COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 1 Competências e Empregos Uma Agenda para a Juventude SÍNTESE DE CONSTATAÇÕES, CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICAS 2 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE Competências e Empregos: uma Agenda para a Juventude COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 3 AGRADECIMENTOS “Competências e Empregos: Uma agenda para a juventude” é um relatório centrado na avaliação dos principais desafios que os jovens brasileiros enfrentam para alcançar índices mais altos de empregabilidade e produtividade no mercado de trabalho. O estudo foi preparado por uma equipe liderada por Rita K. Almeida (Economista Sênior) e Truman G. Packard (Economista Líder). A equipe do Banco Mundial é grata ao Professor Ricardo Paes de Barros, titular da Cátedra Instituto Ayrton Senna, no Insper, São Paulo, pela sugestão de focar o segundo relatório do Banco Mundial na temática Competências e Empregos sobre as perspectivas para os jovens e seu engajamento para enfrentar os desafios da produtividade no Brasil. O relatório beneficiou-se de análises de referência lideradas por Joana Costa (IPEA), Miguel Foguel (IPEA), Maira Franca (IPEA), Diego Angel-Urdinola (Economista Sênior, Banco Mundial), Eduardo Rios Nieto (Lemann Professor, U. de Illinois Urbana-Champaign), Renata Mayer Gukovas (Analista de Pesquisa, Banco Mundial), Uriel Kejsefman (Analista, Banco Mundial ), Miriam Muller (Cientista Social, Banco Mundial), Ana Luiza Machado (Consultora, Banco Mundial), Aguinaldo Maciente (IPEA), Paulo Meyer Nascimento (IPEA), Luis Caseiro (INEP), Andre Loureiro (Economista Sênior, Banco Mundial), Pui Shen Yoong (Economista, Banco Mundial), Vanessa Moreira da Silva (Consultora, Banco Mundial), Leandro Costa (Economista Sênior, Banco Mundial), Marcelo Barbosa (Universidade Federal do Ceará) e Robert Verhine (Universidade Federal da Bahia, Brasil). O relatório beneficiou-se também de uma estreita colaboração com pesquisadores brasileiros do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e com diversas universidades e think tanks brasileiros, inclusive a Corporação Financeira Internacional (IFC, em sua sede e em São Paulo), Universidade Federal da Bahia, Insper, FGV, USP – Departamento de Economia. Além dos especialistas brasileiros mencionados acima, a equipe também expressa sua profunda gratidão pelas valiosas sugestões de Carlos Henrique Corseuil (IPEA), Naércio Menezes Filho (Insper, São Paulo), André Portela (FGV, São Paulo), Renata Narita (USP). Além disso, os especialistas do Banco Mundial Margaret Grosh, Matteo Morgandi, Michael Weber, Rafael de Hoyos, Alonso Sanchez e Joana Silva também fizeram comentários sobre o documento de referência, e/ou participaram e lideraram as contribuições de dois dos workshops de trabalho dos autores realizados em São Paulo e Washington DC. A equipe também é grata aos revisores durante as etapas de concepção e reunião de decisão, que incluem Roberta Gatti (Economista Líder, Banco Mundial), Deon Filmer (Economista Líder, Banco Mundial), Reynaldo Fernandes (USP), Naércio Menezes-Filho (Insper) e Halsey Rogers (Economista Líder, Banco Mundial), que contribuíram com valiosos comentários perspicazes. A equipe agradece ainda aos colegas do Banco Mundial: Martin Raiser (Diretor para o Brasil, Banco Mundial), Pedro Olinto (Coordenador Setorial - Desenvolvimento Humano e Pobreza , Banco Mundial), Reema Nayar (Gerente da Prática Global de Educação para a América Latina, Banco Mundial) e Pablo Gottret (Gerente de Prática de Proteção Social e Emprego, Banco Mundial). O relatório também contou com a colaboração da equipe da IFC em São Paulo e Washington, DC, especialmente a de Carmen De Paula (Executiva Principal de Investimento), Juliana Guaqueta Ospina (Especialista em Educação) e o gerente-geral da IFC para o Brasil, Hector Gomez Ang. Vanessa M. Silva e Jonathan P. Mallek contribuíram para a síntese do relatório com seu notável apoio na análise empírica e pesquisa sobre políticas. Peter Ballou, Federico Antonio Beckley e Angela Maria Rubio proporcionaram excelente suporte administrativo e logístico durante a execução desta tarefa programática. 4 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE Documentos Analíticos de Referência Elaborados para este Relatório “Brazilian Youth Choices: Categorizing and Evaluating the Time Allocation Decisions: Cohort Evidence between 1995 and 2014”, Costa, J., Foguel, M. Albuquerque, M. e R. Almeida (2017). “Youth School dropout and Time Allocation: Micro Determinants 2012-2016”, Costa, J., Foguel, M. Albuquerque, M. e R. Almeida (2017). “A Skills-Based Human Capital Framework to Understand the Phenomenon of Youth Economic Disengagement” por D. Angel-Urdinola e R. Mayer-Gukovas (2018) “A Framework for Youth Disengagement in Brazil”, por Eduardo Rios-Nieto (2017). “Pieces of the disengagement puzzle”, By R. Gukovas e U. Kejsefman (2017). “If it is already tough, imagine for me: Qualitative Perspective on Youth disengagement in Brazil” (2018) By M. Muller e A. L. Machado. “Ongoing analysis on Positive deviants and Rural samples”, por M. Muller e A. L. Machado (2017). “Wages and Employability of Higher Education Graduates in Brazil: Evidence from matched employer employee data”, por R. Almeida, A. Maciente, P. Nascimento e L. Caseiro. “Increasing School Engagement in Brazil: Stylized Facts and Relevant Policies. “ (2017). A. Loureiro e C. Szerman. “Review/meta-analysis of international quantitative evidence on the impact of labor market institutions on employment outcomes of youth”. (2017) Y. Pui Shen “Scarring’ effects on youth from informal employment and unemployment. Analysis using PME”, (2018) por R. Mayer-Gukovas e V. Moreira. Estimates of labor market policy/program reforms on opportunities/outcomes for youth (policy reform simulations that appear in Brazil Expenditure Review. (2017). Moreira, V., M. Morgandi, M. Weber e T. Packard “Teacher and School Quality in Brazil: Evidence for Ensino Medio”. Por L. Costa & M. Barbosa. “Mapping of Higher Education Institutions in Brazil: Access and Relevance”, (2017), por R. Verhire e P. Nascimento. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 5 PREÂMBULO O Brasil, “país do futuro” de Stefan Zweig, está diante da perspectiva de ficar preso a promessas do passado. Em acentuado contraste com o enorme progresso que obteve na área social nas últimas décadas, muitas das instituições sociais e econômicas do Brasil ainda são pouco efetivas para combater a exclusão social. De uma forma geral, as políticas e o gasto público priorizam os já incluídos e os idosos, deixando muitos jovens de fora, e com um baixo nível de engajamento econômico. O presente relatório sustenta que, para conduzir o país a níveis mais elevados de renda e a uma sociedade mais equitativa, os líderes do Brasil terão de colocar os jovens no centro de uma ambiciosa agenda de reformas de políticas relativas a competências e empregos. As expectativas de um crescimento econômico moderado a médio prazo, acrescentam nova urgência à temática da inserção dos jovens e à melhora de suas competências para o mercado de trabalho. Embora a meta de inclusão - particularmente dos jovens mais desconectados sob os pontos de vista geográfico, econômico e social - continue sendo uma prioridade, a nova urgência decorre dos ventos contrários ao crescimento econômico que sopram mais fortemente à medida que a população envelhece. A última onda da transição demográfica do Brasil está chegando ao auge. Equipado com políticas de competências e empregos sólidas e adequadas, especialmente para os jovens, o Brasil pode superar a posição de renda média surfando essa onda. A alternativa é que essa onda quebre, e afunde a perspectiva do país de atingir novos níveis de prosperidade compartilhada. 6 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 1.1 Envelhecimento da População, Mudança Tecnológica e o Imperativo da Produtividade Um determinante crítico do potencial de demográfico – um longo período em que a produtividade do trabalho de qualquer parcela da população ativa era substancialmente país e, em última instância, de seu superior à de crianças e idosos dependentes. O Brasil ainda aumentou este dividendo demográfico desenvolvimento econômico, é o seu por meio do acesso amplo e crescente ao ensino capital humano – a força de trabalho e fundamental e médio. Avanços em tecnologia suas competências.1 Muitos economistas estão também liberaram grande número de pessoas chamando o capital humano de Nova Riqueza das de atividades de subsistência, e elas passaram a Nações, parafraseando o título do relatório global trabalhar em formas mais produtivas de agricultura, do Banco Mundial (World Bank, 2018a) sobre o economia rural não agrícola e empregos na indústria assunto. O Brasil está emergindo de uma etapa de manufatureira e em serviços em áreas urbanas. seu desenvolvimento em que a mão de obra era abundante e durante a qual anos de investimento Mas mesmo um país com abundante público e privado sustentado proporcionaram que uma porção crescente de sua força de trabalho capital humano precisa de um mercado de tivesse uma formação no nível de educação trabalho competitivo e eficiente para que básica. O país beneficiou-se desse dividendo esse recurso seja usado da melhor maneira, 1 Dutz et al (2018) analisa em detalhe os desafio do baixo crescimento da produtividade brasileira e os dois conceitos da produtividade do trabalho (PT) e da produtividade total dos fatores (PTF). Embora estejam relacionados, neste relatório nos focamos nos desafios ao crescimento da produtividade laboral, na perspetiva da juventude. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 7 além de um conjunto eficaz de políticas a perspectiva do desenvolvimento humano, este de desenvolvimento da força de trabalho estudo analisa as instituições, regulamentações e programas que criam uma base sólida de para que os trabalhadores tenham as competências na economia e que encaminham competências exigidas. os jovens para os melhores empregos. A maneira O recente e prolongado período de alto ideal de aumentar a produtividade é encontrar crescimento – alimentado pela demanda externa melhores formas de combinar capital, mão de por commodities– atraiu novos trabalhadores para obra e competências em setores centrais da o mercado de trabalho, muitos para um emprego economia. No presente relatório, examinamos formal. Os ganhos em emprego e remuneração minuciosamente as restrições e obstáculos que decorrentes do rápido crescimento durante esse mais tolhem esse processo do lado da oferta de período também significaram progresso social. trabalho, particularmente as estruturas que o Brasil De fato, importantes acadêmicos brasileiros implantou no intuito de preparar os jovens para apontaram que, no período 2001-2015, a taxa serem participantes produtivos desse mercado. média anual de elevação da renda do trabalho de Embora o relatório mais amplo do Banco Mundial trabalhadores situados nos três decis mais baixos sobre produtividade, crescimento e empregos: da distribuição de renda foi mais que o dobro da a agenda da produtividade, conclua que há renda das pessoas dos três decis mais altos (Paes problemas mais agudos em outras arenas da de Barros, et al, 2017).2 No entanto, mesmo com atividade econômica, a produtividade da mão ventos favoráveis à economia, os resultados sólidos de obra no Brasil permaneceu notavelmente e progressivos no âmbito do emprego não foram estagnada por muitos anos, mal se alterando desde pré-determinados. A política governamental, em 1980, ao passo que a de vizinhos como Chile e particular a expansão da educação entre os mais Argentina, bem como de seus antigos pares, Japão pobres, ajudou a modelar esses resultados. As e Coréia do Sul, disparou. intervenções por meio de políticas públicas podem melhorar o sistema educacional e de capacitação para oferecer competências relevantes e com base O envelhecimento da população gera na demanda, bem como aumentar a eficiência do um imperativo e aumenta a urgência na mercado de trabalho em termos de alinhamento elevação da produtividade do trabalho. entre trabalhadores capacitados e empregadores. Embora os problemas em seus mercados de produtos e de outros fatores produtivos tenham O Brasil agora precisa de políticas para sido mais prejudiciais, os desafios que o sistema de manter esses ganhos, pois apesar dos desenvolvimento de competências e o mercado avanços decorrentes de mudanças de trabalho enfrentam para elevar o potencial de produtividade do Brasil são aumentados pelo demográficas e estruturais, a produtividade rápido início do envelhecimento da população. tem deixado a desejar quando comparada Os ventos contrários demográficos que o Brasil com a de outros países da América Latina e enfrenta estão ganhando força com o rápido de outras regiões. Este relatório é complementar “envelhecimento” da população. De fato, o perfil a um outro estudo analítico, também liderado pelo demográfico do Brasil em breve começará a Banco Mundial, sobre as restrições à produtividade assemelhar-se ao de muitos países europeus, nos mercados brasileiros de produtos e de fatores embora o país se encontre em nível muito inferior produtivos, crescimento e empregos: a agenda da de desenvolvimento econômico e valor agregado produtividade (Banco Mundial, 2018). Adotando per capita. Em cerca de três anos, a proporção da 2 “Sustainable Inclusive Growth in Brazil: Past Achievements and Challenges Ahead” IAS INSPER apresentação feita no Escritório do Banco Mundial, Brasília, Dia do Fim da Pobreza, 17 de outubro de 2017. 