreza se redujo del 52 por ciento en 1993 productividad, particularmente la del traba- al 46 por ciento en 1999. Adicionalmente, las jo. Los factores que retienen la productividad mejores condiciones de vida y de educación incluyen: (i) la capacidad de las empresas y rural sugieren que la pobreza en las áreas ru- productores para adoptar nuevas tecnologías rales también puede haber disminuido. y procedimientos de producción, capacitar A pesar de estos logros, la severidad de la trabajadores y desarrollar activamente nue- pobreza hizo que el crecimiento sea insufi- vos productos y mercados --i.e., la demanda ciente para sacar a muchos bolivianos de la de trabajo--; y (ii) la capacidad de los pobres pobreza. En 1997, el 37 por ciento de los bo- para acumular capital humano y utilizarlo livianos aún estaban lejos de alcanzar el in- efectivamente en los mercados laborales -- greso requerido para salir de esta condición. i.e., la oferta de trabajo. Esto implica que un incremento de un 1 por ciento en el ingreso per cápita sacó a menos III. RESTRICCIONES PARA de medio por ciento de bolivianos de la po- LA CREACIÓN DE EMPLEO. breza. Bolivia tiene una elasticidad de pobre- LA DEMANDA LABORAL za-crecimiento entre 0.3-0.5, comparada con una elasticidad promedio de 1 para la región. El débil ambiente de negocios de Bolivia dificulta la inversión, la productividad y la La reducción de la pobreza habría creación de empleo. El progreso en la pro- sido mayor si el crecimiento hubiera ductividad total en los noventa reflejó, so- sido sostenido, de base más amplia bre todo, una mejor asignación de recursos y más intensivo en trabajo. producto de las reformas económicas, más Los sectores intensivos en capital y tra- que la mejora o innovación tecnológica. La bajo calificado (por ejemplo, hidrocarburos, acumulación física de capital (vinculada a la telecomunicaciones y servicios financieros) adopción de nuevas tecnologías) contribu- crecieron más rápido, con limitados efectos yó poco al crecimiento, y la productividad indirectos para la agricultura y la manufac- general del trabajo (PIB por trabajador) su- tura, que emplean más del 60 por ciento de bió escasamente en 0.5 por ciento por año la fuerza laboral. Las exportaciones se diver- durante el boom económico, reflejando li- sificaron, pero esto no estimuló a los secto- mitadas mejoras en la productividad del tra- res intensivos en trabajo orientados a la ex- bajo en los sectores más productivos (por portación por su parte, la participación de ejemplo, petróleo, alimentos y textiles). las exportaciones en el PIB permaneció in- Pocas empresas pequeñas y medianas variable. El crecimiento en estos sectores (PYME) logran expandirse. Las empresas pe- 15 RESÚMEN EJECUTIVO queñas (10 empleados o menos) representan > Un mercado estrecho y localizado. El co- el 83 por ciento del empleo --en gran parte mercio nacional está altamente concen- no calificado-- y el 25 por ciento del produc- trado y hay un número limitado de em- to, mientras que unas pocas empresas gran- presas que exportan (por ejemplo, apro- des (50 o más trabajadores) generan dos ter- ximadamente el 50 por ciento de las em- cios del producto y únicamente 9 por ciento presas grandes exportan, y solamente el del empleo, en gran parte calificado. Adicio- 20 por ciento de las pequeñas y media- nalmente, la demanda laboral de las empresas nas exportan). manufactureras tarda más de un año para > Regulación de negocios onerosa e institu- ajustarse a cambios en las condiciones econó- ciones débiles. micas, en el rango superior de América Latina - El registro de negocios es costoso y suje- y el Caribe (ALC) y 2.5 veces el promedio de to a largos retrasos, a pesar de mejoras OECD. Más aún, existe una marcada relación recientes. inversa entre salario y empleo. Por cada incre- - Es difícil registrar la propiedad, y el cum- mento de 10 por ciento en los salarios reales, plimiento de los contratos o de los dere- la demanda en manufactura por mano de obra chos de propiedad es incierto. no calificada se reduce en 6.4 por ciento (dos - Los costos de transacción e información veces el promedio internacional y en el rango son altos, particularmente aquellos rela- más alto de América Latina y el Caribe (ALC). cionados con el crédito, la tecnología e información sobre mercados locales y ex- Un ambiente de negocios débil tranjeros, la acreditación y disputas de dificulta la inversión y la creación contratos. de empleo; las empresas pequeñas > Acceso limitado al crédito. La costosa y son las más restringidas por la regu- alta garantía requerida para préstamo, lación, la confiabilidad contractual, especialmente para las empresas peque- el crédito y los mercados estrechos. ñas (más del doble del monto del présta- Un mercado de pequeña escala, con re- mo, principalmente a través de garantías glas onerosas, crédito limitado y costoso, e de bienes raíces), refleja mercados de infraestructura de transporte afectan nega- crédito estrechos, registros de activos tivamente las tasas de capacidad utilizada, ineficientes así como recuperación ries- las perspectivas de expansión y, por tanto, gosa y costosa de la deuda. la creación de empleo de las empresas ma- > Un alto costo de logística y condiciones nufactureras. Para empresas pequeñas, las riesgosas de mercados de insumos y pro- restricciones de la regulación (por ejemplo, ductos. Las cadenas de abastecimiento registro y licencias de operación), elevados son débiles debido a que el transporte es requerimientos de garantías para obtener costoso y lento (sobre una base unitaria, crédito y cuellos de botella de mano de obra 20 veces más costoso que en Brasil), el calificada son los factores más complicados. despacho aduanero es aún engorroso y Para empresas grandes, los costos de insu- costoso (a pesar de algunas mejoras re- mos, incluyendo crédito y acceso a la tecno- cientes), la calidad de los servicios do- logía así como el tamaño del mercado repre- mésticos y de los insumos es pobre (por sentan las restricciones más limitantes. Más ejemplo, abastecimiento de energía po- específicamente: co confiable), y, como resultado, los in- 16 CRECER BENEFICIANDO A LOS MÁS POBRES ventarios/stocks de materiales son ele- que no pueden capitalizar los logros de su vados (36-50 días). productividad, fruto de la innovación y eco- > Regulación laboral restrictiva. La legisla- nomías de escala. Más específicamente, ción laboral (que data de 1943) dicta > Las empresas más pequeñas enfrentan condiciones favorables para los trabaja- bajos beneficios e incentivos impositivos dores, comparada con la de otros países perversos para convertirse y permanecer de la región y del mundo. Esta legisla- formales. ción --que pretende proteger a los tra- - Los costos regulatorios para la incorpo- bajadores-- termina aumentando el cos- ración de socios son prohibitivamente to total del empleo, haciendo que la em- altos. presa sea menos competitiva y desalen- - Las empresas no pueden deducir los im- tando la contratación equitativa en el puestos al valor agregado por las com- mercado formal. Como resultado, alienta pras a empresas registradas en el régi- la informalidad, dificultando la producti- men simplificado de impuestos (SII), vidad y la creación de empleo. Más espe- que comprende a la mayoría de las em- cíficamente: presas pequeñas. - Los pagos de indemnización muy eleva- > Reglas laborales de una-talla-para-todos dos resultan en costos de despido 2-3 ve- no son propicias para incrementar la pro- ces más altos que en la mayoría de los paí- ductividad en las empresas más pequeñas. ses andinos y países pobres de la región. - Los beneficios extra-salariales de ley - Los beneficios extra-salariales (por (principalmente seguridad social) son ejemplo, jubilación, salud) representan costosos para las empresas pequeñas y cerca del 50 por ciento de los costos la- pueden representar hasta el 8 por ciento borales. de las ventas. Esto crea incentivos para - Las reglas restringen cesantías (inclu- permanecer en el sector informal de baja yendo aquellas debidas a shocks econó- productividad y así perder el acceso a micos), trabajo estacional, tiempo extra, instituciones formales de crédito, capa- duración de la semana laboral de la mu- citación y apoyo a las exportaciones. In- jer y trabajo nocturno. cluso las empresas pequeñas registradas para operar y reportar impuestos no aca- La informalidad generalizada está tan las leyes laborales con frecuencia. interrelacionada con la baja productividad, reflejando costos IV. RESTRICCIONES PARA LA elevados y beneficios bajos para ACUMULACIÓN DE CAPITAL convertirse y permanecer formal. HUMANO. LA OFERTA LABORAL Enfrentadas con pocos incentivos para cumplir las regulaciones para emprender y Obtener una educación de alta llevar adelante un negocio, muchas empresas calidad es más difícil para los --particularmente las micro y pequeñas-- pobres, y los retornos del mercado permanecen fuera del sector formal y carecen laboral gracias a la educación no son de acceso a las instituciones formales (por equiparables. ejemplo, mercados de crédito y externos). Es- La combinación de altos costos de opor- to restringe su potencial de expansión, ya tunidad y bajos retornos para la educación, 17 RESÚMEN EJECUTIVO desalientan a los niños de familias pobres a Bajos costos de oportunidad del permanecer en la escuela. El sistema de edu- autoempleo y beneficios no cación pública, especialmente en el nivel monetarios de la informalidad secundario en las áreas rurales, ofrece edu- alientan un empleo masivo en el cación de baja calidad, limitando la capaci- sector informal. dad de los pobres para acumular capital hu- El sector informal urbano de Bolivia es mano y mejorar sus oportunidades de ingre- grande y heterogéneo. En 2002, más del 55 so. Más aún, las familias pobres enfrentan por ciento de la fuerza laboral estaba en el altos costos de oportunidad y, con frecuen- sector informal, ya sea autoempleada (40 cia, no pueden permitirse mantener a sus ni- por ciento) o asalariada (15 por ciento). ños en la escuela; en su lugar, los necesitan Un 10 por ciento adicional de trabajadores para ayudar a la familia, ya sea mediante ac- estaban impagos, principalmente traba- tividades de generación de ingresos o me- jando en negocios familiares o como diante labores domésticas y agrícolas. aprendices. Los retornos para la educación son ba- El empleo informal refleja ampliamente jos --seis de cada diez graduados de la es- los bajos costos de oportunidad y beneficios cuela secundaria están en riesgo de pobre- no monetarios de la informalidad. Para mu- za debido a estos bajos retornos. En las chos bolivianos, esto ofrece una alternativa áreas rurales, únicamente una educación competitiva a los trabajos en el sector for- postsecundaria ofrece un significativo au- mal de baja productividad o a no trabajar del mento en el ingreso. Asimismo, la educa- todo. Asimismo, el autoempleo puede ser ción no trae retornos iguales para todos los más atractivo para algunos sectores de la trabajadores. Los retornos de la educación población, tales como las mujeres que bus- están en el rango que se encuentra entre 0 can horas flexibles de trabajo para equilibrar y 60 por ciento para los trabajadores con su trabajo y sus obligaciones familiares, o educación primaria, entre 20 y 30 por cien- los indígenas que podrían enfrentar menor to para aquellos con educación secundaria, discriminación como trabajadores indepen- y entre 50 y 150 por ciento para la educa- dientes más que como empleados en una ción universitaria. Los trabajadores de fa- compañía. De hecho, los autoempleados se milias pobres tienden a recibir retornos perciben a sí mismos como menos pobres más bajos por la educación, debido a la de- que los trabajadores asalariados con carac- ficiente educación de los pobres (por la ba- terísticas similares, una indicación de la im- ja calidad escolar en las áreas pobres, así portancia de los beneficios no monetarios como deficiencias de salud y nutrición que del autoempleo. limitan el desarrollo en la temprana infan- Debido a la baja productividad de los tra- cia) y acceso limitado a los trabajos mejor bajadores en el sector informal, los trabaja- pagados por sus capacidades. Las brechas dores asalariados informales parecen tener de empleo que enfrentan las mujeres, jóve- una significativa desventaja de ingreso nes y trabajadores poco educados, y las comparados con los trabajadores asalaria- disparidades en los ingresos solamente re- dos del sector formal con las mismas capaci- lacionadas al género, etnia, ubicación y dades y características de trabajo, particu- sector de empleo están por encima de los larmente aquellos que están en la base de la promedios regionales. escala salarial. En parte, esto se debe al me- 18 CRECER BENEFICIANDO A LOS MÁS POBRES nor acceso de las empresas informales a los sos a la migración rural-rural. Es más proba- programas que promueven la capacitación ble que los jóvenes, más educados, muje- del trabajador, la adaptación tecnológica u res, y familias pequeñas migren hacia las a otra clase de intervenciones para mejorar áreas urbanas. Como resultado, mientras la productividad. que los mercados laborales urbanos y rura- les parecen estar interrelacionados, las La migración ha aumentado las magnitudes absolutas de flujos cruzados se oportunidades de ingreso, pero ha mantienen pequeñas. Esto refleja en parte tenido un impacto limitado en la los altos costos y posiblemente factores no reducción de pobreza. monetarios que afectan las decisiones de Aunque hubo alguna migración desde las asentamiento. regiones menos desarrolladas a las más de- sarrolladas, ésta se ha mantenido baja entre V. PRINCIPALES OPCIONES los pobres del área rural. A mediados de los DE POLÍTICA PARA REDUCIR LA noventa, las áreas urbanas atrajeron mi- POBREZA Y DESIGUALDAD grantes principalmente de las áreas rurales. La migración a los principales centros urba- Es esencial reestablecer el crecimiento nos, especialmente de pequeñas ciudades, económico sostenible y facilitar el desarro- se aceleró desde finales de los noventa. llo de los sectores intensivos en mano de También hay una significativa migración ha- obra para reducir la pobreza y desigualdad cia las áreas rurales que están experimen- en el país. Bolivia puede tener un mayor cre- tando booms económicos, especialmente en cimiento en el mediano y largo plazo vincu- la región circundante a Santa Cruz. lado al desarrollo del sector del gas. Sin em- Para los migrantes del área rural a la ur- bargo, para tener un impacto significativo bana, los ingresos mejoraron al migrar, par- sobre la reducción de la pobreza, esto debe ticularmente para aquellos que estaban en ser acompañado por un entorno de políticas lo más bajo de la escala de ingresos. Esto se que promuevan, entre otras cosas, una in- dio a pesar de una potencial ausencia de versión más amplia, mejora en la productivi- contactos y experiencia urbana; los migran- dad y creación de empleo. tes conseguían trabajos urbanos competiti- Para alcanzar esto, las reformas de polí- vos. Por tanto, la migración rural-urbana tica deberían enfocarse en: (i) remover probablemente ayudó a reducir la pobreza obstáculos para la modernización y creci- directamente y quizás indirectamente a tra- miento de las empresas, promoviendo su vés de remesas. integración en la economía mundial; (ii) Sin embargo, los flujos pequeños de mi- modernizar las regulaciones laboral y de gración limitan el potencial de la misma negocios, y proporcionar el marco e incen- como una válvula de escape para los pobres tivos adecuados para que las empresas par- del área rural. Cerca de 350,000 personas ticipen y permanezcan en el sector formal, migraron durante el boom 1993-1997, de especialmente para las pequeñas y media- los cuales tan sólo 69,000 fueron migrantes nas empresas; y (iii) fortalecer el capital rurales-urbanos. Los individuos provenien- humano y la protección social para que los tes de los lugares más pobres y los jefes de pobres puedan mejorar su productividad y hogar de origen indígena son más propen- capacidad de comercializar su trabajo. Más 19 RESÚMEN EJECUTIVO adelante, se detallan recomendaciones de costo de información con el objetivo de políticas específicas.2 aprovechar las ventajas del comercio y de otras oportunidades de mercado. Remover obstáculos para la modernización y el crecimiento Modernizar las regulaciones laboral y de las empresas, promoviendo su de negocios, y proporcionar el marco integración en la economía mundial. e incentivos adecuados para facilitar Las medidas que ayudarían en esta área la participación de las empresas en incluyen: el sector formal. Las empresas se be- > Simplificar los procedimientos y dismi- neficiarían enormemente de las mejo- nuir el costo de registro comercial, espe- ras generales en el ambiente de cialmente en los municipios grandes, am- inversión, incluyendo: pliando los esfuerzos apoyados por la > Reducir el costo de registro y expansión Corporación Finaciera Internacional (IFC, de negocios para micro y PYME, particu- por sus siglas en inglés) en el Municipio larmente el costo de incorporación de so- de La Paz a otros gobiernos locales. cios, el registro en el Régimen General de > Implementar incentivos (por ejemplo, Impuestos y licencias de exportación. Es- crédito fiscal limitado) para adoptar to podría lograrse mediante una mayor nuevas tecnologías, incluyendo en el racionalización de los requerimientos de sector manufacturero, no solamente documentación (por ejemplo, registro equipos y programas de computación, si- notarial) y patentes públicas, y mediante no también técnicas gerenciales y capa- una optimización de portales de negocios citación del trabajador, y en agricultura, en línea para registros y licencias en las tecnología rural de pequeña escala y oficinas de los gobiernos municipales. nuevas variedades de cultivo. > Establecer iniciativas piloto que propor- > Promover un acceso más amplio a finan- cionen incentivos a las pequeñas empre- ciamiento prudente para PYME, entre sas para que se conviertan a la formali- otras formas, a través de una profunda dad, alentando a las pequeñas empresas reforma de las leyes sobre garantías. y productores a participar en las licita- > Aumentar la participación en los merca- ciones del Gobierno (el Decreto Presi- dos mundiales, en particular, mediante dencial No. 27328 "Compro Boliviano" la promulgación de acuerdos de libre co- establece las bases legales), extendien- mercio que aumenten las exportaciones do créditos parciales sobre impuestos al y promuevan la inversión y la transferen- valor agregado para las empresas elegi- cia tecnológica. bles y ofreciendo servicios de desarrollo > Alentar la creación de asociaciones de de negocios (acceso al crédito privado, productores/exportadores para reducir el servicios judiciales, prácticas adminis- 2 Estas recomendaciones son complementadas por otros informes recientes o en proceso, incluyendo la "Evaluación del clima de inversión" (Informe No. 24746-BO, 18 de octubre de 2001), la "Revisión del gasto público" (Informe No. 28519-BO, 18 de noviembre de 2004), el próximo "Memorándum económico de país" (que analiza otras restricciones para el crecimiento) y el próximo "Estudio del sector educación". 20 CRECER BENEFICIANDO A LOS MÁS POBRES trativas y contables) privilegiando el - Cerrar las brechas de cobertura en la edu- apoyo a iniciativas innovadoras y a pro- cación básica universal, mejorar las tran- ducción para la exportación. Bolivia po- siciones de la educación secundaria y el dría beneficiarse de la exitosa experien- acceso a educación superior privada pa- cia de las oficinas de promoción de pe- ra estudiantes pobres, y atender el pro- queñas empresas tales como las que hay blema de la baja calidad y desigualdad en en Chile, Italia y los Estados Unidos. el logro educativo en todos los niveles a > Optimizar las reglas laborales que ac- través de una gestión basada en resulta- tualmente limitan la capacidad de las dos, especialmente en municipios con empresas para ampliarse y contratar, de débiles resultados educativos. acuerdo a los ciclos económicos para ali- - Implementar un programa condicional nearlas con las mejores prácticas inter- de transferencia de dinero (similar a la nacionales, y reducir el costo de los be- Bolsa Familia de Brasil u Oportunidades neficios laborales de ley, que actualmen- de México) que proporcione incentivos te representan casi el 40 por ciento de adecuados a las familias muy pobres con los costos laborales. niños en riesgo, para mantener a los ni- > Simplificar, reducir el costo, aumentar la ños en la escuela y hacer uso de inter- transparencia de procedimientos burocrá- venciones preventivas de salud y nutri- ticos del Gobierno requeridos para acceder ción. Cualquier programa debe ser desa- a la tecnología, certificación de calidad, rrollado teniendo en cuenta las restric- acreditación y resolución de disputas. ciones fiscales a mediano plazo, de ma- > Fortalecer instituciones y coordinar ofi- nera que pueda ser sostenido. El costo de cinas públicas relevantes para reducir la programas similares en la región va del duplicación y costos de transacción, par- 0.5 al 1 por ciento del PIB. ticularmente la Superintendencia de Em- > Mejorar la equidad y oportunidades en el presas y el Ministerio de Trabajo. mercado laboral. Esto podría lograrse a través de: Fortalecer el capital humano y la - Reducir obstáculos al empleo mediante protección social para que los pobres la expansión de instalaciones preescola- puedan mejorar su productividad y res y centros de cuidado de niños, para capacidad de comercializar su facilitar la participación de mujeres y mi- trabajo. Esto puede lograrse por grantes en la fuerza laboral. Adoptar me- medio de las siguientes medidas: didas de prevención del crimen dirigidas > Elevar la calidad del sistema educativo, por la comunidad en los barrios urbanos particularmente para los pobres. Imple- marginales para permitir a los trabajado- mentar una estrategia del sector educa- res, especialmente mujeres, aprovechar tivo orientada hacia el desarrollo de ca- las ventajas de oportunidades de trabajo pacidades cognitivas básicas y mejorar la disponibles. productividad de la fuerza laboral. Los - Proveer capacitación en habilidades re- elementos clave de esta estrategia, los levantes demandadas por el mercado la- que serán tratados en mayor detalle en boral en escuelas secundarias y colegios, un próximo "Estudio del sector de educa- y alentar la provisión privada de servi- ción", podrían incluir: cios al mercado laboral. 21 RESÚMEN EJECUTIVO - Usar el recientemente desarrollado mapa dican que si los determinantes de política del de pobreza por consumo para focalizar crecimiento se incrementaran significativa- intervenciones orientadas a la genera- mente, el crecimiento del PIB per cápita po- ción de ingresos de los pobres. Estas in- dría sostenerse en, o eventualmente por en- tervenciones pueden incluir inversiones cima de, aproximadamente 4 a 5 por ciento para mejorar el crecimiento, programas por año. Debido a la profundidad y amplitud dirigidos a desarrollar capital humano, de la pobreza en Bolivia, y a la sesgada dis- bienes comunitarios y generación de in- tribución del ingreso, estas tasas son nece- gresos, e inversiones que promuevan la sarias en el mediano y largo plazo si se va a integración gradual de las comunidades reducir significativamente el nivel de pobre- mediante la migración. za del país. De hecho, la meta nacional de las - Fortalecer las inversiones pro-pobres de MDM de reducir la incidencia de pobreza ex- la comunidad y el programa de empleo de trema a la mitad hasta 2015 podría ser alcan- emergencia. zada con tasas de crecimiento en este rango, acompañando otras intervenciones de políti- VI. PERSPECTIVAS PARA EL ca pro-pobres. Sin embargo, se necesita una CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN tasa de crecimiento anual per cápita aún ma- DE LA POBREZA yor para alcanzar la MDM orientada a reducir la pobreza a la mitad. Simulaciones econó- Las perspectivas del crecimiento bolivia- micas indican que reformas de política aisla- no permanecen vulnerables a la inestabili- das tendrán relativamente bajos impactos en dad doméstica y a las circunstancias exter- el crecimiento y en la reducción de la pobre- nas. Sin embargo, el país puede mejorar su za por sí solas, pero pueden tener un impac- potencial de crecimiento futuro a través de to mucho más grande si se implementan co- una reforma económica más profunda. Las si- mo parte de una estrategia amplia de refor- mulaciones, que incluyen algunas de las re- mas que se refuercen mutuamente, incluyen- comendaciones sugeridas anteriormente, in- do la estabilidad macroeconómica. Introducción Bolivia experimentó importantes cam- En este contexto, el Banco Mundial, en bios económicos, políticos y sociales en los colaboración con la Unidad de Análisis de noventa. La estabilización macroeconómica Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) y el de fines de los ochenta fue seguida por re- Instituto Nacional de Estadísticas (INE) co- formas de mercado para desregular la econo- menzó la preparación del documento "Eva- mía, liberalizar el comercio, simplificar la luación de la pobreza en Bolivia". Siguiendo tributación, reformar el sistema de pensio- el requerimiento del Gobierno, el informe se nes, privatizar las empresas públicas impro- enfoca en brechas selectas de conocimien- ductivas y descentralizar recursos públicos to, identificadas con UDAPE y el INE en con- hacia las municipalidades. Como parte de la sulta con otros socios (BID, PNUD) sobre los iniciativa de Países Pobres Altamente En- factores que evitan el crecimiento pro-pobre deudados (Heavily Indebted Poor Countries- en Bolivia y en las políticas públicas desti- HIPC) en el período 2000-2001, el país de- nadas a atender estos factores. sarrolló su Estrategia para la Reducción de la Desde fines de 2003, la situación del pa- Pobreza (EBRP) con amplia participación de ís cambió dramáticamente. La estabilidad diferentes sectores y donantes. política parece consolidarse desde las ele- Los esfuerzos bolivianos de reforma rápi- ciones de 2005 y el ascenso al poder del pre- damente redituaron, con altas tasas de in- sidente Evo Morales. La próxima asamblea versión y crecimiento. La economía se ex- constituyente, orientada a reevaluar el mar- pandió a una tasa anual promedio de 4.7 por co de la política económica, emplaza serios ciento (2.2 por ciento per cápita) entre 1993 desafíos. Existen preocupaciones de que la y 1998. Se diversificaron las exportaciones, polarización social y política pueda condu- el gasto social se incrementó sustancialmen- cir a prioridades divergentes que podrían ser te y las condiciones de vida mejoraron, par- difíciles de reconciliar entre la multicultural ticularmente en educación, salud y otros in- población boliviana. dicadores de las Metas de Desarrollo del Mi- Mientras que la nueva situación política lenio (MDM). Sin embargo, el progreso en va- impone nuevos desafíos y prioridades de rias áreas fue limitado y no sostenido. Tras corto plazo, la generación de oportunida- varios shocks internos y externos en 1999, el des de ingreso para los pobres sigue siendo crecimiento se desaceleró a una tasa prome- un tema crítico. Los hallazgos y recomenda- dio de tan sólo 1.7 por ciento (0 por ciento ciones de política de este informe buscan per cápita) entre 1999 y 2002. Desequili- fortalecer la base analítica para la formula- brios fiscales y dificultades en el sector fi- ción de políticas públicas sólidas orienta- nanciero debilitaron la estabilidad macroe- das a la reducción de la pobreza. Con este conómica, reduciendo la creación de empleo fin, el informe examina los vínculos entre la y la reducción de la pobreza. Hoy Bolivia aún evolución y determinantes de pobreza y de- sigue siendo uno de los países más pobres y sigualdad en los noventa, las fuentes y ten- con mayor desigualdad en la región. dencias del crecimiento y las persistentes 24 CRECER BENEFICIANDO A LOS MÁS POBRES restricciones micro a la creación de empleo crédito y tierra; (ii) el informe 2001 sobre en Bolivia. restricciones macroeconómicas para el cre- Este informe está estructurado de la si- cimiento en Bolivia que analiza profunda- guiente manera: mente las restricciones que impone el am- > El Capítulo 1 examina tendencias históri- biente de inversión boliviano a la competi- cas, características, fuentes y determi- tividad; (iii) el informe de "Revisión del nantes del crecimiento económico así Gasto Público 2004", que analiza la sosteni- como la evolución de la pobreza, la desi- bilidad fiscal de reformas importantes, in- gualdad y las MDM en los noventa. cluyendo las reformas del servicio civil y de > El Capítulo 2 analiza los determinantes educación y salud, así como la eficiencia y de cambios en la distribución del ingreso equidad de los programas sociales; (iv) la en los noventa, los perfiles/determinan- Estrategia Nacional para el Desarrollo Rural tes del ingreso de pobreza autodetermi- y Agrícola, enfocándose en la producción nado y una detallada caracterización de agrícola y no agrícola y otros temas de desa- la pobreza y desigualdad. rrollo rural, con el apoyo técnico del BM; (v) > El Capítulo 3 discute las características un reciente estudio del BM sobre pobreza y del mercado laboral, la oferta de trabajo, desnutrición que define la naturaleza y el al- el empleo y los resultados de ganancias, cance del problema de la desnutrición en el con énfasis en el sector informal y la mi- país, las limitaciones de intervenciones y gración interna. acciones corrientes para mejorar los resulta- > El Capítulo 4 examina las restricciones dos nutricionales inmediatos y de largo pla- micro a la creación de empleo, la produc- zo; (vi) un reciente trabajo económico y tividad y la demanda laboral en el sector sectorial sobre la reforma de los sectores sa- manufacturero. lud y educación, incluyendo apoyo al desa- > El Capítulo 5 evalúa los prospectos para rrollo de la nueva estrategia educativa de el crecimiento pro-pobre en Bolivia, par- Bolivia y recientes análisis técnicos para el ticularmente simulaciones de palanca de desarrollo de recientes operaciones del BM política para alcanzar la meta de pobreza en sectores sociales; y (vii) varios estudios de las MDM. del BM, otros socios e investigadores, entre El trabajo se construye sobre análisis los que se encuentran recientes estudios re- previos de temas de pobreza en Bolivia y va- gionales (crecimiento, pueblos indígenas y rios elementos de trabajo analítico dentro y pobreza) e informes denominados flagship fuera del Banco Mundial (BM), que son: (i) (desigualdad, educación y tecnología), el informes previos del propio BM sobre pobre- Informe de Progreso Económico y Social za en Bolivia (Banco Mundial 2000, 1996) 2003 del BID enfocado en empleo en Améri- que analizan perfiles de pobreza, desarrollo ca Latina y los Informes de Desarrollo Huma- humano y acceso a infraestructura social, no y MDM del PNUD. 1. Tendencias en Pobreza y Desigualdad n el período de crecimiento 1993-1999, la pobreza urbana E disminuyó de 52 a 46 por ciento; mientras su intensidad y severidad cayeron moderadamente. Aunque no hay datos sóli- dos, se evidencia que tanto la pobreza rural como la nacional tam- bién podrían haber disminuido durante este período. Los shocks económicos y el estancamiento del crecimiento desde 1999 revir- tieron todo progreso. Entre 1999 y 2002, la pobreza se incrementó de 62 a 65 por ciento, y la pobreza extrema subió ligeramente. Los hogares urbanos pobres fueron particularmente afectados. La desi- gualdad del ingreso se incrementó en mucho. Ello determinó que Bolivia tenga ahora un coeficiente de Gini de casi 0.58, lo que la convierte en uno de los países con la mayor desigualdad de ingreso en la región (junto con Brasil y Chile). Las tasas de pobreza son más altas en los valles y en el altiplano central, aunque las áreas urbanas tienen la mayor cantidad de pobres por su extensa pobla- ción. Los indicadores relacionados con las necesidades básicas in- satisfechas y las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) mejoraron significativamente entre 1992 y 2001. Las tasas de mortalidad in- fantil disminuyeron en más de 30 por ciento, la matrícula neta en educación primaria está alcanzando el cien por ciento, y los hoga- res carentes de agua potable y saneamiento adecuado disminuye- ron del 50 al 30 por ciento. Existen algunas diferencias en ingreso por pobreza y autopercepción de pobreza, sobre todo alrededor de etnia y ubicación, lo que llama la atención de los determinantes no monetarios del bienestar. 26 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA La pobreza en Bolivia es extremadamen- pueden haber mejorado en las áreas urba- te alta y ha probado ser obstinadamente di- nas pequeñas y en las rurales. Sin embargo, fícil de reducir. En 2002, se estimaba que el debido al rápido crecimiento de la pobla- 65 por ciento de la población boliviana era ción, la cantidad de pobres en las ciudades pobre (con ingresos insuficientes para cu- grandes se incrementó de 1.5 millones en brir los gastos alimenticios y no alimenti- 1993 a 1.7 millones en 1997, mientras que cios básicos), mientras que el 41 por ciento la cantidad de indigentes subió de 700,000 vivía en la extrema pobreza (ingresos dema- a 730,000. siado bajos para costear la canasta alimen- La brecha de pobreza (BP), un indicador ticia de ingesta mínima de calorías). Bolivia de la intensidad de la pobreza, también me- también es uno de los países con mayor de- joró muy poco. Ésta representa la medida en sigualdad en el mundo: la mayoría de la po- que el ingreso promedio de las personas po- blación vive con ingresos muy bajos y una bres se encuentra por debajo de la línea de pequeña elite controla gran parte de la ri- pobreza. Esta brecha es dos veces más alta queza del país. Este capítulo describe la po- en las áreas rurales que en las urbanas, y breza y desigualdad a través del crecimiento cuatro veces más alta en el caso de la brecha de los noventa y la reciente desaceleración de pobreza extrema. En promedio, los ingre- económica, tratando tendencias en el nivel sos de los pobres rurales cubren menos de la nacional como municipal. Además examina mitad de la canasta de consumo básico, las estimaciones de pobreza no medida por mientras que los pobres extremos están 43 ingreso y concluye con un análisis de los de- por ciento por debajo del costo de la canas- terminantes de las actitudes de los bolivia- ta alimenticia mínima en las áreas rurales. nos pobres frente a la pobreza. Pobreza desde 1999. La mejora previa POBREZA POR INGRESO Y en las tendencias de pobreza se ha revertido DESIGUALDAD desde 1999. Al 2002, los niveles de pobreza en las ciudades capitales de departamento Pobreza en los noventa. Los datos dis- retrocedieron a los niveles de principios de ponibles (de ciudades capitales de departa- los noventa. La pobreza rural, particular- mento, Tabla 1.1) muestran que el episodio mente la extrema rural, mostró una tenden- de crecimiento de los noventa indujo a una cia más positiva entre 1999 y 2002. Las ta- reducción del ingreso por pobreza de 52 por sas oficiales de pobreza, basadas en el gas- ciento en 1993 a 46 por ciento en 1999, to de los hogares para las áreas rurales, mientras que la fracción de población en muestran una ligera mejora en la pobreza ru- extrema pobreza disminuyó de 24 a 21 por ral total y una disminución de dos puntos ciento.3 Un estudio reciente (Klasen et al., porcentuales en la extrema pobreza rural 2004) concluye, sobre la base de mejores (Tabla 1.1). Esto puede ser en parte conse- indicadores de educación y condiciones de cuencia de movimientos rurales-urbanos y vida, que los niveles de pobreza también migración intrarural hacia áreas con produc- 3 La ausencia de encuestas de hogares consistentes y representativas a nivel nacional para principios de los noventa, impide establecer una tendencia nacional de pobreza y desigualdad. En el Anexo 1.1 se tratan temas metodológicos. 27 TENDENCIAS EN POBREZA Y DESIGUALDAD Tabla 1.1 - MEDIDAS DE POBREZA, 1993-2002 Estimaciones basadas en el ingreso Pobreza Extrema pobreza R BP R BP Nacional 1997 63.6 33.7 36.5 18.9 1999 63.5 36.0 40.7 22.2 2002 65.2 36.7 41.3 22.3 Ciudades capitales* 1993 52.0 22.2 23.7 8.4 1997 50.7 21.0 21.3 7.5 1999 46.4 18.8 20.7 7.02 2002 51.0 22.1 23.5 8.8 Urbana 1997 54.5 23.8 23.8 9.1 1999 51.4 22.4 23.5 8.9 2002 53.9 23.8 25.7 9.4 Rural 1997 78.0 49.4 59.0 34.4 1999 84.0 59.4 69.9 45.1 2002 83.5 57.6 67.0 43.3 Nota: R: recuento (% de la población), BP: brecha de pobreza (% de brecha entre los ingresos promedio de una persona pobre y la línea de pobreza). *Ciudades capitales: Sucre, La Paz, Cobija, Cochabamba, Oruro, Potosí, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y El Alto. Tasas oficiales Pobreza Extrema pobreza R BP R BP Nacional 1999 62.0 30.7 35.8 15.0 2000 65.5 33.7 39.2 17.2 2001 64.4 31.8 37.3 19.6 2002 64.6 31.2 36.8 14.4 Urbana 1999 51.4 22.4 23.5 8.9 2000 54.5 25.6 27.9 11.0 2001 54.3 24.6 26.2 14.7 2002 53.9 23.8 25.7 9.4 Rural 1999 80.1 44.8 56.7 25.4 2000 84.5 47.7 58.7 28.0 2001 81.1 43.6 55.6 27.8 2002 82.2 43.4 54.8 22.6 Nota: Sobre la base del gasto per cápita de hogares en áreas rurales e ingreso per cápita de hogares para áreas urbanas. 28 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA ción agrícola en expansión (por ejemplo, 1999 a 9 por ciento en 2002, con un incre- granos de soya, ganado). mento mayor entre las mujeres (Gráfico En términos absolutos, la mayoría de la 1.1). El aumento del desempleo afecta más población pobre vive en centros urbanos. a los trabajadores urbanos de las familias Más de la mitad de los pobres (2.9 millo- más pobres, quienes tienen el doble de pro- nes) y 43 por ciento de la población en ex- babilidad de estar desempleados y de reque- trema pobreza (1.4 millones) vivían en áre- rir más tiempo para encontrar trabajo que as urbanas en 2002, en contraste con un un trabajador promedio. En 2002, al 60 por tercio (1.8 millones) y un cuarto (800 mil) ciento de los trabajadores del 20 por ciento en 1997, respectivamente. En términos de las familias más pobres, le tomó por lo porcentuales, sin embargo, la pobreza per- menos dos meses encontrar un trabajo, en manece significativamente más alta en comparación con 40 por ciento en 2000. áreas rurales. En 2002, aproximadamente Una proporción creciente de trabajadores el 84 por ciento de los habitantes rurales mencionan factores relacionados con la re- eran pobres por ingreso (2.7 millones) y 67 cesión económica (por ejemplo, ser despe- por ciento (1.8 millones) estaban en la ex- didos, ausencia de ventas o proveedores) trema pobreza, en comparación con 78 por como las principales razones por las cuales ciento (3.3 millones) y 59 por ciento (2.3 estuvieron desempleados entre 1999 y millones) en 1997. 2002. También existe evidencia de trabaja- La reciente desaceleración económica dores desincentivados que abandonan la impuso una tensión adicional sobre el em- fuerza laboral (la tasa de participación dis- pleo y los ingresos de las familias más po- minuyó de 68 por ciento a 65 por ciento). El bres, particularmente en las áreas urbanas. subempleo también se ha vuelto más co- La tasa de desempleo abierto en ciudades mún. La informalidad engloba más del 80 capitales se incrementó de 6 por ciento en por ciento de los trabajos en los quintiles más pobres y más de un tercio de los que se Gráfico 1.1 - TASAS DE DESEMPLEO ABIERTO encontraban empleados en 2002 estaban EN CIUDADES CAPITALES DE BOLIVIA, dispuestos a y disponibles para trabajar ho- 1999-2002 rarios más largos --en comparación con un 12% cuarto en 2000. Los impactos negativos en los ingresos 10% familiares han sido dispares. Los hogares muy pobres tuvieron la caída más grande de ejatnecroP 8% ingreso en términos porcentuales. Esto es- 6% tá detrás del reciente incremento de la po- 4% breza. El ingreso real (gasto) per cápita ca- yó bruscamente en 2 por ciento por año pa- 2% ra los hogares urbanos en toda la distribu- 0% ción de ingreso (excepto para el decil más Total Hombres Mujeres rico). En los hogares rurales, se mantuvo 1999 2000 2001 2002 invariable o mejoró ligeramente para la mi- Fuente: UDAPE e INE, sobre la base de los datos de la tad más pobre, y mostró disminuciones de encuesta MECOVI. 2-3 por ciento por año para los deciles más 29 TENDENCIAS EN POBREZA Y DESIGUALDAD Gráfico 1.2 - CAMBIO EN EL INGRESO FAMILIAR PER CÁPITA POR DECILES DE INGRESO Y ÁREA, 1999-2002 10% Urbano Rural 8% ) %(launa 6% 4% otnei 2% 0% micerC -2% -4% -6% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Deciles de ingreso per-cápita Nota: Sobre la base de gasto familiar per cápita en las áreas rurales e ingreso familiar per cápita para las zonas urbanas. Fuente: Estimaciones del autor sobre la base de Encuestas de hogares. altos (Gráfico 1.2). También existe eviden- Desigualdad. Bolivia está entre los paí- cia de que la mayor vulnerabilidad indujo a ses con mayor desigualdad en la región más un número creciente de hogares pobres a desigual del mundo. Más del 90 por ciento liquidar activos familiares. La porción de de los bolivianos consideran que la actual hogares del 40 por ciento de los más pobres distribución del ingreso es "injusta" o "muy que registran una pérdida tanto en su in- injusta" (Latinobarómetro, 2001). La media greso regular como en activos se duplicó de estándar de desigualdad es el coeficiente de 2000 a 2002. Gini, que compara la actual distribución del Gráfico 1.3 - COEFICIENTES DE GINI EN ALC, DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO FAMILIAR EQUIPARADO, CIRCA 2000 60 55 50 45 40 yaugurU aciR atsoC aleuzeneV úreP acia maJ anitnegrA rodavlaSlE ocixé M sarudnoH augaraciN ám anaP aib moloC aiviloB elihC lisarB Fuente: Gasparini et al., (2004). 30 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA ingreso con una distribución igualitaria hi- ganancias por género, etnia, sector y tipo potética. Se encuentra entre cero (completa de empleo (De Ferranti et al., 2003). igualdad de ingreso) a uno (cuando todo el La desigualdad del ingreso se ha incre- ingreso está concentrado en una persona mentado desde finales de los 90. A pesar de solamente). El Gráfico 1.3 muestra los coe- la existencia de distintas bases y medidas ficientes de Gini para varios países en la re- para desigualdad, este resultado es válido gión de América Latina y el Caribe (ALC) al- independientemente del indicador utiliza- rededor del año 2000. Éstos varían de 0.42 a do. Por ejemplo, la Tabla 1.2 presenta los 0.57. Bolivia está cerca del rango más alto, coeficientes de Gini sobre la base del ingre- solamente por debajo de Brasil y Chile, paí- so familiar equivalente (que ajusta las dife- ses que, sin embargo, tienen un ingreso per rencias en la composición y tamaño de los cápita cuatro a cinco veces más alto. Un re- hogares), ganancias totales (fuentes labo- ciente estudio regional del BM sobre desi- rales) y para salarios por hora. Los Ginis se gualdad en ALC muestra que esta alta desi- han mantenido constantes entre 1993 y gualdad de ingreso refleja significativas dis- 1997 en las principales áreas urbanas y lue- paridades en activos (educación, tierra, vi- go se incrementaron desde 1997 a 2002.4 El vienda), tamaño de hogar y diferenciales de incremento en la desigualdad de ingreso es Tabla 1.2 - LA DESIGUALDAD HA AUMENTADO EN BOLIVIA, SEGÚN MUESTRAN LOS COEFICIENTES DE GINI Ingreso Ganancias Salarios por equivalente totales hora Ciudades capitales* 1993 50.34 51.89 54.01 1996 49.05 52.18 54.28 1997 50.37 52.58 54.27 2002 53.94 55.40 57.00 Urbano 1993 50.52 52.64 54.25 1993 52.59 54.48 56.13 Nacional 1993 56.85 56.28 58.07 1993 58.80 58.40 59.24 Nota: * Las ciudades capitales incluyen las capitales de los nueve departamentos y la ciudad de El Alto. Fuente: Estimaciones del autor sobre la base de Encuestas de hogares. 4 Las diferencias son estadísticamente significativas. Véase el documento de antecedentes de Gasparini et al., (2004) para detalles. 31 TENDENCIAS EN POBREZA Y DESIGUALDAD consecuencia de una distribución menos Los bajos niveles de educación son un igualitaria de ganancias (el ingreso laboral factor principal detrás de la alta incidencia representa cerca del 90 por ciento del ingre- de la pobreza entre los indígenas. Sin em- so total --cf. Capítulo 3). bargo, aún con el mismo nivel de educación, es menos probable que la población indíge- POBREZA Y POBLACIÓN INDÍGENA na salga de la pobreza debido, en parte, a que sus retornos de la educación son más La pobreza está vinculada con la situa- bajos que para el resto de la población. Los ción de la población indígena. A pesar del indígenas tienden a tener una representa- progreso en la representación política y en ción excesiva en trabajos de baja producti- algunos indicadores sociales, la población vidad, tanto en el sector formal como en el indígena boliviana aún está severamente informal. Además, están concentrados en afectada por la pobreza y la exclusión (ver las zonas menos aventajadas del altiplano Recuadro 1.1). En 2002 había 1.4 indígenas central y los valles. El lento ritmo de mejora pobres por cada pobre no indigente --com- de esta situación ha contribuido a tensiones parado con 1.3 en 1997. sociales recientes. Recuadro 1.1 - POBLACIÓN INDÍGENA Y POBREZA En los últimos 50 años, la población indígena (definida según el idioma materno) ha crecido de 1.7 a 3.9 millones, y actualmente representa la mitad de la población del país. Su influencia económica y política se ha incrementado, como se ha visto en las últimas elecciones generales, cuando uno de los partidos que representan a los indígenas obtuvo el 54 por ciento de los sufragios. Las reformas de la dé- cada anterior, especialmente la Ley de Participación Popular y la Descentralización Administrativa, re- conocieron la representación jurídica de las comunidades indígenas y pusieron recursos a disponibili- dad para inversión social en los municipios con mayoría de población indígena. A pesar de los cambios que les favorecen, los hallazgos de un reciente estudio de Landa y Jiménez (2004), resumido a conti- nuación, muestran que la población indígena aún está severamente afectada por la pobreza y la exclu- sión. A pesar de las mejoras recientes, las oportunidades educativas son menos favorables para la pobla- ción indígena. El promedio de educación de los bolivianos (mayores de 15 años) es de 7.5, pero sola- mente de 5.9 años para la población indígena comparados con 9.6 años de educación para los no indí- genas. La tasa de analfabetismo para la población indígena entre 15 y 69 años es de 8 por ciento en áreas urbanas y de 25 por ciento en áreas rurales. La participación no indígena en educación secunda- ria y terciaria es el doble que la de la población indígena. En términos de salud, la población indígena tiene tasas de mortalidad y de enfermedades endémicas desproporcionadamente más altas. El bajo logro educativo está relacionado con el trabajo infantil. El trabajo infantil es más común en hogares indígenas pobres que en los no indígenas. En 2002, 31 por ciento de los niños indígenas entre 9 y 11 años estaban trabajando, cuatro veces más que los niños no indígenas. La probabilidad de de- sertar de la escuela y trabajar es más alta para la niñez indígena, pero la educación en el hogar (parti- cularmente la educación de la madre) y los niveles de ingreso tienden a reducir esto. 32 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA El ingreso laboral de los no indígenas en 2002 era 2.2 veces más alto que el de los trabajadores in- dígenas (en las mujeres, el ratio era 2.4). El análisis de los determinantes de estas diferenciales sala- riales es ampliamente explicado (hasta el 70 por ciento) por el menor capital humano de los trabajado- res indígenas. Los retornos de la educación también son más bajos para la población indígena. Las ta- sas de participación laboral en 2002 eran más altas y el desempleo era más bajo entre los trabajadores indígenas, probablemente debido a su concentración en áreas rurales y en agricultura tradicional. Cer- ca del 84 por ciento de los trabajadores indígenas tienen un trabajo informal, comparado con 67 por ciento de los trabajadores no indígenas. Cerca del 80 por ciento de las mujeres indígenas estaban au- toempleadas, mientras que el autoempleo entre las mujeres no indígenas es 53 por ciento. Ser indíge- na limita las posibilidades de obtener un trabajo remunerado, particularmente en los trabajos en el ni- vel de inserción. Fuente: Sobre la base de Landa y Jiménez (2004a). GEOGRAFÍA DE LA POBREZA > Potosí y Chuquisaca tienen la mayor inci- Y DESIGUALDAD5 dencia de pobreza, seguidos por Beni, La Paz y Oruro, con independencia de la línea UDAPE e INE, con el apoyo del Banco de pobreza utilizada. Los departamentos Mundial, recientemente desarrollaron un de Santa Cruz, Pando y Cochabamba son mapa de pobreza por consumo que propor- los menos pobres en términos porcentua- ciona medidas de pobreza y desigualdad por les en cualquier línea de pobreza, a pesar unidades geográficas desagregadas, inclu- de que el 40 por ciento de la población en yendo municipios. Esto permite la identifi- Santa Cruz es pobre. Sin embargo, los de- cación de las áreas con la mayor concentra- partamentos con menor incidencia de po- ción de pobreza y desigualdad utilizando breza concentran la mayor cantidad de técnicas que combinan información del Cen- pobres en términos absolutos debido a su so 2001 y las Encuestas de hogares MECOVI más alta densidad de población. 