35388 La competitividad en México A L C A N Z A N D O S U P O T E N C I A L La competitividad en México A LCA N Z A N D O S U P O T EN C I A L Portada_Falsa.indd 3 Portada_Falsa.indd 11/20/06 12:57:20 AM 11/20/06 12:57:20 AM La Competitividad de México : alcanzando su potencial Copyright © 2006 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial Departamento de México y Colombia / Región de América Latina y El Caribe 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados Primera edición en español: agosto de 2006 Esta obra fue publicada originalmente en inglés por el Banco Mundial con el título Mexico's Competitiveness : Reaching Its Potencial, March, 2006 - Report No. 35388-MX. La obra cons- ta de dos volúmenes: vol. 1.Informe Principal; vol. 2. Documentos de antecedente. La edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o inter- pretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio algu- no sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su to- talidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. Derechos y Permisos El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Gabriela Aguilar, Oficial de Comunicaciones de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido. Impreso y hecho en México / 2006 Banco Mundial ­ México Diseño de portada: Alejandro Espinosa Fotografía: Dreamstime Agency - portada; Fototeca del Banco Mundial - contraportada. Banco Mundial La Competitividad de México : alcanzando su potencial. ­ México : Banco Mundial, 2006. 2 vol. : il. ­ (Informe No. 35388-MX) Título original en inglés: Mexico's Competitiveness : Reaching Its Potencial. Contenido: Vol. 1. Informe principal. ­ vol. 2. Documentos de antecedente 1. Competitividad ­ México. 338.60972 / B36 Portada_Falsa.indd 4 Portada_Falsa.indd 11/20/06 12:57:27 AM 11/20/06 12:57:27 AM ESTADOS UNIDOS MEXICANOS - AÑO FISCAL 1° de enero - 31° de diciembre EQUIVALENCIAMONETARIA (Tasa de cambio efectiva al 10 de agosto de 2006) Unidad monetaria Peso 10.89 Pesos = US$1 PESOSYMEDIDAS Sistema métrico ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS AAA Actividades Analíticas y de Asesoría (Analytic and Advisory Activities) ADSL Línea de Abonado Asimétrica Digital (Asymmetric Digital Subscriber Line) AEP Alianza Estratégica con el País (Country Partnership Strategy) AF Año Fiscal AGA Administración General de Aduanas AIF Asociación Internacional de Fomento ANCE Asociación Nacional de Normalización y Certificación APEC Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (Asia-Pacific Economic Cooperation) API Administraciones Portuarias Integrales APLAC Cooperación para la Acreditación de Laboratorio en la Región Asia-Pacífico (Asia-Pacific Laboratory Accreditation Cooperation) AT Asistencia Técnica AVANCE Programa de Alto Valor Agregado en Negocios con Conocimiento y Empresarios BID Banco Interamericano de Desarrollo BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento C&T Ciencia y Tecnología CCD Centros Comunitarios Digitales CCE Consejo Coordinador Empresarial CEC Centro de Estudios de Competitividad CEESP Centro de Estudios Económicos del Sector Privado CENAM Centro Nacional de Metrología CENEVAL Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior CFC Comisión Federal de Competencia CFE Comisión Federal de Electricidad CFI Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation) CGE Equilibrio General Computable (Computable general equilibrium) CIMO Calidad Integral y Modernización CIPI Comisión Intersecretarial de Política Industrial COFEMER Comisión Federal de Mejora Regulatoria COFETEL Comisión Federal de Telecomunicaciones COFUPRO Coordinadora Nacional de las Fundaciones Produce COMTRADE Base de datos de las Naciones Unidas sobre estadísticas de comercio de productos (United Nations Commodity Trade Statistics Database) CONACyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONEVyT Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo CRE Comisión Reguladora de Energía DGN Dirección General de Normas DOF Diario Oficial de la Federación EIA Administración de Información de Energía; Departamento de Energía de Estados Unidos (Energy Information Administration; U.S. Department of Energy) EMA Entidad Mexicana de Acreditación ENESTYC Encuesta Nacional de Empleo, Salarios, Tecnología y Capacitación ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (Food and Agriculture Organization) I FCST Fondo de Cobertura Social de las Telecomunicaciones FIAS Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (Foreign Investment Advisory Service-World Bank) FMI Fondo Monetario Internacional FUMIAF Fundación Mexicana para la Investigación Agropecuaria y Forestal GATS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (General Agreement on Trade in Services) GATT Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade) GdM Gobierno de México GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility) GF Gestión financiera (Financial management) GLP Gas Licuado de Petróleo I&D Investigación y desarrollo IAF Foro de Acreditación Internacional (International Accreditation Forum) ICA Evaluación del Clima de Inversión (Investment Climate Assessment) IDM Indicadores de Desarrollo Mundial; Banco Mundial IEC Comisión Electrotécnica Internacional (International Electrotechnical Commission) IED Inversión Extranjera Directa (Foreign Direct Investment) IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (Federal Institute of Access to Public Information) IICA Instituto Inter-Americano de Cooperación para la Agricultura ILAC Cooperación para la Acreditación Internacional de Laboratorios (International Laboratory Accreditation Cooperation) IMCO Instituto Mexicano para la Competitividad IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INB Ingreso Nacional Bruto INEA Instituto Nacional para la Educación de los Adultos INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INIFAP Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias ININ Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares ISO Organización Internacional para la Normalización (International Standards Organization) ITAM Instituto Tecnológico Autónomo de México ITU Unión Internacional de Telecomunicaciones (International Telecommunications Union) JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón (Japan International Cooperation Agency) ALC América Latina y el Caribe LFC Luz y Fuerza del Centro LFPA Ley Federal de Procedimiento Administrativo LSPEE Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica M&E Monitoreo y evaluación MBTU Millón de Unidades Termales Británicas (Million British Thermal Units) MIR Manifestación de Impacto Regulatorio MRA Arreglo de Reconocimiento Mutuo (Mutual Recognition Arrangement) NMF Nación más Favorecida NOM Normas Oficiales Mexicanas NRI Índice de Preparación para la Interconexión (Networked Readiness Index) OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OD Órgano deconcentrado ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU OMC Organización Mundial del Comercio OTRI Índice General de Restricción Comercial (Overall Trade Restrictiveness Index) PAC Programa de Apoyo a la Capacitación PAP Préstamo adaptable para programas (Adaptable Program Loan) PECyT Programa Especial de Ciencia y Tecnología PEMEX Petróleos Mexicanos PIB Producto Interno Bruto PIDIREGAS Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro del Gasto PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (Programme for International Student Assessment) PITEX Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación PMR Programa de Mejora Regulatoria II PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPD Préstamo para Políticas de Desarrollo (Development Policy Loan) PRODESCA Programas de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural PROFECO Procuraduría Federal del Consumidor PRONASOL Programa Nacional de Solidaridad PROSEC Programas de Promoción Sectorial PROSENER Programa Sectorial de Energía 2001-2006 PTF Productividad Total de los Factores (Total Factor Productivity) PYME Pequeña y Mediana Empresa RFTS Registro Federal de Trámites y Servicios RGP Revisión de Gasto Público (Public Expenditure Review) RGPI Revisión de Gasto Público en Infraestructura (Infrastructure Public Expenditure Review) SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SARE Sistema de Apertura Rápida de Empresas SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes SE Secretaría de Economía SECTUR Secretaría de Turismo SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEGOB Secretaría de Gobernación SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SENASICA Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria SENER Secretaría de Energía SEP Secretaría de Educación Pública SFP Secretaría de la Función Pública SFS Sanitario y fitosanitario SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público SICEX Sistema Integral de Comercio Exterior SNI Sistema Nacional de Investigadores SNIE Sistema Nacional de Incubación de Empresas SS Secretaría de Salud SSP Secretaría de Seguridad Pública STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social TIC Tecnología de Información y Comunicaciones TLC Tratado de Libre Comercio TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte TRQ Cuota de Tasa Arancelaria (Tariff Rate Quota) USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for International Development) USD Dólares estadounidenses (United States Dollars) USDA Departamento de Agricultura de Estados Unidos (United States Department of Agriculture) WACC Costo promedio ponderado de capital (Weighted average cost of capital) WBI Instituto del Banco Mundial (World Bank Institute) WEF Foro Económico Mundial (World Economic Forum) Vicepresidente: Pamela Cox Director de país: Isabel M. Guerrero Director de sector: Makhtar Diop Gerente del equipo: José Luis Guasch Co-gerente del equipo: Keta Ruiz III PREFACIO En 2003, el gobierno de México (GdM) declaró que el crecimiento de la competitividad del país era una prioridad clave para la administración Fox. Fue una respuesta a los moderados resultados en crecimiento, generación de empleo, exportación y competitividad; también fue una respuesta a la preocupación por la capacidad del país de responder a presiones resultantes de la globalización progresiva, como la competencia por parte de China y el fin del sistema de cuotas textiles en 2005. En el marco de su continuado diálogo con el Banco Mundial, el GdM solicitó asistencia para desarrollar una estrategia y una agenda de implementación para la mejora integral de la competitividad del país. En particular, el GdM solicitó asistencia para determinar la agenda y producir análisis bien enfocados sobre temas clave con el fin de abordar y facilitar la implementación de dicha agenda. En respuesta a este requerimiento, el Banco Mundial estuvo de acuerdo en dar a su asistencia la forma de Actividades Analíticas y de Asesoramiento (AAA) Programáticas, cuya primera fase tuvo forma de asistencia técnica (AT) no crediticia. Esto dio lugar a que se brindara respaldo técnico y analítico en el momento necesario, tal como había solicitado el GdM.1 La asistencia preprogramática empezó en el año fiscal 2004 (AF04) y contribuyó a definir la agenda de competitividad 2004-2006 del GdM (véase Anexo 2 para una descripción del trabajo preprogramático). Las AAA (AF05-08) se estructuraron en tres fases (véase Anexo 1). La primera fase formal (AF05) respaldó el diseño e implementación de la Agenda de Competitividad Mexicana con trabajos de análisis independientes, según solicitud del gobierno. También incluyó presentaciones de difusión y asesoramiento mediante reuniones informativas e información de referencia sobre temas pertinentes para la competitividad. La primera fase de las AAA condujo a un primer préstamo programático de políticas de desarrollo (PPD) de la competitividad de 300 millones de dólares estadounidenses que el Banco Mundial otorgó a México. El PPD 1 se aprobó en marzo de 2006 y proporciona apoyo tangible en numerosas áreas de la agenda de competitividad del gobierno. El PPD pone de relieve numerosas medidas recientes que el GdM emprendió para mejorar la competitividad, así como planes futuros que formarán parte de los PPD 2 y 3 planeados para los AF08 y 09. Este informe concluye la fase 2 de las AAA (AF06). Tiene el objetivo de transmitir los mensajes clave de política pública a la sociedad y poner en manos de la administración mexicana entrante (que asumirá en diciembre de 2006) análisis rigurosos de las limitaciones que afectan la competitividad. Esto resulta de importancia crítica debido tanto a que el aumento de competitividad es un desafío de largo plazo para el próximo sexenio como a que los futuros esfuerzos se articularán sobre los importantes pasos que ya dio la administración Fox. Este informe se basa en lo que se aprendió durante la fase 1 y la formulación del PPD 1, así como en otros trabajos de análisis que se hicieron durante la fase 2. Los estudios de apoyo de las fases 1 y 2 pueden encontrarse en www.worldbank.org.mx. Inicialmente se planeó una fase 3 de las AAA programáticas (para el periodo AF07-08) que trataría en profundidad temas específicos de interés para la próxima administración. Sin embargo, debido a que el Banco Mundial tiene el vehículo de las fases 2 y 3 del PPD para llevar a cabo un diálogo sobre competitividad con la administración entrante, las AAA concluirán con este informe 1 Las AAA se propusieron en la Alianza Estratégica con el País del Grupo del Banco Mundial con los Estados Unidos Mexicanos, informe núm. 28141-ME, 15 de abril de 2004. IV LA COMPETITIVIDAD DE MÉXICO: EN BUSCA DE SU POTENCIAL FASE 2 DE LAS AAA PROGRAMÁTICAS ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO............................................................................................................................. VII I. HACER DE LA COMPETITIVIDAD UNA PRIORIDAD; SEGUIR HACIENDO LAS COSAS SIN REFORMAS IMPORTANTES NO SERVIRÁ ........................... 1 Gestión macroeconómica fuerte, pero bajo crecimiento relativo ..................................................................... 2 Avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad, pero insuficientes .................................................... 4 Fundamentos analíticos de la identificación de prioridades............................................................................. 5 II. MAXIMIZAR EL POTENCIAL DE EFICIENCIA DE MÉXICO ........................................................ 10 Se necesitan mejoras en la política mexicana de competencia, en particular para facilitar la aplicación y desalentar de manera eficaz las prácticas anticompetitivas................................ 10 El ambiente de comercio de México se ha transformado, pero debe hacerse más para facilitar el comercio y reducir los costos de logística............................................................................. 15 México ha hecho importantes mejoras regulatorias, pero todavía enfrenta formalidades administrativas excesivas....................................................................... 21 El sector energético de México debe mejorar su desempeño ......................................................................... 30 México está rezagado en TIC y telecomunicaciones y se necesita más competencia ..................................... 39 La agricultura enfrenta grandes desafíos tanto en el mercado interno como en el internacional..................... 58 III. AVANZAR HACIA EL ESTADO DE DESARROLLO IMPULSADO EN LA INNOVACIÓN......... 72 Más innovación y desarrollo de tecnología y mejores vínculos con el sector privado resultan esenciales para incrementar la productividad y el crecimiento más rápido ....................................... 72 Se necesitan mejoras en el sistema de calidad de México que ejerzan presión............................................... 77 Se necesitan mejor calidad de educación, programas ampliados de educación para adultos y programas de capacitación mejorados............................................................... 89 IV. HACER FRENTE A LAS DIFERENCIAS SUBNACIONALES........................................................... 96 V. DUPLICAR EL INGRESO PER CÁPITA DE MÉXICO EN 10 AÑOS.............................................. 101 ANEXOS ANEXO 1. PROGRAMA DE AAA EN COMPETITIVIDAD................................................................... 103 ANEXO 2. APOYO PREPROGRAMÁTICO DEL BANCO A MÉXICO ............................................... 105 ANEXO 3. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ............................................................................................ 108 ANEXO 4. MARCO DIAGNÓSTICO DE CRECIMIENTO.................................................................... 125 ANEXO 5. EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO............................................................................. 126 REFERENCIAS............................................................................................................................................ 137 V Estudios de Apoyo Para este informe se llevaron a cabo numerosos ejercicios y estudios de apoyo. Las descripciones se compilaron en un único volumen al que puede accederse desde www.worldbank.org.mx. Los estudios cubren: · Diagnóstico, monitoreo y medición de resultados: análisis del país y a nivel estatal del IMCO · Programas de respaldo a PYMES · Infraestructura de la calidad · Impacto en los indicadores de Doing Business del borrador de reforma de la ley laboral · Costos logísticos para tres productos de exportación · Indicadores de logística/transporte · Reforma arancelaria · Reforma de facilitación del comercio y competitividad · Prioridades energéticas · TIC y telecomunicaciones · Desafíos a la competitividad en el sector agrícola El equipo del Banco Mundial expresa su profundo agradecimiento al Gobierno de México por su colaboración y contribuciones para la realización de las actividades preparatorias y las fases 1 y 2 de las AAA, en especial a la Oficina de Políticas Públicas de la Presidencia y la Subsecretaría de Industria. También agradece a quienes consultó durante este proceso. Eso incluye a representantes de instituciones académicas, en especial el IMCO, empresarios y representantes del sector privado, entre otros. Integran el equipo que preparó este informe José Luis Guasch (Gerente del equipo), Keta Ruiz (Co-gerente del equipo), Thomas Haven, José María Caballero, Yurie Tanimichi Hoberg, John S. Wilson, Isidro Soloaga, Isabel García Sánchez, Robert G. Stephens, Benjamin Herzberg, José Barbero, Gabriela Elizondo Azuela, y Anna María Sant'Anna. El equipo se benefició de los comentarios de colegas y revisores: William Maloney, Shahid Yusuf, Axel Peuker, Al Watkins, Charles Feinstein, Uma Subramanian, William Martin, John Panzer, Mark Dutz y Dina Umali- Deininger. VI RESUMEN EJECUTIVO LA COMPETITIVIDAD DE MÉXICO: TRATANDO DE ALCANZAR SU POTENCIAL 1. ¿Puede competir México? Esta pregunta ha asediado a México en los últimos años en razón de los moderados índices de productividad y crecimiento, la caída de su participación en el mercado de importación estadounidense y la creciente competencia de las economías de bajos salarios como China. El objetivo de este informe es poner al tanto a quienes llevan adelante la gestión de gobierno, al sector privado y al público en general sobre las prioridades y puntos débiles de México en términos de competitividad, y dar pautas para mejorarla. El informe pone de relieve las limitaciones que afectan la competitividad e identifica las intervenciones de alto impacto determinantes para maximizar el potencial de México en relación con la eficiencia, la generación de empleos y llevar al país a una etapa de desarrollo basada en alto valor agregado y la innovación. Se apoya en una serie de análisis que se hicieron para las fases 1 y 2 de las Actividades Analíticas y de Asesoramiento Programáticas (AAA), así como en general en el trabajo del Banco Mundial referido a temas de competitividad en México y otros sitios.2 El informe también reconoce que la administración Fox ha tomado importantes medidas que suponen una sólida base para emprender tareas futuras en esta misma dirección. Además, mejorar la competitividad es un desafío de largo plazo que la próxima administración enfrentará en los años por venir. 2. Los mensajes clave de política pública que surgen de este trabajo son los siguientes: I. Para garantizar una creación considerable de empleos y una reducción significativa de la pobreza en México es prioritario incrementar la competitividad; seguir haciendo las cosas sin reformas importantes no servirá. II. Para maximizar su potencial de eficiencia México debe: a) alentar la competencia entre empresas; b) facilitar el comercio y reducir los costos de logística; c) mejorar la regulación de los negocios y el clima de inversiones; d) fortalecer el sector energético, y e) mejorar el sector TIC (tecnología de información y comunicaciones). Se necesita, en especial, mejorar y transformar el sector agrícola. III. Para llegar a la etapa de desarrollo en que la innovación tiene un papel impulsor, México necesita fomentar la innovación y fortalecer la calidad, la educación y la capacitación (Recuadro 1). IV. Las prioridades de competitividad difieren en el nivel subnacional, y en este nivel se necesita una reforma activa. V. Las mejoras de competitividad podrían permitir que México duplicara su PIB per cápita en 10 años, tal como diversos países lo han hecho recientemente. Estos tópicos se abordan en las cinco siguientes secciones del Resumen Ejecutivo. La sección VI presenta una selección de medidas recientes que el gobierno de México tomó para mejorar la competitividad, así como las acciones planeadas para el futuro. También presenta una síntesis de los objetivos a seguir para mejorar la competitividad que cubren las otras cinco secciones. Recuadro 1. Etapas de desarrollo: impulso en factores, en eficiencia y en innovación Los conceptos de impulso en la innovación y la eficiencia provienen del Foro Económico Mundial (2005a), donde se clasifica a México como un país que está en una etapa donde su desarrollo se impulsa en la eficiencia, lo mismo que Argentina, Brasil y Chile, por ejemplo. Cuando el impulso proviene de la eficiencia, las empresas aumentan su productividad mediante la adopción de prácticas de producción eficientes. Entre los países que están en la primera etapa --la etapa de desarrollo "impulsado por factores"--, durante la cual las empresas compiten con los precios aprovechando las ventajas del bajo costo de factores como capital, trabajo y energía, están China, India y Bolivia. En los países cuyo desarrollo se impulsa en la innovación, las empresas necesitan producir con métodos de producción complejos; Finlandia, Alemania y Japón son ejemplos. 2 El Anexo 1 y el Anexo 2, así como los estudios de apoyo, contienen descripciones del programa de AAA del Banco Mundial para incrementar la competitividad de México. VII I. HACER DE LA COMPETITIVIDAD UNA PRIORIDAD; SEGUIR HACIENDO LAS COSAS SIN REFORMAS IMPORTANTES NO SERVIRÁ 3. El desempeño de México en cuanto a crecimiento y productividad de México fue moderado en los últimos años. Durante la última década, gracias en gran medida a políticas fiscales y monetarias prudentes, México se benefició de una economía relativamente estable y evitó el patrón de las crisis financieras que azotaron muchos de sus ciclos políticos en el pasado. A pesar de esta estabilidad, las limitaciones económicas estructurales restringieron el crecimiento y, con él, una más rápida reducción de la pobreza. Las tasas de crecimiento fueron particularmente bajas durante la última década, si se las compara con las de países de ingreso similar en Asia del Este. Mientras el PIB real per cápita en México sólo creció a una tasa anual de 1.2% entre 1994 y 2004, en China lo hizo a 7.7%; y el promedio en la región de Asia del Este y el Pacífico fue de 5.9%. Las tasas de crecimiento de la productividad también fueron moderadas. La participación en el crecimiento atribuible a la productividad total de los factores (PTF) también resultó negativa en promedio entre 1980 y 2003, aunque hubo un ligero incremento en los últimos años (Figura 1). Figura 1. Crecimiento del PIB en México y sus Figura 2. Ranking de competitividad vs. el INB per componentes en porcentaje, 1960-2003 cápita (Contribuciones al crecimiento del PIB en 120 porcentaje) 7 100 India 6 GDP Capital Labor TFP China Paraguay 5 2004 80 Colombia Ecuador 4 rank, Thailand 3 60 Brazil capita Argentina Venezuela 2 Chile per Mexico 1 40 GNI Korea, Rep. 0 Singapore -1 20 1965-1979 1980-2003 1996-2003 UnitedStates 0 0 Nota: Las cifras se refieren al crecimiento del PIB real 20 40 60 80 100 120 GrowthCompetitiveness Index Rank, 2005-2006 (no al PIB per cápita). Fuente: Faal (2005). Nota: Las cifras más bajas son mejores. Fuente: Foro Económico Mundial (2005a) y Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial. 4. Dados los números de productividad, no es sorprendente que las mediciones de competitividad general señalen que México es débil --que se "subdesempeña"-- en relación con el ingreso per cápita, y que no muestre signos de mejorar.3 El Global Competitiveness Report 2005-2006, del Foro Económico Mundial, coloca a México en el lugar 55 de 117 países, en comparación con el 48 que ocupaba en 2004.4 En contraste, en términos del Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita a México le corresponde dentro del mismo grupo de países el lugar 39. Si bien esta brecha entre ingreso y competitividad no es atípica en América Latina, indica que México está muy por debajo de su potencial. En contraste, Chile, India, China y otras economías de Asia del Este se ubican en rangos de competitividad superiores a su ubicación en términos de ingreso (Figura 2). El documento Doing Business in 2006 del Banco Mundial presenta resultados parecidos. México se ubicó en el lugar 73 (entre 155 países) en la escala de la publicación Facilidad para Hacer Negocios [Ease of Doing Business], lo que contrasta con su ubicación 38 en ingreso per cápita. 3 La competitividad se define de manera amplia como el "conjunto de factores, políticas e instituciones que determinan el nivel de productividad de un país y que por lo tanto determinan el nivel de prosperidad que una economía puede alcanzar". Foro Económico Mundial (2005), p. xiii. 4 Esta tabla de posiciones es para el Índice de Competitividad para el Crecimiento. Dos países (Qatar y Kuwait), que en 2004 no se incluyeron, se ubicaron encima de México en 2005, y a su inclusión se debe una parte menor del retroceso de México. VIII 5. Un indicador usado con frecuencia (si bien imperfecto) de la competitividad es el desempeño exportador. En consecuencia, la baja competitividad de la economía mexicana debe reflejarse en la reducción de su participación en las importaciones de Estados Unidos. México depende en gran medida de la economía estadounidense, que absorbe 88% de sus exportaciones totales. Luego de vivir un auge exportador en los años noventa gracias al TLCAN, México ha venido perdiendo participación en el mercado estadounidense, particularmente en beneficio de China. La participación de México en las importaciones de Estados Unidos cayó de una cima de 11.6% en 2002 a 10.2% en 2005. Durante el mismo periodo, la participación de China pasó de 10.8% a 14.6 por ciento. 6. El rezago en competitividad, y con ello en crecimiento, significó pérdida de oportunidades de reducción de la pobreza. Casi todos los países que han tenido éxito de largo plazo en la reducción de la pobreza lo han conseguido con tasas más altas de crecimiento económico (panel izquierdo de la Figura 3).5 Esta asociación vale también para México, donde durante la última década la reducción de la pobreza siguió el curso del crecimiento del PIB per cápita (panel derecho de la Figura 3). Sin embargo, después de experimentar un crecimiento robusto del PIB per cápita luego de la crisis de 1994, llamada Efecto Tequila, los niveles de ingreso se han quedado más o menos rezagados desde 2000. La reciente desaceleración de crecimiento representó una pérdida significativa de oportunidades para reducir la pobreza, aunque programas como Oportunidades ayudaron a atenuar esta tendencia.6 Para que México salga de esta trayectoria de bajo crecimiento y pueda reducir la pobreza, tendrá que dar gran impulso al crecimiento y mejorar su productividad y competitividad. Figura 3. La reducción de la pobreza está estrechamente relacionada con el crecimiento Mundo México 17,000 0% 10% 16,000 20% pesos) scale) 15,000 30% (constant 40% (inverted 14,000 50% capita Rates per 60% 13,000 GDP Poverty 70% 12,000 80% 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 GDP per capita Extreme Poverty Moderate Poverty Fuente: Banco Mundial (2004a) Fuente: ENIGH México y Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial; Cálculos del Banco Mundial 7. Consciente de esta situación, el gobierno de México (GdM) declaró en 2003 que el incremento de la competitividad del país era una prioridad clave para la administración Fox. Fue una respuesta a los moderados resultados en crecimiento, generación de empleo, exportaciones y competitividad; también fue una respuesta a las preocupaciones sobre la capacidad del país de responder a las presiones impuestas por la creciente globalización, como la competencia por parte de China y el fin en 2005 del sistema de cuotas textiles. El GdM hizo avances en algunos frentes, pero se necesita mucho más para que México vaya más allá de una gestión macroeconómica sólida y estabilidad, y alcance niveles de crecimiento y productividad mayores. 8. Un estudio de impacto a cargo del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), lo mismo que otros estudios, identificaron importantes áreas de prioridad. El estudio del IMCO (2005a) desarrolla un modelo para evaluar la competitividad de México y, de entre un conjunto de temas, establece 5 Banco Mundial (2004a). 6 Para un análisis completo de la reducción de la pobreza en México, véase Banco Mundial (2004c). IX prioridades en términos de impacto en la inversión (formación de capital bruto) por trabajador.7 De acuerdo con este modelo, se estiman elasticidades puntuales, lo que da como resultado el impacto que tiene en la inversión por trabajador una mejora de 10% en las variables independientes respectivas (Cuadro 1). Como puede verse, son temas de alto impacto el ambiente de competencia, los impuestos y la regulación impositiva, el clima regulatorio y de inversión, la educación e innovación, la facilitación del comercio, el transporte y logística, la corrupción, las finanzas y la energía. Estas estimaciones de impacto ofrecen lineamientos sobre qué áreas deben priorizarse para mejorar la competitividad de México. Se apoyan también en otros dos informes relativamente amplios: un informe de grupos de enfoque sobre competitividad y el Global Competitiveness Report 2005-2006 del Foro Económico Mundial (WEF). Por último, las áreas de prioridad identificadas se validan con análisis de las limitaciones que afectan a la competitividad mediante un marco diagnóstico de crecimiento (Hausmann, Rodrik y Velasco, 2004). Cuadro 1. Limitaciones que afectan la competitividad8 Impacto en la inversión por Áreas temáticas trabajador de una mejora de 10% en las variables correspondientes a cada área temática 1) Ambiente de competencia 7.5% 2) Impuestos y regulación impositiva 7.1% 3) Clima regulatorio y de inversión 6.8% 4) Educación 6.0% 5) Facilitación del transporte/logística 5.8% 6) Corrupción 4.7% 7) Innovación 3.8% 8) Finanzas 3.6% 9) Energía 2.7% 10) Mercado de trabajo 1.9% 11) Ambiente macroeconómico 1.0% Nota: Los porcentajes son elasticidades puntuales, que reflejan el impacto en la inversión por trabajador de una mejora de 10% en las variables correspondientes a cada área temática Fuente: Extrapolación del Banco Mundial de las elasticidades subcomponentes del IMCO. II. MAXIMIZAR EL POTENCIAL DE EFICIENCIA DE MÉXICO 9. Para que México compita en lo que el Foro Económico Mundial (2005a) llama el nivel de desarrollo impulsado por la eficiencia, necesita generar procesos de producción más eficientes y reducir los costos en la economía. Para reducir costos y mejorar la productividad, México debe centrarse en: a) alentar la competencia entre empresas; b) facilitar el comercio y reducir los costos de logística; c) mejorar la regulación de los negocios y el clima de inversión; d) fortalecer el sector energético, y e) mejorar el sector de TIC y telecomunicaciones.9 Todas éstas son áreas de alto impacto, como se muestra en el Cuadro 1. 7 El estudio del IMCO fue apoyado en parte por la fase 1 de estas AAA, y se describe en mayor detalle en los estudios de apoyo de este informe (véase www.worldbank.org.mx). 8 Nótese que los números de impacto en el cuadro 1 corresponden a efectos singulares o a mejoras aisladas en cada categoría. Un paquete de reformas más amplio que afecte la mayoría de las categorías de alto impacto podría tener un efecto de conjunto positivo. En otras palabras, la interacción entre las variables individuales deberá crear un impacto general sustancialmente mayor que la suma de las mejoras individuales. 9 El tema de los impuestos no es un tópico que se trate en este informe dado que es el tema de otro informe del Banco Mundial, el Mexico CEM: Challenges amd Prospects for Tax Reform. De modo similar, los temas educación, corrupción y finanzas se abordan en otros lados mediante AAA paralelas sobre educación; una revisión institucional y de gobernabilidad (Institutional and Governance Review), y AAA de finanzas, lo que incluye un PESF (Programa de Evaluación del Sector Financiero, Financial Sector Assessment Program). X Las autoridades mexicanas están promoviendo mejoras en la mayoría de estas áreas,10 pero es necesario continuar avanzando. También es importante abordar las ineficiencias en el sector agrícola. Cada una de estas áreas se discute en las siguientes subsecciones. A. SE NECESITAN MEJORAS EN LA POLÍTICA MEXICANA DE COMPETENCIA, EN PARTICULAR PARA FACILITAR SU APLICACIÓN Y DESALENTAR DE MANERA EFECTIVA LAS PRÁCTICAS ANTICOMPETITIVAS 10. Una mayor competencia conduce a obtener logros de eficiencia. La competencia y los beneficios que produce en términos de precios más bajos, mayor variedad y el desarrollo de productos nuevos, resultan fundamentales para que los mercados funcionen bien y para incrementar el bienestar de una sociedad. Las medidas de política que mejoran la competencia no sólo deben producir mejoras estáticas de eficiencia, especialmente en disciplinar monopolios existentes, sino también mejoras dinámicas de eficiencia, mediante mejoras de productividad e innovación. Estudios empíricos recientes muestran que la regulación que reduce las barreras de entrada y los controles estatales incrementa la productividad y la innovación tecnológica, alienta la inversión empresarial y aumenta las tasas de empleo de largo plazo.11 Por lo tanto, las reformas para mejorar la competencia podrían tener efectos significativos en el crecimiento. Un estudio del efecto de la reforma regulatoria procompetitiva en varias industrias de Estados Unidos determinó que los beneficios anuales en términos de bienestar en la parte del PIB afectado por las reformas superaba 7%, y que 90% de los beneficios recaía sobre los consumidores.12 Aumentar la presión competitiva puede incrementar la probabilidad de innovación empresarial en más de 50 por ciento.13 11. Estudios muestran deficiencias de competencia en México. Por ejemplo, de acuerdo con una encuesta reciente sobre gobernabilidad, los dos mayores obstáculos de mercado para el desarrollo de negocios que identifican las empresas en México son los monopolios, tanto privados como públicos.14 El ranking 2003 de regímenes de competencia de The Global Competition Review referido a 25 países ubica a México, con una puntuación de 2.25, cerca de la base de una escala de 0-5; con ello el país queda sólo por debajo de Grecia (2.0) y de Argentina (1.5). 12. Para mejorar la eficacia de la política de competencia en México, se necesitan medidas que apunten a lo siguiente: · Dar carácter de obligatoriedad a las opiniones que emite la Comisión Federal de Competencia (CFC) para evitar el exceso de demandas legales y dar lugar a medidas preventivas; · Dar impulso a la colaboración de la CFC con diferentes organismos reguladores y estados mediante acuerdos de armonización y/o ajustes de jurisdicción; · Mejorar los efectos disuasivos de la actual Ley Federal de Política de Competencia con una mejora del nivel y la aplicación de sanciones, e · Incrementar el respaldo público para la política de competencia. 13. Las enmiendas a la Ley Federal de Competencia Económica han sido un gran avance pero también es importante su reglamentación y aplicación. Las enmiendas, que reforman 25 artículos, derogan uno y adicionan 11 más, aprobadas en abril del presente y que entraron en vigor el 29 de junio están orientadas a aumentar la eficacia en la detección y sanción de las prácticas monopólicas. Tipifican nuevas acciones anticompetitivas, incrementan el monto de las multas y expanden la capacidad de la CFC para desincorporar o enajenar activos de una empresa que incurra en prácticas anticompetitivas, en caso de 10 Algunas de estas mejoras están siendo apoyadas con operaciones del Banco como el PPD de Competitividad para México y la serie de PPD de Finanzas y Crecimiento. 11 Nicoletti y Scarpetta (2003 y 2004). 12 OCDE (2002). 13 Banco Mundial (2004a). 14 CEESP (2005). XI que no acate ordenamientos previos; realizar visitas de verificación; implementar programas de inmunidad y ordenar medidas preventivas. Para concretar totalmente las enmiendas hace falta elaborar el reglamento correspondiente, que se espera sea emitido a finales de diciembre. Las tareas de capacitación y difusión serán entonces necesarias para respaldar la implementación y aplicación de la ley enmendada. Recuadro 2. Competencia: datos e impactos seleccionados · Un estudio sobre el efecto de las reformas regulatorias procompetitivas en varias industrias de Estados Unidos mostró que los beneficios anuales sobre el bienestar en los sectores afectados superaron el 7%, y que 90% de los beneficios recayó en los consumidores (OCDE). · El incremento de la presión competitiva puede incrementar la probabilidad de innovación empresarial en más de 50% (Banco Mundial, 2004a). · De acuerdo con una encuesta aplicada en empresas mexicanas, los dos mayores obstáculos para el desarrollo de los negocios son los monopolios estatales y los monopolios privados (CEESP, 2005). B. EL AMBIENTE DE COMERCIO MEXICANO SE HA TRANSFORMADO, PERO DEBE HACERSE MÁS PARA FACILITAR EL COMERCIO Y REDUCIR LOS COSTOS DE LOGÍSTICA 14. El ambiente de inversión y comercio de México se transformó en las últimas dos décadas. Esto se debió en parte al lanzamiento en 1994 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que México firmó con Estados Unidos y Canadá, y más recientemente a los acuerdos comerciales con la Unión Europea, Japón y otros. Las crecientes presiones de competitividad de países como China también generaron medidas de reformas de políticas públicas para reducir los costos de las transacciones comerciales. La expansión impulsada en las exportaciones de la segunda mitad de los noventa, sin embargo, se desaceleró en los últimos años. Y si bien las exportaciones comenzaron a diversificarse, apartándose del petróleo y sus derivados, México todavía sigue dependiendo fuertemente de un único mercado: Estados Unidos. 15. Las reformas internas pueden ser de fuerte impacto. Hanson y Robertson (2005) indican que las condiciones internas de México asociadas con su capacidad de expandir sus capacidades de proveer exportaciones --áreas directamente relacionadas con los costos y la facilitación del comercio-- son un factor más importante en la limitación del crecimiento exportador del país que la expansión del comercio de China en Estados Unidos. Soloaga, Wilson y Mejía (2006) encontraron que reformas de facilitación del comercio en México podrían redundar en un aumento de las exportaciones de 29,300 millones de dólares, equivalentes a 21% de las exportaciones manufacturadas totales de México. 16. Los costos de logística son particularmente altos en México. Se estiman en más de 20% del valor del producto, mientras el promedio de la OCDE es de 9%.15 Una encuesta piloto de un nuevo Índice de Percepción de Logística (IPL), que apunta a medir las percepciones de los operadores de los ambientes de logística de los diferentes países, otorga a México una puntuación de 3.6 (en una escala donde 7 es lo máximo y 1 el mínimo), por debajo de otros países latinoamericanos como Argentina (4.5) y Brasil (3.8).16 Análisis recientes a cargo del gobierno y del sector privado, ambos preocupados por la desventaja potencial de México frente a sus competidores, también destacaron las considerables debilidades de logística. 17. Entre las medidas clave para facilitar el comercio y reducir los costos de logística se incluyen: · Reducción aún mayor de las barreras arancelarias y no arancelarias y reducción de la dispersión de las tasas arancelarias (consolidación en unos pocos niveles). Reducir las barreras al 15 Guasch (2004). 16 El IPL es una iniciativa del Banco Mundial implementada con el apoyo de la Turku School of Economics and Business Administration de Finlandia. En 2003 se llevó a cabo una encuesta piloto. XII comercio ofrece beneficios para los consumidores y permite que las empresas obtengan insumos de costo menor. La simplificación o armonización de los aranceles haría viables mayor número de cadenas productivas.17 Esto es particularmente importante dada la necesidad de seguir diversificando las exportaciones más allá del petróleo y del principal destino de exportación, que sigue siendo Estados Unidos. · El uso generalizado de tecnología de la información y una menor regulación pueden ayudar a disminuir los costos del comercio. Hacer posible el acceso electrónico a los procedimientos y documentación comerciales disponibles reducirá el tiempo y los costos necesarios para que las empresas hagan negocios en el extranjero. · Los corredores internos clave y los centros de logística podrían mejorarse, ya que los fabricantes enfrentan elevados costos para entregar sus productos en o desde la frontera, puertos o aeropuertos; el acceso a estas instalaciones está ya muy congestionado. Los elevados costos de transporte, los tiempos y la incidencia de los retrasos también han provocado que las empresas mantengan altos niveles de inventarios. · Elevar la eficiencia aduanera. La falta de flexibilidad en horas de trabajo y lugares para los trámites de aprobación de productos suma retrasos y costos. La administración de aduanas se beneficiaría también de una modernización de su infraestructura, lo que incluye un mejor uso de la tecnología de información en puertos, aeropuertos y en los cruces fronterizos del país. · Refuerzo de la organización de las cadenas de abastecimiento de las empresas. Las empresas de manufactura, especialmente las PYMES, con frecuencia incurren en mayores costos debido a la falta de preparación en técnicas modernas de gestión de cadena de abastecimiento. Esto implica, mediante el servicio de desarrollo de negocios y la asistencia logística, rediseñar la cadena de abastecimiento completa desde las fuentes de materiales y servicios hasta el uso de compañías de distribución especializadas para la entrega del producto final al cliente. Recuadro 3. Facilitación y logística del comercio: datos e impactos seleccionados · Reformas que facilitarán el comercio en México podrían incrementar las exportaciones en 29,300 millones de dólares, equivalentes a 21% del total de las exportaciones manufacturadas de México (Soloaga, Wilson y Mejía, 2006). · A pesar de los beneficios producto del TLCAN, México ha venido perdiendo su participación en el mercado de exportación en Estados Unidos durante los últimos años. De los 10 principales tipos de importaciones mexicanas a Estados Unidos, sólo dos --petróleo y productos agrícolas totales-- ampliaron su participación en el mercado entre 2001 y 2005 (Departamento de Comercio de Estados Unidos). · Las capacidades de suministro de exportaciones fueron un factor de contracción más significativo que las condiciones de la demanda de exportaciones mexicanas en Estados Unidos (Hanson y Robertson, 2005). · Reducir los costos de logística de 20 a 12% en México tendría un impacto significativo en la actividad económica y en la creación de empleos (Guasch, 2004; Guasch y Kogan, 2003). · México gasta casi el doble que Estados Unidos en transporte en términos de porcentaje del PIB (IMCO, 2005a, basado en INEGI). C. MÉXICO HA HECHO IMPORTANTES MEJORAS REGULATORIAS, PERO LAS EMPRESAS TODAVÍA ENFRENTAN FORMALIDADES BUROCRÁTICAS EXCESIVAS 18. México necesita reducir su carga regulatoria para mejorar su productividad. Numerosos estudios demuestran cómo la carga regulatoria de México todavía obstaculiza el crecimiento de los negocios.18 La OCDE, en su revisión19 más reciente del efecto de las regulaciones del mercado de 17 Actualmente, en algunos sectores es más beneficioso importar bienes finales con trato preferencial que importar los insumos y materias primas para producir esos mismos bienes internamente. 