8 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE população brasileira entre 15 e 64 anos (“idade envelhecimento da população da Coreia do Sul ativa” segundo convenções estatísticas mundiais) acelerou mais rápido que o do Brasil desde 1990. atingirá seu ponto máximo. A taxa de dependência Apesar desse envelhecimento da população, a taxa demográfica –soma do número de crianças de 0-14 de crescimento da produtividade do trabalho na e de idosos acima de 65 anos – começará a subir Coreia do Sul manteve-se forte e resiliente diante em 2020 devido, sobretudo, à crescente proporção de crises financeiras e econômicas. Os exemplos da de idosos na população. O índice de dependência Coreia do Sul, Japão e China são a melhor evidência de idosos – relação entre o número de pessoas de de que a demografia de um país não tem que ditar 65 anos ou mais e a população em idade ativa – já seu destino econômico. É imperativo manter os é mais alta do que a média da América Latina e do idosos economicamente ativos por mais tempo. Caribe; entre os BRICs e os países de renda média- Mas também é fundamental assegurar que cada alta, o ritmo do envelhecimento do Brasil só é nova coorte de jovens que entrar no mercado de ultrapassado pelo da China. trabalho possua as competências necessárias para ter a oportunidade de ser plenamente integrada. Figura 1. A população do Brasil está envelhecendo rapidamente (População com 65 anos de idade ou mais. 1950-2100, %) Este relatório sugere como os formuladores de políticas no Brasil podem responder à obrigatoriedade de engajar seus jovens. Outra razão para a urgência da agenda de políticas traçada no presente relatório é que a adoção da tecnologia digital está modificando rapidamente as competências demandadas pelos empregadores brasileiros. O envelhecimento e o declínio da proporção da população em idade ativa não são as únicas razões para colocar a juventude no centro do debate sobre produtividade. A mudança tecnológica e a crescente Fonte: United Nations World Population Prospects adoção de tecnologia no local de trabalho estão alterando o conjunto de competências que os A melhor oportunidade que o País do empregadores procuram e o conteúdo das tarefas Futuro tem de atingir o status de alta renda das ocupações brasileiras. No Brasil, assim como em é por meio do maior engajamento de outros países da América Latina e do Caribe, o nível seus jovens. O potencial de produtividade do de adoção de tecnologia digital nas empresas ainda país será cada vez mais determinado pela atual é relativamente baixo (Dutz, Almeida e Packard, juventude - no Brasil, os que hoje têm entre 15 2018).3 No entanto, este padrão está mudando e 29 anos – e pela capacidade que tenham as – embora ainda lentamente – e acarretando instituições responsáveis pelo desenvolvimento modificações no que é necessário para ser viável de suas competências e do mercado de trabalho e competitivo no mercado de trabalho. Evidências de engajá-los plenamente na economia. A última recentes do Brasil mostram que as empresas com onda de transição demográfica está chegando mais altos níveis de adoção de tecnologia digital, ao auge no Brasil, mas é possível tirar proveito e as primeiras expostas à internet, baseiam-se em de sua força. É importante apontar que o menor medida em atividades de rotina e habilidades 3 Dutz, Almeida e Packard (2018) apontam que o Chile está razoavelmente bem colocado, mas o Brasil está em 14º lugar no subindice ambiente de negócios do Networked Readiness Index (NRI) do Fórum Econômico Mundial (WEF), o que mostra o enorme potencial que as reformas têm de incentivar maior adoção de tecnologias digitais. O subindice ambiente de negócios do Networked Readiness Index (NRI) do Fórum Econômico Mundial é construído usando dezoito indicadores que abrangem: políticas de mercado de produto; políticas para competências e Mercado de trabalho (inclui educação terciária e qualidade das escolas de administração); e políticas de apoio à geração e difusão de tecnologia. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 9 manuais (Almeida, Corseuil e Poole, 2017). Um empregabilidade e à produtividade do trabalho por número crescente de firmas procura colaboradores meio de maior adoção e uso de tecnologia digital. com competências cognitivas e analíticas de mais alto nível, tais como raciocínio matemático claro, Portanto, a aquisição de competências na capacidade de realizar com eficácia atividades escola, bem como no mercado de trabalho, não rotineiras, como interagir com computadores. As empresas brasileiras também estão fazendo torna-se parte do capital humano do Brasil e relativamente mais uso de competências determina as perspectivas de produtividade socioemocionais, que são competências mais e inclusão. O Brasil avançou significativamente interativas, baseadas na comunicação, tais como na universalização do ensino fundamental e na expressão oral e clareza ao falar.4 promoção do acesso ao ensino médio, mas ainda persistem muitas preocupações com a qualidade da Se a educação básica e o sistema de educação e a relevância das competências que os estudantes estão adquirindo. Dado que o jovem de desenvolvimento de competências hoje será amanhã, o trabalhador na faixa etária mais estiverem preparados para atender às produtiva, a atenção deve voltar-se não apenas para demandas dos empregadores, os jovens as competências fundamentais desenvolvidas mais terão maior chance de acompanhar cedo na vida, mas também para a aprendizagem as mudanças e atendê-las. Assim como o que ocorre “no emprego” e em programas de envelhecimento da população, isso transfere o capacitação. O Quadro 1.1 ilustra a importância dos peso da urgência da agenda jovem do objetivo três tipos diferentes de competências – cognitivas, de inclusão social para o da produtividade e técnicas e socioemocionais – como ressalta o do crescimento econômico. Essa importante Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial transformação do mercado de trabalho, que 2018 (Banco Mundial 2018b). Esses três tipos de está moldando o futuro do trabalho no país, competências podem ser adquiridos durante toda a lança novos desafios à educação e ao sistema de vida, mas a primeira infância é o período ideal para desenvolvimento de competências do Brasil; define aprender a maioria das competências, que podem novas prioridades para esses sistemas, que devem ser rapidamente acumuladas e dar ao jovem um estar centrados em novas competências, bem como bom começo. em competência digitais, para dar maior apoio à Quadro 1.1 Foco nas Competências Cognitivas, Socioemocionais & Técnicas A diferença entre saber como fazer algo e realizar uma tarefa pode ser bem acentuada. Esta lacuna ilustra a diferença entre conhecimento e competência – ou seja, a diferença entre o aprendizado em sala de aula e a capacitação no emprego. Até o conceito de “competências” pode apresentar grande diversidade, com categorias tais como competências cognitivas, socioemocionais e técnicas, todas bastante únicas. Uma pessoa eficiente e bem capacitada em uma determinada profissão terá, além de conhecimentos, competências nos três aspectos. Promover uma série de competências significa “educar para o domínio de uma ampla gama de competências que ajudarão a mitigar os desafios lançados por nosso mutável contexto mundial” (Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2018). 4 Em todo o mundo, há uma preocupação crescente com os impactos da adoção da tecnologia no mercado de trabalho e em especial com as perspetivas dos trabalhadores menos qualificados que podem ser especialmente afetados, a não ser que os ganhos de produtividade decorrentes da adopcao gerem um significativo aumento do produto e no emprego (e.g. Acemoglu and Restrepo, 2017 and 2018). Ao mesmo tempo há receios de que as novas tecnologias possam reduzir especialmente os empregos na manufatura em economias emergentes, minando o seu principal veiculo de integração económica, e de crescimento económico de vários países (Hallward-Driemeier and Nayyar, 2017). Dutz, Almeida and Packard (2018) argumentam que, na America Latina e no Brazil em particular, há um enorme potencial para que a adoção de tecnologia, gere aumentos na produtividade, no produto e no emprego, de forma a que estes mais que compensem algum efeito negativo no emprego em determinadas áreas geográficas, industrias ou empresas. 10 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE As competências cognitivas constituem o alicerce do aprendizado da maioria dos estudantes. Essas competências normalmente são aprendidas no Competências socioemocionais ensino fundamental e desenvolvidas ao longo da • Consciência de si vida. As competências cognitivas permitem que os • Autogestão • Consciência social estudantes pensem criticamente e costumam ser • Competências relacionais acadêmicas, incluindo aspectos básicos como ler, contar e dizer as horas. São as competências centrais A que o cérebro usa para pensar, raciocinar e prestar atenção. Serão usadas todos os dias. B As competências socioemocionais são aprendidas Competências cognitivas Competências técnicas durante as interações sociais e interpessoais, bem • Competências fundamentais C • De empreendedorismo - acadêmicas gerais • Digitais como com as estruturas sociais. Essas competências (alfabetização, alfabetização matemática) são comportamentos, atitudes e valores que a pessoa - cognitivas gerais • De mais alto nível pode expressar em qualquer momento e determinam a maneira como pode reagir em várias situações. Podem incluir consciência de si, competências relacionais e conversacionais. As competências A. Capacidade de decisão, auto-controle, comunicação, GRIT, socioemocionais fazem parte das “competências B. Capacidade de resolução de problemas e competências organizacionais; C. Competências técnicas de nivel médio e alto. para a vida” necessárias para a boa condução da própria vida, para além dos limites cuidadosamente estruturados da escola e da vida familiar quando jovem. Aplicam-se a uma ampla gama de disciplinas e podem ser aprendidas em diversas facetas da vida, inclusive em casa, na escola ou no local de trabalho. As competências técnicas são o conhecimento e a experiência necessários para realizar uma tarefa. Podem ser bastante específicas e incluir o domínio de temas e de certos materiais ou tecnologias. As competências técnicas muitas vezes são aprendidas depois das cognitivas e socioemocionais em anos posteriores de escolaridade básica, tais como ensino médio, escola técnica ou educação terciária. Estes três tipos de competência interagem para formar uma pessoa equilibrada e permitir que seja bem- sucedida e lide com diversos desafios e situações. As competências reforçam-se umas às outras, sendo as cognitivas as mais necessárias para formar o início da aprendizagem. A aquisição de uma base sólida de competências cognitivas e socioemocionais pode determinar o rumo da trajetória de toda uma vida de realizações, pois facilita a aquisição de competências técnicas mais adiante. Fonte: Banco Mundial, Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial (2018) Além destas duas “megatendências”, há sustentar e implantar seu capital humano para pelo menos três fatores contextuais que elevar a produtividade. fazem com que o debate sobre políticas de competências e empregos para jovens O primeiro fator é sua grande extensão no Brasil seja diferente do que