1999-2001, para generar nuevos datos de > Los conglomerados de Beni y La Paz pre- gastos de consumo basados en la pobreza y sentan los niveles más altos de pobreza tres líneas de pobreza alternativas (véase el (más del 50 por ciento para la línea baja Anexo 1.1 para detalles metodológicos). de pobreza) mientras que Cochabamba y Mientras que la pobreza está diseminada, Santa Cruz están entre los menos pobres los patrones difieren. En el Anexo 1.2 de es- (un poco menos de un cuarto de la pobla- te capítulo, se describen los resultados com- ción). El desarrollo urbano de estas dos pletos, que pueden resumirse de la siguiente ciudades ha creado oportunidades de in- forma: greso de base amplia. 5 Esta sección resume los resultados del informe Pobreza y desigualdad en municipios de Bolivia: estimación del gasto de consumo combinando el Censo 2001 y las Encuestas de Hogares (2003) liderado por UDAPE e INE y, por parte del Banco Mundial, Quentin Wodon (AFTPM), Werner Hernani (consultor) y Peter Lanjouw (DECRG). 33 TENDENCIAS EN POBREZA Y DESIGUALDAD > Las áreas rurales en todo el país son pobreza disminuye en la medida en que se abrumadoramente pobres (sin ninguna incrementa el consumo, pero en la asocia- diferencia significativa entre la línea al- ción media la desigualdad. Los municipios ta y baja de pobreza), y la incidencia de con un consumo promedio muy por debajo extrema pobreza es casi tan alta como la del promedio nacional registran pobreza pobreza total. Las áreas rurales de Co- por encima del nivel nacional (Gráfico 1.4). chabamba y Santa Cruz tienen una inci- Éstos se encuentran típicamente localiza- dencia de pobreza tan alta como las áre- dos en las áreas urbanas con mayor dina- as rurales de Potosí y Chuquisaca. mismo económico. En niveles altos de con- > La pobreza está diseminada en una gran sumo, muy pocos municipios tienen pobre- cantidad de municipios, en términos de za por encima del promedio nacional. Sin magnitud e intensidad, e independiente- embargo, ligeramente por debajo del nivel mente de la línea de pobreza. Muchos de gasto per cápita promedio, varios muni- municipios exhiben pobreza por encima cipios se despliegan por debajo y encima de los niveles nacionales: una significa- de los niveles nacionales de pobreza. Esto tiva proporción por encima del 80 por refleja diferencias en desigualdad y parti- ciento. La pobreza está particularmente cularmente en intensidad de pobreza entre concentrada en los valles y en el altipla- localidades. En municipios con una brecha no central. Por lo menos en 20 munici- de pobreza más pequeña, un incremento pios con poblaciones dispersas (por del consumo per cápita induce a una reduc- ejemplo, Morochala, San Pedro de Buena ción mayor de pobreza, mientras que en Vista, Ravelo), la mayoría de los residen- aquellos con alta intensidad de pobreza, tes no pueden cubrir las necesidades ali- un significativo incremento del consumo menticias básicas. per cápita incide de menor manera en la re- > Bolivia también exhibe altos niveles de ducción de la pobreza. desigualdad en el consumo a nivel local. Muchas localidades pueden estar cauti- Mientras que en los departamentos más vas en trampas de pobreza (Azariadis, igualitarios (Tarija, Pando y Beni) la de- 2004). El grupo más grande de localidades sigualdad se debe a disparidades urbano- comprende municipios con pobreza muy al- rurales, en los más desiguales (Potosí, ta y baja desigualdad. En su mayoría, tie- Cochabamba y Chuquisaca) la desigual- nen población dispersa, como las comuni- dad es igualmente persistente en las lo- dades indígenas remotas que viven en con- calidades urbanas y/o rurales. diciones de subsistencia. El segundo grupo > El actual sistema de transferencias in- más grande se refiere a aquellas con alta termunicipales basado en las NBI para la pobreza y también con desigualdad; en és- selección del objetivo de pobreza tiende te coexisten pequeños grupos más ricos a ser menos sensible a municipios con con grandes bolsones de pobreza; com- arraigados bolsones de pobreza por in- prende localidades urbanas más grandes greso. con mejores dotaciones de recursos y ciu- Los resultados destacan la conexión dades pequeñas dedicadas a la explotación central entre incrementos de consumo pro- de minerales o comercio fronterizo con medio (tal como ocurriría con crecimien- Brasil y Argentina. En muchas de estas lo- to), pobreza y desigualdad a nivel local: la calidades, los hogares muy pobres pueden 34 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico 1.4 - GASTO EN CONSUMO Y POBREZA EN BOLIVIA, 2001 (a) Línea baja de pobreza Pobreza y niveles de consumo Pobreza y niveles de consumo incidencia de pobreza baja brecha de pobreza baja 1 .8 azerbop .8 ed azerbop .6 .6 aicnedicni ed .4 .4 ahcerb .2 .2 0 4 4.5 5 5.5 6 6.5 4 4.5 5 5.5 6 6.5 log consumo per capita log consumo per capita (b) Línea de pobreza extrema Pobreza y niveles de consumo Pobreza y niveles de consumo incidencia de extrema pobreza brecha de extrema pobreza 1 .8 azerbop .8 .6 ed .6 azerbop aicnedicni ed .4 .4 ahcerb.2 .2 0 0 4 4.5 5 5.5 6 6.5 4 4.5 5 5.5 6 6.5 log consumo per capita log consumo per capita Fuente: Sobre la base de datos del Censo 2001 y Encuestas de hogares 1999-2001. verse impedidos de emprender actividades mento en los niveles de consumo a través económicas de mayor rendimiento e inver- del crecimiento solamente podría ser insu- siones de largo plazo en capital humano ficiente y podrían necesitarse intervencio- por una pobre infraestructura básica, acce- nes objetivas para aumentar los ingresos so costoso a mercados, dudosas dotaciones de los pobres en estas áreas. de recursos naturales, bajos retornos al ca- pital humano, y protección inefectiva de POBREZA MÁS ALLÁ DEL INGRESO riesgos naturales e idiosincrásicos. Igual- mente, los bajos ingresos limitan la de- Un enfoque complementario a las medi- manda de bienes y servicios locales. El au- das de pobreza por ingreso consiste en mo- 35 TENDENCIAS EN POBREZA Y DESIGUALDAD nitorear la proporción de población con ne- década. Sin embargo, la desnutrición y las cesidades básicas insatisfechas (NBI) y el tasas de mortalidad materno-infantil per- progreso en los resultados del desarrollo hu- manecen entre las más altas de la región y mano. En la década pasada, Bolivia ha he- existen altos niveles de malaria, chagas y cho sustanciales progresos en condiciones tuberculosis. Bolivia aún califica entre los de vida, acceso a servicios sociales básicos y más bajos en cobertura de servicios básicos en indicadores sociales. Como consecuen- tales como agua, saneamiento y electrici- cia, la proporción de población con NBI se dad. El país no está logrando un progreso redujo significativamente entre 1992 y 2001 suficiente como para alcanzar la MDM de (Tabla 1.3). Sin embargo, quedan grandes conclusión universal de educación básica, y brechas en NBI en las áreas rurales y en mu- el progreso en algunos indicadores ha sido chos municipios. dispar. Por ejemplo, las tasas de mortalidad También hubo mejoras significativas en infantil disminuyeron en 27 por ciento para educación, salud y otros indicadores socia- los hogares más ricos y solamente en 5 por les vinculados con las Metas de Desarrollo ciento para los más pobres (WDI, 2003). El del Milenio (Tabla 1.4). Las tasas de morta- acceso a servicios de salud entre grupos so- lidad de niños e infantes disminuyeron en cioeconómicos y poblaciones indígenas y no 30 por ciento, las tasas netas de matrícula indígenas es muy desigual. en educación primaria alcanzaron casi el Las mejoras en los indicadores sociales 100 por ciento y el número de hogares sin son, en parte, resultado de un mayor gasto agua potable y saneamiento mejorado dis- social y una mejor provisión de servicios re- minuyó de 50 a 30 por ciento durante esta lacionada con la descentralización (ver Re- Tabla 1.3 - POBREZA SEGÚN NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS (% individuos) 1992 2001 Nacional Urbano Rural Nacional Urbano Rural Índice agregado 70.9 53.1 95.3 58.6 39.0 90.8 Material de vivienda 48.2 22.5 83.6 39.6 15.6 75.7 Espacio de vivienda 80.0 76.3 85.1 70.8 68.9 76.3 Servicios de saneamiento 75.9 60.0 97.6 58.0 44.3 78.9 Servicios de energía 51.8 21.2 93.8 43.7 14.1 91.2 Educación 69.1 53.9 90.1 52.5 36.5 70.9 Salud 53.6 44.2 66.6 37.9 31.0 54.5 Nota: El índice de necesidades básicas insatisfechas se mide como el promedio de cuatro índices de vivienda, saneamiento, educación y salud. Fuente: INE, sobre la base de datos del Censo de 1992 y 2001. 36 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla 1.4 - EL PROGRESO BOLIVIANO EN RELACIÓN A LAS METAS CLAVE DE DESARROLLO DEL MILENIO (MDM) Objetivo Indicadores de MDM Observaciones Meta MDM MDM Año Dato 2004 2007 2015 2015 Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Meta 1.1 Incidencia de extrema pobreza (% de la población) 2002 36.8 33.7 29.6 20 19.2 Meta 1.2. Incidencia de pobreza moderada (% de la población) 2002 64.6 60.6 55 41 ND Objetivo 2: Alcanzar educación primaria universal Meta 2.1. Tasa de conclusión primaria (8vo grado) 2001 71.5 75.3 80.7 88.8 100 Objetivo 3: Promover igualdad de género y empoderar a la mujer Meta 3.1. Razón de muchachas a muchachos en educación primaria, secundaria y terciaria 2001 5.1 2.5 0 0 0 Objetivo 4: Reducir mortalidad infantil Meta 4.1. Tasa de mortalidad infantil (por cada 1000 nacidos vivos) 1998 67 58.8 55.2 45.1 ND Objetivo 5: Mejorar la salud materna Meta 5.1. Razón de mortalidad materna (por cada 100,000 nacidos vivos ) 1994 390 317 279 200 104 Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, malaria, y otras enfermedades Meta 6.2. Municipios c/plaga de Chagas >3% de población 2002 48 38 10 0 ND Objetivo 7: Garantizar sostenibilidad ambiental Meta 7.1. Cobertura de agua potable (% de hogares) 2001 72.5 76.3 81 84.5 78.6 Meta 7.2. Cobertura de saneamiento básico (% de hogares ) 2001 41.9 45.0 55.5 64 ND Fuente: UDAPE, 2003. cuadro 1.2). La descentralización del gasto cial alcanzó el 18.5 del PIB (el segundo más comenzó a finales de 1994, transfiriendo la alto de ALC) en 2001 de 2.5 por ciento en responsabilidad primaria de planificar e im- 1986. La descentralización, respaldada en plementar la inversión pública a las prefec- crecientes ingresos por impuestos, indujo turas y municipios, y se expandió con la Ley inversiones más grandes en capital humano Nacional del Diálogo de 2001. El gasto so- y social en localidades con alto analfabetis- 37 TENDENCIAS EN POBREZA Y DESIGUALDAD mo y desnutrición así como con baja conec- El incremento en el uso de personal ca- tividad de agua y alcantarillado.6 pacitado e instalaciones de salud para la Sin embargo, el reciente estancamiento atención materno-infantil durante los no- económico podría comprometer las mejoras venta se ha desacelerado en los últimos de los indicadores sociales y el logro de las años y continúa bajo a pesar del acceso gra- MDM. Mientras que ambas tasas de matrícu- tuito para los pobres otorgado públicamen- la y asistencia escolar se han incrementado te a través del programa de seguro de salud en general, éstas han disminuido para los básica (Seguro Universal Materno Infantil- niños de las familias pobres (Tabla 1.5). SUMI). Tabla 1.5 - TASAS DE MATRÍCULA Y ASISTENCIA DE LA NIÑEZ BOLIVIANA (% de aquellos entre 5-12 años) Matrícula Asistencia Quintil 2000 2001 2002 2000 2001 2002 Más pobre 83.9 82.9 80.1 83.5 81.9 79.2 2do 84.6 86.1 88.7 83.6 85.5 87.9 3ro 86.6 88.4 88.3 85.6 87.4 87.6 4to 90.8 89.2 91.5 89.8 88.2 90.8 Más rico 94.1 95.6 95.4 93.3 94.6 95.4 Total 87.1 87.5 87.8 86.3 86.6 87.2 Fuente: INE, utilizando MECOVI 1999-2002. Recuadro 1.2 - PROGRAMAS BOLIVIANOS DE PROTECCIÓN SOCIAL Los programas de protección social, diseñados para ayudar a los extremadamente pobres a lidiar con riesgos relacionados con una caída en el ingreso (como una enfermedad, crisis financiera o de- sastres naturales), han crecido en tamaño y cantidad en Bolivia en los últimos años. Como porcen- taje del PIB, el gasto en protección social se ha triplicado desde 1999, incrementándose desde ca- si 1 por ciento del PIB hasta 3 por ciento en 2003. Una importante proporción de este incremento es atribuible al programa BONOSOL de transferencias de dinero a todos los bolivianos mayores de 65 años. Sin incluir el BONOSOL, el gasto público en protección social representa 1.7 por ciento del PIB en 2003. Entre los muchos programas que conforman la red boliviana de protección social es- tán aquellos dirigidos al alfabetismo, desarrollo infantil, seguro de salud, enfermedad previsible, 6 Véase Banco Mundial (2004), Faguet, J. (2004) y Bossert (2000). 38 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA grupos vulnerables (particularmente población indígena y mujer), pobre mejora de barrios y provi- sión de agua potable. EVOLUCIÓN DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL 4% 3% 2.9% BIPled 2.0% 2% 1.8% 1.8% 1.7% Protección social % Protección social 1.1% 1.2% (sin Bonosol) 1% 0.9% 0% 1999 2000 2001 2002 2003 El sector público juega un rol clave en la provisión de programas de protección social para la vasta mayoría de la población. Aproximadamente entre el 60 y 70 por ciento de los programas de PS (sin el programa BONOSOL) se financian a través de créditos externos, lo que genera preocupación sobre la sostenibilidad del sistema de PS boliviano. Con la excepción del BONOSOL y el programa temporal de empleo PLANE, los municipios administran el gasto de la mayoría de los programas, lo que significa que los municipios tienen un rol crítico implementando programas y coordinando las transferencias inter- gubernamentales. (véase Revisión del Gasto Público en Bolivia (RGP) para un catálogo de los progra- mas de protección social de Bolivia). A pesar de que el monto de recursos fiscales gastado en protección social no es excesivo, en un con- texto regional y considerando las necesidades de la población boliviana, los programas de protección social no son bien administrados o destinados a aprovechar al máximo los fondos escasos. Más aún, im- portantes grupos de riesgo no están cubiertos, por ejemplo, jóvenes y adultos sin seguro de salud, y los vulnerables productores agricultores. Asimismo, el gasto en protección social muestra un desequilibrio entre el gasto en ciertos grupos y recursos muy limitados destinados a grupos más grandes con riesgos más altos. Por ejemplo, los gastos del BONOSOL son muy altos comparados con el bajo financiamiento dirigido hacia el muy exitoso programa de seguro de salud materno-infantil-SUMI y el programa de de- sarrollo infantil PAN. Siguiendo las recomendaciones de la RGP 2004, el Gobierno está desarrollando un sistema de protección social que englobará la vasta variedad de programas actuales respaldados por di- ferentes sectores del Gobierno y fuentes de financiamiento distintas. El objetivo es mejorar la coordi- nación, estandarizar la información y uniformar criterios para implementar y evaluar programas, y lo más importante, incrementar la eficiencia. Fuente: UDAPE, UPF, INE y VIPFE. 39 TENDENCIAS EN POBREZA Y DESIGUALDAD ¿QUIÉNES SON LOS POBRES? sí mismos pobres cuando son más jóvenes, INGRESO POR POBREZA Y tienen baja educación, están desempleados PERCEPCIONES SUBJETIVAS o subempleados, tienen una herencia indí- gena, viven en áreas rurales y carecen de Al mismo tiempo que es ampliamente servicios básicos. Educación y empleo con- aceptado medir la pobreza a través de lí- llevan un gran peso en las percepciones de neas de pobreza de ingreso y gasto, un en- pobreza de bolivianos que son más propen- foque complementario es examinar las per- sos a autocalificarse pobres, lo que sugiere cepciones subjetivas de la propia gente so- que los factores idiosincrásicos son menos bre su pobreza. Dado que los indicadores importantes en las percepciones de pobreza monetarios de pobreza son aproximaciones de los menos educados y de los desemplea- imperfectas de bienestar, las prioridades de dos. Las poblaciones indígenas asignan más la población relacionadas con la mejora de peso al desempleo que aquellas no indíge- su propio bienestar pueden ser distintas de nas en su pobreza autocalificada. Esto im- las que surgen de los perfiles de pobreza plica que las acciones para incrementar los por ingreso/gasto. Los determinantes de la ingresos y empleo van mano a mano con pobreza autocalificada de la población son aquellas que afectan las autopercepciones consideraciones válidas para una política de bienestar de los bolivianos. pública, y comprenderlos puede dar luces Algunas diferencias en posiciones de po- sobre factores que están detrás de recien- breza por ingreso y de pobreza autocalifica- tes demostraciones sociales e inducir a una da llaman la atención de determinantes no estrategia de reducción de la pobreza con monetarios de bienestar. Los bolivianos mayor aceptación. Un estudio de antece- quechuas tienden a autocalificarse como dentes para este estudio (Arias y Sosa, más pobres de lo que sugieren los perfiles de 2004) analiza estos temas yendo más allá pobreza por ingreso, mientras que ocurre lo de los perfiles de pobreza por ingreso/gas- contrario con los aymaras. Los autoemplea- to para examinar los determinantes de las dos se reportan a sí mismos como menos po- percepciones subjetivas de bienestar de los bres que los trabajadores asalariados con bolivianos. Los resultados se tratan en el características similares, mientras que indi- Anexo 1.3 de este capítulo y se resumen a viduos fuera de la fuerza laboral se autocali- continuación. fican más pobres que aquellos empleados, a El estudio encuentra que las percepcio- pesar de su similar pobreza por ingreso. Los nes subjetivas de pobreza en Bolivia son residentes rurales ya no se autocalifican consistentes con mediciones de ingreso y más pobres que los habitantes urbanos si conducen a conclusiones similares sobre cuentan con igual acceso a servicios básicos quiénes son los pobres y los principales de- y condiciones socioeconómicas similares, terminantes de la pobreza. Los determinan- pero continúan siendo más propensos a ser tes centrales de la pobreza por ingreso así pobres por ingreso. A pesar de que Chuqui- como de la pobreza autocalificada son: em- saca es la segunda región más pobre por in- pleo, educación, acceso a activos y servicios greso, sus residentes se autocalifican como públicos, etnia y ubicación. Los bolivianos los menos pobres del país. Así, factores cul- tienden a tener una mayor probabilidad de turales y/o de exclusión (por ejemplo, sen- caer en pobreza por ingreso o considerarse a tido de empoderamiento o identidad), flexi- 40 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA bilidad laboral, así como características es- más alta a la mejora de estos factores. Los pecíficas de ubicación (por ejemplo, desi- programas para capacitar, educar, o generar gualdad, capital social, crimen) pueden te- empleo entre los pobres no sólo conllevan ner significativos efectos en las autopercep- importantes ganancias de ingreso, sino que ciones de pobreza de los bolivianos. son valorados por estas poblaciones. Sin En general, el ingreso emerge como una embargo, las diferencias en las posiciones medida proxy sensible del bienestar y sus de- subjetivas de bienestar para varios segmen- terminantes. Los bolivianos de todos los orí- tos de la población boliviana deberían re- genes étnicos se preocupan por educación, cordar a los hacedores de política sobre la empleo y condiciones de vida, y los autoca- importancia de los aspectos no monetarios lificados pobres asignan una prioridad aún de bienestar para estos grupos. 2. Crecimiento, Pobreza y Desigualdad l crecimiento de los noventa redujo la pobreza y mejoró los E indicadores sociales. Entre 1993 y 1998, el crecimiento pro- medió 4.7 por ciento por año (2.2 por ciento en términos per cápita), por encima de otros países andinos por primera vez en 40 años. Una sólida estabilización y políticas estructurales explican gran parte de este arranque de crecimiento, apoyado por una ex- pansión de la fuerza laboral y por incrementos en productividad. Como se anotó en el Capítulo 1, esto indujo a una reducción de la pobreza, pero ésta fue insuficiente para beneficiar a un número im- portante de personas, debido al alto número de pobres y a la ele- vada brecha de pobreza. Asimismo, el crecimiento fue mayor en los sectores intensivos en capital y en mano de obra calificada, lo cual limitó los efectos indirectos sobre la agricultura y manufactura, que emplean más del 60 por ciento de la fuerza laboral. El impacto del crecimiento sobre la pobreza fue reducido. Un factor clave que limitó el desarrollo de actividades económicas más intensivas en mano de obra fue la baja productividad, particularmente la produc- tividad laboral. La productividad, a su vez, fue contraída por facto- res que impactaron: (i) la capacidad de adoptar nuevas tecnolo- gías, capacitar trabajadores y desarrollar activamente nuevos pro- ductos y mercados por parte de las empresas --i.e., la demanda de trabajo--; y (ii) la capacidad de los pobres para acumular capital humano y utilizarlo efectivamente en los mercados laborales --i.e., la oferta de trabajo. 42 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Durante los últimos 40 años, el creci- PATRONES DE CRECIMIENTO miento en Bolivia ha sido lento y no ha teni- do un impacto significativo sobre la pobre- Luego de la estabilización macroeconó- za y desigualdad. Incluso durante el boom mica de mediados de los ochenta, Bolivia de los noventa, el crecimiento fue más ace- adoptó numerosas reformas de mercado pa- lerado en sectores con baja generación di- ra incrementar la participación del sector recta de empleo y con pocos efectos indirec- privado, alinear los precios con las fuerzas tos hacia el resto de la economía. La débil del mercado e incrementar su integración mejora de los factores que permiten el creci- dentro de la economía global. La economía miento, impidió que Bolivia logre mayores boliviana se recuperó de la contracción que beneficios. Con la desaceleración de inicios hubo en gran parte de los ochenta, y se ex- de la presente década, los avances en pobre- pandió a una tasa promedio anual de 4.7 por za se revirtieron, la desigualdad subió y los ciento (2.2 por ciento per cápita) entre progresos sociales decayeron. 1993 y 1998, sobre la base de reformas de Este capítulo examina las tendencias y largo alcance y abundante capital externo determinantes del crecimiento económico y (Gráfico 2.1). sus implicancias para la evolución de la po- Sin embargo, debido a los shocks negati- breza y desigualdad. Caracteriza los patro- vos, tanto internos como externos, la eco- nes del crecimiento económico en los no- nomía se desaceleró a una tasa promedio de venta e inicios de la presente década, desa- solamente 1.9 por ciento (cercana a 0 por gregados por sector y región. Utiliza un mo- ciento en términos per cápita) entre 1999 y delo de contabilidad del crecimiento para 2003. La crisis financiera de 1988 en Rusia y medir las contribuciones de acumulación de la subsiguiente turbulencia de los mercados capital, expansión de la fuerza laboral y cre- internacionales de capitales, indujeron a cimiento de la productividad total de los una brusca caída en el financiamiento exter- factores en Bolivia. no a Bolivia y a muchos de sus socios comer- Gráfico 2.1 - CRECIMIENTO DEL PIB EN BOLIVIA, 1984-2003 6% 5% BIPled 4% 3% otnei 2%1% micerC 0% -1% -2% -3% 4891 6891 8891 0991 2991 4991 6991 8991 0002 2002 Fuente: Sobre la base de los datos del INE. 43 CRECIMIENTO, POBREZA Y DESIGUALDAD ciales, con una consecuente desaceleración en el sector financiero, salidas de capital y del crecimiento regional. Adicionalmente, desaceleración del crecimiento.7 las devaluaciones de las monedas brasileña El crecimiento boliviano ha seguido al y argentina así como las crisis resultantes en promedio del resto del mundo (Tabla 2.1). El 1999 y 2001 respectivamente, provocaron crecimiento del PIB per cápita estuvo por una disminución tanto en la competitividad debajo del promedio regional de ALC entre como en la demanda de las exportaciones los sesenta y setenta y tuvo una reducción bolivianas. Internamente, la erradicación de mayor durante los ochenta. Siguió la ten- la coca redujo ingresos, y fue sólo compen- dencia regional de recuperación durante los sada parcialmente por incrementos en la noventa, pero aún se mantuvo 0.5 puntos producción de soya y la explotación de nue- porcentuales por debajo del promedio de vas reservas de gas. Estos factores, combi- ALC durante esta década. En promedio, Boli- nados con las elecciones de 2002 y el des- via ha tenido menor crecimiento que los contento social, provocaron interrupciones otros países andinos, excepto durante los de la producción, déficit fiscal, problemas noventa cuando su economía creció al doble. Tabla 2.1 - CRECIMIENTO DEL PIB PER CÁPITA EN BOLIVIA, ALC Y EL MUNDO, 1960-2002 (%) 1961-70 1971-80 1981-90 1991-99 2000-2002 Bolivia 0.35 1.67 -1.95 1.53 -0.20 Región andina * 1.51 2.09 -1.18 0.77 0.06 ALC** 2.71 3.44 -0.74 2.05 0.26 Mundo*** 4.15 2.68 2.29 1.72 2.70 Nota: *Promedio simple, cálculos propios; **promedio ponderado, n = 26; ***promedio ponderado, n = 109. PIB medido en paridad de poder de compra $1995. 2002 estimaciones preliminares. Fuente: Sobre la base de Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002 y datos de WDI (2003). 7 Véase Banco Mundial (2004b) para un tratamiento detallado de la evolución macroeconómica de Bolivia. 44 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico 2.2 - CRECIMIENTO DEL PIB POR SECTOR Y SUBSECTORES SELECCIONADOS, BOLIVIA, 1993-2002 12% lautnecrop 1 1990-1993 10% 1993-1998 8% 2 3 4 6% otnei 4% micerc 2% ed 0% asaT-2% -4% AGR MIN MAN E,G,A CON CM T&C FIN SS&P R&H AP Nota: * Preliminar. AGR: agricultura; MIN: minería; MAN: manufactura; E.G.A: electricidad, gas y agua; CON: construcción; CM: comercio; T&C: transporte & comunicaciones; FIN: servicios financieros; SS& P: servicios sociales y personales; R&H: restaurantes & hoteles; AP: servicios de la administración pública. Fuente: Sobre la base de los datos del INE. Los sectores intensivos en capital crecie- tura industrial creció por encima del 10 por ron más rápido, lo que limitó los efectos in- ciento por año, pero representa solamente directos sobre la agricultura y la manufactu- el 18 por ciento del PIB agrícola. Hidrocar- ra (que emplean más del 60 por ciento de la buros y minería permanecieron cerca del 10 mano de obra). Los sectores de mayor creci- por ciento del PIB: las exportaciones de gas miento fueron: construcción, servicios de natural a Brasil se incrementaron, pero eso electricidad, gas y agua, minería (incluyendo solamente sirvió para compensar disminu- hidrocarburos y gas natural), servicios finan- ciones en la producción de otros minerales. cieros, transporte y comunicaciones, que se La participación de la manufactura cayó li- expandieron por encima del 6 por ciento por geramente de 18 por ciento en 1990 a 17 año. La agricultura y la manufactura crecie- por ciento en 2003, liderada por industrias ron por debajo del ritmo de la economía de procesamiento de alimentos, que repre- (Gráfico 2.2). En particular, el programa de sentan más de la mitad del producto manu- erradicación de la coca redujo su producción facturero. en 80 por ciento, lo que afectó a muchos Las exportaciones como porcentaje del agricultores bolivianos. La expansión agrí- PIB variaron poco, aunque su composición cola en otras cosechas --liderada por las cambió. La participación de minerales e hi- oleaginosas-- fue insuficiente para absorber drocarburos en las exportaciones totales ca- a los trabajadores agrícolas desplazados. yó desde cerca de 95 por ciento en 1985 a La composición de la economía se mo- cerca de 50 por ciento en 2002, mientras vió moderadamente hacia servicios (Gráfico que los productos no tradicionales (por 2.3). Los servicios financieros, comerciales ejemplo, oleaginosas, café, azúcar, madera) y de bienes raíces incrementaron su partici- subieron a 46 por ciento, en gran parte de- pación en el PIB de 10 a 13 por ciento en- bido al significativo incremento de oleagi- tre 1990 y 2003. El producto de la agricul- nosas. Los acuerdos comerciales intraregio- 45 CRECIMIENTO, POBREZA Y DESIGUALDAD Gráfico 2.3 - COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL PIB EN BOLIVIA, 1990-2003 11% 10% 15% 16% 3% 3% 5% 5% 11% 10% 11% 14% 10% 18% 17% 12% 10% 2% 3% 2% 9% 3% AGR MIN MAN E,G,A CON CM T&C FIN SS&P R&H AP Nota: Véase definiciones en Gráfico 2.2 Fuente: Sobre la base de datos del INE. nales de mediados de los noventa (por ejem- El crecimiento económico no afectó a to- plo, el Pacto Andino y el Mercosur) posibili- das las regiones por igual. Los departamen- taron este cambio estructural. Sin embargo, tos que comenzaron con los niveles más al- la diversificación de las exportaciones no tos de PIB per cápita en general crecieron impulsó un modelo dinámico orientado a la más rápido (Gráfico 2.4). Pando es una ex- exportación que añada valor a sectores de cepción: comenzó como número cinco en recursos naturales. PIB per cápita, pero tuvo el máximo creci- Gráfico 2.4 - CRECIMIENTO PROMEDIO POR DEPARTAMENTO, BOLIVIA, 1990-1998 8% 1990-1993 7% 1993-1998 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% aiviloB )1( orurO zurC )3( atnaS )2( ajiraT )4(ísotoP )5( )6( ab otnaP zaP aL mabahcoC )7( )8(ineB acaziuquhC )9( Nota: Las cifras entre paréntesis se refieren a la posición del PIB per cápita departamental durante el período 1990-1993. Fuente: Sobre la base de los datos del INE. 46 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA miento entre 1993 y 1998. Los departamen- giere que el arranque de crecimiento de los tos más pobres tuvieron un crecimiento por noventa fue en gran parte determinado por debajo del promedio y continúan por debajo factores estructurales más que cíclicos. La del ingreso nacional per cápita. primera razón de esto es que Bolivia registró En resumen, el arranque de crecimiento una aceleración del componente de largo de los noventa fue desequilibrado y no soste- plazo (tendencia) del PIB per cápita, junto nible. El crecimiento de los sectores de recur- con fluctuaciones de corto plazo relativa- sos naturales --en las tierras bajas, alrededor mente pequeñas alrededor de esta tenden- de Santa Cruz-- no se transmitió tan vigoro- cia (esto es, menor volatilidad y persisten- samente a los sectores de agricultura de sub- cia de shocks). La segunda es que la produc- sistencia --del altiplano-- y de artesanos de tividad total de los factores se incrementó baja productividad. Un modelo dinámico de significativamente. Y la tercera es que los exportación que añada valor a los sectores de resultados de la regresión del estudio indi- recursos naturales no se ha iniciado aún. can que las políticas estructurales y de esta- bilización explican una porción significati- FUENTES Y DETERMINANTES va del crecimiento de los noventa. DEL CRECIMIENTO Para todo el período 1960-1990, la tasa de crecimiento de largo plazo del producto Bolivia fue un líder en reforma económica per cápita en Bolivia (tendencia) se aproxi- entre los países andinos durante las décadas ma a las tasas de crecimiento actuales, las de los ochenta y de los noventa. Las reformas que asimismo están por debajo de la mun- se dieron en dos etapas.8 La primera comenzó dial, la de ALC y la de la región andina. Sin en 1985 y se orientó a estabilizar la economía embargo, durante los noventa la tasa alcan- y a desarrollar el sector privado. El sector pú- za el promedio de ALC y duplica la de los paí- blico fue reducido y se eliminó la expansión ses andinos. Durante las últimas dos déca- monetaria como una fuente de financiamien- das, la volatilidad del producto per cápita en to gubernamental, allanando el camino para Bolivia estuvo por debajo de la región de una mayor fijación de precios a través del ALC y del mundo. Los shocks económicos mercado. La segunda etapa de reformas tuvo fueron comunes durante los setenta y lugar a inicios de los noventa y enfatizó las ochenta, mientras que la persistencia de las políticas para atraer inversión extranjera di- fluctuaciones del crecimiento fue más baja recta (IED), mejorar la eficiencia y eficacia de que las de ALC y del mundo durante los no- programas sociales y provisión de servicios venta (Tabla 2.2). públicos, fortalecer el sector financiero y pro- El significativo incremento en la produc- mover la descentralización para fortalecer la tividad total de los factores (PTF) también gobernabilidad del país y de las instituciones. corrobora que el crecimiento en los noventa Estas reformas fueron acompañadas por un no puede ser atribuido a factores cíclicos. La amplio monto de financiamiento externo. tasa de crecimiento de la PTF en Bolivia so- La evidencia de un estudio reciente brepasó el promedio de ALC en los noventa (Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002) su- (Tabla 2.3). 8 Banco Mundial (2004b). 47 CRECIMIENTO, POBREZA Y DESIGUALDAD Tabla 2.2 - TASA DE CRECIMIENTO DE LA TENDENCIA, VOLATILIDAD Y PERSISTENCIA DEL PRODUCTO PER CÁPITA EN BOLIVIA, ALC Y ELMUNDO, 1960-1999 1960-99 1960-70 1971-80 1981-90 1991-99 Crecimiento de tendencia Bolivia 0.27% 0.45% 1.20% -1.97% 1.54% Región andina* 0.75% 1.50% 1.85% -1.04% 0.76% ALC** 1.42% 2.61% 1.62% 0.07% 1.51% Mundo*** 2.35% 3.31% 2.51% 1.64% 2.00% Volatilidad1 Bolivia 0.0220 0.0384 0.0127 0.0147 0.0106 ALC** 0.0290 0.0208 0.0356 0.0314 0.0167 Mundo*** 0.0224 0.0195 0.0263 0.0213 0.0149 Persistencia2 Bolivia 0.1911 -0.0406 0.78523 0.33924 0.0256 ALC 0.19853 0.0354 0.1641 0.23163 0.27253 Mundo**** 0.16113 0.18003 0.13583 0.17603 0.1493 Nota: * Promedio simple, cálculos propios; **promedio ponderado, n = 26; *** promedio ponderado, n = 106; **** promedio ponderado, n=136. Desviación estándar del componente cíclico del log del 1 producto per cápita. AR(1) coeficiente de persistencia; significativo al 5%; significativo al 10%. 2 3 4 Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002. Tabla 2.3 - CONTRIBUCIONES POR FACTOR AL CRECIMIENTO DEL PIB PER CÁPITA EN BOLIVIA Y EN PAÍSES SELECCIONADOS DE ALC, 1971-2000 Método 1 Método 2 Método 3 Período País Crecimiento Trabajo Capital PTF1 Trabajo Capital PTF2 Trabajo Capital PTF3 del PIB 1971- Bolivia 4.15% 1.61 1.93 0.61 1.53 1.93 0.69 ND ND ND 1980 Honduras* 5.39% 2.2 2.16 1.04 2.93 2.16 0.3 2.05 2.12 1.22 1981- Bolivia 0.10% 1.59 -0.26 -1.23 1.81 -0.26 -1.45 1.41 -0.31 -1.00 1990 Brasil* 1.55% 1.67 1.31 -1.43 2.39 1.31 -2.15 2.7 1.38 -2.53 1991- Bolivia 3.83% 1.72 0.46 1.66 2.14 0.46 1.23 1.76 0.45 1.62 2000 México* 3.50% 1.52 1.57 0.42 1.87 1.57 0.06 1.79 1.59 0.11 Nota: * Los países aquí expuestos alcanzaron la mediana anual de la década para la tasa de crecimiento de la PTF en la región de ALC. PTF1 asume el crecimiento del capital como inversión menos depreciación y la tasa de crecimiento de la fuerza laboral. PTF2 ajusta por los logros educativos de la fuerza laboral. PTF3 ajusta por la utilización de capital y trabajo (tasa de empleo, población empleada y horas totales). ND: No disponible. Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002. 48 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Los resultados de las regresiones en pa- en Bolivia están muy por detrás de la mayoría neles de crecimiento de país indican que la de los países de ALC. Las características idio- aceleración del crecimiento boliviano en los sincrásicas de Bolivia hacen que crezca 0.7- noventa es ampliamente atribuida a mejores 0.9 puntos porcentuales más lentamente que políticas (Loayza et al., 2002). Las mejores Colombia y Perú, países que tienen su respec- políticas estructurales y de estabilización tiva parte de dificultades naturales y conflic- explican más del 80 por ciento del creci- tos sociales, pero que cuentan con regulacio- miento en Bolivia en la última década (véa- nes de negocios cada vez mejores. se Anexo 2.1 para detalles). Las recupera- La evidencia internacional concuerda en ciones de shocks negativos anteriores (re- que regulaciones sólidas de negocios, inclu- versión cíclica) y las condiciones externas yendo las de entrada-salida y expansión de tuvieron una menor relevancia. empresas así como leyes laborales, son esen- Las debilidades que aún quedan en el mar- ciales para el crecimiento de la productivi- co de política, así como las barreras particu- dad. Estas condiciones proporcionan los in- lares del crecimiento de Bolivia, explican en centivos para el aprendizaje e innovación de buena medida porqué el país no ha logrado las empresas, y permiten la reasignación de un buen desempeño relativo en materia de recursos a usos más productivos. De hecho, crecimiento. Al comparar los determinantes los avances en productividad de Bolivia en del crecimiento de Bolivia con países de alto los noventa reflejan en gran medida la mejor crecimiento de ALC, ésta obtuvo un mejor re- asignación de recursos resultante de refor- sultado en crecimiento per cápita, gracias a mas económicas, pero poca mejora tecnoló- un mejor desempeño de política que los otros gica o innovación. La acumulación de capital países (véase Anexo 2.1 para detalles). De (que frecuentemente acompaña la adopción hecho, al ser un país mucho más pobre, Boli- de nuevas tecnologías) contribuyó poco al via debería haber crecido por lo menos 1 por crecimiento, mientras que la productividad ciento más rápido que la mayoría de estos de la mano de obra (PIB por trabajador) se in- países de acuerdo a la teoría de la convergen- crementó escasamente en 0.5 por ciento por cia de transición. Las características específi- año durante el boom de crecimiento. Los Ca- cas del país explican entre 0.7 y 2.4 puntos pítulos 3 y 4 tratan sobre la forma en la que porcentuales del subdesempeño del creci- un difícil ambiente de inversión, particular- miento boliviano. Éstas se relacionan con mente la débil regulación laboral y de nego- factores tales como: recursos naturales, geo- cios, restringe el crecimiento en Bolivia. grafía, calidad del ambiente de inversión e instituciones políticas, que limitan la capaci- EL IMPACTO DEL CRECIMIENTO dad para aprovechar mejor los beneficios de EN LA POBREZA Y DESIGUALDAD las reformas estructurales y macroeconómi- cas. Si bien estas características son desa- Varios factores redujeron el impacto del fiantes, pueden ser sorteadas mediante la crecimiento sobre la pobreza en los noven- aplicación de buenas políticas.9 En particular, ta. La gran brecha de ingreso que separa a a pesar del reciente progreso, las institucio- los pobres de los no pobres en Bolivia (en nes que gobiernan el ambiente de inversión parte resultado del bajo crecimiento pasa- 9 Véase Sachs (2003) y Rodrik y Hausman (2003). 49 CRECIMIENTO, POBREZA Y DESIGUALDAD do) es responsable en gran medida de la li- impidieron mayores incrementos en empleo mitada reducción de la pobreza. Esto resulta e ingresos. Las mejoras en educación y otros en una baja elasticidad crecimiento-pobre- indicadores sociales, a pesar de ser cierta- za, de modo que el crecimiento no tiene un mente positivas, tardan más en traducirse importante e inmediato impacto en la po- en generación de mayores ingresos en un breza. Más aún, la mayor lentitud en el cre- ambiente que no es favorable para el creci- cimiento de los sectores intensivos en mano miento de la productividad. Todo esto resul- de obra y de las regiones más pobres así co- tó en modestas ganancias de ingreso para mo los escasos progresos en productividad los pobres en términos absolutos. Gráfico 2.5 - CURVAS DE INCIDENCIA DE CRECIMIENTO, 1993-2002 (Variación % en el ingreso familiar per cápita, por percentil) Ciudades Capital atipácrep 12 9 osergniledlauna 6 3 Media: 1993-1997 0 Media: 1999-2002 -3 otnei -6 -9 micerC 1993-1997 1999-2002 -12 1 11 21 31 41 51 61 71 81 91 Percentil del ingreso per cápita de hogares Nacional, Urbano y Rural, 1999-2002 atipácrep 12 10 8 onabrU latoT laruR osergniledlauna 6420 RP RP RP -2 Media: Total -4 otnei -6 micerC -8 Nacional Urbano Rural -10 1 11 21 31 41 51 61 71 81 91 Percentil del ingreso per cápita de hogares Nota: Sobre la base del gasto per cápita de hogares para las áreas rurales y en el ingreso per cápita de la principal ocupación para zonas urbanas, para mejorar la comparabilidad entre encuestas de la década de los noventa y de la actual. Fuente: Estimaciones del autor basadas en datos de encuesta de hogares. 50 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA El crecimiento en los centros urbanos Los resultados también corroboran que más grandes no estuvo sesgado en contra de la recesión económica produjo grandes y re- los pobres. Los ingresos per cápita de los po- lativamente constantes disminuciones de bres metropolitanos se incrementaron en ingreso (excepto para el 10 por ciento más una tasa similar a la de los ingresos prome- rico) en las áreas urbanas y ligeras mejoras dio (cerca del 3 por ciento), a pesar de que relativas de ingreso para los hogares rurales el 20 por ciento más rico vio crecer sus in- más pobres. Con relación a las recientes dis- gresos un poco más rápido. El Gráfico 2.5 minuciones de ingreso real, los ingresos de muestra curvas que describen la tasa de cre- los pobres urbanos cayeron ­0.8 por ciento cimiento por percentil de ingreso entre por año entre 1993 y 2002. 1993 y 1997 para ciudades capitales y para áreas urbanas y rurales entre 1999 y 2002. El FACTORES DETERMINANTES DE hecho de que los pobres se hayan beneficia- CAMBIOS EN LA DISTRIBUCIÓN do del crecimiento promedio por igual en DEL INGRESO términos relativos, se refleja en que la curva está sobre el eje horizontal en el gráfico su- Varias fuerzas demográficas y micro pue- perior. A pesar de que la ausencia de datos den estar detrás del incremento en la desi- comparables de Encuestas de hogares para gualdad de ingreso durante los noventa: la áreas rurales impide mediciones definitivas, reestructuración del empleo entre activida- el estudio de Klasen et al., (2004) sugiere des y ocupaciones económicas, cambios en que el crecimiento no excluyó a los pobres el nivel de educación, el tamaño y composi- en localidades urbanas pequeñas y rurales. ción (género, edad, etnia) de la fuerza labo- Nótese, sin embargo que las ganancias de ral y de hogares así como variaciones en la ingreso resultantes para los pobres son mu- prima de ganancias asociada a estas carac- cho más pequeñas en términos absolutos, de- terísticas. Un estudio complementario de bido a que empiezan con ingresos muy bajos. este informe (Gasparini et al., 2004) mide la Como resultado, un 1 por ciento de crecimien- importancia relativa de estos factores para to en el ingreso per cápita saca a menos de cambios en la distribución de ingresos en medio por ciento de bolivianos de la pobreza Bolivia (la que representa el 90 por ciento (las elasticidades de pobreza-crecimiento son de ingreso total, véase el Anexo 2.1 para la 0.3-0.5, comparadas con una elasticidad pro- metodología). Los resultados específicos se medio de 1 para ALC). Dada la gran cantidad detallan en el Capítulo 3. Los principales ha- de personas pobres y la severidad de la pobre- llazgos apuntan a las siguientes fuerzas co- za, el 13 por ciento de crecimiento acumula- mo determinantes del cambio en la distribu- do del ingreso per cápita entre 1993 y 1997 ción durante los noventa: mejoró los ingresos, pero no logró sacar de la > Un considerable incremento en la disper- pobreza a un número importante de personas sión (i.e., desigualdad) de determinantes en las áreas urbanas importantes. Cerca del salariales no medidos o no observados 37 por ciento de la población en 1997 aún es- (tales como calidad de la educación, con- taba muy lejos del ingreso requerido para sa- tactos en el mercado laboral o capacida- lir de la pobreza, y el 59 por ciento en las áre- des personales no medidas) es el princi- as rurales no podía ni siquiera costear la ca- pal factor que está detrás del incremento nasta alimenticia básica. en la desigualdad de ingreso. Estos facto- 51 CRECIMIENTO, POBREZA Y DESIGUALDAD res han jugado un rol desigualador muy 1997 y 2002 en áreas urbanas y dos puntos significativo en los últimos diez años, es- en áreas rurales durante este período. El im- pecialmente en las áreas urbanas. pacto sobre la distribución de ingreso fami- > Los cambios en los retornos a la educa- liar equivalente es más pequeño, pero aún ción fueron un factor igualador a princi- significativo. pios de los noventa en las áreas urbanas Contrario a los hallazgos de otros países, y un factor desigualador desde entonces. no existe evidencia de que al subir los retor- > Los cambios en la estructura de educa- nos a la educación superior se haya incre- ción de la fuerza laboral han sido media- mentado la desigualdad de ingreso entre namente desigualadores, mayormente en 1993 y 1997. Al contrario, los salarios crecie- las áreas urbanas. ron más rápido para trabajadores con educa- > Los cambios en las brechas regionales de ción primaria y se redujo el coeficiente de Gi- ganancias han jugado un rol moderada- ni en más de un punto. En contraste, las ga- mente igualador, particularmente en las nancias de la mano de obra no calificada áreas rurales. quedaron rezagadas con la desaceleración > Los cambios en las brechas de ingreso por del crecimiento de los últimos cinco años. El género y etnia tuvieron poco efecto en la cambio en los retornos promedio entre 1997 desigualdad de ingreso, mientras que una y 2002 fue desigualador, aunque de menor brecha creciente en horas de trabajo en- magnitud que en el período previo. tre trabajadores calificados y no califica- El efecto de los retornos a la educación dos fue medianamente desigualadora. sobre la desigualdad de ingreso es magnifi- A pesar de que una parte de la dispersión cado por el cambio desigual en los retornos en determinantes de ingresos no medidos entre trabajadores (Gasparini et al., 2004). probablemente refleje errores de medición, La disminución estimada en la desigualdad la magnitud de los resultados y el corto pe- de ingreso en ciudades capitales entre 1993 ríodo de tiempo sugieren que los factores no y 1997 es 2.5 puntos Gini, cuando conside- medidos como calidad escolar, contactos en ramos la disminución relativamente más rá- el mercado laboral y/o capacidades no me- pida de la brecha salarial de mano de obra no didas (tanto cognitivas como no cognitivas) calificada para trabajadores en lo más bajo se han convertido en determinantes más im- de la escala salarial ajustada, cuyo origen portantes del desempeño del ingreso en Bo- tiende a estar en familias pobres. La contri- livia en la década pasada, por ejemplo, a bución a la creciente desigualdad de ingreso través de su impacto en los retornos a la familiar entre 1997 y 2002 es también alta, educación.10 Estos factores por sí solos ex- debido a que el incremento en la prima sala- plican un incremento de más de tres puntos rial de mano de obra calificada benefició so- en el coeficiente de Gini de desigualdad en lamente a trabajadores en los trabajos mejor la distribución salarial, entre 1993 y 1997 remunerados, mientras que los retornos se en ciudades capitales, tres puntos entre redujeron para la mayoría de los trabajado- 10 La evidencia de los estudios de respaldo (Gasparini et al., (2004) Tannuri-Pianto, Pianto y Arias, (2004a, 2004b) es consistente con esta interpretación de la dispersión del salario residual en la medida en la que existen importantes diferencias en los retornos de las características observadas junto con la distribución de ganancias. Véase el Capítulo 3 y Lemieux (2004). 