18 Véase Cotis (2005), Banco Mundial (2006a), e IMCO (2005 a y b). XIII productos en la inversión y el crecimiento, determinó que cuando la regulación es restrictiva el crecimiento de la productividad está generalmente por debajo del promedio de la OCDE. La OCDE también estima que si los sectores rezagados en términos de productividad modernizaran su marco regulatorio y se ajustaran a la buena práctica, la productividad podría aumentar en tanto como 10 por ciento.20 19. El Doing Business del Banco Mundial y el IMCO mostraron que la regulación es un freno en la economía mexicana. En comparación con otros países de América Latina, México está claramente rezagado en: a) tiempo y costo de apertura de una empresa; b) tiempo y costo para obtener una licencia; c) costo de contratación; d) costo de cumplimiento impositivo (Banco Mundial, base de datos Doing Business). El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) produjo su propio informe de análisis comparativo en 2005, en el que se llega a la conclusión de que el costo de la carga regulatoria representa actualmente 15% del PIB de México, mientras los beneficios de una mejora regulatoria podrían rendir un incremento de 5 a 10% del producto interno bruto. 20. Las reformas regulatorias para impulsar la competitividad incluyen lo siguiente: (i) Eliminación o mejora de los procedimientos que imponen grandes cargas innecesarias a los empresarios (inicio de una empresa, licencia, registro de propiedades, regulación del empleo, obligaciones contractuales, regulación impositiva); (ii) Optimización de la interacción entre empresas y gobierno con la finalidad de reducir la incertidumbre y mejorar la eficiencia de implementación. Los sectores de la industria que resultan clave para la competitividad mexicana y están bajo amenaza de los competidores extranjeros podrían beneficiarse de una revisión completa de las barreras administrativas a fin de identificar dónde pueden aplicarse medidas que permitan reducir costos. Estos sectores y temas podrían incluir comercio exterior, manufactura, propiedad, finanzas, normas y estándares, transporte y telecomunicaciones, energía y trabajo, entre otros. En relación con cada sector o tema, la reducción de tiempos, procedimientos y costos de cumplimiento de requisitos ayudaría a mejorar la competitividad. La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) puede tomar a su cargo esta tarea, pero sólo podrá ejercer plenamente sus poderes si goza de apoyo amplio. 21. Otras acciones importantes para mejorar la regulación incluyen lo siguiente: · Refuerzo de la consulta pública; · Mejor armonización de la regulación entre los distintos niveles de jurisdicción; · Expansión de la implementación del Sistema de Apertura Rápida de Empresas (Rapid Business Opening System; SARE) para reducir el tiempo y el costo de las regulaciones de apertura de empresas; creación de un sistema para medir la eficacia del SARE y monitorear su implementación; · Refuerzo del proceso de Manifestaciones de Impacto Regulatorio (MIR) en las instituciones federales, así como creación de un marco de monitoreo y evaluación para MIR; · Incremento de la cooperación con las jurisdicciones subnacionales y el sector privado para continuar mejorando las regulaciones en todos los niveles. 19 "Indicators of Product Market Regulation", OCDE, 2003. 20 "Economic Policy Reforms: Going for Growth y the Case of México", Jean-Philippe Cotis, Economista en jefe, OCDE, 2005. XIV Recuadro 4. Regulación: datos e impactos seleccionados I. La modernización de los marcos regulatorios podría incrementar la productividad hasta en 10% en los sectores rezagados (Cotis, 2005). · Iniciar una empresa toma 58 días en México, en contraste con los cinco que se tarda en Estados Unidos. Las gestiones de licencia toman 222 días a un costo de 159% de ingreso per cápita, mientras en Estados Unidos sólo toman 70 días a un costo de 17% de ingreso per cápita. (Banco Mundial, base de datos Doing Business). · El costo de la carga regulatoria en México llega 15% del PIB (IMCO, 2005a). D. EL SECTOR ENERGÉTICO EN MÉXICO NECESITA FORTALECER SU DESEMPEÑO 22. El abasto eficiente de energía a precios competitivos es un gran impulsor del crecimiento económico y la productividad, aunque hasta ahora los precios y prestaciones mexicanos han sido más bien poco adecuadas. Las decisiones de inversión de empresas tanto energéticas como no energéticas se basan en las expectativas sobre los precios de la energía y niveles de calidad del servicio. Desafortunadamente, las expectativas de los empresarios mexicanos son muy bajas: encuestas de opinión empresarial dan a México el puesto más bajo entre los países de la OCDE en términos de adecuación y eficiencia de infraestructura energética (Figura 4). Los precios del gas natural, la electricidad y el combustible se dispararon en los últimos años y están entre los más elevados del mundo. Los altos costos de electricidad se agravan con las fluctuaciones de frecuencia y voltaje, lo que redunda en costos efectivos que están de 10 a 60% por encima de los de sus contrapartes estadounidenses. Cuando se comparan las interrupciones anuales con el funcionamiento de las compañías de distribución privatizadas en el resto de América Latina, el desempeño de la Compañía Federal de Electricidad (CFE) de México es limitado. Más aún, los subsidios de electricidad son altamente recesivos y suman aproximadamente 1.1% del producto interno bruto. Figura 4. Adecuación y eficiencia de la infraestructura energética (2005) Singapur Rep. Checa Colombia USA Portugal Chile Venezuela España Turquía Rusia Brasil China India Indonesia México Argentina 0 2 4 6 8 10 Nota: Las puntuaciones (entre 0 y 10) se basan en respuestas de encuestas empresariales con la pregunta: "¿La infraestructura energética es adecuada y eficiente?". Los valores más altos indican la percepción más positiva. Fuente: IMD World Competitiveness Online. 23. México debe implementar diversas medidas estratégicas para garantizar la sostenibilidad y competitividad de largo plazo del sector energético. En el sector de hidrocarburos, se estima que se necesitarán cerca de 130,000 millones de dólares durante el periodo 2004-2012 para restaurar la tasa de reserva y minimizar importaciones mediante actividades de exploración y producción, refinería y petroquímicos, entre otras.21 De manera similar, el sector de electricidad necesita un importante monto de 21 Acevedo (2004). XV recursos para financiar su capacidad adicional y modernizar la infraestructura interconectada. La creciente dependencia de las importaciones de combustible y el gradual deterioro de la infraestructura energética exigen la implementación de diversas medidas estratégicas de largo alcance, entre las que podrían incluirse las siguientes: · Menor dependencia fiscal de los ingresos petroleros. Deben encontrarse modos de reducir la dependencia fiscal y presupuestaria del país de los ingresos petroleros y dar lugar a la gestión empresarial autónoma en hidrocarburos y electricidad. Una forma de hacerlo es fortalecer otros sectores de la economía de modo que actúen como sustituto para el respaldo presupuestario de Petróleos Mexicanos (PEMEX). El elevado factor de fuga de subsidios (64% del valor en electricidad) es altamente recesivo e incrementa la carga fiscal. La participación del sector privado puede también ayudar a minimizar la carga fiscal y a financiar las necesidades de las industrias de hidrocarburos y electricidad. Una mayor transparencia en el ejercicio del sector resulta clave para inducir un mejor desempeño. · Inicio de un diálogo nacional. Un diálogo nacional estructurado debe incluir a los grupos de interés significativos y a analistas expertos para la revisión de las opciones que podrían garantizar la sostenibilidad de largo plazo del sector energético (por ejemplo, un comité nacional de expertos). De modo paralelo, debe fortalecerse las capacidades de partidos políticos, miembros del Senado y el Congreso, así como las de la sociedad civil para analizar los cuellos de botella del sector energético. · Modernización del sector energético y reducción de la dependencia de las importaciones de combustible. Las estrategias deben incluir: a) la implementación de un programa efectivo de inversiones y gastos de capital; b) medidas de diversificación de combustible; c) aprovechamiento del interés de inversión por parte del sector privado y promoción de asociaciones estratégicas que aporten fuentes adicionales de capital; d) diseño e implementación de instrumentos legales y financieros innovadores para disminuir los riesgos asociados a los precios del combustible, la disponibilidad de combustible, etc. (por ejemplo, cláusulas innovadoras en los acuerdos de compra de electricidad, disminución progresiva de PIDIREGAS (proyectos de infraestructura con registro de gastos diferidos), cobertura del precio del combustible ("hedging"), cobertura de precio fijo con precio de referencia o precio tope), y e) implementación de un programa para mejorar la calidad del servicio y el desempeño a niveles internacionales. · Refuerzo de los marcos de políticas públicas y regulatorio. Las nuevas inversiones necesitarán la consolidación de políticas públicas y marcos regulatorios que incrementen los niveles de certidumbre de largo plazo para todos los participantes en los diferentes segmentos de las cadenas de hidrocarburos y suministro de electricidad. Recuadro 5. Energía: datos e impactos seleccionados · Las inversiones inadecuadas en energía tienen un impacto significativo en el crecimiento del PTF en las manufacturas mexicanas (Castañeda Sabido, 2003). · La calidad del servicio eléctrico es limitada si se la compara con la de otros países. Las interrupciones en el servicio y fluctuaciones de voltaje afectan integralmente los niveles de productividad e impiden la instalación de equipos electrónicos modernos (Banco Mundial, 2005d; IMCO, 2005a; y otros). E. MÉXICO ESTÁ REZAGADO EN TIC Y TELECOMUNICACIONES, Y SE NECESITA MÁS COMPETENCIA 24. A pesar del impresionante crecimiento en Tecnología de Información y Comunicaciones (TIC) durante la década de los noventa, la inversión mexicana en TIC está rezagada en relación con otros países de América Latina y de la OCDE. El nivel de México de gasto en TIC como participación en el conjunto de la economía (3.1%) está significativamente por debajo de los países de la OCDE, como Japón (7.4%), Estados Unidos (8.8%) y Nueva Zelanda (10%). También está cerca de la mitad del correspondiente a las tasas de Chile y Brasil (6.7% y 6.9%, respectivamente). Como muestra un creciente XVI número de estudios,22 los países con altos niveles de inversión en TIC experimentan mayor crecimiento económico y mayor desarrollo social. 25. El sector TIC hace frente a una serie de temas, entre los que se incluyen los siguientes: · Debe mejorarse la preparación de la red. · El crecimiento de la telefonía fija no ha seguido el ritmo del verificado en países comparables. · Hay una segmentación digital entre áreas rurales y urbanas y entre estados, de acuerdo con la cual los estados del Sur están particularmente rezagados. · Se necesitan mayores niveles de competencia. TELMEX, la empresa a cargo, domina los mercados de telecomunicaciones de larga distancia, locales y móviles. Brinda servicio a más de la mitad de todas las cuentas de internet telefónicas y a más de un tercio de los usuarios de internet de alta velocidad. Los márgenes de beneficio neto y las ganancias por acción resultantes de las operaciones de TELMEX ascienden a más del doble de las de su competidor más cercano. · Las tarifas telefónicas son altas en México en comparación con las del resto de América Latina, en especial los precios de la red local para las empresas. · El marco regulatorio de TIC en México es débil y quienes están a cargo se han mostrado renuentes a tomar medidas en temas controvertidos. COFETEL carece de independencia y poderes adecuados para hacer cumplir la ley. 26. Es necesario ampliar el abastecimiento de infraestructura de TIC por parte del sector privado. Aunque los actuales programas del gobierno brindan importantes contribuciones para el desarrollo de la economía del conocimiento, no son una manera adecuada de enfrentar el desafío más importante: incrementar y expandir de modo drástico el abastecimiento de infraestructura de TIC por parte del sector privado en México. Para ello se necesitaría igualdad de condiciones, la eliminación de las barreras de entrada, competencia sana y un mayor acceso a los servicios de TIC. Las siguientes son algunas recomendaciones para facilitar estas tareas: · Crear igualdad de condiciones mediante cambios institucionales. Es necesario reconstruir la credibilidad, eficacia, independencia y transparencia de la COFETEL. · Eliminar las barreras de entrada e impulsar la competencia. Debe simplificarse y agilizarse el régimen de licencias para nuevos participantes. Los requerimientos para el registro de contratos con COFETEL deben eliminarse para todos, excepto para quien actualmente está a cargo. Deben eliminarse las antiguas regulaciones basadas en las redes telefónicas de voz y exigirse la revisión automática del resto. · Promover la equidad e incrementar los niveles de acceso. Debe impulsarse la instalación de banda ancha y reducirse los costos de las redes locales mediante competencia. El programa de acceso universal debe reforzarse. El gobierno debe llevar a cabo una campaña de construcción de consenso referido a las prioridades para el acceso universal y deben revisarse los temas de subsidios cruzados. Recuadro 6. TIC y telecomunicaciones: datos e impactos seleccionados · Los países con niveles más altos de inversión en TIC muestran mayores crecimiento económico y desarrollo social (OCDE, 2004c). · El nivel de gasto de México en TIC (3.1%) como participación en el PIB está sustancialmente por debajo del de otros países de América Latina, como Chile (6.7%), Brasil (6.9%), Argentina (5.7%) y Perú (6.9%) (Banco Mundial, Indicadores del desarrollo, 2003). · Los cargos telefónicos para servicio comercial (repartidos en cobros por instalación, renta mensual y tarifas por minuto) son en México 3 veces mayores que los cargos en Argentina y 4 veces mayores que los cargos en Brasil. 22 Véase OCDE (2004c), "ICTs and Economic Growth in Developing Countries". XVII F. LA AGRICULTURA ENFRENTA ENORMES DESAFÍOS TANTO EN LOS MERCADOS INTERNACIONALES COMO NACIONALES 27. El desempeño agrícola está rezagado desde los años ochenta, tanto en relación con el resto de la economía mexicana como respecto de los grandes competidores regionales. Esto a pesar de que los subsidios se han mantenido altos, de las drásticas reformas internas y de la entrada en vigor del TLCAN. México es todavía el mayor proveedor de frutas y vegetales frescos de Estados Unidos, con una participación en el mercado de 56%, pero enfrenta un deterioro de esta participación en la mayoría de sus 24 principales cultivos de exportación, perdiendo participación en el mercado en beneficio de sus competidores de Centro y Sudamérica. La diversificación hacia mercados distintos del estadounidense es mínima a pesar de que México firmó 12 tratados de libre comercio (TLC) además del TLCAN. 28. La agricultura mexicana enfrenta grandes desafíos competitivos. Cuando en 2008 expiren las exenciones arancelarias, los productores mexicanos enfrentarán una renovada competencia en productos como maíz, azúcar, leche en polvo y frijoles, mientras los programas de apoyo transitorio como Procampo se interrumpirán. Además, en la medida en que Estados Unidos firme TLC con otras regiones y países por obra de los cuales les confiera tratamiento preferencial, México enfrentará una competencia cada vez más dura en su mercado de exportación más importante. 29. La clave para un mayor crecimiento de las exportaciones no es tanto el acceso al mercado como la eliminación de las restricciones internas. Las recomendaciones para impulsar las exportaciones se centran muchas veces en los temas que limitan el acceso a mercados extranjeros. México, sin embargo, ya ha conseguido un acceso bastante bueno al mercado con su agresiva estrategia de negociación bilateral. Para el crecimiento exportador de México, por lo tanto, se necesita una competitividad ampliada que debe conseguirse mediante mayor productividad en las cadenas de producción y comercialización. Entre las tareas que deben hacerse están las siguientes: · Promoción dirigida para diversificar y expandir los mercados de exportación mexicanos. Entre los instrumentos de asistencia dirigida podrían incluirse programas de garantías de crédito para la exportación, programas de incentivo a la exportación para productos y mercados específicos de alta prioridad, asistencia en la investigación de mercado, asesoría en temas de exportación específica para mercados y productos, y asistencia en el manejo de documentación y otros requisitos. · Mejoras de irrigación. Esto no se limita a la infraestructura hidráulica sino que incluye un refuerzo institucional para mejorar las capacidades técnicas, administrativas y financieras del sector del agua para mejorar la eficiencia de irrigación. Dado que la escasez de agua es un grave problema en las grandes áreas agrícolas, y la agricultura es el usuario principal del agua, deben alentarse las técnicas de ahorro de agua para elevar su productividad. · Incrementar las inversiones públicas en infraestructura relacionada con el transporte comercial. Los objetivos particulares incluirían lo siguiente: nuevos puentes, caminos de acceso y líneas ferroviarias para cruzar la frontera; nuevas instalaciones de inspección comercial; la modernización y expansión de las instalaciones portuarias mexicanas; la modernización y expansión de las instalaciones de transporte intermodal; autopistas mejoradas de modo que puedan dar curso al veloz crecimiento del tráfico de camiones, y procedimientos de declaración de aduanas más rápidos. · Mayor inversión pública en investigación y extensión agrícola. Se necesitan de manera urgente inversiones en investigación y extensión para adaptar y difundir las tecnologías desarrolladas en otros países; igualmente clave resulta la generación de nuevas tecnologías adaptadas a las condiciones de los acervos de recursos de México, particularmente para las pequeñas y medianas empresas de agronegocios y agricultura. · Un sistema de inteligencia de mercado ampliado. En México la generación y flujo de información que necesitan los productores agrícolas y los agronegocios no sigue el ritmo de crecimiento de la globalización. Aunque se ha hecho mucho por ampliar la información de mercado, un importante segmento de los productores agrícolas y los agronegocios mexicanos aún carece de acceso a información de primera necesidad para manejar sus riesgos y tomar decisiones sólidas de producción y comercialización. XVIII · Un mercado agrario que funcione mejor. A pesar de las importantes reformas que se hicieron desde 1992, las restricciones legales sobre ejidos23 y las tierras comunitarias todavía interfieren en la asignación y transferencia de terrenos, y en las áreas de bajo valor las transacciones en las que participan extranjeros son todavía escasas. · Un Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) más eficiente y eficaz. Mediante recursos adicionales y estables para respaldar las operaciones del SENASICA se mejoraría sensiblemente la eficacia de México para afrontar sus riesgos de contaminación, y los problemas sanitarios y fitosanitarios (SFS) de los alimentos,24 y evitar los peligros con mayor eficacia. Recuadro 7. Agricultura: datos e impactos seleccionados · La participación de la agricultura en la economía mexicana total se redujo de 8% en la era previa al TLCAN a 5% en 2004. · De los 24 principales productos de exportación mexicanos a Estados Unidos, sólo 9 están incrementando su participación en el mercado. El resto está perdiendo participación en el mercado para beneficio de los competidores. · La balanza comercial negativa (exportaciones menos importaciones) para la agricultura aumentó de 211 millones de dólares en 1991/93 a 1,300 millones en 2001/03. III. AVANZAR HACIA LA ETAPA EN QUE EL IMPULSO DEL DESARROLLO PROVENGA DE LA INNOVACIÓN 30. Si México quiere ir más allá de la competencia basada exclusivamente en la eficiencia y llegar a la etapa en que el impulso del desarrollo proviene de la innovación, necesita invertir más y más eficazmente en: a) innovación; b) calidad, y c) educación y capacitación. El gobierno viene realizando importantes mejoras en estas áreas (algunas respaldadas por operaciones del Banco Mundial)25 pero es necesario un mayor progreso. Éste permitirá a México establecerse en actividades de alto valor agregado que se basan en productos y procesos innovadores, lo que colocaría al país en una situación más equitativa respecto de sus pares de la OCDE y le permitiría alcanzar un crecimiento más rápido para garantizar la creación más dinámica de empleos y una significativa reducción de la pobreza. A. MÁS INNOVACIÓN Y DESARROLLO DE TECNOLOGÍA Y MEJORES VÍNCULOS CON EL SECTOR PRIVADO RESULTAN ESENCIALES PARA INCREMENTAR MÁS RÁPIDO LA PRODUCTIVIDAD Y EL CRECIMIENTO 31. La innovación es un gran impulsor del crecimiento económico y la productividad. Aproximadamente la mitad de las diferencias entre países en cuanto al ingreso per cápita y el ritmo de crecimiento son resultado de las diferencias en la productividad total de factores (PTF), generalmente atribuida a desarrollo tecnológico y a la capacidad innovadora.26 Estos términos deben entenderse en sentido amplio, en referencia no sólo a la capacidad de comprometerse en actividades de investigación y desarrollo (I&D) que eventualmente pueden o no redundar en nuevos productos, sino también en referencia al uso eficiente de tecnologías de operación modernas y a la adopción y adaptación de otras nuevas. 23 Un ejido es una comunidad de campesinos a la que corresponde la titularidad de una fracción de terreno, o bien la tierra de propiedad colectiva perteneciente a esa comunidad. 24 Las medidas sanitarias (salud humana y animal) y fitosanitarias (salud de las plantas) garantizan que los alimentos sean seguros para los consumidores y prevengan la difusión de plagas y enfermedades entre plantas y animales. 25 MX Competitiveness PPDI, MX Innovation for Competitiveness APL I, MX Basic Education APL III, MX Education Quality APL y MX Tertiary Education APL I. 26 Hall y Jones (1999), Dollar y Wolf (1997). XIX 32. El sistema de innovación mexicano registra un desempeño que lo ubica por debajo de otras economías con su mismo nivel de ingreso, y tiene poca capacidad de traducir la inversión en innovación. La inversión privada en I&D, sea como proporción del PIB o como porcentaje de los gastos nacionales totales en I&D, es muy baja. Otros indicadores vinculados a la innovación, como los gastos de licencias, patentes, etc., también son bajos dado su nivel de PIB per cápita. 33. Deben tomarse varias medidas para desarrollar un sistema de innovación coherente con instituciones más fuertes y más creíbles, dar un papel más activo al sector privado y crear vínculos académico-industriales más significativos. La tarea debe centrarse en lo siguiente: · Fortalecimiento institucional. Debe continuarse reforzando los mecanismos de financiamiento y los incentivos para el Sistema Nacional de Innovación en todas las áreas y niveles de gobierno. Aun cuando se ha hecho algún progreso mediante la creación de fondos sectoriales y mixtos, deben aprovecharse más las sinergias y complementariedades. También es necesario promover el desarrollo eficaz de las redes de conocimiento nacionales e internacionales. · Incrementos en el financiamiento basados en logros e incentivos. Deben ampliarse los programas mediante su consolidación y financiamiento, particularmente los que hacen énfasis en el desarrollo y la mejora tecnológica; debe agilizarse la formación de una industria de capital de riesgo mediante programas como los que recientemente lanzó el CONACYT. El ritmo de la ampliación y la agilización debe basarse en los resultados de desempeño. Los programas que apoyen la demanda necesitan complementarse mediante el fortalecimiento de la infraestructura regional que provee servicios tecnológicos. · Programa de monitoreo y evaluación. La cartera de programas que apunta a la consolidación y reubicación de fondos debe volver a evaluarse con la finalidad de fortalecer su eficacia, coherencia, alineación con los objetivos y racionalidad. Resulta clave que esta tarea se base en una evaluación adecuada. · Facilitar las interacciones entre las instituciones de I&D y la industria. Aunque el programa de Alto Valor Agregado en Negocios mediante Conocimiento y Empresarios (AVANCE) y los programas para consorcios pueden verse como puntos de entrada para facilitar estas interacciones, se necesitan más esfuerzos. Hacer la ciencia más pertinente para la industria exige incrementar el financiamiento para mejorar y aumentar estos vínculos. También requiere una revisión del sistema de derechos de propiedad intelectual y el establecimiento de un marco para que las instituciones públicas recompensen a su personal por los logros en investigación productiva. · Fortalecimiento de los subsistemas de nivel estatal para la innovación. Esto puede hacerse mejorando el diseño e implementación de fondos descentralizados; dando más relevancia a los consejos de ciencia y tecnología de nivel estatal; desarrollando capacidad en el nivel estatal y en los organismos de desarrollo económico, y expandiendo las redes de cooperación en I&D con el fin de establecer aglomeraciones ("clusters") de innovación regional. · Políticas públicas de internacionalización de apoyo. Deben financiarse proyectos para reforzar la integración de las innovaciones mexicanas en el sistema global; y debe sumarse a una red de reconocimiento internacional a los mexicanos que tengan éxito trabajando en el extranjero. Recuadro 8. Innovación: datos e impactos seleccionados · Aproximadamente la mitad de las diferencias entre países en cuanto al ingreso per cápita y ritmo de crecimiento son resultado de las diferencias en la productividad total de factores (PTF), en general atribuida al desarrollo tecnológico y a la capacidad innovadora (Hall y Jones, 1999; Dollar y Wolf, 1997). · Los cálculos indican un retorno social sobre I&D de 60% en México (Lederman y Maloney, 2003a). · Las empresas mexicanas invierten apenas por encima de 0.1% del PIB en I&D, en comparación con el 1.5% de los países del área OCDE. XX B. SE NECESITAN MEJORAS QUE EJERZAN PRESIONES EN EL SISTEMA DE CALIDAD DE MÉXICO 34. Los sistemas de calidad contribuyen al desarrollo económico de diversos modos. Las normas, que están en el núcleo de los sistemas de calidad, bajan los costos de transacción ya que transmiten a los consumidores información confiable y consistente sobre las características y calidad de los productos y procesos. Al permitir a los consumidores diferenciar productos de calidad distinta, reducen la información asimétrica y promueven la creación de mercados de alta calidad. También aumentan los niveles de competencia al permitir la comparación fácil de productos y servicios que se adecuan a una norma determinada. Las normas son un correlato de la tecnología y actúan como canal para la transferencia de tecnología para que instituciones y empresas las adopten. Esto eleva la productividad y competitividad nacionales. 35. El sistema de calidad de México presenta numerosas deficiencias. El sistema de calidad de México, compuesto de un sistema de estandarización, un instituto de metrología, un sistema de acreditación nacional, y cuerpos de certificación, prueba e inspección, y laboratorios de calibración, necesita un importante rediseño y actualización, de acuerdo con lo siguiente: · México debe desarrollar más ampliamente sus servicios de calibración y metrología, que sirven como bien público. En tanto los costos para desarrollar servicios de metrología de alto nivel superan significativamente el ingreso que se obtiene por proveerlos, es necesario el financiamiento público. Hasta ahora, el Centro Nacional de Metrología (CENAM) desarrolló un conjunto robusto de normas de medición que, sin embargo, tiene algunos huecos. Al mismo tiempo, los servicios de metrología de bajo nivel pueden resultar atractivos para el sector privado, que ha desarrollado una alta concentración geográfica de laboratorios de prueba y cuerpos de inspección en torno a la ciudad de México. Los precios de los servicios de evaluación de conformidad son relativamente altos. · México necesita resolver numerosos problemas con su marco institucional para la definición y la presentación de normas. Las normas que requieren mediciones físicas o químicas en general no incluyen una consideración adecuada de las características de medición necesarias para producir el nivel requerido de confianza. Como resultado, las normas pueden volverse no viables. Los comités consultivos y los cuerpos de normalización no cuentan con lazos suficientes con instituciones de ciencia y tecnología. Aún no se ha desarrollado un mecanismo para llevar adelante análisis de normas y, por lo tanto, la revisión obligatoria de normas cada cinco años muchas veces ocurre sin ninguna información sobre el impacto de las normas. · El sistema de acreditación de México necesita reducir costos, posiblemente mediante un incremento de la competencia. Las dimensiones del mercado de México y los subsidios a la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA) desalentaron la aparición de competidores y elevaron los precios. Además, la mezcla de orígenes públicos y privados de la EMA llevó a una compleja estructura de gestión y a que las decisiones se tomen con lentitud. · Otros problemas. Para minimizar las barreras técnicas al comercio, los procedimientos de evaluación de conformidad deben armonizarse entre los distintos países. La EMA también enfrenta desafíos relacionados con el reconocimiento internacional, la promoción nacional y la satisfacción de la demanda nacional. Recuadro 9. Calidad: datos e impactos seleccionados · Un estudio sobre Alemania determinó que las normas contribuyeron con 0.9 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento promedio total de 3.3% en el periodo 1960-1990 (Jungmittag, Blind y Grupp, 1999). · La adopción de 100 normas británicas adicionales elevó el coeficiente comercial de exportación-importación del Reino Unido en cerca de 14% (Swann, Temple y Shurmer, 1996) XXI C. SE NECESITAN MEJOR CALIDAD DE EDUCACIÓN, PROGRAMAS AMPLIADOS DE EDUCACIÓN PARA ADULTOS Y PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN MEJORADOS 36. Es necesario que la calidad esté en primer lugar en la agenda educativa. Los niveles de inscripción en la educación secundaria y terciaria son bajos y el sistema produce estudiantes con habilidades rudimentarias. Por ello, la calidad y la pertinencia se vuelven un factor importante para mantener en la escuela a los jóvenes estudiantes de niveles secundario y terciario y vincular de modo más estrecho la educación con el mercado de trabajo. 37. Es necesario promover la autonomía de las escuelas, la rendición de cuentas y las evaluaciones. México debe continuar la tarea de trasladar la toma de decisiones a las escuelas. La participación de los padres es necesaria para colaborar con la rendición de cuentas de las escuelas, así como evaluar el rendimiento y contar en el nivel de las escuelas con una adecuada retroalimentación dentro del sistema. 38. Se necesita financiamiento privado para salvar la brecha en la educación terciaria. La expansión mediante la inversión pública no es fiscalmente sostenible en México dado que los impuestos llegan sólo a 11% del PIB. El financiamiento público debe redirigirse a brindar asistencia financiera a los estudiantes de bajos recursos; y contar con una amplia disponibilidad de préstamos para estudiantes (que dependen del ingreso) facilitaría el aumento de la inversión privada en educación terciaria. 39. Se necesitan más recursos para continuar la expansión de la educación adulta. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) ofrece programas de certificados de educación secundaria.27 Los estudiantes del INEA provienen de grupos vulnerables y de bajos recursos como mujeres, jóvenes y poblaciones indígenas. Con la finalidad de ampliar la cobertura del programa, INEA necesitaría recursos fiscales adicionales, mejorar su eficiencia interna e introducir incentivos para incrementar la demanda efectiva. El gobierno ya está trabajando en algunas de estas iniciativas, pero todavía hay mucho por hacer. 40. Las pequeñas y medianas empresas (PYMES) constituyen una parte importante de la economía mexicana, y las habilidades y capacitación de los trabajadores tienen un papel clave en relación con su éxito. Las PYMES constituyen cerca de 99% de las empresas en México, emplean 64% de la fuerza laboral y representan más de 40% del PIB. Estas empresas enfrentan numerosas dificultades, rinden por debajo del nivel de sus contrapartes mayores y raramente exportan sus bienes o servicios. Una evaluación de la Secretaría de Economía identificó, como la mayor debilidad de las PYMES, la imposibilidad de acceder a financiamiento y capacitación. La tasa de mortalidad de PYMES es alta --se crean 200,000 PYMES por año pero sólo 70,000 (35%) sobreviven dos años más tarde--. Las empresas que desaparecen consignan la falta de capacitación y pericia en sus trabajadores como razones determinantes de su fracaso. 41. Se necesitan evaluaciones de impacto de programas de capacitación para PYMES. La proliferación histórica de servicios de apoyo para PYMES en México y la falta de información confiable sobre su eficacia indica que es necesario hacer un inventario y formular una nueva y amplia estrategia para respaldar las PYMES antes de considerar la expansión del programa. A fin de reunir los datos necesarios, deben asignarse fondos federales para expandir el módulo de capacitación de la Encuesta Nacional de Empleo, Salarios, Tecnología y Capacitación (ENESTYC), que cubra no sólo la producción de manufacturas sino también los sectores de servicios y comercio. Una vez que esta amplia base de datos esté disponible, podrían hacerse análisis rigurosos de costo-beneficio de los programas de capacitación más extensos para PYMES. Los resultados de estas evaluaciones serían la base de una política de capacitación nacional para trabajadores de PYMES y funcionarían como incentivos para que el sector privado hiciera inversiones en capacitación de trabajadores. 27 Los certificados de educación secundaria se consideran el equivalente de la educación secundaria. XXII Recuadro 10. Educación y capacitación: datos e impactos seleccionados Menos de 1% de los estudiantes mexicanos califica en los niveles más altos de las evaluaciones internacionales de estudiantes (nivel 5 de PISA) tanto en lectura como en matemáticas, mientras más de la mitad califica en el nivel 1 o menor en ambas materias (PISA, 2003). Estos números son muy bajos si se consideran los niveles de ingreso de México. · En 2000, 24% de los adultos mexicanos carecía de educación secundaria, aun cuando había completado la escuela primaria. · La educación secundaria completa incrementa la probabilidad de ser empleado en el sector formal en 13% para los hombres y en 10% para las mujeres, mientras los salarios por hora se incrementan en casi 64% para los hombres y 65% para las mujeres (Banco Mundial, 2004e). · Sólo 35% de las nuevas PYMES sobrevive más de dos años, y las empresas que desaparecen mencionan la falta de capacitación y pericia de los trabajadores como razones determinantes de su fracaso (Secretaría de Economía-México, 2001). IV. HACER FRENTE A LAS DIFERENCIAS SUBNACIONALES 42. Hay diferencias sustanciales de competitividad entre los estados de México. Aunque la competitividad en general se analiza en el nivel nacional, es importante reconocer que hay una amplia variedad en los niveles de competitividad de las diferentes ciudades y estados. Estudios hechos por el Foreign Investment Advisory Service (FIAS)/Doing Business del Banco Mundial y el IMCO destacan estas diferencias, indicando prioridades regionales para las reformas. El análisis subnacional es particularmente pertinente dado que los gobiernos estatales y locales tienen jurisdicción sobre numerosas reformas que afectan el clima de inversión, entre ellas los procedimientos para abrir empresas, registrar propiedades y obligar al cumplimiento de contratos. 43. En su calificación global en términos de costos de iniciar empresas, los estados mexicanos varían significativamente (Figura 5). Aguascalientes es el estado que presenta costos más bajos --7.3% del ingreso estatal per cápita-- y aun así le corresponde globalmente el puesto 33 en costo de inicio. Le sigue Jalisco, donde el costo llega a 10.9%, puesto 52, detrás de Gabarone (Botswana) y Santiago (Chile). El Estado de México se ubica en el extremo más bajo, en el puesto 127 --muy por detrás de Lima (Perú) y la ciudad de Guatemala--. Sin embargo, es menos caro iniciar una empresa en cualquiera de los estados mexicanos que hacerlo en Yakarta o en Managua. Figura 5. Costo de iniciar empresas en México y otras economías seleccionadas Fuente: Base de datos Doing Business. 44. De acuerdo con el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), las posibilidades de mejora son sustanciales, pero varían de un estado a otro.28 Una mejora de 10% en cada uno de los factores de competitividad redundaría en un incremento de 89% promedio en la inversión por trabajador. 28 El trabajo del IMCO fue apoyado por esta AAA y es un análisis que sigue la misma metodología que el de nivel nacional también a cargo del IMCO (descrito en los estudios de apoyo de esta AAA de este informe). El estudio mide más de 100 indicadores en las 10 áreas consideradas clave para la competitividad. XXIII Sin embargo, este promedio oculta una importante variación entre estados: el estado que más se beneficiaría experimentaría un incremento de inversiones de 841%, mientras el que se beneficiaría menos vería sólo un incremento de 12%. Notablemente, los estados peor calificados no siempre son los que más se beneficiarían. 45. Los estudios de resultados comparativos en el nivel subnacional pueden alentar la competencia y generar las reformas necesarias. La ciudad de México y los 12 estados de la muestra presentan grandes variaciones en los indicadores de Doing Business; Aguascalientes está claramente por encima del resto (Cuadro 2). Pero sigue habiendo una enorme brecha entre lo mejor de México y la facilidad de hacer negocios en Bangkok o Johannesburgo. De manera similar, el IMCO mostró una importante variación en los factores de inversión y competitividad entre los distintos estados. Los estados pueden buscar ejemplos de buenas prácticas dentro de México --como la introducción de procedimientos en línea para el registro de empresas o propiedades, como ya ocurre en Aguascalientes-- y a la vez tender a los tiempos y naturaleza de las reformas en países como Colombia, Vietnam o Georgia. Establecer metas en el nivel subnacional permite a los reformadores centrarse en las principales restricciones que enfrenta el crecimiento económico. La presión para implementar las reformas puede provenir de comparar cuán diferentes son las localidades que implementan idénticas regulaciones de nivel nacional. Buena parte de la ineficacia radica en los procedimientos administrativos locales, cuya modificación está en manos de gobernadores o alcaldes. Y en la medida en que las noticias sobre las reformas se difunden, crece el interés en repetir historias exitosas. Cuadro 2. Hacer negocios en México: ¿dónde es más fácil? 1 Aguascalientes (más fácil) 8 San Luis Potosí 2 Guanajuato 9 Coahuila 3 Chihuahua 10 Ciudad de México 4 Jalisco 11 Estado de México 5 Nuevo León 12 Puebla 6 Veracruz 13 Querétaro (más difícil) 7 Yucatán Fuente: Base de datos Doing Business. Recuadro 11. Competitividad subnacional: datos e impactos seleccionados · Aguascalientes se ubica en el lugar 33 en el mundo en cuanto a costos de iniciar un negocio, mientras el Estado de México se ubica en el 127 (Banco Mundial, base de datos Doing Business). · El impacto en la inversión por trabajador de una mejora de 10% en las variables de competitividad varía de 841 a 12%, dependiendo del estado mexicano que se trate (IMCO, 2006a). XXIV V. DUPLICAR EL INGRESO PER CÁPITA DE MÉXICO EN 10 AÑOS 46. Las mejoras de competitividad podrían permitir que México duplicara su ingreso en 10 años, como recientemente lo han hecho numerosos países. Como se aprecia en el Cuadro 3, el tiempo necesario para que los países dupliquen su ingreso ha disminuido de manera sostenida. Particularmente impresionante es el caso de los países que han crecido a gran velocidad desde la Segunda Guerra Mundial, por ejemplo Japón, China, Tailandia, Botswana, Irlanda y Chile. Cuadro 3. Tiempo que toma duplicar el ingreso Preindustriales 350 años Inglaterra (1780-1830) 175 años Inglaterra en el siglo XIX 65 años Países de crecimiento rápido desde la Segunda Guerra Mundial (Japón, China, 10 años o menos Tailandia, Botswana, Irlanda, Chile...) Fuente: Banco Mundial (2005j). 47. Para duplicar el PIB per cápita en una década, se necesitan tasas de crecimiento del PIB per cápita de al menos 7%. La Figura 6 muestra que la región de Asia del Este y el Pacífico casi alcanzó esta tasa en los años ochenta y noventa del siglo XX, con tasas de crecimiento promedio del PIB per cápita de cerca de 6%. Por su parte, América Latina se ha rezagado considerablemente en relación con el desempeño de esa región, y México no es una excepción.29 Sin embargo, que otros países hayan duplicado recientemente su ingreso ofrece fundamentos para ser optimista y creer que México puede hacer lo mismo. Sin embargo, para hacerlo es necesario continuar afrontando con firmeza los obstáculos para la competitividad en México. Figura 6. Crecimiento promedio del PIB per cápita Nota: Los datos de Europa y Asia empiezan en la década de 1980. Fuente: Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial (según se informa en Banco Mundial, 2004a). 29 Las tasas de crecimiento real del PIB per cápita promedio de México fueron respectivamente 0.5, 0.6 y 0.2% mayores que los promedios latinoamericanos durante las décadas de 1970, 1980 y 1990 (Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial). XXV 48. Duplicar el ingreso per cápita puede tener un tremendo impacto en la pobreza. Está probado que los países donde las tasas de crecimiento económico son más altas están en condiciones de reducir la pobreza más rápido (véase el lado derecho de la Figura 3). Por ejemplo, durante el periodo 1981-2000, la tasa de pobreza de China cayó de más de 50% a cerca de 8%, gracias a una impresionante tasa de crecimiento per cápita de casi 8.5% anual. De modo similar, entre 1993 y 2002 Vietnam redujo su tasa de pobreza a la mitad, de 58% a cerca de 29% con un crecimiento de casi 6% por año.30 En términos técnicos, los análisis comparativos entre distintos países han demostrado que la elasticidad total promedio de la pobreza respecto del crecimiento económico es de ­2.4. Ello implica que, sin considerar ninguna otra característica del país, un crecimiento de 1% en su ingreso medio debe reducir la incidencia de la pobreza en ese país en cerca de 2.4%.31 Hay datos que prueban que la desigualdad de ingreso relativamente alta en México --en 2002 el índice de Gini fue 0.49-- podría causar que la verdadera elasticidad de la pobreza del país respecto del crecimiento estuviera más cerca de 1.6 o 1.7.32 Aun tomando como referencia la elasticidad ajustada a la desigualdad, más baja, la duplicación del ingreso per cápita podría, en teoría, eliminar completamente la pobreza. Aunque esto es poco probable, resulta claro que grandes logros de crecimiento, resultado de una mayor competitividad, conducirían a la caída de los índices de pobreza. VI. AVANZAR CONSTRUYENDO SOBRE EL DESARROLLO ACTUAL 49. El gobierno de México ha reconocido que la competitividad es una prioridad vital, y por lo tanto, a la fecha ha tomado numerosas medidas. Muchas de estas acciones integraron la Agenda de Competitividad 2004-2006 de México (que estas AAA ayudaron a definir e implementar). Muchas de las medidas anteriores y futuras se respaldan también en el Préstamo Programático de Políticas de Desarrollo (PPD) de Competitividad, que se derivó de estas AAA y se aprobó en marzo de 2006. El lado izquierdo del Cuadro 4 presenta algunos ejemplos de acciones tanto pasadas como planeadas para el futuro por parte del gobierno de México en áreas del (PPD que coinciden con los temas de estas AAA. El lado derecho del Cuadro 4 contiene un resumen de los objetivos hacia los que debe apuntarse para avanzar, que se cubren en este informe de AAA. 30 Perry et al. (2006). 31 Banco Mundial (2005g) basado en una actualización de Ravallion y Chen (1997). 