ocorre em territorial, dispersão relativa da outros países da América Latina e do Caribe. população e desigualdade geográfica do Embora não sejam examinados extensamente desenvolvimento e do crescimento. O Brasil neste relatório, esses fatores são importantes e os possui um território apenas ligeiramente inferior ao leitores devem tê-los em mente ao refletir sobre do Canadá, dos Estados Unidos e da China, é três o desafio que o Brasil enfrenta para construir, vezes mais extenso do que a Argentina, segundo COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 11 maior país da América Latina. Seu tamanho também maior adoção de tecnologia terão um impacto de proporciona ao país maior diversidade, tanto em ruptura sobre essas instituições. meio ambiente e território quanto em extensão de suas interligações. Isto é importante, pois o O terceiro fator é que a implementação dinamismo econômico costuma ser acompanhado de políticas sociais, incluindo educação, e impulsionado por forças centrípetas que trabalho e proteção social, críticas para concentram o crescimento econômico em determinados lugares. Portanto, o fato de o construir o capital humano, é altamente desenvolvimento econômico e o crescimento descentralizada. O papel das autoridades serem desiguais e fortemente concentrados no estaduais e municipais na prestação de serviços sudeste do país não deveria surpreender. É claro de saúde e educação é maior do que em outros que isso tem consequências em termos das opções países da América Latina e do Caribe. Por um lado, de engajamento econômico disponíveis para os isso pode fazer com que os prestadores de serviço jovens, tanto financeiramente - ou seja, a base sejam mais diretamente responsáveis perante tributária de uma determinada localidade, o leque os que procuram atenção à saúde e educação e a qualidade dos serviços que pode oferecer - de qualidade, assim como suporte quando seus quanto no que diz respeito ao suporte que um meios de subsistência sofrem algum choque, como sistema eficaz e equitativo de repasses fiscais uma perda de emprego. Pode-se argumentar proporciona à prestação desses serviços. que a descentralização da tomada de decisões e da administração talvez aumente não só a O segundo fator é que a economia, como a responsividade mas também a relevância local dos serviços que constroem capital humano. Por de muitos países grandes, é relativamente outro lado, existe uma variação substancial em fechada mesmo após anos de lenta sua qualidade, o que espelha os diferentes níveis integração. A economia desenvolveu-se durante de capacidade que as unidades administrativas anos atrás de um muro de barreiras tarifárias subnacionais têm de prestar serviço. Uma vez e não tarifárias ao comércio. A despeito dos mais, essa variação pode ter um papel crítico na esforços voltados para a liberalização e para maior determinação de oportunidades de engajamento integração econômica regional e global realizados econômico. A variação na qualidade do capital desde os anos 1990, as exportações e importações humano também pode deixar as pessoas continuam sendo uma pequena fração da estagnadas ou desconectadas dos lugares onde atividade econômica quando comparadas com está sendo criado trabalho, pois aumenta os custos da sua importância em muitos dos países vizinhos do mobilidade e do ajuste (Dix-Carneiro e Kovak, 2017). Brasil e entre seus pares. Os laços limitados com os mercados globais arrefeceram os incentivos Este relatório é a segunda parte de para o desempenho que vem da concorrência um programa de serviços analíticos e estrangeira. Em compensação, o isolamento e a proteção contra a pressão competitiva permitiu consultoria do Banco Mundial para o que os mercados de produtos e de fatores Governo do Brasil concentrado em políticas permanecessem bastante incontestáveis. Os baixos relativas a competências e empregos, e níveis de concorrência geraram um ambiente que enfatiza a produtividade. A primeira parcela, pode auxiliar as empresas que de outra forma não “Sustentando melhorias no emprego e nos seriam competitivas ou que conseguem ser viáveis salários no Brasil: uma agenda de competências em tamanhos improdutivamente reduzidos. No e empregos” (Silva, Almeida e Strokova, 2015), entanto, isso afeta a demanda por competências ressaltou as políticas necessárias para que o Brasil que as instituições do Brasil foram pensadas e salvaguardasse os avanços econômicos e sociais desenvolvidas para construir. Além disto, também realizados durante o longo período de crescimento pré-determina a medida em que a liberalização e a econômico que terminou tão drasticamente em 12 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 2014. O primeiro relatório enfatizou principalmente Será que os jovens poderão ter altos níveis de as políticas de inclusão social. Este relatório, empregabilidade e produtividade do trabalho, e considerando a retração econômica que o país desempenhar um papel crítico na onda final da sofreu, confere nova urgência à agenda de políticas transformação demográfica do país? Quantos de competências e emprego, mas com ênfase na jovens brasileiros estão desconectados do sistema produtividade futura dos trabalhadores, e acentua escolar formal e do mercado de trabalho? Quais o foco no engajamento dos jovens na escola e as diferenças entre moças e rapazes nesses no trabalho. A premissa é que um país que não padrões? Será que a reforma do Ensino Médio consegue oferecer oportunidades a seus jovens em andamento está fazendo todo o necessário para que se engajem, construam e apliquem seus para reduzir o grau de repetência e, em última talentos e competências encontra-se em aguda análise, dar suporte à aquisição das competências desvantagem para sustentar seu desenvolvimento adequadas para o futuro do trabalho? Será que e atingir alta renda ao passar pela última etapa de a reforma das regulamentações de proteção “de sua transição demográfica. jure” do emprego em andamento está de fato fortalecendo os resultados dos jovens no mercado O relatório argumenta que, contra o pano de trabalho, ou são necessárias mais reformas? de fundo do rápido envelhecimento da população, há uma renovada urgência Apresentamos a seguir a organização em melhorar os resultados das políticas do volume mais longo. A Seção 2 traça um quadro conceitual para lidar analiticamente com o públicas focadas em competências e conceito de engajamento econômico entre jovens. empregos dos jovens. O Brasil simplesmente A Seção 3 do relatório apresenta fatos estilizados não pode se dar ao luxo de envelhecer antes de que descrevem os padrões de participação dos alcançar o status de país de alta renda. O ritmo do jovens no sistema de educação e no mercado de envelhecimento da população implica que o Brasil trabalho desde o início dos anos 2000. A Seção 4 não pode mais se basear na acumulação de fatores trata de políticas e programas do sistema escolar produtivos. Como indicado acima, este relatório formal, com foco no nível do ensino médio, assim é publicado juntamente com um exame mais como dos esforços significativos que o Governo do amplo das restrições à produtividade decorrentes Brasil está fazendo para melhorar a aprendizagem da regulação e instituições de outros mercados e a retenção nesse nível de escolaridade. A de produtos e fatores. Este relatório, por sua vez, Seção 5 abrange instituições, regulamentações e aprofunda o estudo das demais restrições do intervenções no mercado de trabalho que moldam sistema educacional, do sistema de capacitação incentivos ao trabalho e à contratação de jovens, e e das regulações e programas do mercado de ajudam a determinar a qualidade do alinhamento trabalho para que apoiem os jovens brasileiros a entre firmas e jovens trabalhadores (tanto dos que realizar seu potencial de produtividade. A chave procuram o primeiro emprego quanto dos que para elevar o potencial de produtividade do Brasil estão fazendo a transição entre setores e inserções é aumentar seu capital humano e combiná-lo mais no mercado). Por fim, a Seção 6 examina programas eficazmente com outros fatores produtivos. de capacitação e outros programas ativos de mercado de trabalho, enfocando especialmente Será que o Brasil pode inserir seus jovens na as políticas que promovem o desenvolvimento escola e no trabalho de forma mais eficaz das competências entre os jovens, de forma e plena e assim elevar sua produtividade? a que estejam voltadas para a demanda dos Esta pergunta central é composta de diversas empregadores e o trabalho mais produtivo. indagações a que o presente relatório procura O restante desta Síntese está organizado para responder. Será que o Brasil está equipando seus refletir e acompanhar a sequência de análises, jovens com os conhecimentos e competências constatações e conclusões do volume mais longo. que necessitarão no futuro local de trabalho? COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 13 1.2 Engajamento Econômico da Juventude: Novas Contribuições Conceituais e o fenômeno de desengajamento econômico dos jovens no Brasil O relatório usa um marco conceitual importância da qualidade dessa educação e das baseado na teoria do capital humano para oportunidades de aprendizagem no local de trabalho. Uma percepção nova decorrente do ampliar o conceito do desengajamento marco conceitual é que o risco de desengajamento dos jovens, de forma a ir além do pequeno econômico pode tomar diversas formas e segmento de jovens que não estuda nem intensidades, mesmo quando os jovens estudam trabalha. O Capítulo 2 do relatório apresenta ou trabalham. A definição de falta de engajamento um marco conceitual para lidar analiticamente leva em conta a população mais ampla de com o conceito de engajamento econômico. jovens que parecem trilhar um caminho de risco: Este se baseia em modelos seminais de formação estudantes que estão na escola sofrendo distorção de capital humano que traçam vias para o idade-série ou têm alto índice de repetência, e desenvolvimento de competências que começam estudantes que já trabalham e estão em empregos no lar e na comunidade, passam pela escola e informais e/ou de baixa remuneração com menos continuam depois que os jovens conseguem proteções contra choques e escassas oportunidade um emprego. O marco conceitual enfatiza, além de continuar a construir suas competências. da inserção na escola (frequência escolar), a Figura 2. O “desengajamento” ocorre quando os jovens deixam 14 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE de acumular capital humano (ilustração de caminhos de providências em matéria de política com muito engajamento e desengajamento econômico da juventude) cuidado, mais cedo e com mais contundência no intuito de manter os jovens engajados. Com a conceitualização mais ampla de desengajamento econômico, o relatório delineia tendências recentes em participação na educação e no mercado para extrair os fatos estilizados mais importantes. O Capítulo 3 do relatório apresenta e examina esses fatos principais e descreve os padrões de participação dos jovens na educação e no mercado de trabalho desde o início dos anos 2000. Ali se apresentam Figura 3. Retratos do desengajamento de jovens em uma estatísticas descritivas que comparam as escolhas perspectiva de competências & empregos dos jovens brasileiros em matéria de uso do tempo com as de jovens de outros países, bem como com integrantes mais velhos da força de trabalho no Brasil. A seção apresenta, e quando possível faz um benchmarking internacional, diversos resultados educacionais: trajetórias dos estudantes nas séries, taxas de conclusão e de evasão escolar; transição do estudo para o trabalho; padrões de inserção no mercado de trabalho; e qualidade dos empregos ocupados por jovens. Fonte: Angel-Urdinola e Gukovas (2018) e Rios-Nieto (2017) para este relatório. Embora haja, em média, menos Hoje, mais de cinquenta por cento dos desengajamento de jovens do que em jovens podem ser considerados em risco anos anteriores, sua extensão ainda é de desengajamento porque não estudam altamente variável entre estados brasileiros. nem trabalham, ou então estudam ou A taxa de desengajamento é mostrada por trabalham mas dificilmente adquirem estado na Figura 4, onde os níveis mais altos são capital humano. O Capítulo 3 do relatório mostra mais escuros. A boa notícia é que em todo o que, segundo os mais recentes dados de pesquisa país, o desengajamento econômico dos jovens disponíveis, aproximadamente 23 por cento dos caiu no período 2004-2015, passando de 61,7 jovens (no Brasil, na faixa de 15-29 anos) não por cento em 2004 a 52,2 por cento em 2015. estão na escola, em treinamento ou trabalhando, Essa queda ocorreu apesar do aumento da e, assim, enfrentam a forma mais extrema de proporção de ‘nem-nems’ no mesmo período; desengajamento (habitualmente chamados de e deveu-se, principalmente, à queda nas taxas nem-nems). No entanto, a aplicação do novo marco de distorção série-idade, para os que estudam, conceitual, traçado no Capítulo 2 do presente e da informalidade da mão de obra, para os relatório, mostra que a proporção de jovens cujo que já estão nos mercados de trabalho. Mais engajamento é menos do que pleno pode chegar criticamente, as taxas de desengajamento a 50 por cento. Este não precisa ser um fato econômico juvenil ainda variam substancialmente alarmante ou paralisante. Neste caso, o relatório entre estados do Brasil, com as mais altas propõe que essa medida do desengajamento encontradas no nordeste e a mais baixas, na seja usada como motivação para que se tomem região sul. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 15 Figura 4. Engajamento econômico juvenil apresenta ampla Apesar do alentador declínio, desde 2004, variação no país (porcentagem de desengajamento juvenil em relação à população de jovens, subnacional, 2015) da média do desengajamento juvenil e sua dispersão no país, esta tendência sofreu reversão recente, e preocupante, com o crescente número de “nem-nems” e de jovens que estão na informalidade e desempregados. As evidências do capítulo 3 mostram que, durante a recente crise (2015- 2016), a saída da situação de nem-nem tornou-se mais difícil. Também preocupa a tendência, que recentemente se acentuou, com o desemprego e a informalidade dos jovens. A pergunta essencial que essa análise suscita para os formuladores de políticas é saber se, em condições econômicas menos favoráveis, é possível manter as conquistas anteriores em termos do engajamento juvenil. Esta Fonte: Estimativas da equipe usando dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 2015. é uma preocupação para um país cujo potencial de Nota: O mapa mostra as porcentagens de jovens desengajados em cada estado em relação à produtividade agora depende de forma tão crítica população de jovens do estado. Os jovens desengajados são os com idades entre 15 e 29 anos que: (i) trabalham no setor informal (independentemente de se só trabalham ou também do engajamento de seus jovens. estudam), (ii) só frequentam a escola mas estão atrasados na aprendizagem (com uma defasagem idade-série) e, (iii) não trabalham nem estudam (fora da escola e fora do mercado de trabalho, independentemente de estarem ativos ou inativos). Figura 5. O desengajamento juvenil caiu durante o período de rápido crescimento econômico, mas agora está aumentando (porcentagem de jovens desengajados em relação à população de jovens, tendência por região 2004-2015) Fonte: Estimativas da equipe usando dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), de 2004 a 2015. Nota: O gráfico relata a tendência da porcentagem de jovens desengajados em cada estado em relação à população de jovens do estado nos níveis estadual e nacional. População jovem é a que tem entre 15 e 29 anos de idade. Os jovens desengajados são os com idades entre 15 e 29 anos que: (i) trabalham no setor informal (independentemente de se só trabalham ou também estudam), (ii) só estudam mas estão atrasados na aprendizagem (com uma defasagem idade-série) e, (iii) não trabalham nem estudam (fora da escola e fora do mercado de trabalho, independentemente de estarem ativos ou inativos). 16 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 1.3 Resultados Educacionais e Motivação para Investir em Capital Humano Os jovens brasileiros hoje concluem mais O presente relatório argumenta que é anos de escolaridade do que as gerações provável que esse “quebra-cabeças” de anteriores, especialmente da cauda da educação-crescimento seja motivado por distribuição de renda; no entanto, a três fatos: uma demanda por mão de obra produtividade do trabalho no país continua fortemente distorcida e com um viés para baixa na comparação com a maioria dos procurar mão de obra não qualificada, a países-membros da OCDE. Desde os anos baixa qualidade do sistema educacional e 2000, a juventude brasileira tem vivenciado percepções incorretas sobre o real retorno uma expansão maciça do acesso à educação, inclusive à educação superior. Os jovens mais da educação. Primeiro, a demanda por mão de vulneráveis beneficiaram-se especialmente (Costa obra foi bastante restringida por uma economia et al, 2017a). No entanto, surpreendentemente, ainda caracterizada por atividades de baixa embora os salários estejam subindo, a elevação produtividade, com mercados de produtos, de da produtividade do trabalho manteve-se baixa trabalho e de capital distorcidos, o que gerou uma (inferior tanto à média regional latino-americana demanda por mão de obra desproporcionalmente e do Caribe quanto à da Organização para a orientada para trabalhadores menos qualificados. Cooperação e Desenvolvimento Econômico Alguns desses fatos são examinados em [OCDE]) e permaneceu estagnada (com média profundidade no relatório sobre produtividade que anual de crescimento de 1 por cento desde 1995) acompanha este volume. Segundo, um sistema nos últimos 15 anos (Paes de Barros et al, 2017). educacional de baixa qualidade, que enfrenta uma COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 17 grave crise de aprendizagem, com a reputação à educação por meio da expansão das matrículas, de que é raramente incapaz de superar normas inclusive no Brasil, seja uma realização que é motivo sociais “pesadas” e antiquadas que prejudicam de orgulho, o avanço na melhora da aprendizagem especialmente as mulheres. Além disso, o relatório tem sido muito mais limitado. O Brasil ainda apresenta evidências sobre a desinformação a ocupa um lugar muito modesto em relação aos respeito do retorno da educação, o que lança mais países vizinhos e pares nos testes internacionais luz sobre o crescente desengajamento dos jovens de aproveitamento da aprendizagem. Embora o na escola e no mercado laboral. desempenho da aprendizagem esteja melhorando no Brasil, o ritmo desse progresso é lento. O O Brasil está enfrentando uma crise Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2018 de aprendizagem: apesar de gastos estima que, com base nas tendências atuais, o generosos com educação e altos níveis de Brasil levaria mais de 260 anos para atingir as notas matrícula na escola, os jovens não estão médias dos países da OCDE em desempenho na leitura (WDR, 2018). As deficiências na adquirindo competências que os tornarão aprendizagem durante os anos escolares traduzem- trabalhadores competitivos. O Relatório do se em competências fracas na força de trabalho. Banco Mundial sobre o Desenvolvimento Mundial de 2018 lançou uma luz sobre essa crise de Figura 6. A aprendizagem ainda está atrasada, mesmo em países aprendizagem em nível mundial. Embora o acesso com alta taxa de matrícula, PISA 2015 Fonte: Grupo do Banco Mundial. PISA Country Notes (2016) Notas: A figura mostra a relação entre o PIB per capita e o desempenho no PISA Ciência em 2015. 18 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE Em 2015, somente 38 por cento dos As deficiências de aprendizagem são adolescentes estavam na série correta cumulativas e começam cedo no percurso na escola, e mais de 13 por cento já escolar dos estudantes, levam à falta de haviam parado de estudar. Os jovens interesse em construir capital humano e brasileiros enfrentam deficiências significativas motivam o abandono escolar entre muitos de aprendizagem, pois muitos têm dificuldade adolescentes. Os estudantes reportam que a de concluir até o Ensino Fundamental. A maioria principal razão de evasão do ensino médio no Brasil dos adolescentes entre 15 e 16 anos hoje conclui está vinculada à falta de interesse pelos conteúdos o Ensino Fundamental (1ª a 9ª séries), mas já com acadêmicos que a escola oferece. É provável que a importantes deficiências de aprendizagem. A sobrecarga do currículo e o que percebem como Figura 7 mostra que, aos 15 ou 16 anos, quando perda de tempo por frequentar a escola sejam os estudantes deveriam estar no primeiro ano do fatores decisivos nesse ponto. Os atuais currículos Ensino Médio se não tivessem sofrido nenhuma do Ensino Fundamental e do Ensino Médio distorção idade-série, aproximadamente um estão muito mais voltados para a memorização de cada oito alunos já abandonou o sistema do que para o pensamento crítico e raramente educacional formal. Além disto, dos que aprofundam tópicos específicos. Se jovens acham permanecem na escola, só 37,9% estão no ano que o investimento em educação adicional não correto para sua idade, ao passo que a maioria dos se coaduna com os empregos que desejam no demais já tem um atraso de pelo menos dois anos mercado de trabalho, e/ou se dão pouco peso à inteiros de escolaridade (ou seja, estão na oitava possibilidade (incerta) de aumento de remuneração série ou abaixo). Isso implica que os jovens iniciam futura, isso aumenta sua probabilidade de o Ensino Médio com trajetórias de aprendizagem abandonar a escola e ir para o mercado de trabalho altamente deficientes na aquisição de com a bagagem atual, ao invés de debater-se com competências básicas fundamentais - acadêmicas, a falta de oportunidade sem renda alguma. cognitivas e comportamentais - desde seus anos de Ensino Fundamental. Figura 7. Proporção de Jovens (entre 15 e 16 anos) matriculados na escola e fora da escola, 2015 Fonte: Cálculos do GBM com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 2015 Nota: A figura indica a porcentagem de jovens de 15 e 16 anos que ainda está na escola (pela série correspondente) e a porcentagem que não estuda. O Ensino Fundamental abrange os anos de escolaridade de 1 a 9, ao passo que o Ensino Médio, os de 10 a 12. As série de 1ª a 5ª compõem o Ensino Fundamental I; de 6ª a 9ª, o Ensino Fundamental II. Os jovens de 15/16 anos devem estar no 1º ano do EM (10ª série nos EUA) se não houver distorção idade-série. A distorção idade-série é definida para estudantes de 15-29 anos que estão no sistema educacional e que, em 31 de março do ano de referência, têm idade superior à esperada para a entrada em uma série. Raça negra inclui raças autoinformadas “preta” e “parda”. Não se incluíram informações sobre outras raças (indígena e amarela) devido a suas baixíssimas frequências (quando consideradas conjuntamente, menos de 1 por cento da amostra). COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 19 O trabalho qualitativo preparado como em Almeida et al (2017) também documentam referência para este relatório também adicionais de remuneração significativos para EFTP (Educação Técnica e Formação Profissional) de mostra que a reputação do sistema nível secundário. Já que apenas 12 por cento dos escolar raramente tem força suficiente brasileiros concluíram alguma forma de educação para superar normas sociais tradicionais e superior, há um espaço considerável para ganhos profundamente enraizadas que, conjugadas em emprego e remuneração. com aspirações reduzidas, leva muitas Figura 8. Os adicionais de remuneração decorrentes da educação jovens a abandonarem a escola. Machado e estão caindo em diferentes níveis de escolaridade concluída Muller (2018) coletaram evidências de entrevistas com jovens (moças e rapazes) que revelam que as motivações e processos de evasão diferem bastante conforme o gênero. Para ambos os grupos, contudo, a falta de sistemas de apoio e incentivos para continuar a investir em capital humano são importantes fatores determinantes. O adicional de remuneração obtido com a educação e a experiência no mercado de trabalho no Brasil tem caído constantemente, mas ainda é considerável. A queda dos retornos da educação (Figura 8) reduz os incentivos para que os jovens invistam nos estudos; no entanto, os retornos econômicos em geral continuam sendo significativos. A Figura 9 mostra que o fato de ter um diploma Fonte: Estimativas da equipe usando dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios universitário (em contraste a ter o Ensino Médio (PNAD), 2004-2015. Nota: O painel (a) apresenta a estimativa de regressão da variável contínua para anos de completo) significa, em média, uma remuneração escolaridade e experiência, medida pela média de anos de experiência potencial tal como 125% superior. Esse nível é acima da média definida em Montenegro e Patrinos (2014) como , onde LMPE é a Experiência Potencial no mercado de trabalho, e Xi é a média de anos de experiência potencial latino-americana de retorno salarial, que é de no mercado de trabalho. O painel (b) apresenta as estimativas OLS das variáveis dummy para denotar níveis de escolaridade concluídos (Fundamental, Médio e Terciário). A amostra só 104% (Ferreyra et al, 2017). Subdividido por tipo inclui assalariados (empregados, militares e servidores públicos) entre 15 e 64 anos de idade. de instituição, o retorno líquido dos diplomas universitários é mais alto em quase todos os Figura 9. Os retornos da educação superior ainda são substanciais campos em relação a institutos profissionais e no Brasil e em toda a América Latina (retorno da educação formações técnicas. Uma das principais questões a superior em termos de remuneração na região ALC) que o relatório tenta responder é se a seleção pode explicar parte desse resultado ou se reflete ganhos reais no mercado de trabalho para indivíduos similares. Depois de levar em conta as diferenças entre estudantes em muitas características observáveis e frequentemente não observáveis (tais como a qualidade do aprendizado ao entrar na educação superior), Aguinaldo et al (2017) mostram que persistem altas taxas individuais em termos de retorno salarial do investimento em Educação Fonte: Ferreyra et al (2017) Superior (ES) e grande heterogeneidade entre Nota: A Figura reporta, por pais, os prêmios salariais para vários países de ter o ensino superior completo relativamente a ter completado o ensino básico. Os retornos são baseados em os diferentes provedores . Além disso, evidências dados do SEDLAC e usam uma especificação econométrica de Mincer. 