52 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA res al final de la escala salarial ajustada. Es- medio de tres horas más por semana en 2002 tos resultados destacan la creciente impor- que en 1997, los que concluyeron la escuela tancia de capacidades no medidas del traba- primaria trabajaron un promedio de dos horas jador que afectan la productividad del capi- menos en 2002 que en 1997. Esto tuvo un tal humano medido (años de educación) pa- efecto desigualador en la distribución. Al ra el desempeño del mercado laboral en Bo- mismo tiempo, se redujo la brecha salarial livia. Podría pasar que trabajadores de es- por género entre 1993 y 1997 y se incremen- cuelas de mejor calidad y/o con anteceden- tó desde entonces, resultando en un cambio tes familiares menos favorables hayan so- igualador en el primer período y en una fuer- portado la erosión de ganancias de la econo- za desigualadora en el segundo. Sin embargo, mía aletargada y el desempleo creciente. Se todos estos impactos parecen haber sido mo- requiere de mayor investigación para esta- destos: los incrementos del coeficiente de Gi- blecer el significado de estos factores para ni son menores a medio punto. guiar el diseño de política pública. Resumiendo, los cambios en la desigual- El efecto desigualador de la moderada dad de ingreso en ciudades capitales en los mejora educativa de la fuerza laboral se ha últimos 10 años son consecuencia de varias hecho visible en años recientes. El impacto fuerzas, algunas de las cuales se compensan de una fuerza laboral con mejor educación mutuamente. Gran parte del cambio no puede fue modesto en ciudades capitales entre ser explicado porque es atribuido a caracte- 1993 y 1997, grande en áreas urbanas entre rísticas del trabajador no observadas, y se re- 1997 y 2002 e insignificante en áreas rura- queriría mayor investigación para identificar les en este período. factores específicos. Entre 1993 y 1997, la Los resultados apuntan a reducciones en mejora educativa no observada contribuyó a los diferenciales de ganancias entre varios incrementar la desigualdad; pero estos facto- departamentos y Santa Cruz, particularmen- res fueron sobrepasados por los impactos te entre 1997 y 2002 en áreas rurales. Estos igualadores de la disminución de la brecha de cambios se reflejan en un efecto igualador ingresos entre los trabajadores más y menos relativamente grande sobre la distribución educados y entre las regiones más y menos del ingreso en áreas rurales, debido a que afectadas. En contraste, varios factores con- Santa Cruz es una de las regiones más ricas. tribuyeron para que la desigualdad se incre- Esa convergencia refleja ampliamente el de- mente en los últimos cinco años, principal- sempeño de Cochabamba, La Paz y Oruro y mente el continuo incremento en los retornos ha obviado a algunas regiones pobres como de las características no observadas y la me- Beni y Chuquisaca. Sin embargo, dado que jora educativa de la fuerza laboral, junto con los últimos son menos densamente pobla- un incremento moderado en la prima salarial dos, el efecto global ha sido igualador. de la educación. Los cambios en las brechas Cambios en la oferta laboral y en la brecha salariales regionales fueron igualadores, es- salarial por género han jugado un rol más pe- pecialmente en áreas rurales, mientras que queño en los cambios de la distribución. La los cambios en la brecha salarial por género brecha en horas trabajadas por semana entre no han afectado significativamente la desi- trabajadores calificados y no calificados se ha gualdad de ingreso. En los Capítulos 4 y 5 se ampliado en la última década. Mientras que examinan algunas de las palancas de política graduados universitarios trabajaron un pro- asociadas con muchos de estos factores. 3. Restricciones para la Creación de Empleo. Demanda Laboral E l débil ambiente de negocios de Bolivia limita la inversión, reduce la productividad e impide la creación de empleo. La acumulación de capital aportó poco al crecimiento, mientras la productividad de la mano de obra (PIB por trabajador) disminu- yó 2 por ciento por año durante los 90. Las empresas se quejan por un mercado de ventas pequeño, regulaciones laborales y de ne- gocios costosas, crédito limitado y costoso, mala infraestructura de transporte y restricciones comunes para sus operaciones. Para in- crementar la productividad, y así elevar el empleo, los niveles de ingreso y reducir la pobreza, el Gobierno debería mejorar el am- biente de negocios. Se requieren dos grupos amplios de acción: medidas para: (i) promover los incrementos de productividad a tra- vés de una mayor participación en mercados mundiales, cambiando las reglas para facilitar el acceso al crédito y promoviendo la capa- citación del trabajador y la adopción de tecnología; y (ii) moderni- zar las regulaciones laborales y promover la participación en el sector formal simplificando el registro comercial, relajando regula- ciones laborales sobrerestrictivas, proveyendo incentivos para que las empresas más pequeñas se integren al sector formal, y traba- jando para crear asociaciones de negocios para alcanzar economías de escala. 54 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Este capítulo adopta una perspectiva de no manufactureras de todos los tamaños demanda laboral para analizar los obstácu- tengan similitudes en lo que respecta a res- los a la expansión y creación de empleo por tricciones al ambiente de inversión. El capí- parte de las empresas; complementa al si- tulo también se esgrime a partir de un estu- guiente capítulo, que se centra en las regu- dio de campo, junto con la encuesta FACS, laciones laborales y en las características que identifica los costos de cumplimiento y de la oferta laboral, el empleo y las ganan- requerimientos legales que enfrentan las cias. El análisis se centra en las principales empresas pequeñas al emprender y llevar restricciones que hay para la creación de adelante un negocio. trabajo y para la mejora en productividad en Tanto las oportunidades de comercio las empresas manufactureras, con particu- preferencial al mercado estadounidense, lar énfasis en las pequeñas y medianas em- actualmente existentes, mediante la Pro- presas (PYME). El enfoque específico se moción Andina de Comercio y la Ley de centra en la dinámica de la creación o des- Erradicación de Droga (ATPDEA), como el trucción de empleo, en las características potencial acceso de mayor alcance inclusi- de la demanda laboral, en los patrones sec- ve si Bolivia se suma a las negociaciones toriales de la productividad manufacturera para el Acuerdo de Libre Comercio (FTA por y en los factores microeconómicos que sus siglas en inglés) con los EE.UU., mejo- afectan la utilización de capacidad y tama- ran el potencial para el crecimiento lidera- ño de la empresa en la manufactura. Los re- do por las exportaciones para incrementar sultados se utilizan para medir las perspec- el empleo y las ganancias. El Gobierno pue- tivas de creación de empleo, particular- de tomar acciones de política que podrían mente para trabajadores no calificados, e motivar una mejora en el potencial de ex- identificar acciones de política que puedan portaciones para incrementar la creación paliar estas limitantes. de empleo. Se ha considerado una serie de El enfoque en manufactura se debe, por incentivos económicos para incrementar un lado, a datos limitados y, por otro, a la las exportaciones de productos textiles y importancia del sector como una fuente de de madera bajo la iniciativa de ATPDEA; in- crecimiento intensivo de mano de obra. El cluyen incentivos impositivos, la creación análisis se basa en una encuesta sobre el de conglomerados manufactureros que vin- ambiente de inversión en 2000 (FACS) en culan a productores grandes, pequeños y empresas formales de manufactura y en un medianos (maqui centros), financiamiento panel de datos recientemente desarrollado a de capital de trabajo y capacitación. Las partir de encuestas sobre actividades de ma- PYME pueden jugar un papel crucial en la nufactura realizadas por el INE (Anexo 3.1). promoción del crecimiento más intensivo Ambas encuestas, la del FAC y la del INE so- en mano de obra. Reformas adicionales a bre manufactura, son útiles para analizar el las regulaciones laborales y de negocios potencial de creación de empleo de las em- podrían reducir obstáculos y proveer incen- presas, pero no existen datos similares para tivos para que las empresas pequeñas par- otros sectores (por ejemplo, servicios) o mi- ticipen en las instituciones del sector for- croempresas (con menos de cinco emplea- mal y se expandan. El siguiente análisis dos). A pesar de que esto limita el análisis, busca informar sobre estas opciones de po- es probable que empresas manufactureras y lítica pública. 55 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO CREACIÓN DE EMPLEO: La manufactura boliviana apenas ha se- DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES guido con el crecimiento global de la econo- mía, y su participación de 17 por ciento en Las limitadas oportunidades de empleo el PIB es relativamente pequeña en compa- para salir de la pobreza son una prioridad ración a estándares regionales (por ejemplo, de los bolivianos, especialmente de los po- 21 y 24 por ciento en Ecuador y Perú, respec- bres, debido a que la demanda laboral del tivamente). El sector ha sido particularmen- sector formal no ha absorbido la creciente te golpeado por la recesión económica re- cantidad de personas --entre 80,000 y ciente. El crecimiento del producto se acer- 100,000-- que se integran a la fuerza labo- ca al 2 por ciento, tan sólo la mitad de la ta- ral cada año. La desarticulación laboral sa de los noventa. causada por el programa de erradicación de El sector manufacturero, en particular las coca, la predominancia de la agricultura de PYME, enfrenta significativas limitaciones subsistencia, la débil inversión de empre- estructurales. La combinación de inadecua- sas formales locales, y la baja demanda de da infraestructura, limitada oferta de mano mano de obra en hidrocarburos y telecomu- de obra calificada, limitado crecimiento de nicaciones han contribuido a limitar la exportaciones, baja utilización de capaci- creación de empleo. Pocas empresas pe- dad, un mercado doméstico pequeño, altos queñas llegan a empresas medianas, lo que costos de apertura y costosa burocracia, alto hace que unas pocas empresas grandes pro- endeudamiento y acceso restringido a mer- duzcan aproximadamente el 65 por ciento cados de crédito, retrasan seriamente al sec- del PIB aunque solamente el 9 por ciento tor, a pesar de algunas mejoras recientes. del empleo, mientras que muchas empresas pequeñas (de 10 empleados o menos) re- EL SECTOR MANUFACTURERO: presentan el 83 por ciento del empleo y tan CARACTERÍSTICAS Y AMBIENTE sólo el 25 por ciento del PIB. DE INVERSIÓN La manufactura es intensiva en mano de obra y es una importante fuente de deman- En general, las empresas manufactureras da de productos agrícolas y de pequeños ar- no incrementaron su contratación entre tesanos. Generó el 18 por ciento del empleo 1995 y 1999 (Gráfico 3.1). La composición urbano en los noventa (tercero por detrás de del sector en términos de tamaño de empre- comercio y servicios, que generaron 31 por sa se mantuvo relativamente estable, con ciento y 27 por ciento respectivamente) y excepción de 1998 cuando la cantidad de contribuyó aproximadamente al 17 por cien- PYME cayó. En ese período, la mayor canti- to del PIB (el sector individual más grande). dad de empresas pertenecía a los sectores Más de 300,000 personas en áreas urbanas de minerales no metálicos, alimentos, y pro- trabajan en manufactura, de las cuales el 60 ductos de madera. por ciento trabaja en negocios familiares o El empleo total cambió poco en el perío- micro empresas, 18 por ciento en empresas do, pero hubo una relocalización hacia em- pequeñas (de cinco a 14 empleados), 8 por presas más grandes y hacia sectores de pe- ciento en empresas medianas (entre 15-49 tróleo y alimentos (Gráfico 3.2). Aproxima- empleados) y 13 por ciento en empresas de damente 50,000 empleados trabajan en las más de 50 empleados. más de 1,500 empresas consideradas en la 56 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico 3.1 - LA MAYORÍA DE LAS EMPRESAS MANUFACTURERAS BOLIVIANAS CONTRATAN SOLAMENTE ENTRE 5-14 TRABAJADORES 100% 1650 1600 80% 1550 latotled 5-14 60% 1500 sa 15-49 50 y más 40% 1450 mriF % Número total de firmas 1400 (eje derecho) 20% 1350 0% 1300 1995 1996 1997 1998 1999 Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de la encuesta EEAM. encuesta. El empleo en las empresas más 1999, mientras que el empleo en activida- grandes se expandió a una tasa promedio des relacionadas con madera se contrajo. anual de 3 por ciento, mientras que en em- Cerca del 70 por ciento del empleo formal de presas pequeñas y medianas cayó 0.5 y 2.5 la manufactura estuvo concentrado en em- por ciento, respectivamente. Los productos presas de 50 o más trabajadores, y más de la alimenticios y de petróleo mostraron incre- mitad de éste se generó en los sectores de mentos estables en empleo entre 1995 y alimentos, textiles y minería. Gráfico 3.2 - EVOLUCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO EN LA MANUFACTURA, BOLIVIA, 1995-1999 Por tamaño de empresa Por tipo de actividad 40 4% 100% 35 90% 3% serodajabart 80% 30 2% 70% 25 latotled 60% 1% 20 otnei 50% 0% ed 40% 15 % seli micerC -1% 30% 10 M 20% 5 -2% 10% 0 -3% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 PAC* 1995 1996 1997 1998 1999 5-14 15-49 50 y más Alimentos Textiles Petróleo Otros Bebidas y tabaco Madera Minerales Nota: *PAC: Promedio Anual de Crecimiento. Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de la encuesta EEAM. 57 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO El producto de la manufactura se expan- veces más alta que la de empresas media- dió más rápido y fue en gran medida genera- nas y pequeñas en el panel, respectivamen- do por empresas más grandes y en sectores te. Estos diferenciales son más amplios que intensivos en capital (Gráfico 3.3). El valor aquellos señalados en la encuesta FACS. La agregado creció a una tasa promedio anual productividad laboral se incrementó en las de 5.5 por ciento para las empresas más industrias de petróleo, alimentos, bebidas grandes, 3.8 por ciento para empresas pe- y tabaco (sectores en los que la mano de queñas, y se estancó para empresas media- obra ya era más productiva), mientras que nas. Las actividades de refinación de petró- la producción de textiles, madera y minería leo generaron más del 50 por ciento del pro- no progresaron. Estas comparaciones son ducto de la manufactura. solamente indicadores parciales de las di- En general, hubo limitados progresos en ferencias de productividad total entre sec- productividad promedio de la mano de obra tores e ignoran la intensidad de uso, tanto en el período (medida como el ratio de va- del capital, como de la mano de obra (ana- lor agregado a empleo total); los progresos lizada más adelante). estuvieron concentrados en los subsecto- El débil y desigual desempeño del sector res más productivos (Gráfico 3.4). La pro- manufacturero es un síntoma de un pobre ductividad laboral se incrementó de forma ambiente de inversión en la economía boli- relativamente pareja entre las empresas, viana. Un estudio reciente del BM concluyó con tasas promedio de crecimiento anual que un mercado pequeño de ventas, limita- entre 2.5 por ciento (grandes) y 3 por cien- ciones institucionales, un crédito restringi- to (medianas). En promedio, la productivi- do y costoso, altos costos operativos así co- dad de las empresas grandes es dos a seis mo una infraestructura vial pobre y costosa Gráfico 3.3 - EVOLUCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DEL PRODUCTO DE LA MANUFACTURA, BOLIVIA, 1995-1999 (Bolivianos de 1995) Por tamaño de empresa Por tipo de actividad 6.000 6% 100% 5.000 5% 80% sonaivilob 4.000 4% latotled 60% 3.000 3%otnei ed 40% seli 2.000 2% micerC % M 20% 1.000 1% 0 0% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 PAC* 1995 1996 1997 1998 1999 5-14 15-49 50 y más Alimentos Textiles Petróleo Otros Bebidas y tabaco Madera Minerales Nota: *PAC: Promedio Anual de Crecimiento. Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de la encuesta EEAM. 58 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico 3.4 - PRODUCTIVIDAD LABORAL PROMEDIO EN EL SECTOR MANUFACTURERO, BOLIVIA, 1995-1999 (Valor agregado por trabajador, Bs 1995) Por tamaño de empresa Por tipo de actividad 180 4% 800 160 700 serodajabart 140 3% 600 120 500 100 2%otnei rodajabartrop 400 80 ed 300 seli 60 micerC 1% 200 M 40 20 odagergarolaV 100 0 0% 0 1995 1996 1997 1998 1999 PAC* 1995 1996 1997 1998 1999 5-14 15-49 50 y más Alimentos Textiles Petróleo Bebidas y tabaco Madera Minerales Otros Nota: *PAC: Promedio Anual de Crecimiento. Fuente: Estimaciones del autor sobre los datos de la encuesta EEAM. limitan la competitividad (Banco Mundial, contribuir a superar las barreras de mer- 2001). A pesar del progreso reciente, una cado y de información. comparación de Bolivia con otros países re- > Limitado financiamiento de capital y difí- vela muchas oportunidades de mejora (Tabla cil acceso al crédito. La cartera está alta- 3.1). El estudio identifica las limitaciones mente concentrada en unos pocos ban- principales que enfrenta el sector manufac- cos locales, es muy costosa, y conlleva turero: arduos requerimientos de garantía. Las > Un mercado estrecho y localizado con bases institucionales para el apalanca- competencia informal inflexible. La ma- miento --transparencia, auditoría, se- yor parte del comercio doméstico es in- guridad jurídica, un registro de activos y traregional; este comercio está altamen- mercado secundario para bienes de capi- te concentrado entre La Paz, Cochabam- tal-- están ausentes. ba y Santa Cruz; que representan cerca > U.n ambiente costoso e inflexible para los del 90 por ciento de las ventas domésti- negocios. La estructura de cadenas de cas. Para varios sectores, al menos un abastecimiento, altos niveles de inven- tercio del mercado está provisto por pro- tario, altos costos laborales, escasez de ductores informales de menor costo y por mano de obra calificada y una pobre in- contrabando. Menos del 10 por ciento de fraestructura hacen que Bolivia sea un las empresas (casi la mitad de empresas ambiente de negocios de alto costo e in- grandes y 20 por ciento de empresas me- flexible. A pesar de la liberalización del dianas) superan las restricciones de los comercio y mejoras en la administración mercados domésticos exportando. Los aduanera, muchas empresas informan actuales programas de promoción de ex- sobre importantes retrasos y altos costos portaciones pueden ser mejorados para para desaduanizar los productos. Los 59 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO costosos y poco confiables servicios de tinúen contribuyendo a la alta tasa de transporte son una de las limitaciones informalidad (Recuadro 3.2). Los dere- más severas. A pesar de que los salarios chos de propiedad y la exigibilidad de los son bajos, el porcentaje de beneficios contratos son débiles, con juicios exten- extra-salariales (por ejemplo, bonos, sos y con ausencia de canales alternati- subsidios, seguridad social y pensiones) vos efectivos para la resolución de dispu- en los costos laborales totales están en- tas. tre los más altos en la región de ALC, que van desde 42 por ciento para empresas CREACIÓN Y ROTACIÓN DEL pequeñas a 52 por ciento para empresas EMPLEO MANUFACTURERO11 grandes. Las empresas tienen problemas para llenar las vacancias altamente cali- Los cambios en los niveles de empleo se ficadas. dan, ya sea a través de cambios en el tama- > Requisitos de licencia onerosos y costosos ño de las empresas existentes, o a través de e instituciones débiles. En 2004, un po- la entrada o salida de empresas del mercado. tencial emprendedor necesitaba comple- La migración de trabajos formales o de em- tar 15 procedimientos a un costo de 1.7 presas a la economía informal es otra impor- veces el ingreso per cápita promedio pa- tante fuente de relocalización laboral. Es ra iniciar un negocio (Tabla 3.1). Esto re- importante la comprensión de estos flujos presenta una mejora en comparación con laborales para un crecimiento más pro-po- 1997, cuando el país tenía la mayor can- bres por dos razones: tidad de procedimientos en el mundo y el Primera, la relocalización laboral es una costo era de 2.6 veces del PIB per cápita importante fuente de crecimiento de pro- (Djankov et al., 2000); pero aún está ductividad. El movimiento hacia una econo- muy por detrás de los países vecinos y de mía más productiva es intrínsecamente un los pobres. Los costos fijos siguen sien- proceso de prueba y error en el que las nue- do prohibitivos para las empresas más vas tecnologías desplazan a las obsoletas y pequeñas, y las persistentes barreras a la la destrucción de empleo da curso a trabajos entrada resultantes perjudican la pro- mejor pagados. Las ganancias de productivi- ductividad de la economía, la inversión y dad surgen de la mayor productividad de las el crecimiento. El gobierno ha hecho de empresas existentes, de la salida de empre- la simplificación de procedimientos una sas menos productivas, y de la reasignación prioridad nacional. El IFC ha apoyado la del empleo desde empresas menos a más simplificación en La Paz y está exten- productivas. Estudios recientes encuentran diendo su trabajo a otros municipios (Re- que el proceso de relocalización laboral con- cuadro 3.1). Pero los costos fijos aún si- tribuye entre 15 y 50 por ciento al creci- guen siendo prohibitivos para las empre- miento en la productividad agregada (BID, sas más pequeñas y es probable que con- 2003). 11 La creación y rotación de empleo fue investigada utilizando el panel de EEAM de manufactura, dado que los datos de cambio en empleo, medidos por la encuesta de hogares, fallan al revelar los actuales niveles de movilidad laboral o relocalización laboral intrasectorial. La metodología utilizada se describe en el Anexo 3.2. 60 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla 3.1 - INDICADORES DEL AMBIENTE DE INVERSIÓN DE BOLIVIA Y PAÍSES SELECCIONADOS DE ALC País Bolivia Chile Perú Colombia Ecuador Honduras Nicaragua Cantidad de Comenzar procedimientos 15 9 10 14 14 13 9 un negocio Tiempo (días) 59 27 98 43 92 62 45 Costo (% ingreso pc) 173.9 10 36.4 27.4 47.4 72.9 170.1 Índice de dificultad 61 17 44 72 44 22 22 contratacióna Contratar y Índice de dificultad despedir de despidoa 0 20 60 20 70 30 50 trabajadores Índice de rigidez de empleob 40 19 55 51 51 31 51 Costos de despido (semanas) 98 51 56 49 131 46 24 Cantidad de procedimientos 7 6 5 7 12 7 7 Registro de Tiempo (días) 92 31 31 23 21 36 65 propiedad Costo (% del valor de la propiedad) 5.1 1.4 3.2 3.6 16 8.8 6 Costo de constituir garantía (% del ingreso pc) 51 5.4 16 38.9 10.8 36.6 2 Acceso al Índice de derechos crédito legalesc 3 4 2 4 3 5 4 Índice de información crediticiad 4 6 6 4 5 3 5 Protección al Índice de inversionista exposicióne 2 6 4 2 1 0 1 Cantidad de 47 28 35 37 41 36 18 Exigibilidad procedimientos de contratos Tiempo (días) 591 305 441 363 388 545 155 Costo (% de deuda) 10.6 10.4 34.7 18.6 15.3 33.1 16.3 Tiempo (años) 1.8 5.6 3.1 3 4.3 3.7 2.2 Cerrar Costo (% de propiedad) 18 18 8 1 18 8 8 un negocio Tasa de recuperación (centavos por dólar) 32.5 19.3 31.1 54.6 18.1 21.5 38.1 Nota: a0-100, 0=menos difícil; 100=más difícil; bpromedio simple de índices de dificultad de contratación, rigidez de horarios y dificultad de despido; 0=menos rígido; 100=más rígido. c 0-10, 0=menos derechos legales; 10=más derechos legales. d 0-6, 0=menor información crediticia; 6=mayor información crediticia. e 0- 7, 0=menores requerimientos de exposición; 7= mayores requerimientos de exposición. Fuente: Banco Mundial (2004a) y Djankov et al., (2002) 61 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO Recuadro 3.1 - SIMPLIFICACIÓN DEL REGISTRO DE COMERCIO EN LA PAZ Con el apoyo de IFC y FUNDES Internacional, Bolivia está simplificando las regulaciones de nego- cios para facilitar que las PYME realicen negocios. País está simplificando las regulaciones municipales de negocios por la razón fundamental de que, con frecuencia, el municipio es el punto de partida para nuevos negocios. Las PYME interactúan más con autoridades municipales que con agencias nacionales de Estado. Las políticas de descentralización otorgarán mayor poder al nivel subnacional. Un proyecto de simplificación del registro comercial fue implementado exitosamente en el munici- pio de La Paz. Se eligió este municipio, porque el 33 por ciento del sector privado en Bolivia está ubi- cado en La Paz; tiene un alto nivel de burocracia; se incluyó la simplificación comercial en el Plan de Desarrollo Municipal; y sobre todo, existió apoyo tanto de la Secretaría General a nivel local como del Ministerio de Desarrollo Económico a nivel nacional. El éxito del proyecto en La Paz se debió a una es- trecha colaboración con autoridades municipales y negocios privados. Durante la implementación, el proyecto: (i) identificó y logró el compromiso del cliente con las reformas; (ii) diagnosticó la situación actual; (iii) diseñó el programa de simplificación; (iv) desarrolló las regulaciones y procedimientos ne- cesarios; (v) capacitó a funcionarios municipales; (vi) condujo una campaña de información al sector privado; (vii) lanzó una nueva regulación simplificada de negocios; y (viii) ajustó el sistema sobre la base de la retroalimentación de negocios y funcionarios públicos. Desafíos del proyecto Los desafíos encontrados fueron de naturaleza legal en su mayoría. Las bases legales eran tan dé- biles que la Resolución Municipal fue la única aprobada para apoyar al manual de procedimientos. En- te otros desafíos estaban temas de personal tales como alta rotación y una definición no clara de ta- reas asignadas o capacidades, la inhabilidad de cumplir con la estimación de tiempos en el diseño y di- ficultades al desarrollar un juego de herramientas municipales para la simplificación de negocios. Resultados (i) Disminución de 91 por ciento en el número de días para obtener una licencia de operación; (ii) disminución de 32 por ciento para los negocios en el costo de cumplimiento; (iii) disminución de 68 por ciento en la cantidad de pasos requeridos; (iv) creación de "una sola compra" de la licencia de fun- cionamiento; (v) 20 por ciento de incremento en la cantidad de negocios registrados; (vi) 70 por cien- to de incremento en ingresos gracias al proceso de simplificación de negocios hecho en la Municipali- dad; (vii) eliminación de requerimientos innecesarios en 50 por ciento aproximadamente; (viii) expo- sición pública de requerimientos y procedimientos; capacitación y concientización de empleados mu- nicipales; (ix) nueva base legal; (x) se redujeron las visitas de los empresarios de seis a dos; (xi) otra reducción de burocracia aplicada por la municipalidad en otros 30 procedimientos; y (xii) diseño del programa computacional para el programa de apoyo para el registro comercial y procedimientos de au- torización desarrollados por el municipio en sí (www.ci-lapaz.gov.bo). 62 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Pasos siguientes Los pasos siguientes para proporcionar un ambiente de inversión sólido en otros municipios son identificar un municipio con condiciones mínimas para intervenir, tales como actividad económica, ba- rreras burocráticas, voluntad política y capacidad institucional; lograr consenso sobre el diseño y la es- trategia de implementación; desarrollar proyectos de riesgo compartido con municipios para generar experiencias positivas; replicar los resultados en otros municipios importantes, tales como la reducción de burocracia, y, finalmente, garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos de reforma aislándolos de cambios políticos. Recuadro 3.2 - RESTRICCIONES PARA QUE LOS NEGOCIOS SE CONVIERTAN Y PERMANEZCAN FORMALES EN BOLIVIA Un estudio de campo complementario al informe FACS 2001 señaló que los costos excesivamente altos para cumplir con la mayoría de los requisitos legales para emprender y llevar adelante un nego- cio se encuentran entre las principales causas de la informalidad en Bolivia (Banco Mundial, 2001). Al- gunos de están siendo tratados por reformas en curso; pero los siguientes son barreras a la formalidad que aún quedan en Bolivia: > Altos costos de registro y expansión de negocios. A pesar de recientes progresos, los emprendedores bolivianos incurren en costos prohibitivamente altos a través de valores gubernamentales (1.7 ve- ces el ingreso per cápita) para conseguir los permisos necesarios para operar. Los requisitos de re- gistro son más elevados para la incorporación de socios. Debido a que la mayoría de los negocios requieren una escala mínima de operaciones para capitales de riesgo, esta situación obstaculiza la realización de economías de escala e impone costos fijos a la expansión de negocios. Las empresas pequeñas no pueden costear abogados experimentados para tratar con estos procedimientos. Más aún, para exportar, las empresas deben estar registradas en el Registro Único de Exportadores (RUE), el que requiere un pago inicial de US$200 y pagos mensuales de US$20. > Centralización y requerimientos onerosos. La excesiva concentración de las agencias encargadas de los registros y licencias en La Paz y los arcaicos requerimientos de documentación (por ejemplo, no- tarización) también incrementan los costos burocráticos para las micro y PYMEs. La licencia de fun- cionamiento y la patente municipal son más difíciles de obtener que el registro impositivo (NIT) para las empresas más pequeñas. Esto resalta la importancia de los actuales esfuerzos para fortale- cer la capacidad de los municipios y llevar el registro en vez de tener que hacerlo en las entidades centralizadas. > Incentivos impositivos negativos y bajos beneficios. El Régimen Simplificado (SII por sus siglas en inglés) del Servicio de Impuestos Internos no permite extender facturas sobre las compras, para que sirvan como crédito fiscal. Ésta es una desventaja mayor para un negocio pequeño que trata de ven- der sus productos a un negocio formal porque este último necesita un recibo formal para deducir sus impuestos. El costo de registro en el Régimen General para un establecimiento pequeño es 20 ve- ces mayor que para el Régimen Simplificado. Más aún, las empresas perciben pocos beneficios 63 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO cuando son formales. Las empresas más pequeñas con frecuencia tienen acceso limitado a licitacio- nes de compras del Gobierno y a actividades de subcontratación. Dado el pobre desempeño de los servicios judiciales y públicos, carecen de derechos de propiedad sobre sus activos, no tienen pro- tección legal en caso de robo o expropiación, no pueden utilizarlos como garantía para un crédito o transferirlas fácilmente. Muchos emprendedores deciden registrarse en algunas entidades y no en otras, lo que revela su voluntad de pago por algún grado de formalidad si hay beneficios netos po- sitivos. Por ejemplo, mientras que el registro impositivo de empresas pequeñas disminuyó en tér- minos absolutos y relativos entre 1988 y 1997, el cumplimiento del registro municipal se ha man- tenido alto. > Altos costos de regulación laboral. Los beneficios laborales de ley implican un 42 por ciento de in- cremento en los costos laborales (8 por ciento de las ventas anuales para una empresa pequeña), los que son de completa responsabilidad de las empresas. Los costos que representan cumplir con las regulaciones laborales son mucho más altos que los costos recurrentes que representan cumplir con licencias municipales o registro impositivo. En tanto los trabajadores no estén dispuestos a aceptar salarios nominales más bajos para pagar indirectamente por estos beneficios, las regula- ciones laborales actuales también desincentivan a las empresas para convertirse a la formalidad. Segunda, la relocalización laboral exce- tos de inicio y ajuste para las empresas e in- siva puede ser ineficiente si, por ejemplo, ducen a muchas a la informalidad; así, pue- las empresas informales o PYME destruyeran den resultar en relocalización laboral inefi- trabajos si mercados financieros subdesa- ciente y alta mortalidad de empresas. rrollados les impiden ajustarse a shocks ne- En general, la manufactura añadió pocos gativos. Las excesivas cargas burocráticas y trabajos en la segunda mitad de los noventa leyes laborales rígidas incrementan los cos- (Gráfico 3.5). Los trabajos remunerados fue- Gráfico 3.5 - FLUJOS BRUTOS DE EMPLEO EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA, 1996-1999 (% empleos) 25% Total del trabajo remunerado Trabajo no calificado 20% sojabart 15% 10% Creación bruta Destrucción bruta ed 5% Creación neta % 0% -5% -10% 79-69 89-79 99-89 96-99 79-69 89-79 99-89 99-69 Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de la encuesta EEAM. 64 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA ron creados a una tasa de 20 por ciento, pe- como la migración de trabajadores y/o em- ro la rotación de trabajos existentes fue de presas al sector informal. Los empleados 18 por ciento, así que hubo solamente 2.2 permanentes tienden a tener más estabili- por ciento de adiciones netas. La creación y dad y representan mayores costos laborales rotación de empleo fue bastante volátil: las para los empleadores, mientras que la ayuda tasas de destrucción bruta fluctuaron entre temporal y familiar puede ser sustituida de 10 y 18 por ciento, mientras que las tasas de forma más barata. creación bruta oscilaron entre 10 y 20 por Esto es consistente con el hallazgo de ciento. No hay evidencia de un sesgo en que ambas, la creación y destrucción de em- contra de la mano de obra no calificada en la pleos, es mayor en empresas más pequeñas relocalización laboral. (Gráfico 3.7). Esto podría reflejar el flujo la- Cerca de cuatro de cada 10 trabajos fue- boral desde las PYME al sector informal. Sin ron relocalizados entre trabajadores de la embargo, la evidencia de otros países mues- manufactura en el período, una tasa alta tra claramente que la relocalización laboral comparada con la de otros países en desa- entre empresas medianas y grandes típica- rrollo. El Gráfico 3.6 compara los flujos bru- mente refleja cambios en las planillas de pa- tos de empleo entre países seleccionados. A go mientras que en empresas más pequeñas pesar de que los períodos de referencia son esto ocurre principalmente a través de la sa- distintos, ofrece niveles de comparación lida y entrada de empresas. El alto nivel de útiles, e ilustra el alto nivel de relocaliza- deterioro de empresas pequeñas en el panel ción laboral en Bolivia de acuerdo a están- de EEAM es consistente con esto. Desafortu- dares internacionales. nadamente, no podemos confirmar directa- Estos niveles de relocalización probable- mente esta hipótesis debido a que no es po- mente reflejen la utilización de empleo tem- sible determinar si las empresas que están poral y trabajo familiar no remunerado, así incluidas en la muestra también salen del Gráfico 3.6 - BOLIVIA TIENE TASAS MÁS ALTAS DE CREACIÓN DE EMPLEO, DESTRUCCIÓN Y REASIGNACIÓN SEGÚN ESTÁNDARES INTERNACIONALES 45% 40% Creación nóiccurtseD-nóicaerC 35% Destrucción 30% Reasignación 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1991-3891ádanaC 9891-7791 aib moloC 2991-0891 elihC 8891-3791 sodinU sodatsE 2991-4891 aicnarF 2991-4891 ailatI 1991-5891 odinU onieR 9991-6991 aiviloB Fuente: Sobre la base de Camhi, Micco y Engel (1997). 65 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO Gráfico 3.7 - LA CREACIÓN Y DESTRUCCIÓN DE EMPLEO EN LA INDUSTRIA MANUFACTURERA EN BOLIVIA ES MAYOR EN EMPRESAS PEQUEÑAS, 1996-1999 (% Empleos) 50% 20% 60% 14% 12% 15% 50% 40% 10% 8% nóicangisaeR 10% 40% 30% aten 6% aten 5% 30% 4% 20% 2% 0% nóicaerC nóicangisaeR20% nóicaerC 0% 10% -2% -5% 10% -4% 0% -6% 0% -10% < 15 emp. 15 - 49 50 & + otne sortO latoT m Creación Destrucción Creación neta milA y ocabat sadibeB selitxeT areda oelórteP selareni M Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de la encuesta EEAM. mercado. Los únicos sectores que añadieron PRODUCTIVIDAD Y nuevos trabajos fueron: alimentos, refina- EFICIENCIA TÉCNICA ción de petróleo y minería. Los resultados expuestos más atrás su- El empleo está vinculado con el desempe- gieren que un ineficiente y alto nivel de re- ño económico de las empresas. La tasa de localización laboral está detrás de la aletar- utilización y la mezcla de insumos dependen gada creación neta de empleo en Bolivia. La de su costo y contribución a la generación de combinación de un pobre ambiente de in- producto. Lo último es capturado por la elas- versión, altos niveles de informalidad y mer- ticidad producto-trabajo: el incremento por- cados de crédito restringidos significa que: centual de producto con relación a un incre- i) muchas empresas se ajustan a shocks ne- mento porcentual de insumos laborales. El gativos a través de una significativa rota- estudio de respaldo de Landa y Jiménez ción de trabajo; ii) probablemente exista (2004c) estimó las elasticidades del produc- una ineficiente y alta tasa de mortalidad de to con respecto al capital, mano de obra ca- empresas que impacta negativamente en el lificada y no calificada en el sector manufac- crecimiento de la productividad, debido a turero boliviano utilizando los datos del pa- que a las PYME que operan en el sector infor- nel de manufactura para 1995 a 1999. Sus re- mal se les impide alcanzar economías de es- sultados pueden ser utilizados para medir: i) cala, aprendizaje y adoptar nuevas tecnolo- si la existencia de tecnologías o los indica- gías y procesos productivos; y iii) los traba- dores económicos fundamentales favorecen jadores bolivianos de la manufactura en- el uso de la mano de obra no calificada; ii) en frentan un mercado laboral volátil, con limi- cuáles subsectores existe mayor probabili- tada garantía de facilitar eficientemente el dad de generar crecimiento intensivo en ma- encuentro de sus capacidades con trabajos no de obra; iii) la eficiencia (o productividad disponibles. total) con la que operan las empresas. 66 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Sus resultados se presentan en el Anexo Los resultados también señalan los bajos 3.3, y pueden resumirse según lo siguiente: niveles de eficiencia en las empresas manu- > En promedio, la expansión de capital ge- factureras. Muchas empresas producen me- nera incrementos en el producto mayores nos de lo que se esperaría dados sus insumos que los de la mano de obra. Esto refleja la y utilización de capacidad, antigüedad, ubi- escasez relativa y el alto costo del capi- cación y sector. La ineficiencia parece estar tal en Bolivia. omnipresente entre las empresas, a pesar de > El crecimiento de los sectores manufac- que las bebidas y tabaco y petróleo son rela- tureros intensivos en mano de obra ten- tivamente más eficientes. dería a favorecer la creación de trabajos Todos los resultados sugieren que la in- no calificados. novación es reprimida en la manufactura bo- > El crecimiento favorecería el uso de ma- liviana. Las combinaciones en el uso de ma- no de obra no calificada en los sectores no de obra calificada y no calificada son sin- de bebidas y textiles y favorecería al ca- tomáticas de procesos productivos que no pital en minería y producción de madera. utilizan intensivamente las tecnologías de > Existe una sugerente evidencia de un al- información o prácticas gerenciales moder- to grado de sustitución, entre capital y nas. Las empresas no logran alcanzar sufi- mano de obra no calificada, moderada cientes progresos en productividad en la sustitución entre tipos de trabajo y poca medida en que maduran, reflejan débiles in- complementariedad entre mano de obra centivos a la innovación, un alto costo am- calificada y capital.12 biental, ventas y mercados de crédito limi- > Existe un significativo espacio para ex- tados y barreras a la entrada. pandir el producto de la manufactura me- La alta variabilidad en el desempeño de diante un uso más intensivo de la capa- las empresas obstaculiza la habilidad de la cidad instalada de las empresas. política industrial dirigida (como crédito > Las empresas de las tierras bajas, de los subsidiado o exenciones tributarias) de pro- sectores de petróleo, productos de ma- mover la expansión de negocios y el empleo. dera y/u otras industrias muestran los El sector manufacturero se compone de mu- más altos niveles de productividad. chas empresas eficientes e ineficientes, lo > Hubo significativos progresos en produc- cual hace difícil predecir los impactos fina- tividad en este período. les de las políticas sobre cualquier empresa Nótese que estos resultados se refieren a o subsector. Probablemente existan retor- la relación entre los cambios marginales en- nos más altos a políticas que mejoren el am- tre producto y utilización de insumo en la biente general de inversión, incluyendo la manufactura. La cantidad de trabajos que atención de cuellos de botella de infraes- serían creados en la economía depende de la tructura y barreras a la entrada y salida del razón de capital/trabajo en cada subsector y mercado, profundización de mercados fi- de efectos indirectos del empleo en otros nancieros y apoyo a la investigación e inno- sectores de la economía. vación. 12 La debida medición del grado de complementariedad entre insumos debería basarse en elasticidades cruzadas de uso de insumos, las que no fueron estimadas por Landa y Jiménez (2004c). 67 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO LA DEMANDA LABORAL ciones internacionales (medio año), pero en línea con las de América Latina (1 año en El estudio de Landa y Jiménez (2004c) Brasil, 1.2 años en Chile, 0.4 años en Colom- mide la respuesta del empleo en la manufac- bia, 0.8 años en México, 1.3 años en Perú, tura ante condiciones económicas cambian- 1.5 años en Uruguay). Esto sugiere que se tes considerando los costos laborales direc- requiere un período de tiempo relativamen- tos (salarios reales) a través de la estima- te largo antes de que las fluctuaciones en la ción de ecuaciones de demanda para mano demanda laboral se ajusten a cambios en las de obra no calificada. Los principales hallaz- condiciones económicas. gos se analizan más abajo. El Anexo 3.4 pre- La demanda laboral está dominada por senta la metodología y los resultados en ma- un componente inercial del empleo. Las yor detalle. empresas se basan exclusivamente en de- Las empresas y los trabajadores enfren- cisiones pasadas de empleo para ajustar tan una relación inversa de largo plazo en- sus nóminas (no en cambios pasados de tre salarios más altos e incremento del em- salarios y producto). Esto es consistente pleo no calificado relativamente alta. La con la capacidad ociosa, en cuyo caso los elasticidad de largo plazo de la demanda empleadores pueden utilizar la fuerza la- laboral con respecto al salario para la mano boral existente más (menos) intensamente de obra no calificada es de ­0.64, lo que cuando enfrentan mayor demanda de pro- significa que por cada 10 por ciento de in- ducto (salarios). cremento en los salarios reales, la demanda La respuesta de largo plazo del empleo laboral disminuye en 6.4 por ciento (man- ante cambios en el producto parece baja, a teniendo constante el producto). Ésta es pesar de que no es inconsistente con econo- dos veces mayor que las estimaciones del mías de escala constantes. La elasticidad promedio internacional de ­0.3 (Hamer- empleo-producto de largo plazo es de 0.47, mesh, 2003) y que las estimaciones en el implicando que un incremento de 10 por extremo alto para otros países de ALC, por ciento en el producto manufacturero de lar- ejemplo, Brasil (­0.4), Chile (­0.37), Co- go plazo resulta en un incremento de 4.7 por lombia (­0.49), México (­0.2), Perú ciento del empleo no calificado. (­0.2), y Uruguay (­0.69). Más aún, a pe- Estos resultados sugieren que el empleo sar de que la elasticidad estimada no con- de la manufactura boliviana es bastante fle- sidera costos laborales indirectos (por xible frente a cambios en salarios (y muy ejemplo, beneficios de ley) la evidencia de probablemente también en costos extra-sa- otros países muestra que la elasticidad de lariales), pero se ajusta lentamente en res- estos componentes del costo laboral puede puesta a shocks. Esto, en cambio, implica ser tan alta como las propias elasticidades que las políticas que reducen el costo labo- de salario y empleo (Saavedra y Torero, ral incrementando la productividad laboral o 2000; Mondino y Montoya, 2000). reduciendo los costos extra-salariales serían El empleo tiende a ajustarse lentamente muy efectivas incrementando los niveles de en respuesta a shocks de costo o producto. empleo. Más aún, es probable que la lenta La velocidad estimada (vida media) de ajus- velocidad de ajuste del empleo frente a te de la demanda laboral es de 1.3 años que, shocks esté relacionada con varios factores nuevamente, está por encima de las estima- que afectan los costos de ajuste de las em- 68 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA presas (mercados financieros subdesarrolla- La baja utilización de capacidad y la dis- dos, regulaciones de despido/contratación, tribución del tamaño de la empresa son de cuellos de botella de abastecimiento), la particular interés en Bolivia. El uso de capa- volatilidad macroeconómica (depreciación cidad promedio para la empresa manufactu- del tipo de cambio real, shocks externos) y rera fue solamente de 56 horas por semana el grado de competencia (barreras de entra- aproximadamente en 1999, lo que es consis- da/salida). tente con 1.5 turnos de operación, muy por debajo de otros países en desarrollo (Banco RESTRICCIONES MICRO A LA Mundial, 2001).13 Las empresas más peque- UTILIZACIÓN DE CAPACIDAD ñas y que no exportan tuvieron la utilización Y TAMAÑO DE EMPRESA de capacidad más baja. Las empresas men- cionaron la ausencia de demanda como la La utilización de mano de obra puede to- causa predominante, seguida por manteni- mar la forma de un uso más intensivo del miento. La mayoría de las empresas manu- grupo existente de trabajadores o de nuevas factureras en Bolivia se mantienen peque- contrataciones. Éstas se relacionan con una ñas: casi la mitad de las empresas de la utilización más fuerte de la capacidad ocio- muestra son pequeñas (4-15 trabajadores); sa y con la expansión de las empresas. La solamente 15 por ciento son relativamente utilización de capacidad (UC) es una medida grandes (más de 100 trabajadores). El pro- de corto plazo de la intensidad del uso de medio de trabajadores por empresa es de 18. mano de obra. Niveles bajos de UC son sín- En un estudio complementario, Muñoz, tomas de ineficiencias de producción, que Palma y Arias (2004) utilizan los datos de pueden ser consecuencia de deterioro eco- FACS para analizar cómo factores del am- nómico, crédito estrecho, tecnología obso- biente de inversión afectan a la distribución leta y/o inversiones de capital que están del tamaño de empresa y a la utilización de muy por encima del tamaño óptimo de plan- la capacidad en Bolivia. Ellos tratan tres te- ta (por ejemplo, debido a arduos requeri- mas principales: (i) principales restriccio- mientos de garantía). Mientras tanto, la nes para el crecimiento de las empresas ma- cantidad de trabajadores puede ser utilizada nufactureras; (ii) principales cuellos de bo- para seguir la pista de la expansión de las tella que afectan la utilización de capaci- empresas según tantas empresas se hagan dad; y (iii) tipos de cambios de política que cargo de nóminas más grandes en el largo pueden mejorar potencialmente la utiliza- plazo. De hecho, en los ochenta, dos tercios ción y tamaño de empresa. Los principales del crecimiento en las industrias del mundo hallazgos se resaltan más abajo. El Anexo desarrollado provienen del crecimiento en el 3.5 describe la metodología y los resultados tamaño de las empresas existentes más que de la regresión. de nuevas entradas (Rajan y Zingales, Los resultados muestran que las tasas 1998). de utilización de capacidad son más altas, 13 Alternativamente, las empresas informaron que estaban utilizando 57 por ciento de su capacidad instalada (comparado con 61 por ciento en 1998). Con esta medida alternativa de UC, en su mayoría se obtuvieron, cualitativamente, mejores resultados. 