32 Éste es el cálculo del autor basado en los cálculos de López y Servén (2005) de la elasticidad de la pobreza respecto del crecimiento, según citan Perry et al. (2006). La fórmula de López y Servén determina la elasticidad respecto del crecimiento de acuerdo con el ingreso per cápita del país, la línea de pobreza y el coeficiente de Gini. En el caso de México, el autor usó los siguientes datos de 2004: línea de pobreza moderada rural per cápita (dólares por mes), 90; línea de pobreza moderada urbana per cápita (dólares por mes), 135; INB per cápita (dólares por mes), 564; población rural (porcentaje del total), 24%; población urbana (porcentaje del total), 76%; población total 103,795,200; cuota de población rural en la pobreza moderada, 57%; cuota de población urbana en la pobreza moderada, 42%. Estos datos nos permitieron calcular una línea de pobreza moderada nacional de 121 dólares per cápita por mes (esta cifra está ponderada por las cuotas rurales y urbanas). Según ello, INB per cápita / línea de pobreza = 4.6. De acuerdo con la tabla de López y Servén, esto equivaldría a una elasticidad de la pobreza respecto del crecimiento de entre ­1.6 y ­1.7. Las fuentes de datos incluyen Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial (población y datos INB); Banco Mundial (2005k), para los datos sobre pobreza; Banco Mundial (2005g), para el coeficiente de Gini. XXVI Cuadro 4. Selección de acciones y objetivos del GdM para avanzar ACCIONES ANTERIORES Y FUTURAS RESPALDADAS POR EL PPD DE OBJETIVOS PARA AVANZAR COMPETITIVIDAD MAXIMIZAR LA EFICIENCIA Competencia · Establecer acuerdos de Aumentar la eficacia en la detección y sanción de las cooperación en 15 estados y con las prácticas monopólicas.y dar lugar a medidas preventivas; entidades COFEMER, CRE y Ampliar la colaboración de la CFC con diferentes PROFECO (hecho); organismos regulatorios y estados mediante acuerdos de · Aprobación de las enmiendas armonización y/o ajustar jurisdicciones; propuestas para la Ley Federal de Mejorar los efectos disuasivos de la actual Ley Federal de Competencia Económica en el Competencia Económica, con una mejora del nivel y la Congreso. aplicación de sanciones; Incrementar el respaldo público para la Política de competencia. Elaborar y aprobar el reglamento correspondiente a las enmiendas a la Ley Federal de Competencia Económica. Facilitación del Reducir los aranceles entre 3 y Reducción aún mayor de las barreras arancelarias y no comercio y logística 10 puntos en más de 9,000 líneas arancelarias y reducción de la dispersión de las tasas arancelarias arancelarias en el programa (consolidación en unos pocos niveles); arancelario mexicano (hecho); Ampliar el uso de la tecnología de la información y reducir Simplificar los requisitos para la regulación para contribuir a disminuir los costos del comercio; que los exportadores importen Mejorar los corredores internos clave y los centros de insumos (hecho); logística; Implementar la "gestión sin Mejorar la eficiencia aduanal; papeles" para los informes de Fortalecer la organización de las cadenas de abastecimiento operación, solicitudes de licencia de de empresas. importación, etc., e incluir otros organismos en el programa (en curso); Modernizar y mejorar las inspecciones portuarias y las instalaciones y procedimientos aduanales (en curso). Regulación Implementar el SARE (Sistema Eliminación o mejora de los procedimientos que imponen de Apertura Rápida de Empresas) grandes cargas innecesarias a los empresarios; en 85 municipios (hecho), a los que Optimización de la interacción entre empresas y gobierno se sumarán otros 15 (planeado); con la finalidad de reducir la incertidumbre y mejorar la Revisar 355 Manisfestaciones eficiencia de implementación. de Impacto Regulatorio (MIR) en Fortalecer la consulta pública; 2005 (hecho); Armonizar mejor la regulación entre los distintos niveles de Diseñar instrumentos y una jurisdicción; metodología para medir el Expandir la implementación del SARE, y crear un sistema funcionamiento de los SARE y de para medir la en función del SARE y monitorear su las MIR (planeado). implementación; Reforzar el proceso de MIR en las instituciones federales, así como crear un marco de monitoreo y evaluación para MIR; Incrementar la cooperación con jurisdicciones subnacionales y con el sector privado para seguir mejorando las regulaciones en todos los niveles. XXVII ACCIONES ANTERIORES Y FUTURAS RESPALDADAS POR EL PPD DE OBJETIVOS PARA AVANZAR COMPETITIVIDAD Energía · Publicar un informe de estado Menor dependencia fiscal de los ingresos petroleros; de situación sobre los Iniciar un diálogo nacional; indicadores de calidad y Modernizar el sector energía y reducir la dependencia de las desempeño del sector eléctrico importaciones de combustible, lo que incluye: (hecho); un programa sólido de inversiones y gastos de capital; · Establecer un programa de estrategias de diversificación de combustible; evaluación de los indicadores de desempeño de PEMEX (hecho). aprovechamiento de los intereses de inversión del sector privado; · Publicar indicadores de costo, gestión y calidad de servicio del instrumentos innovadores para disminuir el precio del sector eléctrico e indicadores de combustible y los riesgos de disponibilidad, y desempeño de PEMEX un programa para mejorar la calidad del servicio y el (planeado); rendimiento en los niveles internacionales; · Publicar acuerdo de la SENER Fortalecer los marcos de políticas públicas y regulatorio. con elementos regulatorios contables (planeado). TIC y Ampliar la participación privada en la provisión de telecomunicaciones infraestructura de TIC; Crear un terreno parejo mediante cambios institucionales; Eliminar las barreras de entrada y fomentar la competencia; Promover la equidad e incrementar el acceso. Agricultura Actividades de promoción dirigidas a grupos-objetivo, para diversificar y expandir los mercados de exportación mexicanos; Mejorar el riego; Incrementar las inversiones públicas en infraestructura de transporte relacionada con el comercio; Incrementar las inversiones públicas en investigación y extensión agrícola; Ampliación del sistema de inteligencia de mercado; Mejorar el funcionamiento del mercado de tierras; Hacer la SENASICA más eficiente y eficaz. AVANZAR HACIA LA ETAPA DE DESARROLLO IMPULSADA EN LA INNOVACIÓN Innovación Lanzar y operar el programa Fortalecer las instituciones; AVANCE para promover la Incrementar el financiamiento en una manera bien fundada innovación tecnológica (hecho); de impulso a los incentivos; Crear un Sistema Nacional de Implementar programas de monitoreo y evaluación; Incubación de Empresas (SNIE) y Facilitar interacciones entre instituciones de I&D y la un Programa de Aceleración industria; (hecho); Reforzar los subsistemas de innovación de nivel estatal; Iniciar programas para mejorar los vínculos entre la comunidad Respaldar las políticas públicas de internacionalización. científica y las empresas (planeado); Diseñar un programa de redes de tecnología y consorcios (asociaciones públicas-privadas) (planeado). XXVIII ACCIONES ANTERIORES Y FUTURAS RESPALDADAS POR EL PPD DE OBJETIVOS PARA AVANZAR COMPETITIVIDAD Calidad Desarrollar aún más los servicios de metrología y calibración; Solucionar problemas relacionados con el marco institucional de normas; Reducir los costos del sistema de acreditación, posiblemente mediante un incremento de la competencia. Educación y Encargar un estudio para Garantizar que la calidad de la educación esté en el primer capacitación evaluar el impacto del programa de lugar de la agenda de educación; capacitación PAC (hecho) e Promover la autonomía, la rendición de cuentas y las implementar las recomendaciones evaluaciones en las escuelas; que surjan de él (planeado); Alentar el financiamiento privado para superar la brecha en Emitir 200,000 certificados de la educación terciaria; educación secundaria durante 2005 Incrementar los recursos necesarios para continuar entre la población que no asiste a la ampliando la educación para adultos; escuela (hecho). Implementar evaluaciones de impacto de los programas de capacitación SME. Subnacional Véase más arriba las secciones Continuar la tarea de actualización comparada en el nivel Competencia y Regulación: subnacional para identificar limitaciones específicas de cada Establecer acuerdos de región; cooperación en 15 estados y con las Concentrarse en la eliminación de tales limitaciones, que entidades COFEMER, CRE y podrían corresponder a las áreas temáticas mencionadas o a otras. PROFECO (hecho); Implementar el SARE (Sistema de Apertura Rápida de Empresas) en 85 municipalidades (hecho), y llevarlo a 15 más (planeado). XXIX I. HACER DE LA COMPETITIVIDAD UNA PRIORIDAD; SEGUIR HACIENDO LAS COSAS SIN REFORMAS IMPORTANTES NO SERVIRÁ 1. ¿Puede competir México? Esta pregunta asedió a México en los últimos años en razón de los moderados índices de productividad y crecimiento, la caída de su participación en el mercado de importación estadounidense y la creciente competencia de las economías de bajos salarios, como China. El objetivo de este informe es poner al tanto a quienes llevan adelante la gestión de gobierno, al sector privado y al público en general, de las prioridades y puntos débiles de México en términos de competitividad, y dar pautas para mejorarla. El informe pone de relieve las limitaciones que afectan la competitividad e identifica intervenciones de alto impacto determinantes para maximizar el potencial de México en relación con la eficiencia, la generación de empleos y llevar el país a un nivel de desarrollo donde la innovación tenga un papel preponderante. Se base en una serie de análisis que se hicieron para las fases 1 y 2 de las Actividades Analíticas y de Asesoramiento Programáticas (AAA), así como en la extensa evidencia y pericia del Banco Mundial en temas de competitividad en México y otros sitios.33 El informe también reconoce que la administración Fox ha tomado importantes medidas que suponen una sólida base para emprender tareas futuras. Además, mejorar la competitividad es un desafío de largo plazo que la próxima administración enfrentará en los años por venir. 2. Los mensajes de políticas públicas clave que surgen de este trabajo son los siguientes: I.Para garantizar una creación de empleos y una reducción de la pobreza significativa, es prioritario incrementar la competitividad, y seguir haciendo las cosas como hasta ahora no servirá. Las mejoras de competitividad podrían permitir que México duplicara su PIB per cápita en 10 años, como diversos países lo han hecho recientemente. II. Para maximizar su potencial de eficiencia México necesita: a) alentar la competencia entre empresas; b) facilitar el comercio y reducir los costos de logística; c) mejorar la regulación de los negocios y el clima de inversión; d) fortalecer el sector energético, y e) mejorar el sector de tecnología de información y comunicaciones (TIC) y telecomunicaciones. Se necesita en especial mejorar y transformar el sector agrícola. III.Para llegar a la etapa de desarrollo en que la innovación tiene un papel impulsor, México necesita fomentar la innovación y fortalecer la calidad, la educación y la capacitación (Recuadro 12). IV. Las prioridades de competitividad difieren en el nivel subnacional, donde es necesaria una reforma activa. Recuadro 12. Etapas de desarrollo: impulso en factores, eficiencia e innovación Los conceptos de impulso en la innovación y la eficiencia provienen del Foro Económico Mundial (2005a), donde se clasifica a México como país que está en una etapa donde el desarrollo se impulsa en la eficiencia, lo mismo que Argentina, Brasil y Chile, por ejemplo. En la etapa en que el impulso proviene de la eficiencia, las empresas aumentan su productividad mediante la adopción de prácticas de producción eficientes. Entre los países que están en la primera etapa --la etapa de desarrollo "impulsado por factores"--, en la cual las empresas compiten con los precios aprovechando las ventajas del bajo costo de factores como capital, trabajo y energía, están China, India y Bolivia. En la etapa en que el desarrollo se impulsa en la innovación, las empresas necesitan producir nuevos productos con métodos de producción complejos; Finlandia, Alemania y Japón son ejemplos. 33 El Anexo 1, el Anexo 2 y los estudios de apoyo incluyen descripciones del programa del Banco Mundial para incrementar la competitividad de México. 1 GESTIÓN MACROECONÓMICA FUERTE, PERO BAJO CRECIMIENTO RELATIVO 3. El crecimiento y la productividad de México fueron opacos en los últimos años. Durante la última década, México se benefició de una economía relativamente estable y evitó el patrón de las crisis financieras que azotaron muchos de sus ciclos políticos en el pasado, gracias en gran medida a políticas fiscales y monetarias prudentes. A pesar de esta estabilidad, las limitaciones económicas estructurales restringieron el crecimiento y con él la reducción de la pobreza. Las tasas de crecimiento fueron particularmente bajas durante la última década, si se las compara con las de países de similar ingreso en Asia del Este. Mientras el PIB real per cápita en México sólo creció a una tasa anual de 1.2% entre 1994 y 2004, en China lo hizo a 7.7%, y el promedio en la región de Asia del Este y el Pacífico fue de 5.9%. Las tasas de crecimiento en la productividad también fueron poco adecuados. El crecimiento anual de la productividad del trabajo fue negativo en México entre 1990 y 2004 (Figura 7), en claro contraste con las fuertes tasas de crecimiento positivas de Chile y Argentina. La participación del crecimiento atribuible a la productividad total de los factores (PTF) también resultó negativa en promedio entre 1980 y 2003, aunque desde 1996 se verificó un ligero incremento (Figura 8). Figura 7. Crecimiento anual de la productividad del Figura 8. Evolución del crecimiento en México, 1960- trabajo; principios de la década de 1990 a principios 2003 (Contribuciones al crecimiento del PIB en de la década de 2000 porcentaje) 0.06 7 0.05 6 GDP Capital Labor TFP 0.04 5 4 0.03 3 0.02 2 0.01 1 0 0 -0.01 -1 -0.02 1965-1979 1980-2003 1996-2003 Colombia Mexico Brazil Chile Argentina Nota: Los números se refieren al crecimiento real del Nota: Argentina: 1991-2001; Brasil: 1990-2002; Chile: PIB (no al PIB per cápita). 1990-2003; Colombia: 1996-2000; México: 1990-2004. Fuente: Faal (2005). Fuente: Múltiple, compilación a cargo del Banco Mundial (2005c). 4. Dados los números de productividad, no es sorprendente que las mediciones de competitividad general señalen que México es débil --que se "subdesempeña"-- en relación con el ingreso per cápita, y que no muestre signos de mejorar.34 El Global Competitiveness Report 2005-2006 del Foro Económico Mundial coloca a México en el lugar 55 de 117 países, en comparación con el 48 que ocupaba en 2004.35 En contraste, en términos de Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita, a México le corresponde dentro del mismo grupo de países el lugar 39. Si bien esta brecha entre ingreso y competitividad no es atípica en América Latina, indica que México está muy por debajo de su potencial. En comparación, Chile, India, China y otras economías de Asia del Este se ubican en rangos de competitividad superiores a su ubicación en términos de ingreso (Figura 9). El informe Doing Business in 2006 del Banco Mundial presenta resultados parecidos. México se ubicó 73 (entre 155 países) en la escala de la publicación Facilidad para hacer negocios [Ease of Doing Business], lo que contrasta con su ubicación 38 en ingreso per cápita. 34 La competitividad se define de manera amplia como el "conjunto de factores, políticas e instituciones que determinan el nivel de productividad de un país y que por lo tanto determinan el nivel de prosperidad que una economía puede alcanzar". (Foro Económico Mundial (2005), p. xiii. 35 Esta tabla de posiciones es para el Growth Competitiveness Index. Dos países (Qatar y Kuwait) que en 2004 no se incluyeron se ubicaron encima de México en 2005, y a su inclusión se debe una parte menor del retroceso de México en la tabla. 2 Figura 9. Competitividad vs. Niveles Figura 10. Participación en las importaciones de de INB per cápita Estados Unidos, México vs. China 120 16% 100 India 14% EEUU Mexico China China Paraguay de 2004 80 Colombia 12% Ecuador rank, Thailand 60 Brazil capita Argentina Venezuela 10% Chile per 40 Mexico Importaciones GNI Korea, Rep. de 8% Singapore 20 6% UnitedStates 0 Porcentaje 0 20 40 60 80 100 120 4% GrowthCompetitiveness Index Rank, 2005-2006 Nota: Las cifras más bajas son preferibles. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Foro Económico Mundial (2005a) y Banco Fuente: Oficina de Censos de Estados Unidos, Mundial, Indicadores del desarrollo mundial. Estadísticas de Comercio Exterior. 5. Un indicador usado con frecuencia (si bien imperfecto) de la competitividad es el desempeño exportador. En consecuencia, la débil competitividad de la economía mexicana debe reflejarse en la reducción de su participación en las exportaciones a Estados Unidos. México depende fuertemente de la economía estadounidense, que absorbe 88% de sus exportaciones totales. Luego de vivir un auge exportador en los años noventa gracias al TLCAN, México ha venido perdiendo participación en el mercado estadounidense, particularmente en beneficio de China. (Figura 10). La participación de México en las importaciones de Estados Unidos cayó de una cima de 11.6% en 2002 a 10.2% en 2005. Durante el mismo periodo, la participación de China pasó de 10.8 a 14.6%. De acuerdo con el gobernador del Banco de México, la competitividad perdida provocó que la economía perdiera 30,000 millones de dólares adicionales en exportaciones a Estados Unidos y restringió el crecimiento económico. Particularmente preocupante resulta que México esté perdiendo participación en el mercado en bienes pesados como muebles y aparatos electrodomésticos, en los que debe tener una ventaja por costo de transporte debido a su proximidad con los mercados estadounidenses. Si bien una de las preocupaciones es que México padece altos costos laborales, la historia no se agota en esto. Un análisis reciente del Banco Mundial del mercado de computadoras y accesorios determinó que mientras el trabajo representaba 4% de los costos en China, sólo representaba 3% de los costos en México. En indumentaria no de cuero, el trabajo representaba 15% de los costos en China y 20% en México. Resulta claro que hay otros factores que frenan la competitividad de México. 6. El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) también ha puesto de manifiesto que el país está retrasado. De las 45 economías que el IMCO define como competidoras de México, el país se ubica al final del tercio inferior, en el puesto 31, detrás de Brasil y Tailandia, entre otros. El IMCO considera 10 rasgos independientes que resultan determinantes para la competitividad de un país, medida como capacidad de un país de atraer y retener inversiones, tanto locales como extrajeras. En relación con ellos, México tiene particularmente carencias en los indicadores del sistema legal y de gobierno, sectores fundacionales o "precursores" (transporte, telecomunicaciones y servicios financieros), mercados eficientes de factores (capital, trabajo y energía), capital humano (educación, conocimiento e innovación) y sostenibilidad ambiental. Simulaciones hechas por el IMCO muestran que si México mejorara 10% en cada uno de estos 10 rasgos claves para la competitividad, el nivel de inversión podría incrementarse hasta en 60%. A cinco de los 10 rubros (gobierno eficiente, comercio y relaciones internacionales, capital humano, infraestructura y buen gobierno, e indicadores del sistema legal) corresponde 70% de este incremento.36 36 IMCO (2005b). 3 7. Se necesitan reformas para alentar la inversión. La tasa de ahorro de México, de cerca de 19% del PIB, está a la par del resto de América Latina, pero es insuficiente para brindar los niveles de inversión necesarios para impulsar el crecimiento de largo plazo (Cuadro 5). Los países que han sido capaces de romper patrones de bajo crecimiento en las etapas iniciales del desarrollo, como Asia del Este y Chile, lo han hecho normalmente con tasas más altas de inversión en formación de capital fijo. Cuadro 5. Ahorro, inversión, y cuenta corriente (como porcentaje del PIB, promedio 2000-2004) Formación de Balance de Ahorro capital fijo cuenta nacional bruto bruto corriente Argentina 19.2 15.0 2.4 Chile 21.4 21.6 ­0.8 México 19.4 19.9 ­2.0 China 42.2 40.7 2.4 Corea 31.7 29.8 2.2 Tailandia 30.3 23.5 5.7 Estados Unidos 16.1 19.0 ­4.6 ALC 19.3 18.7 Nota: Faltan los datos de algunos países, correspondientes a 2004. Fuente: Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial. 8. Consciente de este dilema, el gobierno de México (GdM) declaró en 2003 que el incremento de la competitividad del país era una prioridad clave para la administración Fox. Fue una respuesta a los moderados índices de crecimiento, generación de empleo, exportaciones y competitividad; también fue una respuesta a las preocupaciones sobre la capacidad del país de responder a las presiones impuestas por la creciente globalización, como la competencia por parte de China y la finalización en 2005 del sistema de cuotas textiles. El GdM hizo avances en algunos frentes, pero se necesita mucho más para que México vaya más allá de una gestión macroeconómica sólida y la estabilidad, y alcanzar mayores niveles de crecimiento y productividad. AVANCES EN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD, PERO INSUFICIENTES 9. La competitividad es importante para el crecimiento, y por lo tanto para la reducción de la pobreza. Casi todos los países que han tenido éxito de largo plazo en la reducción de la pobreza lo han conseguido con altas tasas de crecimiento económico (panel izquierdo de la Figura 11).37 Esta asociación vale también para México, donde durante la última década la reducción de la pobreza siguió el curso del crecimiento del PIB per cápita (panel derecho de la Figura 11). Sin embargo, después de experimentar un robusto crecimiento del PIB per cápita luego de la Crisis del Tequila de 1994, los niveles de ingreso se han quedado rezagados desde 2000. La reciente desaceleración de crecimiento representó una pérdida significativa de oportunidades para reducir la pobreza, aunque programas como Oportunidades ayudaron a atenuar esta tendencia.38 Para que México rompa esta trayectoria de bajo crecimiento y pueda reducir la pobreza, tendrá que dar gran impulso al crecimiento y mejorar su productividad y competitividad. 37 Banco Mundial (2004a). 38 Para un análisis completo de la reducción de la pobreza en México, véase Banco Mundial (2004bc). 4 Figura 11. La reducción de la pobreza está estrechamente relacionada con el crecimiento Mundo México 17,000 0% 10% 16,000 20% pesos) scale) 15,000 30% (constant 40% (inverted 14,000 50% capita Rates per 60% 13,000 GDP Poverty 70% 12,000 80% 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 GDP per capita Extreme Poverty Moderate Poverty Fuente: Banco Mundial (2004a). Fuente: México ENIGH y Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial; cálculos del Banco Mundial 10. México ha hecho avances en numerosos indicadores de desarrollo humano y en reducción de la extrema pobreza, pero la pobreza y la desigualdad siguen siendo problemas serios. El ingreso per cápita (INB per cápita) es de 6,790 dólares estadounidenses, entre los más altos de América Latina; la expectativa de vida al nacer se elevó a 74 años; la tasa de mortalidad de menores de cinco años cayó de 44.2 a 25 por mil entre 1990 y 2003; cerca de 89% de la población tiene acceso a agua limpia, y el índice de alfabetización supera 97%. Sin embargo, a pesar de los importantes logros en salud y educación y de algunos progresos en la reducción de la extrema pobreza durante los últimos cinco años, el crecimiento bajo y desigual ha mantenido elevadas las tasas de pobreza. El porcentaje de personas que viven en extrema pobreza se redujo de 24.2% en 2000 a 17.3% en 2005. Pero aun así, el coeficiente de Gini ha oscilado entre 50 y 55, a la par de los promedios de América Latina (Figura 12). De acuerdo con datos de 2004, 47.7% de la población del país es pobre. El 10% más rico de la población gana más de 40% del ingreso total, mientras el 10% más pobre sólo gana 1.1 por ciento. Figura 12. Tendencias en desigualdad (Coeficiente de Gini basado en el ingreso) Nota: Los promedios latinoamericanos son no ponderados, hay una ligera diferencia si se usan promedios ponderados. Fuente: Banco Mundial (2004c). FUNDAMENTOS ANALÍTICOS DE LA IDENTIFICACIÓN DE PRIORIDADES 11. Un estudio de impacto a cargo del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) identificó áreas competitivas de prioridad. El estudio del IMCO (2005), parte de la fase 1 de estas 5 AAA, desarrolla un modelo para evaluar la competitividad de México, y de entre un conjunto de temas establece prioridades en términos de efecto en la inversión (formación de capital bruto) por trabajador. De acuerdo con ese modelo, se estiman elasticidades puntuales, lo que da como resultado el impacto que tiene en la inversión por trabajador una mejora de 10% en las variables independientes respectivas (Cuadro 6). Como puede verse en el cuadro, los temas de alto impacto son el ambiente de competencia, impuestos y regulación impositiva, el clima regulatorio y de inversión, la educación e innovación, la facilitación del comercio, el transporte y logística, la corrupción, las finanzas y la energía. Estas estimaciones de impacto ofrecen lineamientos sobre qué áreas deben priorizarse para mejorar la competitividad de México. En consecuencia, estas AAA (y la Agenda de Competitividad de México) analizan aspectos referidos a la mayoría de estos problemas y proporcionan recomendaciones para superarlos. Cuadro 6. Limitaciones para la competitividad Impacto en la inversión por Áreas temáticas trabajador de una mejora de 10% en las variables que corresponden a cada área temática 12) Ambiente de competencia 7.5 % 13) Impuestos y regulación impositiva 7.1 % 14) Clima regulatorio y de inversión 6.8 % 15) Educación 6.0 % 16) Facilitación del comercio y transporte / logística 5.8 % 17) Corrupción 4.7 % 18) Innovación 3.8 % 19) Finanzas 3.6 % 20) Energía 2.7 % 21) Mercado de trabajo 1.9 % 22) Ambiente macroeconómico 1.0 % Nota: Los porcentajes son elasticidades puntuales que reflejan el impacto en la inversión por trabajador de una mejora de 10% en las variables correspondientes a cada área temática. Fuente: Extrapolación del Banco Mundial de las elasticidades subcomponentes del IMCO. 12. Nótese que los números de impacto en el Cuadro 6 corresponden a efectos singulares o a mejoras aisladas en cada categoría. Un paquete de reformas más amplio que afecte a la mayoría de las categorías de alto impacto podría tener un efecto de conjunto positivo. En otras palabras, la interacción entre las variables individuales debe crear un efecto general que sea sustancialmente mayor que la suma de las mejoras individuales (efectos superaditivos). 13. Las conclusiones de los cálculos de elasticidad de impacto se apoyan en otros dos informes relativamente abarcadores (aunque "más blandos"): un informe de grupos de enfoque sobre competitividad y el Global Competitiveness Report 2005-2006 del Foro Económico Mundial (WEF). El informe del Focus Groups es un informe del Banco Mundial basado en las respuestas orales y escritas que dieron en 2003 más de 90 empresarios de México pertenecientes a diversos sectores económicos. El informe del WEF contiene información sobre los factores más problemáticos para hacer negocios en México. Estas fuentes son "blandas" en el sentido de que se basan mayormente en evaluaciones subjetivas de empresarios, mientras que el análisis del IMCO es "duro" en el sentido de que, en general, recurre a datos reales duros y proporciona estimaciones cuantitativas de impacto. Resulta un reaseguro que la correlación entre los estudios duro y blando sea muy alta (más de 80 por ciento). 14. Mediante un marco conceptual de "diagnóstico de crecimiento" se obtienen conclusiones similares referidas a los obstáculos para la competitividad en México. Este marco, desarrollado por Hausmann, Rodrik y Velasco (2004), apunta a identificar las limitaciones condicionantes para el crecimiento. Aunque el diagnóstico no se ha aplicado de manera amplia a México, ofrece lineamientos. El marco se basa en los elementos impulsores de la inversión y se sirve de un árbol de decisiones para tratar 6 primero la pregunta de si el crecimiento está limitado por los bajos rendimientos de la inversión, el alto costo del financiamiento (tanto local como internacional), o por ambos. El costo del financiamiento (que se refleja particularmente en el acceso muy limitado) es un tema clave en México, dado que la participación en el crédito del sector privado como porcentaje del PIB es de cerca de 17%, mientras en Chile llega a 63%, en Corea a 98% y supera el 100% en muchos países del Asia del Este. Este tema se trata separadamente mediante un informe independiente sobre el sector financiero. 15. En cuanto a los rendimientos del capital, un análisis del IMCO muestra que los bajos rendimientos constituyen buena parte del problema. Basándose en un análisis de las 33 empresas más grandes de la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), el IMCO determinó que, en promedio, los beneficios no cubren los costos del capital (Figura 13). Específicamente, sólo 6 de 14 sectores tuvieron rendimientos que excedieron su costo de capital. Más aún, incluso en términos absolutos los rendimientos sobre el capital resultan bajos. Están dentro del rango de 5-12%, que es similar al que rinden los bonos gubernamentales en México. El marco de diagnóstico de crecimiento proporciona una guía para abordar los complejos temas que mantienen los rendimientos tan bajos. Y estas AAA respaldan las medidas que deben mejorar los rendimientos de capital. Figura 13. Costo de capital y rendimientos del capital en México Nota: WACC significa costo de capital promedio ponderado (Weighted Average Cost of Capital). Promedio significa porcentaje. Los datos incluyen a las 33 empresas que integran el índice principal (IPC) de la Bolsa Mexicana de Valores. Fuente: IMCO (2005a). 16. El marco conceptual de diagnóstico de crecimiento continúa con la identificación de posibles vehículos que disminuyen los rendimientos privados de la inversión interna. Incluyen lo siguiente: a) elevados riesgos micro o macro; b) falta de innovación e I&D; c) grandes externalidades, derramas, o fallas de coordinación; d) elevadas tasas impositivas y/o estructura impositiva ineficiente, y e) infraestructura insuficiente, elevados costos de transporte, energía, telecomunicaciones o envío (véase el Anexo 4 para un diagrama del marco). El ambiente macro permaneció estable en México durante la última década, por lo que resulta poco probable que sea una limitación condicionante. Los riesgos micro tales como los provenientes de corrupción y delito pueden ser limitaciones condicionantes potenciales. De hecho, se los mencionó en consultas con grupos muestra que se hicieron en México y en la encuesta de opinión ejecutiva del Foro Económico Mundial. Sin embargo, las presentes AAA no se ocupan de ellos debido a que hay otro análisis realizado por el Banco al respecto.39 Otros riesgos micro, como los derechos de propiedad y la reforma jurídica (cumplimiento contractual) se tratan en otros dos instrumentos del Banco Mundial. La falta de I&D / innovación es ciertamente un problema en México y se abordan por estas AAA. Las tasas y las regulaciones impositivas se consideran una limitación de impacto significativo, 39El estudio: Mexico Institutional and Governance Review. 7 pero este tema también ha sido tratado en otro análisis del Banco al respecto.40 Las limitaciones asociadas con infraestructura y transporte y costos de envío se tratan en las secciones de estas AAA referidas a logística, facilitación del comercio y componentes de energía. 17. En consecuencia, México debe tomar medidas en varios frentes: innovación y desarrollo de tecnología, calidad, capacitación, clima de inversión, comercio y facilitación del comercio, logística, energía, TIC y telecomunicaciones y agricultura. Estas áreas temáticas, como se muestra, resultan tanto del trabajo analítico extensivo que el Banco Mundial ha hecho para México durante los últimos dos años como de otros estudios complementarios hechos fuera del Banco, además de los estudios ya mencionados. En el Cuadro 7 se presentan hallazgos seleccionados para cada una de las áreas de prioridad. Los distintos aspectos se discuten con mayor detalle en las descripciones de las áreas de política, en la Sección III. Estos datos complementan las elasticidades de impacto del IMCO presentadas en el Cuadro 6. En el Anexo 3 se ofrecen fundamentos analíticos detallados. Cuadro 7. Fundamentos analíticos: datos seleccionados Innovación y · Aproximadamente la mitad de las diferencias entre países en cuanto al ingreso per cápita y desarrollo de crecimiento responden a diferencias en la productividad total de los factores (PTF), en general tecnología atribuida al desarrollo tecnológico y a la capacidad de innovación (Hall y Jones, 1999; Dollar y Wolf, 1997). · Los cálculos indican un rendimiento social sobre I&D de 60% en México (Lederman y Maloney, 2003a). · Las empresas mexicanas invierten poco más de 0.1% del PIB en I&D, en comparación con el 1.5% de los países OCDE. Calidad · Un estudio sobre Alemania determinó que las normas contribuyeron con aproximadamente 0.9% de la tasa de crecimiento promedio general de 3.3% durante el periodo 1960-1990 (Jungmittag, Blind y Grupp, 1999). · La adopción de 100 normas británicas adicionales elevó la proporción de exportaciones respecto de importaciones del Reino Unido en cerca de 14% (Swann, 1996). Educación y · Menos de 1% de los estudiantes mexicanos califican en los niveles más altos de las capacitación evaluaciones de estudiantes internacionales (nivel 5 del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes [PISA]) tanto en lectura como en matemáticas, mientras más de la mitad califica en el nivel 1 o menos, o en ambos (OCDE, 2003a). Estos números son muy bajos dados los niveles de ingreso de México. · En 2000, 24% de los adultos mexicanos carecía de educación secundaria, aun cuando habían completado la escolaridad primaria. · Obtener un certificado de educación secundaria lleva a niveles más altos de posibilidad de encontrar empleo y mejores remuneraciones (Banco Mundial, 2004e). · La falta de acceso a financiamiento y de capacitación son las principales debilidades de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) de México. Sólo 35% de las nuevas PYMES sobrevive más de dos años, y las empresas que desaparecen mencionan la falta de capacitación y pericia como razones determinantes de su fracaso (Secretaría de Economía - México, 2001). Clima de · Modernizar los marcos regulatorios podría incrementar la productividad hasta en 10 % en los inversión: sectores rezagados (Cotis, 2005). Regulación · Iniciar una empresa toma 58 días en México, en comparación con los cinco días que toma en Estados Unidos. Los trámites relacionados con las licencias toman 222 días a un costo de 159% del ingreso per cápita, mientras en Estados Unidos sólo toman 70 a un costo de 17% del ingreso per cápita (Banco Mundial, Banco de datos Doing Business). · El costo de la carga regulatoria en México es de 15% del PIB (IMCO, 2005a). Competencia · Un estudio del impacto de las reformas procompetitivas en diversas industrias de Estados Unidos mostró que los beneficios de bienestar anuales en los sectores afectados llegó a más de 7%, y que 90% de los beneficios recaía sobre los consumidores (OCDE). · El incremento de la presión competitiva puede aumentar la probabilidad de innovación empresarial en más de 50% (Banco Mundial, 2004a). · De acuerdo con una encuesta hecha entre empresas mexicanas, los dos mayores obstáculos para el desarrollo de negocios son los monopolios del gobierno y los monopolios privados (CEESP, 2005). 40El estudio: Mexico CEM: Challenges and Prospects for Tax Reform. 8 Comercio y · Las reformas de facilitación del comercio en México podrían incrementar las exportaciones en facilitación 29,300 millones de dólares, equivalentes a 21% del total de las exportaciones mexicanas del comercio manufacturadas (Soloaga, Wilson, y Mejía, 2006). · Las exportaciones globales de México habrían sido aproximadamente 25% más bajas sin el TLCAN, y la IED habría sido cerca de 40% menor. Además, el tiempo necesario para que los fabricantes mexicanos adopten las innovaciones tecnológicas estadounidenses se redujo a la mitad con el TLCAN (Lederman, Maloney y Servén, 2003). · A pesar de los logros, resultado del TLCAN, México ha venido perdiendo participación en el mercado de exportación estadounidense en los últimos años. De los 10 tipos principales de importaciones mexicanas a Estados Unidos, sólo dos --petróleo y productos agrícolas totales-- ampliaron su participación en el mercado entre 2001 y 2005 (Departamento de Comercio de Estados Unidos, véase Cuadro 33). · Las capacidades de abastecer la demanda de exportación en México fueron un factor de Logística limitación más importante para las exportaciones mexicanas que las condiciones de la demanda de importación en Estados Unidos (Hanson y Robertson, 2005). · Se calcula que los costos de logística en México llegan a 20%, mientras el promedio de la OCDE es 9%. Bajarlos a 12% en México tendría un impacto significativo en la actividad económica y la creación de empleos (Guasch, 2004; Guasch y Kogan, 2003). · México no está capitalizando la enorme ventaja competitiva de su proximidad con Estados Unidos porque los costos de logística son muy elevados: como ejemplo, México gasta casi el doble que Estados Unidos en transporte como porcentaje del PIB (IMCO, 2005a, basado en INEGI). Energía · Las inversiones inadecuadas en infraestructura de energía tuvieron un impacto significativo en el crecimiento de la PTF en las manufacturas mexicanas (Castañeda Sabido, 2003). · Los precios de los combustibles y la electricidad en México están entre los más altos del mundo. En contraste con otros países desarrollados y del área de la OCDE, los precios de la electricidad, el gas natural, el combustible fósil y otros combustibles se incrementaron durante la última década. (World Gas Intelligence, EIA, Edison Electric Institute, Eurelectric, entre otros). · Una parte muy significativa (64%) de los subsidios de electricidad se asigna a los no pobres de México (Banco Mundial, 2004f). · La calidad del servicio eléctrico es limitada comparada con la de otros países. Interrupciones de suministro y fluctuaciones de voltaje afectan los niveles de productividad general de las industrias e impiden la instalación de equipos electrónicos modernos (Banco Mundial, 2005d; IMCO, 2005a; y otros). TIC y · Los países con los niveles más altos de inversión en TIC experimentan mayor crecimiento telecomunica económico y desarrollo social (OCDE, 2004c). ciones · El nivel de gasto en TIC de México (3.1%) como participación en el PIB es substancialmente menor que el de países latinoamericanos como Chile (6.7%), Brasil (6.7%), Argentina (5.7%), y Perú (6.9%) (Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial, 2003). · Los cargos telefónicos (repartidos en cobro por instalación, renta mensual y costo por minuto) son en México 3 veces mayores que en Argentina y 4 veces mayores que en Brasil. Agricultura · El PIB agrícola creció sólo 1.3% entre 1984 y 2004, mientras el PIB total creció 3 por ciento. · La participación de la agricultura en la economía mexicana total se redujo de más de 8% en la época anterior al TLCAN a 5% en 2004. · El gasto público en agricultura disminuyó de 13.4% a 6.9% entre 1990 y 2003. · De las 24 exportaciones agrícolas principales de México a Estados Unidos, sólo 9 están ampliando su participación en el mercado. El resto pierde participación en el mercado en beneficio de sus competidores. · La balanza comercial neta negativa (exportaciones menos importaciones) para la agricultura se profundizó de 211 millones de dólares en 1991/93 a 1,300 millones en 2001/03. Subnacional · Aguascalientes ocupa el puesto 33 en todo el mundo en cuanto a costos para iniciar un negocio, mientras el Estado de México se ubica en el 127 (Banco Mundial, 2006b). · El impacto en la inversión por trabajador de una mejora de 10% en las variables de competitividad oscila de 841% a 12%, según el estado de México del que se trate (IMCO, 2006a). 9 II. MAXIMIZAR EL POTENCIAL DE EFICIENCIA DE MÉXICO 18. Para competir en lo que el Foro Económico Mundial (2005) llama la etapa de desarrollo "impulsada en la eficiencia", México debe desarrollar procesos de producción más eficientes y reducir costos en toda su economía. Para reducir costos y mejorar la productividad, México debe concentrarse en: a) alentar la competencia entre empresas; b) facilitar el comercio y reducir costos de logística; c) mejorar la regulación de los negocios y el clima de inversión; d) fortalecer el sector energético, y e) mejorar el sector TIC y telecomunicaciones.41 Todas éstas son áreas de alto impacto, como puede verse en el Cuadro 6. Las autoridades mexicanas están promoviendo mejoras en la mayoría de estas áreas,42 pero todavía hay mucho por hacer. También es importante hacer frente a las ineficiencias del sector agrícola (f). Cada una de estas áreas se discute en las siguientes subsecciones. SE NECESITAN MEJORAS EN LA POLÍTICA MEXICANA DE COMPETENCIA, EN PARTICULAR PARA FACILITAR LA APLICACIÓN Y DESALENTAR DE MANERA EFICAZ LAS PRÁCTICAS ANTICOMPETITIVAS Descripción y desafíos 19. La competencia y los beneficios que produce en términos de precios más bajos, mayor variedad de productos y el desarrollo de otros nuevos, se ha reconocido como determinante para el buen funcionamiento de los mercados y para incrementar el bienestar de una sociedad. Las medidas de política que mejoran la competencia no sólo deben producir mejoras estáticas de eficiencia, especialmente en disciplinar monopolios existentes, sino también mejoras dinámicas de eficiencia, mediante mejoras de productividad e innovación. Estudios empíricos recientes muestran que la regulación que reduce las barreras de entrada y los controles estatales incrementa la productividad y la innovación tecnológica, alienta la inversión empresarial y aumenta la tasa de empleo de largo plazo.43 Por lo tanto, las reformas para mejorar la competencia podrían tener efectos significativos en el crecimiento. Un estudio sobre los efectos de las reformas regulatorias procompetitivas en numerosas industrias de Estados Unidos determinó que los beneficios anuales en términos de bienestar en la parte de PIB afectado por las reformas superaba 7%, y que 90% de este beneficio recaía sobre los consumidores.44 Aumentar la presión competitiva puede incrementar la posibilidad de innovación empresarial en más de 50 por ciento.45 20. La sujeción a derecho en materia de competitividad es relativamente reciente en México. Aunque el Artículo 28 de la Constitución de México de 1917 prohíbe los monopolios y las prácticas monopólicas, las políticas de competencia y su implementación son relativamente recientes en México. Sólo en 1993, durante la importante ola de reformas que se hicieron a mediados de la década de los ochenta, que la Ley Federal de Competencia Económica entró en vigor y se creó la Comisión Federal de Competencia (CFC). Las regulaciones correspondientes a la Ley, en las que se definen los procedimientos puntuales que la CFC debe usar para implementar la ley, se publicaron más tarde, en 1998. 21. La Ley de Competencia determina las responsabilidades de la CFC. La Ley de Competencia prohíbe las prácticas monopólicas tanto absolutas (fijación de precios, restricciones de insumos y distribución, segmentación de mercado, y adjudicaciones concertadas en licitaciones públicas) como relativas, si es demostrable que limitan la competencia; entre las prácticas relativas se incluye la 41 El tópico de los impuestos no se analiza en este informe porque es el tema del Mexico CEM: Challenges and Prospects for Tax Reform. De modo similar, los tópicos educación, corrupción y finanzas se tratan en otro sitio mediante AAA paralelas sobre educación; una Revisión Institucional y de Gobierno, y AAA sobre finanzas que incluyen un PESF (Programa de Evaluación del Sector Financiero). 42 Algunas de estas mejoras están siendo apoyadas con operaciones del Banco como el PPD de Competitividad para México y la serie de PPD de Finanzas y Crecimiento. 43 Nicoletti y Scarpetta (2003 y 2004). 44 OCDE (2002). 45 Banco Mundial (2004a). 10 segmentación vertical de mercado, las restricciones para la reventa, las ventas vinculadas, los contratos de exclusividad, boicots, precios depredadores, descuentos, subsidios cruzados, imposición de diferentes precios o condiciones de venta de bienes o servicios. La Ley de Competencia prevé sanciones administrativas, entre ellas multas y órdenes de conducta correctiva para el caso de infracciones de práctica monopólica. La Ley de Competencia investiga las concentraciones como fusiones y adquisiciones en las que se combinan corporaciones, asociaciones, sociedades, acciones, intereses, activos y fideicomisos de empresas entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera agentes económicos. Sólo para las grandes concentraciones se requiere que los agentes económicos notifiquen a las autoridades antes de su constitución efectiva. La CFC determina la legalidad de las concentraciones y podría sancionarlas ordenando su supresión parcial o total y multas. La CFC también supervisa las regulaciones del Estado y las deja sin efecto si constituyen barreras para el comercio interestatal. 