20 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE Apesar desses grandes adicionais de Figura 10. No Brasil, a maioria dos jovens subestima substancialmente o valor da educação no mercado de trabalho remuneração, a percepção incorreta, pelos (percepções acerca dos benefícios do investimento em capital humano, 2016) estudantes e suas famílias, dos retornos da educação (e sua vasta diversidade) a. Percepções acerca dos salários de pessoas com Ensino Médio completo provavelmente contribui para aumentar o desengajamento juvenil. A baixa qualidade da educação fornecida pelas escolas, somada à desinformação sobre seus retornos, provavelmente reduz os incentivos individuais para investir em capital humano (na escola ou no trabalho). Novas evidências coletadas para este relatório (Gukovas e Kejsefman, 2017) sugerem que há muita incerteza (e desinformação) acerca dos benefícios do investimento em capital humano entre os jovens do Brasil no que tange à escolaridade. Quando informados da renda média de um trabalhador com um certo nível educacional e perguntados quanto alguém com anos a mais de educação poderia ganhar naquele emprego, os brasileiros entrevistados pela pesquisa, em sua maioria, subestimaram o verdadeiro valor dos anos adicionais de escolaridade. Por exemplo: mais de 40 por cento b. Percepções acerca dos salários de pessoas com Educação dos entrevistados pela pesquisa RIWI pensavam que Terciária completa um trabalhador só com ensino fundamental que ganha R$1.226 reais em média ganharia o mesmo salário que um trabalhador que tivesse concluído o ensino médio; só 14 por cento superestimaram o valor do mesmo investimento. E a realidade é bem diferente. Um trabalhador com ensino médio ganha 50 por cento a mais do que o salário básico de um trabalhador com ensino fundamental completo (R$1.900 a R$2.100 reais em média). Fonte: Gukovas e Kejsefman (2017) para este relatório, usando a pesquisa RIWI (2016) Notas: As figuras apresentam a percepção das pessoas em relação a investimentos em capital humano. Mostraram-se aos entrevistados os salários médios mensais de um trabalhador com Ensino Fundamental e Ensino Médio completos, respectivamente. Depois pediu-se que estimassem os salários de pessoas que concluem o nível seguinte de escolaridade escolhendo uma de diferentes faixas salariais. A barra laranja indica o salário médio mensal praticado no mercado de trabalho para esse mesmo nível de escolaridade de acordo com a PNAD (2016). As duas perguntas foram formuladas em sequência; após responder à primeira, o entrevistado era informado do salário médio de um trabalhador com ensino médio completo. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 21 A boa notícia é que o Governo e as partes interessadas estão empenhados em adotar soluções para esses problemas de desempenho do sistema educacional. O Capítulo 4 trata de políticas e programas do sistema escolar formal no nível do ensino médio e dos esforços significativos que o Governo está fazendo para melhorar a aprendizagem e o fluxo escolar nesse nível de ensino. Embora reconheça que a aprendizagem e a repetência de adolescentes refletem nas escolhas e oportunidades ao longo de toda a vida, incluindo desde a primeira infância, o capítulo se concentra em políticas ancoradas no Ensino Médio. Em 2017, as autoridades implementaram muito ativamente uma importante reforma do Ensino Médio destinada a modernizar o currículo e estender a jornada escolar, manter os adolescentes na escola até a conclusão do curso e criar pessoas que aprendam pelo resto da vida, tornando-se assim mais resilientes às mudanças na tecnologia e nas exigências do mercado de trabalho. O capítulo analisa evidências internacionais e propõe políticas concretas para ajudar a maximizar os impactos educacionais dessa reforma. Mas esses esforços não são suficientes. O Brasil pode e deve fazer mais, especialmente para que o país em breve possa ter uma força de trabalho plenamente equipada com competências do século XXI. Reconhecendo que os esforços devem começar desde a primeira infância, o capítulo examina reformas críticas de recursos humanos para professores e diretores de escola no ensino médio que dão suporte à elevação de sua qualidade e motivação. Analisa também as políticas complementares necessárias para enfrentar mais agressivamente os desafios dos ciclos de estudo não concluídos e do abandono escolar no Ensino Médio. 22 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 1.4 Resultados dos Jovens no Mercado de Trabalho O desemprego de jovens é particularmente a taxa de desemprego juvenil acompanhou a taxa alto no Brasil, tem aumentado rapidamente geral de desemprego, mas a lacuna entre as duas começou a se ampliar significativamente a partir desde 2013 e ameaça levar ao retrocesso de 2012. Em contraste, as perspectivas de emprego de algumas conquistas sociais da década das pessoas da faixa etária mais produtiva (30-54) anterior. A taxa de desemprego dos mais jovens foram bem mais robustas. membros da força de trabalho é mais alta na maioria dos países. Há explicações plausíveis para Figura 11. O aumento do desemprego no Brasil foi mais abrupto entre os jovens (taxa de desemprego, 2004-2015) este fenômeno. Os mais jovens têm experiência limitada na procura por emprego; constituem um maior risco para o empregador; e muitos precisarão ter várias experiências laborais antes de se comprometer com um determinado setor ou emprego, o que explica não só a taxa de desemprego mais alta entre os jovens, mas também níveis mais elevados de mudança de emprego e períodos mais breves de desemprego. No entanto, em tempos de crise financeira e Fonte: Estimativas da equipe com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), 2004-2015, e IPEAdata, baseado no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, econômica, os mais jovens também costumam ser Pesquisa Mensal de Emprego (IBGE/PME). Nota: Já que a PNAD é realizada anualmente em setembro, a figura mostra taxas nacionais os primeiros a serem atingidos pelas demissões e para o mês de setembro.No caso dos jovens (15-29), dos adultos (30-64) e da média que, durante uma retração econômica prolongada, nacional (para o mês de setembro), a figura mostra a taxa de desemprego que é dada pelo número de desempregados em relação à população economicamente ativa (ocupados + têm dificuldade de encontrar um novo emprego. desempregados). Até março de 2016, as taxas de desemprego no Brasil eram informadas mensalmente com base na PME. As idades foram consideradas em 31 de março do ano da Durante boa parte do período de forte crescimento, pesquisa. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 23 A evolução no mercado de trabalho dos Os períodos de desemprego, ou longos jovens trabalhadores apresenta uma períodos de emprego informal cedo na vida, imagem mais matizada, com taxas mais podem ter impactos duradouros e adversos altas de emprego informal entre as coortes sobre o capital humano dos jovens e suas mais jovem em idade ativa. O segmento perspectivas de emprego no futuro. Há jovem (15-29 anos) apresentou taxas mais altas de tantas motivações e circunstâncias que levam uma inserção laboral formal do que a população em pessoa ao trabalho informal (sonegação e evasão idade ativa. Isto poderia ser um reflexo da posição fiscal, preferência pela flexibilidade, exclusão, vantajosa da atual coorte de 25-29 anos, seus mais etc.) quantas são as modalidades de trabalho altos níveis de escolaridade concluída do que a informal (trabalhador familiar não remunerado, mesma faixa etária tinha no passado, e sua inserção assalariado não contratado, trabalhador diarista, bem-sucedida no emprego formal durante os dono de pequeno negócio, empresário individual, anos de forte crescimento. Entre os “jovens mais etc.). Contudo, todas as modalidades de trabalho jovens” – trabalhadores entre 15 e 24 anos –, a informal acarretam um elemento de risco mais alto, taxa de emprego informal é mais alta do que no particularmente quando as opções da pessoa são global da força de trabalho empregada. Este é muito restritas e os únicos empregos em oferta similar aos padrões de atividade dos jovens (15-24 não oferecem contrato. Um período precoce e anos) no mercado observados em outros países. prolongado em emprego informal pode colocar o Na medida em que esses períodos de emprego jovem em um caminho de engajamento menos do informal proporcionam plataformas em que os que pleno. As taxas mais altas de trabalho informal jovens podem adquirir experiência de trabalho e entre os jovens elevam o risco de desemprego competências técnicas, e servem de “degraus” para e informalidade mais adiante na vida laboral, empregos posteriores, com mais alta remuneração bem como o de remuneração inferior por hora e mais oportunidades, há pouco motivo de quando adultos (Cruces et al., 2012, Gukovas e preocupação. Contudo, um crescente corpo de Moreira, 2017). Os impactos adversos dos períodos evidências de diversos países de renda alta e média precoces de emprego informal dissipam-se com indica que talvez não seja o caso. o tempo se os jovens têm a oportunidade de Figura 12. O emprego informal é mais alto entre as coortes jovens da força de trabalho (população ativa e proporção de emprego formal e informal por idade, 2004-2015) Fonte: Estimativas da equipe usando a PNAD Nota: é a parcela da população que está trabalhando durante o período de referência como proporção do total. Formal com carteira assinada é a parcela da população ativa cujo trabalho principal é um emprego com carteira assinada (empregado ou trabalhador doméstico). Os empregos informais são os que a PNAD define da seguinte maneira: outros empregados sem carteira assinada, empregados sem carteira assinada, trabalhadores domésticos sem carteira assinada, autônomos, autônomos na produção para consumo próprio, trabalhadores na construção para uso próprio, trabalhadores não remunerados e trabalhadores que não declararam seu tipo de ocupação. Salário < salário mínimo é a proporção de pessoas que trabalham (ou só trabalha ou trabalha e estuda) recebendo salários abaixo do mínimo no ano de referência. Contribuinte para a seguridade social é a porcentagem da população ativa que contribui para qualquer tipo de seguridade social, em qualquer um dos empregos. Autônomos ou empregadores representa a porcentagem da população ativa que foi assim declarada na semana de referência. Outros contribuintes para a seguridade social é a porcentagem de autônomos ou empregadores que contribuiu para a seguridade social. 