69 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO en promedio, entre empresas que son más tuvo el doble de utilización de capacidad jóvenes, intensivas en capital, que pagan que la mayoría de los otros sectores. salarios más bajos, que usan insumos de > La alta garantía para obtener crédito mayor calidad y de los sectores de alimen- constituye un obstáculo mayor para in- tos y tabaco. La utilización de capacidad crementar la utilización de capacidad. está limitada por restricciones de crédito y > Los incumplimientos de deuda muestran financieras, y por los requerimientos gu- una significativa correlación negativa bernamentales que afectan los procesos con la utilización de capacidad; ello su- productivos (a pesar de que es relevante giere que el incumplimiento de deuda para el 10 por ciento de las empresas sola- puede convertirse en una restricción du- mente). La membresía en una asociación radera para acceder al crédito. comercial (gremio) tiene un efecto positi- > Las empresas mencionaron que obtienen vo y significante en la utilización de capa- varios beneficios al estar en un gremio: cidad. Los representantes de mercado de acceso al crédito, insumos clave e infor- ventas tienen un efecto positivo en la UC; mación técnica; ayuda con la resolución pero no son estadísticamente significan- de disputas; información de mercados tes, lo que refleja la omnipresencia de las domésticos y extranjeros; y acredita- restricciones de demanda para las empre- ción. sas bolivianas. Los siguientes efectos son A pesar de que no hay una prescripción dignos de enfatizar: sobre un claro corte relacionado con el ta- > Los efectos de la antigüedad y de la in- maño óptimo que debería tener una empre- tensidad del capital sugieren que las em- sa, los resultados indican que el crecimien- presas con tecnologías más modernas to de las empresas bolivianas está restringi- tienen mayor utilización de capacidad. do por un débil ambiente de negocios.14 Las Es probable que empresas con un proce- empresas más grandes son más antiguas; so productivo intensivo en capital apro- tienen acceso a mercados más grandes, in- vechen economías de escala y mejor efi- cluyendo mercados externos; son menos in- ciencia administrativa y enfrenten ma- tensivas en capital; y están en los sectores yores costos de dejar el stock de capital de petróleo, alimentos y tabaco. La dificul- ocioso. tad de contratar trabajadores calificados y > Las empresas que usan insumos más cos- la incapacidad de establecer contratos con tosos tienen una mayor utilización de proveedores también tiende a reducir los ta- capacidad. Esto es consistente con los maños de las empresas. Éstas señalan los si- informes de la empresa sobre la calidad guientes puntos: de insumos como un factor importante > El efecto de la antigüedad de una empre- que afecta su desempeño. sa destaca la importancia del proceso de . Los productos de textiles y madera tuvie- aprendizaje y adaptación que permite ron menor utilización de capacidad, que las empresas exploten economías de mientras que la producción de petróleo escala al pasar el tiempo. 14 Los efectos de las variables financieras sobre el tamaño de empresa no fueron contundentes debido a la causalidad revertida entre el tamaño y las restricciones de crédito (por ejemplo, las empresas pequeñas son clientes más riesgosos y en consecuencia, enfrentan un financiamiento más costoso y limitado). 70 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA > Mercados más grandes van de la mano ciación comercial impacta positivamente la con la capacidad de crecimiento de las UC solamente para empresas con tasas de UC empresas. En particular, la orientación a con desempeño superior. Así, las políticas la exportación está correlacionada con para mejorar las restricciones instituciona- un tamaño de empresa más grande. Esto les y crediticias son de primer orden para es consistente con dos hipótesis causa- empresas que rinden por debajo de lo espe- les: que las empresas más grandes tien- rado con relación a aquellas relacionadas dan a obtener acceso a mercados exter- con las características de la empresa y sus nos y/o que la exportación facilite el cre- costos operacionales. cimiento de la empresa. Los modelos son utilizados para correr > La ausencia de mano de obra calificada simulaciones de política, con algunos resul- evita que la empresa alcance mayores es- tados notorios: calas de operación a través de la adop- > Una expansión del tamaño del mercado ción de nuevas tecnologías y prácticas incrementa el tamaño de empresa, con un gerenciales. La existencia de contratos efecto más pronunciado en empresas re- entre la empresa y sus proveedores ayu- lativamente más grandes. Esto significa da a reducir costos de transacción de ne- que según crezca la economía, las empre- gocios en expansión. sas que ya eran relativamente grandes, > Los sectores de petróleo, químicos y vi- crecerán mucho más que las pequeñas. drio/cerámica, y alimentos y tabaco con- > Las intervenciones de política para in- tienen a las empresas más grandes de centivar un mayor uso y exigibilidad de Bolivia, lo que sugiere que condiciones contratos entre empresas puede contri- particulares en estos sectores han per- buir al crecimiento de todas las empre- mitido que las empresas exploten econo- sas. Las simulaciones indicaron que un mías de escala. mejor uso y exigibilidad de contratos po- Los resultados subrayan que factores mi- dría generar un incremento de entre 20 y cro conectan a las empresas de manera dis- 50 por ciento en la cantidad promedio de tinta dependiendo de la escala de su opera- trabajadores por empresa. ción. Para empresas que operan en escalas > Un acceso creciente a mercados interna- comparativamente más bajas, las restriccio- cionales también podría tener un mayor nes regulatorias son más vinculantes. Las impacto en el tamaño de empresa, espe- restricciones regulatorias como registro y li- cialmente en las empresas pequeñas. Por cencia de funcionamiento, alta garantía, y ejemplo, triplicar la proporción de ex- cuellos de botella de mano de obra califica- portadores (de 17 a 55 por ciento) podría da son las más vinculantes para empresas doblar la cantidad de trabajadores en que están operando en escalas (UC o tama- empresas relativamente pequeñas. ño) más bajas de lo esperado por sus carac- terísticas (los que rinden por debajo de lo INTERVENCIONES DE POLÍTICA esperado). Los costos de insumos y restric- PARA INCREMENTAR LA DEMANDA ciones al crédito son comunes a la mayoría LABORAL de las empresas que operan por encima de las escalas esperadas (las que rinden por en- Los resultados enfatizan que una política cima de lo esperado). Pertenecer a una aso- pública integrada para mejorar los mercados 71 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO laborales no puede ser limitada a políticas El crecimiento de la productividad re- tradicionales del mercado laboral (véase el si- quiere un ambiente en el que los recursos guiente Capítulo), y debería incluir interven- (capital, trabajo) se puedan mover a su rit- ciones que mejoren el ambiente de inversión mo más eficiente y en el que las empresas en el que operan las empresas. Como agentes puedan encontrar formas de operar más efi- de la creación de empleo, las empresas son cientemente. Esto se basa en la creación de jugadores fundamentales para un adecuado nuevas empresas y en la reestructuración funcionamiento del mercado laboral. (expansión, salida) e innovación de las em- El informe "Bolivia: restricciones microe- presas existentes. Esto requiere enfocarse conómicas y mayores oportunidades para en mejoras sostenidas, en regulaciones del mayor crecimiento" del BM provee amplias ambiente de negocios así como en políticas recomendaciones para mejorar el ambiente específicas para promover innovación y pro- de inversión. Éstas incluyen acciones para porcionar más incentivos para que las em- reducir la burocracia; mejorar los derechos presas pequeñas participen en el sector de de propiedad y del acreedor, exigibilidad de instituciones formales. contratos, registro de propiedad, y ley de garantías; introducir mecanismos para in- Acelerar la reforma de regulaciones crementar el acceso a financiamiento pru- de negocios. Es crítico acelerar y expandir dente para PYME; y mejorar los servicios ju- la modernización de las regulaciones de ne- diciales y públicos, logística comercial y ca- gocios en curso, particularmente aquellas denas de abastecimiento. Estas recomenda- relacionadas con la burocracia y los costos ciones también incrementarían la demanda que implica iniciar y concluir un negocio.15 laboral y en consecuencia, reducirían el ni- El Gobierno ha avanzado en esta dirección. vel de pobreza y mejorarían la vida de los Las iniciativas apoyadas por el IFC han con- bolivianos pobres. tribuido a simplificar el registro comercial Acá nos centramos en opciones de políti- en La Paz y en otros municipios. Asimismo, ca seleccionadas que pueden mejorar la pro- se está avanzando con el apoyo del Banco a ductividad de la economía boliviana, parti- la Regulación y al Programa de Reestructu- cularmente la de las empresas más peque- ración de Empresas del Gobierno, apren- ñas. La esencia del desarrollo está en obte- diendo de experiencias de reformas inter- ner más producto de los recursos del país. nacionales como las de Colombia y Perú. En Esto es particularmente importante para el corto plazo, las siguientes acciones son que Bolivia supere su inercia de bajo creci- prioritarias: miento y forje lazos más cercanos entre sec- > Reducir por lo menos a la mitad el costo tores basados en recursos naturales y la pro- de registro (al 85 por ciento del PIB per ducción y empleo en sectores no transables. cápita) y la expansión de negocios para Ellas fortalecerían la integración boliviana a micro y PYMEs, particularmente el costo mercados mundiales y nuevas oportunida- de incorporación de socios, registro en el des de inversión. Régimen General Impositivo y licencias 15 Ésta es una de las principales acciones para acelerar el desarrollo económico en países en desarrollo destacado recientemente por un panel de laureados con el Nobel. Véase Copenhagen Consensus (2004), www.copenhagenconsensus.com. 72 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA de exportación, bajando aún más los va- > En el largo plazo, se requiere una conso- lores gubernamentales, eliminando re- lidación gradual de un sistema nacional querimientos innecesarios (notariza- de innovación en la medida en que el pa- ción), y delineando el registro y la licen- ís agote la innovación de primer orden y cia en línea en una sola oficina de las las ganancias de aprendizaje. El apoyo municipalidades del gobierno. Las refor- de donantes puede contribuir a desarro- mas colombiana y peruana ofrecen valio- llar opciones específicas de política en sas lecciones. una estrategia nacional de innovación a > Optimizar las regulaciones laborales en lí- partir de lecciones de experiencias rele- nea con los estándares internacionales, vantes en la región (por ejemplo, Brasil, que actualmente son una limitación a la México y América Central) y el sudeste capacidad de las empresas de expandirse asiático. y contraerse junto con los ciclos econó- micos y su propia competitividad, y da- Implementar políticas para incremen- ñan así, en el largo plazo, los niveles de tar los beneficios de la formalidad para empleo y salarios. empresas más pequeñas. Además de mejo- ras generales en las regulaciones de nego- Promover incrementos en la eficiencia cios y en el ambiente de inversión, las em- de las empresas apoyando la innovación. presas más pequeñas deberían beneficiarse El crecimiento de la productividad debería de intervenciones complementarias que les ser la piedra angular de las políticas para el permitan alcanzar economías de escala y sector productivo. Esto significa tomar total ganancias de productividad. Éstas podrían ventaja de tecnologías de información, incluir: prácticas modernas de gerencia, nuevos pro- > Establecer un piloto de iniciativas que cesos de producción y control de calidad, así provean los incentivos para que las em- como tecnología rural de pequeña escala y presas pequeñas se transformen en for- variedades de cosechas piloto. Concentrarse males, alentando a las pequeñas empre- en la innovación mejoraría ampliamente los sas y productores a licitar contratos gu- dividendos del apoyo gubernamental a las bernamentales (el Decreto Presidencial empresas y a productores rurales a través de No. 27328 "Compro Boliviano" establece "pactos productivos" del Diálogo Nacional la base legal); extender créditos parcia- insertos en las "Estrategias Productivas In- les de impuestos al valor agregado para tegrales" municipales. empresas elegibles; y ofrecer servicios de > Las acciones de corto y mediano plazo desarrollo de negocios (acceso a merca- pueden incluir incentivos para la adop- do de crédito, servicios judiciales, prác- ción de tecnología, centros piloto de ser- ticas administrativas y contables) con vicios de tecnología para PYMEs y redes especial énfasis en apoyar a las iniciati- de innovación (vinculando al sector pro- vas de innovación y producción para la ductivo, universidades nacionales e in- exportación. El país podría tratar de ternacionales y centros de investiga- aprovechar los recursos de la Cuenta del ción en actividades de I&D), y fortale- Milenio y aprender de los éxitos del Pro- cer gradualmente el sistema nacional de grama de Pequeñas Empresas de los capacitación. EE.UU. y otros como Italia y Chile. Estos 73 RESTRICCIONES PARA LA CREACIÓN DE EMPLEO incentivos deberían ser sincronizados formando las políticas gubernamentales gradualmente en la medida en que las u otras intervenciones para superar li- empresas crezcan en tamaño y sean arti- mitaciones en el acceso al crédito, tec- culadas, por ejemplo, requiriendo el nología, insumos, certificación de cali- cumplimiento de regulaciones impositi- dad, acreditación, resolución de dispu- vas y laborales mínimas para obtener los tas o compra de planes de beneficios de derechos de licitación y para acceder a salud. programas de desarrollo de negocios. Fortalecer institucionalmente (personal, > Facilitar que las pequeñas empresas y capacitación, asistencia técnica) a la Supe- productores alcancen economías de es- rintendencia de Empresas y coordinar con las cala, por ejemplo, mediante el comercio agencias públicas relevantes de modo que o asociaciones profesionales en produc- puedan asumir su papel crecientemente más ción y/o contratación de servicios, re- complejo.16 16 Un reciente taller para aprender de la experiencia de reforma actual de Colombia en reestructuración corporativa debería ayudar a identificar prioridades y necesidades de creación de capacidades. 4. Limitaciones a la acumulación del capital humano. La oferta laboral pesar de estar mejorando, el sistema de educación pública A ofrece educación de baja calidad. Más aún, las familias po- bres enfrentan decisiones difíciles y no pueden permitirse mantener a sus hijos en la escuela, necesitando en su lugar, su apoyo a la familia, ya sea en actividades que generen ingresos o en quehaceres domésticos y agrícolas. Los retornos a la educación son bajos --seis de diez trabajadores que se gradúan de la escuela secundaria están en riesgo de pobreza. Solo una educación postse- cundaria ofrece una mejora significativa de ingresos en áreas rura- les. Mientras los trabajadores del sector informal tienden a tener una productividad más baja, puede que los autoempleados no ten- gan opciones alternativas para trabajar. En comparación con los trabajadores asalariados del sector formal, los del sector informal enfrentan una desventaja de ingresos, lo que podría mejorarse si la participación formal aumentara. La migración es para muchos po- bres un medio útil para mejorar sus ingresos. Sin embargo, la mi- gración ha sido relativamente baja, limitando su ámbito para redu- cir la pobreza del área rural. Para mejorar la capacidad del mercado laboral se requieren accio- nes de política para: (i) fortalecer el sistema educativo, particular- mente para los pobres en áreas rurales; y (ii) mejorar la equidad del mercado laboral. 76 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Para los pobres, el trabajo es la mayor ción se ha mantenido relativamente baja, li- fuente de sus ingresos. Así, el mercado labo- mitando su ámbito a reducir la pobreza en el ral y las instituciones que lo gobiernan pue- área rural. den jugar un rol central en la reducción de la En el Capítulo se identifican intervencio- pobreza y la desigualdad. Los resultados del nes para mejorar los mercados laborales e Capítulo 2 apuntan hacia disparidades en el integrar mejor a los trabajadores informales desempeño del mercado laboral. En este Ca- y migrantes en la corriente económica. La pítulo, se examina las características del creación de empleo de mejor calidad requie- mercado laboral en Bolivia, la oferta laboral, re hacer más competitiva a la formalidad; el empleo y earnings outcomes. Caracteriza debe contemplar regulaciones que equili- los perfiles de los trabajadores que ingresan bren mejor las condiciones para el creci- al mercado laboral; la aceptación de traba- miento de la productividad y la protección jos en los sectores en crecimiento, y el retra- de los trabajadores frente a la pérdida de sus so ante la desaceleración de la economía. trabajos así como la protección de sus dere- Una comparación de los indicadores labora- chos básicos. De igual manera, se requieren les y de las regulaciones del trabajo de Boli- inversiones que generen ingresos para las via con otros países concluye que las regula- regiones rezagadas y acciones para suavizar ciones son excesivamente restrictivas y jue- los costos de la migración interna, de mane- gan en contra de mayores ingresos y del em- ra que los pobres tengan mayores posibili- pleo, tanto para los trabajadores como para dad de beneficiarse de las ubicaciones y es- los empleadores. fuerzos productivos con mejores perspecti- Este capítulo tiene un particular enfoque vas económicas. en el empleo informal y en la migración in- terna, dado el rol central de ambos en el EMPLEO E INGRESOS: equilibrio del exceso de mano de obra. Fre- TENDENCIAS Y DESIGUALDADES cuentemente, el sector informal es visto co- mo un remanso para los trabajadores menos Esta sección proporciona una fotografía aventajados, a los que les están denegados de los resultados del mercado laboral de Bo- trabajos de mayor nivel en el sector formal, livia y examina las tendencias recientes en principalmente debido a rígidas regulacio- la oferta de mano de obra, empleo e ingre- nes laborales. Sin embargo, como se señala sos. Identifica el perfil de los trabajadores en este Capítulo, la segmentación del mer- que se beneficiaron durante el boom del pe- cado laboral es una fuente de segundo orden ríodo 1993-1997 y de los más afectados con para los bajos ingresos con relación a la ba- la reciente desaceleración. Los mercados la- ja productividad laboral generalizada; asi- borales de Bolivia comparten muchas carac- mismo, se destaca las diferencias entre ti- terísticas con otros países pobres de la re- pos de empleo informal. Más aún, durante gión, pero Bolivia se destaca por sus bajas los noventa, a los migrantes rurales-urbanos tasas totales de participación de la fuerza les fue mejor de lo que hubieran esperado si laboral, alto empleo informal, bajos retor- hubieran permanecido en las áreas rurales, nos a la educación (particularmente secun- particularmente a aquellos con trabajos cu- daria), y grandes desigualdades en los resul- yos salarios eran relativamente bajos debido tados del mercado laboral. Luego de las me- a sus capacidades. Sin embargo, la migra- joras de los noventa, el empleo y las desi- 77 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO gualdades de ingreso se ampliaron durante des principales, y muestra una aparente dis- la desaceleración económica. minución reciente en las áreas rurales. Las tasas de participación permanecen mucho Participación de la fuerza laboral, más bajas en las áreas urbanas (alrededor desempleo y empleo informal del 60 por ciento, 2.3 millones de trabajado- Bolivia tiene una de las más altas tasas res) que en las áreas rurales (76 por ciento, de participación de la mujer en la fuerza la- 1.7 millones de trabajadores), especialmen- boral de la región (más del 55 por ciento), te entre hombres. pero una de las más bajas entre hombres Luego de permanecer estable en la mayo- (por debajo del 80 por ciento), lo que resul- ría de los noventa, el desempleo urbano ta en una de las brechas más bajas de géne- abierto subió casi 3 puntos porcentuales con ro (Gráfico 4.1). La participación total de la la desaceleración económica (véase Capítulo fuerza laboral se ha mantenido cerca del 65 1), estableciendo la cifra de bolivianos sin por ciento desde mediados de los noventa, trabajo en 222.000 en 2002.17 La duración aumentando muy poco durante el período del desempleo y del subempleo involuntario 1997-2002 solamente (Gráfico 4.2). La can- está por encima del promedio regional (BID, tidad de bolivianos en el mercado laboral 2003) y han aumentado desde 1999. La tasa subió de 3.6 millones a 4 millones. La parti- total de desempleo en 2002 fue similar entre cipación aumentó en las áreas urbanas, es- pobres y no pobres (más de 5.5 por ciento). pecialmente entre las mujeres en las ciuda- Los pobres representan el 61 por ciento de Gráfico 4.1 - INDICADORES DEL MERCADO LABORAL EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA Tasas de participación de la fuerza laboral en ALC, 2000* Hombres Mujeres Uruguay Perú Ecuador Bolivia Brasil Colombia Argentina Paraguay Rep. El Salvador Honduras Guatemala Venezuela Nicaragua Chile México Panamá Costa Rica 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 17 Se debe notar que estas cifras no consideran al gran número de bolivianos que están trabajando únicamente unas pocas horas a la semana o que son trabajadores desanimados. 78 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Porción del empleo informal urbano, 2000 Hombres Mujeres Brasil Colombia Chile El Salvador Bolivia Venezuela Principios de los 90 Honduras Fines de los 90 Costa Rica Panamá Nicaragua México Perú Uruguay 25 20 15 10 5 0 5 10 15 20 25 30 Retornos marginales a la educación, áreas urbanas '90** Guatemala Paraguay Bolivia Nicaragua Ecuador Perú Rep. Dominicana Honduras Auto-empleo Argentina Pequeñas empresas Chile Uruguay El Salvador Costa Rica México Panamá Brasil 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100 Brecha salarial por género en áreas urbanas, 2000 Honduras Brasil Guatemala Bolivia Rep. Domonicana Paraguay Ecuador Panamá Nicaragua Chile El Salvador Uruguay Costa Rica Venezuela Argentina Perú México Colombia 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Nota: *Datos nacionales excepto para Argentina, Bolivia, México y Uruguay. **Porcentaje de retorno anual suponiendo grado de complejidad. Fuente: Basado en BID (2003). 79 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO los desempleados. Esto refleja el hecho de ciento de los trabajadores urbanos entre 15- que ellos no pueden permitirse estar sin tra- 24 años de edad estaban desempleados, bajar. Los trabajadores urbanos con educa- comparados con el 7 por ciento entre los tra- ción primaria, particularmente los jóvenes y bajadores de la primera edad. El elevado de- mujeres, fueron más afectados por el aumen- sempleo entre las mujeres, jóvenes y trabaja- to del desempleo (4-6 puntos porcentuales dores con menor educación enfatiza la im- de incremento) que aquellos con educación portancia de redes de seguridad más fuertes, secundaria y universitaria (3-4 puntos por- particularmente el programa de empleo de centuales de incremento). En 2002, el 16 por emergencia (PLANE). Gráfico 4.2 - TENDENCIAS EN LA PARTICIPACIÓN DE LA FUERZA LABORAL EN BOLIVIA, 1989-2002 Nacional Urbano 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres 1996 1997 1999 2000 2001 2002p 1996 1997 1999 2000 2001 2002p Ciudades principales Rural 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 Total Hombres Mujeres 30 20 20 9891ra 0991 1991 2991 3991 4991 5991 6991 6991 7991 9991 0002 1002 Total Hombres Mujeres M peS voN voN ciD-luJ ciD-luJ 1996 1997 1999 2000 2001 2002p nuJ nuJ voN voN voN voN voN p2002 voN Nota: P: Estimado preliminar. Fuente: Sobre la base de datos de la encuesta de hogares para 1989-2002 del INE. 80 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA El empleo informal es persistente; repre- bres, Beni y Chuquisaca) y para los que tra- sentan el grueso del empleo creado en los bajan en servicios urbanos (incluyendo hi- noventa, más de dos tercios del empleo to- drocarburos), transporte, construcción, co- tal en 2002 y 80 por ciento de los trabajos mercio y servicios financieros. Los ingresos en los quintiles más pobres. Esto comprende de los jefes de familia indígenas y de los una mezcla de incipientes emprendedores asalariados informales y trabajadores en (autoempleados, propietarios de pequeñas agricultura, minería y del sector manufac- empresas), trabajadores asalariados en em- turero se quedaron rezagados. Los diferen- presas pequeñas y trabajo familiar no remu- ciales de los ingresos regionales más redu- nerado. Bolivia tiene la tasa más alta de em- cidos aún durante la desaceleración, excep- pleo informal urbano de la región, la más al- to para Cochabamba y el área urbana en ta para hombres (más de 60 por ciento) y so- Chuquisaca, en tanto ingresos por agricul- lamente por debajo de Guatemala y Para- tura y manufactura, continuaron su aletar- guay para las mujeres (más de 75 por cien- gamiento. to). El empleo informal asalariado es menos La educación no rinde altos retornos pa- atractivo para las mujeres bolivianas que en ra todos los trabajadores por igual. Las pri- otros países de ALC. mas urbanas de ingreso varían de 0 a 60 por ciento para los trabajadores con educación Diferenciales de ingresos primaria, de 20 a 30 por ciento aproximada- y retornos a la educación18 mente para aquellos con educación secun- El mercado laboral de Bolivia se carac- daria, y del 50 a 150 por ciento para quie- teriza por grandes diferencias en ingresos. nes tienen educación universitaria. Los re- Las brechas de ingresos relacionadas sola- tornos promedio para los trabajadores ur- mente con género, etnia, sector, ubicación banos con educación secundaria permane- y tipo de empleo son más grandes que los cen entre los más bajos en la región (cerca promedios de ALC. En promedio, los hom- de 6 por ciento por año de educación). Los bres ganan más de 30 por ciento más que retornos promedio para educación superior las mujeres; los trabajadores asalariados se acercan al promedio regional (sobre 15 indígenas en promedio ganan 25 por cien- por ciento por año). Los retornos para la to menos que los no indígenas; y los dife- escolaridad son menores en áreas rurales, y renciales de ingresos urbanos varían entre solamente una educación universitaria el 20 y 55 por ciento en promedio, según ofrece ingresos rurales significativamente sector económico, tamaño de empresa y mayores. Los trabajadores urbanos menos región. educados obtuvieron los ingresos salariales El crecimiento de los ingresos fue dese- más altos durante el crecimiento de los no- quilibrado. Durante el boom económico, venta, junto con los que tenían educación los ingresos crecieron relativamente más universitaria; mientras tanto, aquellos con rápido para las mujeres, autoempleados y educación secundaria quedaron rezagados. jefes de familia que vivían en centros urba- Los trabajadores rurales con alguna educa- nos principales pobres (excepto los más po- ción secundaria y aquellos con educación 18 Véase el Anexo 4.1 para información de respaldo sobre esta sección. 81 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO primaria fueron los más afectados por la La oportunidad demográfica desaceleración, mientras que, en prome- Las fuerzas demográficas ofrecen a Boli- dio, los que tenían educación universitaria via una oportunidad para reducir la pobreza. registraron menores ganancias por ingre- Aparte de Haití, Bolivia es el único país de sos. ALC que está entrando en la etapa de la tran- Al margen de las significativas brechas sición demográfica donde el "ratio de de- de ingresos, se observan amplios niveles de pendencia" (la parte de la población que es baja productividad en la economía como un demasiado joven o demasiado adulta para todo. Las simulaciones muestran que redu- trabajar) declinará en las siguientes dos dé- cir las disparidades del mercado laboral cadas (Gráfico 4.3). En la medida en que Bo- tendría un impacto directo más grande so- livia avance a través de esta transición, se bre la desigualdad que sobre la pobreza espera que se eleve la participación en la (Capítulo 5 y Gasparini et al., 2004). Esto fuerza laboral. Esto puede reducir la pobre- nuevamente refleja la generalización de los za si es que la economía genera suficientes ingresos de base baja de la mayoría de los trabajos de calidad sobre la base de una pro- trabajadores. Cerca del 60 por ciento de los ductividad laboral más alta. trabajadores con educación secundaria La transición demográfica también per- completa están en riesgo de pobreza (con mite traducir la acumulación del capital hu- salarios que rinden menos de $2/día mano de grupos de jóvenes en una fuerza la- PPP).19 Sólo una educación universitaria boral más productiva. La fuerza laboral de asegura un nivel suficiente de ingresos pa- Bolivia tiene logros educacionales desigua- ra salir de la pobreza. En consecuencia, a les (Gráfico 4.3) con la brecha principal en pesar de que la educación es una fuente el nivel secundario. Bolivia tiene una frac- principal de diferenciales de ingreso, no ción de trabajadores relativamente alta con cuenta totalmente para los trabajos con re- alguna educación universitaria (solamente muneraciones bajas. por debajo de Argentina, Panamá, Chile y Sin embargo, los retornos bajos y sesga- Costa Rica); pero una gran mayoría con edu- dos de la educación pueden conducir a cación primaria o menor (solamente más ba- "trampas de pobreza". Enfrentados con ba- ja que Nicaragua y Honduras). En la medida jos retornos o perspectivas nada promete- en que el porcentaje del grupo de jóvenes en doras para completar un curso total de edu- la población en edad laboral se incremente cación secundaria o superior, los niños de más rápidamente, los trabajadores adultos y las familias pobres abandonan la escuela. menos educados serán reemplazados por jó- Dar atención a las fuentes de los bajos re- venes trabajadores quienes podrían tener tornos a la educación secundaria y a las de- educación básica y secundaria. Ésta es una sigualdades del mercado laboral puede transición gradual y tomaría más de una dé- contribuir a acelerar las transiciones de cada para que estas inversiones en capaci- primaria a secundaria y liberar el potencial dad se traduzcan en una fuerza laboral más de crecimiento de la productividad en Boli- productiva y, por lo tanto, en mejoras del in- via. greso nacional y familiar. 19 BID (2003). 82 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico 4.3 - TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA DE BOLIVIA Y ACUMULACIÓN DE CAPITAL HUMANO Ventana de Oportunidad (Razón de Dependencia) Bolivia y América Latina 1,5 1,4 aicnednepeD 1,3 1,2 1,1 Bolivia ed 1 nózaR América Latina 0,9 0,8 0,7 0591 0691 0791 0891 0991 0002 0102 0202 0302 0402 0502 Composición de la Fuerza de Trabajo por Nivel de Educación Argentina Panama Chile Costa Rica Bolivia Venezuela Uruguay Colombia México Brasil Nicaragua Honduras 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Sin escolaridad a primaria completa Más que secundaria completa Secundaria incompleta a secundaria completa Nota: Ratio de Dependencia = (población mayor de 65 años y menor de 15 años)/población entre 15-64 años. Fuente: BID (2003). LAS INSTITUCIONES Y EL análisis se apoya fuertemente en la reciente DESEMPEÑO DEL MERCADO publicación del BID sobre mercados labora- LABORAL DE BOLIVIA les regionales (BID, 2003).20 Bolivia tiene regulaciones laborales so- Esta sección describe las regulaciones breprotectoras. El Gráfico 4.4 muestra los laborales bolivianas y compara el desempe- resultados de un reciente estudio sobre la ño del mercado laboral con otros países. El legislación laboral en el mundo. El índice 20 Agradecemos a Carmen Pagés por facilitarnos las cifras del informe del BID, aquí reproducido. 83 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO captura la rigurosidad de las regulaciones senta costos de despido dos a tres veces más por horas de trabajo, turnos nocturnos, sali- altos que en la mayoría de los países andinos das y beneficios de maternidad.21 Sobre una vecinos y que los países pobres de ALC. Las escala que varía de 0 (menos restrictiva) a 1 regulaciones de despido no proporcionan in- (muy restrictiva), Bolivia se ubica cerca de demnizaciones parciales bajo situaciones 0.9, colocándose en la cúspide de ALC y aún justificables de retiro voluntario. No se per- por encima de algunos países de Europa mite despidos temporales por deterioro de Oriental, la región con las leyes laborales condiciones económicas para la empresa ni más restrictivas. el trabajo estacional, y el sobretiempo debe La legislación laboral de Bolivia (que da- ser aprobado por las autoridades laborales. ta de 1943) restringe las capacidades de las La deliberada protección al despido desalien- empresas para ajustarse a las condiciones ta a las empresas a contratar nuevos emplea- económicas, tanto en prosperidad como en dos. Bolivia va bien con respecto a las regu- desaceleración. Bolivia es el único país de laciones de salario mínimo. El salario mínimo América Latina sin límite sobre los pagos de es relativamente bajo comparado con sala- indemnización por despido (un salario men- rios promedio y tiene un nivel relativamente sual por cada año de servicio), lo cual repre- alto de cumplimiento (Gráfico 4.5). Gráfico 4.4 - CONDICIONES DE EMPLEO LEGISLADO EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA (Índice, 0-1) Europa del Este y Asia Central América Latina y el Caribe Africa Sub-sahariana Sur de Asia Medio oriente y Norte de Africa Industriales Europa continental Este asiático y Pacífico Anglosajones industriales Bolivia Venezuela Brasil Panamá Colombia México Rep. Dominicana Perú Argentina Ecuador Chile Uruguay Jamaica 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1 Fuente: Sobre la de Djankov et al., (2003), tomado del BID (2003). 21 Véase Djankov et al., (2003) para mayores detalles de metodología. 84 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico 4.5 - NIVELES SALARIALES MÍNIMOS EN BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA (como proporción de salarios del trabajador mediano, 1996-2001) Nicaragua Colombia Venezuela Costa Rica Perú Panamá Chile El salvador Brazil Argentina México Honduras Bolivia Paraguay Uruguay 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Nota: El salario usado para comparación es el salario medio de trabajadores entre 26 y 40 años que trabajan más de 30 horas en el periodo de referencia de las encuestas. Fuente: BID basado en información oficial de los países. Las leyes laborales incluyen provisiones Paz). Los incentivos para evadir las duras re- que desalientan a los empleadores a contra- gulaciones hacen de su cumplimiento una tar mujeres y dificultan un cumplimiento tarea abrumadora. De acuerdo con las per- efectivo. Las mujeres tienen una semana la- cepciones de los empleadores, Bolivia tiene boral más corta, prohibición de trabajo noc- una baja ubicación en términos del grado de turno, regulaciones débiles para el trabajo cooperación en las relaciones laborales (so- doméstico (por ejemplo, horarios irregula- lamente por debajo de Venezuela, Uruguay y res de trabajo) y beneficios de maternidad Paraguay) y cerca del promedio de ALC, de pagados por el empleador que no pueden ser acuerdo con las opiniones de la población compartidos por los esposos. Las provisio- urbana.22 nes en contra de la discriminación en la re- Debido a que muy pocos trabajadores son muneración y de la promoción en base al contratados en el sector formal donde las le- mérito se aplican débilmente. El cumpli- yes laborales se aplican potencialmente, la miento y la resolución de conflictos labora- mayoría de los bolivianos no goza de protec- les son demasiado centralizados en el subfi- ción. Cerca del 64 por ciento de trabajadores nanciado y extendido Ministerio de Trabajo en los principales centros urbanos estaban (por ejemplo, los concejos de solución de autoempleados o trabajaban en microem- conflictos deben ser presididos por un repre- presas en 2002, comparado con un 58 por sentante del Ministerio de Trabajo, en La ciento en 1993. Una pequeña fracción de los 22 Sobre la base de resultados de encuestas nacionales de las percepciones de los empleadores del Foro económico Mundial (2001) y los sondeos de opinión del Latinobarómetro (1997) en ALC, tal como se informa en el BID (2003). 85 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO pobres y extremadamente pobres tiene em- más altos en ALC. Los beneficios obligato- pleo formal. A pesar de su pesada carga fis- rios no salariales (principalmente seguridad cal, las tasas de cobertura de la seguridad social) pueden alcanzar hasta el 8 por cien- social (aparte de la pensión mínima del Bo- to de las ventas pequeñas para una empresa nosol) son únicamente de 11 por ciento pa- pequeña. Las empresas con una escala de ra los empleados proletarios, de 45 por cien- operaciones pequeña y con baja productivi- to para los trabajadores no proletarios, y de dad no pueden pagar un salario además de menos del 10 por ciento entre los trabajado- estos beneficios adicionales a un costo ma- res de empresas pequeñas. La fracción con nejable y esto las conduce hacia el empleo todos los beneficios de los contratos regula- no regulado. Algunas empresas pequeñas se dos es posiblemente más baja dado el rela- registran para operar y pagar impuestos, pe- jamiento y los elevados costos que implican ro no cumplen las leyes laborales. La eviden- hacer cumplir la ley (vía tribunales y nego- cia internacional muestra que los costos ex- ciaciones). tra-salariales son costeados en gran parte El enfoque de las regulaciones laborales, por los empleados a través de menores sala- una-talla-para-todos, está desalineado con rios, y pueden reducir los niveles totales de los niveles de productividad de las microem- empleo. Dados los bajos niveles de ingreso y presas y muchas PYME. El Gráfico 4.6 mues- la mala calidad de los servicios públicos, tra que los costos de despido están entre los muchos trabajadores optan por alternativas Gráfico 4.6 - EL COSTO DE LA SEGURIDAD DEL TRABAJO, BOLIVIA Y AMÉRICA LATINA, 1987 Y 1999 Ecuador Perú Colombia Brasil Venezuela Bolivia América Latina Costa Rica Promedio, 1999 Honduras Panamá Chile Países industrializados Promedio, 1999 México El Salvador 1999 Argentina 1987 Rep. Dominicana Caribe Nicaragua Promedio, 1999 Uruguay Paraguay 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 Costo de los beneficios como múltiplo de los salarios Fuente: Heckman y Pagés (2003). 86 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA más apropiadas a los beneficios regulados, jo y seguridad social establecidos por ley y incluyendo sistemas universales de apoyo el porcentaje de trabajadores que están cu- (tales como el cuidado de la salud materno- biertos por esos beneficios. Finalmente, es- infantil y la pensión mínima del Bonosol), tá el índice de eficiencia total de factores en que dan un nivel mínimo de protección. indicadores de desempleo y la cooperación La informalidad puede entrampar al tra- en las relaciones laborales. Excepto por el bajo y otros recursos en actividades de baja índice de seguro, valores más altos indican productividad.23 Muchas micro y pequeñas un mejor funcionamiento del mercado labo- empresas no tienen acceso al financiamien- ral. Mediante estas medidas, Bolivia está to que podría permitirles invertir e innovar entre los países de ALC que se ubica entre y, en consecuencia, aumentar la productivi- los mercados laborales menos eficientes y dad laboral y los salarios. En operaciones de equitativos. mayor escala, la productividad es mayor, En resumen, las regulaciones del trabajo existen beneficios por participar en las ins- de Bolivia están entre las menos efectivas tituciones formales (por ejemplo, el acceso en relación con la protección de los trabaja- al crédito y a los mercados externos), y los dores en ALC. La legislación impone excesi- costos regulatorios se vuelven más maneja- vos costos regulatorios que alientan la in- bles. Muchas empresas pequeñas pueden es- formalidad. Como resultado, muchas empre- tar entrampadas en un mal equilibrio: mien- sas pequeñas viables tienen limitada capa- tras que una baja productividad y conse- cidad para acrecentar la productividad y el cuentes bajos ingresos implican que no pue- empleo a través de la inversión y la innova- den pagar onerosas regulaciones de nego- ción. Consiguientemente, no sólo las regu- cios y laborales, la informalidad limita el po- laciones laborales en Bolivia son inefectivas tencial de crecimiento de la productividad. para proteger al trabajador, sino que tam- Una mirada a los resultados del mercado bién obstaculizan el crecimiento de la pro- laboral confirma que las regulaciones labo- ductividad del país en el largo plazo. rales bolivianas están obstaculizando el cre- cimiento económico y, al final del día, la ca- EMPLEO INFORMAL E INGRESOS pacidad de tener una mejor vida y un traba- jo seguro para los trabajadores. El Gráfico Esta sección analiza la capacidad del em- 4.7 proporciona algunas comparaciones re- pleo informal para crear trabajos de calidad gionales.24 El índice de eficiencia del ingreso y así aliviar la pobreza en Bolivia. El sector captura los diferenciales de ingreso entre informal ha sido frecuentemente represen- trabajadores de productividad relativamen- tado como una fuente de trabajo para los te similar (i.e., por género, tamaño de em- trabajadores que no pueden obtener empleo presa y sector de actividad) y el índice de en el sector formal. Es visto, sin embargo, igualdad agrega los diferenciales por dota- como un obstáculo para una mayor produc- ción (i.e., educación). El índice de seguro tividad en la economía y para el incremento captura los beneficios por pérdida del traba- del ingreso per cápita de los trabajadores. 23 De Soto (2000). 24 Ver IDB (2003) para una discusión más detallada de la metodología y los resultados. 87 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO Gráfico 4.7 - DESEMPEÑO DEL MERCADO LABORAL EN BOLIVIA COMPARADO CON AMÉRICA LATINA (2000) Resumen de la asignación de eficiencia Menos eficiente Más eficiente Estados Unidos (1996) América latina Guatemala (1998) Costa Rica El Salvador(1999) Venezuela Argentina Perú Chile México R. Dominicana(1998) Honduras Uruguay Bolivia Panamá Nicaragua (2001) Ecuador(1998) Brasil 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 Resumen del indice de igualdad en la asignacion de ingresos Estados Unidos (1996) América Latina Guatemala (1998) Venezuela Costa Rica Perú Argentina El Salvador(199) Honduras México Bolivia Uruguay Chile Panamá Ecuador (1998) Nicaragua (2001) Brasil 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 88 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Resumen de la clasificación de la seguridad América Latina Estados Unidos Bolivia (1999) R. Dominicana (1998) Perú (2000) México Venezuela (1998) Panamá (2001) Chile Argentina Ecuador (1995) Uruguay Clombia (1999) Brasil 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 Resumen de medidas de la eficiencia global en el desempeño del mercado global Menos eficiente Más Eficiente México Costa Rica Nicaragua Honduras Ecuador Perú Chile Guatemala Venezuela Panamá Bolivia Argentina Brasil Uruguay 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Fuente: BID (2003). 