22. La CFC es un organismo independiente del Gobierno Federal con autonomía técnica y operativa, pero para propósitos presupuestarios está ligada a la Secretaría de Economía. La CFC no recauda las multas, sino que se remiten a un fondo general de hacienda. El presidente de México designa al presidente de la CFC y a cuatro comisionados por términos inmodificables de 10 años. Esto da independencia, ya que los comisionados están protegidos por la duración de sus cargos y permite evitar las habituales cesaciones características de los cambios de administración cada seis años. La CFC tiene un pleno, compuesto por cinco comisionados, de los cuales uno es el presidente. Las resoluciones del pleno se adoptan mediante voto de la mayoría de los comisionados, teniendo el presidente el voto de desempate. 23. Hay otros organismos diversos que también participan en la tarea de garantizar la competencia. Además de la CFC, la competencia y la protección al consumidor se hacen cumplir también mediante la Ley de Protección al Consumidor, tarea a cargo de la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO). El objetivo de la Ley de Protección al Consumidor es promover y proteger los derechos de los consumidores y procurar la igualdad y la seguridad legal en las relaciones entre proveedores y consumidores. Además, existen comisiones de regulación para sectores económicos específicos: la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) órgano deconcentrado (OD) de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para regular las telecomunicaciones; la Comisión Reguladora de Energía (CRE), OD de la Secretaría de Energía para regular la electricidad y el gas; la Comisión Nacional del Agua (CNA), OD de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, para administrar y preservar las aguas nacionales; la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para regular el aseguramiento y las garantías; la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro que regula los fondos de pensión; y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), OD de la Secretaría de Economía para garantizar la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones, y que éstas logren beneficios mayores a sus costos para la sociedad. El sector transporte se regula directamente mediante la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La Secretaría de Finanzas y Crédito Público, la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros y el Banco Central de México regulan el sector bancario y financiero. Aunque estas instituciones pueden imponer controles de precios para limitar el poder monopólico, la CFC debe determinar primero si hay o no condiciones de competencia eficaz en el mercado. Además, aunque estos otros "reguladores" pueden otorgar concesiones, licencias o permisos en los sectores que regulan, sólo pueden hacerlo después de que la CFC se haya manifestado favorablemente al respecto. 24. Las evaluaciones de la OCDE muestran deficiencias de competencia de México. Una evaluación de la OCDE de la Ley de Competencia y las políticas de competencia de México del año 199846 determinó que la ley estaba bien concebida y que la CFC tenía poderes adecuados para hacerla cumplir y autoridad suficiente como para incidir en la regulación directa del mercado a cargo de otros organismos. Sin embargo, no había una base clara de respaldo a la política de competencia, y podía cuestionarse el historial de intervenciones para hacer cumplir la Ley de la CFC. Desde entonces, una nueva revisión por parte de la OCDE47 confirmó que perduran las fortalezas identificadas en el primer estudio, pero ahora no hubo dudas de la disposición de la CFC a comprometer intereses económicos 46 OCDE (1999), Informe de Antecedentes sobre el papel de la política de competencia en la reforma regulatoria, en OCDE, Regulatory Reform in México. 47 OCDE (2004b), "Competition Law and Policy in México: An OECD Peer Review". 11 poderosos. También determinó que la CFC había madurado, volviéndose un organismo creíble y que gozaba de credibilidad pública, además de que el historial de sus logros era notable dadas las dificultades del ambiente en que operaba. La revisión destacaba, no obstante, los siguientes desafíos y oportunidades para ulteriores mejoras: (i) el carácter limitado del apoyo general a la política de competencia; (ii) algunas deficiencias en la autoridad legal y los procesos de revisión jurídica que limitan la capacidad de la CFC para hacer frente a las condiciones anticompetitivas de manera efectiva y eficiente; (iii) una merma de los recursos a pesar del aumento del volumen de trabajo, y (iv) algunos de los procedimientos y métodos de la CFC de interfase con otras entidades de gobierno que reducen su eficacia como organismo encargado de hacer cumplir la ley y promotor de la competencia. Como surge de ambas evaluaciones de la OCDE discutidas más arriba, y a pesar de los progresos que hizo México en términos de leyes y políticas de competencia, hay aún numerosas limitaciones que obstaculizan la competencia. El indicador de la OCDE de barreras a la competencia --una medida de las barreras legales a la competencia y exenciones antifideicomiso para empresas públicas-- muestra que este índice se ha deteriorado en México y que sus barreras a la competencia son las más elevadas entre los países de la OCDE (Figura 14).48 Figura 14. Barreras a la competencia Figura 15. Obstáculos de mercado al desarrollo de negocios 3.5 3 Public monopolies 4.7 2.5 Private monopolies 4.2 2 Access tofinance 4.1 1998 1.5 2003 Illegal transactions betweencompanies 4.0 1 0.5 Availabilityof skilledlabor 3.9 0 Level of technological development 3.8 UK Italy US IrelandPolandFinlandSpainGermany Turkey Rotationof personnel 3.7 RepublicZealand RepublicGreece Portugal BelgiumJapanNorwayCanada SwedenIcelandAustria KoreaFrance Denmark Hungary AustraliaMEXICO Luxembourg New Netherlands Switzerland Labor costs 3.6 Slovak Czech Availabilityof raw materials, inputs and 3.5 Nota: Los números de menor rango son preferibles. equipment Fuente: OCDE (2005c) Reliabilityof suppliers 3.4 Fuente: CEESP (2005). 25. Los desafíos a la competencia eficaz en México se reflejan tanto en el efecto que tienen en la inversión como en las percepciones de los empresarios. De acuerdo con la investigación del IMCO referida al efecto en 45 economías de 10 dimensiones de competitividad en la inversión, México se ubica 33 en términos de nivel de competencia y formalidad de los mercados.49 Además, de acuerdo con una encuesta reciente sobre gobernabilidad, los dos mayores obstáculos del mercado para el desarrollo de negocios identificados por las empresas en México son los monopolios, tanto estatales como privados.50 El ranking de regímenes de competencia entre 25 países del año 2003 de The Global Competition Review coloca a México casi en la base, asignándole una puntuación de 2.25 en una escala que va de 0 a 5, sólo por encima de Grecia (2.0) y Argentina (1.5), dado que el régimen de competencia de México se considera seriamente afectado por procedimientos judiciales.51 26. Las limitaciones a las acciones de la CFC provienen de dos tipos de procedimientos de la Justicia Federal, que promueven partes insatisfechas en busca de resarcimiento jurídico. Estos dos tipos de procedimiento, los recursos de amparo en contra de procesos o resoluciones de la CFC y las 48 En OCDE (2005c), las barreras legales para la competencia miden las limitaciones legales explícitas para el número de competidores permitidos en un amplio rango de sectores de negocios, y las exenciones antifideicomisos miden las exenciones de la Ley de Competencia para las empresas públicas. El índice va de 0 a 6, siendo 0 la ausencia de limitaciones y 6 la mayor limitación. 49 IMCO (2005a), Hacia un pacto de competitividad ­ Situación de la competitividad de México 2004. 50 CEESP (2005). 51 Global Competition Review, vol. 6, núm. 6, junio de 2003. 12 acciones de nulidad fiscal ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,52 pueden ser de larga resolución y han proliferado con los años. En promedio la resolución de estos casos toma 401 días, y entre 1994 y 2004 el número de causas (amparos y nulidad fiscal) se incrementó de 41 a 170. (véase Recuadro 13 para una descripción de cómo los amparos impidieron la aplicación de las disposiciones judiciales contra TELMEX). Aun si las disposiciones de la CFC sobreviven a las acciones de amparo y nulidad fiscal, no es la CFC el organismo que recauda las multas impuestas sino el departamento fiscal del municipio donde tiene su sede la parte sancionada. Desde 1993 a septiembre de 2005, sólo se recaudó 3.3% del monto total de las multas ordenadas por la CFC, mientras 72% está bajo reconsideración y 20% bajo amparo o acción de nulidad fiscal. Recuadro 13. Falencias en la aplicación de la Ley de Competencia: el caso de TELMEX La Ley Federal de Telecomunicaciones confiere a la COFETEL (el ente regulador de las telecomunicaciones) poderes para imponer obligaciones específicas a una empresa que según la CFC tenga poder de mercado en un mercado significativo en términos de la Ley Federal de Competencia Económica. Estas obligaciones pueden incluir la estipulación de tasas (como controles de precio), calidad del servicio y publicación de información reservada. Sin embargo, el problema práctico es que la CFC no interviene en el diseño o el contenido de las regulaciones subsecuentes. Estas regulaciones son exclusiva responsabilidad de la COFETEL. Estos problemas se agravan por el abuso del sistema de amparos. En diciembre de 1997, la CFC identificó cinco mercados significativos dominados por TELMEX: telefonía local, acceso local (interconexión), larga distancia nacional, larga distancia internacional y transporte interurbano (reventa de larga distancia). A pesar de este dictamen, que en teoría daría al ente regulador poderes para iniciar acciones contra TELMEX, la COFETEL no impuso las sanciones que habían sido dictaminadas por la administración previa. TELMEX ha evitado todas las sanciones mediante repetidas apelaciones a la decisión. Inicialmente, TELMEX apeló el dictamen ante la CFC mediante el procedimiento de reconsideración, pero la CFC confirmó su resolución en 1998. Sin embargo TELMEX presentó diversos amparos para retrasar su entrada en vigor. La COFETEL finalmente emitió una resolución que establecía ciertas obligaciones para TELMEX en 2000, pero la empresa apeló también esta resolución mediante un nuevo recurso de amparo, que retrasó el cumplimiento de estas obligaciones. En 2001, un tribunal judicial anuló la resolución original de la CFC. En 2002, como consecuencia de este veredicto, TELMEX consiguió la anulación de todas las disposiciones y resoluciones derivadas de la resolución original. Por este motivo, la CFC tuvo que reiniciar y rehacer los procedimientos originales con la finalidad de corregir las deficiencias que el tribunal judicial había encontrado. Cuando la CFC finalmente emitió una nueva resolución en la que dictaminaba que el carácter dominante de la empresa, TELMEX desafió una vez más esta resolución y acabó por ganar el amparo en mayo de 2004. En agosto de 2004, la CFC emitió una nueva resolución, que TELMEX volvió a apelar de la misma manera. Fuente: Solano, Del Villar y García-Verdú (2006). 27. Otra limitación importante de la CFC es que carece de muchos poderes habituales entre las comisiones de competencia en otros países (Figura 16). Entre éstas se cuentan la capacidad de ordenar la desincorporación de activos, realizar visitas de verificación, implementar programas de inmunidad y ordenar medidas preventivas. Debido a las limitaciones de la Ley de Competencia la CFC no está capacitada para procesar y ordenar la desincorporación de activos, o imponer controles de precios a una empresa dominante que restrinja el abastecimiento y eleve los precios. Además, sin la autoridad de ordenar investigaciones y allanamientos, a la CFC le resulta difícil detectar la connivencia subrepticia. La falta de un programa de inmunidad restringe la capacidad de la CFC de brindar reducciones de penalidad monetaria a conspiradores que voluntariamente revelen acuerdos de connivencia. 52 Un amparo es una defensa contra actos de cualquier autoridad que viole cualquiera de las garantías individuales reconocidas en la Constitución Mexicana. Es posible en todos los órdenes legales y puede invocarse ante la justicia criminal, civil o administrativa. Si una resolución de la CFC impone una multa, entonces la parte privada afectada puede solicitar una revisión ante la Corte Administrativa Federal y de Justicia Fiscal, que mayormente considera causas impositivas, pero también tiene potestad para inspeccionar cualquier organismo. 13 Figura 16. Facultades de Comisiones de Competencia 28. La limitada coordinación en el pasado de la CFC con otros entes reguladores en los niveles federal, estatal y municipal. Dados los poderes de los numerosos reguladores sectoriales tanto de otros organismos como de la COFEMER y la PROFECO, o de entidades estatales y municipales, la CFC podría mejorar su eficacia trabajando más estrechamente con ellos. La CFC podría beneficiarse de monitorear las resoluciones regulatorios de los reguladores sectoriales y opinar sobre ellos. De modo similar, la CFC no está aprovechando los datos que ponen a disposición otros reguladores como la PROFECO, que podrían ser útiles para detectar conductas de connivencia. Esta colaboración y el aprovechamiento de la posibilidad de explotar las sinergias que se presentaran podría también resultar útil si se considera el decreciente presupuesto de la CFC. Aunque el número de casos se ha incrementado, el presupuesto de la CFC cayó 9% en términos reales entre 2000 y 2004. 29. La política de competencia y el papel de la CFC se están fortaleciendo. Las enmiendas, que reforman 25 artículos, derogan uno y adicionan 11 más, aprobadas en abril del presente y que entraron en vigor el 29 de junio están orientadas a aumentar la eficacia en la detección y sanción de las prácticas monopólicas. Tipifican nuevas acciones anticompetitivas, incrementan el monto de las multas y expanden la capacidad de la CFC para desincorporar o enajenar activos de una empresa que incurra en prácticas anticompetitivas, en caso de que no acate ordenamientos previos; realizar visitas de verificación; implementar programas de inmunidad y ordenar medidas preventivas. 30. Otras acciones para la CFC incluyen el fortalecimiento de los procedimientos internos, los acuerdos de cooperación con otras instituciones y acciones para construir un respaldo general para la política de competencia. Véase Préstamo Programático de Políticas de Desarrollo de la Competitividad, México (Mexico Competitiveness Development Policy Loan), informe N° 34570-MX, para una descripción completa de estas actividades. Para avanzar 31. México debe mejorar su política de competencia mediante diversas acciones. Para mejorar la capacidad de la CFC de afrontar las condiciones anticompetitivas y mejorar la eficacia de la política de 14 competencia, se necesitan acciones que promuevan lo siguiente: incrementar el apoyo general para la política de competencia; eliminar las limitaciones para la autoridad legal y los procesos de revisión jurídica; hacer un uso más eficiente de los recursos cada vez menores de la CFC, y ampliar la colaboración de la CFC con otras entidades de gobierno. Estas áreas se basan en las diversas revisiones de la ley y la política de competencia en México, en datos empíricos y en evaluaciones del Banco Mundial. Si se toman las medidas apropiadas, se podrá contar con sustanciales beneficios: de acuerdo con la investigación del IMCO, 10% de mejora en las variables que componen la dimensión de competencia podrían redundar en un incremento de la inversión por trabajador de 7.5 por ciento (Cuadro 6). 32. Las enmiendas a la Ley Federal de Competencia Económica han sido un gran avance, pero también es importante su reglamentación y aplicación. Para concretar totalmente las enmiendas aprobadas en abril del presente hace falta elaborar el reglamento correspondiente, que se espera sea emitido a finales de diciembre. Adicionalmente, se necesitarán labores de capacitación y difusión para respaldar la implementación y aplicación de la ley enmendada. 33. Ha habido avances pero se necesita mayor colaboración entre la CFC, distintos organismos regulatorios y los estados. La CFC ha establecido acuerdos de cooperación con 15 estados y con la COFEMER, CRE y PROFECO, pero se necesita avanzar mucho más. Por ejemplo, debe ponerse en marcha un programa piloto que se concentre en la cooperación entre estados. Los organismos regulatorios deben también incrementar sus interacciones para mejorar la difusión de la política de competencia, y debe alentarse los esquemas de cooperación entre los organismos regulatorios y los estados relativos a la política de competencia económica. ELAMBIENTE DE COMERCIO DE MÉXICO SE HA TRANSFORMADO, PERO DEBE HACERSE MÁS PARA FACILITAR EL COMERCIO Y REDUCIR LOS COSTOS DE LOGÍSTICA Descripción y beneficios 34. El ambiente de inversión y comercio se ha transformado en México en las últimas dos décadas. Esto se debió en parte al lanzamiento en 1994 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que México firmó con Estados Unidos y Canadá, y en época más reciente a los acuerdos comerciales con la Unión Europea y Japón,53 entre otros. Las presiones de competitividad creciente de países como China también generaron medidas de reforma de políticas públicas para reducir los costos de las transacciones comerciales y así ampliar las oportunidades de exportación para las empresas mexicanas. El agente impulsor de la expansión en las exportaciones de la segunda mitad de los noventa, sin embargo, ha tenido menores tasas de crecimiento en los últimos años. Y si bien las exportaciones se diversificaron, apartándose del petróleo y sus derivados, México todavía sigue dependiendo fuertemente de un único mercado: Estados Unidos. 35. El TLCAN permitió incrementar las exportaciones mexicanas a Estados Unidos, pero las exportaciones a otras regiones siguen estando poco desarrolladas. Después de la implementación del TLCAN, el crecimiento de las exportaciones manufacturadas desde México se intensificaron conforme las operaciones de las maquiladoras se difundieron a lo largo de la frontera con Estados Unidos. Desde principios de los años noventa, las manufacturas representan más de 70% de las exportaciones totales (Cuadro 8).54 Además, aunque el TLCAN tuvo impactos positivos claros y demostrables en el crecimiento y el empleo, la competencia internacional está erosionando la ventaja del acceso preferencial al mercado estadounidense. México también ha tenido un éxito limitado en establecer relaciones sólidas con empresas europeas y asiáticas, y en expandir sus exportaciones en esos mercados. Esto se debe en parte a la falta de incentivos para que las maquilas establezcan alianzas estratégicas fuera del TLCAN. Los persistentes 53 Actualmente, México tiene firmados 12 Tratados de Libre Comercio con 43 países de América del Norte, América Latina, Europa y Asia. 54 Economist Intelligence Unit (2005). Country Profile México. 15 costos elevados de las transacciones comerciales, que para las empresas mexicanas se asocian con alcanzar estos mercados, es un importante factor que inhibe el progreso en la expansión de las exportaciones dentro de este más amplio panorama. 36. En 2003, China superó a México como segundo mayor socio comercial de Estados Unidos después de Canadá. México enfrenta desafíos competitivos de China y otros países no sólo en términos de costos de mano de obra sino también en áreas directamente relacionadas con la facilitación del comercio. Éstas incluyen, entre otros factores, un uso más amplio de tecnología de la información en las transacciones comerciales, eficientes requisitos regulatorios referidos a las importaciones y asistencia para las pequeñas y medianas empresas en logística del comercio. Cuadro 8. Indicadores comerciales de México 2000 2001 2002 2003 2004 Crecimiento del PIB real (porcentaje) 6.6 ­0.2 0.8 1.4 4.4 Exportación de bienes libre a bordo (por mil millones de dólares) 166.1 158.8 161.0 164.8 188.0 Importación de bienes libre a bordo (por mil millones de dólares) 174.5 168.4 168.7 170.5 196.8 Balance de cuenta corriente (por mil millones de dólares) ­18.6 ­17.6 ­13.3 ­8.5 ­7.4 Millones Millones de Principales importaciones en de Principales exportaciones en 2004 dólares 2004 dólares Bienes manufacturados 157,973 Bienes intermedios 149,289 Maquila 86,952 Maquila 68,624 Petróleo 23,667 Bienes de consumo 25,359 Productos agrícolas 5,421 Bienes de capital 22,599 Minerales 939 Principales destinos de las % del Principal origen de las % del exportaciones en 2003 total importaciones en 2003 total Estados Unidos 88.8 Estados Unidos 61.8 Canadá 1.7 China 5.5 España 0.9 Japón 4.5 Japón 0.4 Alemania 3.7 Fuente: Economist Intelligence Unit (2005). 37. Los indicadores de comercio de Doing Business destacan el margen para mejoras. En el último informe Doing Business del Banco Mundial (2006), el indicador "comercio a través de las fronteras" compila los requisitos de procedimiento para comercializar un envío estandarizado de bienes a través de fronteras nacionales. Los componentes detallados de este indicador indican que el desempeño de México continúa en el promedio de la región de América Latina y el Caribe. Si se considera la proximidad geográfica de México con Estados Unidos, los tiempos para exportar e importar de 18 y 26 días respectivamente indican el enorme trabajo que hay por delante para facilitar el comercio. Los datos para los países de la OCDE son de un promedio de 12 días para exportaciones y de 14 días para importaciones (Cuadro 9). 38. México no alcanza los indicadores comerciales de Canadá y frente a China obtiene resultados mezclados. En comparación con su socio del TLCAN, Canadá, México todavía tiene un amplio margen para mejorar en eficiencia comercial. En México por ejemplo se necesitan cuatro firmas para exportar, mientras en Canadá bastan dos, y el tiempo de exportación es de 18 días en comparación con los 12 que toma en Canadá. Las firmas necesarias para importar en México suman en total 11, mientras en Canadá se 16 requiere sólo una. El tiempo total de importación es en México de 26 días, contra los 12 de Canadá. Considerando que Estados Unidos seguirá siendo el socio más importante tanto de importaciones como de exportaciones de México, resulta determinante para México continuar acercándose a los niveles de eficiencia de Canadá, tomando en cuenta las circunstancias benéficas que implica la alianza del TLCAN. En comparación con China, México es más competitivo en términos del número de firmas y días necesarios para exportar, así como de documentos para importar, mientras China está en mejor posición en cuanto al número de firmas necesarias para importar. Cuadro 9. Indicadores comerciales de Doing Business Indicador México Región ALC China Canadá OCDE Documentos para exportar (número) 6 7 6 6 5 Firmas para exportar (número) 4 7 7 2 3 Tiempo para exportar (días) 18 30 20 12 12 Documentos para importar (número) 8 10 11 7 6 Firmas para importar (número) 11 11 8 1 3 Tiempo para importar (días) 26 37 24 12 14 Fuente: Banco Mundial, banco de datos Doing Business (http://www.doingbusiness.org/). 39. Los aranceles imponen pérdidas de bienestar a los ciudadanos. Kee, Nicita y Olarreaga (2004) presentan estimaciones de elasticidades de comercio para 4,625 bienes importados en 117 países, como información procesada en el Índice General de Restricción Comercial (Overall Trade Restrictiveness Index, OTRI), con la finalidad de estudiar los efectos de los aranceles en el producto bruto interno (PIB).55 El OTRI factoriza todas las restricciones y preferencias comerciales y les asigna una tasa general arancelaria equivalente consolidada.56 En contraste, el índice de restricción comercial Anderson-Neary (Trade Restrictiveness Index; TRI) se basa en equivalencias de bienestar.57 Los datos del OTRI indican que los bienes homogéneos tienen elasticidades más altas, mientras las estimaciones puntuales se incrementan a medida que se incrementa el nivel de desagregación en el que se calculan las elasticidades. Con pérdidas de bienestar de cerca de 7,000 millones de dólares (0.06% del PIB en 2004) por año, Estados Unidos es el país en la muestra cuya estructura arancelaria impone los mayores costos de bienestar sobre sus ciudadanos. México tiene la tercer mayor pérdida de bienestar dentro de la muestra general de países, que suma 2,000 millones de dólares (0.3% del PIB en 2004), con su estructura arancelaria existente. 40. Numerosos estudios indican que las condiciones internas están limitando el crecimiento exportador de México. Hanson y Robertson (2005, mimeo) señalan que en la década de los noventa las condiciones de demanda de importaciones en Estados Unidos y otros mercados de destino de las exportaciones mexicanas no fueron el factor dominante que limitó el crecimiento de las exportaciones mexicanas.58 Los autores usan un modelo de gravedad de comercio para desarrollar un marco con el cual descomponer el crecimiento exportador de México en componentes asociados con capacidad de suministro de exportaciones, condiciones de demanda de importaciones y otros factores. El resultado muestra un débil crecimiento en capacidades de suministro de exportaciones, incluso durante la expansión de la década de los noventa. Los datos preliminares indican que las condiciones internas en México asociadas con sus condiciones de ampliar sus capacidades de suministro de exportaciones --áreas directamente relacionadas con los costos y la facilitación del comercio-- son un factor más importante en la limitación del crecimiento exportador del país que la expansión del comercio de China en Estados Unidos. 55 Kee, Nicita y Olarreaga (2004). 56 Banco Mundial (2005g). 57 Anderson y Neary (2005). 58 Hanson y Robertson (2005). 17 41. Los beneficios de una reforma de facilitación del comercio pueden ser sustanciales.59 Soloaga, Wilson y Mejía (2006) determinaron que las reformas de facilitación del comercio en México podrían incrementar las exportaciones en 29,300 millones de dólares, equivalentes a 21% del total de las exportaciones manufacturadas del país. Del lado de las importaciones, estas cifras son 14.4 millones de dólares y 13.3%, respectivamente. El análisis de los autores sostiene que las reformas de facilitación del comercio permitirían que México redujera a la mitad la distancia entre su puntuación actual y el promedio mundial (entre 75 países) según las cuatro siguientes variables: 1) eficiencia portuaria; 2) ambiente aduanal; 3) ambiente regulatorio medido según la percepción de corrupción, y 4) infraestructura del sector de servicio medida según la velocidad y el costo del acceso a internet y el efecto de internet en los negocios (Cuadro 10). Las reformas internas tienen mucho más impacto que las reformas de facilitación del comercio de los socios comerciales. El mismo estudio midió el efecto simulado de reformas internas en México y reformas que hicieron sus socios comerciales. Determinó que las reformas internas representan 86% del total de las ganancias en exportación y 87% del total de las ganancias en importación. Los sectores de alimentos, textiles, equipo de transporte y maquinaria se analizaron y en la mayoría de ellos cerca de 50% de las ganancias totales de México (provenientes tanto de reformas internas cuanto extranjeras) resultaban de mejoras en las medidas de las fronteras internas (eficiencia portuaria y ambiente aduanal). Cerca de 30% de la diferencia potencial total en exportaciones resulta de las mejoras internas en el ambiente regulatorio. Para las importaciones, las mejoras en la eficiencia portuaria de México aparecen como el factor más importante, pues representan 80% del impacto total (de las reformas tanto internas como extranjeras) en las importaciones. El sector textil experimentaría el salto mayor en los valores de exportación en términos porcentuales, pues se puede prever que las reformas internas generarían un incremento de 48% en las exportaciones textiles. En los estudios de apoyo de este informe (www.worldbank.org.mx) hay mayores detalles sobre el estudio referido a las reformas para la facilitación del comercio. Cuadro 10. Ganancias potenciales comerciales de México resultado de mejoras internas de facilitación del comercio Eficiencia Ambiente Ambiente Infraestructura portuaria aduanal regulatorio del sector de Total servicios Logros de exportación (mil millones de 6.8 8.0 10.5 2.1 29.3 dólares) Logros de exportación (porcentaje) 4.8 5.6 7.4 1.5 20.7 Logros de importación (mil millones de 13.3 0.0 0.0 1.0 14.4 dólares) Logros de importación (porcentaje) 12.2 0.0 0.0 1.0 13.3 Nota: La corrupción se usa como indicador para medir el ambiente regulatorio. La infraestructura del sector de servicios se mide por el uso del e-commerce por parte de las empresas. Fuente: Soloaga, Wilson y Mejía (2006). 59 En un sentido estricto, la facilitación del comercio se orienta simplemente a la logística del traslado de bienes a través de puertos o al costo de los servicios de transporte para las empresas nacionales que surten los mercados de exportación. En los últimos años, esta definición se amplió para incluir el ambiente general en que tienen lugar las transacciones. Esto incluye la transparencia y profesionalismo de aduanas y de los ambientes regulatorios, así como la armonización de las regulaciones técnicas y las normas internacionales, y el uso ampliado de tecnología de la información en las transacciones del comercio, por ejemplo. El énfasis en las labores de facilitación del comercio para países como México, por lo tanto, se concentra ahora en las políticas internas y en la necesaria capacidad institucional "del lado de adentro de las fronteras" y la capacidad institucional necesaria para agilizar las reglas del comercio y reducir los costos para los exportadores. 18 42. A pesar de los beneficios del incremento del comercio, los cambios de política comercial pueden entrañar riesgos para los sectores que compiten con la importación. Con la finalidad de evaluar el efecto de las reformas comerciales en el bienestar. Krebs, Krishna y Maloney (2005) examinaron la relación entre la política del comercio y el riesgo para el ingreso individual que afrontan los trabajadores mexicanos.60 Sus resultados muestran que los cambios de política comercial tienen un significativo efecto de corto plazo en el riesgo de ingreso para las industrias con altos niveles de penetración de importaciones. Además, los resultados de bienestar de este análisis no muestran que la liberalización comercial sea necesariamente costosa de emprender. 43. Las reformas de políticas públicas internas incrementan los beneficios de la liberalización del comercio. Nicita (2005) ofrece una estimación cuantitativa del efecto en los hogares mexicanos de la implementación de la Agenda de Desarrollo de Doha.61 Según sus conclusiones, hay probabilidades de que la liberalización del comercio multilateral no sea benéfica para la mayoría de los hogares mexicanos a menos que se complemente con reformas internas que apunten a facilitar la respuesta de los hogares a estas nuevas oportunidades de mercado.62 Sin embargo, cuando la implementación de la Agenda de Desarrollo de Doha se complementa con reformas de políticas públicas internas destinadas a incrementar la productividad y mejorar la transmisión de precios interna, el efecto general se vuelve positivo. Las diferencias en los efectos en distintos hogares están más estrechamente relacionadas con áreas geográficas de residencia que con niveles de ingreso, lo que significa que hay probabilidades de que los pobres también participen de los beneficios de estas reformas comerciales. Las medidas destinadas a mejorar la transmisión de precios interna podrían garantizar que cualesquier ganancias provenientes de la reforma comercial, cuando se acompañen de políticas de mejora de la productividad, se propagarán más equitativamente por todo el país. Es en estas reformas complementarias para elevar la productividad asociadas con el descenso de los costos comerciales en lo que México debe concentrarse en la próxima década. 44. Las mejoras logísticas son complementarias de las reformas de facilitación del comercio y pueden llevar a la mejora de la competitividad.63 Los costos de logística incluyen la infraestructura de transporte y servicios (caminos, puertos, ferrocarriles y camiones), costos financieros de almacenaje e inventario y los costos administrativos asociados resultantes de la organización de la cadena de abastecimiento. Además de incrementar la productividad y la competitividad por sí solas, una logística más eficiente puede reducir el costo de exportar e importar y mejorar la transmisión de precios interna. En el nivel micro, la reducción de los costos de logística da lugar a que las empresas mejoren su desempeño financiero, lo que redunda en resultados económicos positivos para el país. Con un mejor desempeño en logística, una empresa será capaz de reducir sus niveles y costos de inventario así como los costos totales de los bienes entregados, pudiendo al mismo tiempo responder a las preferencias del cliente y los consumidores y en última instancia ampliar su participación en el mercado. En el contexto de un abastecimiento de bienes global, esto resulta en un mayor comercio y en empleo de mayor valor, conduciendo al crecimiento económico. Además, los estudios han mostrado que si se produce una reducción en los costos de logística, los productos que resultan inviables para exportación podrían resultar viables luego de la reducción. Éste tiende a ser el caso de los productos y bienes primarios, como frutas y vegetales, que suelen producirse en las áreas más pobres. 60 Krebs, Krishna y Maloney (2005). 61 Nicita (2005). 62 El análisis usa un enfoque de dos pasos para el cual los cambios de precios y factores se calculan mediante un modelo de CGE (computable general equilibrium: equilibrio general computable) y después se mapean en la función bienestar del hogar mediante datos de encuesta de hogares. 63 La logística se refiere al flujo físico de bienes e información a través de las cadenas de abastecimiento. La logística implica el "proceso de planear, implementar y controlar el flujo y almacenaje eficientes y efectivos en términos de costo de materias primas, inventarios en proceso, bienes terminados e información relacionada, desde el punto de origen hasta el punto de consumo con el propósito de responder a los requisitos del cliente" (Council of Supply Chain Management Professionals, 2006). Los costos de logística incluyen infraestructura y servicios de transporte (caminos, puertos, vías férreas y camiones), costos financieros de almacenaje e inventario, y los costos empresariales administrativos asociados resultantes de la organización de la cadena de abastecimiento. 19 45. Las últimas tendencias en comercio internacional son elevar la importancia de la logística. Después del descenso de aranceles resultado de los acuerdos comerciales bilaterales, regionales y multilaterales, los países se apoyan menos en los aranceles preferenciales para promover sus exportaciones a largo plazo. Por lo tanto, la mejora del desempeño logístico (costo y calidad) se vuelve progresivamente un factor determinante en la competitividad de los países. Vale la pena notar que los aumentos en el comercio resultan en última instancia en ingresos más elevados y reducción de la pobreza; Frankel y Romer (1999) encontraron que los países cercanos a los mercados mundiales gozan de niveles más altos de comercio, y que 1% de aumento en el coeficiente comercio-PIB aumenta el ingreso por persona en al menos 0.5 por ciento. 46. Los costos de logística son particularmente altos en México. Se estiman en 20%, mientras el promedio de la OCDE es de 9%.64 Una encuesta piloto de un nuevo Índice de Percepción de Logística, que busca medir cómo los operadores perciben los ambientes de logística de los países, da a México una puntuación de 3.57 (siendo 7 el máximo y 1 el mínimo), lo que lo coloca por debajo de otros países de América Latina como Argentina (4.46) y Brasil (3.83).65 Análisis recientes a cargo del gobierno y del sector privado, ambos preocupados por la potencial desventaja de México ante sus competidores, también destacaron su considerable debilidad logística. En 2003, el gobierno publicó un Diagnóstico general sobre la plataforma logística de transporte de carga en México, y el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) llevó a cabo en 2004 un análisis completo de la competitividad, que incluye un capítulo robusto sobre logística.66 Ambos confirman la necesidad de reducir aún más los costos de logística. 47. Durante los últimos cinco años, el gobierno ha tomado una serie de medidas para reducir los costos del comercio. Los aranceles mexicanos se han armonizado y reducido en diversos productos. La tecnología de la información se ha apalancado para disminuir el costo de las transacciones comerciales para las empresas, por ejemplo mediante la transmisión electrónica de certificados de reglas de origen. Los problemas de operaciones de aduana se están agilizando mediante el intercambio entre organismos. Y la participación en organizaciones internacionales --como la OMC y el APEC-- ayudó a facilitar el comercio. La infraestructura de transporte de México también ha mejorado, incluyendo rutas, vías férreas, puertos y cruces fronterizos. Véase Préstamo Programático de Políticas de Desarrollo de la Competitividad, México [Mexico Competitiveness Development Policy Loan], Informe No. 34570-MX, para una descripción más detallada de las acciones de gobierno. Para Avanzar 48. México se beneficiaría de una reducción más marcada de las barreras arancelarias y no arancelarias y de reducir la dispersión de las tarifas arancelarias. Además de ofrecer beneficios para los consumidores y permitir que las empresas adquieran insumos a costo más bajo, bajar los aranceles provee una base para atacar los obstáculos no arancelarios. El GdM emprendió una reforma arancelaria en diciembre de 2004 que redujo los aranceles entre 3 y 10 puntos en más de 9,000 líneas arancelarias, afectando 76% de todos los aranceles del programa arancelario mexicano, pero aún queda muchísimo por hacer.67 La simplificación o armonización de aranceles haría viable un mayor número de cadenas de producción.68 Esto es particularmente importante dada la necesidad de continuar diversificando las exportaciones más allá del petróleo y el mayor mercado de destino, que sigue siendo Estados Unidos. Reducir los aranceles reduciría también la dependencia de México de las importaciones de Estados Unidos como proveedor de sus insumos. También reduciría el incentivo para que los exportadores a Estados Unidos y a otros lados elijan las importaciones estadounidenses en lugar de las de otros países o del mismo México. Un rasgo notable de las reformas comerciales de nación más favorecida (NMF) de China 64 Guasch (2004). 65 El Logistics Perceptions Index es una iniciativa del Banco Mundial implementada con apoyo de la Turku School of Economics and Business Administration de Finlandia. En 2003 se llevó a cabo una encuesta piloto. 66 IMCO (2005a). 67 Véase también los estudios de apoyo de este informe (www.worldbank.org.mx). 68 Actualmente, en algunos sectores es más redituable importar los bienes finales bajo tratamiento preferencial que importar los insumos y materias primas para producir internamente esos mismos bienes. 20 en años recientes indica una reducción en su dependencia de las exportaciones. Los exportadores se han abastecido cada vez más en el mercado interno, incrementando el monto del valor agregado a las exportaciones. La reducción continuada de las tasas arancelarias NMF, a partir de las medidas adoptadas en diciembre de 2004, son claramente importantes. 49. Un uso más extendido de la tecnología de información y la reducción de los niveles de regulación pueden ayudar a bajar los costos comerciales. Poner electrónicamente a disposición los procedimientos y la documentación de comercio reducirá el tiempo y los costos para que las empresas hagan negocios en el extranjero. Los actuales programas del GdM que incrementan el número de instrumentos y organismos involucrados en transacciones sin papeles están abordando este tema. Agilizar los requisitos regulatorios para las empresas puede también ayudar a reducir los costos comerciales. Esto puede hacerse mediante el fortalecimiento del Programa de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (PITEX) y los programas de promoción de exportaciones de maquiladoras. 50. Los corredores internos clave y los centros de logística podrían mejorarse, ya que los fabricantes enfrentan elevados costos para entregar sus productos desde y hacia las fronteras, puertos o aeropuertos. Los altos costos y tiempos del transporte también condujeron a las empresas a mantener altos niveles de inventario: durante los años noventa, México tenía niveles de inventario de materias primas 90% más altos en promedio que Estados Unidos.69 La falta de plataformas de transporte multimodales eficientes, como centros de logística, incrementa el tiempo para enviar/recibir un producto, así como el costo asociado. 51. Mejorar la eficiencia de las aduanas impulsará la competitividad. En las transacciones aduanales promedio intervienen muchas partes, documentos e información. El tiempo para exportar es actualmente de 18 días en México, en comparación con los 12 días que toma en Canadá; México exige 11 firmas para las importaciones, mientras en Canadá se requiere sólo una.70 La falta de flexibilidad en horas de trabajo y lugares para los trámites de aprobación de productos suma retrasos y costos. La administración de aduanas se beneficiaría también de una modernización de su infraestructura, lo que incluye un mejor uso de tecnología en puertos, aeropuertos y cruces fronterizos. 52. La organización de las cadenas de abastecimiento podría fortalecerse. Las empresas manufactureras, en especial las PYMES, muchas veces incurren en altos costos debido a la falta de capacitación en técnicas de gestión modernas de cadenas de abastecimiento. Esto implica volver a pensar la cadena entera de abastecimiento, desde las fuentes de servicios e insumos hasta la eventual contratación de empresas distribuidoras especializadas para la entrega del producto final al cliente. Otro factor que retrasa la adopción de técnicas modernas de gestión de cadenas de abastecimiento es la limitada disponibilidad de operadores eficientes capaces de brindar los servicios de logística integrada. El GdM tiene un Programa de Innovación en Prácticas Logísticas relativamente pequeño con el que se procura mejorar la gestión de cadena de abastecimiento en las empresas. MÉXICO HA HECHO IMPORTANTES MEJORAS REGULATORIAS, PERO TODAVÍA ENFRENTA FORMALIDADES ADMINISTRATIVAS EXCESIVAS Descripción y desafíos 53. Aunque las recientes reformas han sido de largo alcance, los empresarios todavía enfrentan limitaciones microeconómicas. Durante las últimas dos décadas, México ha experimentado un proceso de reforma que redefinió el papel económico del Estado. La liberalización del mercado, en especial mediante el establecimiento del TLCAN, la privatización de las Empresas Propiedad del Estado (EPE), y 69 Guasch y Kogan (2003) 70 Banco Mundial, banco de datos Doing Business. 21 las reformas regulatorias que afectan 90% del marco legal, han puesto al país más cerca de los mercados libres y competitivos. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para enfrentar la debilidad estructural que limita el crecimiento de la productividad. La pobreza sigue siendo alta; aproximadamente 52% de la población vive en la pobreza, un nivel similar al de principios de los años noventa, y 20% vive en la extrema pobreza. El sector informal representa 33% del PIB. En un momento en que México está enfrentando mayor competencia de China y de los países de América Central, la competitividad del empresario mexicano se ve obstaculizada por una serie de limitaciones económicas, entre las que se incluye el costo incrementado de hacer negocios producto de la carga regulatoria. 