24 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE adquirir mais educação e competências relevantes para o emprego.5 Contudo, os impactos deixarão “cicatrizes” substanciais em jovens que não estudam e nem trabalham, em relação aos que têm empregos formais. Os rapazes que passam por longos períodos sem estudar nem trabalhar ficam particularmente marcados e enfrentam uma probabilidade estatisticamente muito mais alta de futuro desemprego, emprego informal e baixa remuneração mais tarde na vida. Os efeitos sobre os salários parecem não se dissipar com a idade dos indivíduos. As taxas de desemprego relativamente mais altas podem persistir até cerca dos 35 anos de idade, ao passo que a probabilidade mais alta de informalidade se estende até os 45 anos. 5 Cruces et al (2012) mostram que, no caso dos jovens do Brasil, um período de desemprego aumenta a probabilidade de tornar-se um adulto jovem na informalidade ou desempregado, mas que esses efeitos se dissipam após os 35 anos de idade. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 25 1.5 Políticas Trabalhistas e Perspectivas de Emprego para Jovens O capital humano é o ativo mais Isto é particularmente importante para os recém- importante em que as famílias podem chegados ao mercado de trabalho, que podem ter acabado de sair da escola mas não têm experiência investir, e o mercado de trabalho é onde as prática no mundo real. pessoas procuram um retorno sobre esse investimento. A exemplo de muitos mercados, Contudo, cresce a preocupação sobre o o mercado de trabalho padece de imperfeições e falhas que motivam ações do governo destinadas a atual conjunto de intervenções e políticas melhorar as perspectivas das pessoas. Os detalhes trabalhistas ter agravado o impacto dessas políticas variam amplamente entre os da contração no mercado de trabalho países em seu caráter, na combinação em que são brasileiro, particularmente para a juventude. implantadas e na medida em que as autoridades O Capítulo 5 do relatório abrange instituições, têm capacidade adequada de implementação, regulamentações e intervenções no mercado de monitoramento e execução para fazer com trabalho que moldam incentivos ao trabalho e à que essas medidas sejam mais do que meras contratação de jovens, e ajudam a determinar a páginas no código trabalhista (World Bank, 2012). qualidade do alinhamento entre firmas e jovens No entanto, a maioria dos governos implanta trabalhadores (tanto os que procuram o primeiro políticas trabalhistas com objetivos similares: emprego quanto outros). A seção mostra como as assegurar-se de que o mercado de trabalho seja políticas do Brasil para o mercado de trabalho há seguro e justo, um lugar onde as competências muito privilegiam os “já incluídos” (principalmente e a iniciativa das pessoas sejam recompensadas. mais velhos) às custas das oportunidades para 26 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE os mais jovens. Embora o impacto das políticas porcentagem de pessoas em empregos informais trabalhistas no total de emprego seja ativamente que ganham menos do que um salário mínimo debatido em muitos países, há crescente consenso sempre tenha sido substancial, ele continua a ser de que as regulamentações trabalhistas restritivas usado como referência para a remuneração das são particularmente prejudiciais às perspectivas pessoas que trabalham na informalidade. de emprego dos jovens. O mesmo também foi observado no Brasil, onde um grande corpo de A recente introdução de políticas de evidências empíricas conclui que a aplicação de um valorização e parâmetros específicos código trabalhista restritivo pode levar ao aumento em uma fórmula de ajuste fizeram com do subemprego e do desemprego, especialmente entre os jovens. (Almeida e Carneiro, 2009, 2012). que o salário mínimo legal subisse O impacto adverso da regulação trabalhista constantemente desde 2003, mesmo nos sobre as perspectivas de emprego dos jovens é anos de recessão. Desde 2003, o Brasil vem particularmente notável no que diz respeito ao seguindo uma “Política de Valorização do Salário salário mínimo legal. Com a mais forte aplicação Mínimo” que gera ajustes anuais do salário mínimo das regulamentações do mercado de trabalho, no nacional com base em regras pré-determinadas, topo da distribuição do salário formal, recai sobre inclusive com uma fórmula explícita. O salário os trabalhadores o ônus de receber salários mais mínimo legal do Brasil é ajustado pelo índice baixos. No entanto, a rigidez de um piso salarial de inflação do ano anterior, mais a taxa real de imposto por lei evita esse ajuste descendente na crescimento do PIB de dois anos antes. Em 2015, base da distribuição de renda, empurrando os a regra do ajuste foi estendida para o período trabalhadores de mais baixa produtividade – entre 2016-2019. A política de valorização e a regra de os quais os de menos experiência, mais jovens – ao ajuste geraram um aumento real do salário mínimo desemprego ou ao emprego informal. de mais de 77 por cento no período 2002-2016. Mesmo em meio a uma profunda recessão, o valor Historicamente, há poucas evidências no nominal do salário mínimo subiu de R$678,00 em Brasil da segmentação causada pelo salário 2013 para R$937,00 em 2017. mínimo legal que às vezes era encontrada Figura 13. O salário mínimo legal federal do Brasil tem aumentado em outros países. Foi difícil analisar o impacto constantemente desde 2003 (salário mínimo horário real a preços constantes de 2015, PPCs US$ 2015) dos aumentos do salário mínimo no Brasil devido tanto à unificação dos mínimos regionais em 1984 quanto à ligação do salário mínimo com a inflação e o crescimento do PIB desde 2005 (Jales, 2015). O Brazil Jobs Report do Banco Mundial (2002) apontou que havia poucas evidências de segmentação do mercado de trabalho normalmente atribuível ao salário mínimo, citando o “efeito farol”, por meio do qual os acordos informais de emprego pareciam ser baseados no nível do salário mínimo formal (Neri, Gonzaga e Camargo 2001, Fajnzylber, 2001).6 Fonte: Estimativas da equipe usando dados da OCDE Stata (https://data.oecd.org) Notas: A figura mostra o salário mínimo horário real a preços constantes de 2015 com PPCs De fato, a análise da distribuição da remuneração US$ 2015 dos trabalhadores formais e informais no Brasil no período 2001-2015 mostra que, embora a 6 Neri, Marcelo, Gustavo Gonzaga e José Márcio Camargo (2001). “Salário mínimo, ‘efeito farol’ e pobreza”. Revista de Economia Política. São Paulo, SP. vol. 21, nº 2 (82) COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 27 Figura 14. Em relação à remuneração mediana, o salário mínimo Figura 15. Após um longo período de declínio, a proporção de federal do Brasil é mais alto do que o da média dos países da trabalhadores que ganham menos do que um salário mínimo OCDE e dos BRICs (salário mínimo, % do salário mediano, 2008- está tornando a aumentar juntamente com o desemprego, 2013, e, para o Brasil, 2014 e 2015) particularmente entre os jovens (porcentagem de dependentes empregados que ganham menos do que o salário mínimo legal) Fonte: Estimativas da equipe com base na PNAD Fonte: Estimativas da equipe usando dados da base de dados da OECD Employment Outlook Uma análise do salário mínimo legal database, Going for Growth 2016 and 2017 Interim Reports Notas: Os países omitidos não têm salário mínimo legal nacional, exceto o México. Os dados no Brasil constatou impactos negativos referem-se a 2004-05 e 2009-10 no caso da Índia e a 2009 (em vez de 2008) no do Chile. Exatamente a metade de todos os trabalhadores recebem salários ou abaixo ou acima do regulares sobre as perspectivas de emprego salário mediano dos países da OCDE. Porcentagem entre salário mínimo e médio de China, Indonésia, Federação Russa e Índia. dos jovens. As evidências empíricas do impacto do salário mínimo sobre o emprego no Brasil têm sido ambíguas. Vários pesquisadores apontam que A 70 por cento do salário mediano, o os aumentos do salário mínimo tiveram efeitos salário mínimo do Brasil mostra-se alto em negativos sobre o emprego (Foguel, 1998; Neumark relação aos níveis internacionais. O nível et al., 2006; Ulyssea e Foguel, 2006; Foguel, Ramos e médio dos salários mínimos legais nos países da Carneiro, 2015; Jales, 2015), ao passo que outros não OCDE permaneceu estável, entre 45 e 50 por cento encontraram efeitos significativos sobre o emprego dos salários medianos. Em alguns outros países (Lemos, 2004; Lemos, 2009; Broecke e Vandeweyer, da América Latina (Colômbia, Chile e Cosa Rica), 2015). Contudo, as evidências de seu impacto sobre o salário mínimo é mais alto do que o do Brasil as perspectivas de emprego dos jovens são mais segundo essa métrica. Quando a demanda por claras. Fajnzylber (2001) verifica que um aumento mão de obra diminui, seu custo real idealmente se de 10 por cento do salário mínimo está associado ajusta para conter o desemprego. As novas políticas com uma contração de 3,8 por cento no emprego. de ajuste evitam que isso aconteça. Após um longo Gonçalvez e Menezes-Filho (2016) apontam que período de declínio, a proporção de trabalhadores os aumentos do salário mínimo reduzem em 3 por que ganham menos do que um salário mínimo cento a probabilidade de trabalho dos adolescentes está tornando a aumentar juntamente com (embora devido a uma realocação da mão de obra o desemprego. Essa elevação tem sido mais dentro do domicilio). Broecke e Vandeweyer (2015) acentuada para os jovens brasileiros. constatam um grande efeito, de 7,8 por cento (quando as horas trabalhadas são usadas como a variável dependente, a magnitude e significância deste efeito diminui). Verificam também que um aumento do salário mínimo como proporção do salário médio de 10 por cento está associado a um declínio da formalidade de 3-4 por cento em média. Da mesma forma, Foguel et al. (2014) apontam que a elevação do salário mínimo leva a um aumento das transições de jovens do emprego para a inatividade e o desemprego. Essas transições 28 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE e os efeitos negativos do salário mínimo são Embora as exigências legais para demitir amplificadas durante períodos de crise econômica. trabalhadores formais contratados por tempo indeterminado sejam leves em Evidências de muitos países mostram relação às impostas por países da OCDE e que, além do salário mínimo legal, as por seus vizinhos, o Brasil aplicou restrições regulamentações de proteção do emprego muito rigorosas ao uso de formas flexíveis têm impacto negativo mais forte sobre de contratação pelas empresas. Quando se as perspectivas de emprego dos jovens. consideram pessoas com contrato de trabalho Como recém-chegados ao mercado de trabalho, “regular” (isto é, por tempo indeterminado), as competências e a produtividade dos jovens são as medidas “de-jure” de proteção do emprego inferiores às dos trabalhadores mais experientes, sugerem que há poucas restrições às demissões da faixa etária mais produtiva. Se todos os demais (mesmo que os custos diretos pagos pelo fatores permanecerem iguais, os trabalhadores mais empregador em multas por demissões sem justa jovens podem representar, para o empregador, causa, não voluntárias, sejam altos). Contudo, maior risco a assumir. Regulamentações mais quando comparamos as medidas de regulação estritas de proteção do emprego podem levar as das decisões de empregadores quanto ao uso de empresas a relutarem a contratar jovens se estes serviços terceirizados, por tempo determinado forem improdutivos e difíceis de demitir. Segundo, e temporário, as empresas no Brasil têm sofrido restrições à demissão baseadas na duração do muito mais restrições. Essa postura regulatória contrato de trabalho também podem suscitar extrema pode ter um impacto mais nocivo relutância das empresas em demitir trabalhadores sobre as perspectivas dos jovens, que têm maior atuais, mais velhos, mesmo se estes forem probabilidade de preferir ou necessitar empregos menos produtivos, para em vez disto, demitirem em tempo parcial e flexível do que as pessoas na os mais jovens em resposta a uma contração faixa etária mais produtiva. Trata-se também de econômica. A bibliografia empírica mostra que uma limitação crítica da produtividade, pois essas as regulamentações mais restritivas afetam restrições fazem com que seja mais difícil para as adversamente aqueles para quem a demanda por empresas inovar, experimentar novas tecnologias mão de obra é mais elástica (ou seja, grupos menos e processos de negócios, ou ajustar sua mão de qualificados), inclusive os jovens (OCDE, 1996; OCDE, obra e competências às rápidas mudanças das 1999; Bassanini e Duvall, 2006). O efeito é substancial: exigências do mercado. Bassanini e Duvall (2006) constatam que um declínio no indicador EPL da OCDE de dois desvios padrão está associado a 4 pontos porcentuais