89 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO Una investigación cada vez creciente ha les como mujeres en busca de horarios flexi- cuestionado esta visión monolítica (por bles de trabajo para equilibrar su trabajo ejemplo, Maloney, 2004). Muchos trabajos con sus obligaciones familiares, o los indí- informales pueden reflejar la elección vo- genas que podrían ser menos discriminados luntaria de los trabajadores, dadas sus pre- como trabajadores independientes que co- ferencias, capacidades y perspectivas de in- mo empleados asalariados. El hecho de que gresos competitivos. En Bolivia, cerca del el autoempleo hace que se autocalifiquen 44 por ciento de los trabajadores en el quin- subjetivamente menos pobres que los traba- til más alto de ingresos son asalariados in- jadores asalariados con características simi- formales o autoempleados, muchos de los lares, es consistente con los beneficios no cuales conforman las características de un monetarios del autoempleo. Sin embargo, la sector empresarial. mayoría de los asalariados informales sí pa- Dado nuestro enfoque en la creación de recen enfrentar una desventaja en ingresos empleo, distinguimos tres grupos de traba- comparados con trabajadores con caracte- jadores:25 informales asalariados (en esta- rísticas similares del sector formal, reflejan- blecimientos con uno a cuatro empleados do la baja productividad de las empresas más empleados domésticos), formales (tra- más pequeñas comparativamente. bajadores en establecimientos con cinco o más empleados) y los autoempleados (aque- Perfil del asalariado informal llos que se autoclasifican como cuenta pro- y del autoempleado pia, empleadores de microempresas y traba- Tal como en la mayoría de ALC, existen jadores de cooperativas). Según estas defi- muchas semejanzas, aunque también algu- niciones, 41 por ciento de las personas em- nas diferencias importantes entre el asala- pleadas entre 15 y 65 años de edad en la Bo- riado informal y el autoempleado. Éstas se livia urbana eran autoempleados en 2002 y resumen a continuación: 50 por ciento eran trabajadores asalariados > Los bolivianos autoempleados son hete- (el resto incluye trabajadores familiares no rogéneos --desde vendedores callejeros remunerados), de los cuales 14 por ciento hasta pequeños artesanos bajo acuerdos eran informales. de producción subcontratada. Ellos tien- Los resultados indican que, en gran me- den a tener un mayor potencial de expe- dida, el empleo informal refleja el bajo cos- riencia, el tenor más largo de ocupación to de oportunidad y los beneficios extra-sa- y una mayor proporción que desea traba- lariales de la informalidad. Para muchos bo- jar más horas. livianos, ofrece una alternativa competitiva > El sector informal asalariado comprende a trabajos de baja productividad en el sector sobre todo trabajadores en pequeños ne- formal o a no trabajar del todo. El autoem- gocios (principalmente en comercio o pleo es particularmente atractivo para cier- transporte) sin acuerdos contractuales o tos sectores de la población más pobre, ta- beneficios tales como pensión o seguro 25 La definición del sector informal depende del aspecto del mercado laboral, que es el foco principal de análisis (Ley, 2001). Un enfoque en la protección social usa una definición alternativa basada en protecciones legales y beneficios que no tienen los trabajadores informales. Esto es fuertemente correlacionado con el tamaño de la empresa en Bolivia. 90 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA de salud. En promedio, son cuatro a nue- ra los ratios de 1993 de 2.6, 2.1 y 1.3. Con la ve años más jóvenes que los trabajadores desaceleración del crecimiento, los ratios de formales y los autoempleados, tienen estos ingresos fueron de 3.3, 2.0 y 1.9, res- ocho años de escolaridad, menor ocupa- pectivamente. ción, y es muy probable que vivan con Sin embargo, las brechas en el ingreso sus padres. promedio por hora entre estos tres grupos > Ambos grupos trabajan más horas que no pueden ser tomadas como una evidencia los empleados del sector formal y hay de la superioridad de los trabajos del sector una participación desproporcionada- formal. Mientras que los informales son más mente alta de mujeres (cerca de la mi- pobres relativamente, esto puede tener po- tad) e indígenas (44 por ciento de los in- co que ver con la informalidad per se. Los formales y 61 por ciento de los autoem- más bajos ingresos de los informales pueden pleados en 2002). reflejar las menores capacidades de los tra- > A pesar de tener un promedio de educa- bajadores (tanto observada como no obser- ción similar, los logros educativos son vada) más que las características de los tra- más diversos entre los autoempleados bajos informales. Más importante es el he- que entre los asalariados informales. cho de que las brechas de ingresos moneta- Mientras una fracción más alta de los au- rios no consideran diferencias de calidad en toempleados no ha completado la educa- las características de los trabajos, tales co- ción básica (23 por ciento frente a 16 por mo horarios flexibles de trabajo o beneficios ciento en 2002) la porción con educa- tales como seguro de salud o capacitación. ción universitaria es dos veces más alta Más aún, las brechas en los ingresos prome- que la de los asalariados informales (8 dio pueden enmascarar la situación diferen- por ciento y 3 por ciento en 2002). cial que enfrentan los trabajadores, cuyas características no observadas los colocan en ¿Existe segmentación informal- trabajos con ingresos promedio por encima formal en el mercado laboral? respecto de sus capacidades. La mediana de ingreso por hora en 2002 Consideramos estos temas en dos for- era entre 70 y 90 por ciento más alta en el mas. Primera, examinamos si los trabajado- sector formal que para los autoempleados y res son "jalados a" o "expulsados" del sector asalariados informales. Los ingresos totales formal examinando la evolución del tamaño también son más bajos para los informales relativo e ingresos de los tres sectores. Se- (a pesar de trabajar un promedio de 5 horas gunda, conducimos un análisis multivariado más por semana). Durante el boom (1993- para computar las brechas de ingresos en di- 1997), los autoempleados lo hicieron relati- ferentes categorías de pago, ajustándolas vamente mejor que los asalariados informa- por diferencias en participación del sector y les, pero este patrón se revirtió durante la características de los trabajadores relacio- recesión (1998 a 2002). En 1997, los asala- nadas con la productividad. A continuación, riados formales ganaban en promedio 2.2 analizamos las conclusiones clave (véase el veces por encima del nivel de pobreza por Anexo 4.2 y Tannuri-Pianto et al., (2004) ingreso, mientras que para los autoemplea- para mayores detalles). dos este ratio era de 1.6 y 1.2 para los asa- Los datos de tendencia no respaldan la lariados informales, una mejora relativa pa- existencia de segmentación en los asalaria- 91 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO dos informales, pero sugiere que algunos pleados, particularmente para los traba- trabajadores pueden haber sido expulsados jos con baja remuneración, y casi con la hacia el autoempleo con la crisis. La Tabla misma rapidez para los asalariados infor- 4.1 compara los porcentajes de empleo de males. Mientras tanto, la proporción del los tres sectores entre 1993 y 2002 en las empleo formal aumentó del 40 al 44 por áreas metropolitanas con ingresos relativos ciento, el autoempleo subió levemente y en diferentes puntos de la distribución de el empleo asalariado informal cayó de 22 ingresos, es decir, el más bajo (percentil a 16 por ciento. 10), el moderado (50mo) y los trabajos con > Sin embargo, con la desaceleración del alta remuneración (90mo). Por ejemplo, en crecimiento durante 1997-2002, los dos 202 los ingresos medios de los asalariados sectores, tanto el de los asalariados in- informales fueron 59 por ciento de los asa- formales como el de los autoempleados, lariados formales. La visión sobre el empleo se expandieron (a 21 y 47 por ciento, informal como de categoría inferior implica respectivamente) a costa del empleo que el tamaño relativo del empleo informal formal (32 por ciento). Mientras tanto, debería moverse anticíclicamente con los los asalariados informales se desempe- ingresos (Maloney, 2004). Las conclusiones ñaron relativamente mejor a través de más notables son: la distribución de los ingresos de los > Los trabajos informales ofrecían ingresos trabajadores formales. No obstante, los competitivos en el boom de 1993-1997, ingresos de los autoempleados cayeron pero tambalearon con la desaceleración. a los de los trabajos de remuneración Durante los noventa, los ingresos crecie- más baja a medida que se expandía el ron más rápidamente para los autoem- sector. Tabla 4.1 - RATIOS DE EMPLEO E INGRESOS POR SECTOR, ÁREAS METROPOLITANAS Sector/Año 1993 1997 2002 Formal (en porcentaje) 40.03 44.23 32.13 Informal (en porcentaje) 21.45 15.85 21.27 Autoempleado (en porcentaje) 38.52 39.92 46.60 Cuantil/Sectores Informal/formal 10 por ciento 0.43 0.44 0.64 50 por ciento 0.40 0.37 0.59 90 por ciento 0.33 0.30 0.41 Cuantil/Sectores Autoempleado/formal 10 por ciento 0.45 0.64 0.37 50 por ciento 0.60 0.72 0.64 90 por ciento 0.75 0.72 0.74 Fuente: Estimaciones de los autores sobre la base de los datos de la encuesta de familias. 92 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Los resultados sugieren que durante el larial, enfrentan mermas relativamente boom económico los negocios se expandie- importantes en sus ingresos y parecen ron y absorbieron muchos trabajadores no ser excluídos de los trabajos formales de- calificados. Esto resultó en ganancias para bido a sus capacidades. Los trabajadores ingresos de baja remuneración y de los au- que se encuentran en los trabajos mejor toempleados, mientras que el tamaño del pagados por sus capacidades pueden sector permaneció constante. En la medida convertirse voluntariamente en informa- en que la economía se desaceleraba, muchos les sin mermas significativas en sus sala- negocios pequeños pueden haber fracasado rios. o haber sacado a los trabajadores menos > Durante el boom económico, los trabaja- productivos, expulsando a muchos hacia el dores parecían capaces de moverse libre- autoempleo, así como los salarios para los mente entre los sectores formal y de au- trabajos con pagos más bajos se quedaban toempleo sin que ello implique ninguna rezagados. merma en su salario. Hacia 2002, los cos- Los resultados de las regresiones de in- tos de oportunidad de la informalidad gresos sugieren, en gran medida, que el em- aumentaron para los trabajadores en los pleo informal refleja los bajos costos de trabajos de baja remuneración, incluyen- oportunidad y los beneficios extra-salariales do los autoempleados de baja remunera- de la informalidad para muchos bolivianos. ción, quienes soportaron el castigo de la Los principales hallazgos son: desaceleración y del aumento de desem- > Menos capacidades (por ejemplo, 3 años pleo. Puede ser que los trabajadores de menos de escuela en promedio) explican más baja productividad hubieran sido ex- casi todas las desventajas de ingresos de pulsados del sector formal. los autoempleados urbanos y cerca de > Las mermas más fuertes sobre los ingre- dos tercios de la brecha para el asalaria- sos para los jefes de familias pobres del do informal. El autoempleado urbano ob- trabajo no formal están asociadas con el tuvo retornos a sus capacidades seme- hecho de ser mujer. Las mermas por etnia jantes a los del sector formal. son más bien pequeñas, aunque correla- > A pesar de estar sobrerepresentados en cionadas con la pobreza. Los trabajado- el sector informal, los indígenas y mu- res (varones) educados no sufren gran- chas mujeres encuentran en el autoem- des mermas por participar en el sector pleo mayor movilidad y flexibilidad en informal, mientras que para aquellos po- las condiciones de trabajo que en el sec- cos trabajadores pobres con mayor edu- tor formal basado en el patronazgo. Esto cación la merma del trabajo no formal es es consistente con el resultado del análi- bastante alta. sis subjetivo de pobreza que reportan los En resumen, tal como en el resto de ALC, autoempleados de sí mismos, cuando se el sector informal urbano en Bolivia es muy definen como menos pobres que los tra- heterogéneo; abarca un nivel cada vez ma- bajadores asalariados con características yor de trabajadores voluntariamente infor- similares. males y una corriente menor para la cual el > Sin embargo, los trabajadores asalaria- sector puede funcionar como una red de se- dos informales, particularmente aquellos guridad. Para muchos trabajadores, espe- ubicados en lo más bajo de la escala sa- cialmente los indígenas y las mujeres au- 93 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO toempleadas, la informalidad ofrece mayor cuencias en los mercados laborales de las re- flexibilidad y oportunidades de movilidad giones receptoras, demanda de bienes pú- que el rígido sector formal. Sin embargo, la blicos, gasto público, inversión, pobreza y mayoría de los trabajadores asalariados in- desigualdad. formales parece estar en una substancial A la luz de la variación de la pobreza y desventaja de ingresos, reflejando la más desigualdad entre localidades, particular- baja productividad comparativa de las em- mente la marcada brecha de pobreza urba- presas más pequeñas. Esta baja productivi- na-rural, la migración interna podría ser im- dad está directamente relacionada con su portante para la reducción de la pobreza en condición de informales, lo que limita su ac- Bolivia. Aún así, se sabe poco acerca del de- ceso al crédito, a asociaciones con otros sempeño socioeconómico relativo de los mi- productores en su sector, a capacitación del grantes y las características de aquellos que trabajador, a innovación y a otro tipo de in- se integran mejor a la economía urbana. Es- tervenciones que mejoran la productividad. tos temas son examinados en el trabajo de Los hallazgos destacan que los hacedores antecedentes de Tannuri-Pianto et al., de política no deberían buscar la reducción (2004) (el Anexo 4.3 resume la metodolo- del empleo informal simplemente. El consi- gía). El análisis se enfoca en la migración derable sector informal es en gran medida un rural-urbana en vista de que estos trabaja- reflejo de la elección voluntaria, dada la ba- dores son típicamente menos aptos que los ja productividad general de la economía bo- urbano-metropolitanos y, por tanto, pueden liviana y de las inflexibles y costosas regula- tener mayores dificultades para integrarse ciones. Se necesitan amplias ganancias en en los mercados laborales urbanos más de- productividad para mejorar la calidad de los sarrollados. El enfoque se centra en los jefes trabajos formal e informal mediante incenti- de familia que migran, ya que las familias vos apropiados y mejores negocios y regula- usualmente migran juntas o dejan la deci- ciones laborales (considerados en la sección sión de la migración al jefe de familia. de recomendaciones de política de este capí- En general, las conclusiones apuntan a tulo y en las del capítulo previo). un significativo flujo cruzado entre los mer- cados laborales urbano y rural en Bolivia. MIGRANTES RURALES-URBANOS Las áreas rural, urbana y metropolitana son EN EL MERCADO LABORAL tanto fuentes como destinos; pero las áreas metropolitanas recientemente se han con- La migración interna sirve para equili- vertido en el destino principal de los mi- brar los mercados laborales. Los migrantes grantes. Los migrantes rural-urbano obtu- dejan las regiones con menos oportunidades vieron mejores resultados que si no hubieran económicas y se mueven a las más dinámi- migrado, particularmente aquellos que ob- cas. Las decisiones individuales de migra- tienen trabajos en la categoría más baja de ción responden a oportunidades económi- la escala de ingresos por sus aptitudes. cas y son afectadas por numerosos factores: estándares de vida, tasas de desempleo, dis- Flujos de migración y tancias entre origen y destino, tamaño de la perfil de los migrantes familia y la edad y educación de los indivi- Existen importantes diferencias en las duos. Los flujos de migración tienen conse- dinámicas de los flujos de migración duran- 94 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA te el boom económico y la reciente desace- proporcionan una red de seguridad para los leración. Los gráficos 4.8 y 4.9 muestran la migrantes que no existe en las áreas urba- fuente y áreas de destino de los migrantes nas. Además, estos migrantes pueden estar que se desplazaron durante 1993-1997 y llenando nichos en el mercado laboral de aquellos que lo hicieron durante 1998-2002. destino. Un migrante relativamente poco ca- Cada barra describe el porcentaje de migran- pacitado en las áreas metropolitanas podría tes que vienen (gráficos superiores) y que se ser relativamente muy capacitado en las áre- van (inferiores) a las áreas rurales, peque- as rurales, compensando su migración. ños centros urbanos y grandes ciudades. Las Sin embargo, los flujos absolutos de mi- principales conclusiones son: gración son aún pequeños. Cerca de > Hasta 1997, las áreas rurales fueron la 350.000 personas migraron en los cinco principal fuente de migración y los polos años previos a la muestra de la encuesta de de atracción principales fueron las áreas hogares de 1997 y solamente 69.000 fueron urbanas (más del 60 por ciento de mi- migrantes rural-urbano. Las cifras son simi- grantes se fueron a las ciudades peque- lares para 2002. Esto refleja parcialmente ñas o a destinos metropolitanos). Sin los elevados costos de migración y, como se embargo, también hubo una migración anotó antes, los factores no pecuniarios que significativa a las áreas rurales en el or- afectan a la adopción de decisiones. den de migración rural-metropolitana. En términos de características, una dife- Los migrantes procedentes de las áreas rencia asombrosa entre jefes de familia mi- rurales preferían irse a otras áreas rura- grante y no migrante es la representación ex- les, mientras que los que abandonaron cesiva de las mujeres: 36 por ciento de los los pequeños centros urbanos y áreas migrantes rural-urbano eran mujeres en metropolitanas fueron principalmente 2002. Los migrantes son cerca de seis años atraídos a otras ciudades. más jóvenes que los no migrantes, y típica- > La migración a los principales centros ur- mente tienen familias más pequeñas. En banos, especialmente de las ciudades 2002, los migrantes rurales tenían en prome- pequeñas, se ha acentuado desde finales dio 7.3 años de educación, mientras que los de los noventa. Los flujos de la migra- no migrantes rurales tenían únicamente 4.5 ción urbana aumentaron en casi la mitad años, y los urbanos no migrantes tenían 9.2 desde 1997 hasta 2002. Las áreas metro- años. La participación en los sectores formal, politanas fueron el principal polo de informal y de autoempleo en 2002 era seme- atracción para los migrantes proceden- jante para los migrantes y no migrantes. La tes de las tres regiones. Aún permanece probabilidad de migrar de la gente más jo- una significativa migración a las áreas ven, cuyas ganancias son incrementadas por rurales, incluyendo un aumento en la mi- el mayor periodo de compensación esperado, gración urbana-rural. es mayor. Igualmente mayor es la probabili- En general, esto sugiere que los mercados dad de migrar de los trabajadores con mayo- laborales urbano y rural están entrelazados res capacidades y mejor educación. con significativo flujo cruzado. La significa- Los resultados indican que la migración tiva migración a las áreas rurales puede estar rural-urbano en el período 1993-1997 fue li- vinculada a las redes familiares que apoyan derada por jefes de familia más jóvenes, me- la reducción de los costos de migración o jor educados y con familias pequeñas, que 95 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO Gráfico 4.8 - FLUJOS DE MIGRACIÓN EN Gráfico 4.9 - FLUJOS DE MIGRACIÓN EN BOLIVIA POR ORIGEN Y DESTINO, BOLIVIA POR ORIGEN Y DESTINO, 1997 Y 2002 1997 Y 2002 (Sólo jefes de familia) (Jefes y no jefes de familia) 1997 2002 1997 2002 45 50 40 35 40 30 30 ) 25 ) %( 20 %( 20 15 10 10 5 0 0 Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metropolitano Rural Urbano Metropolitano 1997 2002 1997 2002 60 60 50 50 40 40 ) ) %(30 %(30 20 20 10 10 0 0 Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metro... Rural Urbano Metropolitano Rural Urbano Metropolitano Fuente: Estimaciones propias sobre los datos de Fuente: Estimaciones propias sobre los datos de encuestas de familias. encuestas de familias. estaban en busca de trabajos en las áreas ción, quizá debido a las apariencias que ge- más desarrolladas, que probablemente en- nera la educación. Los individuos de las lo- frentan menores restricciones al crédito y calidades más pobres y los indígenas jefes que tienen mayores ganancias de ingreso de familia son más propensos a la migración esperadas. Los migrantes rurales no provie- rural-rural. nen de las áreas más pobres o relativamente menos desarrolladas (según la medición de Ingresos de los migrantes ingreso de IDH y las tasas de mortalidad in- Los migrantes rurales a las áreas urbanas fantil) y las comunidades con niveles de durante los noventa obtuvieron mejores re- educación más altos tienen menor migra- sultados que si se hubieran quedado en las 96 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA áreas rurales, particularmente aquellos que dieron la postura relativa a indígenas jefes consiguen trabajos en la base de la escala de de familia no migrantes en 2002. ingresos por sus capacidades. Los retornos a Los resultados son consistentes con el la educación son mayores para los jefes de cambio en la dirección de los flujos de migra- familia migrantes que para los no migrantes ción desde los noventa hasta principios de la (excepto los de nivel técnico) en 2002. Exis- presente década. Existe poca evidencia del te una heterogeneidad relativamente alta desplazamiento de migrantes con desempe- en las áreas rurales; ésta les permite a los ño por debajo de lo esperado en los principa- migrantes con menores capacidades (para el les centros urbanos durante el boom del cre- mercado laboral urbano) beneficiarse (en cimiento. Pero con el estancamiento del cre- términos absolutos) de la migración. A pe- cimiento, hubo alguna reversión de los flujos sar de potenciales obstáculos, tales como de migración hacia las áreas rurales. falta de contactos, "conocimiento de lo ur- A pesar de que los migrantes no provie- bano" o habilidades que son demandadas en nen de las áreas rurales más pobres, la mi- la economía urbana, los migrantes encon- gración rural-urbana posiblemente tuvo una traron rápidamente oportunidades econó- contribución directa (y a través de remesas, micas competitivas. indirectas) para reducir la pobreza rural. Sin No obstante, la migración es ventajosa embargo, el potencial de los residentes rura- únicamente para aquellos con característi- les para salir de la pobreza a través de la mi- cas tipo-migrante. Si una persona tiene ras- gración es limitado por los elevados costos gos observables que no conforman con el tí- de migración, por el hecho de que la gente pico perfil del migrante (antes descrito), más pobre no migra a las áreas urbanas, y pero aún así migra, ella va a ganar menos de por aspectos no pecuniarios de decisiones lo esperado en el lugar de destino. Por tan- de reasentamiento. to, cuando los individuos con grandes fami- lias provenientes de localidades muy pobres ¿QUÉ INTERVENCIONES DE migran, tienden a ganar menos en el sector POLÍTICA PUEDEN MEJORAR EL urbano/metropolitano de lo que sus capaci- ROL DEL MERCADO LABORAL dades podrían predecir. PARA REDUCIR LA POBREZA EN Los ingresos de los migrantes quedaron BOLIVIA? rezagados con la desaceleración económica. Particularmente el desempeño de las muje- Los impactos de la pobreza y de la desi- res jefas de familia y de los individuos indí- gualdad en el crecimiento pueden ser mejo- genas en los mercados laborales urbanos rados removiendo una cantidad de obstácu- cambió considerablemente de 1993 a 2002. los que enfrentan los pobres para mejorar su Las migrantes mujeres han tenido peores re- productividad y comercializar su trabajo. Es- sultados comparadas con sus contrapartes to incluye un sólido apoyo a la acumulación urbanas en 1993 y 1997; pero en 2002 había de su capital humano en los futuros años, y una prima para las mujeres migrantes en tra- acciones para mejorar la equidad, tanto en bajos con pagos más bajos por sus habilida- el mercado laboral, como en las inversiones des. Por otra parte, los migrantes indígenas, que generen ingresos para regiones rezaga- jefes de familia que consiguen trabajos en el das (incluyendo la reducción de los costos nivel más bajo de la escala de ingresos, per- internos de migración). Más adelante se 97 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO presenta una selección de acciones de corto nestar y el capital humano de los bolivia- y mediano plazo. nos pobres (el costo regional de normas está entre 0.5-1 por ciento del PIB apro- Fortalecimiento del capital humano y ximadamente). protección social para los pobres. Para > El programa complementaría esfuerzos apoyar la atención de las desigualdades actuales del lado de la oferta para avan- que limitan la capacidad de muchos boli- zar en las MDM de salud y nutrición, y en vianos pobres a acceder y beneficiarse del protección social (con apoyo del BM). ingreso al mercado laboral, el Gobierno de- Éstos incluyen la expansión de la cober- be continuar y mejorar los esfuerzos para tura del cuidado básico de salud en áreas aumentar el capital humano, particular- desatendidas fortaleciendo la red muni- mente en educación y salud. Dado que el cipal de servicio de salud, la provisión gasto social en Bolivia ya es relativamente sostenible de agua y saneamiento, y for- alto como porcentaje del PIB, las acciones taleciendo las inversiones comunitarias de política de gasto social deben enfocarse pro-pobre y el programa de seguridad del en seleccionar las localidades que están en trabajo (PLANE). peor posición económica, mejorando la > El desarrollo de la estrategia educacio- responsabilidad y eficiencia del gasto me- nal en Bolivia, orientada hacia el desa- diante un monitoreo intenso y gestión por rrollo de habilidades cognitivas y la pro- resultados, y encontrando formas creativas ductividad de la fuerza laboral, será pro- para aprovechar la participación del sector visto de recomendaciones específicas privado. Las áreas de atención especifica por un estudio del sector educación del deben ser: BM. Los temas clave para la implementa- > Implementar un programa "inteligente" ción a mediano plazo de la estrategia in- de transferencia condicional de efectivo, cluyen: rellenar brechas de cobertura orientado a las familias más pobres y con para la educación básica universal y me- niños en riesgo, para ofrecerles apoyo de jorar las transiciones de la educación se- ingreso mínimo con la condición de que cundaria, encarando la baja calidad y las comprometan su participación en inter- desigualdades en los logros aprovechan- venciones de salud y nutrición (mujeres do la gestión sobre la base de resulta- embarazadas y niños de 0-6 años de dos, mejorar el acceso a la educación su- edad) y en edad escolar (niños de 7-12 perior privada para los estudiantes con años de edad). Bolivia puede aprender bajos ingresos, y desarrollar capacida- del muy exitoso programa Oportunidades des para el mercado laboral a través de la de México Bolsa Familia de Brasil y de instrucción en el uso de computadoras y programas semejantes en Honduras, Ni- del idioma inglés. caragua, Colombia y Ecuador. El progra- ma puede ser aplicado en forma piloto en Reforma de las regulaciones del mer- grupos con alta prioridad y crecer paula- cado laboral para promover la formalidad tinamente. El financiamiento a través de y el aumento de la productividad. La ele- la recaudación de impuestos del gas na- vada tasa de empleo informal refleja el alto tural podría canalizar los beneficios de costo y pequeños beneficios del empleo en este sector, enclave para mejorar el bie- el sector formal. Las regulaciones laborales 98 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA deberían permitir que el crecimiento genere la semana/día y compartiendo los bene- más y mejores trabajos para los pobres, ficios de salida por maternidad; y equilibrando la efectiva protección de los > Emplear mecanismos imparciales y opor- trabajadores con el crecimiento de la pro- tunos extra-judiciales para resolver las ductividad. Existen muchas opciones de po- disputas laborales, posiblemente inclu- lítica, que podrían alentar el aumento de la yendo arbitraje neutro o concejos de me- productividad de los trabajos formales e in- diación. formales. Éstas son: > Fortalecer institucionalmente el Minis- > Establecer un tope para pago de indem- terio del Trabajo (dotación de personal, nización, para poner los incentivos ne- capacitación, asistencia técnica) y coor- gativos existentes a la contratación por dinar con las agencias públicas relevan- debajo del promedio regional, y al mismo tes, lo cual es necesario, de manera que tiempo permitir que los trabajadores re- puedan asumir su importante y cada vez ciban indemnizaciones parciales en al- más complejo rol. gunos casos de renuncia voluntaria; Como en la mayor parte de la región, la > Extender el uso de contratos a plazo, agenda de reforma del mercado laboral ha adheridos a provisiones especiales (re- estado paralizada. Existe la necesidad de querimiento mínimo de inversiones en una efectiva comunicación a trabajadores, capacitación) para hacer menos atracti- empresas de todos los tamaños y gobiernos vo el proceso de alta rotación de la con- central y municipal sobre los beneficios de tratación; las reformas, que incluyen: mayor producti- > Reglas de despidos más flexibles por ra- vidad, más trabajos con beneficios sociales zones económicas y trabajo estacional, viables para más trabajadores, ingresos pú- al mismo tiempo que se fortalecen las re- blicos potencialmente mayores y un merca- des anti-cíclicas de seguridad efectiva; do laboral más fluido, donde las recompen- > Incentivos para la capacitación del tra- sas y la movilidad laboral se basen en capa- bajador, tales como tratamiento imposi- cidades y mérito. El mayor reconocimiento tivo semejante a la inversión en capital de la importancia de regulaciones sólidas humano y a inversiones de capital, co- del mercado laboral para el crecimiento de la inversiones de trabajadores y seguridad productividad ha motivado recientemente de trabajo, postcapacitación mutuamen- algunas importantes reformas en países co- te acordada por los trabajadores y las mo Colombia, Chile y Perú así como discu- empresas; siones en curso en otros como Ecuador. > Provisiones para adaptar los diferentes costos no salariales para las empresas Mejorar la equidad del mercado labo- más pequeñas, bajo mutuo acuerdo entre ral. Con el fin de aumentar la equidad del empleadores y empleados, tales como mercado laboral, el Gobierno también po- planes simplificados de salud/pensión; dría considerar intervenciones para reducir > Nivelar las condiciones contractuales brechas de ganancias que no están relacio- transversalmente en género y etnia (in- nadas con la productividad. Éstas podrían cluyendo el trabajo doméstico), fortale- beneficiarse del auspicio de la sociedad civil ciendo las provisiones antidiscrimina- y del sector privado (podría tomarse en ción, igualando el tiempo del trabajo de cuenta el aprendizaje de experiencias simi- 99 LIMITACIONES A LA ACUMULACIÓN DEL CAPITAL HUMANO lares relevantes en la región, por ejemplo, > Mejorar el transporte urbano e interre- de Perú y de Chile), y podrían comprender gional para reducir costos de conmuta- las siguientes acciones: ción que dificultan el acceso al trabajo; > Alentar la expansión de instalaciones . Usar el mapa de pobreza recientemente preescolares para centros de cuidado de desarrollado (UDAPE-INE) para guiar la niños con el objetivo de facilitar la parti- asignación de recursos hacia los muni- cipación de las mujeres y de los migran- cipios pobres, particularmente para tes, aprendiendo de experiencias exitosas identificar intervenciones orientadas a en la región (por ejemplo, Perú, Chile); la generación de ingresos de los pobres. > Capacitar en escuelas secundarias e ins- Este mapa podría ser considerado para titutos en técnicas de búsqueda de tra- implementar la fórmula de la Ley del bajo y promoción de servicios privada- Diálogo Nacional de transferencias in- mente provistos de intermediación del termunicipales. El perfil geográfico de mercado laboral; pobreza de Bolivia es propicio para un > Adoptar acciones de prevención del cri- amplio ámbito de intervenciones de- men dirigidas por la comunidad y de con- pendiendo de la pobreza local y niveles trol en vecindarios urbanos marginales de desigualdad, ubicación y donacio- que pueden permitir a los trabajadores, nes. Éstas pueden incluir inversiones especialmente mujeres, tomar ventaja de que alienten el crecimiento, programas oportunidades de trabajo (nocturnas) seleccionados para el desarrollo de ca- disponibles; pital humano, bienes de la comunidad y > Considerar aumentos moderados, de generación de ingresos e inversiones acuerdo con la productividad, en el sala- que promuevan la integración gradual rio mínimo, así como la economía reanu- de comunidades a través de la migra- da el crecimiento, estrecho monitoreo ción. Los recursos de la cuenta del Mile- del aumento de desempleo entre los jó- nio de EE.UU. podrían ser aprovechados venes sin aptitudes para evitar la deter- para financiar actividades empresaria- minación muy alta del nivel. les y actividades sociales en las locali- dades rezagadas. Aumentar las oportunidades económi- Es importante enfatizar que las acciones cas en regiones en peores condiciones. De anotadas anteriormente deberían ser acom- igual manera, se necesitan inversiones para pañadas por reformas complementarias que la generación de ingresos para regiones re- permitan mejoras generales en el ambiente zagadas y acciones para disminuir los costos de inversión y que incluyan intervenciones de la migración interna, de manera que los para incentivar a la micro y pequeña empre- pobres tengan mejores posibilidades de be- sa a participar en instituciones formales, tal neficiarse de ubicaciones y esfuerzos pro- como se explica en el Capítulo previo. Esto ductivos con mejores perspectivas económi- permitirá capitalizar sobre sinergias para cas. Las acciones de política incluyen: avanzar en múltiples reformas. 110 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla 5.1 - IMPACTO DE LA MEJORA EDUCATIVA Y DEL EMPLEO SOBRE LOS SALARIOS (Salarios y número de empleados, áreas urbanas) Salario Número de trabajadores Salario Número de trabajadores promedio Base 2002 Simulación 4 promedio Base 2002 Simulación 4 (i) (ii) (iii) (i) (ii) (iii) Sin Sin educación 3.1 90 0 educación 4.6 21.8 23 Primaria Primaria incompleta 4.2 834 113 incompleta 4.8 325 451 Primaria Primaria completa 4.9 137 677 completa 6.8 215 181 Secundaria Secundaria incompleta 5.3 331 226 incompleta 4.7 213 135 Secundaria Secundaria completa 6.3 314 677 completa 5.8 639 790 Superior 13.7 551 564 Superior 10.9 647 677 Total 2257 2257 Total 2257 2257 Salarios Salarios promedio promedio Real 7.0 Real 7.0 Simulado Simulado (S4) 7.5 (S4) 7.1 Cambio (%) 8.0 Cambio (%) 1.9 Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de encuesta de hogares. 5. Perspectivas para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza pesar de que las perspectivas de crecimiento de Bolivia per- A manecen vulnerables a circunstancias externas, el país pue- de mejorar fuertemente su potencial de crecimiento futuro mediante reformas continuas. Las simulaciones sugieren que si los determinantes del crecimiento mejoraran hasta alcanzar el percen- til 75 de la región de ALC, el PIB per cápita podría incrementarse a más de 4 por ciento por año o a más de 5 por ciento por año si las variables de política mejoraran al percentil 75 del mundo. Debido a la gran cantidad de personas pobres en Bolivia y a la sesgada dis- tribución del ingreso, se necesitan altas tasas de crecimiento si se quiere reducir significativamente el nivel de pobreza. Considerando la existencia de la relación crecimiento-pobreza, se requieren tasas anuales de crecimiento per cápita del orden de 6.5 por ciento para alcanzar la meta MDM de reducir la pobreza al 34 por ciento en 2015. La tasa de crecimiento anual per cápita requerida para alcan- zar la meta MDM alternativa de reducir la incidencia de la extrema pobreza a la mitad en 2015 es de 1 por ciento menor aproximada- mente. Las simulaciones indican que las reformas individuales de política tendrán, por sí mismas, impactos relativamente pequeños en incremento del crecimiento y reducción de la pobreza, pero pue- den tener un impacto mucho mayor al implementarse como parte de una estrategia integral de reformas que se refuercen mutuamen- te. 102 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Este capítulo se desarrolla sobre los re- promedio del PIB per cápita sea aproxima- sultados de capítulos previos para medir las damente 0.5 puntos porcentuales mayor que perspectivas del crecimiento pro-pobre. Dis- la tasa promedio de los noventa (que alcan- cute escenarios que llevarían al país de zó un crecimiento de 2 por ciento por año) vuelta a la senda de rápido crecimiento y si- durante la siguiente década, comparada con mula detonantes de política que dirigen la una ganancia de crecimiento per cápita de distribución del ingreso que pueden reducir 1.1 por ciento para ALC (en total 2.6 por la pobreza y la desigualdad de ingreso. ciento por año). Si la política de determi- nantes de crecimiento mejoraran hasta el PERSPECTIVAS DE CRECIMIENTO percentil 75 de la región de ALC, el creci- miento del PIB per cápita en Bolivia podría El crecimiento de mediano plazo de Bo- incrementarse de 2.7 puntos porcentuales a livia está ligado al desarrollo del sector de más de 4 por ciento por año (similar a otros gas natural, incluyendo los proyectos en países de ALC). Finalmente, si las variables curso con Brasil y Argentina y posibles ex- de política mejoraran al nivel del percentil portaciones. Estudios recientes estiman 75 del mundo, entonces el crecimiento en que estos proyectos podrían guiar hacia Bolivia podría alcanzar un promedio de 5.6 una tasa de crecimiento de, por lo menos, 6 por ciento por año. por ciento si alcanzan su capacidad total Las simulaciones sugieren que las mejo- hasta el final de esta década (FMI, 2004; ras en educación, infraestructura e integra- Klasen et al., 2004). Como un sector encla- ción comercial seguidas por mejor gober- ve, el impacto sobre el resto de la economía nancia y profundización financiera, podrían se daría principalmente a través de impues- contribuir mucho al crecimiento. Podrían tos, efectos de cuenta corriente y aprecia- darse amplios efectos indirectos hacia la ción del tipo de cambio. Klasen et al., esti- man que el crecimiento sería algo mayor si Gráfico 5.1 - PROYECCIONES DE CRECIMIENTO el Gobierno desistiera de gastar todos los DEL PIB PER CÁPITA, BOLIVIA Y PROMEDIO DE ingresos adicionales en consumo, en vez de ALC, 2000-2010 incrementar el ahorro público y evitar la 01-0002 6% contracción de los sectores orientados a la Bolivia exportación. Los beneficios directos para 5% América Latina los pobres serían modestos, debido a los li- odatceyorp 4% mitados efectos indirectos de producto y empleo. otnei 3% Un mayor avance en reformas estructura- micerc 2% les puede ayudar a Bolivia a iniciar un creci- miento de más corto plazo y sostenible en el ed 1% largo plazo. Los resultados del crecimiento asaT0% Tendencia Variables Variables son analizados en el Capítulo 1 pueden ser utili- son iguales iguales al 25% zados para simular órdenes de magnitud al 25% más más alto alto del ALC del mundo (Gráfico 5.1). Con determinantes de creci- miento que sigan las tendencias de los no- Fuente: Sobre la base de Loayza, Fajnzylber venta, puede esperarse que el crecimiento y Calderón, 2002. 103 PERSPECTIVAS PARA EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA producción y el empleo si los proyectos de El crecimiento boliviano de los noventa gas son acompañados de políticas y refor- en medio de un ambiente externo favorable mas en estas áreas. Esto requiere una com- (alto crecimiento de sus principales socios binación de políticas y reformas económicas comerciales, significativas entradas de flu- para reducir las vulnerabilidades macroeco- jos de capital, la expansión de las exporta- nómicas, incentivar la inversión privada, y ciones de recursos naturales) y su subsi- explotar las dotaciones naturales más efi- guiente caída demuestran la vulnerabilidad cientemente. del país ante shocks externos y la dependen- Formular una agenda de reformas pro-cre- cia del capital externo. Las anteriores pro- cimiento está más allá del alcance de este in- yecciones de crecimiento, basadas en refor- forme. En el Capítulo 3, ofrecimos algunas mas estructurales más profundas, no consi- recomendaciones de política para atender deran posibles shocks --ya sean positivos o restricciones macroeconómicas claves que negativos. Un alto porcentaje del ingreso enfrentan las empresas bolivianas para el fiscal proviene de exportaciones de gas na- crecimiento; éstas se discuten en mayor de- tural, y shocks en su nivel de precios podrían talle en la "Medición del ambiente de inver- afectar las cuentas fiscales. Andersen y Fa- sión en Bolivia 2001", del BM. Las restriccio- ris (2002a y 2002b) sugieren un fondo de nes al crecimiento y temas comerciales son estabilización para los ingresos del gas na- analizados en mayor profundidad en el próxi- tural para mitigar la volatilidad del precio, mo "Memorándum económico de país", del aunque podrían no ser tan efectivas cuando Banco. Deberían buscarse mecanismos sos- los shocks de precio no sean permanentes tenibles para financiar infraestructura públi- (Nina y Brooks de Alborta, 2001). ca utilizando criterios estándar de costo-be- Bolivia depende de recursos externos pa- neficio y cuando no haya disponibilidad de ra un tercio del gasto público total. Como se financiamiento de donantes; el Gobierno mencionó en el CAS 2003 del BM, los niveles puede buscar alternativas viables de finan- comprometidos de asistencia externa, parti- ciamiento domésticas o externas (incluyen- cularmente de donantes bilaterales, son in- do sociedades público-privadas). Un próxi- ciertos, y la disponibilidad de inversión pri- mo estudio del sector educativo proveerá re- vada doméstica y externa en las actuales cir- comendaciones específicas para desarrollar cunstancias del país podrían ser insuficien- una nueva estrategia educativa boliviana; tes para sostener el crecimiento. El gobierno pero algunas recomendaciones se discuten debería continuar buscando ayuda de corto en el Capítulo 4. "La revisión del gasto públi- plazo condicionada al buen desempeño de co 2004" del BM ofrece recomendaciones pa- política y a avances de la agenda de armoni- ra mejorar la gobernancia. El BM está apo- zación de asistencia. yando el fortalecimiento del sector financie- Las inversiones en capital humano, in- ro a través del crédito de ajuste para Rees- fraestructura de transporte y comunicacio- tructuración Programática y Corporativa pa- nes, combinadas con un marco institucional ra mejorar el acceso al financiamiento (par- adecuado, pueden mejorar las perspectivas ticularmente para pequeñas y medianas em- para incrementar el impacto de la inversión presas) incluyendo la reforma de la ley de ga- directa local y externa. Si las empresas lo- rantías y el fortalecimiento de los derechos cales pueden acceder a asistencia técnica, del acreedor. crédito, recursos humanos e información, 104 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA los efectos indirectos de la IED son más Llevamos a cabo simulaciones para me- probables. La creación de redes de distribu- dir el impacto del crecimiento en la pobre- ción, la adopción de nuevas tecnologías y za, en particular para medir el crecimiento el acceso a mercados externos podrían per- per cápita requerido para alcanzar la MDM mitir que las regiones más pobres del país de reducir la pobreza a 34 por ciento en obtengan mejores beneficios del comercio 2015 (Gráfico 5.3). Con tasas de crecimien- internacional.26 to alternativas, asumiendo que la distribu- En resumen, los resultados de las regre- ción de ingreso no cambia, la meta podría siones de crecimiento indican que las refor- alcanzarse si los ingresos crecieran a una mas estructurales llevadas a cabo en Bolivia tasa anual per cápita mayor al 6.5 por cien- entre los ochenta y noventa contribuyeron to en los próximos 11 años, lo que significa positivamente al crecimiento, especialmen- más que doblar el ingreso per cápita en te en los noventa. El crecimiento futuro se- 2015. La tasa anual de crecimiento per cá- rá limitado sin mayores reformas. Más aún, pita requerida para alcanzar la MDM alter- las lecciones del desempeño pasado exhor- nativa de reducir la incidencia de la extrema tan a realizar acciones para incrementar el pobreza a la mitad en 2015 es de aproxima- impacto del crecimiento en la reducción de damente 1 por ciento menos. Estas tasas de la pobreza. crecimiento son significativamente mayo- res que las de los noventa. La pobreza po- PERSPECTIVAS PARA LA dría disminuir a 29 por ciento con una tasa REDUCCIÓN DE LA POBREZA: anual de crecimiento per cápita de 8 por ALCANZANDO LA MDM DE LA ciento, pero aún en este escenario irreal, la POBREZA pobreza en áreas rurales permanecería muy alta (54 por ciento), y no se alanzaría la Bolivia requiere crecimiento sostenible MDM de dividir en dos el headcount ratio. para alcanzar reducciones sustanciales de Las amplias brechas de pobreza en áreas ru- pobreza. Las distribuciones del ingreso es- rales representan un desafío especial para tán fuertemente sesgadas, particularmente extender los beneficios del crecimiento ha- en áreas rurales, haciendo más difícil que el cia los pobres rurales. crecimiento de distribución-neutral logre reducir la pobreza en forma significativa e IMPACTO DE LAS REFORMAS inmediata. Esto se ilustra en el Gráfico 5.2, DE POLÍTICA EN LA POBREZA que muestra estimaciones de distribuciones Y DESIGUALDAD del ingreso familiar per cápita para 2002 y las correspondientes líneas de pobreza. És- Hemos hecho simulaciones de política tas muestran el porcentaje de individuos en que miden el impacto de reformas sobre va- cada nivel de ingreso; el área bajo la curva a rias de las causas principales de la pobreza y la izquierda de la línea de pobreza el porcen- desigualdad identificadas en este informe. taje de individuos pobres. Las simulaciones: (i) extrapolan tendencias 26 Véase Instituto para Investigación Socio-Económica (IISEC) e "Inversión Extranjera Directa y Desarrollo: El Caso Boliviano" del Instituto de Desarrollo Internacional (ODI) para una discusión más detallada del rol de la IED en Bolivia. 105 PERSPECTIVAS PARA EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Gráfico 5.2 - DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO FAMILIAR PER CÁPITA EN LOGARITMOS, 2002, URBANO Y RURAL 0.5 0.4 0.45 0.35 0.4 0.3 0.35 0.3 0.25 0.25 0.2 0.2 0.15 0.15 0.1 0.1 0.05 0.05 0 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Nota: Las líneas verticales en cada gráfico representan una línea de pobreza "promedio" para cada área. Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de encuesta de hogares. Gráfico 5.3 - IMPACTO DEL CRECIMIENTO PER CÁPITA SOBRE LA POBREZA EN BOLIVIA (Cambios en el nivel de pobreza) Nacional Urbano Rural 35 30 25 20 15 10 5 0 g=1% g=3% g=6.5% g=1% g=3% g=6.5% g=1% g=3% g=6.5% Pobreza Pobreza extrema Brecha de pobreza Nota: g = Tasa de crecimiento del ingreso per cápita de encuesta. Fuente: Estimaciones del autor sobre datos de encuesta de hogares. de mejoras educativas de los noventa a 2015 vicios intensivos en mano de obra; y (vi) eli- y acelerando las tendencias de los noventa; minan las brechas de ingresos por género, ra- (ii) incrementan los retornos a la educación za e informalidad. Estas simulaciones son li- en diferentes niveles y para trabajadores en mitadas y su objetivo no es predictivo, sino distintos puntos de la distribución de ingre- que permite ofrecer meramente una sensa- sos; (iii) continúan las disminuciones de fer- ción de los órdenes potenciales de magnitud tilidad; (iv) reducen el empleo informal; (v) de políticas alternativas. Algunos resultados mueven el empleo desde actividades prima- son ilustrados en los Gráficos 5.4 y 5.5 (véa- rias hacia la industria manufacturera y/o ser- se Gasparini et al., (2004) para detalles). 106 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Los principales hallazgos de las simula- miento generalizado de ingresos es re- ciones de política son: lativamente neutral, pero sería pro-po- > Debido al bajo nivel de ingreso nacional y bres si se diera en los sectores que em- al alto número de personas pobres, la po- plean a los pobres (por ejemplo, donde breza no puede reducirse mucho gracias a predomina la mano de obra no califica- políticas puramente redistributivas. da), y menos pro-pobres si sucede en los > El impacto en distribución de un incre- sectores intensivos en mano de obra ca- mento en ingresos por productividad lificada (Gráfico 5.5). sería mayor si se diera en actividades > Un crecimiento de ingresos de 5 por económicas primarias (por ejemplo, ciento por año en áreas urbanas tiene un agricultura) en áreas rurales. Un creci- impacto considerable sobre la reducción Gráfico 5.4 - IMPACTO DE LAS DIFERENTES POLÍTICAS SOBRE LA POBREZA Y DESIGUALDAD DEL INGRESO EN BOLIVIA Redistribución de impuestos Cambio en los niveles de pobreza 45 Nacional Urbano Rural 40 selautnecrop 35 Pobreza Pobreza extrema Brecha de pobreza 30 25 sotnuP20 15 10 5 0 t=10% t=30% t=10% t=30% t=10% t=30% Distribución per cápita del ingreso familiar 0,50 70 0,45 lautnecrop 60 0,40 0,35 50 Participación 1ro 0,30 40 nóicapicitraP 0,25 iniG Participación 10mo 0,20 30 Gini 0,15 20 0,10 10 0,05 0,00 0 Real 2002 t=1 t=2 t=3 107 PERSPECTIVAS PARA EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Escenarios alternativos de política Cambios en pobreza total y extrema 2 1 0 selautnecrop -1 -2 -3 Pobreza Extrema (S1) sotnuP-4 -5 Pobreza extrema (S4) -6 Pobreza (S1) Pobreza (S4) -7 -8 Estructura Retornos a la Estructura de Informalidad Brechas Numero de Educativa Educación Empleo Salariales Hijos <12 Cambio en la incidencia del coeficiente de Gini 2,0 1,5 S1 S4 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 Estructura Retornos a la Estructura de Informalidad Brechas Numero de Educativa Educación Empleo Salariales Hijos <12 Nota: Estructura Educativa: S1 extrapola tendencias entre los noventa y 2015. S4 simula la simulación de analfabetismo, incrementos en conclusión de escuela primaria, asistencia a escuela superior y universidad. Retornos a la educación: S1 asume incrementos de 20% en los retornos a la educación. S4 ecualiza los retornos para trabajadores con salarios condicionalmente bajos a los retornos de trabajadores en la mediana. Estructura de empleo: S1extrapola las tendencias de los noventa a la década siguiente. S4 simula movimientos masivos de agricultura a manufactura, comercio, y servicios intensivos en mano de obra calificada. Informalidad: S1 extrapola tendencias entre fines de los noventa y 2015. S4 asume un incremento de 20 puntos porcentuales en el porcentaje de empleo formal desde reducciones en el empleo informal asalariado y el autoempleo. Brechas salariales: S1 elimina la inexplicada brecha salarial de género. S4 elimina las inexplicadas brechas de ingreso de los informales asalariados y los autoempleados. Número de hijos <12 S1 extrapola tendencias entre los noventa y 2015. S4 asume una disminución del porcentaje de hogares con más de tres hijos. Fuente: Estimaciones del autor con MECOVI 2002 (Gasparini et al., (2004)). 108 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA de la pobreza (desde 53 por ciento hasta mo se cumple, para incrementos de los 29 por ciento), mientras que un creci- retornos a la educación. miento similar de ganancias en áreas ru- > La relocalización sectorial de empleo ha- rales podría reducir la pobreza desde 85 a cia la manufactura, el comercio y el sec- 71 por ciento (véase curvas de incidencia tor de servicios tiene modestos impactos de crecimiento en Gráfico 5.5). en la distribución de ingreso y pequeños > Incrementar considerablemente los ni- efectos en la pobreza. veles educativos de la población que tra- > El impacto de un incremento en el em- baja no cambia sustancialmente la dis- pleo formal originado en reducciones de tribución de ingreso, e induce a reduc- los trabajadores asalariados informales y ciones moderadas en la pobreza. Lo mis- los autoempleados traería una reducción Gráfico 5.5 - CURVAS DE CRECIMIENTO-INCIDENCIA EN DIFERENTES ESCENARIOS DE POLÍTICA 5% de Crecimiento anual en ingresos, por sector 5% de Crecimiento anual en ingresos, por área 5,0 5,0 4,5 4,5 4,0 4,0 3,5 3,5 3,0 3,0 2,5 2,5 2,0 2,0 1,5 1,5 1,0 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Primarios Manufacturas Servicios Total Urbano Rural Escenarios s1 and s4 para la estructura educacional Cerrando la brecha salarial por género, raza e informalidad 12,0 50,0 10,0 40,0 8,0 30,0 6,0 20,0 4,0 10,0 2,0 0,0 0,0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 s1 s4 Informalidad Raza Género Fuente: Estimaciones del autor sobre simulaciones con MECOVI 2002. Véase Gráfico 5.4 para definiciones de los escenarios de simulación. Véase Gasparini et al., (2003). 109 PERSPECTIVAS PARA EL CRECIMIENTO Y LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA en pobreza nacional en el ratio de re- primer lugar, muy pobre. La baja productivi- cuento de personas menor a 2 puntos. dad general implica una base de ingresos > Una disminución de la fertilidad genera muy baja para los pobres. Aún después de un efectos igualitarios de reducción de po- cambio importante en la estructura educati- breza que son relativamente mayores va, o en la economía de la composición de que en los escenarios previos. empleo, el salario promedio sólo crece 8 por > Cerrar las brechas salariales inexplicadas ciento y 2 por ciento respectivamente (Tabla entre indígenas y no indígenas, y espe- 5.1). El impacto es acallado por el hecho de cialmente entre trabajdores formales e que la prima salarial por conclusión de la es- informales, podría beneficiar a los po- cuela primaria es bastante pequeña para bres; pero nuevamente, la pobreza y de- trabajadores en la parte más baja de la dis- sigualdad caen poco. Cerrar las brechas tribución de ingreso. de ingreso por género tiene un impacto La principal lección del análisis es que el insignificante en la desigualdad de ho- crecimiento sostenible, basado en políticas gares, en gran parte debido a que es más y reformas que provean las condiciones para probable que las mujeres trabajadoras incrementar la productividad de los hogares estén en un lugar superior de la distribu- pobres, es esencial para reducir sustancial- ción de ingreso familiar. mente la pobreza. Dados los actuales niveles A partir de estos escenarios, concluimos de productividad, las políticas sociales pro- que, aunque todos contribuyen a reducir la pobres por sí solas solo pueden alcanzar mo- pobreza, los impactos de cualquier factor destas reducciones de pobreza. No existe la individual son pequeños. Medidas exclusiva- varita mágica en un país pobre como Boli- mente redistributivas logradas por política via. Se necesitan acciones en múltiples fiscal parecen alcanzar mayores ganancias frentes, como las tratadas en los Capítulos 3 de corto plazo en la reducción de la pobreza; y 4 de este informe, para maximizar las ca- pero, a menos que sean moderadas, pueden racterísticas del crecimiento pro-pobres. tener un impacto negativo en el crecimien- Asimismo, estas políticas pueden contribuir to y esto puede obstaculizar la reducción de promoviendo el crecimiento en el largo pla- la pobreza en el mediano y largo plazo. En zo y así permitir un círculo virtuoso de cre- tanto que Bolivia es muy desigual, es, en cimiento y reducción de la pobreza. ANEXOS 112 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Anexo 1.1 - FUENTES DE INFORMACIÓN PARA EL MONITOREO DE LA POBREZA Y LAS CONDICIONES DE VIDA EN BOLIVIA Existen dos fuentes principales de datos Estas encuestas presentan serias limita- para el monitoreo de las tendencias recien- ciones en términos de comparabilidad: tes de la pobreza en Bolivia: dos censos na- cambios consecutivos en los cuestionarios cionales y varias Encuestas de hogares (aun- dificultan la comparación de las variables que de cobertura incompleta y limitada socioeconómicas más básicas (ingresos, comparabilidad). educación), y las encuestas previas a 1999 no capturaban los gastos de los hogares. Datos censuales Nos basamos principalmente en las encues- Los censos (Censo Nacional de Población tas de los años 1993, 1997 y 1999-2002, y Vivienda) proporcionan datos sobre indi- prestando una atención meticulosa a los as- cadores no monetarios del bienestar. Los pectos de consistencia y comparabilidad. más recientes son de los años 1992 y 2001. Utilizamos las líneas de pobreza oficiales Son utilizados para construir mapas de po- derivadas de las Encuestas de hogares del breza y orientar las intervenciones guberna- INE para cada departamento (Tabla mentales a partir de indicadores de necesi- A.1.1.1). Las tasas oficiales de pobreza se dades básicas insatisfechas (NBI). Un mapa basan en el gasto per cápita de los hogares de pobreza basado en NBI fue recientemen- en las áreas rurales y en el ingreso per cápi- te preparado por INE-UDAPE con el Censo ta de los hogares para las áreas urbanas, da- del año 2001. da la elevada volatilidad y falta de confiabi- lidad de la información sobre los ingresos Encuestas de hogares rurales. No se cuenta con encuestas de hogares representativas a nivel nacional para princi- Tabla A.1.1.1 - LÍNEAS DE POBREZA EN pios de los noventa. Hasta el año 1996, las BOLIVIA, 2002 (Bs por persona/mes) encuestas de hogares multipropósito cu- brían solamente las áreas urbanas. Este in- Pobreza Pobreza extrema forme se basa en las siguientes encuestas de Rural 233.4 133.0 hogares: Encuesta Integrada de Hogares Urbano 321.8 170.9 (implementada en las ciudades capitales Sucre 335.6 169.5 hasta 1995), Encuesta Nacional de Empleo La Paz 327.0 181.8 (cobertura nacional; junio y noviembre de Cochabamba 351.3 177.4 1996, y noviembre de 1997, la más comple- Oruro 297.4 165.3 ta en términos de contenido), Encuesta Potosí 273.5 152.1 Continua de Hogares de Condiciones de Vida Tarija 251.3 177.4 (1999 hasta 2003). La cobertura es nacio- Santa Cruz 343.9 174.7 nal. Estas encuestas se han beneficiado del Trinidad 343.9 174.7 apoyo de MECOVI. Los datos son más am- El Alto 272.2 165.2 plios, incluyendo módulos de salud, educa- ción, ocupación, ingresos y gastos. Fuente: INE. 113 ANEXOS Desde el año 1999, el Banco, a través Encuesta nacional sobre potencial y del programa MECOVI, ha apoyado al INE en aspiraciones de desarrollo humano el desarrollo de Encuestas de hogares anua- En 2000, el PNUD auspició una encuesta les con representatividad nacional. Ello ha de hogares de representatividad nacional mejorado significativamente la comparabi- (una muestra de 10,000 personas), también lidad de la información para el monitoreo y aplicada por el INE, que captura los valores el análisis de la pobreza. En la medida que y aspiraciones de los bolivianos con respec- el programa MECOVI llega a su fin, se re- to a sí mismos, sus comunidades y las insti- quiere un mayor financiamiento por parte tuciones del país. Esta encuesta incluye las del Gobierno y de los donantes, para conti- autocalificaciones de pobreza de los indivi- nuar fortaleciendo la capacidad estadística duos, al igual que muchas de las variables nacional y mejorar el uso de encuestas pa- incluidas en las encuestas MECOVI, tales co- ra la identificación de la pobreza y la eva- mo estructura del hogar, condiciones de em- luación de programas. En la actualidad, so- pleo, ingresos, activos y acceso a servicios lamente entre 0.5 y 1 por ciento del presu- básicos. Utilizamos esta encuesta para puesto de los donantes para la reducción construir perfiles (subjetivos) de autocalifi- de la pobreza a nivel nacional es destinado cación de pobreza. La principal limitación a mejorar el sistema de información. Los de esta encuesta del PNUD es que no captu- desafíos de mediano plazo para el marco ra los ingresos de todos los miembros del institucional general y la gobernabilidad hogar o los gastos del hogar. Esto impide del sistema estadístico son considerables. comparaciones directas de determinantes Los principales objetivos son: (i) continuar objetivos y subjetivos de la pobreza al ba- produciendo encuestas de representativi- sarse exclusivamente en datos de esta en- dad nacional anualmente implementadas, cuesta. Sin embargo, es posible comparar cubriendo indicadores sociales y de condi- los resultados con aquellos obtenidos por la ciones de vida, acceso a infraestructura bá- encuesta MECOVI, ya que ambas comparten sica y otros indicadores de bienestar; (ii) un marco maestral similar e instrumentos mejorar los cuestionarios de las encuestas, comunes de la encuesta (por ejemplo, cues- el trabajo de campo y el control de calidad tionarios). en un conjunto de actividades de las en- cuestas; (iii) incentivar un mayor acceso y Desarrollo de un mapa de pobreza utilizar los datos de las encuestas para el por consumo en Bolivia análisis de política y nutrir el diseño de po- Las encuestas de hogares muy rara vez lítica pública; (iv) construir un sistema es- permiten una estimación confiable de la po- tadístico integrado para asegurar coheren- breza por ingreso/consumo en áreas geográ- cia entre las diferentes actividades esta- ficas pequeñas (por ejemplo, municipios). dísticas en el país y promover una integra- Mientras que la información de los censos a ción más fuerte entre productores y usua- menudo permite una considerable desagre- rios de datos; y (v) mejorar la calidad y co- gación geográfica (por ejemplo, a nivel mu- bertura de datos administrativos y la capa- nicipal); no captura los ingresos/gastos de cidad para recoger información en los nive- los hogares. Una metodología recientemen- les subnacionales. te desarrollada deriva mapas de pobreza por consumo combinando datos de los censos y 114 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA de las encuestas de hogares para completar educación, atención durante el parto, mate- los datos faltantes de ingreso en los censos riales y espacio utilizado en el hogar, consu- (Elbers, Lanjouw y Lanjouw, 2003). Esta me- mo de servicios y de energía). todología es aplicada a Bolivia para derivar Para estimaciones más sólidas, la mues- mapas de pobreza por ingreso/consumo a tra de la encuesta se divide en unidades nivel de municipios con niveles adecuados geográficas más homogéneas, léase regio- de confianza estadística, utilizando mode- nes y departamentos. Los errores de estima- los de regresiones hedónicas. ción del modelo están compuestos por dos Las principales fuentes de datos son: el partes: una atribuida a efectos geográficos Censo Nacional de Población y Vivienda del o de ubicación, y la otra relacionada a los año 2001 y las Encuestas de hogares MECO- errores individuales o idiosincrásicos. La VI de 1999, 2000 y 2001, las cuales fueron primera indica la presencia de característi- combinadas para obtener una muestra ma- cas no observables que afectan el consumo yor, luego desagregada por departamento y de los hogares en una cierta zona o comuni- área. dad. Para manejarla, se generaron variables La metodología relacionó el gasto de explicativas para cada comunidad o zona consumo de los hogares con variables me- (grupo), las que predijeron el error de la ubi- didas tanto en las Encuestas de hogares co- cación con efectos fijos. El error idiosincrá- mo en el censo para imputar los datos fal- sico es entonces estimado, a partir de una tantes sobre ingresos (Elbers, Lanjouw y distribución teórica (normal, t-student) con Lanjouw, 2003); es desarrollada en dos procedimientos de muestreo de por lo me- etapas. En la primera, se generó un modelo nos cien iteraciones. econométrico del gasto estimado de los Una vez que se estimó la distribución del hogares como función de variables de las gasto en consumo para cada unidad geográ- encuestas relacionadas con estructura del fica, fue posible calcular los indicadores hogar, bienes durables y equipamiento de usuales de desigualdad y pobreza junto con vivienda, servicios básicos y características intervalos de confianza empíricos. Las lí- sociodemográficas de los miembros. En la neas de pobreza utilizadas para medir la po- segunda, se aplicaron los parámetros de breza fueron estimadas considerando la ca- este modelo a los datos del censo para ob- nasta de productos básicos compuesta por tener estimaciones condicionales del gasto los tipos y cantidades de alimentos típica- en consumo per cápita para cada unidad mente consumidos dentro y fuera del hogar, geográfica. junto con un consumo calórico mínimo re- Éstos pueden ser agrupados en cuatro comendado por la Organización Mundial de categorías: características del hogar/fami- la Salud. El grupo familiar de referencia es- lia (tipo de hogar, número de miembros, nú- tuvo compuesto por familias cuyos niveles mero de niños), características de la vivien- de gasto en comida pueden cubrir los reque- da (material de construcción, acceso a agua, rimientos nutricionales mínimos en un in- alcantarillado, electricidad, bienes dura- tervalo de 1 por ciento, 5 por ciento y 10 por bles), características del jefe del hogar ciento por encima y por debajo del nivel de (edad, sexo, nivel educativo, condición de nutrición adecuado. Las líneas de pobreza empleo, ocupación), características de la fueron obtenidas promediando los valores comunidad o área de residencia (nivel de de gasto en el intervalo. 115 ANEXOS En la práctica, pocos hogares cubren la nales. Se utilizaron dos líneas de pobreza totalidad de los requerimientos calóricos y para las estimaciones de pobreza: una línea proteicos básicos y, generalmente, no están de pobreza más alta, que considera el límite completamente representados. Estos facto- superior del valor de los productos no ali- res, combinados con los errores de medición menticios, y una línea de pobreza más baja, del gasto, explican el uso de estimaciones que determina un límite inferior (Wodon, de intervalos en lugar de estimaciones ordi- 1997). 116 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Anexo 1.2 - LA GEOGRAFÍA DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD27 Esta sección proporciona resultados más utilizaron otras dos líneas: una línea de po- detallados del reciente trabajo de UDAPE y breza alta que considera el límite superior el INE, con el apoyo del BM, para desarrollar del valor de los productos no alimenticios, y un mapa de pobreza por consumo para uni- una línea de pobreza más baja, que determi- dades geográficas desagregadas. El análisis na un límite inferior (ver Anexo 1.1 para de- presenta nuevos datos sobre la pobreza en talles). Los resultados identifican las áreas y Bolivia, medida a través del gasto en consu- localidades más desiguales con la más alta mo y de líneas alternativas de pobreza com- concentración de pobreza y sus posiciones binando información del Censo 2001 y las relativas implícitas. Encuestas de hogares MECOVI 1999-2001. Mientras que la pobreza se encuentra ge- Además de la línea de pobreza extrema, se neralizada en Bolivia, existen importantes Gráfico A.1.2.1 - INCIDENCIA DE POBREZA POR DEPARTAMENTO, 2001 83,1% Potosí 76,6% 66,7% 82,4% Chuquisaca 72,2% 61,5% 74,4% Beni 59,1% 41,0% 73,2% La Paz 61,2% 42,4% 72,8% Oruro 61,8% 46,3% 71,3% Tarija 51,9% 32,8% 67,7% Cochabamba 51,1% 39,0% 65,0% Pando 51,5% 34,7% 61,7% Santa Cruz 40,6% 25,1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Pobreza extrema Pobreza baja Pobreza alta Fuente: Basado en información del Censo 2001 y las Encuestas de hogares 1999-2001. 27 Sobre la base del reporte "Pobreza y desigualdad en municipios de Bolivia: estimación del gasto de consumo combinando el Censo 2001 y las Encuestas de hogares" (2003) realizado por UDAPE, el INE y por el Banco Mundial, por Quentin Wodon (AFTPM), Werner Hernani (consultor) y Meter Lanjouw (DECRG). 117 ANEXOS diferencias por ubicaciones. Los departa- centran más del 42 por ciento de la pobla- mentos de Potosí y Chuquisaca tienen la ma- ción de Bolivia, mientras que Potosí y Chu- yor incidencia de pobreza, seguidos de Beni, quisaca tienen menos del 15 por ciento. La Paz y Oruro, con independencia de la lí- Los conglomerados urbanos de Beni y La nea de pobreza utilizada (Gráfico A.1.2.1). Paz presentan la mayor incidencia de pobre- Más del 70 por ciento de la población en es- za (más del 50 por ciento) mientras que Co- tos departamentos es pobre. Los departa- chabamba y Santa Cruz se encuentran entre mentos de Santa Cruz, Pando y Cochabamba los menos pobres (casi una cuarta parte de la son los menos pobres según cualquier línea población) (Gráfico A.1.2.2). Los patrones de pobreza, pero incluso en Santa Cruz, el 40 de pobreza extrema urbana son muy simila- por ciento de la población es pobre. Estas res. La pobreza extrema urbana en Beni al- posiciones son en gran medida similares pa- canza a 37 por ciento; es tres veces más alta ra la pobreza extrema. Más del 60 por ciento que las de Santa Cruz y Cochabamba, las dos de la población en Potosí y Chuquisaca es economías locales más vibrantes de Bolivia. indigente, comparada con 25 por ciento en De hecho, el proceso de desarrollo urbano en Santa Cruz. Debido a la densidad de pobla- estas dos ciudades mayores ha creado opor- ción, los departamentos con las más altas tunidades de ingresos de base amplia. tasas de pobreza concentran el mayor núme- Las áreas rurales en todo el país son ro de pobres: Cochabamba y Santa Cruz con- abrumadoramente pobres con independen- Gráfico A.1.2.2 - ÁREAS URBANAS: INCIDENCIA DE POBREZA POR DEPARTAMENTO, 2001 76% Beni 56% 37% 69% Tarija 42% 22% 68% La Paz 51% 28% 67% Pando 44% 27% 66% Chuquisaca 44% 26% 61% Oruro 42% 23% 59% Potosí 41% 23% 55% Santa Cruz 28% 13% 50% Cochabamba 24% 10% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Pobreza extrema Pobreza baja Pobreza alta Fuente: Basado en información del Censo 2001 y de las Encuestas de hogares 1999-2001. 118 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico A.1.2.3 - ÁREAS RURALES: INCIDENCIA DE POBREZA POR DEPARTAMENTO, 2001 95% Potosí 94% 88% Chuquisaca 94% 93% 87% Cochabamba 92% 87% 77% Oruro 88% 87% 77% 86% Santa Cruz 86% 67% 84% La Paz 80% 68% Tarija 76% 70% 53% Beni 71% 66% 50% 63% Pando 57% 40% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Pobreza extrema Pobreza baja Pobreza alta Fuente: Basado en información del Censo 2001 y de las Encuestas de hogares 1999-2001. cia de la línea de pobreza utilizada (Gráfico nea de pobreza utilizada. El Gráfico A.1.2.4. A.1.2.3). Más del 40 por ciento de la pobla- muestra el porcentaje de municipios para el ción rural tiene niveles de consumo insufi- rango de incidencia de pobreza y brechas de cientes para cubrir las necesidades básicas pobreza observadas en Bolivia utilizando lí- de alimentación. Incluso las áreas rurales de neas de pobreza alternativas; las líneas ver- Cochabamba y Santa Cruz tienen niveles de ticales punteadas representan los valores pobreza tan altos como los de las áreas rura- nacionales correspondientes. Un amplio les de Potosí y Chuquisaca. La pobreza ex- porcentaje de municipios exhibe una inci- trema rural está particularmente concentra- dencia de pobreza por encima de los niveles da en Potosí y Chuquisaca (cerca del 90 por nacionales (la mayoría de las curvas en los ciento). Las áreas rurales de Pando y Beni gráficos del lado izquierdo (a-b) se encuen- presentan los niveles más bajos de pobreza tran a la derecha de la líneas punteadas). De extrema (la mitad de su población). hecho, un significativo porcentaje de los La desagregación municipal muestra que municipios tiene incidencias de pobreza por muchas localidades presentan bajo consumo encima del 80 por ciento (ver los picos de las per cápita y pobreza severa, mientras que en curvas). Las curvas que muestran la distri- otras coexisten bolsones moderados de po- bución de las brechas de pobreza (gráficos breza con una alta desigualdad en el consu- del lado derecho) sugieren que la mayoría de mo per cápita, independientemente de la lí- los municipios también tienen niveles de in- 119 ANEXOS Gráfico A.1.2.4 - DISTRIBUCIÓN DE LA INCIDENCIA DE POBREZA Y DE LAS BRECHAS DE POBREZA EN LOS MUNICIPIOS, 2001 (a) Línea alta de pobreza Incidencia de Pobreza en los Municipios Brecha de Pobreza en los Municipios Línea Alta de Pobreza Línea Baja de Pobreza 4 2.5 2 ) 3 ) %( %( 1.5 aicneucerF2 1 1 aicneucerF 5 0 0 .4 .6 .8 1 .4 .2 .4 .6 8 Línea alta de pobreza Línea baja de pobreza (b) Línea baja de pobreza Brecha de Pobreza en los Municipios Incidencia de Pobreza en los Municipios Línea Alta de Pobreza Línea de Pobreza Extrema 2.5 2 ) 2 %( ) 1.5 %( aicneucerF 1.51 aicneucerF 1 .5 .5 0 0 0 .2 .4 .6 .8 0 .2 .4 .6 .8 1 Línea alta de pobreza Línea de pobreza extrema (c) Línea de pobreza extrema Incidencia de Pobreza en los Municipios Brecha de Pobreza en los Municipios Línea Baja de Pobreza Línea de Pobreza Extrema 3 3 ) ) %( 2 %( 2 aicneucerF 1 aicneucerF 1 0 0 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 8 Línea alta de pobreza Línea de pobreza extrema Fuente: Sobre datos del Censo 2001 y de las Encuestas de hogares 1999-2001. 120 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA tensidad de pobreza que están por encima cientes para cubrir las necesidades alimenti- del promedio nacional, a pesar de que la dis- cias básicas. tribución de municipios es más simétrica, y Los resultados también ilustran la im- que cuenta con líneas de pobreza más bajas. portante interacción local entre pobreza y La pobreza está particularmente concen- desigualdad. Bolivia también exhibe altos trada en municipios ubicados en los valles y niveles de desigualdad en el consumo tanto en el altiplano central. Los municipios con entre, como al interior de los departamen- dotaciones de recursos y poblaciones urba- tos. El Gráfico A.1.2.5 muestra el índice de nas más grandes se han desarrollado a una desigualdad de Theil, el cual, al igual que el tasa relativamente mayor, tienden a con- coeficiente de Gini, se encuentra en un ran- centrar mayores niveles de actividad econó- go de 0 (igualitaria) a 1 (la más desigual). mica y tienen mayores niveles de consumo. Potosí, Cochabamba y Chuquisaca tienen la Éste es típicamente el caso de las capitales mayor desigualdad de gasto en consumo. En de departamento y las ciudades relativa- contraste, Tarija, Pando y Beni muestran mente grandes. Los municipios de Cocha- una distribución más equitativa del gasto bamba y Santa Cruz ciertamente presentan en consumo, reflejando parcialmente mayo- las incidencias e intensidades más bajas de res oportunidades económicas al encontrar- pobreza total y extrema (cerca de 20 por se ubicadas bordeando las fronteras con ciento de su población es pobre). Sin em- Brasil y Argentina, con una menor propor- bargo, algunos municipios que se ubican ción de población indígena, entre otros fac- fuera de las capitales de departamento (e.g. tores. Cerca de la mitad del nivel de desi- Montero, Cocapirhua, Puerto Quijarro) tam- gualdad en las regiones más desiguales es bién han tenido este impacto, reduciendo explicada por las grandes brechas en los in- sus niveles de pobreza. Por el contrario, en gresos rural-urbanos, mientras que en las re- al menos 20 municipios con poblaciones giones más igualitarias, la desigualdad re- dispersas (Morochala, San Pedro Buena Vis- fleja principalmente disparidades, tanto al ta, Ravelo), virtualmente todos los residen- interior de las áreas urbanas, como al inte- tes viven con niveles de consumo insufi- rior de las rurales. Gráfico A.1.2.5 - DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN CONSUMO: ÍNDICE DE THEIL Potosí 0,43 Cochabamba 0,42 Chuquisaca 0,40 Santa Cruz 0,30 La Paz 0,28 Oruro 0,23 Beni 0,17 Pando 0,17 Tarija 0,16 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 Fuente: Basado en información del Censo 2001 y las Encuestas de hogares 1999-2001. 121 ANEXOS Gráfico A.1.2.6 - DESIGUALDAD Y dos de manera tentativa, ya que reflejan GASTO EN CONSUMO correlaciones transversales. Los datos municipales ilustran la forma Desigualdad y consumo en la que los elevados niveles de desigual- .5 dad en Bolivia son un factor clave detrás de los altos niveles de pobreza del país. El Grá- .4 fico A.1.2.7 muestra la relación entre desi- oide gualdad (total y extrema) y los niveles de in- .3 morP cidencia e intensidad de pobreza para líneas de pobreza alternativas. Nuevamente, las lí- .2 neas horizontales y verticales muestran los niveles nacionales para cada variable que .1 divide cada uno de los gráficos en cuatro 4 4.5 5 5.5 6 6.5 cuadrantes. Consumo per capita En varias localidades, persisten una alta Fuente: Basado en información del Censo 2001 y de desigualdad y bajos ingresos. Vale la pena las Encuestas de hogares 1999-2001. distinguir tres grupos de municipios. El gru- po más grande comprende a los municipios La información municipal no sugiere con pobreza muy alta y baja desigualdad una correlación clara entre el consumo (cuadrantes de la parte inferior derecha en promedio y los niveles de desigualdad. El cada Gráfico), que son en su mayoría comu- Gráfico A.1.2.6 muestra los índices de de- nidades indígenas remotas con baja pobla- sigualdad y de consumo per cápita de los ción, que viven en condiciones de subsis- municipios, con los correspondientes ni- tencia. El segundo grupo más grande inclu- veles nacionales (líneas verticales y hori- ye a aquellos municipios que tienen tanto zontales). Mientras que la mayoría de los pobreza alta como desigualdad (cuadrantes municipios con bajos niveles de consumo de la parte superior derecha en cada Gráfi- tienen baja desigualdad entre aquellos con co) y comprende a las localidades urbanas mayores niveles de consumo promedio, más grandes con mejores dotaciones de re- encontramos niveles de desigualdad tanto cursos y las ciudades pequeñas dedicadas a altos como bajos. Esto es, para la mayor la explotación de minerales o al comercio parte de los municipios (la nube de puntos fronterizo con Brasil y Argentina. Finalmen- en la parte inferior del gráfico), existe po- te, los municipios con pobreza baja y baja ca evidencia de que un mayor nivel de con- desigualdad (cuadrantes de la parte inferior sumo promedio implique una mayor desi- izquierda en cada gráfico) se encuentran tí- gualdad. Sin embargo, en los municipios picamente en las áreas urbanas económica- con una alta desigualdad inicial, dado un mente más dinámicas. El perfil geográfico nivel de consumo promedio (los puntos de pobreza de Bolivia requiere de una amplia más dispersos en la parte superior del Grá- gama de intervenciones dependiendo de los fico), un incremento en el consumo pro- niveles locales de pobreza y desigualdad, medio lleva primero a una distribución ubicación y asignación de recursos. más desigual antes de lograr una mayor Finalmente, el análisis encuentra que la igualdad. Estos patrones deben ser toma- relación entre las mediciones de consumo y 122 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Gráfico A.1.2.7 - DESIGUALDAD Y MEDICIONES DE POBREZA (a) Línea baja de pobreza Desigualdad y pobreza Desigualdad y pobreza .5 .5 .4 .4 00eg_gva)nae .3 .2 00eg_gva)nae .3 .2 m( m( .1 .1 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 .8 incidencia de pobreza baja brecha de pobreza baja (b) Línea de pobreza extrema Desigualdad y pobreza Desigualdad y pobreza .5 .5 .4 .4 00eg_gva)nae .3 .2 00eg_gva)nae .3 .2 m( m( .1 .1 0 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 .8 1 incidencia de pobreza extrema incidencia de pobreza extrema Fuente: Sobre datos del Censo 2001 y de las Encuestas de hogares 1999-2001. necesidades básicas insatisfechas (NBI) se concentración en los cuadrantes de la parte debilita entre los municipios con los niveles superior derecha en los gráficos). Sin embar- más bajos de pobreza. El Gráfico A.1.2.8 go, la relación es menos clara entre los mu- muestra la relación entre pobreza por NBI y nicipios con niveles de pobreza moderados, los niveles de incidencia e intensidad de po- precisamente aquellos donde las necesida- breza en líneas de pobreza altas con los co- des de ir más allá de la identificación geográ- rrespondientes niveles nacionales (líneas fica son mayores. Esto sugiere que el actual vertical y horizontal). Niveles severos de po- sistema de transferencias intermunicipales breza, evidenciados por altos porcentajes de basadas en la identificación de pobreza por población con NBI y bajos niveles de consu- NBI (fórmula de la Ley del Diálogo Nacional) mo, caracterizan a un gran número de muni- tiende a ser menos sensible a municipios con cipios en Bolivia (nótese la considerable bolsones enraizados de pobreza por ingreso. 123 ANEXOS Gráfico A.1.2.8 - INCIDENCIA DE POBREZA POR NBI Y LÍNEA DE POBREZA (Alta) NBI e incidencia de pobreza NBI y brecha de pobreza 1 1 IBN IBN noc .8 noc .8 nóicalbop .6 nóicalbop .6 al .4 al .4 ed ed % % .2 .2 .4 .6 .8 1 0 .2 .4 .6 1 incidencia de pobreza (alta) incidencia de pobreza (alta) Fuente: Basado en información del Censo 2001 y de las Encuestas de hogares 1999-2001. 124 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Anexo 1.3: POBREZA POR INGRESO Y PERCEPCIONES SUBJETIVAS El estudio de antecedentes de Arias y So- sarrollo Humano, ENAPD) llevada a cabo por sa (2004) analiza los determinantes de la el PNUD para su Informe de Desarrollo Hu- pobreza subjetiva y la estimación de pobre- mano 2000 en Bolivia. La encuesta captura za por ingreso utilizando modelos de regre- los valores y aspiraciones de los bolivianos, sión binarios (véase Recuadro A.1.3.1).28 El incluyendo sus percepciones de pobreza au- estudio emplea una encuesta de hogares re- tocalificada, además de la mayoría de las va- presentativa a nivel nacional (Encuesta Na- riables socioeconómicas de las encuestas cional de Aspiraciones y Prioridades de De- MECOVI (véase Anexo 1.1). Recuadro A.1.3.1 - EXPLICANDO LA POBREZA SUBJETIVA Y POR INGRESOS Arias y Sosa (2004) estiman modelos de regresiones binarias de los determinantes de la pobreza subjetiva y por ingreso. Para la pobreza subjetiva, la variable dependiente se basa en las respuestas de los individuos a la pregunta: "Usted se considera a sí mismo pobre?" en la encuesta ENAPD 1999 (a in- dividuos de 18 años o mayores). Una limitación importante de la encuesta ENAPD es que solamente captura una fracción limitada de los ingresos de los hogares. La encuesta MECOVI 1999 es usada para estimar regresiones de pobreza basadas en ingresos per cápita de los hogares (área urbana) y gastos (área rural) y en líneas oficiales de pobreza para una muestra similar a la de ENAPD. El estudio examina el rol de una cantidad de características socioeconómicas sobre clasificaciones de la pobreza: demografía (género, edad, tamaño del hogar, estado civil), capital humano (propio, edu- cación del padre y de la madre, experiencia laboral, asistencia a escuelas fiscales), situación de empleo (desempleado, subempleado o empleado, trabajo temporal), tipo de empleo (empleador, trabajador in- dependiente o empleado), ocupación (patrón, obrero), lugar de residencia (urbano/rural, departamen- to, condición de migración), etnia (español, aymara, quechua, lengua materna), riqueza (ingresos, gasto de consumo, activos) y capital social (participación en organizaciones sociales, económicas, po- líticas o de otro tipo). Al igual que en un análisis probit/logit estándar, los modelos relacionan indicadores binarios de po- breza (1 si es pobre, 0 si no lo es) con características socioeconómicas y puede considerarse emergen- te del siguiente proceso. Los individuos se califican a sí mismos como pobres al comparar su nivel de bienestar wi autodeterminado con un valor personal crítico wi* que considera adecuado para evitar la pobreza: yi = 1 si [wi* - wi = xi + ui > 0], y 0 en otro caso donde xi son características observadas, ui captura determinantes no observados del bienestar y errores de medición, los son las ponderaciones asignadas a xi. El término wi* - wi es una medida 28 Véase Ravallion y Lokshin (2001, 2002) para un análisis similar reciente para Rusia. 125 ANEXOS no observada del bienestar neto que captura la propensión de considerarse a sí mismo pobre. En el caso de la pobreza por ingreso wi es una medida del ingreso o consumo y wi* es una línea de pobre- za basada en el costo mínimo de una canasta alimenticia básica. El modelo probit entrega estimacio- nes de la probabilidad condicional de ser pobres para individuos con diferentes xi. En esta formulación, los factores no observados (no medidos) (ui) no interactúan con los determi- nantes observados del bienestar (pobreza). Esto es, las características individuales (xi) afectan el bie- nestar (pobreza) de la misma manera para todos los individuos (? es común para todos, i.e. indepen- dientemente de xi y ui). Sin embargo, es poco probable que el bienestar idiosincrásico y las percepcio- nes de pobreza se formen tan restrictivamente. Por ejemplo, el impacto de la educación en el bienes- tar y en la pobreza autocalificada puede diferir de acuerdo con el rango que las características no ob- servadas otorgan a un individuo en la distribución latente del bienestar, esto es, dependiendo de su propensión a autocalificarse como pobre. Arias y Sosa (2004) estiman modelos de regresiones binarias por cuantiles con el fin de examinar si los individuos que difieren en sus determinantes no observados del bienestar otorgan ponderacio- nes diferentes a las características socioeconómicas en sus autocalificaciones de pobreza (Manksi, 1985; Kordas, 2002). Los resultados ofrecen información más sustantiva a los hacedores de políticas para discernir las prioridades de los distintos segmentos de la población, específicamente de aque- llos individuos con mayor probabilidad de autocalificarse como pobres, dadas sus características so- cioeconómicas. Se comparan los perfiles de pobreza au- diciones autocalificadas. El Gráfico A.1.3.1 tocalificada con perfiles convencionales ba- muestra, tanto la fracción de individuos que sados en ingresos/gastos. Los resultados se- son clasificados como pobres de acuerdo a su ñalan algunas diferencias importantes en el ingreso/gasto familiar per cápita, como la efecto de las características socioeconómi- fracción de individuos que se autocalifican cas (tales como la educación, el empleo, la como pobres de acuerdo con varias caracte- etnia) sobre la probabilidad de autopercep- rísticas socioeconómicas. Esto se restringe a ción de pobreza y de que sean clasificados la muestra de jefes de hogar de 18 años o como pobres sobre la base de su ingreso fa- más. Las líneas verticales indican la fracción miliar. Los hallazgos también revelan la im- total de pobres por ingresos y por autocalifi- portancia relativa de los determinantes de cación para la muestra completa. Los princi- la pobreza (i.e. las prioridades implícitas en pales resultados son los siguientes: las autocalificaciones de pobreza) de acuer- Existe una sorprendente similitud entre do con las calificaciones de bienestar subje- los patrones de ingresos y de incidencia de tivo de los individuos (i.e. su propensión a pobreza autocalificada. Siempre que la tasa considerarse a sí mismos pobres). de pobreza por ingreso de un grupo (carac- terístico) excede (está por debajo) de la ta- Perfiles de pobreza autocalificada sa general de pobreza por ingreso, ese mis- y de pobreza por ingreso mo grupo tiene mayor (menor) probabilidad Un primer paso es comparar perfiles sim- de autocalificarse como pobre que los jefes ples de pobreza por ingreso/gasto y las me- de hogar. 126 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Con pocas excepciones, las tasas de po- aymara tienen tasas de pobreza subjetiva breza autocalificada son más bajas que (o aproximadamente 15 puntos porcentuales similares a) las tasas de pobreza por ingre- por debajo de sus tasas de pobreza por in- so. La incidencia de pobreza es 7 puntos greso. Los quechuas y los aymaras tienen ta- porcentuales más alta de acuerdo con medi- sas similares de pobreza por ingreso; pero das tradicionales de ingresos (55 por ciento) estos últimos tienen tasas más bajas de po- que con las propias evaluaciones directas de breza autocalificada. La incidencia de cabe- los individuos (48 por ciento). Esto es, la zas autocalificadas fuera de la fuerza laboral probabilidad de que los individuos se consi- está 10 puntos porcentuales por encima de deren a sí mismos pobres es menor que la es- su tasa de pobreza por ingresos. perada dado su nivel de ingresos per cápita Se utilizan regresiones probit para aislar familiar. los efectos independientes de éstas y otras La educación reduce significativamente variables sobre la pobreza por ingreso y las la pobreza por ingreso y asimismo la pobre- percepciones subjetivas de pobreza. La Ta- za autocalificada. La incidencia de la pobre- bla A.1.3.1 presenta los resultados, inclu- za por ingreso cae de 77 por ciento entre los yendo también como variables explicativas jefes de hogar sin educación, a cerca de 10 a los niveles de ingreso de los individuos y por ciento para aquellos que han completa- los gastos de las familias, indicadores de ac- do la universidad, mientras que las tasas pa- tivos, condiciones de vida, trabajos tempo- ralelas de pobreza autocalificada declinan rales, asistencia a colegios fiscales, educa- de 74 a 12 por ciento. Las caídas más gran- ción de los padres, proxies de capital social, des en la incidencia de pobreza, según cual- y el hecho de que los efectos de variables quier medida, ocurren con la conclusión de clave (por ejemplo, educación y condiciones un grado educativo (primaria, secundaria o de empleo) varían según etnia (columnas 3 universitario). y 5). La Tabla A.1.3.2 compara los resulta- Los perfiles de pobreza por ingreso y de dos para la pobreza por ingreso y la pobreza pobreza autocalificada también son muy si- subjetiva solamente para variables comunes milares cuando se considera indicadores de en las encuestas ENAPD y MECOVI. A efectos empleo, demográfico y varios referidos a de comparación, cada conjunto de coefi- condiciones de vida. Los desempleados, su- cientes es normalizado (columnas 3-4) de bempleados, obreros, autoempleados, la tal manera que éstos midan la importancia población indígena (utilizando la lengua relativa de cada variable con respecto a to- materna como proxy) y aquellos con bajo ac- das las variables explicativas (el signo aún ceso a activos y a servicios básicos tienen indica el hecho de que ellas reducen (nega- mayores tasas de pobreza por ingreso y au- tivo) o aumentan (positivo) la pobreza). Por tocalificada. ejemplo, los coeficientes de educación reve- Sin embargo, para unas pocas caracterís- lan si la educación es más importante para ticas importantes, la incidencia de pobreza reducir la pobreza por ingreso que la pobre- por ingreso se aleja significativamente de za autocalificada, con relación a otras varia- las tasas de pobreza subjetiva, sugiriendo bles explicativas. que la primera puede fracasar en reflejar Los resultados son consistentes con la adecuadamente aspectos no pecuniarios del noción multidimensional de pobreza en la bienestar. Los autoempleados y la población cual los ingresos/el consumo representan 127 ANEXOS Gráfico A.1.3.1 - PERFILES DE POBREZA POR AUTOCALIFICACIÓN Y POR INGRESOS PARA BOLIVIA (Jefe del hogar, 18 años o mayor) Educación Empleo 48% Pobreza por auto- Auto-Empleado 16 calificación Asalariado 48% 55% Pobreza 14 Pobreza por auto- por ingreso Empleador calificación 12 Sub-Empleado nóicacude 10 Fuera de la FL Desempleado ed 8 soñA Empleado 6 Privado 4 Público 55% Pobreza 2 por Cuello blanco ingreso 0 Cuello azul 0% 20% 40% 60% 80% 0% 20% 40% 60% 80% Pobreza por ingreso Pobreza por auto-calificación Pobreza por ingreso Pobreza por auto-calificación Demografía Condiciones de vida Mujer Electricidad Inodoro Hombre 48% Pobreza por auto- Computadora calificación Casado 55% 48% Pobreza Radio Pobreza Divorciado por auto- por ingreso calificación Televisión Soltero 55% Refrigerador Pobreza Español por ingreso Telefono Quechua Buen techo Aymará Techo promedio Otros Mal techo 0% 20% 40% 60% 80% 0% 20% 40% 60% 80% Pobreza por ingreso Pobreza por auto-calificación Pobreza por ingreso Pobreza por auto-calificación Nota: Las mediciones de pobreza por ingresos se basan en el ingreso per cápita del hogar para áreas urbanas y en los gastos per cápita para áreas rurales. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la encuesta 1999 del PNUD y la MECOVI 1999. 