54. México necesita reducir su carga regulatoria para mejorar su productividad. Numerosos estudios demuestran cómo la carga regulatoria todavía obstaculiza el crecimiento de los negocios. En una revisión del efecto de las regulaciones del mercado de producto en la inversión y el crecimiento, la OCDE determinó que cuando la regulación es restrictiva, el crecimiento de la productividad en general está por debajo del promedio de la OCDE (Figura 17).71 Como señala la OCDE, esto no implica que los gobiernos deban desmantelar las regulaciones. La regulación es necesaria para el buen funcionamiento de las economías de mercado. Pero la regulación también puede contribuir a impedir la competencia con consecuencias perjudiciales para la asignación de recursos, la innovación y la productividad. El desafío para México es diseñar regulaciones que ayuden a salvaguardar el bien público sin afectar el desempeño económico. Es un área donde resulta de importancia crítica aprender de quienes tienen mejores niveles de desempeño. La OCDE calcula que si los sectores que están rezagados en términos de productividad modernizaran su marco regulatorio y se ajustaran a las buenas prácticas, la productividad podría incrementarse hasta en 10 por ciento. Figura 17. La regulación restrictiva de los mercados de productos es alta en las economías de mercado emergentes de la OCDE Nota: Valores de 2003. La escala de indicadores va de 0 a 6 desde la menos a la más restrictiva. Fuente: Indicadores OCDE de la regulación del mercado de productos (www.oecd.org/eco/pmr). 55. Hacer un estudio comparativo integral de los costos de hacer negocios en México es determinar dónde pueden hacerse mejoras mediante reformas regulatorias dirigidas con precisión. Los informes Doing Business y la base de datos del Banco Mundial han comparado los indicadores de los costos de hacer negocios en México en relación con más de 150 países en todo el mundo.72 El informe cubre regulaciones de entrada, regulación de licencias, regulación de empleo, registro de propiedades, eficacia de los tribunales, eficacia de la gobernanza corporativa, derechos de acreedor e información de crédito, quiebra y temas impositivos. 71 Cotis (2005). 72 Véase www.doingbusiness.org. 22 56. En comparación con otros países de América Latina, México está claramente rezagado en lo siguiente: a) tiempo y costo de iniciar una empresa; b) tiempo y costo de obtención de una licencia; c) costo de contratación, y d) costo de cumplimiento impositivo. Los indicadores de Doing Business contribuyen a entender mejor el progreso en la reforma regulatoria y a demostrar la labor que queda por hacerse para mejorar el ambiente regulatorio de modo de permitir al sector privado de México mejorar su competitividad. A pesar de sus falencias, el desempeño general de México en los indicadores de Doing Business supera el promedio, y se ubica en el 40% superior. Sin embargo, competidores como Chile, Malasia y Tailandia están en el 20% superior. 57. Los tiempos y costos para iniciar una empresa en México son altos en comparación con los de China y el resto de América Latina. Los datos de Doing Business muestran que es más barato y más rápido iniciar una empresa en China (41 días, 14.5% de ingreso per cápita) que en México (58 días y 16.7% respectivamente) (Figura 18). El panorama se ensombrece considerablemente cuando se compara a México con sus vecinos latinoamericanos. En Chile, que compite con México en comercio con la Unión Europea, se tarda menos de la mitad (27 días) de tiempo que en México para iniciar una empresa. México también está claramente atrás de países como Argentina (32 días), Colombia (43 días), e incluso Bolivia (50 días). Figura 18. Tiempo y costos para iniciar un negocio Time to Start a Business (Days) Cost to Start a Business (% of income per capita) 160 152 30 27.4 140 25 120 Least Cost - Global Shortest Time - Global 20 100 15.7 16.7 14.5 80 15 58 11.7 60 10.0 41 43 10 40 27 32 5 20 2 3 5 0.0 0.6 1.0 0 0 Australia Canada United Chile Argentina China Colombia Mexico Brazil Denmark United Canada Chile Brazil China Argentina Mexico Colombia States States Fuente: Banco Mundial, base de datos de Doing Business. 58. El costo regulatorio asociado con la operación de una empresa es uno de los principales factores que empuja a las empresas al sector informal, reduciendo la competitividad de sectores completos de la economía. El sector de la construcción resulta particularmente afectado. Los datos de Doing Business muestran que toma 222 días obtener una licencia para construir una bodega en México, lo que ubica el país en el cuarto inferior entre los países latinoamericanos. En comparación, obtener una licencia toma 150 días en Colombia, 187 días en Bolivia y 191 días en Chile. Los costos para obtener una licencia en México (159% del ingreso per cápita) no son malos si se los compara con los de muchos países de América Latina, pero hay todavía un importante espacio para mejoras. Por ejemplo, sólo cuesta 48% del ingreso per cápita en Argentina y 125% en Chile. Estos tiempos y costos son indicadores del peso que la carga regulatoria puede tener sobre la inversión y/o las decisiones de cumplimiento que los inversores deben enfrentar mientras tratan de acrecentar su participación en el mercado. 59. Otros indicadores de Doing Business también señalan la debilidad regulatoria. México se ubica en el tercio inferior respecto de la distribución mundial de la facilidad para obligar al cumplimiento de contratos. En relación con el registro de propiedad, hay tantos procedimientos en México como en Australia e Irlanda, pero toman al menos el doble de tiempo. La inscripción en el registro de la propiedad es la principal fuente de cuellos de botella; este procedimiento puede tomar entre 1 y 3 meses. Los costos para registrar propiedades son altos en México, alentando las transacciones informales, lo que provoca que el registro de la propiedad esté desactualizado y reduciendo la disponibildad de garantías para empresas que quieren acceder a financiamiento. Otro ejemplo es el costo de contratar trabajadores. Doing Business estima que contratar a un empleado cuesta apenas por debajo de un cuarto del salario anual de ese empleado en México, costos claramente por encima de los del resto de los países latinoamericanos excepto tres. Los números comparables (porcentaje de salario) son 3% en Chile, 10% en Perú y 14% en 23 Bolivia. Por último, las regulaciones impositivas son lo suficientemente complicadas como para que al empresario promedio mexicano le tome 536 horas por año pagar impuestos. Por su parte, los empresarios tanto de Colombia como de Chile sólo destinan 432 horas a esa actividad. 60. El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) produjo su propio informe de análisis comparado en 2005, en el que determinó que el costo de la carga regulatoria representa actualmente 15% del PIB de México, mientras los beneficios de las mejoras regulatorias podrían rendir un incremento de 5% en el PIB (Figura 19). El IMCO (2005a) y los informes de Doing Business dejan claro que los costos relacionados con el complejo marco regulatorio, los procedimientos empresariales no transparentes y las estructuras judiciales débiles siguen siendo factores que inhiben la inversión en México. Crean costos indirectos que limitan la capacidad de los fabricantes mexicanos de competir con otros países y se traducen en pérdida de empleos y reducción del crecimiento. Figura 19. Costo de la regulación y beneficios potenciales de una mejor regulación (porcentaje del PIB) Fuente: IMCO (2005a). 61. La falta de armonización en el ambiente regulatorio afecta negativamente a las empresas. Dado que las responsabilidades regulatorias se comparten entre los niveles federal, estatal y municipal, se necesita coordinación para eliminar las superposiciones, la duplicación y las inconsistencias con las regulaciones federales. Un estudio de 2003 encargado por el Consejo Coordinador Empresarial (CCE) mostró marcadas diferencias en la calidad del marco regulatorio entre estados.73 Como aspecto positivo, las mejoras en algunas entidades subnacionales impulsaron reformas en otras, tal es el caso por ejemplo del Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE). Un estudio comparativo de diferentes estados y municipios puede alentar esta competencia positiva por mejorar las regulaciones. El IMCO y el Foreign Investment Advisory Service (FIAS)/Doing Business del Banco Mundial presentaron en diciembre de 2005 el resultado de dos estudios que examinan estado por estado. 62. La COFEMER se creó para mejorar la regulación. En 2000, distintas enmiendas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) institucionalizaron la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). La COFEMER es técnica y funcionalmente un organismo autónomo de la Secretaría de Economía, creado para coordinar y supervisar el Programa de Mejora Regulatoria del gobierno. Apunta a garantizar la transparencia del proceso regulatorio y a promover regulaciones que produzcan beneficios mayores que los costos. México es uno de los pocos países en desarrollo que ha creado un mecanismo para probar la calidad de las nuevas regulaciones con el establecimiento de Manifestaciones de Impacto Regulatorio (MIR) obligatorias para toda nueva regulación que imponga costos a los ciudadanos. La COFEMER juega un papel determinante en la revisión sistemática de las MIR y de las propuestas de mejora regulatoria (Figura 20). 73 CEESP (2003) 24 Figura 20. Diseño institucional para la revisión regulatoria 63. La revisión sistemática de las propuestas administrativas está ahora bien fundamentada en la ley, y la COFEMER es razonablemente eficaz en la mejora de las nuevas regulaciones (Figura 21). Aunque la COFEMER tiene poderes para solicitar reformas a la regulación existente, a veces resulta difícil alcanzar resultados sin una buena asociación con la secretaría responsable. En otras palabras, la COFEMER puede impulsar la agenda de reforma estructural, pero no llevarla a cabo por sí sola. La rendición de cuentas y la transparencia del proceso de revisión regulatoria están respaldadas por la potestad de aplicar duras sanciones en caso de incumplimiento. La aplicación de las sanciones está a cargo de la Secretaría de la Función Pública (SFP). Un poder de sanción por incumplimiento clave con que cuenta la COFEMER hace que las regulaciones no puedan publicarse en la Gaceta Oficial sin su opinión explícita. Figura 21. Proceso de revisión de MIR y propuestas de regulación 64. Ciertos organismos federales específicos deben enviar cada una de sus propuestas regulatorias junto con una MIR a la COFEMER, que las hace públicas en su sitio web www.cofemer.gob.mx. La COFEMER tiene la autoridad para emitir opinión pública respecto de cada propuesta y MIR. Asimismo, para solicitar cambios en la MIR y, en casos específicos como regulaciones de alto impacto, puede solicitar opiniones de expertos sobre las propuestas. En relación con otros organismos, la COFEMER tiene autoridad "opcional o no opcional" de revisar y analizar todas las propuestas que incluyan exenciones generales en política fiscal, justicia criminal y defensa nacional. Por lo tanto, la COFEMER puede desarrollar propuestas de reforma en colaboración con esos organismos. Durante la administración Fox, la COFEMER ha recurrido a esta autoridad opcional para proponer nuevas medidas en al menos tres áreas: 1) con la Secretaría de Gobernación, fue coauspiciante de la Ley de Transparencia (2003); 2) con las secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Relaciones Exteriores y de Trabajo, fue coauspiciante de reformas administrativas para reducir los procedimientos federales necesarios para la puesta en marcha de empresas, y 3) auspició junto con estados y municipios el programa federal/subfederal de vía rápida (fast 25 track) de puesta en marcha de empresas (véase más abajo). La figura 22 muestra el número de propuestas de regulación enviadas a la COFEMER, con MIR y solicitudes de exención, entre 2001 y 2003. Figura 22. Propuestas de regulación enviadas a la COFEMER Fuente: COFEMER (2004). 65. Las actividades de planeación regulatoria están siendo llevadas a cabo a través del Programa de Mejora Regulatoria. Las enmiendas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) también incluyen la creación de Programas de Mejora Regulatoria (PMR), un mecanismo para organizar las regulaciones futuras que brinda a la población la oportunidad de participar en la planificación regulatoria. Al menos cada dos años las secretarías y los reguladores deben preparar el PMR para informar al público de sus planes de propuesta regulatoria y de la eventual creación de nuevas formalidades. Estos PMR están empezando a generar una disciplina de revisión y planeamiento periódicos del marco regulatorio y sus enmiendas. Los PMR también contribuyen a que se cumplan los propósitos principales de la política de mejora regulatoria: crear y modificar regulaciones y formalidades de acuerdo con los procesos basados en la planificación, la transparencia, el análisis de efectos potenciales y la consulta pública, con la finalidad de obtener el mayor beneficio social. 66. El primer borrador del PMR se envía a la COFEMER, y se presenta para comentario público en el sitio web de la COFEMER (www.cofemer.gob.mx) durante al menos 20 días. Después del periodo de consulta pública, la COFEMER envía a cada secretaría y organismo descentralizado sus comentarios sobre los programas así como otros comentarios públicos recibidos. Cada organismo regulatorio hace entonces los cambios correspondientes en su programa o explica las razones por las que los rechaza, y publica la versión final en la Gaceta Oficial en el lapso de un mes. Cada organismo debe enviar a la COFEMER un informe periódico sobre el cumplimiento del programa, y se evalúan posibles modificaciones para los programas. 67. La última versión del PMR se presentó en el verano de 2005 e incluyó una novedad: el PMR se había preparado mediante un diálogo público/privado que tuvo lugar antes de que se redactara el primer borrador del PMR. Este enfoque hizo posible unificar las labores en un modo de trabajo sistémico nuevo en relación con la regulación, creando un mecanismo de coordinación entre los sectores públicos, académicos y privados. La idea era establecer prioridades regulatorias en conjunción con el sector privado. El enfoque sistémico también apuntaba a incorporar análisis holísticos del sistema regulatorio en sectores económicos particulares. En conjunto, el público y los sectores privados mexicanos definieron 36 acciones específicas relacionadas con la mejora regulatoria que podrían influir en la competitividad de manera positiva. Esas acciones tienen un impacto en áreas específicas, entre ellas: transporte y telecomunicaciones, trabajo y seguridad social, salud, energía, comercio exterior, migración y estados y municipios. 68. También hubo avances en el nivel subnacional. La COFEMER no tiene jurisdicción directa sobre estados y municipios. Sin embargo, una de las funciones de la COFEMER es proporcionar asistencia técnica en mejoras regulatorias a estados y municipios. Además, el Programa de Mejora Regulatoria 2001- 2006 establece la promoción de una cultura de la mejora regulatoria en tres niveles de gobierno como uno de los objetivos estratégicos de la COFEMER. El organismo ha firmado, por lo tanto, acuerdos de coordinación con todos los estados y con el Distrito Federal, mediante los que estas entidades acuerdan implementar programas regulatorios similares a los de nivel federal. La COFEMER también firmó 50 26 Memorandos de Entendimiento con municipios. El respaldo de la COFEMER a los estados y municipios ha recorrido un arco que va de brindar asistencia técnica en el establecimiento de registros de formalidades hasta asistir a las autoridades regulatorias para diseñar esquemas de aplicación. Como ejemplo, los sistemas de mejora regulatoria de 67 municipios están actualmente siendo inventariados por la COFEMER. 69. La COFEMER trabaja con municipios para simplificar los procedimientos de apertura de empresas. La COFEMER creó el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE), publicado en el nivel del Gobierno Federal en 2002. El sistema permitió que las empresas completaran dos procedimientos federales --obtener un número de identificación fiscal y el registro del nombre-- en un único día de gestión. A partir de este mecanismo, unos 85 municipios (que representan 35.7% del PIB de México) implementaron también el SARE, reduciendo así el tiempo para iniciar un negocio de cerca de 30 a 1-2 días (Figura 23). Para 2007, la COFEMER aspira a haber ya implementado el SARE en un total de 100 municipios. El SARE se considera también una importante herramienta en el desarrollo de sistemas compatibles en los niveles locales y estatales. Sin embargo, el SARE se ha implementado sólo parcialmente en algunas localidades. Más aún, incluso con el SARE, el empresario todavía debe registrarse por separado ante las autoridades de seguridad social y de trabajo así como ante la oficina de estadística. Figura 23. Municipios SARE a la fecha Fuente: COFEMER (2005). 70. El Consejo para la Mejora Regulatoria Federal permite que representantes de empresas y trabajadores asesoren al gobierno en temas de regulación. El programa Federal de Mejora Regulatoria, diseñado y coordinado por la COFEMER, está respaldado por el Consejo para la Mejora Regulatoria Federal, cuyas condiciones de membresía fueron también modificadas por la LFPA. El presidente del Consejo es el secretario de Economía. Otros miembros son el secretario de Finanzas, el secretario del Trabajo, el secretario de la Función Pública, el Director General de la COFEMER, el gobernador del Banco de México, y cinco representantes del sector empresarial y al menos uno de los sectores laboral, agrícola y académico. El asesor legal de la Presidencia, el presidente de la Comisión Federal de Competencia y el presidente de la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO) se agregaron como nuevos miembros a partir de 2000. Este Consejo refleja la experiencia de otros países de la OCDE, donde 27 los representantes de trabajadores y empresas participan en cuerpos de asesoría oficial para temas regulatorios del gobierno. 71. En 2004 se emitió una moratoria regulatoria. En una reunión del Consejo en abril de 2004, el presidente Fox anunció una moratoria de un año para las regulaciones como parte de los esfuerzos por seguir reduciendo las cargas para las empresas. Bajo los términos de esta moratoria, debe mostrarse que cualesquiera nuevas regulaciones federales tienen beneficios que superan significativamente los costos, o bien que responden a una situación de emergencia. Esta moratoria ha provocado una significativa reducción en la emisión y renovación de regulaciones. El proceso de moratoria ha sido eficaz para reducir el número de regulaciones que se emiten, como muestra el hecho de que ahora las autoridades federales produzcan 38% menos regulaciones, en comparación con las cifras anteriores a la moratoria. Pero también ha tenido impactos positivos en niveles más profundos, dentro de los organismos y las instituciones, que ahora presentan 34% menos de propuestas de nuevas regulaciones, en comparación con el volumen de propuestas que presentaban antes de la moratoria.74 En 2005, la moratoria se extendió por otro año a solicitud del sector privado. 72. La COFEMER ha incrementado la transparencia en la implementación de regulaciones. Mediante la comunicación abierta con la población en general y con el sector privado en particular, se fortaleció la transparencia. La COFEMER ha destacado su importancia no sólo mediante las MIR y los comentarios sobre los proyectos de regulación, sino también a través de la participación pública en los procedimientos de comentario, y mediante requisitos legales más claros para las notificaciones. Dentro del gobierno, la COFEMER difunde el conocimiento sobre las MIR entre instituciones por medio de cursos de capacitación y de su portal electrónico, que ha resultado sumamente exitoso. La COFEMER también desarrolló un Registro Federal de Trámites y Servicios (RFTS) que contiene todas las formalidades y servicios de la administración federal con exenciones generales en formalidades fiscales. 73. Los mecanismos de transparencia también se han fortalecido con la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). El IFAI se encarga de la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, promulgada en 2002. También garantiza la eficacia tanto del derecho de acceso público a la información como del derecho a la privacidad mediante la protección de información, y promueve la transparencia y la rendición de cuentas del sector público. Para avanzar 74. México debe emprender importantes reformas regulatorias para impulsar su competitividad. Sectores específicos, especialmente en la industria de manufacturas, están perdiendo participación en el mercado de exportaciones e incluso en el mercado interno en beneficio de China y otros países de América Latina, entre otros Honduras. Mientras los salarios en México no pueden reducirse como para poder competir con sus competidores de bajos costos de mano de obra, el gobierno debe tomar medidas para reducir los costos indirectos para hacer negocios. Específicamente: (iii) Deben eliminarse, reemplazarse o mejorarse los procedimientos que imponen grandas cargas a los empresarios (inicio de empresas, licencias, regulación del empleo, regulación impositiva); (iv) Debe agilizarse la interacción empresarial con el gobierno, de modo de reducir la incertidumbre e implementar temas de eficacia; Regulaciones del mercado de producto: los sectores industriales que son clave para la competitividad de México y que están bajo amenaza específica de los competidores por parte de mercados extranjeros podrían beneficiarse de una revisión integral de las barreras administrativas con la finalidad de identificar dónde pueden tomarse medidas para reducir costos. Estos sectores y asuntos podrían incluir comercio exterior, manufacturas, propiedad, finanzas, normas y estándares, transporte y telecomunicaciones, energía y trabajo, entre otros. Para cada sector o tema, reducir los tiempos, procedimientos y costos de cumplimiento de requisitos contribuiría a mejorar la competitividad. 74 COFEMER, véase http://www.cofemer.gob.mx/. 28 75. La COFEMER necesita respaldo continuo. La COFEMER puede encabezar las tareas mencionadas, pero sólo puede ejercer plenamente sus poderes si goza de respaldo amplio y actúa con decisión. Uno de los desafíos es mantener el respaldo del sector privado y las instituciones oficiales. En otros tiempos, empujado por las crisis internas y el fuerte respaldo político, el sector privado asumió un papel activo en la tarea de presionar a los organismos para mejorar la regulación. En la actualidad, numerosos factores contribuyen a que muchos actores privados y públicos tengan un papel más pasivo; dos de ellos son la pérdida de miembros fundacionales del Consejo por cambio de mandato y un proceso de revisión en el que el éxito se ha convertido en lo normal. Además, las circunstancias políticas y el Congreso fragmentado han hecho que el trabajo de cabildeo del sector privado se desplazara del poder ejecutivo y sus organismos hacia el Congreso. Esta tendencia sólo puede contrarrestarse con un fortalecimiento del papel de la COFEMER frente a las instituciones que emiten las regulaciones. En ese sentido, garantizar la capacitación continua de los funcionarios de la administración pública en el marco de la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) resulta clave para mantener el impulso mientras se mejora la calidad interna de las regulaciones propuestas. La piedra angular de esta tarea radica en demostrar los beneficios del proceso de la MIR en términos de reducción de costos para los empresarios. En este aspecto, establecer un marco de evaluación para la MIR posterior a la implementación de los cambios (ex-post)75 ayudaría a examinar y comparar el cumplimiento regulatorio de las administraciones clave; también crearía poderosos incentivos políticos para que esas administraciones agilicen y simplifiquen sus ambientes regulatorios. 76. La consulta pública debe fortalecerse. La consulta durante la elaboración, modificación o revocación de legislación y regulación en México es todavía débil. Aún no hay obligación legal de emprender consulta pública activa para ciertos propósitos de regulación federal. Sin embargo, la COFEMER incluyó una sección en un el cuestionario de la MIR relativa a la consulta pública. Se solicita a los organismos institucionales que especifiquen si han establecido algún tipo de consulta pública y a quién se consultó en relación con las propuestas. La MIR también solicita una lista de todas las propuestas que se consideraron para la redacción del proyecto de regulación que se está sometiendo a consideración. Pero la presencia del sector privado en las regulaciones que afectan el costo de hacer negocios debe fortalecerse. 77. Se necesita mejor armonización de la regulación entre los diferentes niveles de jurisdicción. Actualmente, cualquier proceso de reforma regulatoria, incluida la reducción de burocracia en el nivel subfederal, depende de la voluntad y capacidad de los estados y municipios para coordinarse entre sí. Mediante el sistema SARE, la COFEMER puede desempeñar un papel clave para ayudar a instalar marcos y sistemas similares entre las jurisdicciones. Resulta crucial profundizar la relación voluntaria entre la COFEMER y los estados y municipios. Como primer paso, es igualmente importante diagnosticar las limitaciones condicionantes en los niveles municipales y estatales con la finalidad de identificar las diferentes fuentes de pérdida de competitividad de industrias específicas o cadenas de valor. Un examen comparativo entre los estados y los municipios podría ayudar a identificar las mejores prácticas e impulsar la agenda de reducción de costo regulatorio en este aspecto. 78. Ampliar la implementación del SARE reducirá los tiempos y costos de trabajo en las regulaciones de apertura de empresas. El objetivo es que la COFEMER ayude a implementar el SARE en más de 100 municipios, que representan más de 40% del PIB de México para 2007. La adecuación de las reformas deberá medirse en el tiempo de inicio de pequeñas y medianas empresas (de un promedio de 52 días a uno de 3 días solamente) y en la reducción en los costos asociados. El resultado se medirá en el número de nuevas empresas creadas, el valor de la inversión en estos proyectos empresariales y el número de empleos creados. Más allá de estos objetivos numéricos, la COFEMER deberá crear también un sistema para medir la eficacia del SARE y monitorear su implementación con la finalidad de mejorar los procesos y facilitar la introducción del sistema en otros municipios. 75 Las evaluaciones ex-post se deben hacer después de que se hayan implementado los cambios regulatorios. En este sentido, los impactos reales podrían compararse con las manifestaciones de impacto ex-ante (MIR). 29 79. El proceso de Evaluación de Impacto Regulatorio en las instituciones federales necesita fortalecerse. Este componente apunta a generalizar el actual proceso de la MIR entre todos los organismos e instituciones cuando sea aplicable. Esto incluye elevar el número de MIR que se realicen (355 en 2005), así como la calidad de las MIR que se someten a revisión. En este aspecto, la capacitación de los servidores públicos en prácticas de evaluación de impacto sigue siendo fundamental. Con la finalidad de garantizar el cumplimiento y la rendición de cuentas en el proceso de la MIR, también es importante la entrada en vigor de los estatutos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 80. La COFEMER necesita crear un marco para el monitoreo y la evaluación de la MIR. A la fecha, la COFEMER no hace comparaciones entre el costo que estima para las propuestas regulatorias y el costo real, que podría medirse una vez que los cambios regulatorios se hayan implementado (ex-post). De modo similar, la COFEMER no hace seguimientos de cómo se aplicaron realmente las modificaciones regulatorias que indicó durante el proceso de la MIR. Por último, la COFEMER no compara formalmente la calidad de las MIR provenientes de las distintas secretarías. Debe desarrollarse a mediano plazo un marco para concretar los puntos mencionados. El impacto de estas medidas para los empresarios mexicanos sería, con el tiempo, reducir el costo de hacer negocios para los empresarios mexicanos, especialmente en comparación con otros países de América Latina, para lo cual debe ponerse especial énfasis en las regulaciones de inicio, licencias, impuestos y trabajo. 81. Es importante incrementar la cooperación con las jurisdicciones subnacionales y el sector privado para seguir mejorando las regulaciones en todos los niveles. El objetivo es mejorar la competitividad local mediante lo siguiente: (i) examinar los costos de hacer negocios en al menos 12 estados en 2006; (ii) facilitar la creación de planes de acción que favorezcan la competitividad en el nivel subnacional, y (iii) hacer un inventario de los mecanismos municipales y estatales existentes de mejora regulatoria. A su vez, estas actividades podrán incrementar la calidad de los sistemas utilizados por los municipios (reducción porcentual en procedimientos y trámites, mejora de los procesos administrativos, tiempos de respuesta, etc.) y reducir el tiempo y los costos de las operaciones de negocios correspondientes a las regulaciones de inicio, registro de la propiedad, cumplimiento de contratos, acceso al crédito y otros. ELSECTOR ENERGÉTICO DE MÉXICO DEBE MEJORAR SU DESEMPEÑO Descripción y desafíos 82. La energía es uno de los grandes impulsores del crecimiento económico, la productividad y la competitividad. El sector energético es de gran importancia estratégica para la economía.76 Cambios incluso menores en la disponibilidad y el precio de los hidrocarburos o la electricidad pueden tener serios efectos en el crecimiento económico. Un incremento en el precio relativo de los insumos energéticos aumenta el costo de producción de bienes y servicios, y por lo tanto aumenta la presión sobre los márgenes de ganancia. Un ejercicio de modelacion economica llevado a cabo por el FMI (2000) muestra que un incremento sostenido de 5 dólares por barril en el precio del petróleo resulta en una disminución de 0.1% en el PIB --incluso en países exportadores de petróleo como México--. Desde enero de 2002, los precios del petróleo se han incrementado de aproximadamente 20 a 55 dólares por barril.77 Otro estudio mostró que un incremento de 10% en el stock de la infraestructura de electricidad (capacidad de generación) podría conducir a un aumento general de 2% en el crecimiento de la producción de manufacturas, con un impacto más alto en 31% de toda la producción manufacturada.78 76 Para una descripción más detallada de los desafios, estrategias y programas significativos del sector energético véase el Anexo 5. 77 West Texas Intermediate Crude Oil Price. 78 Castañeda Sabido (2003). 30 83. La volatilidad de precios y la incertidumbre, asociadas a la disponibilidad del petróleo y la calidad del servicio, afectan significativamente a los consumidores y productores en la economía. Las decisiones de inversión de las empresas tanto energéticas como no energéticas se basan en las expectativas sobre los niveles de precios y la calidad de servicio de la energía. Y desafortunadamente, las expectativas de los empresarios mexicanos son muy bajas. De hecho, México calificó en el penúltimo lugar entre los 51 países de la encuesta empresarial del Anuario de Competitividad Mundial (World Competitiveness Yearbook) del IMD en términos de adecuación y eficiencia de la infraestructura energética (Figura 24). Los países que han logrado un abastecimiento seguro de combustibles y electricidad a precios competitivos han mostrado altos niveles de desarrollo económico y, en consecuencia, un incremento en sus niveles de competitividad.79 Figura 24. Adecuación y eficiencia de la infraestructura energética (2005) Singapur Rep. Checa Colombia USA Portugal Chile Venezuela España Turquía Rusia Brasil China India Indonesia México Argentina 0 2 4 6 8 10 Nota: Las puntuaciones (entre 0 y 10) se basan en respuestas de empresarios encuestados a la pregunta: "¿La infraestructura energética es adecuada y eficiente?". Los valores más altos indican la percepción más positiva. Fuente: IMD World Competitiveness Online. 84. La industria de mexicana de hidrocarburos enfrenta grandes desafíos. Cerca de 60% de los ingresos petroleros se desvían para financiar al menos 35% de las necesidades presupuestarias nacionales. Esto tiene un impacto significativo en la capacidad de la empresa Petróleos Mexicanos (PEMEX) para financiar nueva infraestructura para el crecimiento sostenible y competitivo. Además, satisfacer la creciente demanda de energía exigirá un incremento significativo en inversiones que el gobierno no podrá financiar a menos que recorte severamente el gasto en otras importantes áreas sociales (como salud, educación e infraestructura rural). Romper este círculo vicioso es uno de los más importantes desafíos que enfrenta hoy México. En mayor medida, la eficiencia técnica y operacional de las empresas propiedad del Estado depende de los niveles de gasto aprobados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Congreso cada año. Pero más allá de las limitaciones de gasto, diversos expertos nacionales e internacionales concuerdan en que PEMEX necesita hacer reformas adicionales para incrementar su eficiencia operacional, bajar sus costos y mejorar la calidad de su servicio. 85. Los precios del gas natural se han incrementado enormemente. A pesar de que México tiene las sextas mayores reservas de gas del hemisferio occidental, el país importa entre 15% y 20% de su demanda interna.80 Estas importaciones provienen en su mayoría del mercado de gas natural de Estados Unidos, uno de los más volátiles del mundo. Los precios del gas natural en México se incrementaron en 236% durante los últimos seis años y están entre los más altos del mundo (Figura 25). La falta de eficiencia técnica y económica en el sector de hidrocarburos también se ha traducido en altos precios de petróleo combustible, que se incrementaron en 183% desde 1999. 79 Aspe (2004). 80 Datos de SENER, 2004-2005. 31 Figura 25. Precio de referencia del gas natural en México (USD/MBTU) Fuente: Consejo de Coordinadores Empresarial (2005), basado en PEMEX, NYMEX. Figura 26. Precios del gas natural, 2003 UTB M/ DSU Fuente: Consejo de Coordinadores Empresarial (2004) basado en PEMEX, World Gas Intelligence, ANP, EIA, Inside FERC's, consumidores mayores que 5 MMpcd. 86. Las tarifas de electricidad en México se incrementaron 77% desde 1998, en comparación con un aumento de sólo 14% en Estados Unidos (véase Figura 27). Y las tarifas comerciales están entre las más altas del mundo. De hecho, las tarifas comerciales promedio en México son 80% más altas que el promedio estadounidense (Figura 28). Las tarifas de transmisión en México están también entre las más altas del mundo, por debajo únicamente de Japón e Italia. 32 Figura 27.Precios de la electricidad Figura 28. Tarifas comerciales, 2000 (USD¢/kWh) (USD¢ / kWh) Fuente: Consejo de Coordinadores Fuentes: Consejo de Coordinadores Empresarial (2004) basado en el Departamento Empresarial (2005) basado en fuentes de Energía de Estados Unidos y la Comisión Federal de Electricidad de México nacionales.81 (CFE). Cuando se comparan niveles equivalentes de consumo (en términos de factor capacidad, tensión y tipo de servicio) en diversos sectores correspondientes a diferentes regiones, resulta que los mexicanos pagan tasas más alta (véase Cuadro 11). Cuadro 11. Precios de la electricidad en México relativos a los de diferentes regiones del mundo vs. América vs. vs. vs. vs. Tipo de tarifa fija del América Estados Oceaní Lejano vs. (industria) Norte del Sur Unidos vs. Asia a Oriente África HT-L (grande) 20-60% 90-130% 10-60% 10-140% s.d. 2% 236% HS-L (mediana) 25-50% 27-70% 21-50% s.d. 106% 19% s.d. H-M (pequeña) 30-60% s.d. 5-45% s.d. 86% 21% s.d. O-M (pequeña) 5-40% s.d. 5-30% s.d. 63% 22% s.d. Nota: HT-L y HS-L son tasas para servicio general de alto voltaje. Corresponden a clientes industriales de tamaño grande y mediano. H-M y O-M son tasas para servicio general de medio voltaje y corresponden a clientes industriales medianos. Los porcentajes se refieren a la prima que pagan los clientes en México en comparación con otras regiones. Fuente: Consejo de Coordinadores Empresarial (2004). 87. La calidad del suministro del servicio eléctrico tiene importantes efectos en la competitividad de las empresas. Por ejemplo, las interrupciones de servicio y las fluctuaciones de voltaje afectan todos los niveles de productividad de las industrias e impiden la instalación de equipos electrónicos modernos, para el que se necesita un suministro de servicio robusto.82 De acuerdo con datos oficiales, la calidad de los servicios de electricidad ha mejorado (Cuadro 12). Las interrupciones del servicio ocasionadas por motivos de operación y las quejas de los clientes han disminuido, mientras el tiempo de conexión se redujo tanto en el caso de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) como en el de Luz y Fuerza del 81 Las fuentes nacionales incluyen: México: www.cfe.gob.mx / información pública de la CFE / estadísticas de ventas / datos históricos. Suma total de ingresos por ventas del Sector Eléctrico Nacional a Mediana Industria y Gran Industria entre suma total de MW vendidos a Mediana Industria y Gran Industria. Estados Unidos: www.eia.doe.gov. Datos tomados de Monthly Energy Review EIA de noviembre de 2004, Average Retail Price of Electricity, Industrial. Brasil: www.aneel.gov.br. Agencia Nacional de Energía Eléctrica de Brasil. Tarifa industrial promedio nacional annual. Chile: www.cne.cl. Comisión Nacional de Energía (de Chile). Precio medio de nudo maitencillo (zona Santiago) para abril de cada año. Colombia: www.creg.gov.co. Comisión Reguladora de Energía y Gas (de Colombia). Tarifa industrial promedio nacional anual. 82 Arizmendi (2005). 33 Centro (LFC). Sin embargo, cuando se comparan las interrupciones anuales con las prestaciones de las empresas de suministro privatizadas del resto de América Latina, el desempeño de la CFE es limitado (Figura 29). Cuadro 12. Calidad del servicio eléctrico, 1995-2003 (IPER) -- No disponible. Fuente: Banco Mundial (2005d) basado en datos provistos por la Subdirección de Control Financiero de la CFE y la Subdirección de Finanzas de LFC. Figura 29. Interrupciones anuales (minutos) por conexión (IPER) Fuentes: Banco Mundial (2005d) basado en datos financieros de la CFE; y Andrés, Foster y Guasch (2005). 88. En México, los altos costos se componen de fluctuaciones en la frecuencia y el voltaje. Esto resulta en costos efectivos 10 a 60% por encima de los correspondientes a sus contrapartes en Estados Unidos (Figura 30). Las empresas también enfrentan otras barreras asociadas con el servicio eléctrico en México: dificultad de obtener permisos para la autogeneración y la cogeneración, altos costos de conexión de unidades autogeneradoras o de nuevas conexiones con el tendido eléctrico, entre otras. 34 Figura 30. Comparaciones de costo y calidad, compañías mexicanas vs. estadounidenses Variation in Voltage Variation in Frequency Real up to 33% Contract 2% CFE Nominal +/- 10% CFE Regulation 0.8% AEP-CSW +/- 3.5% AEP-CSW +/- 0.3% Reliant-HLP +/- 5% Reliant-HLP Less than +/- 0.5% Carolina Power &Light Less than +/- 3% Carolina Power &Light Less than +/- 0.3% Dominion-Virginia Power Less than +/- 3% Dominion-Virginia Power Less than +/- 0.3% Cost of Electricity US cents / kWh 5.1 (HS-L) 10-60% extra cost due to failures CFE AEP-CSW 3.6 (Industrial Average Tx, Ok y La) Reliant-HLP 3.9 (HS-L) CarolinaPower & Light 3.86 ­ 4.12 (HS-L) Dominion-Virginia Power 3.94 (HS-L) Fuente: Consejo de Coordinadores Empresarial (2004), basado en información de las compañías eléctricas de Estados Unidos y en información de usuarios en Estados Unidos y México. 89. Los subsidios para servicios de infraestructura absorben recursos públicos significativos en México y alientan el uso ineficiente del recurso. Por ejemplo, los subsidios (para operaciones y consumo) en el sector eléctrico ascienden a cerca de 1.1% del PIB (Cuadro 13). Las tarifas para usuarios comerciales e industriales están establecidas cerca de los niveles que permiten la recuperación completa de los costos de suministrar el servicio a estos consumidores. Sin embargo, las tarifas residenciales y agrícolas promedio cubrieron respectivamente sólo 42 y 28% de los costos durante 1997-2003. Cuadro 13. Cálculo de subsidios para electricidad, 2003 Nota: FAIS es un fondo para apoyar la infraestructura social. Fuente: Banco Mundial (2005d) basado en Samaniego-Breach (2005). 90. Los subsidios de electricidad residenciales son altamente regresivos: los hogares de ingresos superiores al promedio (decilios de ingreso 6, 7 y 8), reciben la mayor parte de los subsidios al consumo. Los subsidios de electricidad se destinan además en su mayoría a regiones que ya están más desarrolladas económicamente. El grueso del subsidio --aproximadamente 90%-- no es una tabla de salvamento para los pobres y, en cambio, alienta la ineficiencia, en especial en las áreas cálidas durante el verano, que se benefician de las tarifas altamente subsidiadas. Los criterios de pobreza están ausentes en la determinación 35 de las tarifas regionales de electricidad, al revés de lo que ocurre con el agua, para la cual algunos municipios fijan tarifas menores en las zonas más pobres.83 91. En el sector manufacturero, el costo de la energía como porcentaje de los costos de producción total se incrementó en 2.25% hasta un promedio de 10.5% entre 1995 y 2002. Esto es comparable a los costos de trabajo, que están en el rango de 4 a 20%. Los subsectores industriales de consumo intensivo de energía son particularmente vulnerables a la volatibilidad de los precios y a la disponibilidad incierta. El costo de la energía como porcentaje de los costos de producción totales para este tipo de industrias es particularmente alto (véase Cuadro 14 más abajo). La calidad y el precio de los productos de las industrias de alto consumo de energía son de importancia fundamental, dado que se usan como materias primas para distintos tipos de bienes manufacturados y otros. Por ejemplo, el precio del cemento en México (115 dólares/ton, Datos de CEMEX 2004) es casi el doble del precio en Estados Unidos, la Unión Europea y otros países. Incrementos sostenidos en los precios de la energía han tenido serios efectos en los costos de producción de diferentes industrias. Cuadro 14. Costos de energía como porcentaje de los costos de producción total Industria Porcentaje Datos de México Cemento 30-40 Sector manufacturero promedio 10.52* Datos de Estados Unidos Industria química Más de 85 Aluminio primario 33 Industria del vidrio 8-12 Acero 12-15 Industria del petróleo Más de 85 * Cuando se incluyen los costos laborales, la participación de los costos de energía como porcentaje del total de es 5.86% en promedio (2002). Fuente: Para el cemento en México: Comisión para la Cooperación Ambiental (2003); para las manufacturas en México: INEGI (2002); para Estados Unidos: Administración de Información de la Energía (2005). 92. Durante los últimos cinco años, en México hubo una caída sostenida del número de instalaciones de procesamiento que requieren niveles intensivos de energía. Esto se ha atribuido en gran medida al incremento de los costos de la energía y a la incertidumbre sobre la disponibilidad del gas natural y otros combustibles (Arizmendi, 2005) (Figura 31). En los estudios y encuestas llevados a cabo por el Centro de Estudios de Competitividad (CEC), del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), para analizar el estado y las perspectivas competitivas de diferentes industrias --entre ellas minería, electrónica y autopartes-- se concluyó que los altos costos de la energía y la baja calidad de la infraestructura de servicios son factores que contribuyen a reducir la eficiencia económica y las perspectivas de crecimiento y competitividad (CEC, 2004a, 2004b, 2004c). 83 Banco Mundial (2005d), IPER. 36 Figura 31. Reducción del número de instalaciones de procesamiento en México84 IMSS elneso nó radtsi reg esn rotaped rmaciofsnrataledaritsudni meroúN Nota: IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social. Fuente: Consejo de Coordinadores Empresarial (2005), basado en datos del INEGI. 93. Las reformas al sector eléctrico pueden ser extremadamente difíciles de concretar. Durante la última década, diferentes grupos solicitaron la implementación de reformas de largo alcance en las políticas del sector como condición necesaria para atraer financiamiento privado suficiente, mejorar la eficiencia, reducir los costos y expandir la contribución del sector al presupuesto federal y a la economía. Aunque aún no se ha alcanzado un consenso nacional en relación con la naturaleza y el alcance de las reformas necesarias para el sector eléctrico, el GdM ha tomado gradualmente medidas conservadoras para dar lugar a una participación limitada del sector privado y mejorar la transparencia y la contabilidad regulatoria. 