de aumento As restrições à contratação por meio no emprego juvenil. No caso do Chile, Montenegro período ou em horários flexíveis aumenta a e Pagés (2004) verificam que as medidas voltadas probabilidade de emprego informal. Dadas as para a segurança no emprego diminuem a estritas condições em que as empresas podem usar probabilidade de emprego dos jovens (bem como mão de obra terceirizada, bem como as limitações a de trabalhadores e trabalhadoras adultos menos do uso de emprego por tempo determinado e qualificados). Como resultado dos altos níveis de com jornada inferior a tempo integral, a maioria proteção do emprego para os trabalhadores com das empresas foi forçada a adotar essas práticas de contratos por tempo indeterminado, aumenta recursos humanos informalmente. Isso tem sido a probabilidade de os jovens trabalharem na ruim para as firmas, que precisam gastar tempo informalidade ou só receberem ofertas de emprego e recursos evitando a detecção e a aplicação temporário (Kahn, 2012). Nos países da OCDE, quase da lei; tem sido ruim para os trabalhadores que um quarto dos trabalhadores entre 15 e 24 anos preferem a flexibilidade, inclusive os jovens que tinham empregos temporários em 2012. podem desejar combinar trabalho com estudo e COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 29 capacitação, mas também para jovens pais que Figura 16. Gasto público em programas de mercado de trabalho tende fortemente para programas “passivos” de apoio à renda, precisam equilibrar responsabilidades no trabalho e não para serviços “ativos” que ajudam as pessoas a encontrar e em casa; e, no fim das contas, é ruim para a emprego (Gasto no orçamento Federal 2015) sociedade, pois as empresas e famílias que buscam oportunidades econômicas têm sido obrigadas a contornar as leis e regulamentações. Uma cultura de não conformidade e evasão amplamente aceita como norma social é o obstáculo mais desafiador quando se trata de tirar mais atividades de mercado das sombras da economia informal (Packard, Koettl e Montenegro, 2012). Por fim, os programas do Brasil para o mercado de trabalho há muito privilegiam os trabalhadores “já incluídos” (principalmente mais velhos) às custas Fonte: Banco Mundial Brasil Expenditure Review 2017, análise da equipe de Desenvolvimento Humano do Banco Mundial a partir da base de dados BOOST em nível federal, com base em das oportunidades para os mais jovens. dados do SIOP Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, para SPL Program Inventory. Baseando-se em análise feita para o recém lançado Brasil Expenditure Review (Banco Mundial 2017), Embora ainda modesto em relação ao gasto o capítulo 6 deste relatório documenta o sub- público com aposentadorias por idade e por investimento do país em programas que ajudam invalidez, o gasto público com programas as pessoas - particularmente os jovens com menos experiência – a inserir-se no mercado de de mercado de trabalho tem aumentado trabalho. No Brasil, a implantação de intervenções nos últimos anos. O gasto público com no mercado de trabalho pende fortemente para programas de mão de obra foi historicamente baixo programas “passivos” de apoio à renda para pessoas - 0,4 por cento do PIB em 2000 -, mas aumentou que perderam empregos formais, afastando-se juntamente com os níveis relativamente altos de de programas “ativos” de intermediação e auxílio criação de emprego até 2014, atingindo 0,85 por na procura de novos empregos. A maioria das cento do PIB em 2011 e 0,99 por cento em 2014. intervenções no mercado de trabalho é financiada Em 2015, o gasto se acelerou até 1,1 por cento do com verba do orçamento federal ou de taxas e PIB quando o país entrou em crise econômica e o fundos especiais (especificamente o FAT, Fundo desemprego começou a disparar. Essa cifra parece de Amparo ao Trabalhador). O grosso do gasto pequena diante do gasto orçamentário federal público em programas de mercado de trabalho com aposentadorias por idade e por invalidez, que vai para pessoas que já têm empregos formais, e chegaram a 11,1 por cento do PIB em 2015, e é não para as que estão procurando emprego. As inferior ao gasto com assistência social para os mais políticas e programas que o Brasil implanta para pobres (1,5 por cento do PIB em 2015). No entanto, ajudar a corrigir falhas do mercado de trabalho são o gasto com programas de mão de obra destinados bem distantes dos serviços de intermediação que a auxiliar pessoas que perderam o emprego e estão poderiam melhorar a qualidade do alinhamento procurando outro é um segmento substancial do entre empresas e pessoas que procuram emprego. orçamento do Brasil. O gasto com intervenções no mercado de trabalho financia principalmente os programas “passivos” de mercado de trabalho (ou seja, de apoio à renda para pessoas que perderam o emprego), que constituem 83 por cento do total do gasto em programas de mão de obra. Além disso, a natureza contributiva dos programas 30 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE de mercado de trabalho - que, historicamente, se enquadram plenamente na definição clássica, tiveram seu escopo limitado às grandes empresas internacionalmente usada, de “programas ativos de formais e ao setor público - significa que o sistema mercado de trabalho” são os de capacitação para beneficia quase que apenas os trabalhadores que grupos vulneráveis e desempregados (Pronatec- estão relativamente bem de vida, com empregos BSM e Pronatec-Seguro Desemprego, Projovem), formais: só 1,8 por cento do gasto com programas Serviços de Emprego Público (Mais Emprego), e de mão de obra são acessíveis a trabalhadores não empreendedorismo (Programa de Fomento de necessariamente formalizados, ou seja, sem carteira Atividades Produtivas Rurais, Assistência Técnica e assinada. Extensão Rural). Apesar de receber muita atenção devido ao seu rápido crescimento desde 2011, Figura 17. No Brasil, o gasto com programas “ativos” de mão de obra (PAMO) é alocado principalmente a subsídios para o PRONATEC, em termos de gasto total, gerou complementação salarial, pouco restando para serviços de um aumento modesto de despesas, e continua intermediação e capacitação (Porcentagem de Gastos com PAMOs no Brasil, nos países da OCDE e Latino-Americanos por Categoria a representar apenas uma pequena parcela do Funcional) total (3,8 por cento do gasto total em programas de mão de obra em 2015).7 O gasto federal com serviços de intermediação para o mercado de trabalho representados pelo Sistema Nacional de Emprego (SINE) continuou persistentemente baixo, e é provável que se trate da função relativa à mão de obra com financiamento menos adequado na arquitetura brasileira de proteção social e políticas de mão de obra. O relatório aponta soluções de política para cada um desses problemas e recomenda mudanças estruturais destinadas a Fonte: Banco Mundial Brazil Public Expenditure Review 2017, análise da equipe de Labor aumentar a eficiência do mercado de trabalho. Programs do Banco Mundial a partir da base de dados BOOST em nível federal, com base em dados do SIOP Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, para SPL Program Inventory. Nesse contexto, a seção também examina O gasto público em programas que reformas do código trabalhista que foram promovem ativamente a inserção no aprovadas por lei em 2017 e postula qual mercado de trabalho dos desempregados será seu impacto sobre as perspectivas e economicamente inativos ainda é dos jovens trabalhadores. As reformas de muito reduzido, mesmo após o recente 2017 constituem um passo ambicioso na direção aumento do gasto com capacitação certa que poderia reduzir as vantagens dos em competências. Um programa de já incluídos, aumentar a proporção de jovens complementação salarial, o Abono Salarial, visa a com emprego formal e elevar a qualidade dos incentivar o emprego formal (com carteira assinada, alinhamentos. Apesar desses avanços, as políticas regulamentado e taxado). Contudo, devido à e programas que as reformas trabalhistas de 2017 sua própria concepção, o programa não tem um não modificaram criam incentivos perversos papel explícito no sentido de tornar ativos os que que restringem a criação de capital humano estão desempregados, pois exige um histórico de e poderiam, no agregado, reduzir o limite de cinco anos de emprego para que o trabalhador velocidade do crescimento econômico que o seja elegível. Outros programas brasileiros que envelhecimento da população já impõe. 7 Part of the reason is that Sistema S, which offers many of the training courses that are now financed by PRONATEC, also now has to provide courses to the same type beneficiaries with its own revenues (levy-financed) COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 31 1.6 Mensagens para formuladores de políticas: Elaboração de uma agenda de competências e empregos voltada especialmente para o engajamento dos jovens O relatório sugere novas mudanças nas reforma do Ensino Médio, em particular, são políticas que o Brasil deveria priorizar de tão profundos quanto amplos. No entanto, os capítulos 4, 5 e 6 examinam a imensa agenda de forma a aproveitar a última onda de sua mudanças complementares nas políticas relativas transição demográfica. O Governo do Brasil ao sistema de educação e desenvolvimento de tem sido muito ativo na área de políticas competências, regulamentação do mercado de trabalhistas e de competências. O ano de trabalho e programas de emprego que poderiam 2017 foi de mudanças políticas ambiciosas, tanto ser realizadas para aumentar o potencial de relativas ao Ensino Médio quanto ao código produtividade do jovem brasileiro . Essa agenda de trabalhista. Os capítulos 4 e 5 tomam essas duas política pública tem três partes. Primeira: dar mais reformas de 2017, educacional e trabalhista, apoio a melhorias nas trajetórias de aprendizagem como sólido ponto de partida para o debate. dos jovens, incentivar a sua conclusão do ensino Trata-se de passos importantes na direção certa, médio com qualidade e modernizar o sistema e levarão tempo para gerarem os esperados de desenvolvimento de competências laborais resultados positivos. Os esforços no âmbito da para que, em colaboração com o setor privado, 32 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE produza trabalhadores com as competências que Mas não bastam estes esforços de reforma; as empresas estão procurando, e provavelmente o Brasil pode - e deve - fazer mais para procurarão no futuro, e seja capaz de acompanhar alavancar essas reformas e assim melhorar a evolução das demandas das empresas em uma economia globalmente competitiva as trajetórias de aprendizagem entre os (capítulo 4 e capítulo 6). Segunda: aperfeiçoar os adolescentes. No cerne das recomendações incentivos criados por estruturas de proteção ao apresentadas no Capítulo 4 estão reformas críticas trabalhador, tais como salário mínimo legal, Seguro de práticas de recursos humanos para professores, Desemprego e Fundo de Garantia por Tempo tais como a criação de um concurso de âmbito de Serviço - FGTS, para aumentar os períodos de nacional (inicialmente voluntário) para avaliação emprego entre os jovens (capítulo 5). Terceira: de competências mínimas exigidas a professores dar apoio aos jovens que procuram emprego para exercerem a profissão, o desenvolvimento e melhorar o alinhamento entre empresas e de normas de acreditação para programas de trabalhadores por meio de modernos serviços de formação de professores antes de sua entrada em intermediação (capítulo 6). serviço, e o apoio ao desenvolvimento de sistemas mais holísticos de avaliação de professores. Esse A criação de um novo currículo baseado em último ponto levaria em conta a proficiência competências e o modelo de escolaridade no conhecimento do assunto, mas também a eficácia no desenvolvimento de competências em tempo integral são passos importantes, socioemocionais nos estudantes e a valorização mas ainda é preciso acompanhar e de práticas pedagógicas eficazes em sala de aula. monitorar atentamente a qualidade da Além disso, há um espaço para repensar as carreiras implementação dessas reformas em nível dos diretores de escola, cuja designação nem subnacional. Pensar modelos alternativos para sempre e meritocrática e onde os seus desafios, desenvolver competências socioemocionais nas áreas de gestão e pedagogia para assumir esse dos adolescentes trará o benefício de melhores cargo de liderança, são vistos como importantes comportamentos; assegurar um ensino técnico obstáculos à eficiência do sistema educativo. mais relevante, por