128 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA una dimensión en particular. Ellos contradi- nen mayores probabilidades de autocalifi- cen la afirmación de que la pobreza autoca- carse como pobres que los autoempleados, lificada refleja principalmente opiniones mientras que los jefes de hogar fuera de la idiosincrásicas que tienen poca relación sis- fuerza laboral tienden a considerarse a sí temática con las características socioeco- mismos más pobres que los empleados con nómicas. En general, las medidas de pobre- características similares; pero estas posicio- za por ingreso proporcionan una caracteri- nes difieren para la pobreza por ingreso. Los zación razonable, aunque imperfecta, de las migrantes tienen la misma probabilidad de posiciones de bienestar (pobreza) en Boli- autocalificarse como pobres, pero menor via. Vale la pena mencionar los resultados probabilidad de ser pobres por ingreso que específicos que confirman los hallazgos de los no migrantes. perfiles simples de pobreza: Las discrepancias por etnia son especial- Las probabilidades de ser pobre por in- mente relevantes. Los quechuas bolivianos greso y pobre autocalificado son mayores tienden a autocalificarse más pobres que lo entre las cabezas con menos educación, más que sugieren sus perfiles de pobreza por in- jóvenes, desempleados o subempleados, en greso (ajustando por características obser- ocupaciones de obreros, con una ascenden- vadas), mientras que lo inverso se da para cia indígena (quechua o aymara), con bajo los aymaras. La importancia relativa de la acceso a activos y servicios básicos y/o vi- educación para la pobreza autocalificada es viendo en las áreas rurales. En muchos ca- similar entre líneas étnicas, pero la ponde- sos, la importancia relativa de estas carac- ración del desempleo es el doble para los in- terísticas para explicar la pobreza por ingre- dígenas autocalificados como pobres. so y la pobreza autocalificada es sorpren- Los beneficios no monetarios asociados dentemente idéntica (como en el caso de la a las decisiones de asentamiento no están educación), a pesar del hecho de que proce- bien representados por las posiciones geo- sos potencialmente diferentes podrían estar gráficas de pobreza por ingresos. En el Grá- detrás de estas clasificaciones de pobreza. fico A.1.3.2, los departamentos son ordena- Los efectos pequeños de los ingresos y dos desde el más pobre por ingreso al menos gastos indican que su impacto en el bienes- pobre por ingreso. A pesar de que Chuquisa- tar subjetivo opera principalmente a través ca es la segunda región más pobre por ingre- de factores como educación o empleo. Se re- so, sus residentes se autocalifican como los quiere una significativa compensación del menos pobres en el país. Los residentes de ingreso para incrementar la probabilidad de Santa Cruz tienen la misma probabilidad de que un individuo se autocalifique como po- ser pobres por ingreso o por autocalifica- bre manteniendo constantes sus caracterís- ción que los de La Paz, controlando por dife- ticas socioeconómicas. rencias en las características individuales. Las posiciones de pobreza por ingreso Los residentes de las áreas rurales tienen fracasan en revelar con precisión la condi- mayor probabilidad de ser pobres por ingre- ción de bienestar subjetivo relativo de los so o autocalificados que los habitantes ur- autoempleados, de trabajadores fuera de la banos. Sin embargo, los residentes rurales fuerza laboral, de migrantes, de la población ya no se autocalifican como más pobres que indígena y de los efectos de la región de re- los residentes urbanos si tienen iguales con- sidencia. Los trabajadores asalariados tie- diciones socioeconómicas y condiciones de 129 ANEXOS Tabla A.1.3.1 - DETERMINANTES DE LA AUTOCALIFICACIÓN DE POBREZA EN BOLIVIA (Estimaciones probit, individuos de más de 18 años) Modelos empíricos (1) (2) (3) (4) (5) Intercepto 0.043 0.093 0.048 0.050 -0.064 Hombre 0.022 0.031 0.021 0.031 0.032 Edad -0.004 * -0.003* -0.004 * -0.004 * -0.001 Tamaño del hogar 0.015 ** 0.018* 0.015 ** 0.015 ** 0.018 * Casado -0.078 ** -0.065** -0.077 ** -0.076 ** -0.045 Educación -0.059 * -0.053* -0.059 * -0.058 * -0.044 * Educación x no indígena -0.000 0.001 Educación de la madre -0.020 * -0.018* -0.021 * -0.021 * -0.014 * Educación del padre -0.019 * -0.017* -0.019 * -0.019 * -0.013 * Educación fiscal 0.019 0.000 0.018 0.019 -0.011 Desempleado 0.558 * 0.516* 0.902 * 0.549 * 0.826 * Desempleado x no indígena -0.444 ** -.0478 ** Fuera de la fuerza laboral 0.309 * 0.264* 0.308 * 0.298 * 0.217 * Subempleado 0.138 * 0.136* 0.138 * 0.144 * 0.128 * Empleador -0.274 ** -0.179** -0.275 ** -0.275 ** -0.167 Empleado 0.118 * 0.115* 0.121 *** 0.115 * 0.117 *** Empleado x no indígena -0.006 -0.041 Empleo temporal 0.126 * 0.117* 0.117 *** 0.126 * 0.092 Temporal x no indígena 0.011 0.012 Obrero 0.218 * 0.20* 0.22 * 0.214 * 0.147 * Rural 0.141 * 0.095** 0.141 * 0.159 * 0.004 No migrante 0.046 0.041 0.047 0.048 0.044 Quechua 0.218 * 0.213* 0.210 * 0.217 * 0.154 ** Aymara 0.134 ** 0.122** 0.119 0.141 ** 0.045 Otros indígena 0.345 ** 0.344** 0.337 ** 0.352 ** 0.280 Ingreso (Bs$1000) -0.004* -0.003 * Consumo (Bs$1000) -0.007* -0.003 ** Org. Comunitaria -0.010 -0.047 Org. Comunitaria x no indígena 0.012 Org. Política -0.059 -0.054 Org. Política x no indígena 0.001 Org. Económica -0.041 -0.045 Otras Org. -0.042 0.024 Otras Org. X no indígena -0.070 Var. Dicotómicas regionales Si Si Si Si Si Observaciones 9018 9018 9018 9018 9018 Nota: * Significativo al 1%; ** significativo al 5%; *** significativo al 10%. Fuente: Estimaciones de los autores sobre datos de las encuestas ENAPD y MECOVI 1999. 130 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla A.1.3.2: DETERMINANTES DE LA POBREZA POR INGRESO Y POBREZA AUTOCALIFICADA EN BOLIVIA (Estimaciones probit, Jefe de hogar) Coeficientes probit originales Coeficientes normalizados ENAPD MECOVI ENAPD MECOVI Autocalificada Por ingreso Autocalificada Por ingreso (1) (2) (3) (4) Hombre -0.022 0.021 -0.020 0.014 Edad -0.004 ** -0.013 ** -0.004 -0.009 Tamaño del hogar 0.007 0.217 * 0.006 0.144 Casado -0.050 -0.053 -0.046 -0.035 Educación -0.061 * -0.085 * -0.055 -0.056 Desempleado 0.530 * 0.628 ** 0.481 0.416 Fuera de la fuerza laboral 0.142 *** -0.136 0.129 -0.090 Subempleado 0.075 0.104 0.068 0.069 Empleador -0.303 ** -0.526 * -0.275 -0.348 Empleado 0.194 * -0.107 0.176 -0.071 Obrero 0.263 * 0.494 * 0.239 0.327 Rural 0.170 * 0.210 * 0.154 0.139 No migrante 0.043 0.117 ** 0.039 0.077 Quechua 0.227 * 0.087 0.205 0.058 Aymara 0.180 ** 0.399 * 0.163 0.264 Otros indígena -0.244 0.180 0.221 0.119 Intercepto 0.109 -0.158 0.099 -0.105 Dummies regionales Si Si Si Si Observaciones 3491 3035 Nota:*Significativo al 1%; ** Significativo al 5%; ***Significativo al 10% Los coeficientes en las columnas 3 y 4 están normalizados para propósitos comparativos, su significancia estadística es similar a los estimados originales. Fuente: Estimaciones de los autores sobre datos de las encuestas ENAPD y MECOVI 1999. vida, pero aún tienen mayor probabilidad de ejemplo, desigualdad, capital social, cri- ser pobres por ingreso. men), todos los cuales pueden tener efectos Las discrepancias en las posiciones de significativos en las percepciones de pobre- pobreza por ingreso y de pobreza subjetiva za de los bolivianos. pueden identificarse en aspectos no mone- tarios que afectan el bienestar de estos gru- Prioridades relativas de los pos. Entre ellos están factores de exclusión autocalificados pobres y/o culturales (por ejemplo, sentido de em- Esta sección da luces sobre si los distin- poderamiento o identidad) al igual que ca- tos segmentos de la población otorgan dife- racterísticas específicas de ubicación (por rentes prioridades a las características ob- 131 ANEXOS servadas como un medio para salir de la po- los individuos con probabilidades condicio- breza. Los determinantes del ingreso y el nadas altas (e.g. cuantiles 0.3 a 0.5) a bajas bienestar que no son capturados en las en- (e.g. cuantiles 0.7 a 0.8) de autocalificarse cuestas de hogares (tales como capacidades como pobres (eje horizontal). La línea hori- no observadas, calidad de la educación, co- zontal representa la ponderación promedio nexiones en el mercado laboral, actitudes relativa. Para muchas características, las personales) llevan a diferencias en la pro- ponderaciones se incrementan o caen con pensión intrínseca de los individuos a auto- las probabilidades condicionales de pobreza calificarse como pobres. Esto a su vez puede autocalificada. Por lo tanto, la importancia afectar la importancia asignada a las carac- relativa de los determinantes de la pobreza terísticas observadas en las automediciones varía de manera significativa entre los indi- de pobreza. viduos, dependiendo de cuán probable sea De hecho, los hallazgos señalan diferen- que ellos se autocalifiquen como pobres. cias importantes en la forma en que las ca- Específicamente, los factores que ayu- racterísticas socioeconómicas medidas son dan a las personas a salir de la pobreza (ta- ponderadas por los individuos en sus auto- les como la educación propia o la de los pa- calificaciones de pobreza. Los resultados se dres o el conseguir un trabajo) son más muestran en el Gráfico A.1.3.3, que expresa efectivos (las ponderaciones declinan en las ponderaciones relativas (eje vertical) de valor absoluto con mayores probabilidades diferentes determinantes de pobreza para de autocalificarse como pobres) precisa- Gráfico A.1.3.2 - IMPACTO DE LA REGIÓN DE RESIDENCIA EN LA POBREZA POR INGRESO Y AUTOCALIFICADA (Estimaciones probit) Potosí Chuquisaca Oruro Beni Tarija Cochabamba Pando Santa Cruz Rural -0,3 -0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3 0,4 Auto-calificada Ingreso No significativa Nota: La Paz es la región omitida. Los coeficientes miden la importancia relativa de los efectos regionales con respecto a todas las variables explicativas Fuente: Estimaciones de los autores basadas en información de Encuestas de hogares. 132 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA mente entre los bolivianos que tienen mayo- quechua incrementa la pobreza autocalifi- res probabilidades de autocalificarse como cada (con relación a los no indígenas) de la pobres, dadas sus características observa- misma manera, sin importar los determinan- das. Principalmente, la educación es menos tes no observados del bienestar. efectiva en reducir la autocalificación de Estas diferencias en la formación de las pobreza de los individuos para los cuales los percepciones de pobreza son consideracio- factores no observados juegan un rol mayor nes importantes para la política pública. en sus percepciones de pobreza. Mientras Aunque no son directamente tangibles, mu- tanto, el efecto de desempleo es más fuerte chos de los factores no observados que las a mayores probabilidades condicionales de generan son pasibles de intervenciones de pobreza autocalificada, esto es, es relativa- política. Por ejemplo, el desarrollo tempra- mente más importante para los bolivianos no de capacidades, la calidad de la educa- más propensos a autoclasificarse como po- ción y las conexiones en el mercado laboral bres. son claves para el ingreso y el bienestar en Entre otros resultados, el efecto relativo general. Otros factores culturales e idiosin- de la residencia rural se incrementa sistemá- crásicos son difíciles de cuantificar y mucho ticamente, haciéndose menos notorio entre menos pasibles de influir a través de políti- los individuos que tienen mayor probabili- cas. Sin embargo, el averiguar su rol es im- dad de considerarse a sí mismos pobres, da- portante para coordinar las prioridades de la das sus otras características observadas. política pública con las prioridades revela- Mientras tanto, el tener una ascendencia das por su población objetivo. 133 ANEXOS Gráfico A.1.3.3 - EFECTO DE LAS CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS EN LAS ESTIMACIONES BINARIAS POR CUANTILES SOBRE LA AUTOCALIFICACIÓN DE POBREZA (ponderaciones relativas) Masculino Tamaño del Hogar 0.0231 0.0270 0.0141 0.0170 -0.0030 0.0051 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Ingreso Anual ($1000) Educación -0.0379 -0.0040 -0.0060 -0.0439 -0.0080 -0.0499 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Educación de la Madre (años) Educación de la Madre (años) -0.0093 -0.0100 -0.0173 -0.0140 -0.0180 -0.0253 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Educación Pública Desempleo 0.0500 0.5000 0.0000 0.4000 -0.0500 0.3000 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Fuera de la Fuerza Laboral Sub-empleo 0.2780 0.1650 0.2090 0.1150 0.1400 0.0650 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 134 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Empleador Empleado -0.0200 0.1350 -0.2100 0.1050 -0.4000 0.0750 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Empleo Temporal Obrero 0.2120 0.1720 0.0499 0.1320 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Rural No Migrante 0.0506 0.1500 0.0900 0.0056 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Quechua Aymara 0.1830 0.1500 0.1530 0.0800 0.1230 0.0100 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 03,0 53,0 04,0 54,0 05,0 55,0 06,0 56,0 07,0 57,0 08,0 Nota: Los coeficientes han sido normalizados (norma 1) de tal manera que ellos midan la importancia relativa de cada variable con respecto a todas las variables explicativas. Fuente: Estimaciones de los autores sobre microdatos de Encuestas de hogares. 135 ANEXOS otcefE ocifícepse síap ed 35.1- 4.2- 15.1- 41.0 7.0- 9.0- OT NEI ATIPÁC CLA sanretxe 11.0- 52.0- 42.0- 22.0- 51.0- 30.0 MICERC REP ED senoicidnoC O BIP ÑEP ed LED LED OT MESED sacitíloP 10.0 91.1 1.0 71.0- 61.0- 51.1 SET NEI nóicazilibatse NA NI MICERC ROJE M NOC MRETED LE NE SAIC SESÍAP sacitíloP selarutcurtse 38.2- 18.0- 7.0- 58.1- 30.1- 94.0- SOL ERBOS NEREFID A OCI SAL OTCEPSER nóisreveR acilcíc 81.0- 01.1- 60.0- 61.0- 40.0 64.0- NCÉT ED SET NOC 28.1 29.1 82.1 50.1 71.1 93.0 OXE NA aicnegrevnoC lanoicisnart .2002 NI NA - MRETED AIVILOB .AT ,nóredlaC y 1.2 oxenA :1.1.2.A NEVO aicnerefiD N adatceyorp 28.2- 54.1- 21.1- 12.1- 38.0- 82.0- SOL albaT NE aicnerefiD reblyznjaF lautca 64.3- 81.2- 59.1- 62.1- 28.0 97.0- ,azyaoL ne elihC anitnegrA aciR á aib odasaB atsoC manaP moloC úreP :etneuF 136 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla A.2.1.2 - DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO ENTRE PERÍODOS DE 10 AÑOS, BOLIVIA, '70-'90 `90 vs. '80 '80 vs. '70 Convergencia transicional 0.11 0.02 Reversión cíclica -0.02 -0.56 Poíticas estructurales 1.34 0.38 Políticas de estabilización 1.70 -1.53 Condiciones externas -0.59 -1.09 Cambio actual 3.49 -3.62 Cambio proyectado 2.54 -2.77 Fuente: Basado en Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002. 137 ANEXOS Anexo 2.2 - EXPLICANDO LOS CAMBIOS EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Las simulaciones microeconométricas de drado), características demográficas tales distribuciones contrafactuales son útiles como género y etnia, características del tra- para caracterizar cambios distributivos pa- bajo (sector de actividad e indicadores de sados y simular el impacto distributivo de informalidad de la mano de obra) y ubica- cambios en factores económicos y políticas ción geográfica. Las ecuaciones de ingresos públicas. La idea es simular la distribución son estimadas por separado para los jefes de del ingreso laboral en el período t como una familia y los no jefes de familia, tanto en las función de las características observables áreas rurales como en las urbanas. Las simu- individuales que afectan los salarios y el laciones fueron realizadas para los períodos empleo, los parámetros para determinar el 1993-1997 y 1997-2002 y se centran en los efecto de estas características en los sala- efectos de cambios en la estructura educati- rios por hora del mercado y los resultados de va, los retornos a la educación, las brechas empleo (participación y horas de trabajo), y de género y de ingresos regionales así como características no observables. Una distri- en determinantes no observados de los in- bución contrafactual en el período t1 es ge- gresos. nerada tomando algunos de sus determinan- El análisis de descomposición es enri- tes (parámetros o distribución de caracte- quecido con estimaciones de ecuaciones de rísticas) como si fueran los del período t2. ingresos por cuantiles (ver más abajo), las Esta distribución contrafactual es entonces cuales son usadas para generar distribucio- comparada con la distribución actual obser- nes contrafactuales cuando toda la familia vada en t1. La diferencia entre las dos distri- de retornos a la educación (que varía entre buciones puede ser atribuida al cambio en cuantiles) cambia, o para cambios en cada los determinantes elegidos entre t1 y t2. Es- uno de los coeficientes de retorno por cuan- to permite aislar la contribución de cambios tiles. Este procedimiento puede proporcio- en: (i) características observables de los ho- nar una caracterización más rica de los cam- gares (dotaciones); (ii) los retornos a dichas bios pasados y en las predicciones de éstos dotaciones; y (iii) la heterogeneidad no ob- en la distribución del ingreso generada por servada en los retornos. cambios económicos y sociales o por inter- Gasparini et al., (2004) estiman regre- venciones de política. En particular, cuando siones para un modelo de oferta laboral de se simulan cambios en la estructura educa- forma reducida con dos ecuaciones, una pa- tiva, podemos simular el nuevo salario indi- ra el número de horas de trabajo y otra para vidual de una mejora en la educación de los salarios. Las variables explicativas inclu- acuerdo al perfil salario-educación del per- yen las medidas típicas del capital humano centil particular al cual pertenece el indivi- de los trabajadores (educación y experien- duo. Véase Gasparini et al., (2004) para ma- cia, aproximados por edad y por edad al cua- yores detalles. 138 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla A.2.2.1 - DESCOMPOSICIÓN DE CAMBIOS EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO EN BOLIVIA, 1993-2002 Contribuciones independientes a cambios en el coeficiente de Gini Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 A. 1993-1997 Salario Ingreso Salario Ingreso Salario Ingreso (ciudades principales) por hora equiparado por hora equiparado por hora equiparado Observadas 1993-1997 -0.3 0.8 -0.3 0.8 -0.3 0.8 Retornos Educación-salarios -1.0 -1.0 -1.8 -1.6 -1.5 -1.3 Educación-horas 0.5 0.4 0.5 Género -0.2 0.0 -0.6 0.0 -0.5 0.1 No observables 3.9 2.7 3.6 2.7 3.7 2.9 Regiones 0.2 -0.6 0.0 -0.2 -0.1 -0.3 Estructura educativa 0.4 0.4 -0.7 -0.3 -0.1 0.3 Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 B. 1997-2002 Salario Ingreso Salario Salario Ingreso Salario (áreas urbanas) por hora equiparado por hora por hora equiparado por hora Observadas 1993-1997 2.0 1.5 2.0 1.5 2.0 1.5 Retornos Educación-salarios 0.2 0.3 0.9 0.9 0.7 0.7 Educación-horas 0.3 0.2 0.4 Género 0.23.0 0.0 0.3 0.1 0.3 0.1 No observables -0.2 2.2 2.9 2.3 3.0 2.3 Regiones 1.0 -0.6 -0.2 -1.0 -0.2 -1.0 Estructura educativa 1.5 0.5 0.9 0.3 0.9 139 ANEXOS Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 C. 1997-2002 Salario Ingreso Salario Salario Ingreso Salario (áreas rurales) por hora equiparado por hora por hora equiparado por hora Observadas 1993-1997 -5.8 -3.7 -5.8 -3.7 -5.8 -3.7 Retornos Educación-salarios 0.0 -0.1 0.0 -0.2 -0.1 -0.1 Educación-horas 0.4 0.3 0.4 Género 0.0 0.1 -0.2 0.2 -0.1 0.2 No observables 1.9 1.1 1.3 0.7 1.4 0.8 Regiones -1.1 -2.1 -1.6 -2.3 -1.6 -2.3 Estructura educativa 0.3 0.0 -1.4 -0.3 -0.9 -0.4 Aspectos básicos sobre las servables). Por ejemplo, la regresión de la regresiones por cuantiles mediana (el cuantil 50) divide la muestra La técnica de regresión por cuantiles por la mitad (la mitad de los residuos por (Koenker y Basset, 1978) es ampliamente encima y por debajo de la línea de regresión) utilizada en los estudios de respaldo para y da los mismos resultados que los Mínimos este informe, ya que proporciona una carac- Cuadrados Ordinarios (MCO, regresión de la terización más rica del efecto de las varia- media) cuando la distribución del salario es bles explicativas (X) en la distribución con- simétrica. Esto permite a los determinantes dicional de la variable dependiente (por no observados del salario interactuar con ejemplo, la distribución de los ingresos o el medidas de habilidades observadas. Esta in- tamaño de la empresa). Cuando existe una teracción es capturada por los coeficientes considerable heterogeneidad no observada de la regresión que varían a lo largo de los en la información, los modelos lineares de percentiles de la distribución ajustada del regresión de la media proporcionan sola- salario. De esta manera, podemos recuperar mente una caracterización limitada de su diferentes impactos de las variables explica- distribución y del rol de los factores explica- tivas a lo largo de toda la distribución sin tivos. Éste es probablemente el caso en un imponer ningún supuesto previo, tal como país heterogéneo como Bolivia, especial- la normalidad o la varianza constante de los mente dadas las limitaciones de las encues- errores de la regresión. Los resultados tam- tas existentes. Por ejemplo, podemos esti- bién son robustos a outliers en la informa- mar líneas de regresión para diferentes per- ción de los salarios. centiles de la distribución ajustada (condi- Supongamos que X es la variable dicotó- cional) de los salarios (la distribución de los mica para género (mujer=1), el coeficiente ingresos que resulta si todos los trabajado- de la regresión de cuantiles mide la brecha res tuvieran las mismas características ob- del salario por género entre una mujer y un 140 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA hombre con características similares (e.g. pueden depender de factores no observa- misma educación y experiencia) y el mismo dos, como la calidad de la educación, habi- cuantil condicional de la distribución de lidades no medidas, o conexiones en el los salarios. Por ejemplo, el coeficiente en mercado laboral, y, por lo tanto, pueden di- el percentil 90 daría el salario de desventa- ferir entre trabajadores (Gráfico A). De he- ja que enfrentan las mujeres en el 10 por cho, estudios recientes para varios países ciento superior de los trabajos mejor paga- sugieren que los retornos son mayores para dos de cualquier nivel de habilidades ob- los trabajadores en la parte superior de la servadas, mientras que el coeficiente del distribución. Más aún, es posible que los percentil 10 daría la brecha para las muje- retornos a la educación se incrementen pa- res en el 10 por ciento inferior de los traba- ra aquellos trabajadores en los cuantiles jos de la escala de salarios. Ahora suponga- superiores de la distribución de los salarios mos que X representa los años de educa- y caigan para aquellos en los cuantiles in- ción formal. MCO proporciona un solo esti- feriores, dejando el retorno promedio sin mado de los retornos a la educación, el pro- cambios (Gráfico B). Las regresiones de medio para toda la población. Los retornos cuantiles permiten evaluar estas importan- individuales a la educación, sin embargo, tes diferencias potenciales. Gráfico A2.2.1A - DIFERENCIAS EN LOS Gráfico A2.2.1B - DIFERENTES CAMBIOS RETORNOS A LA EDUCACIÓN EN LOS RETORNOS EN EL TIEMPO u O u ORt2 u W W x ORt1 x x x OL x x OLSt1=OLSt2 x x x x x x x x x x x x x x Ob x b ORt1 x x x x x x x x x x x x x b x x x x ORt2 x x x x x x x x x x x E1 E2 E E 141 ANEXOS ANEXO 3.1 - ENCUESTAS DE EMPRESAS MANUFACTURERAS FACS La Encuesta de Análisis y Competitividad las características básicas de las actividades de las Empresas (FACS) 2000 realizada por el manufactureras (Encuesta de Establecimien- INE y el Banco Mundial analiza las restriccio- tos en la Actividad Manufacturera, EEAM). La nes microeconómicas al crecimiento de las encuesta se compone de información del es- empresas manufactureras en Bolivia. Depen- tablecimiento relacionada con el valor bruto de principalmente de medidas objetivas, de producción, valor agregado, consumo in- cuantitativas de un amplio rango de caracte- termedio, ventas, insumos de bienes prima- rísticas de las empresas y de los problemas rios y electricidad, nivel de empleo, salarios, que las afectan, tales como la capacidad uti- impuestos y activos fijos. Tiene cobertura lizada (mercados internos, exportaciones), nacional, con la excepción del departamento locación del sector, inversión, fuentes de fi- de Pando. La información es recogida como nanciamiento (garantías, riesgo cambiario parte del ejercicio de contabilidad de las em- de la deuda), productividad de la mano de presas (del 1 de abril al 31 de marzo del año obra, costos operativos (cadenas de insu- siguiente). Las empresas manufactureras mos, niveles de inventarios, costo de la ma- son clasificadas de acuerdo a siete tipos de no de obra, infraestructura), y relaciones con actividades: alimentos, bebidas y tabaco, el Gobierno (impuestos, licencias y permisos, textiles y prendas de vestir, madera y produc- regulaciones comerciales, judiciales). Un es- tos de madera, productos derivados del pe- tudio que acompaña a éste identifica los cos- tróleo, productos minerales no metálicos y tos de cumplimiento y los requerimientos le- otras industrias. Las empresas en este sector gales para las empresas informales y las mi- también son clasificadas por tamaño en tres croempresas (menos de cinco empleados) grupos (excluyendo las empresas familiares y para iniciar y llevar adelante un negocio. microempresas): las empresas con menos de La encuesta cubre una muestra aleatoria 14, entre 15 y 49, y con más de 50 emplea- de 659 empresas manufactureras formales en dos. La encuesta es aplicada en todas las em- los departamentos de La Paz, Cochabamba y presas con cinco o más empleados. Todas las Santa Cruz, que representan cerca del 40 por empresas son clasificadas en el tramo de In- ciento del número de empresas manufacture- clusión Forzosa (IF), esto es, empresas con ras en el país (85 por ciento ponderadas por más de 15 empleados; y en el tramo de Inclu- empleo). Casi la mitad de las empresas de la sión Muestral (IM), empresas con más de muestra son pequeñas (4 a 14 empleados) y cinco y menos de 14 empleados. La encuesta solamente 14 por ciento tienen más de 100 cubre entre 1,500 y 1,600 empresas anual- empleados. Las empresas informales y las mente, tanto de los grupos IF como IM, de microempresas no están incluidas, dado que las cuales aproximadamente dos tercios son muy raramente llevan registros y no están re- pequeñas empresas. presentadas en la muestra. Es posible construir un panel de informa- ción, dado que las firmas son encuestadas La encuesta anual de cada año. El panel es construido usando cin- actividad manufacturera co encuestas para el periodo (las únicas Desde fines de la década de 1980, el INE comparables debido a cambios en el diseño lleva adelante una encuesta anual para medir de la encuesta) con empresas para las cuales 142 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA se recogió información por dos o más años. El número de empresas medianas es ligera- Para las empresas con información incom- mente mayor que el de las empresas más pleta (tales como capital, valor agregado, y grandes para cada año. Cerca del 50 por empleo), se hicieron estimaciones basadas ciento de las empresas permanecieron esta- en otra información disponible para la mis- bles en la muestra durante el período. Las ma empresa. Debido a que los controles no empresas más grandes exhiben una tasa de fueron firmemente implementados, es difí- atrición más baja que las PyMEs y, por lo cil diferenciar a las empresas que salieron tanto, están ligeramente sobrerepresenta- del mercado de aquellas que salieron de la das en la muestra. En general, se considera muestra, un problema principalmente evi- que la información ofrece una buena repre- dente entre las empresas IM. El panel está sentación de la actividad económica y la di- compuesto de entre 650 y 850 empresas, la námica del empleo del sector manufacturero mitad de las cuales son empresas pequeñas. formal en Bolivia. 143 ANEXOS Anexo 3.2 - ESTIMACIÓN DE LAS TASAS DE CREACIÓN, ROTACIÓN Y REASIGNACIÓN DEL EMPLEO La metodología descompone los cambios de obra no calificada (Lu) y calificada (Ls), netos en el empleo en la creación absoluta y y los factores de capital (K), un conjunto la destrucción que ocurre entre dos puntos de características relacionadas a la empre- en el tiempo, resultando en la reasignación sa (Z), efectos en el tiempo (T) comunes a de trabajadores entre las diferentes activi- todas las empresas, y un componente de dades industriales. La creación de empleo de error (): la empresa i es positiva si el nivel de empleo crece entre t-1 y t, mientras que la tasa de ln VAT= + 1 ln K+ 2 ln Ls + 3 ln Lu + T + destrucción es positiva si el empleo cae. La tasa de crecimiento neto del empleo entre t- donde los coeficientes son las elasticida- 1 y t para la empresa i es entonces: des-producto de cada uno de los factores de producción. Para medir la eficiencia de la Eit - Eit-1 Netit = 2 empresa, ellos estiman una frontera de pro- Eit + Eit-1 ducción (la producción máxima obtenida, dados los niveles observados de utilización donde E es el nivel de empleo de la empresa de insumos) modelando el término del error en el tiempo t. con un componente simétrico (u) que cap- La creación bruta de empleo (suma de tura aspectos no observables, al igual que todos los nuevos trabajos generados entre errores de medición, y un componente no si- las empresas entre t-1 y t) es medida como: métrico (v) que captura la ineficiencia téc- Ct = eit max (Netit, O) nica, i.e., la distancia entre la producción actual de la empresa y su frontera de produc- ción. La ineficiencia técnica ocurre cuando La destrucción bruta de empleo (suma de la producción de la empresa está por debajo todas las pérdidas de trabajos entre t-1 y t) de su frontera de producción, y es medida es: Dt = eit max (Netit, O) comparando el nivel actual de producción de cada empresa con aquel estimado por el mo- delo. Otra medida común de ineficiencia es La diferencia entre Ct y Dt da la tasa ne- el ratio de la desviación estándar de v y u, ta de creación en el sector durante el perío- esto es: = v/u, el cual compara la varia- do. La ponderación que cada empresa recibe ción en la ineficiencia bajo el control de la es el promedio de sus niveles de empleo du- empresa con fuentes externas de variación rante el período dado. La tasa de reasigna- del producto. Las fuentes de ineficiencia in- ción del empleo, que mide la reasignación cluyen: tecnología obsoleta, baja calidad de total de empleo entre los trabajadores, es la los insumos y pobres habilidades gerencia- suma de las tasas de creación y destrucción. les y organizacionales. Landa y Jiménez (2004c) estimaron una El capital K es medido como el valor del función de producción estándar (Cobb- stock de capital fijo en el período actual, in- Douglas) relacionando el producto de la cluyendo el valor de la maquinaria y otros empresa (VAT) con las cantidades de mano activos fijos de la empresa. La mano de obra 144 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA calificada es el número de gerentes, admi- de la empresa, el uso de insumos interme- nistradores y empleados de la empresa. La dios (electricidad y agua) como un proxy de mano de obra no calificada es el número de capacidad utilizada, subsector, tiempo y obreros y trabajadores eventuales con sala- efectos regionales. Los modelos son estima- rios bajos, excluyendo a los familiares no re- dos por máxima verosimilitud con efectos munerados. El modelo controla por la edad aleatorios y tiempo invariante. 145 ANEXOS Anexo 3.3 - PRODUCTIVIDAD Y EFICIENCIA TÉCNICA EN LA MANUFACTURA BOLIVIANA La creación de empleo está finalmente Los resultados generales son reportados relacionada con el desempeño económico en la Tabla A.3.3.1. Los modelos empíricos de las empresas. Las empresas eligen las controlan por la edad de la empresa, un cantidades de insumos que utilizan (inclui- proxy para su capacidad utilizada (uso de da la mano de obra) para minimizar el costo energía y agua), subsector y efectos anua- de producir un nivel dado de producto. Por les. Los coeficientes para el capital y la ma- lo tanto, la tasa de utilización y combina- no de obra no calificada y calificada son las ción de insumos depende de su contribución elasticidades-producto de los factores que a la generación del producto (medida por las miden el incremento en el producto que po- elasticidades-producto) y sus costos. En un dría derivarse de un incremento en 1 por mercado competitivo (i.e. sin distorsiones ciento en cada uno de estos insumos. Por sobre la determinación del precio), una em- ejemplo, la elasticidad total del capital de presa utilizaría más aquellos insumos con la 0.359 (en la especificación preferida, col. elasticidad- producto más alta y/o el menor 3) indica que en promedio un incremento de costo. Estas relaciones son resumidas por 10 por ciento en la cantidad de capital ele- las funciones de producción y costos de las varía el producto de la manufactura en 3.4 empresas. En un estudio base para este in- por ciento. Los resultados pueden resumir- forme, Landa y Jiménez (2004c) obtuvieron se de la siguiente manera: estimaciones de las elasticidades-producto > La elasticidad producto del capital es con respecto al capital, la mano de obra ca- más alta que la de la mano de obra, de lificada y no calificada en el sector manufac- tal manera que, en promedio, su expan- turero de Bolivia usando el panel 1995-1999 sión lleva a mayores incrementos en la EEAM (Recuadro A.3.3.1). producción manufacturera comparada Estos resultados pueden ser utilizados con la mano de obra. Esto refleja la esca- para: i) determinar el rol de los fundamentos sez relativa y el alto costo del capital en económicos, tales como grandes diferencias Bolivia. en la productividad marginal de los factores, > El crecimiento de la manufactura en sec- en las tasas de utilización y el grado de sus- tores intensivos en mano de obra tiende titución de mano de obra no calificada con a favorecer la creación de trabajos no ca- respecto a mano de obra calificada y el capi- lificados. Esto se debe a que las elastici- tal, esto es, el grado en el cual los procesos dades producto son esencialmente simi- de producción de la manufactura (tecnolo- lares para la mano de obra no calificada gías) en Bolivia están sesgados en contra o (0.24) y para la calificada (0.28). Debido a favor de la generación de trabajos no cali- a que los salarios son más altos para los ficados; ii) cuáles subsectores tienen mayo- trabajadores calificados, esto significa res probabilidades de generar mayor creci- que la expansión de la manufactura ten- miento intensivo en mano de obra; y, iii) es- dería a utilizar más intensivamente a tra- timar los niveles de eficiencia (o productivi- bajadores no calificados. dad total) con los cuales operan las empre- > El crecimiento tendería a ser más inten- sas manufactureras. sivo en el uso de mano de obra no califi- 146 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Recuadro A.3.3.1 - MEDICIÓN DE LA PRODUCTIVIDAD Y LA EFICIENCIA TÉCNICA DE LA EMPRESA Landa y Jiménez (2004c) estimaron una función de producción estándar (Cobb-Douglas), relacio- nando el producto de la empresa (VAT) con las cantidades de mano de obra no calificada (Lu) y califi- cada (Ls), y los factores de capital (K), un conjunto de características relacionadas a la empresa (Z), efectos temporales (T) comunes a todas las empresas y un componente de error (e): ln VAT = + 1 ln K + 2 ln Ls + 3 ln Lu + T + donde los coeficientes son las elasticidades-producto de cada factor de producción. Para medir la efi- ciencia de la empresa ellos estiman una frontera de producción (el producto máximo obtenido dados los niveles observados de utilización de insumos) modelando el término de error con un componente simé- trico (u) que captura aspectos no observables al igual que errores de medición, y un componente no si- métrico (v) que captura la ineficiencia técnica, i.e., la distancia entre la producción actual de la empresa y su frontera de producción. La ineficiencia técnica ocurre cuando la producción de la empresa está por debajo de su frontera de producción, y es medida comparando el nivel de producción actual de cada em- presa con aquel estimado por el modelo. Otra medida común de ineficiencia es el ratio de la desviación estándar de v y u, que es: = v/u, , el cual compara la variación en la ineficiencia bajo el control de la empresa con las fuentes externas de la variación del producto. Las fuentes de ineficiencia incluyen: tec- nología obsoleta, baja calidad de los insumos y pobres habilidades gerenciales y organizacionales. El capital K es medido como el valor del stock de capital fijo en el período actual, incluyendo el va- lor de la maquinaria y de otros activos fijos de la empresa. La mano de obra calificada es el número de gerentes, administradores y empleados de la empresa. La mano de obra no calificada es el número de obreros y de trabajadores eventuales con salarios bajos, excluyendo a los familiares no remunerados. El modelo controla por la edad de la empresa, el uso de insumos intermedios (electricidad y agua) como un proxy de la capacidad instalada, el subsector, y efectos temporales y regionales. Los modelos son estimados por máxima verosimilitud con efectos aleatorios y tiempo invariante. cada en los sectores de bebidas y textiles sulte en un crecimiento relativamente (elasticidades de 0.65 y 0.45) y más ca- más calificado. pital intensivo en la minería y la produc- > Las diferencias sectoriales en las elasti- ción de madera (elasticidades capital de cidades de los factores son consistentes 0.63 y 0.46). La elasticidad de la mano con el alto grado esperado de sustitución de obra calificada es más alta que la de la entre el capital y la mano de obra no ca- no calificada solamente en los alimentos lificada, una moderada sustitución entre (0.39) y la minería (0.26), pero solamen- tipos de mano de obra y una reducida te en esta última es probable que la dife- complementariedad de la mano de obra y rencia en la productividad marginal re- el capital.29 El coeficiente de correlación 29 La adecuada determinación del grado de complementariedad entre los insumos se basa en las elasticidades cruzadas de uso de insumos que no fueron estimadas en este caso. 147 ANEXOS de las elasticidades de los factores entre capacidad total para la creación de empleos sectores es de ­0.65 para el capital y la (en número absoluto) de la manufactura mano de obra no calificada, de ­0.45 pa- comparada con otros sectores de la econo- ra la mano de obra no calificada y califi- mía o entre diferentes subsectores en la ma- cada, y de ­0.28 para el capital y la ma- nufactura. Los resultados se refieren a la re- no de obra calificada. lación entre los cambios marginales en la > De hecho, las empresas más jóvenes producción y la utilización de insumos al in- tienden a alcanzar niveles de producción terior de la manufactura o para cada subsec- más altos para el mismo nivel de utiliza- tor. La cantidad de empleos generados en la ción de insumos que las empresas más economía depende del ratio capital/mano antiguas. Eventualmente, las empresas de obra en la manufactura (cada subsector) más antiguas parecen ser más producti- y de los efectos de rebalse al resto de la eco- vas, pero aparentemente luego de un lar- nomía que están en la generación indirecta go tiempo (45 años de acuerdo a estima- de empleos. Por ejemplo, la expansión de la ciones cuadráticas). minería y de la producción de madera tende- > Existe un espacio significativo para ex- rían a generar menores empleos directos por pandir el producto de la manufactura a unidad de producto adicional (o nuevas in- partir de un uso más intensivo de la ca- versiones de capital) en estos subsectores. pacidad instalada de las empresas. Un Los resultados de Landa y Jiménez incremento de 10 por ciento en la tasa de (2004c) también señalan los bajos niveles utilización de la capacidad, aproximada de eficiencia de las empresas manufacture- por el uso de los insumos intermedios ras en Bolivia, con una considerable varia- energía y agua, expandiría la producción ción entre empresas. Una fracción impor- en un 1.9 por ciento. tante de las empresas opera por debajo del > Las firmas ubicadas en las tierras bajas, nivel de producción esperado dados sus ni- en los sectores del petróleo, en productos veles de utilización de insumos y capacidad, de madera y/u otras industrias, alcanzan edad, locación y sector de operación (i.e. un nivel de producción más alto para el debajo de la frontera de producción óptima mismo nivel de utilización de insumos. definida por las empresas con mejor desem- Esto puede estar reflejando diferencias en peño). La ineficiencia parece ser penetrante las condiciones del mercado y aspectos y tiene poca relación con el tamaño de la del ambiente de negocios que favorecen empresa, su edad y subsector. La producción las operaciones de estas empresas. de bebidas y tabaco y petróleo presenta los > No se tuvo ganancias de productividad niveles más bajos y una variación intrasec- total en la manufactura durante el perío- torial en eficiencia. do. La crisis de 1999 afectó duramente al En conjunto, los resultados sugieren que sector con una caída de 10 por ciento en las empresas manufactureras no han estado el nivel de producción de las empresas en adaptando tecnologías modernas y que, de la muestra, manteniendo constante el hecho, varias de las más antiguas pueden nivel de utilización de los insumos y de la haberse convertido en obsoletas. La indife- capacidad. rencia relativa en el uso de mano de obra ca- Es importante enfatizar que los resulta- lificada y no calificada (aparte de su costo dos anteriores no son una evaluación de la relativo) es sintomática de los procesos de 148 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA producción que no hacen un uso intensivo de costos elevados, ventas limitadas y mer- de las tecnologías de información y tienen cados crediticios así como restricciones ins- muy poca innovación. La aparente inhabili- titucionales al proceso de entrada y salida. dad de las empresas de capitalizar las ga- El fracaso para adoptar nuevas tecnologías o nancias de productividad en la medida en cambios administrativos obstaculiza su ha- que éstas maduran, puede reflejar los pocos bilidad de alcanzar la frontera de producción incentivos a innovar frente a un ambiente óptima. Tabla A.3.3.1 - ESTIMACIONES DE LA FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN EN LA MANUFACTURA (Estimaciones por máxima verosimilitud y efectos aleatorios) Variable dependiente lnvalor agregado (1) (2) (3) Log capital 0.420 ** 0.357 ** 0.359 ** Log mano de obra calificada 0.289 ** 0.244 ** 0.243 ** Log mano de obra no calificada 0.321 ** 0.267 ** 0.281 ** Edad -0.012 ** -0.009 * Edad al cuadrado 0.000 * 0.000 * Log agua y energía 0.189 ** 0.190 ** Bebidas y tabaco 0.203 Textiles -0.069 Productos de madera 0.335 ** Petróleo 0.562 ** Minerales -0.142 Otros 0.322 ** Valles -0.017 Tierras bajas 0.143 * 1996 -0.008 1997 0.023 1998 -0.006 1999 -0.102 ** Constante e 6.040 ** 5.440 ** 5.122 ** u 0.514 ** 0.470 ** 0.468 ** 0.742 ** 0.705 ** 0.660 ** Observaciones 3106 2745 2743 Número de empresas 969 787 787 Nota: Las categorías omitidas son alimentos, tierras altas, y 1995. * Significativo al 5%; ** significativo al 1%. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la EEAM. 149 ANEXOS Gráfico A.3.3.1 - ELASTICIDADES DE LOS FACTORES EN EL SECTOR MANUFACTURERO BOLIVIANO 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Bebidas y Textiles Alimentos Otros Petróleo Madera Minerales tabaco Capital Trabajo calificado Trabajo no calificado Nota: Estimaciones del modelo de frontera con efectos fijos. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en información de la encuesta EEAM. 150 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Anexo 3.4 - LA DEMANDA DE MANO DE OBRA Esta sección expande los resultados pre- ria, shocks externos) y el grado de compe- vios con una consideración del costo (direc- tencia en la industria (a menor competen- to) de la mano de obra (salarios reales) en la cia, más lento es el ajuste). determinación de la respuesta del empleo La Tabla A.3.4.1 presenta los resultados en el sector de la manufactura a cambios en principales, incluyendo la elasticidad de lar- las condiciones económicas. Este análisis go plazo del empleo no calificado con res- está basado en las estimaciones de ecuacio- pecto al salario propio, la cual toma en nes de demanda de mano de obra no califi- cuenta el ajuste dinámico en el empleo co- cada en el sector manufacturero boliviano mo resultado del cambio en salarios, y la ve- (Recuadro A.3.4.1). Estas últimas resumen locidad de ajuste en el empleo medida como los principales parámetros que caracterizan el número de años transcurridos antes de las dinámicas del empleo, incluyendo la res- que el empleo llegue a la mitad del nivel de puesta a cambios en los salarios reales (da- su nuevo valor de equilibrio. La columna 3 dos por la elasticidad del empleo respecto al muestra los resultados que de acuerdo a salario propio) y la senda del empleo en res- pruebas estadísticas representan de manera puesta a shocks (capturada por el término más adecuada la función de demanda de ma- de rezago del empleo) y expansiones de la no de obra (Landa y Jiménez, 2004c). Los producción (dadas por los coeficientes pro- principales resultados pueden ser resumidos ducto-empleo). de la siguiente forma: Estas relaciones son importantes para > Las empresas y los trabajadores enfren- determinar el impacto de una variedad de tan un trade-off de largo plazo relativa- políticas en el empleo. La elasticidad del sa- mente alto entre mayores salarios e in- lario es, por supuesto, clave para determinar cremento del empleo no calificado. La el probable impacto en el empleo de medi- elasticidad-salario de largo plazo de la das para incrementar o reducir el costo de la demanda de la mano de obra no califica- mano de obra, tales como cambios en los sa- da es ­0.64 de tal manera que para cada larios mínimos y en los costos no laborales incremento de 10 por ciento en salarios (impuestos sobre los salarios, beneficios de reales la demanda por mano de obra cae jubilación). Por otro lado, ajustes de empleo en 6.4 por ciento (manteniendo la pro- más rápidos (a, digamos, un incremento en ducción constante). Ésta es dos veces la demanda final por productos, escasez de más alta que la estimación internacional insumos o un shock externo) implican me- entre países de ­0.3 (Hamermesh, 2003) nores fricciones para los trabajadores y las y se encuentra en el lado alto de las esti- empresas bolivianas mientras se mueven ha- maciones para otros países latinoameri- cia un nuevo equilibrio. La velocidad del canos, por ejemplo, Brasil (­0.4), Chile ajuste del empleo a shocks es afectada por (­0.37), Colombia (­0.49), México varios factores, incluyendo los costos de (­0.2), Perú (­0.2) y Uruguay (­0.69). ajuste (mercados de capitales restringidos, La elasticidad de corto plazo (suma de regulaciones para el despido/contratación, las filas 2da y 3era enla Tabla 3.3) es la cuellos de botella de la oferta), volatilidad mitad de grande y se encuentra en el ran- macroeconómica (depreciación real cambia- go medio de estimaciones recientes para 151 ANEXOS Recuadro A.3.4.1 - ESTIMACIÓN DE LA DEMANDA DE MANO DE OBRA DE LA MANUFACTURA El estudio de Landa y Jiménez (2004c) estima una ecuación estándar de demanda de mano de obra para mano de obra no calificada (derivada de la igualdad de equilibrio de la productividad marginal del trabajo con el salario real): li,t= li,t-1 + 1wi,t - 2wi,t-1 + 3VAi,t + 4VAi,t-1 + µt + µi + it donde (li,t) es el número de trabajadores no calificados en el tiempo t (excluyendo gerentes, adminis- tradores y empleados) y es especificado como una función del empleo en el período previo, los salarios reales actuales y pasados y el producto, tiempo variante y efectos fijos para las empresas, y un térmi- no de error. Los valores rezagados capturan el hecho de que las empresas no reaccionan inmediatamen- te a shocks de salarios y de producción debido a los costos de ajuste, mientras que los efectos tempo- rales son una proxy de fluctuaciones no esperadas en la demanda común a todas las empresas, y los efectos fijos específicos a cada empresa capturan factores que afectan la demanda de mano de obra que son específicos a cada empresa (e.g., su capacidad gerencial). Siguiendo la literatura reciente, se utilizan tres métodos de estimación, incluyendo el preferido de Arellano y Bond (1991) del Método Generalizado de Momentos (MGM) con Variables Instrumentales (IV), MGM en diferencias, basado en la ortogonalidad entre la variable dependendiente rezagada y el término del error para estimar la ecuación en diferencias: l i,t= li,t-1 + 1 wi,t - 2 wi,t-1 + 3 VAi,t + 4 VAi,t-1 + µt + µi + it Donde es el operador de diferencias y el nuevo término de error está correlacionado con el reza- go de la variable dependiente. Se asume que todas las variables son exógenas, con excepción del reza- go del empleo, el cual es instrumentalizado utilizando los rezagos en segunda diferencia. La variable de la producción no pudo ser instrumentalizada con la información disponible en el panel corto. algunos de estos países. Más aún, a pesar ducción. La velocidad estimada de ajuste de que la elasticidad estimada no toma de la demanda de mano de obra (ciclo en cuenta el costo indirecto de la mano medio) es 1.3 años, la cual, nuevamente, de obra (e.g., beneficios obligatorios), se encuentra por encima de las estima- evidencia para otros países muestra que ciones internacionales (medio año) pero las elasticidades de estos componentes concuerda con aquellas para América La- del costo de la mano de obra pueden ser tina (1 año en Brasil, 1.2 años en Chile, tan altas como las propias elasticidades 0.4 años en Colombia, 0.8 años en Méxi- del empleo con respecto al salario (Saa- co, 1.3 años en Perú, 1.5 años en Uru- vedra y Torero, 2000; Mondino y Monto- guay). Esto sugiere que las desviaciones ya, 2000). de los niveles de empleo deseados de las > El empleo tiende a ajustarse lentamente empresas son relativamente persisten- en respuesta a shocks de costos o de pro- tes, de tal manera que toma un tiempo 152 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla A.3.4.1 - ESTIMACIONES DE LA DEMANDA DE MANO DE OBRA NO CALIFICADA PARA LA MANUFACTURA EN BOLIVIA Log empleo (1) (2) (3) MCO Intra (Preferida) grupos MGM en diferencias Log Lt-1 0.806 0.040 0.584 (-27.128) (-0.527) (-2.565) Log Wt -0.223 -0.191 -0.307 (3.566) (3.359) (2.378) Log Wt-1 0.112 -0.011 0.043 (-2.414) (0.307) (-0.793) Log VAt 0.234 0.238 0.196 (-7.024) (-7.613) (-3.926) Log VAt-1 -0.107 0.074 -0.022 (3.497) (-2.578) (0.415) Var. dicotómicas anuales Si Si Si Elasticidad-salario de largo plazo -0.572 -0.210 -0.635 Ajuste del empleo (ciclo medio) 3.21 0.22 1.29 Observaciones 1232 1232 924 Nota: La elasticidad del largo plazo del empleo con respecto al salario propio se obtiene como la suma de los coeficientes de las elasticidades de corto plazo (2da y 3era filas), dividida entre uno menos el coeficiente del empleo rezagado (, 1era fila). El coeficiente de ajuste de "ciclo medio" en el nivel de empleo es calculado como ln(.5)/ln(). Los estadísticos T en paréntesis son robustos ante la presencia de heteroscedasticidad. Los tests de especificación (autocorrelación de 2do orden, J-Hansen) apoyan los resultados de la Columna 3 como la especificación correcta. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en información de encuestas de la manufactura. relativamente largo antes de que fluc- cando que un incremento de 10 por cien- tuaciones en la demanda de mano de to en la producción manufacturera de obra se ajusten a cambios en las condi- largo plazo resulta en un incremento de ciones económicas. 4.7 por ciento en el empleo de mano de > La respuesta de largo plazo del empleo a obra no calificada. Sin embargo, el coe- cambios en el producto parece lenta a ficiente estimado de la elasticidad de pesar de que no es inconsistente con largo plazo no es estadísticamente dife- economías de escala constantes. La rente de 1, de tal manera que los retor- elasticidad de largo plazo del producto nos constantes de escala podrían estar con relación al empleo es 0.47, impli- describiendo las características de la 153 ANEXOS producción manufacturera. Esto sería pacto positivo en los niveles de empleo de más consistente con los hallazgos pre- largo plazo. vios de ineficiencias significativas de las Con respecto a la lenta velocidad de empresas en el sector. ajuste del empleo, varios de los factores ex- > Las empresas se basan en decisiones pa- plicativos señalados anteriormente son re- sadas sobre empleo para ajustar su de- levantes para Bolivia. Mercados financieros manda de mano de obra. La dinámica de subdesarrollados, términos de intercambio la demanda de mano de obra está domi- y capital externo volátiles, regulaciones la- nada por el componente de empleo iner- borales estrictas y barreras a la entrada en cial, de tal manera que cambios pasados el sector manufacturero formal, todas ellas en los salarios y en el producto no tienen tienden a conspirar para desacelerar la de- un efecto independiente en los niveles manda por mano de obra en la manufactura actuales de empleo. Este comportamien- en Bolivia. En particular, el deterioro de los to es consistente con la presencia de ca- términos de intercambio, la suspensión de pacidad instalada en cuyo caso los em- los flujos de capital y la dolarización de los pleadores pueden utilizar la fuerza de pasivos desde fines de la década de los no- trabajo existente más (menos) intensa- venta probablemente han restringido de mente (cada hora) en respuesta a un in- manera severa la habilidad de las empresas cremento en la demanda del producto manufactureras de asumir esfuerzos pro- (salarios). Más aún, la flexibilidad de ductivos y expandir el empleo a una veloci- facto en el mercado laboral (dado el ele- dad mayor. Esto contribuye a los bajos nive- vado nivel de informalidad) y la debili- les de utilización de la capacidad, los cua- dad de los sindicatos hacen que los cam- les a su vez llevan a las empresas a primero bios pasados en el salario sean menos re- ajustar las horas de trabajo antes de realizar levantes para la determinación de la de- nuevas contrataciones. Las barreras a la en- manda presente por mano de obra, más trada, conjuntamente con los desincentivos allá de su efecto en los niveles de empleo de altos costos no laborales, incrementan pasados. los costos de ajustes en el empleo para las En conjunto, los resultados sugieren que empresas manufactureras formales, aun- el empleo en la manufactura de Bolivia es que, como se mencionó anteriormente, bastante flexible con respecto a cambios en también llevan a muchas empresas a unirse los salarios; pero se ajusta lentamente en al sector informal. Esto último significa que respuesta a shocks. Una implicación clave las regulaciones de facto en la práctica son es que las políticas que incrementan el cos- menos restrictivas que las regulaciones de to de la mano de obra (e.g., incremento en jure, de tal manera que la velocidad de ajus- el salario mínimo o un incremento en los te del total del empleo en la manufactura costos no laborales) más allá de su produc- (incluyendo las microempresas informales) tividad marginal podría tener un costo alto y el total del mercado laboral es probable- en términos de reducir el empleo total. Las mente más alta. Sin embargo, como vimos acciones de política que buscan reducir los en el Capítulo 3, en muchos casos esto sig- excesivos costos laborales (impuestos sobre nifica que el desempleo está encubierto co- los salarios), descritas en la sección ante- mo subempleo en la parte más baja del sec- rior de este capítulo, podrían tener un im- tor informal. 154 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA La información EEAM de panel no permi- manera más sistemática el efecto de las res- te probar algunas de estas hipótesis directa- tricciones macroeconómicas que enfrentan mente, ya que contiene información limita- las empresas manufactureras en dos aspec- da sobre las características de las empresas tos de la creación de trabajos: las tasas de y carece de variables sobre el clima de inver- utilización de la capacidad y la distribución sión. En la sección final de este capítulo del tamaño de las empresas. usamos la encuesta FACS para examinar de 155 ANEXOS Anexo 3.5: EXPLICANDO LAS RESTRICCIONES PARA EL USO DE CAPACIDAD Y AL TAMAÑO DE LA EMPRESA El estudio que acompaña a éste, de Mu- ducción (acceso a mano de obra calificada, ñoz, Palma y Arias (2004) caracteriza los rigidez de la mano de obra, tecnología); el factores que afectan las distribuciones del ambiente de negocios y legal (relaciones tamaño de la empresa y la capacidad utiliza- con los proveedores/clientes/trabajadores, da (CU) de distintos grupos de empresas, existencia de contratos); servicios básicos e con especial atención en las empresas ubi- infraestructura (electricidad, agua), al igual cadas en los cuantiles inferiores de las dis- que los requerimientos gubernamentales en tribuciones condicionales del tamaño y la lo que hace a licencias y permisos. CU, empresas cuyos tamaños o CU son más La variable dependiente en las regresio- bajos que lo estimado por sus característi- nes para CU ("cap_hr") corresponde al nú- cas específicas y el ambiente de negocios mero actual de horas de trabajo por semana medido. La concentración de la regresión de la empresa (el factor de transformación estándar en las empresas "promedio" puede de la escala por la constante (1/168) hrs no oscurecer las condiciones particulares que afecta los resultados de la regresión). La va- afectan a estas empresas. Los determinan- riable dependiente en las regresiones del ta- tes clave y las restricciones micro claves pa- maño de la empresa ("firmsize") es el núme- ra el crecimiento de la CU y el tamaño pue- ro (log) de empleados reportado por las em- den diferir para las empresas en diferentes presas. Primero estimamos una regresión ro- puntos de las distribuciones condicionales busta de Mínimos Cuadrados Generalizados de CU y del tamaño. El estudio estima simul- (MCG) para los modelos básicos de CU y ta- táneamente regresiones para los cuantiles maño de empresa. En este modelo básico, el en 10 por ciento, 25 por ciento, 50 por cien- "modelo minimalista", incluimos como va- to, 75 por ciento y 90 por ciento de las dis- riables explicativas solamente aquellas que tribuciones de tamaño y CU, utilizando la in- diferentes teorías coinciden que son rele- formación de corte transversal de la encues- vantes. El grupo de variables explicativas ta FACS 2000. Explora 50 diferentes varia- minimalistas para CU incluye: edad de la bles explicativas que la teoría sugiere que empresa (lnage), variables dicotómicas para podrían ser determinantes importantes del sectores, costo de materiales (lncostinput- tamaño de la empresa y/o la CU. Las varia- cap), salario promedio (lnwage2n), tasa de bles consideradas incluyen características interés (lnltinterest) e intensidad de capital de la empresa (edad, sector, IDE, intensidad (lnKin1). Luego incorporamos las otras va- de capital); costos operativos (costos de los riables explicativas enumeradas anterior- materiales, mano de obra, el capital); limi- mente. El análisis de la regresión robusta de tados niveles de demanda y de competencia MCG utiliza bloques de variables introduci- (mercados subdesarrollados, acceso a ex- dos secuencialmente. Solamente las varia- portaciones, tipo de competencia); limita- bles que permanecen robustas y significati- dos niveles de inversión y fuentes de finan- vas se mantienen, para llegar a un modelo ciamiento (investigación y desarrollo, fuen- extendido parsimonioso, el cual incluye la tes de crédito, mora, requerimientos de ga- edad de la empresa (lnage), el tamaño de su rantías); insuficiencia de factores de pro- mercado interno (lnmktsizepop, lnmktsi- 156 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA zeinc), una variable dicotómica para los ex- rios más bajos, usan insumos de mayor cali- portadores (exportador), intensidad de ca- dad y están en los sectores de petróleo y ali- pital (lnKin1), gastos en investigación y de- mentos y tabaco. Las proxies para restriccio- sarrollo (lnRyDspent1), y su interacción con nes de demanda (tamaño del mercado apro- la intensidad de capital (RyDbyKin), la va- ximado por la población o el ingreso per cá- riable dicotómica del exportador (RyDbyex- pita de las ventas al mercado interno de la porter) y una proxy por competencia desleal empresa y el hecho de que exporte) son po- (RyDbydishonest). Adicionalmente, exami- sitivas y están significativamente correla- namos variables relacionadas con los aspec- cionadas con CU, pero sorprendentemente tos regulatorio y financiero, relaciones em- resultaron no significativas inclusive en el presariales, contratos, infraestructura y ca- modelo minimalista. Esto puede reflejar que pital humano. la penetrabilidad de las restricciones de de- Una limitación importante, que es más manda llevó a una insuficiente variabilidad relevante para el análisis del tamaño de la en estas variables en la muestra. La proxy empresa que para el de la CU, se refiere a la para el costo del capital (tasa de interés) re- posibilidad de que algunas de las variables duce CU, pero se hace no significativa una independientes puedan ser consideradas co- vez que otras características financieras son mo endógenas. Desafortunadamente, con incorporadas, en particular la mora previa. información de corte transversal y falta de Entre las variables "no fundamentales" buenas variables instrumentales, no es posi- (modelo extendido), las restricciones finan- ble comprobar formalmente la causalidad en cieras y de crédito imponen las restricciones algunas de las relaciones establecidas, y de- más apremiantes sobre CU. El pertenecer a be tenerse cuidado en la derivación de im- una asociación de negocios (gremio) tiene plicaciones de política. Por lo tanto, el aná- un efecto positivo y significativo en CU. Los lisis debe ser visto como un primer paso pa- requerimientos del gobierno que afectan el ra examinar estas preguntas a través de una proceso de producción de la empresa (gov- mayor investigación usando bases de infor- req) tienen un impacto negativo y conside- mación (e.g., información de panel) ade- rable en CU, pero éste es medido de manera cuadas para considerar estas preocupacio- imprecisa (10 por ciento de las empresas nes metodológicas. respondieron haber sido afectadas). Las em- Las tablas A.3.5.1-A.3.5.3 muestran los presas que reportaron restricciones legales resultados para las variables que presentan al despido (hardtofire) tienden a tener una los resultados más robustos. Las variables CU más alta. consideradas explican el 22-33% y el 37- Los resultados para el tamaño de la em- 49% de la variación de CU y tamaño de em- presa muestran la relevancia de los factores presa entre las empresas manufactureras bo- fundamentales en explicar la distribución livianas, respectivamente. Primero resumi- del tamaño de la empresa. Las empresas mos los principales resultados para los de- más grandes son más antiguas, enfrentan terminantes de CU. mercados más grandes incluyendo el acceso Entre las variables "fundamentales", las a mercados externos, son menos intensivas tasas de capacidad utilizada son mayores, en capital, y, nuevamente, se encuentran en promedio, entre empresas que son más en los sectores de petróleo, alimentos y ta- jóvenes, intensivas en capital, pagan sala- baco. Entre las empresas intensivas en ca- 157 ANEXOS pital o las empresas con orientación expor- otras variables de control. Esto no puede ser tadora, aquellas que invierten en investiga- tomado como evidencia de que el acceso al ción y desarrollo tienden a ser más peque- crédito no es una restricción seria para el ñas. Estos resultados indican los siguientes crecimiento de las empresas en Bolivia, da- efectos: da la causalidad inversa entre el tamaño y Entre otras variables referidas al clima de las restricciones al crédito (e.g., las empre- inversión, solamente la dificultad para con- sas pequeñas son clientes más riesgosos y tratar trabajadores calificados y la disponi- por lo tanto enfrentan costos de interés más bilidad de contratos con proveedores tienen altos). Sin embargo, el hecho de que el fi- significativos efectos negativos en el tama- nanciamiento sí muestra ser una restricción ño de la empresa en Bolivia. A pesar de que crucial para la CU, especialmente las garan- determinantes no medidos del tamaño de la tías, corrobora el hecho de que el tamaño de empresa podrían correlacionarse con la ca- la empresa y la CU miden diferentes aspec- pacidad de buscar habilidades escasas, la tos del crecimiento de la empresa. Las res- falta de mano de obra calificada impide a las tricciones de liquidez tienen menos posibili- firmas alcanzar escalas más grandes de ope- dades de ser restrictivas para el tamaño de la ración adoptando tecnologías y prácticas empresa que para la CU en el corto plazo, gerenciales más eficientes. La existencia de con relación a otros factores de demanda e contratos entre la empresa y sus proveedo- institucionales. res ayuda a las empresas a crecer, ya que los Las empresas que reportan restricciones contratos reducen los costos de transacción legales para despedir a sus empleados tie- y otros costos ocultos resultantes de la ex- nen una mayor capacidad utilizada. El efec- pansión de los negocios. La disponibilidad to de las restricciones al despido puede su- de contratos también facilita la externaliza- gerir que la rigidez laboral lleva a las empre- ción de actividades que llevan a las empre- sas a usar sus planillas más intensamente, sas a reducir su tamaño, pero este efecto logrando más trabajo de los trabajadores aparentemente no es importante en Bolivia. existentes antes de contratar nuevos traba- Por lo tanto, las dificultades para firmar jadores. Alternativamente, es posible que contratos y la escasez de mano de obra cali- las empresas que enfrentan mayores restric- ficada colocan restricciones en el crecimien- ciones para despedir a los trabajadores cali- to de las empresas en Bolivia. ficados tengan una fuerza laboral más cali- Nótese que los resultados de Muñoz, Pal- ficada. Entre las empresas intensivas en ca- ma y Arias (2004) muestran que el efecto de pital o con orientación exportadora, aque- las variables financieras en el tamaño de la llas que invierten en investigación y desa- empresa no es robusto a la introducción de rrollo tienden a ser menores. 158 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla A.3.5.1 - DETERMINANTES DE LA CAPACIDAD UTILIZADA Y EL TAMAÑO DE LA EMPRESA EN LA MANUFACTURA EN BOLIVIA Capacidad utilizada Variable Model minimalista Modelo para para capac_hr capac_hr Lnage -7.563 -7.911 (-2.30) * (-2.14) * lncostinputcap 4.851 5.183 (2.88) ** (2.73) ** lnwage2n -7.039 -5.701 (-3.36) ** (-2.40) * lnltinterest -11.187 -4.376 (-1.86) x (-0.68) lnKin1 4.392 4.614 (1.69) x (1.67) x Dsector1 17.175 16.89 (2.33) * (2.00) * Dsector2 6.61 7.267 (0.87) (0.85) Dsector3 7.281 6.987 (1.62) (1.26) Dsector4 24.177 27.01 (3.55) ** (3.31) ** Coll -7.109 (-2.01) * Mora -12.798 (-2.63) ** otherlend -13.7 (-1.87) x Gremio 13.766 (2.17) * Govreq -11.653 (-1.45) hardtofire 9.921 (1.8)x Constante 67.609 54.977 (2.67) ** (1.94)x Observaciones 192 150 R-cuadrado 0.22 0.33 Nota: La variable dependiente es capac_hr = número de horas de trabajo por semana. Estadísticos t robustos en paréntesis. 159 ANEXOS Tamaño de la empresa Variable Modelo minimalista Modelo extendido lnage 0.2406 0.2435 (2.74) ** (2.64) ** lnmktsizepop 0.3016 0.2148 (4.92) ** (3.28) ** lnKin1 -0.2506 -0.2023 (-2.94) ** (-2.22) * lnRyDspent1 0.0207 0.0110 (0.75) (0.37) exportador 1.4213 1.9706 (4.85) (5.17) ** RyDbyKin -0.0112 -0.0203 (-1.29) (-2.29) * RyDbyexporter -0.5839 -1.2888 (-1.65) x (-2.95) ** hardtofire -0.1714 (-1.10) Inerrands1 0.1575 (1.12) gremio 0.3002 (1.64) dispworker 0.7649 (3.21) ** D_contract 0.6895 (3.62) ** D_educger 0.3407 (1.61) Fillskill -0.0022 (-1.72) x dsector1 0.7121 0.7265 (2.67) ** (2.66) ** dsector2 0.0271 0.1238 (0.12) (0.57) dsector3 0.0637 0.2268 (0.28) (1.03) dsector4 0.6751 0.7161 (2.77) ** (3.02) ** Constant 0.2790 -0.1299 (0.72) (-0.30) Observaciones 192 162 R-cuadrado 0.3715 0.4889 Nota: La variable dependiente es tamaño de la empresa = ln (empleo). Nota: d sector1= alimentos y tabaco, d sector2= textiles, prendas de vestir, y cuero; d sector3= madera, muebles, papel y publicaciones; d sector4= petróleo, químicos y vidrio/cerámica; y sector omitido= metales, maquinaria, autopartes, y otros transportes. Significativo al 5%; **significativo al 1%; x significativo al 10%. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la encuesta FACS de Bolivia. 160 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Tabla A.3.5.2 - DETERMINANTES DE LA CAPACIDAD UTILIZADA A PARTIR DE REGRESIONES POR CUANTILES Variable Q (10%) Q (25%) Q (50%) Q (75%) Q (90%) capac_hr capac_hr capac_hr capac_hr capac_hr lnage -0.145 -0.835 -1.004 -12.518 -13.721 (-0.1) (-0.59) (-0.28) (-2.23) * (-1.93) a lncostinputcap -0.068 0.556 2.931 8.997 2.393 (-0.09) (0.75) (1.47) (2.96) ** (0.65) lnwage2n -1.611 -1.728 -2.482 -7.626 -6.159 (-1.57) (-1.75) a (-1.05) (-1.94) a (-1.06) lnltinterest 2.121 -1.707 1.19 -3.049 -6.537 (0.48) (-0.53) (0.15) (-0.25) (-0.36) lnKin1 1.409 0.705 4.248 6.647 4.024 (1.24) (0.55) (1.35) (1.39) (0.75) dsector1 6.376 7.663 2.395 22.054 48.753 (2.02) * (2.23) * (0.24) (1.25) (2.38) * dsector2 5.463 5.662 2.082 2.029 33.613 (1.49) (1.66) (0.28) (0.13) (1.64) dsector3 3.851 4.519 3.47 0.239 8.88 (1.43) (1.67) (0.77) (0.03) (0.77) dsector4 2.685 3.825 7.887 33.185 73.082 (0.8) (1.22) (0.95) (1.73) a (3.58) ** coll -3.596 -3.1 -4.969 -5.407 -13.406 (-2.39) * (-2.05) * (-1.65) (-0.79) (-1.54) mora -2.921 -1.444 -3.911 -12.01 -20.058 (-0.83) (-0.54) (-0.86) (-1.56) (-1.83) a otherlend 2.38 -0.305 -6.069 -17.732 -13.934 (0.88) (-0.09) (-0.81) (-1.36) (-1.03) gremio -2.272 -4.339 -2.582 12.751 31.944 (-0.81) (-1.49) (-0.42) (1.23) (2.45) * govreq -12.575 -10.172 -9.704 -17.676 -35.695 (-2.86) ** (-2.26) * (-0.95) (-1.09) (-2.27) * hardtofire 0.868 0.112 6.179 11.841 3.458 (0.35) (0.05) (1.2) (1.51) (0.31) Constante 40.241 52.601 33.979 48.303 130.815 (2.60) * (4.52) ** (1.31) (0.91) (1.79) Nota: Observaciones =150. Estadísticos- t en paréntesis. a Significativo al 10%; * significativo al 5%; ** significativo al 1%. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la encuesta FACS de Bolivia. 161 ANEXOS Tabla A.3.5.3 - DETERMINANTES DEL TAMAÑO DE LA EMPRESA A PARTIR DE REGRESIONES POR CUANTILES Variable Q (10%) Q (25%) Q (50%) Q (75%) Q (90%) ln(empleo) ln(empleo) ln(empleo) ln(empleo) ln(empleo) Lnage 0.1480 0.2264 0.3222 0.3576 0.4532 (1.18) (1.90)x (2.60)** (2.25)* (2.67) ** lnmktsizepop 0.0472 0.0825 0.2108 0.3683 0.4200 (0.52) (1.02) (2.24)* (3.28)** (3.14) ** lnKin1 0.0019 -0.1603 -0.1839 -0.3335 -0.2732 (0.01) (-1.20) (-1.45) (-2.78) (-1.78) x lnRyDspent1 0.0231 0.064 0.0354 -0.0180 -0.0134 (0.64) (0.17) (0.69) (-0.32) (-0.22) exporter 2.3517 2.0586 2.3197 1.4263 1.7078 (3.50)** (3.33)** (3.59)** (2.12)* (2.33) * RyDbyKin -0.0168 -0.0061 -0.0197 0.0049 0.0021 (-0.58) (-0.27) (-0.83) (0.15) (0.05) RyDbyexporter -1.6201 -1.7009 -1.8655 -0.8295 -1.1606 (-2.20)* (-2.50)* (-2.59)** (-1.13) (-1.45) hardtofire -0.1895 -0.0207 -0.0870 -0.4002 -0.4122 (-0.71) (-0.10) (-0.42) (-1.46) (-1.21) lnerrands1 0.3571 0.4312 0.2825 0.1159 -0.0212 (1.53) (1.89)x (1.25) (0.51) (-0.08) gremio 0.4052 0.3210 0.0830 0.1406 0.2415 (1.32) (1.18) (0.27) (0.45) (0.67) dispworker 0.4884 0.6102 0.6807 0.8724 0.5331 (1.65)x (1.78)x (1.68)x (2.48)* (1.38) d_contract 0.4949 0.475 0.6162 0.7027 0.9322 (1.92)x (2.05)* (2.17)* (1.98)* (2.33) * d_educger -0.1184 0.2490 0.2015 0.1787 0.1391 (-0.23) (0.86) (0.63) (0.51) (0.37) fillskill -0.0036 -0.0031 -0.0031 -0.0012 -0.0019 (-1.67)x (-1.56) (-1.48) (-0.53) (-0.72) dsector1 0.2057 -0.0952 0.5517 0.9107 1.4642 (0.61) (-0.29) (1.21) (1.76)x (2.91) ** dsector2 0.0786 -0.1815 0.0800 0.2220 0.3346 (0.23) (-0.61) (0.25) (0.65) (0.88) dsector3 -0.3366 -0.2776 0.1091 0.6173 0.8642 (-0.81) (-0.87) (0.38) (1.47) (1.73)x dsector4 0.5778 0.2920 0.7614 1.0923 1.1519 (1.45) (0.95) (2.29)* (2.57)** (2.66) ** Cons 0.4371 0.324 -0.1494 -0.4128 -0.7393 (0.51) (0.46) (-0.23) (-0.58) (-0.83) No. Obs. 162 162 162 162 162 R cuadrado 0.2516 0.2809 0.3013 0.3715 0.3975 Nota: Observaciones = 162. La variable dependiente es tamaño de la empresa = ln(empleo). Los estadísticos-t están en paréntesis. x Significativo al 10%; * significativo al 5%; ** significativo al 1%. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en la encuesta FACS de Bolivia. 162 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Anexo 4.1 - DETERMINANTES DE LOS DIFERENCIALES DE INGRESOS EN BOLIVIA Gráfico A.4.1.1 - DIFERENCIALES EN LOS INGRESOS POR HORA EN BOLIVIA 1993-2002 (Jefes de hogar) Género, etnia y tipo de empleo Regiones Principales ciudades Principales ciudades Hombre Beni No Indigena Chuquisaca Auto empleo Tarija Informal ... Gob. y Neg. Potosí Comercio Oruro Construcción La Paz Util. y Transporte Manufacturas 1993 1997 Cochabamba 1993 1997 -0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 -0,8 -0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 Principales Ciudades Urbano Hombre Beni No Indigena La Paz Auto empleo Chuquisaca Informal ... Pando Gob. y Neg. Tarija Comercio Oruro Construcción Util. y Potosí Transporte Manufacturas 1997 2002 Cochabamba 1997 2002 -0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 -0,6 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3 163 ANEXOS Rural Rural Hombre Potosí No Indigena Chuquisaca Auto empleo Cochabamba Informal ... Gob. y Neg. Oruro Comercio La Paz Construcción Tarija Util. y Transporte Manufacturas 1997 2002 Pando 1997 2002 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 -1,2 -1 -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 0,6 0,8 Nota: Resultados de regresiones de Mincer (ver documento base de Gasparini et al., para detalles). Se excluyó a Pando y Beni de las regresiones de las ciudades principales (1993) y las rurales (1997) debido a observaciones insuficientes. Las categorías omitidas son: género femenino, indígena, trabajadores formales y sectores primarios (agropecuaria y minería) y Santa Cruz. Fuente: Estimaciones de los autores basadas en información de Encuestas de hogares. 164 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA 9.0 9.0 = = q q SLO SLO ATNEVON 3991 7991 SOL 1.0 3991 7991 1.0 = = q q ED ADACÉD,AIVILOB 08 06 04 02 0 08 06 04 02 0 3991 7991 9.0 9.0 = = q q NE NÓICACUDE SLO SLO AL 1.0 3991 7991 A 1.0 = SELANIGRA = q q 08 06 04 02 0 08 06 04 02 0 M SONROTER 3991 7991 9.0 9.0 = = q q - 2.1.4.A SLO SLO ocifárG 1.0 3991 7991 1.0 = = q q 08 06 04 02 0 08 06 04 02 0 airamirP airadnuceS 165 ANEXOS 3991 7991 9.0 9.0 = = q q SLO SLO 1.0 3991 7991 1.0 = = q q 021 001 08 06 04 02 0 002 051 001 05 0 3991 7991 9.0 = 3991 7991 9.0 = q q SLO SLO 1.0 1.0 .seragoh ed = = q q 021 001 08 06 04 02 0 002 051 001 05 0 satseucnE ed 3991 7991 9.0 3991 7991 9.0 nóica = = q q mrofni ne SLO SLO sadasab serotua 1.0 1.0 sol = = ed q q 021 001 08 06 04 02 0 002 051 001 05 0 senoica ocincéT airatisrevinU mitsE :etneuF 166 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Anexo 4.2 - ESTIMACIÓN DE LAS BRECHAS EN LOS INGRESOS INFORMAL-FORMAL Como lo enfatiza la literatura reciente, más cuidadoso de ecuaciones de ingresos las comparaciones no condicionales de in- (Recuadro A.4.2.1). Ellos estiman las dife- gresos no pueden ser utilizadas como evi- rencias en los ingresos entre sectores para dencia de la superioridad de los trabajos en trabajadores en distintos puntos de distri- el sector formal. En primer lugar, no puede buciones de salarios específicas del sector, plantearse que los ingresos informales más condicionadas a características medidas y a bajos se deben a características de los tra- la probabilidad de participación del sector, bajos informales más que a los atributos esto es, comparando las distribuciones de productivos de los trabajadores (tanto los ingresos que resultarían si los trabajadores observados como los no observados). Uno tuvieran el mismo conjunto de característi- debería comparar los ingresos de los traba- cas medidas y propensiones similares de au- jadores bolivianos con características simi- toselección del sector. lares, tanto observadas como no observa- Es útil primero comparar las distribucio- das. En segundo lugar, las brechas en los in- nes de ingresos para los trabajadores forma- gresos promedio apenas si pueden caracteri- les, asalariados informales y los trabajado- zar la situación de los trabajadores en todos res por cuenta propia (Gráfico A.4.2.1). Es los puntos del escalafón de ingresos. Las claro que la mediana de los ingresos encubre brechas en los ingresos promedio pueden disparidades sustanciales entre los trabaja- encubrir las diferentes situaciones enfren- dores en distintos puntos del escalafón de tadas por los bolivianos cuyas característi- ingresos. La distribución para los trabajado- cas no observadas los colocan en trabajos res del sector formal se encuentra más a la con ingresos promedio por debajo o por en- derecha de la de los asalariados informales, cima de sus calificaciones. En tercer lugar, y reflejando su ventaja salarial en cualquier más importante, las brechas en los ingresos nivel de salarios, y, de hecho, las distribu- monetarios no capturan de manera comple- ciones se apartan más aún en la cola dere- ta las diferencias en la calidad de los traba- cha de la distribución --las brechas de in- jos entre los sectores, en la medida que ca- gresos son mayores entre los trabajadores racterísticas tales como los horarios de tra- en trabajos con sueldos mayores. Las distri- bajo flexibles, el grado de protección y los buciones de los trabajadores formales asala- beneficios no monetarios (e.g. seguro de sa- riados y los trabajadores por cuenta propia lud, entrenamiento) también son valorados convergen en la cola derecha de la distribu- (de manera diferenciada) por los individuos. ción (los trabajadores por cuenta propia me- Estos aspectos deben ser factorizados como jor pagados ganan salarios similares a los parte del cálculo de la opción costo-benefi- empleados formales mejor pagados). Un tra- cio de los trabajadores. bajador en el cuantil 0.10 de la distribución El estudio base realizado por Tannuri- para los trabajadores formales asalariados Pianto et al., (2004) intenta considerar es- (cuyos salarios los colocan por encima del tos temas yendo más allá de las comparacio- 10 por ciento de los trabajadores formales) nes restringidas de ingresos promedio, gana cerca de 122 por ciento más que un transversales y de un análisis multivariado trabajador en el cuantil 0.10 de la distribu- 167 ANEXOS ción de un trabajador por cuenta propia en propia en el cuantil 0.90 y tiende a cero a 1993. La brecha de ingresos se reduce a 33 medida que nos desplazamos hacia percen- por ciento para los trabajadores por cuenta tiles mayores. Gráfico A.4.2.1 - DENSIDAD DEL LOG DE LOS INGRESOS POR HORA, POR SECTOR, ÁREAS METROPOLITANAS (Bs$, 2002) 1993 1993 0.6 0.6 formal formal dadisneD 0.4 informal 0.2 dadisneD0.4 Auto empleado 0.2 0.0 0.0 -4 -2 0 2 4 6 -4 -2 0 2 4 6 Log ingresos por hora Log ingresos por hora 1997 1997 0.6 0.6 formal formal dadisneD 0.4 informal 0.2 dadisneD 0.4 Auto empleado 0.2 0.0 0.0 -4 -2 0 2 4 6 -4 -2 0 2 4 6 Log ingresos por hora Log ingresos por hora 2002 2002 0.6 0.6 formal formal dadisneD0.4 informal 0.2 dadisneD 0.4 Auto empleado 0.2 0.0 0.0 -4 -2 0 2 4 6 -4 -2 0 2 4 6 Log ingresos por hora Log ingresos por hora Fuente: Estimaciones de los autores basadas en información de Encuestas de hogares. 168 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Recuadro A.4.2.1 - ESTIMACIÓN DE LAS BRECHAS EN LOS INGRESOS INFORMAL-FORMAL CORREGIDAS POR SELECTIVIDAD El estudio base de Tannuri-Pianto y Arias (2004) estima diferencias en los ingresos en los secto- res informal, formal y por cuenta propia tomando en cuenta el hecho de que la decisión del trabaja- dor de participar en un sector es afectada por las diferencias en los niveles de ingresos, las cuales a su vez están correlacionadas con sus características (observadas y no observadas). Los ingresos pro- medio no capturan el posicionamiento relativo de los trabajadores en la distribución condicional del salario, ya que el sector informal es muy heterogéneo. El estudio utiliza regresiones por cuantiles pa- ra comparar a trabajadores con el mismo rango en las distribuciones de ingresos específicas para ca- da sector. Las ecuaciones de Mincer de ingresos por cuantiles son estimadas conjuntamente con modelos de elección multinomiales para corregir por la autoselección de los trabajadores en cada sector utili- zando un procedimiento bi-etápico (Fitzenberger, 2003). En la primera etapa, la probabilidad de par- ticipación en los sectores formal/informal/por cuenta propia es determinada con un logit multino- mial. Esto permite considerar la simultaneidad en la elección del sector. Las ecuaciones de Mincer por cuantiles de la segunda etapa incluyen factores de corrección relacionados a las probabilidades de participar en cada sector. Esto corrige las ecuaciones de ingresos específicas de cada sector por el sesgo de selección que hace que los participantes se unan a un sector a pesar de que tienen una baja probabilidad de estar en ese sector. Los ingresos incluyen los pagos en especie. Los resultados son entonces usados para calcular descomposiciones del tipo de Oxaca de las brechas de ingresos pa- ra medir la fracción explicada por las diferencias en las características del trabajador y las diferen- cias en sus retornos entre sectores. El estudio utiliza las encuestas EIH 1993, ENE 1997 y MECOVI 2002 para las áreas urbanas. Relacionando la pobreza y los cuantiles condicionales Los resultados de las regresiones por cuantiles permiten medir la heterogeneidad en los retornos a las características de los trabajadores y determinar si los hogares más pobres son los más severamente afectados al participar en los sectores informal o por cuenta propia y cuáles características son las que más daño causan. Los retornos condicionales de las regresiones de Mincer de la primera etapa están re- lacionados a las posiciones de los trabajadores en la distribución no condicional del ingreso per cápita de los hogares. Esto permite identificar los retornos a las características recibidos por cada individuo, al igual que los retornos que recibirían en otro sector, y, por lo tanto, la penalidad (o beneficio) que re- ciben por sus características al no trabajar en el sector formal. Para hacer esto, los autores primero identifican el cuantil condicional de cada trabajador. Las regre- siones por cuantiles son estimadas en 10 cuantiles, y entonces el cuantil al que pertenece cada traba- jador es identificado como el cuantil con el residuo de salario más pequeño (en valor absoluto). A con- tinuación, los retornos específicos del hogar para cada nivel de educación son calculados promedian- do los coeficientes de retorno entre los trabajadores que pertenecen al mismo hogar. Los retornos es- pecíficos del hogar para cada nivel de educación del centil del hogar (no condicional) son entonces re- 169 ANEXOS gresionados en la distribución del ingreso per cápita del hogar. Las muestras en esta segunda etapa de regresiones están compuestas de hogares con retornos positivos. Dos especificaciones son considera- das: la primera incluye solamente variables dicotómicas para los cinco quintiles y la segunda, el centil no condicional y su cuadrado. Para determinar de manera adecuada la importancia estadística de los re- sultados, las regresiones de la segunda etapa son ponderadas para tomar en cuenta los errores están- dar de las estimaciones de los coeficientes de retorno por cuantiles de las ecuaciones de Mincer de la primera etapa. Estas brechas de ingresos en parte sur- hora entre 30 y 40 por ciento más bajos que gen de las diferencias en las características los trabajadores formales, la menor califica- relacionadas con la productividad de los tra- ción (e.g., 3 años menos de educación en bajadores a lo largo de las distribuciones. promedio) explica casi completamente el Los resultados de la regresión ofrecen mayor total de la desventaja en ingresos para los luz sobre el tema del desempeño relativo de trabajadores por cuenta propia y cerca de los asalariados informales y los trabajadores dos tercios de la brecha para los asalariados por cuenta propia en el mercado laboral bo- informales. En los trabajos mejor pagados, liviano. Los hallazgos específicos son discu- los retornos a la calificación no son signifi- tidos en detalle en Tannuri-Pianto et al., cativamente diferentes entre los sectores y (2004). El gráfico A.4.2.2 resume los resul- parecerían permitir una elección para el tra- tados principales de la descomposición con- bajador. Es posible que la segmentación trafactual de las brechas en ingreso infor- exista entre los sectores asalariados infor- mal-formal en tres cuantiles de las distribu- males y formales para los trabajadores en ciones de ingresos (trabajos con sueldos ba- puestos con sueldos bajos debido a sus cali- jos, moderados y altos) para el período ficaciones. Hasta el año 1997, los trabaja- 1993-2002. Cada barra muestra los compo- dores bolivianos parecían ser capaces de nentes de las brechas de ingresos (log) atri- moverse libremente entre los sectores for- buidas a las diferencias en las característi- mal y por cuenta propia sin ninguna penali- cas del trabajador y las diferencias en sus re- zación salarial. Sin embargo, hacia el año tornos. Los gráficos del lado izquierdo 2002, las penalizaciones a los ingresos in- muestran los cálculos usando las caracterís- formales volvieron a entrar en vigencia en ticas de un trabajador informal típico y los los trabajos con sueldos bajos en la medida retornos recibidos en el sector formal mien- que los trabajadores con las productividades tras que los gráficos del lado derecho hacen más bajas (sin ninguna calificación) po- lo opuesto. drían haber sido segmentados fuera del sec- Los resultados generales sugieren que el tor formal. empleo informal refleja en gran medida los Un descubrimiento que vale la pena se- bajos costos de oportunidad y los beneficios ñalar es que los patrones de participación de no salariales de la informalidad para muchos los sectores cambiaron en el tiempo. En los bolivianos. Si bien los trabajadores urbanos años 1993 y 1997, los trabajadores informa- en microempresas y los trabajadores por les con características similares a los traba- cuenta propia tiene ingresos promedio por jadores formales fueron seleccionados de 170 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA la 96,0 y mrofni 2002 2002 66,0 rotcesle 7991 litnauc rotcesle )la 7991 litnauc serodajabart -anoiger fB*)iX-fX( o )la 5,0 05,0 3991 ova09 serodajabart sol ne ed 17,0 3991 ova09 sol .seroirefni nela mrofni serotces ed moc sol odaelp mrofni serotces sotcefe,livic sol mrof ed rotcesled 3,0 93,0 2002 ed 95,0 ed sadide socifárg m sol 5,0 05,0 7991 litnauc soicerp sacitsíretcarac meotua rotcesled 2002 ed 73,0 sol sal 7991 litnauc soicerp nos arap AIVILOB sacitsíretcarac soicerp rali 5,0 73,0 ne ne soicerp sol sal soicerp sol 3991 ova05 1,1 sacitsíretcarac sacitsíretcarac sol 3991 ova05 ne ne y mis 49,0 odatse,ainte,orenég,aci arena m NE LA noc 2002 saicnerefid saicnerefid a a noc odnasU(la 2002 saicnerefid saicnerefid a a mónoce ed MROF NI RES serodajabarT odnasU( 5,0 34,0 7991 litnauc odibeD odibeD mrofni 62,0 7991 litnauc sacitsíretcarac sal a 4,0 63,0 odibeD odibeD 3991 on01 serodajabarT 3991 on01 ROP 02,1 00,1 08,0 06,0 04,0 02,0 00,0 02,1 00,1 08,0 06,0 04,0 02,0 00,0 dadivitca,)larobal sadaicosa y;)iB-fB(fX y SOSERG sosergni ed ahcerb al ed omtiragoL sosergni ed ahcerb al ed omtiragoL aicneirepxe sahcerb iB*)iX-fX( nos NI 15,0 22,0 y .seragoh ED ed SA HCERB rotcesle 2002 2002 44,0 45,0 sal,odreiuqzi savitcepser )la 7991 litnauc serodajabart rotcesle 24,0 salu sol ne )la 7991 litnauc nóicacude( satseucnE - 2.2.4.A nela mrof 84,0 65,0 ova09 ed mrof 33,0 ova09 serodajabart ona roirepus mróf ed mrofni 52,0 34,0 ed 2002 ed 2002 sol nóica ocifárG ed rotcesled 3991 serotces sol sol 3991 23,0 serotces ocifárgle ed muhlatipac sal,ohcered sacitsíretcarac soicerp 73,0 26,0 7991 litnauc soicerp sacitsíretcarac odaelp meotua rotcesled mrofni ed 64,0 rop sol sal 7991 litnauc soicerp sacitsíretcarac ne sol 33,0 45,0 3991 ova05 soicerp ne ne sol 11,0 73,0 3991 ova05 sol roirepus sal ne ne nalortnoc araP.rotces noc serodajabarT odnasU(la adac sadasab 13,0 93,0 ne odalle 2002 saicnerefid saicnerefid sacitsíretcarac 67,0 73,0 a a noc 2002 sosergni serotua mrof 93,0 45,0 7991 litnauc odnasU(la sol mrof 04,0 saicnerefid saicnerefid araP.etne sol 62,0 25,0 7991 litnauc a a ed nóiccelesotua ed 3991 on01 odibeD odibeD serodajabarT 13,0 3991 on01 odibeD odibeD senoiserger rop senoica 02,1 00,1 08,0 06,0 04,0 02,0 00,0 02,1 00,1 08,0 06,0 04,0 02,0 00,0 sosergni ed ahcerb al ed omtiragoL sosergni ed ahcerb al ed omtiragoL saL:ato negirroc N y;sel mavitcepser,)iB-fB(*iX mitsE :etneuF 171 ANEXOS manera positiva en el sector informal. En ciones de ingresos informales. Los costos de ese período de tiempo, los trabajos formales capacitación pueden ser sustanciales, pero eran abundantes y es probable que los tra- los trabajadores formales gozan de salarios bajadores con características similares a los de un mínimo de 48 por ciento a un máximo trabajadores formales hayan aceptado de 210 por ciento mayores que sus contra- aquellos trabajos informales que ofrecían partes del sector informal en trabajos de buenas oportunidades. Hacia el año 2002, sueldos bajos para la calificación que tie- esta selección positiva se había erosionado. nen, lo cual parece bastante grande compa- La reducción en el tamaño del sector formal rado con cualquier estimación razonable de entre 1997 y 2002 puede haber sido la res- los costos incurridos en la capacitación. ponsable al causar que aquellos trabajado- Los hallazgos que relacionan las penali- res del sector formal con productividades zaciones a los ingresos por no ser formales más bajas pierdan sus trabajos y se trasla- con la condición de pobreza de los trabaja- den hacia el sector asalariado informal. dores sugieren que para trabajadores con Nuevamente, esto sugiere que los trabaja- baja calificación el costo de oportunidad de dores formales con las productividades más la formalidad es bajo. En el año 2002, las bajas con características similares a los tra- penalizaciones educativas son pequeñas pa- bajadores informales dejaron (o fueron for- ra la educación básica y primaria y se incre- zados a dejar) el sector. mentan para la educación secundaria y otras La significativa desventaja positiva en superiores, llevándonos a concluir que los ingresos para los trabajadores informales en trabajadores (hombres) informales con baja la parte inferior del escalafón de ingresos es educación no enfrentan penalizaciones probablemente un reflejo de la menor pro- grandes al no participar en el sector formal. ductividad de las microempresas y es difícil- Para aquellos con educación secundaria, las mente compensada por otros beneficios no penalizaciones son mayores, pero no están salariales. Cualquier beneficio no contabili- correlacionadas con la pobreza. Para aque- zado recibido por los trabajadores formales llos con educación superior, existen muy po- solamente incrementaría estos diferencia- cas observaciones en hogares pobres, a pe- les, y la carga tributaria sobre estos trabaja- sar de que la penalización por el trabajo in- dores de ingresos bajos (que reduciría las formal es bastante alta. Las mujeres en los brechas) virtualmente no existe. Los pagos hogares pobres enfrentan las peores penali- en especie, en alimentación, vestimenta y zaciones del trabajo informal. Las penaliza- transporte son incluidos en las estimaciones ciones por etnia son bastante pequeñas; pe- de ingresos y no deberían sesgar las estima- ro están correlacionadas con la pobreza. 172 EVALUACIÓN DE LA POBREZA EN BOLIVIA Anexo 4.3 - EXPLICANDO EL DESEMPEÑO DE LOS MIGRANTES EN EL MERCADO LABORAL EN BOLIVIA En el trabajo base de Tannuri-Pianto et al., Este modelo es apropiado para describir (2004), un migrante es un individuo que se ha las opciones e ingresos de los migrantes trasladado de una ciudad/localidad en Bolivia promedio, pero presume que las brechas en a otra en los últimos cinco años. Esto permi- los ingresos promedio caracterizan comple- te la comparabilidad entre encuestas (EIH, tamente la situación de los trabajadores mi- 1993; ENE, 1997; MECOVI, 2002). El analizar grantes en todos los puntos del escalafón de a migrantes tan recientes tiene la desventaja ingresos. Asimismo, es posible que los re- de no considerar totalmente su asimilación tornos a la migración varíen entre trabaja- en el lugar de destino, pero restringe la mues- dores que vienen y se insertan en diferentes tra a un grupo más homogéneo. Los resulta- puntos de la distribución condicional de los dos se aplican a migrantes en una etapa tem- salarios debido a, por ejemplo, su dotación prana de integración a la economía urbana. El de habilidades no observadas o a oportuni- análisis de ingresos se centra en los migran- dades diferenciadas (efectos de congestio- tes rural-urbanos. namiento) en el mercado laboral. Más aún, El enfoque para modelar la migración se es posible que los sesgos de selección varíen basa en el modelo de Roy (1951), aplicado a a lo largo de la distribución de ingresos, un contexto de migración internacional por e.g., las motivaciones y los costos de opor- Borjas (1999). En éste, se asume que la mi- tunidad difieren entre migrantes en las par- gración es costosa, y que solamente se da si tes inferior y superior de la distribución. el beneficio neto (diferencial del ingreso me- Es probable que las motivaciones y opor- nos costo) es positivo. Dado que los ingresos tunidades de los individuos en la parte más de los inmigrantes (aquellos que eligen salir) alta de la distribución de ingresos difieran de solamente son observados en el lugar de des- aquellas de los individuos que se encuentran tino, es imposible saber cuáles habrían sido en la parte inferior. Por lo tanto, estimamos sus ingresos si no hubieran migrado. En con- ecuaciones de ingresos por cuantiles para mi- secuencia, debemos utilizar los ingresos de grantes y no migrantes en las regiones urba- los no migrantes en el lugar de origen (que nas, corrigiendo por sesgos de selección uti- eligen quedarse) como una proxy, lo cual in- lizando la metodología desarrollada por Bu- duce un potencial sesgo de selección. Este chinsky (1998). Los modelos son corregidos problema de selección de la muestra --inhe- por autoselección en 1997 y 2002, pero no en rente al modelo de migración (características 1993 debido a falta de información en el pun- no observadas que influyen en la decisión de to de origen, e incluyen el Índice de Desarro- migrar)-- es resuelto a través de un método llo Humano (IDH) y sus varios componentes bi-etápico. En la primera etapa, se estima la en el nivel de sección municipal como una va- probabilidad de un individuo de migrar, y se riable correlacionada con la decisión de mi- la incluye en la segunda etapa, ecuaciones gración, pero no con los ingresos en el lugar de ingresos para los migrantes en el lugar de de destino. Los modelos de probabilidades destino, para corregir por el hecho de que so- fueron estimados utilizando el modelo de lamente observamos los ingresos de los indi- Ichimura (1993) de mínimos cuadrados semi- viduos que han migrado. paramétricos, pero no fueron muy diferentes de los resultados para los modelos probit. 173 ANEXOS BIBLIOGRAFÍA Andersen, L., A. Brooks and A. Mercado (2004), "Macroeconomic Policies to Increase Social Mobility and Growth in Bolivia". Institute for Socio-Economic Research, Catholic University of Bolivia, La Paz. Andersen, L., and R. Faris (2002a), "Natural Gas and Income Distribution in Bolivia". 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