94. México ha adoptado una estrategia para fortalecer y modernizar el sector eléctrico. Específicamente, el Programa del Sector de Energía Eléctrica 2000-2006 (PROSENER) incluye medidas para fortalecer los aspectos técnicos, económicos, financieros y legales de los diferentes subsectores de energía. En electricidad, se apunta especialmente a: (i) medidas de diversificación de la participación del combustible y garantía de abastecimiento (por ejemplo, incrementar el uso fuentes de energía renovables, entre otras); (ii) conservación y eficiencia de energía; (iii) detectar modos de incrementar la participación del sector privado, y (iv) incrementar la integración comercial con los mercados de energía regionales. En el sector de hidrocarburos, PROSENER se aboca mayormente a la modernización de la industria petrolera, lo que incluye la transformación de enormes complejos industriales y la introducción de incentivos para incrementar la eficiencia y la competitividad del sector. En particular, el programa destaca la necesidad de adoptar normas internacionales para la planificación, gestión y desarrollo de proyectos, así como para la calidad de productos y servicios. 95. La regulación se está mejorando mediante un acuerdo entre la COFEMER y la Secretaría de Energía (SENER). El acuerdo de 2001 incluye medidas para modificar los marcos regulatorios y garantizar una transparente contabilidad regulatoria y la presentación de la información al público. Para avanzar 96. México necesita implementar diversas medidas para garantizar la sostenibilidad del sector de energia a largo plazo y la competitividad de las actividades económicas. Las limitaciones que afectan el sector de energia han sido expuestas numerosas veces durante la última década tanto por parte de analistas expertos como de las empresas públicas PEMEX y CFE. En el sector de hidrocarburos, se ha 84 Reducción de establecimientos de industria de transformación: Patrones registrados en el IMSS industria de transformación (INEGI, 2005). 37 estimado que se necesitarán aproximadamente 130,000 millones de dólares entre 2004 y 2012 para inversiones prioritarias; si se dispone de estas sumas, la principal tarea será restituir las reservas y minimizar la importación, permitiendo actividades en exploración y producción, refinación, petroquímicos, entre otras.85 De modo similar, el sector eléctrico requiere importantes sumas para financiar capacidad adicional y modernizar la infraestructura interconectada. La creciente dependencia de las importaciones de combustible y el deterioro gradual de la infraestructura de energía exige la implementación de diversas medida estratégicas de largo alcance, entre las que pueden incluirse las siguientes: · Encontrar formas de disminuir la dependencia fiscal y presupuestaria del país de los ingresos petroleros y permitir la gestión autónoma de hidrocarburos y electricidad. Esto, tal vez, requiera un enfoque programático que considere el fortalecimiento gradual de otros sectores de la economía que puedan sustituir a PEMEX y CFE por otras fuentes, y que podrían sostener las necesidades presupuestarias y el financiamiento de programas sociales. Un paso importante en esta dirección sería continuar fortaleciendo y modernizando el régimen fiscal para garantizar contribuciones suficientes, confiables y estables (es decir, bajar los niveles de exposición de riesgo a los ingresos petroleros y eliminar posibles cuellos de botella para el desarrollo social y económico). Además, sería necesario garantizar altos niveles de eficiencia en el gasto de programas sociales poniendo énfasis en el desarrollo social y económico de largo plazo. Un incremento en la participación del sector privado también se considera esencial para minimizar la carga fiscal y financiar las necesidades de las industrias de electricidad e hidrocarburos. · Lanzar un diálogo nacional estructurado que integre a los grupos de interés y a analistas expertos con la finalidad de revisar las opciones para garantizar la sostenibilidad a largo plazo del sector de energia (por ejemplo, un comité nacional de expertos). Al mismo tiempo, fortalecer la capacidad de los partidos políticos, los integrantes del Senado, el Congreso y de la sociedad civil para analizar los cuellos de botella del sector. Este ejercicio debe tratar de integrar la dimensión política y buscar la aprobación del Congreso y del Senado sólo después de que se haya identificado un conjunto sólido de estrategias, junto con sus costos y beneficios económicos asociados. · Establecer una estrategia para modernizar el sector de energia y reducir la dependencia de las importaciones de combustible. Esta estrategia debe incluir lo siguiente: a) implementación de un programa sólido de inversiones y gastos de capital; b) medidas de diversificación de combustible; c) alentar los intereses de inversión del sector privado y promover asociaciones estratégicas para sumar fuentes adicionales de capital; d) implementar un programa para mejorar la calidad del servicio y el desempeño, llevándolos a niveles internacionales; e) diseñar e implementar instrumentos legales y financieros innovadores para disminuir los riesgos asociados con los precios y la disponibilidad del combustible. Estas medidas deben incluir cláusulas innovadoras en los acuerdos de compra de electricidad, disminución progresiva de PIDIREGAS, cobertura del riesgo de variación del precio del combustible, cobertura de precio fijo con precio de referencia o precio tope. · Fortalecimiento de políticas públicas y marcos regulatorios. Las nuevas inversiones necesitarán la consolidación de políticas públicas y marcos regulatorios que incrementen los niveles de certidumbre de largo plazo para todos los participantes de diferentes segmentos de las cadenas de abastecimiento de electricidad e hidrocarburos. 85 Acevedo (2004). 38 MÉXICO ESTÁ REZAGADO EN TIC Y TELECOMUNICACIONES Y SE NECESITA MÁS COMPETENCIA Descripción y desafíos 97. La inversión en el sector de tecnología de información y comunicaciones (TIC), en especial en el sector de telecomunicaciones, ha crecido enormemente desde los años noventa. Este crecimiento se debe en gran medida a la gradual apertura del mercado a la competencia y la inversión extranjera. De acuerdo con el organismo regulador de las telecomunicaciones de México, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL), entre 1999 y 2003 se invirtieron más de 20,000 millones de dólares sólo en el sector de telecomunicaciones. En 2003, momento de significativa contracción en la industria global de las telecomunicaciones, la inversión en el sector de telecomunicaciones mexicano llegó a 2,300 millones de dólares y creció a una tasa cuatro veces más rápida que la economía en su conjunto. En 2004 el indicador de PIB para el sector de las telecomunicaciones creció 22.6%, en comparación con una tasa de crecimiento del PIB nacional, que fue de 4.4 por ciento. 98. A pesar de este impresionante crecimiento en niveles absolutos, México está rezagado respecto de otros países de América Latina y de la OCDE en términos de inversiones en el sector TIC como participación de la economía general. Como muestra la Figura 32, el nivel de gasto en TIC de México (3.1%) está significativamente por debajo del de los países de la OCDE, como Japón (7.4%), Estados Unidos (8.8%) y Nueva Zelanda (10%). Es también aproximadamente la mitad de los niveles que alcanza en Chile y Brasil, de 6.7% y 6.7%, respectivamente, y más bajo que los de Argentina, Perú y China, de 5.7%, 6.9% y 8.4%, respectivamente. Como muestra un creciente número de estudios,86 los países con niveles más altos de inversión en TIC experimentan mayor crecimiento del desarrollo social y económico. Figura 32. Inversiones en TIC como participación del PIB, 2003 Fuente: Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial. 99. México está rezagado en términos de preparación para la interconexión. Las razones para la subinversión en el sector TIC de México pueden encontrarse en una amplia variedad de estudios e índices globales referidos al sector TIC que destacan los problemas que afectan al marco regulatorio y legal de México. Por ejemplo, de acuerdo con el Foro Económico Mundial (WEF), México se ubica en el puesto 44 de 102 países en el Índice de preparación para la interconexión 2003-2004 (Network Readiness Index, 86 Véase OCDE (2004c), "ICTs and Economic Growth in Developing Countries". 39 NRI).87 El NRI es una de las mediciones de desempeño de países que goza de mayor reconocimiento mundial en relación con la preparación y el uso de tecnología TIC. Según se aprecia en la Figura 33, en comparación con otros países de América Latina, en el puesto 44 México está por debajo de Brasil (30), Chile (32), India, China, Turquía y todos los países de la OCDE. El NRI es un índice combinado que se integra de numerosos subíndices, entre otros un subíndice regulatorio y político,88 y en relación con este subíndice México recibió la calificación más baja entre los países de la OCDE (73), así como una ubicación en la tabla más baja que la de otros países de América Latina, entre ellos Chile (35), Brasil (50), Jamaica (51), Uruguay (57), Costa Rica (58), Trinidad y Tobago (60), Colombia (69) y República Dominicana (72). Figura 33. Foro Económico Mundial (WEF), Índice de preparación para la interconexión 2004-2005 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 States Japan Rica Peru Zeland Korea Chile India China Brazil Turkey Singapore Australia Mexico Salvador New Costa El Argentina Guatemala United Nota: El eje y es la ubicación relativa de cada uno de los 104 países. La ubicación más baja es preferible. Fuente: Foro Económico Mundial (2005b). 100. El crecimiento de la telefonía fija en México no se ha mantenido a la par del observado en países comparables. Entre 1998 y 2004, el número de líneas fijas en México casi se duplicó, pasando de 9.9 millones de líneas a más de 18.1 millones, con una tasa de crecimiento anual promedio de cerca de 10% y una tasa total de penetración de telefonía fija de 17.1 teléfonos por cada 100 habitantes en 2004. Aunque este crecimiento ha sido significativo, está sustancialmente por debajo de las tasas de países similares. En 1991 México, Brasil y Chile tenían niveles de penetración de teléfono fijo comparables, pero durante la década siguiente, los niveles de crecimiento de México fueron significativamente más bajos que los de Brasil, Chile y otros países de la OCDE, y como resultado México ahora tiene niveles de penetración de telefonía fija significativamente más bajos que otros países latinoamericanos (con la excepción de Perú), y que países en desarrollo comparables de otras regiones, según se aprecia en la Figura 34. 87 El índice de preparación para la interconexión (Networked Readiness Index, NRI) se define como "el grado de preparación de una nación o comunidad para participar en los desarrollos de TIC y beneficiarse de ellos". El NRI brinda no sólo un modelo para evaluar el desarrollo relativo y el uso de TICde un país, sino también permite una mejor comprensión de sus fortalezas y debilidades en relación con la innovación en ciencia y tecnología. 88 Subíndice Político y Regulatorio: "las prioridades de una nación se reflejan en sus políticas y leyes que a su vez influyen su tasa de crecimiento y la dirección de su desarrollo. Este componente del NRI mide el impacto de la política, leyes y regulaciones de un país y su implementación en el desarrollo y uso de la innovación en ciencia y tecnología". 40 Figura 34. Penetración de líneas internet, fijas y móviles ­ diversos países (2004) 120 100.8 100 96.1 86.4 88 80 70.1 66.1 62.6 59.8 61 60.4 60 53.8 56.5 50 49.1 56.1 45.8 42.5 37.5 39.4 40 36.6 36.3 31.7 31.5 23.3 26.8 27.5 27.2 22.3 25.2 17.5 20.7 23.5 17.4 17.3 20 11.8 11.2 13.2 13.4 11.5 14.9 7.1 7.03.3 9.3 7.4 0 Brazil Chile China Ireland Israel Peru (2003) (2003) Korea (2003) Mexico Spain Turkey (2003) United States Argentina (2003) Germany (2003) Malaysia Guatemala mainlines penetration internetpenetration Cellular subscribers per 100inhabitants Nota: penetración de líneas principales ­ penetración de internet ­ Suscriptores de celulares por cada 100 habitantes. Fuente: Base de datos ITU; World Markets Analysis. 101. La brecha digital dentro de México es también un problema. De acuerdo con las mediciones de penetración de teléfono fijo, la brecha digital entre México y otros países no sólo se acrecentó, sino que además México está rezagado en términos de reducción de la brecha digital dentro del país mismo, especialmente entre las áreas rurales y urbanas. Dos indicadores destacan esta tendencia.89 Primero, como en el caso de casi todos los países en desarrollo, los niveles de penetración telefónica en las áreas urbanas tienden a ser mucho mayores que en las áreas rurales. Como puede verse en la Figura 35, en el Distrito Federal hay cerca de 35.4 líneas fijas por cada 100 personas, mientras en los estados del sur, Chiapas, Oaxaca y Guerrero, hay respectivamente sólo 3.9, 4.7 y 7.6 líneas fijas por cada 100 personas. 89 Estos indicadores están tomados de Mariscal (2005). 41 Figura 35. Distribución regional en México de las líneas principales por cada 100 habitantes y según PIB per cápita (2004) est an bit ha 100 cada principales neasíL PIB per cápita Fuente: COFETEL 102. Un segundo modo de comparar tendencias en brecha digital es comparar los cambios en la distribución de la penetración telefónica entre la región con el nivel más alto de penetración y la región con el nivel más bajo de penetración telefónica en diferentes países. Como muestra la Figura 36, México tiene una distribución más desigual de teledensidad fija que Chile, Brasil y Perú. La disparidad en la cobertura móvil entre la ciudad de México (teledensidad más alta) y Chiapas (teledensidad más baja) se ha incrementado en los últimos años, pasando de menos de 5% en 1997 a 33% en 2002. Esto contrasta con la disparidad en Brasil, de sólo 13% en 2001. Figura 36. Niveles de disparidad entre teledensidades fijas regionales Nota: Los porcentajes de teledensidad miden las disparidades de cobertura entre la región de cada país con la máxima cobertura y la región con la cobertura mínima. 103. En relación con internet, México es un estudio de contrastes.90 Por un lado, México tiene algunos de los perfiles más avanzados de uso de internet empresarial en América Latina. El uso de internet está muy difundido para transacciones empresa a empresa, empresa a gobierno y gobierno a gobierno. 90 Véase Mariscal (2005). También Carlson, DeSpain, Elorrieta, Flamm, Kornegay y Mahaffey, capítulo 7. "The Mexican Case". Un capítulo del libro que está en prensa. 42 Como resultado de los sitios web y el contenido generado por e-México, una amplia iniciativa del gobierno lanzada durante la administración Fox, México recibió numerosos premios por sus iniciativas de gobierno electrónico. Por otro lado, México tiene uno de los perfiles menos avanzados para el uso del consumidor de internet. Dentro de América Latina, México tiene uno de los niveles más bajos de penetración de internet en los hogares, como puede apreciarse en la Figura 34. Dentro de México, la disparidad de uso de internet entre diferentes estados es tan grande, si no mayor, que la disparidad telefónica descrita previamente. El índice de crecimiento de México también ha sido sustancialmente más bajo que el de Chile y Corea. Como se ilustra en la Figura 37, México incrementó el número de usuarios de internet por cada 100 habitantes desde 1998 a 2003 en aproximadamente 10 veces (pasó de 1.3 usuarios por cada 100 habitantes a 12 usuarios de internet por cada 100 habitantes), mientras este mismo parámetro creció en Chile más de 15 veces, pasando de 1.7 a 27.2 usuarios de internet por cada 100 habitantes. En Corea, el número de usuarios de internet por cada 100 habitantes se incrementó de cerca de 7 usuarios por cada 100 personas en 1998 a más de 60% de la población durante el mismo lapso. Finalmente, México también está rezagado respecto de otros países de América Latina en propiedad y uso de computadoras personales (PC) --México tiene sólo 8.2 PC por cada 100 habitantes, tasa menor que la de Chile, de 11.9, y Costa Rica, de 19.7 PC, por cada 100 habitantes. Figura 37. Usuarios de internet en México, Chile y Corea 70 60 Korea 61 50 40 30 Chile 27 20 Mexico 12 10 7 1 0 1 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: Banco de datos ITU. 104. El sector móvil creció tremendamente pero se enfrenta a serios y numerosos desafíos. Desde mediados de los años noventa, el sector móvil de México creció a una explosiva tasa anual de cerca de 100%, aunque en comparación con otros países de América Latina y de la OCDE, el nivel de penetración celular en México sigue siendo bajo. El crecimiento ha sido impulsado mayormente por lo siguiente: la velocidad y la eficiencia con la que el gobierno asignó los espectros entre 1996 y 1998; la competencia; la introducción de la política de "quien llama paga" por parte del ente regulador entre 1997 y 1998, y la difundida adopción de las tarjetas prepagadas. La penetración de los servicios inalámbricos fue mayor en áreas donde los servicios fijos no se habían expandido, incluidas las áreas de bajos ingresos. Los grandes desafíos que enfrenta el sector son los siguientes: el declinante ingreso promedio por usuario debido sobre todo a la popularidad de los planes de llamada prepagados; la calidad del servicio y las quejas de los consumidores; la consolidación de la industria; la creación de incentivos para proporcionar servicios de internet mediante tecnologías inalámbricas, y la extensión del servicio a áreas rurales y de bajos niveles de ingreso. 105. Las redes de fibra óptica, el cable y la televisión de paga también han mostrado un importante crecimiento. Las redes de fibra óptica de alta velocidad de México que transportan el tráfico de los servicios de telecomunicaciones y TIC crecieron también enormemente desde que el sector se abrió a la competencia en 1996-1997. Desde 1993 a 2003, México pasó de tener aproximadamente 15,000 kilómetros de redes de fibra óptica operados por TELMEX a cerca de 112,000 kilómetros de redes de fibra óptica operados por al menos seis compañías diferentes. Además, el acceso a la banda ancha en numerosos países, entre otros México, se ha basado en la infraestructura del cable y la televisión de paga. El número de suscriptores a la televisión de paga en México creció de 1.81 suscriptores por cada 100 43 habitantes en 1996 a cerca de 4.38 suscriptores por cada 100 habitantes hacia finales de 2004, como se aprecia en la Figura 38. Figura 38. Número de suscriptores de televisión de paga por cada 1000 habitantes en México (2004) Fuente: COFETEL, 2005 106. En 2003, cientos de compañías de televisión por cable de las 713 empresas concesionarias de televisión de paga presentaron solicitudes para obtener la concesión para proveer también servicios telefónicos y de envío de datos a través de sus redes de cable. Se concedió a aproximadamente 20 compañías la potestad de transportar datos. Sin embargo, hasta hoy, la concesión para proveer servicios de voz no se ha otorgado a ninguna compañía de televisión por cable. La COFETEL y la Secretaría de Comunicaciones y transporte (SCT) no concedieron ninguna de estas licencias porque, sostienen, eso requeriría permitir que TELMEX ingresara en el sector de la TV por cable. 107. Como puede verse en el Cuadro 15, más de 60% de los consumidores mexicanos que tienen acceso a internet de alta velocidad lo hacen a través de las redes de cable, y las compañías de televisión por cable tienen más de 70% de la participación del mercado total de televisión prepagada. TELMEX, que dominó las redes de líneas fijas y móviles, no compite en la televisión de paga aunque ha conseguido una significativa y creciente participación en el mercado de banda ancha con sus servicios ADSL (Asymetric Digital Subscriber Line). 44 Cuadro 15. Tecnología y crecimiento de los servicios de acceso a internet de banda ancha Tecnología de CAGR acceso 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2001-2006 Cuentas ADSL 7,698 44,791 91,201 146,245 206,199 269,061 104% Participación en el 12.45% 22.54% 31.0% 37.2% 41.4% 44.4% ­17% mercado Cuentas ISDN 27,221 24,140 20,278 16,628 13,468 10,775 Participación en el 44.0% 12.2% 6.9% 4.2% 2.7% 1.8% 54% mercado Cuentas de Cable 25,316 122,000 158,600 46.9% 206,053 222,537 Participación en el 40.9% 61.4% 53.8% 45,850 41.4% 36.7% mercado Cuentas 1,616 7,823 24,510 11.7% 72,182 103,455 130% inalámbricas Participación en el 2.61% 3.9% 8.3% 14.5% 17.1% mercado TOTAL 61,851 198,754 294,589 392,699 497,902 605,828 58% Fuente: Select, junio de 2002. 108. México tiene bajos niveles de penetración de banda ancha. El acceso a internet de banda ancha se usa cada vez más como indicador del desarrollo del sector TIC. Como puede verse en la Figura 39, México tiene tasas de penetración de banda ancha muy bajos, no sólo cuando se lo compara con otros países de la OCDE, sino también en relación con otros países de América Latina como Argentina, Brasil, Chile, El Salvador, Perú y Venezuela. Figura 39. Penetración y precios de la banda ancha 250.0 233.3 200.0 146.7 150.0 117.0 96.1 92.9 100.0 69 67 68 55.3 46 48 50.0 41 44 45 37 26 34 26 31 23.7 28 24 24 14.3 17 3.0 4.2 1.0 0.1 7.5 4.4 0.8 3.0 4.4 0.0 Brazil Chile Rica Peru Canada Ireland Israel Japan Korea Mexico States Argentina Colombia Salvador Germany Malaysia Costa El Venezuela United Broadband subscribers per 1000 inhabitants Braodband price monthly charge US$ Nota: Suscriptores de banda ancha por 1000 habitantes; Cargo mensual en US$ del precio de banda ancha Fuente: Banco de datos ITU. 109. La empresa a cargo de las prestaciones, TELMEX, sigue dominando el mercado. Como puede verse en el Cuadro 16, TELMEX domina claramente los mercados de telecomunicaciones de larga distancia, local y celular. Proporciona servicios a más de la mitad de las cuentas de internet telefónicas y a más de un tercio de las cuentas de internet de alta velocidad. Su participación en el conjunto de las cuentas de internet de alta velocidad se incrementó significativamente durante 2002. 45 Cuadro 16. Participaciones de TELMEX en el mercado Sector del mercado Participación Sector Participación en el mercado en el mercado Larga distancia 61.3% Acceso a internet: dial-up de 56 kbps 51% internacional (2003) (2002) Móviles (2005) Acceso a internet: 128 kbps y más 37% 75,00% (ADSL, TV por cable, etc.) (2002) Nota: Los cálculos del acceso a internet se basan en el número de cuentas. Fuente: Telegeography 2004. EMC 2005. 110. La participación de TELMEX en el mercado internacional en 2003 representó cerca de 66.6%, lo que suele mencionarse como argumento para mostrar que TELMEX es demasiado dominante. Como han señalado las autoridades mexicanas, la participación en el mercado de TELMEX después de cinco años de competencia es comparable a la que se observa en otros países tras cinco años de apertura del sector (véase Figura 40). De hecho, una encuesta reciente de 18 países determinó que el promedio de participación en el mercado de la mayor empresa luego de cinco años de apertura es 64.5%. Lo que es notable en el caso de TELMEX no es que sea dominante en un segmento del mercado, sino que retuvo, y en algunos casos aumentó, su poder de mercado en diversos sectores, lo que tiene un efecto perjudicial en el acceso, innovación y precios del servicio. Figura 40. Participación en el mercado del la empresa históricamente prestadora tras 5 años de competencia Chile Israel Den mark Ma- laysia Aus- tralia Ave- rage Nota: el promedio se basa en datos de 18 países que comunican información de participación de mercado para mercados abiertos por al menos cinco años. Fuente: Telegeography, 2003. 111. El margen de ganancia neta y el beneficio por acción resultado de la operación continuada de TELMEX ascienden a más del doble de los de su rival más próximo (Cuadro 17). TELMEX está también mucho más adelante en ingreso por operación como participación de los ingresos que compañías estadounidenses o británicas. Durante los últimos cinco años, TELMEX se ha transformado además en una compañía sumamente eficiente en términos de líneas por empleado. 46 Cuadro 17. Desempeño financiero de las compañías de telecomunicaciones (diciembre de 2004) Compañía de Ingreso Empleados Ventas Ingreso por Margen Ganancia por telecomunica anual neto anuales empleado de participación ciones (millones de (millones de (dólares) ganancia resultado de la dólares) dólares) neto operación continuada (US$) TELMEX $2,467.8 62,103* $12,457.5 $201 19.8% $3.97 Bellsouth $4,758.0 63,000 $20,300,0 $322 23.4% $1.85 Verizon $7,831.0 210,000 $71.283.0 $339 11% $2.59 DT $6,277.0 244,645 $78,404.0 $320 8.0% $1.49 France Telecom $3,771.0 218,523 $63,879.0 $292 5.9% $1.52 Telefónica de Argentina ($3.0) 9,642 $1,033.0 $107 14.8%* $(0.02) Tele Norte, Brasil (2003) $73.4 37,690 $4,833.8 $128 1.5% $0.19 * 2003 Fuente: Hoovers Detailed Annual Reports. Basado en informes de diciembre de 2004. 112. Los cargos telefónicos son altos en México si se los compara con el resto de América Latina. El Cuadro 18 muestra la evolución de las tarifas telefónicas entre 1995 y 2003. Aunque los pagos mensuales y de uso de no han variado mucho, los cargos de conexión descendieron drásticamente. En 2003, la tarifa mensual básica estaba en cerca de 14.5 dólares para residencias y en 18.3 dólares para empresas, y los cargos por llamadas locales eran de aproximadamente 14 centavos de dólar por llamada. Como se aprecia en el Cuadro 19 y en el Cuadro 20, los precios en México son mucho mayores que en otros países similares. Todas las llamadas que se originan en la red pública en México están sujetas a la tarifa de 14 centavos por llamada, cosa que no ocurre en la mayoría de los países de América Latina donde los cargos telefónicos se basan en el uso, ni tampoco en Estados Unidos donde las llamadas locales se cubren por un monto mensual fijo. En México las empresas pagan la tarifa de conexión por cada una de las llamadas, pero los teléfonos residenciales la pagan únicamente a partir de la llamada número 101 por mes. TELMEX informa que aproximadamente la mitad de los consumidores residenciales hace menos de 100 llamadas al mes. Cuadro 18. Evolución de las tarifas telefónicas en México, 1995-2003 Tarifa (dólares) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Carga de conexión Línea empresaria 480 409 442 383 366 370 375 362 162 Línea residencial 277 236 123 107 111 119 121 117 105 Abono mensual Línea empresaria 14 13 19 19.3 19.9 20.9 21.2 20.5 18.3 Línea residencial 7 9 14 14 14.5 15.5 16.8 16.2 14.5 Llamada local (3 minutos, dólares) 0.07 0.10 0.14 0.13 0.14 0.15 0.16 0.15 0.14 Fuente: Banco de datos ITU, 2005. 47 Cuadro 19. Precios telefónicos locales en comparación con países similares (2003) Abono mensual Abono mensual Cargo de conexión Costo de tres telefónico para por telefónico para minutos de residencias telefónica residencial llamada local País empresas (dólares) (dólares) (dólares) (dólares) México 18.35 14.51 104.73 0.14 Argentina 12.94 4.56 51.72 0.02 Chile 9.20 9.20 43.95 0.10 Brasil 13.71 7.72 1 3.81 0.05 Corea 4.36 4.36 50.35 0.03 Estados Unidos 42.40 24.75 40.76 0.00 El Salvador 1.62 0.95 6.86 0.01 Fuente: ITU. Cuadro 20. Canasta de precios telefónicos locales (2003) Empresas Residencial País (1000 min.) (600 min.) Argentina 111.20 23.60 Brasil 78.80 26.70 Costa Rica 8.22 12.50 Guatemala 16.71 28.03 Corea (Rep. de) 55.40 32.90 Malasia 26.00 7.60 México 348.20 106.40 Turquía 26.30 15.70 Estados Unidos 25.70 8.40 (a) Canasta Total = (costo de instalación/120) * (tasa mensual) * (cargo de llamada p/min) Fuente: Banco de datos ITU y cálculos del autor. 113. Los precios del circuito local (local loop) para las empresas son considerablemente altos. Las empresas que generan grandes montos de tráfico internacional de datos y de larga distancia, suelen arrendar servicios de datos o circuitos de dos tipos --uno que transporta el tráfico desde las oficinas hasta el interruptor del transportador de larga distancia (conocido como circuito local, local loop), y un segundo para la sección de larga distancia--. Los precios de larga distancia de México se comparan favorablemente con los de otros países, no así el precio del circuito local. El Cuadro 21 muestra que el precio del circuito local en México es mucho más alto que el de la mayoría de los países comparables de América Latina. El cargo por instalación o mensual no recurrente de un circuito local con capacidad E-1 es de 19,669 dólares, más de dos veces el precio que cobran los competidores de TELMEX y más de seis veces lo que cuesta en Buenos Aires. De modo similar, el cargo mensual recurrente de un circuito local de TELMEX E-1 es más del doble de lo que una empresa nueva cobra en la ciudad de México; y más aún, es más de 40% más caro que los cargos mensuales recurrentes en Argentina y Brasil, y más de cuatro veces más caro que en Chile. 48 Cuadro 21. Precios de circuito local para transportadores telefónicos 2002: capacidad E-1 Localidad (proveedor local) Cargo de instalación/no Cargo recurrente mensual recurrente mensualmente (MRC) (no-MRC) Ciudad de México $19,669 $1,150 (TELMEX) Ciudad de México (nuevo $ 8,709 $ 509 oferente) Argentina ­ Buenos Aires $ 3,000 $ 800 Brasil ­ São Paulo $ 645 $ 851 Chile ­ Santiago $ 1,400 $ 260 Perú ­ Lima $ 4,000 $1,960 Venezuela ­ Caracas $ 1,500 $4,000 Nota: Se considera un año de contratación de una línea de acceso local E-1. Los precios se basan en los registrados públicamente. Fuente: Encuesta empresarial a cargo del Banco Mundial. 114. La población de las áreas rurales paga relativamente más por servicios similares. Los consumidores de áreas rurales remotas a quienes TELMEX no presta servicio directamente pueden hacer llamadas a través de Telecomm, una compañía semiprivada supervisada por la SCT. Sin embargo, Telecomm no es un transportador y debe pagar a TELMEX por la transportación de señales desde su nodo próximo a la ciudad de México hasta el destino final. Telecomm no es considerado un operador público y no tiene contrato de interconexión con TELMEX. TELMEX considera a Telecomm como "usuario grande". Tampoco absorbe los cargos por la entrada de las llamadas internacionales. Como resultado, las tarifas de Telecomm son altas para el consumidor rural remoto (Cuadro 22). Las tarifas de TELMEX, en cambio, son más bajas, y no cobra por las llamadas entrantes. Telecomm ha tratado de establecer un acuerdo con los transportadores de larga distancia que le permitiría crear un sistema de "el que llama paga", pero hasta ahora sin éxito. Es así que en última instancia, los pobladores de las comunidades más pequeñas (y más pobres) pagan más por el mismo servicio que los habitantes de las comunidades más grandes (y más ricas). Cuadro 22. Precios telefónicos de la telefonía rural Tarifa de TELMEX por minuto sin Tarifa de Telecomm por minuto sin Tipo de llamada IVA (ciudades de más de 500 IVA (poblaciones de 100 a 500 habitantes) habitantes) Llamadas 20 centavos 40 centavos nacionales Llamadas a Estados 1.04 dólares 1.04 dólares Unidos Llamadas entrantes -- 20 centavos 115. El marco regulatorio de TIC de México es débil. Las falencias y desafíos del sector TIC de México --falta de inversión en áreas rurales, bajo nivel de penetración de banda ancha, control de mercado y altas tarifas-- son en gran medida reflejo de las falencias de los marcos regulatorio y legal y de las instituciones de México. Los informes de la industria califican invariablemente los marcos regulatorios de México como los más débiles de América Latina.91 Y más importante, los informes y decisiones recientes de organizaciones internacionales como la OCDE y la Organización Mundial del Comercio han destacado las falencias de la política de TIC de México, sus marcos regulatorio y legal, y las instituciones relacionadas. 116. Los temas regulatorios estuvieron en la raíz de una disputa con Estados Unidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Como se destaca en el Recuadro 14, una decisión de la OMC atingente a una disputa entre Estados Unidos y México sobre telecomunicaciones, determinó que TELMEX es un "proveedor grande" y que el régimen regulatorio y los reguladores de México no sólo no 91 Véase Pyramid Reports (www.pyyramidresearch.com). 49 consiguieron detener las prácticas anticompetitivas de México, sino que han adoptado regulaciones que requerían conducta anticompetitiva. El dictamen del panel de resolución de controversias de la OMC se redactó de modo que se limitara estrechamente a los compromisos de México ante la OMC referidos a telecomunicaciones internacionales. Sin embargo, es significativo en la medida en que lleva a cabo un detallado y balanceado análisis de los compromisos de México ante la OMC así como de las regulaciones mexicanas. Recuadro 14. Las telecomunicaciones y la OMC: el caso de México El primer (y hasta ahora único) caso de resolución de controversias de la OMC sobre servicios de telecomunicaciones (y, de hecho, sobre servicios en general) se inició en 2000 por Estados Unidos contra México. En agosto de 2000 Estados Unidos solicitó una ronda de consultas sobre las obligaciones y compromisos de México referidos a servicios de valor agregado sujetos al Anexo sobre Telecomunicaciones del GATS (por sus siglas en inglés: General Agreement on Trade in Services) y al Documento de Referencia. Sucesivas rondas de consulta no resolvieron los temas planteados, y en abril de 2002 la OMC determinó que un panel de resolución de controversias examinara la queja. El panel se reunió numerosas veces con las partes (representantes de los gobiernos mexicano y estadounidense) y con otras 10 terceras partes que tenían intereses en el caso. El panel emitió un informe final en marzo de 2004. La decisión del panel no fue apelada ante el cuerpo de apelación de la OMC, el Cuerpo de Resolución de Controversias de la OMC aprobó de manera unánime el informe del panel en junio de 2004, y las partes acordaron un plan para solucionar los problemas subyacentes en julio de 2005. México había emprendido compromisos específicos de acuerdo con el régimen previsto en los Artículos XVI (acceso al mercado), XVII (tratamiento nacional), y XVIII (compromisos adicionales, incluidos los Artículos del Documento de Referencia) del GATS. Estados Unidos sostuvo que, respecto de los servicios tema de la disputa, México no había cumplido con: · Garantizar que TELMEX, el mayor operador, interconectara a los proveedores de Estados Unidos según un esquema transfronterizo con tarifas, términos y condiciones razonables, orientadas en función del mejor costo. · Impedir la conducta anticompetitiva, en tanto las regulaciones daban a TELMEX poderes para encabezar un consorcio que fijaba las tasas de la interconexión internacional y restringía el suministro. · Garantizar el acceso de los proveedores estadounidenses a las redes de telecomunicaciones públicas de México, y de ese modo les impedía brindar servicios sin sede en instalaciones dentro de México (mediante oficinas comerciales o `comercializadoras') y de reventa internacional simple (mediante circuitos transfronterizos arrendados). El informe final de 238 páginas del panel de la OMC falló básicamente a favor de Estados Unidos en relación con los primeros dos cargos, y parcialmente a favor de ambos países respecto del tercero. Respecto de los dos primeros cargos, el panel determinó que TELMEX era un "proveedor grande" y que había incurrido en conductas anticompetitivas. Más aún, el panel determinó que el gobierno mexicano no había cumplido la tarea de frenar la conducta anticompetitiva de TELMEX, pero que al mismo tiempo sus regulaciones de larga distancia internacional exigían que los operadores mexicanos incurrieran en conductas anticompetitivas, lo que valía también para el consorcio. En relación con el tercer cargo, el panel falló a favor de Estados Unidos en la medida en México debía publicar regulaciones para que operadores sin base en instalaciones físicas (es decir, las comercializadoras) pudieran proveer servicios, pero estuvo del lado de México al concordar en que el país no había asumido ningún compromiso ante la OMC para legalizar la Reventa Simple Internacional (ISR, por sus siglas en inglés: International Simple Resale). En la mayoría de los países de la OCDE, la ISR está permitida y los operadores recurren con mucha frecuencia a ella. Como resultado del fallo del panel, las partes llegaron a un acuerdo en abril de 2004 y solicitaron las siguientes acciones por parte de la COFETEL, que está en proceso de implementarlas: · Dentro de los dos meses de la adopción del informe del panel, México revisará su normativa de larga distancia a fin de permitir la negociación competitiva para la fijación de tarifas mediante la eliminación de las tasas de fijación uniformes, los rendimientos proporcionales y el requisito de que el operador con el mayor tráfico transnacional negocie la tasa de liquidación en beneficio de todos los operadores de México. · Dentro de los 13 meses, México habrá puesto en vigor regulaciones para poner a disposición licencias de comercializadoras que podrán revender servicios de telecomunicaciones de conexión internacional provistos por concesionarios mexicanos. 50 · México continuará teniendo el derecho a restringir la reventa simple internacional (uso de líneas arrendadas para transportar llamadas a través de las fronteras). 117. El gobierno, mediante la SCT, es responsable de monitorear el cumplimiento de las obligaciones de concesión de TELMEX, lo que incluye el proceso de rebalanceo gradual de sus tarifas telefónicas, en cuya composición hay elevados niveles de subsidios cruzados, para preparar la compañía y los mercados de telecomunicaciones de México para la competencia que debió comenzar a mediados de 1996. Las tarifas de TELMEX no se rebalancearon completamente hacia la finalización de su monopolio, en parte debido a la crisis financiera de 1994. El fracaso en el rebalanceo de las tarifas sembró las semillas de los subsecuentes inconvenientes. 118. Los reguladores se han mostrado renuentes a tomar medidas en temas controvertidos. Desde que el Congreso empezó a debatir la nueva ley de telecomunicaciones a finales de 2001, la SCT y el ente regulador COFETEL se han mostrado renuentes a tomar medidas en diversos temas controvertidos como desagregación de tarifas (unbundling), colocación y emisión de regulación de reventa. La COFETEL, sin embargo, ha tomado medidas en diversos temas de poca repercusión, pero no obstante importantes como numeración, reglas de dominio (aunque en este último caso los cambios están paralizados debido a acciones legales), tarifas y competencia de circuito local. Debido a factores políticos, la nueva ley de telecomunicaciones nunca se publicó, dejando a la COFETEL sin un marco regulatorio fortalecido que fomentara su independencia y credibilidad institucional. 119. La Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 estipula la creación de un cuerpo regulatorio que sea parte de la SCT, pero no especifica los poderes ni la autoridad del ente regulador. Como resultado, la SCT redactó el decreto presidencial por el que el 9 de agosto de 1996 se creó la COFETEL como cuerpo regulatorio que había de ser regido por un presidente y tres comisionados sin tiempo fijo de permanencia en el cargo, que son nominados y pueden ser destituidos de acuerdo con la voluntad del secretario de la SCT. Entre 1996 y 2004, la COFETEL ha sido dirigida por cuatro presidentes, y no ha tenido la estabilidad necesaria para crear una nueva institución fuerte encargada de regular una industria compleja y poderosa. 120. La COFETEL carece de independencia y de los poderes de aplicación adecuados. Una de las principales razones para la falta de independencia es la necesidad de una figura legal que pueda otorgar a la COFETEL poder de decisión independiente de las presiones políticas. Además, se nomina a los directivos de la COFETEL para un ejercicio sin duración determinada. Un análisis institucional reciente de la OCDE,92 que evalúa los marcos regulatorios de los organismos encargados del agua, la energía, los servicios financieros y las telecomunicaciones, determinó que hay una urgente necesidad de un debate nacional para discutir la creación de una figura regulatoria que legitime estas entidades de regulación. 121. México tiene numerosos cuerpos regulatorios semiindependientes sumamente eficaces que pueden usarse como modelo para el establecimiento de una COFETEL más eficaz e independiente. Un ejemplo es la CFC, creada por la Ley Federal de Competencia Económica. La Comisión tiene prerrogativas que le dan independencia y autonomía, y está encabezada por un directorio cuyos miembros gozan de cargos de 10 años de duración. 122. "E-México" es una iniciativa de grandes dimensiones para expandir el acceso a la TIC en todo el país y desarrollar las aplicaciones en línea en numerosos sectores. El objetivo de esta iniciativa, como se afirma en el discurso del presidente Fox a la Nación del 1 de diciembre de 2001, es "usar la revolución de la información y las comunicaciones para proyectar un carácter nacional y reducir la brecha digital entre gobiernos, compañías, hogares y personas, con alcance hasta el último rincón de nuestro país". El proyecto e-México incluye tres grandes iniciativas: (i) la iniciativa de conectividad, que propone extender el acceso a la banda ancha a 10,000 localidades de todo el país; (ii) la iniciativa de aplicaciones, que apunta a desarrollar aplicaciones en educación (e-educación), salud (e-salud), PYMES 92 Véase OCDE (2004a) "Progress in Implementing Regulatory Reforms: México". 51 (e-PYMES) y gobierno electrónico (e-gobierno), y (iii) la iniciativa de implementación, que incluye la construcción de telecentros, puntos de acceso y redes de área local en escuelas, centros de salud, centros comunitarios y municipios así como la creación de asociaciones de productores para usar las aplicaciones y capacitar a su personal. El programa e-México apunta a construir a partir de la actual capacidad de infraestructura de telecomunicaciones (100% digital), y servirse de esta infraestructura para difundir aplicaciones y extender el uso de TIC para proveer los servicios del gobierno directamente a los ciudadanos. 123. El coordinador de e-México, quien informa directamente a la SCT, coordina el programa de manera oficial. Un funcionario de alto nivel en la Oficina de la Presidencia es también parcialmente responsable del monitoreo y la implementación. El personal de e-México es reducido, y responsable de coordinar las actividades de otras secretarías y autoridades, responsables a su vez de los programas de e-educación, e- comercio y e-gobierno. 124. Aparte del programa de e-conexión, la función del coordinador de e-México es principalmente actuar como catalizador para que los gobiernos-en línea desarrollen proyectos específicos que han ido desde desarrollo de páginas web hasta la implementación de programas amplios e innovadores para distribuir y generar servicios de gobierno y educación a través de internet. La industria de la tecnología de la información de México ha sido, por ejemplo, un importante respaldo para las iniciativas desarrolladas por la Secretaría de Economía para apoyar el desarrollo de la industria mexicana de software. La Secretaría de Economía ha desarrollado programas similares que apuntan al uso de la TIC para incrementar la competitividad de las compañías mexicanas en más de seis áreas industriales clave. 125. Después de casi dos años de trabajo preparatorio, en su mayor parte dentro del gobierno, las iniciativas de e-México empezaron a operar en 2002. Ese año el gobierno asignó cerca de 75 millones de dólares para las primeras tres etapas del programa de conectividad de e-México, que debía proveer un subsidio parcial a una empresa del sector privado para que a su vez suministrara conectividad de banda ancha a 3,200 Centros Comunitarios Digitales (CCD) conectados vía red satelital VSAT. Después de una serie estudios, el 3 de septiembre de 2002 el programa e-México emitió un pliego de solicitud de propuestas para establecer 2,443 CCD en todo el país, especialmente en las áreas más pobres y menos urbanizadas de México. Cada CCD debía tener al menos tres computadoras con conectividad de alta velocidad y el proveedor del servicio debía comprometerse a gestionar y operar estos sistemas así como a proveer una gama de servicios. El gobierno subsidia estos CCD de dos maneras: en primer lugar, brindando sin costo la capacidad transpondedora vía satélite para conectividad de alta velocidad (la SCT reservó para propósitos sociales con el Satmex y con los concesionarios proveedores de servicios de satélite esta capacidad por cinco años cuando se privatizó). La oferta ganadora tendría que hacerse cargo del costo de instalación de las antenas VSAT y del equipo para operar los CCD; en segundo lugar, el subsidio del gobierno ofrecía un único pago al proveedor del servicio del CCD para ayudar a disipar los costos de capital de construir las antenas VSAT y el equipo de los CCD. Al proveedor del servicio se le garantizaba también que cada CCD recibiría un pago de 30 dólares por mes por parte de la escuela o municipio donde el CCD tuviera su sede. 126. El 3 de diciembre de 2002 se seleccionó como ganador del primer programa de CCD a Interdirec, empresa que superó las propuestas de licitación de TELMEX y Avantel. Interdirec es una compañía relativamente pequeña que ha estado usando tecnología inalámbrica innovadora para proveer educación a distancia y acceso a internet en numerosas comunidades mexicanas. Para 2003, se habían instalado los primeros 3,200 CCD en todos los municipios del país, y en 2004, la SCT lanzó dos licitaciones más de 2000 CCD cada una. El ganador de ambas fue TELMEX. A principios de 2005, habían sido instalados 7,200 CCD en todo el país. Para 2006, la SCT espera tener más de 10,000 CCD en funcionamiento en los municipios de todo el país. 127. El Fondo de Cobertura Social de las Telecomunicaciones (FCST) promueve el acceso telefónico en áreas rurales y de bajos ingresos. El Congreso autorizó un presupuesto de 70 millones de dólares para desarrollar el Fondo en 2002 y se creó un comité con representantes de los sectores público y privado. La COFETEL desarrolló un estudio para determinar qué localidades se beneficiarían más del 52 fondo así como un estudio de factibilidad. La singularidad de este fondo no radica sólo en la instalación de líneas de teléfono públicas, sino sobre todo en incrementar la penetración telefónica mediante líneas residenciales en localidades rurales con más 500 habitantes. Específicamente, el objetivo es reducir la brecha de acceso en las localidades con la menor cobertura de telecomunicaciones en el país. El FCST se diseñó para ser usado al menos en 70% para líneas fijas residenciales (con cualquier tecnología) y en hasta 30% para líneas de teléfonos públicos. 