meio de parcerias mais estreitas, O uso de tecnologias na sala de aula pode ser e em diferentes níveis, com o setor privado, promissor sempre e quando ele apoiar o professor desenvolverá competências técnicas alinhadas a identificar nos alunos as suas defasagens e a com as necessidades das empresas; e garantir fomentar neles uma aprendizagem adequada que o modelo de escolaridade em tempo integral ao seu nível escolar e conhecimentos iniciais. Por proporcione ensino de alta qualidade – por meio fim, o Capítulo 4 também aponta a oportunidade de professores com dedicação exclusiva, com perdida de usar um sistema de nível mundial para melhor formação e atividades adicionais bem avaliar a aprendizagem de maneira abrangente articuladas com o currículo – trará o benefício ao não utilizá-lo sistematicamente para colocar a da melhor aprendizagem e da redução do aprendizagem no centro da política educacional, abandono escolar. Esses debates se relacionam, como diversos países da OCDE já fazem em parte, com trabalhos analíticos anteriores a habitualmente. este relatório que analisaram em detalhe o sistema brasileiro de ensino técnico (Almeida, Amaral O capítulo 4 também recomenda o uso de e Felicio, 2016). Além disso, em nível federal, o intervenções complementares às reformas risco do aumento das desigualdades no acesso à educação de qualidade cria a oportunidade já em curso com o intuito de promover para que o Ministério da Educação assuma um a conclusão do Ensino Médio e reduzir a novo papel ao promover modelos subnacionais evasão escolar dos jovens. As políticas em de implementação inovadores e eficientes que questão destinam-se a melhorar ainda mais a poderiam ser mais amplamente adotados. percepção quanto aos ganhos e benefícios de COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 33 uma inserção escolar de qualidade e/ou a reduzir poderia contemplar a introdução de um mínimo os custos diretos da frequência escolar suportados legal para jovens de 15 a 24 anos que variasse com mais imediatamente pelos jovens. Juntas, essas a idade. Esta prática predomina nos países que medidas dariam suporte a maiores reduções na introduziram recentemente um salário mínimo taxa de evasão do Ensino Médio, o que significa, legal nacional (Reino Unido). O resultado da em última instância, dar suporte à sua conclusão. experiência dos países com pisos salariais legais Dada a grande porcentagem do PIB já gasta em mais baixos para os mais jovens foi misto, mas, Educação, dedica-se no capítulo especial atenção no cômputo geral, as evidências são sobretudo às intervenções de baixo custo, entre as quais: positivas. intervenções baseadas na escola para reduzir o número de gestações de adolescentes, introdução O Brasil deveria ir além das reformas de bolsas de estudo por mérito e mais campanhas trabalhistas que aprovou em 2017 com de informação voltadas para jovens e suas famílias mudanças que deem suporte a programas a respeito do retorno sobre a educação e a EFTP. Experiências da América Latina e de outras regiões de proteção contra o desemprego. No primeiro semestre de 2017, o Brasil aprovou do mundo sugerem que, se bem elaboradas e mudanças em suas políticas de mercado de implementadas, essas podem ser intervenções trabalho.8 As reformas visavam dar maior liberdade eficientes para reduzir a evasão escolar. às empresas em relação a como empregam as pessoas e organizam sua força de trabalho, A seguir, o capítulo 5 argumenta que as a aperfeiçoar as instituições das negociações distorções associadas ao salário mínimo coletivas e diminuir a incerteza quanto aos custos legal podem ser minimizadas por meio da da resolução de disputas trabalhistas. O objetivo introdução de ajustes mais referenciados da reforma do Governo é aumentar a flexibilidade a mudanças na produtividade dos laboral, reduzir os custos e a incerteza das disputas trabalhistas, e ampliar o acesso à proteção ao trabalhadores, maior flexibilidade e um trabalhador. As autoridades elaboraram as reformas salário mínimo legal mais baixo para os com a finalidade específica de tornar mais fácil jovens. Embora a atual fórmula usada para para as empresas levar mais trabalhadores e jovens ajustar o salário mínimo seja simples e clara, para o emprego formal. As reformas de 2017 são mostra-se inflexível e não responde a mudanças polêmicas e seu impacto sobre os resultados no na economia. Isso ficou patente nos anos de curto prazo é incerto. Como as reformas de 2017 contração econômica. Apesar da profunda recessão não introduzem mudanças diretas nos principais e de uma taxa de desemprego de dois dígitos, o fatores do custo da mão de obra vinculados às salário mínimo legal federal continuou crescendo. políticas, é difícil prever qual será seu impacto Este relatório argumenta que a fórmula deve ser sobre a demanda por mão de obra e a criação de cuidadosamente examinada e modificada para emprego no curto prazo, dada a recuperação ainda reduzir esse problema. O capítulo 5 também sugere frágil da recessão de 2015-2016. Dito isto, é razoável modificações na política de ajuste que incentivem esperar ganhos de eficiência no médio e no longo o envolvimento mais contínuo e sistemático prazos. O pacote de reformas oferece às empresas e das partes interessadas ao tornar os resultados indivíduos mais opções para a entrada nos arranjos da fórmula o ponto de partida de negociações de trabalho regulados e protegidos (“formais”); destinadas a definir o salário mínimo, e não um maior flexibilidade ao deslocar o peso da legislação resultado pré-determinado. Além disso, o Brasil para a mesa de negociações; cria incentivos para 8 Lei da terceirização, No. 13.429, em março; Lei de Rentabilidade de contas FGTS, No. 13.446, em maio; Lei Programa Seguro-Emprego prazo de vigência, No. 13.456, em junho; e Lei da Reforma trabalhista, No. 13.467, em julho de 2017. 34 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE que os sindicatos sejam mais responsivos a seus as políticas devem levar em conta os distintos filiados e responsáveis perante estes; e diminui perfis de adolescentes e jovens: jovens que já a incerteza legal e outros custos envolvidos na estão fora do sistema educacional formal, que resolução de disputas trabalhistas. concluíram níveis formais de escolaridade, mas que necessitam apoio adicional para encontrar As reformas devem ajudar o mercado de rapidamente um emprego de alta produtividade, trabalho a criar melhores pareamentos, mas também os jovens que estão em empregos de baixa produtividade e podem precisar de menos correspondências fora do arcabouço programas que lhes confiram competências mais legal, e relações trabalhistas menos modernas. O capítulo reconhece que é crítico antagônicas, assim como a reduzir os fatores traçar o perfil desses grupos para poder elaborar de dissuasão ao investimento. É verdade que é e implementar essas políticas; a seguir, apresenta sempre um risco reverter algumas medidas, e que recomendações concretas para a reforma de é de se esperar um período incômodo de ajuste programas de reinserção no sistema educacional das firmas e pessoas às novas regras, mas é possível (segunda “chance”), tornando-os mais orientados modificar os parâmetros dos programas “passivos” para o desenvolvimento de competências de apoio à renda para os desempregados do Brasil cognitivas básicas e fortalecendo seus mecanismos (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, de certificação (para melhor sinalizar aos e Seguro Desemprego) no intuito de diminuir os empregadores as competências pertinentes). Além incentivos perversos e aumentar sua eficácia. O disso, o capítulo defende que é urgente oferecer capítulo 5 do relatório apresenta uma proposta aos empregadores um papel mais destacado no específica de reforma que diz respeito ao Seguro sistema de desenvolvimento de competências, seja Desemprego, que poderia ser disponibilizado após fortalecendo as oportunidades de aprendizagem esgotado o FGTS e, assim, aperfeiçoar incentivos no trabalho, influenciando o conteúdo dos e proporcionar espaço fiscal para um maior apoio currículos ou reforçando o seu papel na formação aos trabalhadores de baixa remuneração e aos dos professores da educação técnica e formação que têm mais dificuldade de conseguir um novo profissional. emprego. É provável que muitos dos que têm mais dificuldade de conseguir um novo emprego sejam O Capítulo 6 também ressalta que as mais jovens, com menos experiência valorizada no reformas na área de apoio à renda podem mercado e menos noção de como orientar-se nas ser mais eficazes mediante o reforço transições de um emprego a outro. A simulação dessa proposta de reforma mostra que as medidas da intermediação ativa e incentivos do poderiam encurtar a duração do desemprego, lado da demanda, promovendo um alongar a permanência em cada emprego e maior alinhamento entre as demandas diminuir o tempo afastado dos empregos formais. das firmas e as competências dos que estão procurando emprego. O Brasil, a Por fim, o Capítulo 6 reconhece que, por exemplo de muitos de seus vizinhos da América meio do fortalecimento de programas Latina, precisará destinar maior apoio público de desenvolvimento de competências à intermediação no mercado de trabalho e à e emprego, é possível fazer mais pelos assistência à procura por emprego. A falta de ênfase no apoio ativo ao mercado de trabalho - jovens que abandonaram o sistema particularmente assistência e intermediação na educacional formal e/ou precisam melhorar procura de emprego - é um ponto fraco na maneira as suas competências para uma inserção como o Brasil aborda os programas de mão de laboral de maior qualidade. O diagnóstico obra, e pode ser parcialmente explicada pelo e a análise incluídos no relatório mostram que tradicional curto período de procura de emprego. COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE 35 No entanto, o viés que afasta dos serviços mais uma nova ênfase na construção de competências ativos de intermediação precisará ser corrigido para socioemocionais e aprendizagem na prática, não melhor atender ao mercado de trabalho de uma apenas em conceitos acadêmicos; (3) é preciso dar economia que esteja globalmente integrada e dê mais atenção a políticas complementares relativas suporte à inovação. Como primeira etapa nessa a empreendedorismo, tanto em aspectos de mudança, o gasto corrente com complementação capacitação quanto de financiamento. salarial para pessoas já em empregos formais poderia ser destinado a incentivar as ofertas de emprego. Os serviços de intermediação do Brasil precisam de mais recursos e de modernização. Trata-se de reformar o SINE, principal prestador de serviços públicos de intermediação de mão de obra no Brasil, medida crítica para os jovens que raramente têm a competência ou a experiência necessária para orientar-se no mercado de trabalho. Os países da OCDE gastam em média 10 por cento de seu orçamento de PAMO (Políticas Ativas de Mão de Obra), em serviços de colocação e afins, o que resulta em gastos muito mais altos como porcentagem do produto nacional bruto. O gasto do Brasil em serviços públicos de emprego mal chega a 0,01% do PIB (Silva et al, 2015). O SINE pode ser fortalecido para facilitar a procura de emprego e os alinhamentos por meio da adoção de uma abordagem de gestão mais focada na real colocação em empregos, e não no mero cadastramento e busca de alinhamentos. Felizmente, os formuladores de políticas no Brasil dispõem de uma base sólida para estabelecer programas eficientes e eficazes de capacitação para o mercado de trabalho para os participantes do mercado. Investir no aperfeiçoamento da atual estrutura de intervenções ativas, reforçando-as no intuito de focar mais na juventude será muito importante para preencher essa lacuna de política. Para que os novos programas aperfeiçoados tenham sucesso, são necessários diversos componentes críticos: (1) as políticas deveriam investir mais em intermediação de mão de obra e serviços de procura de emprego, ferramenta eficaz e de baixo custo; (2) é necessária 36 COMPETÊNCIAS E EMPREGOS: UMA AGENDA PARA A JUVENTUDE Referências Acemoglu, Daron, and Pascual Restrepo. 2018. “Artificial Intelligence, Automation and Work.” for Agarwal, Ajay, Avi Godfarb and Joshua Gans (eds.), Economics of Artificial Intelligence, forthcoming. Acemoglu, Daron, and Pascual Restrepo. 2017. “Robots and Jobs: Evidence from US Labor Markets.” Working Paper 23285, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA. 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