128. El FCST padece algunas deficiencias presupuestarias. El FCST depende enteramente de asignaciones presupuestarias arbitrarias en lugar de disponer de una partida anual sobre las ganancias de las compañías telefónicas de entre 1 y 2%, como es el caso de fondos similares en Brasil, Colombia y Perú. En Estados Unidos, numerosos fondos de acceso universal cobran a las compañías de teléfono colectivamente un promedio de 2 a 5% de sus ganancias. En 2002, se asignaron al FCST 70 millones de dólares y en 2003 menos de la mitad del monto de 2002. La Unión Internacional de Telecomunicaciones (International Telecommunications Union, ITU) estima que en 2003 el sector de telecomunicaciones de México obtuvo ganancias de aproximadamente 17,000 millones de dólares, lo que significa que con un impuesto de 1% a las compañías de telecomunicaciones mexicanas se recaudaría cerca de 170 millones de dólares para programas de acceso universal de manera sostenible. Una asignación semejante proporcionaría fondos suficientes para poner en funciones un programa de acceso universal más eficaz, amplio y sostenible. 129. En 2004, se lanzó una primera licitación de aproximadamente 30 millones de dólares y el uso del espectro de frecuencia de radio (1.5 Ghz). Esta licitación incluía alrededor de 3,930 localidades cuyos cerca de 3.2 millones de habitantes se beneficiarían. Se espera que esta primer licitación brinde cerca de 125,000 líneas; 30% del costo de cada una será cubierto por el Fondo (inversión de capital) y el resto por el operador que haya ganado (costos de operación). Los operadores cobrarán únicamente las llamadas de salida mediante un sistema de tarjetas de llamada prepagadas; los cargos de instalación y el aparato telefónico serán cubiertos por el Fondo. El Fondo cubrirá el primer 30% de las líneas demandadas en cada localidad, el resto será cubierto enteramente por el operador o por los competidores que se agreguen. La empresa históricamente encargada de prestar el servicio, TELMEX, ganó la licitación en marzo de 2005 y se espera que empiece con la expansión del servicio en esas localidades. En junio o julio de 2005 debe lanzarse una nueva licitación. 130. El FCST viene a llenar un enorme vacío dado que la SCT no ha impuesto a TELMEX requisitos de acceso universal. Antes de la creación del programa del FCST en 2002, los únicos programas de acceso universal de México eran los incluidos en los requisitos de concesión de TELMEX, el programa de teléfono público Telecomm y los requisitos de desarrollo de concesión de otros prestatarios de transporte telefónico. En consecuencia, México no contaba con un programa explícito de acceso universal que apuntara a incrementar el acceso a los servicios de telecomunicación. Cuando TELMEX se privatizó en 1990, se le otorgó un periodo de seis años de exclusividad. Como parte de los requisitos de concesión, se exigió a TELMEX que para 1995 cumpliera con ciertas necesidades de expansión de la red, lo que incluía aumentar 12% por año el número de líneas telefónicas en toda la nación; brindar servicios telefónicos en los centros de población de mas de 5,000 habitantes, y ofrecer telefonía rural mediante teléfonos públicos en los centros de población con más de 500 habitantes. La concesión de TELMEX exigía que después de 1995 cumpliera cuatro programas de expansión negociados con la SCT. TELMEX cumplió con sus requisitos de concesión. Desde 1999 la SCT no ha impuesto nuevos requerimientos de desarrollo a TELMEX, aunque se necesita seguir proporcionando servicios a todas las áreas donde actualmente la empresa provee servicios, como resultado de los requisitos de concesión. La SCT no ha impuesto a TELMEX nuevos requisitos de acceso universal, como parte de los esfuerzos de contrarrestar la oposición de TELMEX a las iniciativas y regulaciones de la SCT y la COFETEL destinadas a incrementar la competencia. 131. Numerosas iniciativas de e-gobierno reducirán los costos de transacción para las oficinas del gobierno, los ciudadanos y las empresas. El gobierno ha implementado algunos proyectos e iniciativas clave que proporcionarán diferentes tipos de servicios en línea a los ciudadanos, como el Portal del 53 Ciudadano (www.gob.mx), Compranet, Declaranet y Tramitanet. El Gobierno Federal también ha promulgado leyes para desarrollar el e-gobierno y modernizar sus procesos (por ejemplo, la firma digital, el Paquete legislativo e-comercio en 2000 o la Legislación de Declaraciones Electrónicas en 1998). Algunos proyectos clave se discuten a continuación: · Sistema de adquisiciones gubernamentales (www.compranet.gob.mx). Este sistema permite a todos los departamentos de compra del gobierno publicar sus necesidades de compra, incluidos productos, servicios, arrendamientos y trabajos públicos. Los proveedores potenciales pueden acceder a la información y presentarse como candidatos para contratos específicos usando este mismo portal. Hubo casi 28,000 licitaciones públicas hechas a través de Compranet en 2003. hoy, 100% de las licitaciones públicas se registran en Compranet y 40% de ellas (equivalentes a 64% del valor) se llevan a cabo completamente vía internet. Durante la primera mitad de 2004, otros 80 organismos de gobierno se unieron al sistema Compranet. · Registro Único de Personas Autorizadas (RUPA). Este registro incluirá a los ciudadanos que trabajan con frecuencia con diversos organismos del gobierno y les dará un número de identificación universal que se usará como única identificación requerida para trabajar con organismos del gobierno. El decreto que ordena la creación de este registro se publicó en mayo de 2004 con la expectativa de tener el registro básico en operación para fines de noviembre de 2005. La Secretaría de Hacienda trabajó junto con la Secretaría de la Función Pública (SFP) para definir las reglas y normas, procedimientos y tecnología necesarios para la firma electrónica que se utilizaría en todos los organismos del gobierno que usaran el sistema. El RUPA se mantendrá apegado a estas regulaciones. · Portal Ciudadano del Gobierno Federal (www.gob.mx). El portal es parte del sistema e-México y de la Agenda Presidencial para Promover un Mejor Gobierno. Representa uno de los resultados más notables de la estrategia digital del gobierno. Hoy, www.gob.mx recibe 12,000 visitas diarias. Su estructura representa un portal de e-gobierno de "clase mundial" en el nivel nacional. El portal ha sido distinguido internacionalmente y premiado con el primer lugar en del Stockholm Challenge Award 2004 en la categoría "e-gobierno". www.gob.mx representa un único punto de acceso a todos los niveles de servicios del gobierno y provee respuestas para las necesidades de información de la comunidad y un nexo a través del cual efectuar transacciones gobierno-consumidor, gobierno-empresa e incluso gobierno-gobierno. · Tramitanet (www.tramitanet.gob.mx). Este subportal consiste en un catálogo en línea de los trámites federales y de algunos de nivel estatal disponibles en internet. Para cada trámite se provee información sobre los procedimientos que deben seguirse, la documentación de apoyo necesaria, las horas y lugares de trabajo de la oficina de gobierno afectada y el costo de cumplir los requisitos o los procedimientos. El nuevo marco regulatorio ordena que los trámites generados y presentados electrónicamente se reconozcan y tengan el mismo efecto legal y valor que los trámites hechos con los métodos tradicionales. Los trámites federales pueden firmarse mediante un procedimiento de certificación de alta seguridad administrado por una entidad de gobierno o un notario público. Para obtener un certificado, una persona o empresa debe primero presentarse físicamente ante la autoridad certificadora con la finalidad de que ésta verifique la identidad del usuario. Desafortunadamente, esta certidumbre legal no está disponible para todos los trámites de nivel estatal porque algunos carecen de marcos legales que admitan formularios y procedimientos electrónicos (firma digital, mensajes de datos, etcétera). · E-gobierno en los niveles municipales y estatales. Los estados de Puebla, Sinaloa, Aguascalientes, Baja California y Colima son los estados más adelantados en la aplicación del e-gobierno. Mediante la instalación de quioscos interactivos desarrollados localmente, el estado de Colima se ha vuelto sumamente innovador en aprovechamiento de escasos recursos para brindar servicios digitales; Puebla ha hecho una sociedad con una compañía privada para emitir las licencias de conducir. Es significativo que en la mayoría de estos estados, la persona a cargo de la TIC informe directamente al gobernador. La gran mayoría de los estados, sin embargo, no ha aprovechado la infraestructura del Gobierno Federal para ofrecer mejores servicios a sus poblaciones mediante uso de tecnología. Con la 54 finalidad de asistirlos, el Gobierno Federal ha instalado un portal (www.e-local.gob.mx) para ayudar a los municipios y estados a fortalecer sus instituciones y compartir las buenas prácticas. Para avanzar 132. La participación del sector privado en el suministro de infraestructura de TIC debe ampliarse. Aunque e-México, el FCST y los programas de conectividad relacionados proveen importantes contribuciones para el desarrollo de una economía del conocimiento, no atienden de manera adecuada al desafío más importante: el de incrementar de forma contundente la participación del sector privado en el abastecimiento de infraestructura de TIC en México. Hacerlo exigiría igualdad de condiciones, la eliminación de las barreras de entrada, competencia sana y mayor acceso a los servicios de TIC. Las siguientes son algunas recomendaciones para alcanzar estos objetivos. Crear igualdad de condiciones: cambios institucionales 133. Es necesario reconstruir la credibilidad, eficacia, independencia y transparencia de la COFETEL. A pesar de su prometedor comienzo, la COFETEL es un ente regulador débil que no inspira la confianza que los nuevos participantes necesitan para hacer inversiones en el sector. Ésta se ha vuelto la barrera más importante para el crecimiento del sector TIC en México. El Congreso debe concentrarse en efectuar enmiendas a la Ley Federal de Telecomunicaciones que hicieran a la COFETEL tan independiente y transparente como la CFC, y dejar de lado las enmiendas referidas a asuntos más técnicos, como la interconexión, tarifas y desagregación de tarifas (unbundling) que podrían ser mejor tratadas por una COFETEL más eficaz e independiente. Las enmiendas deben también eliminar la capacidad de la SCT de revisar o supervisar a la COFETEL y, lo que es igualmente importante, ordenar que la COFETEL adopte inmediatamente procedimientos transparentes y adecuados para la rendición de cuentas en la toma de decisiones. La COFETEL debe tener el poder para desarrollar e implementar sus propias regulaciones y no simplemente ser responsable de la implementación de las que han sido desarrolladas y aprobadas por la SCT. El presidente y los comisionados de la COFETEL, propuestos por el Congreso, deben ser designados por periodos fijos, y ser removidos de sus cargos sólo en caso de grandes violaciones éticas. Para enviar una señal clara y contundente de que hay un corte institucional con el pasado, el Congreso podría ordenar a la COFETEL que informe a la Secretaría de Economía, la cual podría obtener un beneficio agregado de una mayor coordinación entre la COFETEL y la CFC --los entes reguladores de las telecomunicaciones y de la competencia--. El Congreso debe también capacitar a la COFETEL para que cuente con los recursos financieros adecuados: la organización debe ser capaz de financiarse a sí misma mediante las multas y los costos de licencia. Debe también rendir cuentas ante el Congreso por su presupuesto anual. Hacer de la COFETEL un organismo regulatorio más eficaz, con mayores niveles de autonomía y transparencia no sólo fortalecerá a la COFETEL, también reducirá la disposición de las partes descontentas de usar el sistema jurídico para revertir o retrasar las decisiones regulatorias mediante el uso de recursos de amparo. Eliminar las barreras de entrada y promover la competencia 134. El régimen de licencia para nuevos participantes debe simplificase y agilizarse. Los actuales concesiones, permisos y régimen de licencia de México son complejos e imponen gravosos requisitos de información que causan retrasos innecesarios no sólo para los nuevos participantes sino también para los que ya son concesionarios y quieren simplemente enmendar aspectos de sus concesiones. México mejoraría su situación en esta área si adoptara un régimen de licencias simplificado, de líneas similares al adoptado por la Unión Europea, Argentina, Chile o Perú. Una empresa que en México desea proveer servicio de voz nacional, o un concesionario que aspira a agregar servicios a su concesión, debe presentar información financiera, de negocios, técnica y de red amplia e integral ante la SCT y la COFETEL. El proceso completo toma al menos entre nueve y 24 meses y requiere el desembolso de una buena cantidad de costos legales. Esto marca un claro contraste con Europa, donde las licencias de clase se confieren en la mayoría de los casos automáticamente o dentro de un periodo de semanas. Regímenes de licencias simplificados para los servicios de valor agregado resultan clave para fomentar el desarrollo de los proveedores y las aplicaciones de servicios de TIC. En Europa como máximo se trataría de un proceso simple de autocertificación. En Perú, el formulario de servicio de valor agregado es un documento de dos 55 páginas, y el registro se concede normalmente en un lapso de un par de semanas. 135. Mientras algunas de estas barreras pueden tal vez haber servido a algún propósito antes de la transición de México hacia un mercado de telecomunicaciones más competitivo, es tiempo de que el país adopte la mejor práctica internacional con un régimen de licencias más ágil, menos gravoso y simplificado, que sea transparente, responsable y opere dentro de un periodo de tiempo estipulado. Un enfoque semejante capacitaría a la COFETEL a destinar más personal y recursos a revisar y actualizar las regulaciones y tomar medidas contra las conductas monopólicas. 136. Los requisitos para registrar contratos con la COFETEL deben eliminarse para todos excepto para la empresa históricamente a cargo. Actualmente, todos los concesionarios deben someter borradores de todos sus contratos a examen de la COFETEL para su aprobación antes de presentarlos a los nuevos clientes. El proceso de aprobación para los contratos genéricos puede tomar meses y la COFETEL muchas veces usa estos procesos para imponer requisitos regulatorios adicionales sobre ciertos servicios. Estos requisitos impiden también que las empresas agreguen y adapten rápidamente nuevos servicios y contratos para clientes, dado que la compañía corre un riesgo legal si el contrato que se firma se desvía de modo significativo del contrato genérico aprobado por la COFETEL. Además, todos los acuerdos de interconexión entre los concesionarios también deben ser aprobados por la COFETEL antes de entrar en vigor. Imponer estos requisitos a la empresa prestadora históricamente a cargo puede impedir actividades monopólicas. Sin embargo, su imposición a los nuevos participantes contribuye a los retrasos y a la incertidumbre en relación con la introducción de nuevos servicios de TIC dado que estos, en tanto involucran justamente nuevos servicios y tecnología, muchas veces no se ajustan a las clasificaciones regulatorias de la COFETEL. La mejor práctica internacional permite a las compañías no dominantes establecer contratos con sus clientes y modificarlos libremente. 137. Las antiguas regulaciones basadas en las redes telefónicas de voz deben eliminarse. Un número significativo de regulaciones de la COFETEL, como las reglas de interconexión de larga distancia internacional, están centradas en la provisión de servicios de voz y son muy ambiguas en cuanto a los derechos de las empresas de proporcionar servicios de datos y tráfico corporativo. La COFETEL debe emitir regulaciones de reventa, tal como permite la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995, para capacitar a cualquier proveedor de servicios, y no sólo a las compañías con concesión de voz, a arrendar y revender capacidad de otras empresas. El rechazo a emitir regulaciones de reventa puede haber alentado a las compañías a invertir en infraestructura en el pasado. Hoy, esas regulaciones actúan principalmente como una barrera de entrada para los nuevos operadores que pueden vender paquetes de servicios para pequeñas empresas y otros nichos del mercado. Mientras las antiguas regulaciones basadas en las redes telefónicas de voz deben eliminarse o revisarse, se necesitan nuevas para alentar y facilitar la interconexión de las redes de datos. 138. Otras regulaciones basadas en las redes telefónicas de voz son los requisitos impuestos a las concesiones correspondientes a operadores del eje troncal (backbone). Estas concesiones les exigen que certifiquen que sus clientes llevan a cabo un tráfico de voz que termina o se origina sólo en la red de un operador mexicano poseedor de una licencia de larga distancia. Semejante requisito es un intento de reducir el tráfico de voz sobre protocolo de internet (VoIP) mediante el recurso de forzar a las compañías encargadas del servicio del eje troncal a vigilar a sus clientes. En la mayoría de los países de la OCDE, el tráfico de VoIP se clasifica como servicio de traslado de datos y está desregulado. Como resultado, el tráfico de VoIP en los países de loa OCDE ha crecido enormemente. En el último tiempo, la COFETEL ha hecho cumplir de manera proactiva sus regulaciones, clausurando compañías con licencias únicamente para valor agregado pero que transportaban VoIP. 139. Debe requerirse revisión automática de las regulaciones. Cada dos o tres años la COFETEL debe revisar sus regulaciones con el requisito de enmendar o eliminar las que obstaculicen la competencia, la entrada en el mercado, la reducción de precios y la expansión de las redes, con la finalidad de responder a los cambios en las condiciones de la tecnología y el mercado. 56 Promover la equidad e incrementar el acceso 140. Debe impulsarse la instalación de banda ancha y los costos de circuito local deben reducirse mediante competencia. En los mercados donde hay más de un proveedor de circuitos locales, el precio y la calidad del servicio mejoran de manera notable. El gobierno debe alentar el incremento de la competencia de circuito local mediante promoción y facilitación del suministro del servicio a empresas y consumidores residenciales por parte de los proveedores de televisión por cable, proveedores de circuito local inalámbrico y proveedores de servicios de datos. 141. El programa de acceso universal debe fortalecerse. La conectividad de e-México y los programas del FCST son importantes primeros pasos para afrontar las disparidades de acceso a la infraestructura de TIC en México, pero no constituyen ni proveen suficiente financiamiento para un programa de acceso universal amplio y sostenible. Con la finalidad de reducir la brecha digital interna en México, el Congreso debe establecer un impuesto de acceso universal neutral (con un tope en 1.5% de las ganancias), terminar de rebalancear las tarifas y transformar el FCST en un organismo de acceso universal sostenible dentro de la COFETEL. Como se mencionó más arriba, con un impuesto de 1% sobre las ganancias de los operadores de telecomunicaciones mexicanos podrían recaudarse aproximadamente 170 millones de dólares para acceso universal, más de dos veces la asignación del Congreso para el FCST en 2002 y casi seis veces la correspondiente a 2003. 142. Debe darse al FCST el mandato de desarrollar un programa de acceso universal eficaz y amplio con los fondos del FCST, y revisar y modificar cuando sea conveniente los programas del gobierno que procuran fomentar el acceso incrementado a la infraestructura de TIC, incluida la actual iniciativa de conectividad e-México, el programa de telefonía rural Telecomm, y el programa de TIC Sepomex. Idealmente, estos tres programas deben ser parte del FCST, dando lugar a una mejor coordinación entre ellos y evitando la duplicación de esfuerzos. El FCST podría ser una parte de la nueva COFETEL, o de la nueva Secretaría de TIC. Si se diera el último caso, el FCST y la COFETEL deben recibir mandatos explícitos. El FCST podría ser responsable del desarrollo e implementación de políticas relacionadas con la asignación y administración de los fondos del FCST, mientras la COFETEL podría estar a cargo del desarrollo de regulaciones y de su cumplimiento. 143. El gobierno debe emprender una campaña de construcción de consenso sobre las prioridades para el acceso universal. Debe consultar con las autoridades estatales y municipales, identificar y eliminar las barreras existentes de orden legal, de licencias o regulatorias y cualesquiera otras que impidan la participación del sector privado, y garantizar el suministro del servicio en las comunidades que padecen subniveles de prestación y en las pequeñas empresas. La iniciativa e-México para priorizar el acceso generalizado a los servicios de banda ancha sobre el acceso telefónico es un enfoque único que puede llevar a poner en marcha algunos programas innovadores que usen TIC para fomentar un mayor desarrollo económico y una mejor educación. 144. Debe tratarse el problema de los subsidios cruzados. La COFETEL debe poner en marcha una iniciativa transparente y pública para determinar si, y cómo, la interconexión actual en México y el régimen tributario incluyen subsidios cruzados entre servicios y compañías. Donde hubiere subsidios cruzados, la COFETEL debe determinar si se deben cancelar así como de qué modo reemplazarlos con programas más transparentes que impulsen la competencia. Esta iniciativa debe examinar el programa de teléfonos públicos de TELMEX en poblaciones con entre 500 y 2,500 habitantes, y la telefonía rural Telecomm, para determinar si los programas son autosostenibles en términos financieros, si hay aspectos tributarios o regulatorios que pudieran ser obstáculos para el funcionamiento independiente de los programas y si requieren una revisión de su estructura de costo para redistribuir los costos de manera equitativa. El objetivo sería alcanzar a quienes padecen subabastecimiento con un servicio eficiente y precios bajos. 57 LA AGRICULTURA ENFRENTA GRANDES DESAFÍOS TANTO EN EL MERCADO INTERNO COMO EN EL INTERNACIONAL 145. El desempeño agrícola se ha venido rezagando desde la década de 1980, tanto en comparación con la economía mexicana en su conjunto como respecto de los grandes competidores regionales. Esto a pesar de que los subsidios se han mantenido altos, de las drásticas reformas internas y la entrada en vigor del TLCAN. Así, mientras el crecimiento anual del PIB en 1984-2004 promedió 3% para el conjunto de la economía, sólo llegó a 1.3% en la agricultura. En términos per cápita, el PIB agrícola disminuyó a una tasa anual de 0.4% durante este periodo. Además, mientras México superaba el promedio latinoamericano y del Caribe (ALC) en crecimiento promedio de la productividad total de los factores en 1961-1980 (1.6% contra 1.4%), lo contrario se verificó en 1981-2001 (1.5% contra 2.3 por ciento). 146. Esta reducción ocurrió a pesar del gran gasto público continuo en áreas rurales y agricultura. En 2005, todos los gastos federales en áreas rurales (incluidos todos los sectores rurales) ascendió a 13,700 millones de dólares, equivalentes a 43% del presupuesto administrativo de las secretarías federales implicadas en estas áreas. Para el periodo 1996-2000, México tuvo el segundo gasto público más alto agrícola por trabajador en ALC, y el primero por hectárea, además de la proporción más alta entre participación de la agricultura en el gasto público y participación de la agricultura en el PIB. 147. El TLCAN brindó a México nuevas oportunidades de exportaciones agrícolas pero la balanza comercial agrícola con Estados Unidos se deterioró. Después de la entrada en vigor del TLCAN surgieron nuevas exportaciones (un incremento de 71% en 1994-1999), especialmente en frutas y vegetales frescos, y en alimentos y bebidas procesados. Sin embargo, las oportunidades se distribuyeron de manera desigual. Los establecimientos rurales medianos y grandes con instalaciones para riego, la mayoría en los estados del norte, fueron los beneficiarios principales, mientras los establecimientos pequeños con riego natural se quedaron atrás. También crecieron las importaciones, en mayor número que las exportaciones, incrementando la balanza comercial agrícola negativa con Estados Unidos. Sin embargo, el tan temido derrumbe de la producción de grano mexicano no se concretó. La expansión de la demanda de grano, especialmente para los granos alimenticios, se cubrió con importaciones, mientras la producción nacional de granos se incrementó sólo ligeramente. 148. Se perdió participación en el mercado de Estados Unidos. A pesar del fuerte crecimiento exportador, son preocupantes las tendencias en el principal mercado de exportación, Estados Unidos, que absorbe unos 9,000 millones de dólares por año, equivalentes a 85% de las exportaciones mexicanas alimenticias y agrícolas. México sigue siendo el principal proveedor de frutas y vegetales frescos de Estados Unidos, con una participación en el mercado de 56%, pero se enfrenta a una erosión de esta participación en la mayoría de sus 24 cultivos de exportación principales, dado que está perdiendo participación en beneficio de los competidores de América del Sur y Central. La diversificación hacia mercados distintos del estadounidense es mínima a pesar de que México firmó 12 acuerdos de libre comercio (TLC), además del TLCAN, con diversos países y áreas comerciales. Con una absorción de 4% de las exportaciones agrícolas mexicanas, la Unión Europea es el segundo mercado, pero la participación de México también se está reduciendo en el viejo continente. 149. La agricultura mexicana enfrenta grandes desafíos competitivos. Conforme expiren las exenciones arancelarias del TLCAN en 2008, los productores mexicanos enfrentarán una renovada competencia en productos como maíz, azúcar, leche en polvo y frijoles, mientras los programas de respaldo transitorio, como Procampo,93 se interrumpirán, al menos en un principio. Además, a medida que Estados Unidos establezca TLC con otras regiones y países, confiriéndoles tratamiento preferencial, México enfrentará una competencia cada vez más dura en su mercado de exportación más importante. 93 Procampo es un programa mexicano que se implementó para compensar a los campesinos anticipadamente por el efecto negativo del TLCAN en los precios de los cultivos básicos. 58 Tendencias decrecientes en crecimiento y productividad agrícola 150. Disminución del crecimiento agrícola. La agricultura mexicana creció a un ritmo veloz de cerca de 6% anual hasta finales de los años sesenta, alimentada por la incorporación de nuevas tierras, inversiones en riego, protección agrícola y precios de bienes favorables. Hacia los años setenta, sin embargo, el crecimiento se redujo a cerca de 2% a pesar de la profusa serie de intervenciones del gobierno. El crecimiento continuó siendo débil luego de 1984 (1.3% en 1984-2004), en comparación con el resto de la economía (3.0%), pero tuvo un desempeño algo mejor después de 1994, es decir, luego de la firma del TLCAN (Cuadro 23). Cuadro 23. Tasas de crecimiento anual promedio del PIB total y agrícola PIB total PIB agrícola Periodos Per Per Total cápita Total cápita 1984-1994 2.7 0.8 0.8 -1.1 1994-2004 3.3 1.8 1.9 0.4 1984-2004 3.0 1.3 1.3 -0.4 Fuente: Estadísticas del Banco Mundial. 151. El débil desempeño de largo plazo puede también verificarse mediante otros indicadores, como los niveles de participación en el PIB, empleo y exportaciones, dado que todos apuntan a una industria que se contrae. La participación de la agricultura (incluidas pesquerías e industria maderera) en el PIB cayó de 16% en 1960 a 8% en 1980, y hoy está en menos de 5%. La participación de la agricultura en la fuerza de trabajo cayó de 50% en 1960 a 36% en 1980 y a aproximadamente 20% en 2004, en tanto la contribución a las exportaciones cayó de 13% en 1980 a cerca de 4% en la actualidad. 152. Productividad de la tierra. La productividad de la tierra, es decir, el rendimiento por hectárea, creció cerca de 30% entre 1980 y 2002 (es decir, a 1.2% anual), siendo el crecimiento más significativo desde 1994. Esto es el resultado de incrementos en el rendimiento de los cultivos más una mejora en la intensidad y la mezcla de los cultivos. Mientras el incremento de los rendimientos fue más importante durante los años previos al TLCAN, la mejorada intensidad y mezcla de cultivos corresponde a los años posteriores al TLCAN (véase FAO, 2004). 153. Otros grandes competidores de ALC han avanzado más que México en productividad de la tierra. Así, mientras los índices de productividad de la tierra en México crecieron sólo 30% en 1980- 2002, los de Argentina, Brasil y Colombia mostraron incrementos de 50 a 70% (Figura 41). Figura 41. Evolución de los índices de productividad en países agrícolas (1979-1981 = 100) 180 170 Mexico 160 Argentina 150 Brasil Colombia 140 130 120 110 100 90 80 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Fuente: FAOSTAT. 59 154. Productividad de la mano de obra. La productividad de la mano de obra en la agricultura mexicana prácticamente se duplicó entre 1980 y 2002 (Figura 42). Este desempeño está rezagado respecto de Brasil (donde la productividad de la mano de obra creció más de cuatro veces), y de Colombia, pero está por encima del crecimiento de Argentina. En términos absolutos, el producto agrícola por trabajador es, en México, de 2,533 dólares (precios de 1995); en Argentina, 9,988 dólares; en Brasil, 5,737; en Colombia, 3,769, y 3,766 dólares en todo ALC. México, por lo tanto, está por debajo de los grandes competidores y del promedio de América Latina y el Caribe. Figura 42. Índice de productividad del la mano de obra agrícola (1979-1981 = 100) 450 400 Mexico 350 Argentina Brasil 300 Colombia 250 200 150 100 50 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Fuente: FAOSTAT. 155. Rendimientos. El crecimiento del rendimiento ha sido lento para la mayoría de los cultivos en México (Figura 44 y Figura 46), que ha tenido rendimientos menores que los de otros grandes países de ALC y que Estados Unidos en relación con casi todos los cultivos (Figura 43 y Figura 45). La principal excepción es el trigo, que México produce casi enteramente en tierras irrigadas, con índices de rendimiento mayores que las de Chile o Estados Unidos (Figura 43). En general, la mayoría de los incrementos de rendimiento se verificaron en áreas irrigadas. Figura 43. Rendimientos de los principales granos Figura 44. Tendencia en el rendimiento de los básicos principales granos básicos(1983-2004. ton/ha) (2001-2004, ton/ha) 5 12 4 10 3 8 6 2 4 1 2 0 0 83/86 87/90 91/93 94/97 98/00 01/04 Maize Wheat Beans Maize Wheat Beans Mexico Argentina Brazil Colombia Chile USA 60 Figura 45. Rendimientos de los principales Figura 46. Tendencias en el rendimiento agrícola cultivos de exportación de México (2001-2004, ton/ha) (1983-2004, ton/ha) 80 35 70 30 60 25 50 20 40 15 30 20 10 10 5 0 0 Tomatoes Avocado Oranges Mangoes Melons 83/86 87/90 91/93 94/97 98/00 01/04 Mexico Argentina Brazil Colombia Chile USA Tomatoes Avocado Oranges Mangoes Melons Nota: Maize = Maíz; Wheat = Trigo; Beans = Frijol; Tomatoes = Tomates; Avocado = Aguacates; Oranges = Naranjas; Mangoes = Mangos; Melons = Melones 156. Productividad total de los factores (PTF). La PTF mide el crecimiento de la productividad no consignado en las contribuciones de cada uno los factores de producción por separado. Ilustra el impacto de las mejoras tecnológicas medidas como crecimiento residual una vez que se ha considerado el efecto del crecimiento en todos los factores. El crecimiento de la PTF en México en 1980-2001 fue de 1.5%, menor que el 2.3% del periodo 1961-1980, y menor que el de otros grandes competidores de ALC y que el promedio de ALC (Cuadro 24). Cuadro 24. Tasas de crecimiento anual de la PTF en México y otros países Países Cultivos Alimentos Agricultura 1961/80 1980/01 1961/80 1980/01 1961/80 1980/01 Average Argentina 3.08 3.93 0.90 0.43 1.83 2.35 2.09 Brasil 0.38 3.00 0.71 3.61 0.49 3.22 1.86 Chile 1.08 2.22 0.24 1.87 0.69 2.05 1.37 Colombia 2.01 1.27 0.49 2.24 1.37 1.73 1.55 México 1.53 1.43 3.02 1.63 2.26 1.51 1.89 Promedio ALC 1.46 2.40 1.42 2.21 1.39 2.31 1.85 Fuente: Ávila y Evenson (2004).94 157. La agricultura mexicana ha perdido su dinamismo de largo plazo. Durante los últimos 30 años el crecimiento sectorial fue lento, y la agricultura tuvo un crecimiento inferior al del resto de la economía, así como al de los sectores agrícolas de los grandes competidores regionales. El crecimiento en valor agregado, productividad de la tierra y PTF fue menor que el de países comparables, y con pocas excepciones, los rendimientos y la productividad del trabajo son bajos cuando se los compara con los índices de esos países. 158. El dinamismo agrícola fue escaso a pesar del gasto gubernamental en el sector.95 Así, para el promedio del periodo 1996-2000, el gasto público en agricultura por trabajador agrícola en México fue el segundo mayor de los países ALC, ubicándose detrás únicamente de Chile, en casi el doble de los niveles de Brasil y Argentina, y seis veces por encima de los niveles de Colombia (Figura 47). El gasto federal promedio en agricultura en estos años fue 8% del gasto público total. La proporción entre la cuota del gasto público correspondiente a la agricultura y la cuota de de la agricultura en el PIB, o "índice de 94 Los factores considerados fueron: tierra, trabajo, fertilizantes, tracción animal, maquinaria (tractores y cosechadoras) para cultivos y tierra, trabajo, costos de capital animal y alimentos para ganado. 95 Banco Mundial (2005f), Kjollerstrom (2004), Rello (2004). 61 orientación agrícola", es 1.8 en México, por lejos el mayor de la región. En Chile es menor de 0.4, en Brasil, 0.22, y en Argentina y Colombia menos de 0.1 (Figura 48). Figura 47. Gastos públicos en agricultura por trabajador en ALC (promedio del periodo 1996-2000) 450 400 350 300 1996-2000 250 200 150 Worker, 100 50 per 0 USD Fuente: Banco Mundial (2005f), basado en datos de la FAO. Figura 48. Índice de orientación agrícola en los países de ALC (promedio para el periodo 1996-2000) 2.0 1.8 1.6 1996-2000 1.4 1.2 1.0 0.8 Average 0.6 0.4 0.2 Index,0.0 Brazil Perú Chile Rica LAC Mexico Bolivia Repu. Colombia Argentina Costa El SalvadorGuatemalaNicaraguaDom. Average Fuente: Banco Mundial (2005f), basado en datos de la FAO 160. El gasto público federal en áreas rurales, en general, es también alto en México. Así, en 2005, el presupuesto federal para áreas rurales (incluido el sector agrícola entre otros) estimado según el Programa Especial Concurrente fue de 13,700 millones de dólares, equivalentes a 43% del presupuesto administrativo de las secretarías federales con presencia en áreas rurales. Un sistema de innovación agrícola débil pero transformador 161. El sistema de innovación agrícola mexicano entró en crisis en los años noventa por tres motivos: (1) desempeño decreciente del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP); (2) desmantelamiento del servicio nacional de extensión, y (3) mayor presión para modernizar la tecnología como consecuencia de la competencia más encarnizada producto de la liberalización.96 Las reformas recientes mejoraron la salud general del sistema, poniendo el acento en el incremento de la competencia entre proveedores de investigación, una mayor participación de los grupos de interés en las decisiones de prioridad y la descentralización. 162. Un modelo que necesita una reestructuración integral. El sistema mexicano de investigación y extensión comparte las características de los de otros países de la región; un instituto de investigación 96 Roseboom (2004). 62 propiedad del Estado, autónomo, altamente centralizado y financiado nacionalmente, con una autoridad amplia temática y geográficamente, que incluye tanto investigación como extensión, dependiente de la Secretaría de Agricultura. Este modelo produjo algunos resultados positivos en el pasado, pero se agotó a principios de los años noventa, incapaz de responder adecuadamente a las necesidades de los productores. Además, el gasto público en investigación agrícola disminuyó desde principios de los años ochenta tanto en términos absolutos como, especialmente, medido por investigador (Figura 49). 163. El sistema público masivo de extensión de los años setenta se desmanteló sin sustituto adecuado. La extensión agrícola empezó en los años cuarenta y creció rápidamente durante los años sesenta y setenta hasta alcanzar un personal de 21,500 trabajadores en 1977-1979. Originalmente se centró sobre todo en los distritos de irrigación. En 1981, el Departamento de Extensión de la Secretaría de Agricultura se desmanteló y sus funciones se transfirieron al INIA y a los distritos de irrigación.97 En la segunda mitad de los años ochenta, el servicio de extensión se redujo drásticamente y se reformó para introducir la descentralización, la implementación privada y el co-pago de los productores. Se concentró principalmente en los productores comerciales, con áreas marginales que quedaron a cargo del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Este enfoque paralelo fracasó y la extensión pública, de hecho, se abandonó prácticamente en 1993-1994. Se la revivió parcialmente más tarde mediante proveedores de servicio privado en el marco de la Alianza para el Campo (el principal programa de modernización agrícola de México, en operación desde 1996), particularmente mediante los Programas de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA), programas que operan en el marco de la Alianza para brindar capacitación y asistencia técnica a pequeños productores agrícolas. Este objetivo, sin embargo, es muy limitado. Figura 49. Desarrollo del personal de investigación, gastos, y gastos por investigador en el componente público del sistema de investigación agrícola Index (1976=100) 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0 0.0 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Researchers Expenditures Exp/researcher Fuente: Roseboom (2004) 164. El sistema de extensión e investigación agrícola adolece de tres deficiencias. Son las siguientes: 1) falta de respuesta a las demandas reales de los productores, debido entre otras cosas a la falta de comunicación entre investigadores, extensión, trabajadores y productores; 2) dependencia del escaso financiamiento federal, con muy pocos fondos provenientes de gobiernos estatales y del sector privado, y 3) desmantelamiento de los servicios de extensión pública sin reemplazo adecuado. 165. Se están haciendo reformas para afrontar las deficiencias del sistema de investigación. Las principales reformas son las siguientes: 1) un fondo de tecnología agrícola nacional competitiva para investigación de punta, financiado conjuntamente por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) y la Secretaría de Agricultura, 2) fundaciones de investigación de nivel estatal, llamadas 97 Eckboir et al. (2003). 63 Fundaciones Produce, que proveen financiamiento competitivo para investigación, validación y transferencia en tecnología adaptativa, 3) la Fundación Mexicana para la Investigación Agropecuaria y Forestal (FUMIAF), creada para ayudar al INIFAP a manejar el financiamiento agroindustrial, y 4) fondos competitivos de ciencia y tecnología "mixtos", financiados por el CONACYT y los gobiernos estatales, que están dirigidos a temas locales de investigación agrícola. Los primeros tres mecanismos se introdujeron a mediados de los años noventa, el cuarto en 2001.98 166. Las Fundaciones Produce son un valioso mecanismo pero hay que fortalecerlas. Las Fundaciones, creadas en 1996 como parte de la Alianza, son administradas por representantes de los productores. Su objetivo es acercar la investigación agrícola a las demandas de los campesinos y reflejar las prioridades regionales en el sistema de innovación. Coordina estas actividades en el nivel nacional la Coordinadora Nacional de la Fundaciones Produce (COFUPRO). El financiamiento proviene principalmente del Gobierno Federal. Es así que 82% del presupuesto de 570 millones de pesos provino del presupuesto federal, y 18% de los gobiernos estatales. Los productores pueden brindar un co- financiamiento limitado, en general en forma de tierra y mano de obra. La investigación está a cargo de investigadores individuales o instituciones mediante un proceso de financiamiento competitivo. De los 1,005 proyectos financiados en 2005, 80% correspondió a actividades primarias y sólo 5.6% a procesamiento. El INIFAP es la principal institución de investigación participante en los proyectos Produce, pero su participación disminuyó de cerca de 80% en 1996 a 57% en 2001 y a 37% en 2005. Las universidades ganaron terreno, con una participación de 22% del financiamiento en 2005, mientras la participación del sector privado, los proveedores de servicios y las Fundaciones mismas se incrementó hasta 12%. Las agroindustrias participaron con sólo uno por ciento. 167. Las Fundaciones enfrentan seis desafíos principales. Los desafíos son los siguientes: 1) generar una interacción regular más estrecha entre todos los participantes del sistema de innovación; 2) desarrollar instrumentos financieros para facilitar la colaboración entre instituciones en investigación agrícola y hacer posibles proyectos que duren varios años; 3) incrementar la participación del sector privado, 4) fortalecer la difusión de tecnología; 5) fortalecer la supervisión y la evaluación de los resultados de los proyectos, y 6) incrementar el limitado nivel de financiamiento. 168. La importancia de la participación pública en el desarrollo y transferencia de tecnología. Sin un incremento significativo de la participación del sector privado en estas áreas, la competitividad agrícola podría verse afectada no sólo en los mercados internos sino también en los mercados de exportación. Es así que un estudio de Málaga, Williams y Fuller (2001) llega a la conclusión de que las inversiones mexicanas en tecnologías que aumentan el rendimiento podrían tener mayor impacto en el nivel futuro de las exportaciones mexicanas de tomates y otros vegetales frescos a Estados Unidos que la eliminación de los aranceles de importación para los vegetales en el marco del TLCAN. El impacto del TLCAN 169. De una economía cerrada al TLCAN. Antes de mediados de los años ochenta, México tenía políticas agrícolas altamente proteccionistas e intervencionistas. La creciente deuda externa, la fuerte devaluación del peso mexicano, la crisis económica de principios de los años ochenta y la presión internacional, obligaron a México a abandonar el modelo de sustitución de importaciones e instituir un histórico proceso de reformas económicas que renovaron y aclararon el panorama. Como parte de esos ajustes, México entró en el GATT en 1986, reduciendo sus niveles promedio de aranceles de aproximadamente 80 a 50%. En el sector agrícola, México avanzó aún más, reduciendo los niveles promedio de los aranceles entre 10 y 20%, mucho antes de firmar el TLCAN en 1994. 170. Rápido crecimiento exportador en el marco de la liberalización anterior a la firma del TLCAN. En los cinco años anteriores al TLCAN, las exportaciones mexicanas crecieron 72% --pasando de 35,200 millones de dólares en 1989 a 60,000 millones de la misma moneda en 1994--. Las 98Roseboom (2004). 64 exportaciones agrícolas se incrementaron 50% en el mismo periodo --pasando de 3,000 a 4,500 millones de dólares--. En comparación, las exportaciones mexicanas de petróleo cayeron 6.5%, y las exportaciones de otros productos no petroleros se incrementaron en 100% (Figura 50). Figura 50. Cambio porcentual en el valor de las exportaciones agrícolas y no agrícolas (1989-2004) 160 140 120 100 80 percent 60 40 20 0 -20 1989-94 1994-99 1999-04 Agricultural Petroleum Other Nota: Agricultura; Petróleo; Otros. Fuente: COMTRADE 171. Con el TLCAN, el crecimiento de las exportaciones mexicanas se aceleró. Es así que en 1994- 1999, el total de las exportaciones mexicanas creció a un promedio anual de 15,000 millones de dólares, tres veces más que en los cinco años anteriores, mientras las exportaciones agrícolas se incrementaron 71% (Figura 50). Las exportaciones de petróleo y otros bienes no petroleros también se incrementaron. En el periodo más reciente de 1999 a 2004, las exportaciones agrícolas y no petroleras continuaron incrementándose, pero a un ritmo sustancialmente menor (38 y 30%, respectivamente), mientras las exportaciones de petróleo se incrementaron enormemente. 172. El TLCAN fue importante pero su impacto es difícil de evaluar. El TLCAN brindó un sistema lábil para la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias.99 También estableció normas para la aplicación de medidas para contrarrestar amenazas para los productores y clientes nacionales, tales como requisitos sanitarios y fitosanitarios, obligaciones antidumping y compensatorias, y salvaguardas. Se introdujo también un mecanismo formal para resolver controversias. Los aranceles de numerosos productos agrícolas se redujeron rápidamente a cero. Sólo en el caso de unos pocos productos especialmente sensibles se permitieron cuotas de tasas arancelarias (Tariff Rate Quota, TRQ). México actualmente tiene derechos de TRQ para la importación de frijoles secos, maíz y leche en polvo, mientras Estados Unidos estableció aranceles estacionales y TRQ para ciertas frutas frescas y vegetales. La eliminación de las TRQ para estos bienes está programada para 2008. México no tiene necesidad de recurrir a los aranceles por encima de los niveles de cuota, dado que la demanda de importación para los productos TRQ no excedió la cuota (o bien la cuota se incrementó unilateralmente, como en el caso del maíz). El TLCAN fue un acontecimiento de suma importancia, pero su impacto es difícil de aislar entre los efectos de otros grandes acontecimientos, como la devaluación del peso en 1994-1995. Además, el TLCAN se puso en vigor después de una década de drásticas reformas agrícolas. El efecto del TLCAN en exportaciones específicas se discutirá más adelante en esta misma sección. 173. Multiplicación de Tratados de Libre Comercio (TLC). Después de la firma del TLCAN, México se embarcó en una estrategia global para diversificar sus clientes de exportación mediante una agresiva política de negociación de TLC. Desde 1994, México ha firmado 12 TLC: con Bolivia (1995), Costa Rica (1995), Colombia y Venezuela (G-3, 1995), Nicaragua (1998), Chile (1999), Israel (2000), la Unión 99Una gran barrera no comercial que el TLCAN eliminó fueron los requisitos de licencias para importación de México. Antes del TLCAN, aproximadamente 25% del valor de las exportaciones agrícolas de Estados Unidos a México (entre otras: aves, trigo, maíz, frijoles secos) estaba sujeto a licencias o permisos de importación previos. Bajo los términos del TLCAN, las licencias se convirtieron en cuotas de tasa arancelaria (TRQ). 65 Europea (2000), Islandia, Noruega, Liechtenstein y Suiza (EFTA, 2001), Guatemala, Honduras y El Salvador (Triángulo Norte, 2001), Uruguay (2003), y Japón (2005). Se ha investigado poco sobre los efectos de estos TLC en el comercio agrícola mexicano, pero hay escasas pruebas de que se haya avanzado en el desarrollo de nuevos mercados de exportación agrícola. Sin embargo, el potencial sigue intacto para que eventualmente estos acuerdos brinden un colchón contra las decrecientes participaciones en el mercado estadounidense de muchas exportaciones agrícolas mexicanas. 174. Las exportaciones aumentaron después de la firma del TLCAN, pero la balanza comercial agrícola con Estados Unidos se deterioró. El TLCAN se tradujo en crecimiento agrícola fragmentado, que favoreció sobre todo a las explotaciones comerciales y con irrigación en las que se cosechaba fruta y cultivos hortícolas mayormente para exportación; también favoreció la exportación de alimentos y bebidas procesadas. En general, el desempeño sectorial en agricultura después del TLCAN ha sido sólo moderado, con niveles que están por debajo de los de competidores regionales como Chile, Brasil y Argentina. Las importaciones agrícolas se incrementaron sustancialmente, más que las exportaciones, lo que tuvo como resultado el deterioro de la balanza comercial agrícola con Estados Unidos, que pasó de ­211 millones de dólares en 1991/1993 a ­1.3 millones de dólares en 2001/2003. 175. Resulta sorprendente que la producción de granos básicos no haya caído sino que se haya incrementado ligeramente después de la firma del TLCAN. Esto puede deberse a diversos factores: 1) protección de precios indirecta mediante los subsidios de comercialización de Aserca; 2) la necesidad de los campesinos de seguir cultivando la tierra con la finalidad de recibir el subsidio Procampo; 3) un incremento en los rendimientos del cereal en las áreas irrigadas; 4) la persistencia de la producción de maíz en áreas de riego pluvial debido a la tradición, los factores de riesgo, la falta de alternativas y el consumo de subsistencia, y 5) la segmentación de los mercados del cereal mexicano debido a diferencias en las variedades asociadas con gustos, ubicaciones y canales de comercialización. A este respecto, los granos locales para el consumo humano tienen una ventaja de la que no gozan los granos de consumo animal, donde las importaciones crecieron más. Exportaciones agrícolas al mercado estadounidense 176. La competitividad de las exportaciones agrícolas mexicanas en el mercado estadounidense. Estados Unidos es el mayor mercado para los productos agrícolas y alimenticios mexicanos, y actualmente representa cerca de 86% de todas las exportaciones agrícolas mexicanas.100 En 2004, los productos alimenticios procesados representaron 38% de todas las exportaciones agrícolas y alimenticias a Estados Unidos, ubicándose por encima de los vegetales (35%), tradicionalmente la principal categoría de exportación a Estados Unidos. Las categorías frutas y productos animales representaron 15 y 10%, respectivamente. Los exportadores mexicanos a Estados Unidos gozan de numerosas ventajas: 1) proximidad a los centros de consumo; 2) creciente número de habitantes estadounidenses de origen mexicano y rápida expansión de las comidas y la cocina mexicana en Estados Unidos; 3) canales de comercialización establecidos, y 4) tratamiento preferencial en el marco de las condiciones del TLCAN. 177. Pérdida de cuota de mercado estadounidense en vegetales. A pesar de del continuado incremento del valor de las exportaciones de vegetales a Estados Unidos desde los años anteriores al TLCAN, la participación de México en los vegetales importados a Estados Unidos disminuyó casi continuamente desde un pico de 75% en 1990 hasta 55% en 2004 (Figura 51). Esto puede relacionarse con dos fenómenos de mercado recientes. En primer lugar, en los últimos años se incrementó marcadamente la competencia de las exportaciones canadienses y europeas de vegetales cultivados en invernadero (particularmente tomates y pimientos dulces).101 Además, la apertura del mercado estadounidense a las importaciones provenientes de América del Sur y Central por obra de acuerdos bilaterales (iniciativas 100 La mayoría de los análisis de esta sección se basan en los 24 bienes individuales exportados desde México a Estados Unidos, que representan cerca de 85% del valor de todas las exportaciones agrícolas mexicanas a Estados Unidos. 101 Cook y Calvin (2005). 66 Cuenca del Caribe y Andina) también incrementó la competencia para los vegetales mexicanos, particularmente para los espárragos, el melón y el brócoli/coliflor. 178. Conquista de cuota en el mercado estadounidense en alimentos procesados, encabezado por la cerveza. La participación mexicana en la importación de alimentos procesados a Estados Unidos se duplicó entre 1990 y 2004, pasando de 9 a 18% (Figura 51). Este desarrollo tiene una clara relación con el excelente desempeño exportador de la cerveza mexicana en los mercados estadounidenses, y también de otras bebidas como el tequila, los vegetales procesados y los productos de panadería y pastelería. Figura 51. Participación en el mercado de las importaciones agrícolas de Estados Unidos de cuatro grandes grupos de productos (1989-2004) 80 70 60 50 40 percent 30 20 10 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fruits (Fresh/Frozen) Vegetables (Fresh/Frozen) Animals and Products Processed Foods Nota: Frutas (Frescas/Congeladas); Vegetales (Frescos/Congelados); Animales y productos; Alimentos procesados. Fuente: División de estadísticas de la ONU. 179. Incremento también en la cuota de frutas importadas. La participación de las exportaciones mexicanas en las importaciones de frutas de Estados Unidos también creció rápidamente, saltando de 14% en 1990 a 25% en 1999, antes de retroceder a 20% en 2000 y luego volver a crecer gradualmente hasta 23.7% en 2004 (Figura 51). Este crecimiento es el resultado del crecimiento en las exportaciones mexicanas de uva y aguacate correlativas al levantamiento de las barreras fitosanitarias en Estados Unidos. 180. Participación decreciente en productos animales. Después de un incremento estable en el periodo 1989-1995, la participación mexicana de importaciones de animales y productos de origen animal cayó drásticamente durante el momento más agudo de la recesión económica mexicana de 1996, y se recuperó en los años posteriores a la recesión (Figura 51). Un incremento reciente en la participación de cerca de 6.5% en 2004 se debió sobre todo a la prohibición de Estados Unidos de importar ganado canadiense. Sin embargo, hay una tendencia general decreciente en la participación; se vincula con las tendencias al estancamiento del consumo de carne per cápita en Estados Unidos, y al incremento de la importación de ganado en pie desde Canadá y de productos cárnicos desde numerosos otros países, entre ellos Nueva Zelanda, Brasil y Argentina. 181. Análisis del desempeño de las 24 principales exportaciones agrícolas mexicanas a Estados Unidos. En la Figura 52 se comparan los cambios en las participaciones de mercado desde 1989 de las 24 principales exportaciones agrícolas mexicanas a Estados Unidos con el crecimiento de las importaciones 67 de esos mismos productos en tres periodos: 1) antes del TLCAN (1989-1994); 2) primeros tiempos del TLCAN (1994-1999), cuando se eliminó la mayoría de los aranceles estadounidenses y México empezó a firmar acuerdos de libre comercio con otros países, y 3) 1999-2004, cuando se concedió acceso ampliado a los mercados estadounidenses a terceros países mediante acuerdos bilaterales. El cuadrante superior derecho muestra productos con cambios positivos para la participación de México y el crecimiento de la importación durante cada uno de los tres periodos --es decir, productos para los que México consiguió una participación mayor de un mercado también en expansión--. El cuadrante superior izquierdo incluye los productos con cambios negativos para la participación mexicana, pero positivos para el crecimiento de las importaciones de Estados Unidos --es decir, productos en relación con los cuales México perdió participación en un mercado de importación estadounidense en crecimiento--. Las inversiones en estos productos para incrementar la productividad y eliminar las barreras que aún quedan son las que tienen oportunidades de producir los máximos beneficios. En el cuadrante inferior se ubican los productos con cambios negativos para la participación mexicana y con crecimiento igualmente negativo en las importaciones estadounidenses. Las inversiones en estos productos probablemente producirían los menores beneficios. Figura 52. Cambios en la participación en el mercado vs. crecimiento de las importaciones estadounidenses para las grandes exportaciones agrícolas y alimenticias a Estados Unidos (1989-1994, 1994-1999, 1999-2004) 45 35 Other 25 Cucumbers . Eggplant Avocado 15 (%) Strawberry Squash Tomatoe Malt 5 Asparag Grapes Caul/Broc Citrus growth -5 Melon import Coffee -15 U.S. -25 -35 -45 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 25 Mexican Market Share Change (%) 89-94 94-99 99-04 Nota: Crecimiento de las importaciones de Estados Unidos (eje y). Cambio en la participación de México en el mercado (eje x). Espárragos, Melones, Uvas, Fresas, Otros, Berenjenas, Coliflor/brócoli, Café, Pepinos, Calabaza, Tomates, Malta, Cítricos, Aguacate. Fuente: División de estadísticas de la ONU. 182. México está exportando a los mercados en crecimiento de Estados Unidos la mayoría de sus principales exportaciones agrícolas y alimenticias. El Cuadro 25 muestra el detalle de 24 productos. Las importaciones de Estados Unidos provenientes de todas las fuentes disminuyeron únicamente en relación con 5 productos en 1999-2004; café, plátanos, melones, azúcar y ganado. Sin embargo, México perdió participación en el mercado en 15 de sus 24 productos principales en 1999-2004. Nótese que mientras las exportaciones mexicanas de pepinos, mangos, espárragos y coliflor/brócoli a Estados Unidos han crecido en los últimos años, México ha estado perdiendo participación en el mercado de estos productos. En el caso de los tomates, pimientos y cebollas, cuyas exportaciones también han crecido de manera sostenida, México pudo impedir el deterioro de su participación en el mercado. Las exportaciones 68 de tomate mexicano, por ejemplo, estaban perdiendo participación en el mercado en beneficio de los tomates de invernadero canadienses hasta que en 2000 la industria del tomate mexicana empezó a adoptar tecnologías similares y recapturó parte de su mercado perdido.102 En el caso de las uvas y "otras bebidas", que experimentaron un impresionante crecimiento en la era previa al TLCAN y en los años inmediatamente posteriores, las cuotas de mercado mexicanas en las importaciones crecientes de Estados Unidos se deterioraron sustancialmente durante los últimos años. Las calabazas, melones, fresas, berenjenas, y flores cortadas, muestran también signos de estar perdiendo sus ventajas competitivas. Los grandes éxitos en exportaciones agrícolas a Estados Unidos son los aguacates y las bebidas de malta (las cervezas), las últimas a expensas de las cervezas europeas y canadienses. La pérdida de participación en el mercado en espárragos, mangos, plátanos y uvas se debe a la competencia de Chile, Perú, Ecuador y Brasil; la pérdida de participación en melones, coliflor/brócoli, fresas y café, a la competencia de los exportadores de América Central y el Caribe. Cuadro 25. Cambio en la participación mexicana en el mercado de las importaciones estadounidenses y tasas de crecimiento de las importaciones estadounidenses de los 24 bienes agrícolas y alimenticios exportados por México a Estados Unidos (1989-1994, 1994-1999, 1999-2004) Change in Mexican Share of U.S. Imports U.S. Import Growth 1989-94 1994-99 1999-04 1989-94 1994-99 1999-04 --------------------------------------------------- percent --------------------------------------------- TOTAL AGRICULTURE 0.3 2.2 0.5 4.3 6.9 7.5 Tomatoes -5.0 -20.7 0.1 8.4 14.9 8.9 Cattle and calves -12.4 -1.3 70.7 11.7 -2.8 -11.5 Peppers -4.4 -4.5 0.2 11.7 11.3 15.1 Cucumbers -0.6 -6.6 -6.3 4.1 5.1 19.7 Grapes, fresh 3.3 21.6 -10.9 3.8 15.3 6.2 Squash -0.2 1.8 -3.1 12.3 8.9 13.0 Cauliflower/Broccoli -5.1 -6.3 -8.4 5.0 7.3 6.6 Coffee -7.2 2.0 -7.9 0.4 3.1 -4.8 Onions -6.7 -9.0 2.3 16.7 0.5 6.1 Pecans -4.4 -1.3 1.9 43.5 5.3 14.8 Citrus, fresh 4.8 -15.0 10.8 30.4 28.9 4.2 Melons -26.9 15.1 -13.6 3.1 14.1 -0.6 Strawberries 17.0 1.9 -9.5 9.2 13.1 5.1 Mangoes -3.7 -14.2 -12.4 18.3 9.0 1.3 Asparagus, fresh -11.5 -4.8 -17.8 19.2 19.8 9.8 Fruit Juices 0.1 0.3 -1.2 -1.9 3.5 1.0 Avocados 3.6 20.7 13.8 41.7 23.7 16.7 Red meat and products 0.2 0.5 0.3 0.8 4.0 11.9 Eggplant 0.0 -3.7 -9.8 15.6 2.0 17.4 Sugar -6.1 5.9 -2.9 0.4 -0.6 -1.7 Cut flowers 0.5 0.9 -2.3 5.9 7.1 3.6 Bananas/plantains 3.7 -2.2 -2.4 4.2 2.3 -1.3 Malt beverages 1.0 16.5 7.8 4.4 12.5 7.9 Other beverages 6.1 16.9 -10.9 11.4 14.8 28.1 Nota: Agricultura total; Tomate; Ganado y terneros; Pimientos; Pepinos; Uvas, frescas; Calabaza; Coliflor/brócoli; Café; Cebollas; Nueces pecanas; Cítricos, frescos; Melones; Fresas; Mangos; Espárragos, frescos; Jugos de fruta; Aguacates; Carnes rojas y productos cárnicos; Berenjenas; Azúcar; Flores cortadas; Bananas/plátanos; Bebidas de malta; Otras bebidas. Fuente: Departamento de Agricultura de Estados Unidos. 183. Lenta diversificación de mercado. México ha intentado diversificar los mercados de exportación desde la firma del TLCAN como un medio para reducir la dependencia de Estados Unidos. La Unión 102 Cook y Calvin (2005). 69 Europea es el segundo mayor mercado de exportación para los productos agrícolas mexicanos, pero sólo cerca de 4% de las exportaciones mexicanas alimenticias y agrícolas tienen ese destino a pesar del TLC entre México y la Unión Europea firmado en 2000. Penetrar de manera definida en los mercados de la Unión Europea es difícil por la distancia y la agresiva competencia de los países de Europa del Este, África, Medio Oriente y América del Sur. La principal oportunidad para el crecimiento de las exportaciones a la Unión Europea continuará siendo con toda probabilidad la cerveza. México ha estado perdiendo participación en el mercado en la Unión Europea en beneficio primeramente de los países de África y Medio Oriente, con los que la Unión Europea tiene acuerdos comerciales preferenciales. Las exportaciones agrícolas a Canadá están creciendo pero a partir de una base sumamente pequeña. Para avanzar 184. Lo fundamental para el crecimiento de las exportaciones no es tanto el acceso al mercado como la eliminación de las limitaciones internas. Las recomendaciones referidas a políticas para aumentar las exportaciones muchas veces se centran en los temas que limitan el acceso a los mercados extranjeros. México, sin embargo, ya ha hecho numerosos progresos en acceso a mercados con su agresiva estrategia de negociación bilateral. Para México, entonces, un crecimiento adicional de las exportaciones requiere un incremento de la competitividad mediante mayor productividad en las cadenas de producción y comercialización. En el paquete de medidas de política deben incluirse algunas tareas específicas de promoción de exportaciones. Sin embargo, el componente clave general de cualquier estrategia para ampliar las exportaciones agrícolas deben ser los esfuerzos sustanciales en áreas especialmente críticas como irrigación, infraestructura de transporte y generación y difusión de tecnología. Estas áreas se examinan a continuación. · Promoción específicamente dirigida para diversificar y expandir los mercados de exportación mexicanos. En general, dado los bajos montos involucrados, el rendimiento marginal de las crecientes inversiones para promover las exportaciones mexicanas en la Unión Europea, Canadá y Japón suele ser bajo. Sin embargo, algunos artículos mexicanos específicos han encontrado nichos en esos mercados que podrían explotarse mediante tareas de promoción de exportación específicamente dirigidas; estas tareas deberían tender a desarrollar relaciones fuertes con compradores extranjeros específicos y hacer de los productos mexicanos una marca. Entre estos productos están la cerveza, el aguacate, los mangos, la guayaba, los pimientos, las legumbres secas y, posiblemente, las uvas. La promoción dirigida de exportaciones podría también servir para revertir la tendencia descendente de la participación en las exportaciones mexicanas de los pepinos, espárragos, brócoli, calabazas, fresas, berenjenas, y flores cortadas. Los instrumentos de asistencia específicamente dirigida podrían incluir programas de garantía de crédito para exportaciones, programas de incentivo a la exportación para productos y mercados específicos de alta prioridad, asistencia en investigación de mercado, asesoramiento específico en materia de mercados y productos de exportación, y asistencia con documentación y otros requisitos de exportación. · Mejoras en irrigación. Dada su naturaleza, la mayoría de las exportaciones agrícolas mexicanas requiere irrigación. De aquí que mejorar este aspecto resulte determinante para un crecimiento sostenido de las exportaciones. Esta mejora no se limita únicamente a la infraestructura hidráulica; para mejorar la eficiencia de la irrigación debe incluirse también el fortalecimiento institucional para así mejorar las capacidades de gestión técnica, administrativa y financiera del sector del agua. La necesidad es particularmente crítica en las regiones del este y el centro de México, caracterizadas por el gran número de pequeños establecimientos con acceso a los recursos para expandir su producción. Dado que la escasez del agua es un gran problema en las grandes áreas agrícolas y la agricultura es el principal usuario de agua, deben fomentarse las técnicas de ahorro de agua para elevar la productividad del agua. · Incrementar las inversiones públicas en infraestructura relacionada con el transporte. Los objetivos particulares incluirían lo siguiente: nuevos puentes, caminos de acceso y líneas ferroviarias para cruzar la frontera; nuevas instalaciones de inspección comercial; la 70 modernización y expansión de las instalaciones portuarias mexicanas; la actualización y expansión de las instalaciones de transporte intermodal, y autopistas mejoradas que puedan encauzar el veloz crecimiento del tráfico de camiones. Además, debe darse especial atención a la reducción de tiempos y costos de los actualmente largos y engorrosos procedimientos de declaración de aduanas en los puntos de cruce de la frontera con Estados Unidos. · Mayor inversión pública en investigación y extensión agrícola. Se necesitan de manera urgente inversiones en investigación y extensión para adaptar y difundir las tecnologías desarrolladas en otros países, particularmente las relacionadas a las pequeñas y medianas empresas agrícolas y a las agroempresas; igualmente clave resulta la generación de nuevas tecnologías adaptadas a las condiciones de los recursos de México. También se necesita mayor investigación sobre una amplia gama de temas relacionados con los sistemas económico, animal y de las plantas; agroprocesamiento; gestión de negocios, riesgos y recursos, y un conjunto de otros tópicos para ampliar y respaldar la toma de decisiones en toda la extensión de la cadena de abastecimiento. · Un sistema de inteligencia de mercado ampliado. Dado que la globalización está obligando a los mercados a operar de formas fundamentalmente diferentes, los productores agrícolas y las agroempresas tienen que funcionar también de distintos modos. La globalización está obligando a los sistemas de distribución y comercialización a alinearse más estrechamente con los productores. Desafortunadamente, en México la generación y flujo de información que necesitan los productores agrícolas y las agroempresas no sigue el ritmo de la globalización. Aunque se ha hecho mucho por ampliar la información de mercado, un importante sector de los productores agrícolas y las agroempresas mexicanas aún carece de acceso a información de primera necesidad para manejar sus riesgos y tomar decisiones sólidas de producción y comercialización. · Un mercado de tierras que funcione mejor. Se hicieron importantes reformas en la legislación mexicana sobre la tierra y la administración de tierras desde la reforma constitucional de 1992. La legislación ahora permite que en los ejidos103 y otras comunidades se privatice la propiedad de la tierra si sus integrantes así lo deciden. Además, Procede, el programa de regularización de títulos de propiedad de la tierra que ahora se ha extendido a más de 80% de los ejidos (pero no a muchas comunidades), ha puesto en claro los derechos sobre la tierra en los ejidos, y así ha facilitado las transferencias de tierras. En los ejidos, donde la tierra tiene altos valores debido a sus condiciones de irrigación o a su ubicación periurbana, los mercados de renta y venta de terrenos se han desarrollado con la participación de miembros del ejido y foráneos. En conjunto, sin embargo, las restricciones legales sobre los ejidos y las tierras comunitarias todavía interfieren en la asignación y transferencia de terrenos, y en las áreas de bajo valor las transacciones en las que participa gente de fuera son aún escasas. Encuestas recientes muestran también que las agroempresas y los establecimientos grandes prefieren rentar tierras en lugar de comprarlas para evitar los altos costos de transacción y los posibles problemas administrativos y políticos.104 Esto puede desembocar en un uso del agua y del suelo no sostenible. · Un SENASICA más eficaz y efectivo. Recursos adicionales y estables para respaldar las operaciones del Sistema Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) mejorarían sensiblemente la eficacia de México para afrontar sus riesgos de contaminación y los problemas sanitarios y fitosanitarios (SFS) de los alimentos y evitar los peligros con mayor eficacia. Una evaluación externa del SENASICA a cargo del Instituto Interamericano para la Cooperación en Agricultura (IICA) hecha en 2004 recomendó, entre otros, los siguientes cambios: poner a disposición fondos para emergencias o compensación de productores en caso de epidemias, una relación de trabajo más estrecha con el sector privado, reducir los niveles de politización, incrementar el personal con altas habilidades técnicas, y una mejor coordinación con la Secretaría de Salud. 103 Un ejido es una comunidad de campesinos a la que corresponde la titularidad de una fracción de terreno, o bien la tierra de propiedad colectiva perteneciente a esa comunidad. 104 Véase Banco Mundial (2005i); Höllinger (2004); y Deininger y Lavadenz (2001). 71 III. AVANZAR HACIA EL ESTADO DE DESARROLLO IMPULSADO EN LA INNOVACIÓN 185. Si México quiere ir más allá de la competencia basada exclusivamente en la eficiencia y llegar a la etapa de desarrollo en que el impulso proviene de la innovación, necesita invertir más y con más eficacia en: a) innovación; b) calidad, y c) educación y capacitación. El gobierno viene realizando importantes mejoras en estas áreas (algunas respaldadas por operaciones del Banco Mundial),105 pero es necesario un mayor progreso. Tal progreso permitirá a México establecerse en actividades de mayor valor agregado que se basan en productos y procesos innovadores, lo que colocaría al país en una situación más equitativa respecto de sus pares de la OCDE y le permitiría alcanzar un crecimiento más rápido para garantizar la fuerte creación de empleos y una significativa reducción de la pobreza. MÁS INNOVACIÓN Y DESARROLLO DE TECNOLOGÍA YMEJORES VÍNCULOS CON EL SECTOR PRIVADO RESULTAN ESENCIALES PARA INCREMENTAR LA PRODUCTIVIDAD Y EL CRECIMIENTO MÁS RÁPIDO Descripción y desafíos 186. La innovación es un gran impulsor del crecimiento económico y la productividad. Aproximadamente la mitad de las diferencias entre países en cuanto al ingreso per cápita y crecimiento son resultado de las diferencias en la productividad total de los factores, generalmente atribuida a desarrollo tecnológico y capacidad innovadora.106 Estas diferencias deben entenderse en sentido amplio, en referencia no sólo a la capacidad de comprometerse en actividades de investigación y desarrollo (I&D) que eventualmente pueden o no redundar en nuevos productos, las diferencias también deben extenderse al uso eficiente de tecnologías de operación modernas y a la adopción y adaptación de otras nuevas. De acuerdo con Prescott (1998), para entender las grandes diferencias internacionales de ingreso es necesario explicar las diferencias en la PTF. Sostiene que uno de los factores principales que explican esas brechas es la resistencia a la adopción de nuevas tecnologías y al uso eficiente de las tecnologías actualmente en operación, que a su vez están condicionadas por los arreglos de políticas públicas e institucionales que una sociedad determina (variables de clima de inversión). Escribano y Guasch (2005a, 2005b), sirviéndose de datos correspondientes al nivel de las empresas tomados de encuestas de clima de inversión, investigaron los determinantes de la productividad utilizando una nutrida batería de variables asignables a cuatro grandes categorías: burocracia, corrupción y delincuencia; infraestructura; calidad, innovación y habilidades de trabajo, y eficacia de la gobernanza corporativa. Encontraron que en la mayoría de los países de América Latina y Asia cubiertos por el estudio las variables relacionadas con la innovación, calidad y capacitación son importantes determinantes de la productividad. 187. Lederman y Sáenz (2003) presentan datos econométricos que indican que los correlatos de la innovación, puntualmente el número de patentes per cápita, constituyen una importante explicación de los niveles de desarrollo observados en todo el mundo. Por otro lado, el gasto en I&D, que muchas veces incluye no sólo la investigación básica sino la mayoría del gasto en adaptación de tecnologías, se ha usado en general como indicador de los productos de innovación.107 Lederman y Maloney (2003a) examinan la relación entre los programas de I&D y el proceso de desarrollo y determinan que la cuota del PIB dedicada a I&D se incrementa con el ingreso per cápita en el país promedio; no sólo eso, también 105 MX Competitiveness PPD I, MX Innovation for Competitiveness APL I, MX Basic Education APL III, MX Education Quality APL y MX Tertiary Education APL I. 106 Hall y Jones (1999), Dollar y Wolf (1997). 107 Aunque sería posible que las empresas pudieran tener ventas innovadoras sin gastar nada en I&D, se ha manejado la hipótesis de que en general las empresas y los países necesitan gastar en I&D para desarrollar capacidad de absorción o de aprendizaje (véase Cohen y Levinthal (1990), Forbes y Wield (2000), Griffith, Redding y Van Reenen (2003), Pavitt (2001)). 72 determinan que muchos países con comparadores de alto crecimiento (como Finlandia, Corea e Israel) experimentaban bruscos despegues en relación con los puntos de referencia, camino que China e India han seguido recientemente. Numerosos estudios han estimado los beneficios económicos para las empresas que invierten en I&D; las estimaciones varían de 25 a 30%, un rendimiento mucho mayor que el rendimiento promedio sobre el capital, estimado en cerca de 7%.108 Además, el gasto de I&D en la economía puede incrementar el rendimiento de I&D multiplicado numerosas veces a través de derramas de conocimiento que, mediante adopción y aprendizaje de tecnología, mejoran los productos y las técnicas de producción de otras compañías. Lederman y Maloney (2003a) estiman que para un panel de países los rendimientos sociales de I&D exceden el rendimiento de las inversiones de capital físico en un factor de 6 a 10, dependiendo del nivel inicial de ingreso per cápita. En el caso de México, las cálculos indican un rendimiento social de I&D superior a 60 por ciento. 188. Pero los gastos en I&D por sí solos (o las medidas de producción que de ellos se derivan) no alcanzan para entender la complejidad de la situación. Los datos más recientes de encuestas sobre innovación han abierto nuevos caminos para la evaluación de la contribución de la innovación a la productividad, al permitir una estimación explícita de la función de producción de la innovación.109 Ejemplos recientes de esta línea de investigación que siguen un enfoque de modelo estructural110--que debe mucho a Griliches (véase, por ejemplo, Griliches, 1998)-- se presentan en Crépon, Duguet y Mairesse (1998), Griffith, Redding y Van Reenen (2001), Lööf y Heshmati (2001), Klomp y Van Leeuwen (2001) y Correa, Sánchez García y Singh (2005). Estos estudios investigan los canales que unen la inversión en conocimiento e innovación con el desempeño de la productividad en el nivel de las empresas y, en general, asignan un impacto significativo a la innovación en el nivel de la productividad. 189. El sistema de innovación mexicano se subdesempeña en comparación con las economías de su mismo nivel de ingreso, y tiene una baja capacidad de traducir las inversiones en innovación. Lederman y Maloney (2003b) analizan dos indicadores clave del desempeño en innovación: el número de patentes producidas y el número de publicaciones científicas; llegan a la conclusión de que México actualmente se está subdesempeñando en ambas dimensiones en comparación con otros países de América Latina, Asia del Este y de la OCDE. Dahlman y Kuznetsov (2005) elaboran índices de economía de conocimiento para México y determinan que su calificación relativamente baja se debe a la debilidad en los cuatro pilares de la economía del conocimiento: régimen de incentivos económicos, educación, innovación y tecnologías de información y comunicación. El bajo desempeño respecto de la innovación se origina en una combinación de factores: · Participación insuficiente del sector privado en las actividades de innovación. De acuerdo con la encuesta sobre innovación llevada a cabo en 2001 para el periodo 1999-2000, sólo 28% de las empresas mexicanas informó haber tenido participación en un proyecto de innovación y 13% haber desarrollado actividades de I&D. No hay información disponible respecto del monto total que las empresas mexicanas destinaron a actividades de innovación. Sin embargo, la inversión privada en I&D, como proporción del PIB y como porcentaje de los gastos totales nacionales en I&D, es muy baja. Las empresas mexicanas invierten poco más de 0.1% del PIB en I&D, en comparación con el 1.5% del área de la OCDE, 0.4% en Brasil, 0.3% en Chile, y 0.8% en China. Las grandes empresas (las que tienen más de 500 empleados) representan la mayoría (69%) de la I&D privada. Algunos estudios recientes indican que las 100 principales empresas de México tienen sólo 12 grupos de investigación, que en conjunto contratan menos de 1,000 investigadores especializados con título de doctorado. Esas empresas usan estrategias de aprender usando más que de aprender haciendo.111 Las 108 Véase Jones y Williams (1998) para una revisión. 109 De acuerdo con Griliches (1979), esta función de producción debe describir el proceso de transformación que ocurre entre los insumos de innovación y los productos de innovación. 110 El punto esencial de este enfoque es que no se trata de la inversión en innovación, sino del producto o resultado de la innovación medido, por ejemplo, en la participación de las ventas innovadoras en el total de las ventas, que debe usarse para calcular la contribución de la innovación al desempeño de las empresas (por ejemplo, (crecimiento de) la productividad multifactor. 111 Resultados presentados en el Congreso Nacional de Vinculación para la Competitividad, organizado por el Foro Consultivo Científico y Tecnológico. 73 corporaciones multinacionales parecen no ver ventajas en trasladar algunas de sus operaciones de I&D al otro lado de la frontera y, por lo tanto, no brindan a las empresas mexicanas locales modelos de operaciones ni derramas. · La inversión total en I&D, tanto pública como privada, también está muy por debajo de los niveles de la OCDE. Los gastos en I&D como porcentaje de PIB de México (0.44% en 2003) son los más bajos de los países de la OCDE e inferiores a los de otras economías emergentes como Chile (0.6%), Brasil (1.1%), o China (1.2 por ciento). · El alto costo, el riesgo económico excesivo y la falta de acceso al financiamiento son las limitaciones más importantes para la innovación de acuerdo con las empresas mexicanas. La encuesta sobre innovación indaga en los factores que representan grandes limitaciones para un incremento de la innovación. Los más importantes se presentan en le Figura 53. Figura 53. Obstáculos de las empresas manufactureras mexicanas para la innovación Costos muy altos 68.3 Riesgo económico excesivo 62.1 Falta de financiamiento 49.1 Obstáculos regulatorios 41.3 Falta de éxito en nuevos mercado 37.5 Falta de información sobre mercados 35.4 Falta de información sobre tecnología 34.9 Falta de respaldo público 33.6 Falta de mano de obra calificada 33.2 Rigidez organizacional 27.9 Otros 2.2 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Low IMPORTANCE High · Bajo nivel de cooperación en el desarrollo de nuevos productos y procesos. En el periodo 1999- 2000, la mayoría de los productos nuevos o mejorados significativamente se desarrolló dentro de la empresa; sólo 15% de las empresas informó haber colaborado con otras empresas. En el desarrollo de nuevos procesos, la conducta colaboradora es en cierto modo más común, dado que 26% de las empresas trabajan junto con otras, pero un ambiente débil para emprendimientos tiene como consecuencia pocas iniciativas con alto potencial de crecimiento adecuadas para atraer el financiamiento de capitales de riesgo. Las empresas están limitadas por los valores empresariales tradicionales y por la falta de una cultura de riesgo. La falta de capital de riesgo también es un factor limitante para la aparición de compañías dedicadas a nuevos desarrollos basados en la tecnología. Los grupos nacionales y locales que fomentan las redes entre empresarios, los inversionistas ángel y los fondos de riesgo, siguen siendo débiles. · Una base poco desarrollada de capacidades en ciencia y tecnología. La inversión en recursos humanos siguió un patrón similar al de la intensidad de la I&D. En 1995, hubo 0.6 investigadores por cada mil trabajadores en México, en comparación con los 0.8 investigadores computados en China (1.1 investigadores en 2002), 1.7 en Argentina, y el promedio de 5.8 investigadores por cada mil trabajadores en los países de la OCDE. Esto no es sorprendente, dado los bajos niveles de inscripción en la educación terciaria. El balance de personal afectado a la I&D entre el sector público y la 74 industria está fuertemente inclinado hacia el lado del sector público, y sólo 32% de todo el personal de I&D D trabajó en la industria en 2004. En comparación, el promedio OCDE es 64 por ciento. · Vínculos inadecuados entre el sector productivo y la I&D pública. Pocas compañías tienen vínculos importantes con las instituciones públicas de I&D (sólo 12% de las empresas de innovación informó relaciones con las instituciones de I&D) o universidades (12% de las empresas de innovación informó relaciones con universidades). Esto implica un acceso limitado del sector privado a la investigación aplicada y básica, menor importancia y comercialización de I&D, y bajos niveles de rendimiento para las inversiones públicas en I&D. López-Acevedo (2002) determina que cuando las empresas tienen vínculos con los institutos de investigación pública, su probabilidad de absorber nueva tecnología aumenta de manera significativa. Conclusiones similares se han sacado en relación con la mayoría de otros países de la OCDE. La baja oferta de servicios tecnológicos en los centros de I&D públicos ofrece datos sobre el bajo nivel de interacciones público-privadas en México. La Figura 54 muestra el nivel de autofinanciamiento mediante la venta de estos servicios (consultoría, verificaciones, proyectos de I&D contratados, etc.) en los centros para el desarrollo tecnológico asociados con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT). Aun cuando el número de proyectos desarrollados con empresas se incrementó de 1,391 en 2000 a 3,695 en 2003, deben hacerse progresos adicionales. Figura 54. Proporción de recursos propios sobre el presupuesto total, 2003 · Participación y vínculos internacionales limitados. A pesar de ser una de las 10 mayores economías, México tiene vínculos relativamente escasos y dispersos con los centros de conocimiento extranjeros, sólo financia 0.25% de la I&D del mundo, y su base científica produce sólo 0.7% del nuevo conocimiento global en ciencia y tecnología (C&T), según mediciones de las principales publicaciones en C&T. El índice de impacto de las publicaciones científicas mexicanas en el periodo 2000-2005 es 2.69, muy por debajo del observado en muchos países de la OCDE, que alcanzan niveles superiores a 5, y del total mundial de 4.54. La contribución de México al conglomerado global de conocimiento basado en ciencia y tecnología y a su integración con los sistemas de innovación de otros países de la OCDE es deficiente. · Altos niveles de dependencia en tecnología extranjera. En 2003, México ganó el monto poco significativo de 54 millones de dólares por intangibles de tecnología (adquisiciones de patentes, pagos de licencias de tecnología, conocimiento protegido y servicios de transferencia de know-how), que contrastan con los 608 millones de dólares que tuvo que comprar en el exterior. La proporción de dependencia medida en el número de solicitudes de patentes no residentes sobre las patentes 75 residentes es de aproximadamente 24. Con una tasa de cobertura tecnológica112 de 8% en 2004, México está en el último lugar entre los países de la OCDE. · Alta concentración de las actividades de C&T en torno a la ciudad de México. Esta concentración puede observarse en el porcentaje total de investigadores (50%), programas de doctorado (34%), y estudiantes de esos programas (62%) que se ubican en torno a la ciudad de México. También los programas que respaldan la I&D y los fondos de innovación e incentivos fiscales reflejan un sesgo a favor de la ciudad de México, que absorbió 51% de los recursos totales en sus tres primeros años de operación. 190. El gobierno es consciente del papel crucial que el sector privado debe desempeñar para impulsar la innovación en el país. La innovación del sector privado está en el núcleo de la nueva estrategia en C&T impulsada por el Programa Especial de Ciencia y Tecnología (PECyT), lo que explica el objetivo de incrementar la proporción de I&D financiada por el sector privado de 26 a 40% de los gastos totales de I&D en el periodo 2001-2006. En 2005 esta proporción ya fue de aproximadamente 38%. Esto representa un considerable progreso para México, donde la participación del sector privado en las actividades de innovación ha sido tradicionalmente muy baja. Sin embargo, está todavía lejos de muchos países de la OCDE donde la participación privada promedio llega a 65 por ciento. 191. Varios programas del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) ofrecen incentivos para la competitividad y la innovación empresaria del sector privado. El plan de trabajo del CONACYT se ha desplazado progresivamente del apoyo a la investigación pura al desarrollo de aplicaciones que ayudarán a que las empresas sean más productivas. Desde 2001, se lanzó una serie de programas de apoyo para abordar diferentes necesidades en la estrategia de innovación de las empresas, incluidos los fondos sectoriales y mixtos y los incentivos fiscales. Los fondos sectoriales se dan en colaboración con las secretarías federales y los fondos mixtos en colaboración con los gobiernos estatales o municipales. Ambos proveen transferencias a empresas establecidas o nuevas en función de propuestas de proyecto seleccionadas mediante mecanismos competitivos. En el marco del programa de incentivos fiscales, se confiere créditos impositivos a las empresas que pueden declarar hasta 30% de su inversión anual en I&D. Otros programas clave incluyen los consorcios de innovación públicos-privados y las redes de investigación, las iniciativas de capital de riesgo y capital inicial, becas para que investigadores trabajen en empresas, e incubadoras y aceleradoras de empresas. Véase Préstamo Programático de Políticas de Desarrollo de la Competitividad, México [Mexico Competitiveness Development Policy Loan], informe N° 34570-MX para una descripción completa de estos programas. Para avanzar 192. México debe tratar de incrementar su productividad mediante su integración basada en el conocimiento en las cadenas de valor global. Deben tomarse numerosas medidas para avanzar en la construcción de un sistema de innovación coherente con un papel más activo del sector privado y vínculos académico-industriales más fuertes. Los esfuerzos deben concentrarse en lo siguiente: (v) Definir y mantener una estrategia de C&T de largo plazo que se traduzca en presupuestos multianuales que identifiquen con precisión las prioridades nacionales para incrementar la competitividad y la productividad. · Continuar con el reforzamiento de los mecanismos de financiamiento e incentivos para el Sistema Nacional de Innovación en todas las áreas y niveles de gobierno. Aun cuando ya se ha hecho algún progreso mediante la creación de los fondos sectoriales y mixtos, hay que explotar más integralmente las sinergias y complementariedades. Todavía hay numerosos programas de apoyo a empresas bajo regulación de diversas secretarías, así como autoridades locales y estatales que tienen impacto indirecto en las capacidades tecnológicas, ya que se las compromete a mejorar la calidad de los 112 El coeficiente de cobertura se define como recibos sobre pagos de la balanza de pagos tecnológica. 76 insumos y los productos. La CONACYT debe continuar apalancando los recursos impulsando las agendas de innovación de diferentes instituciones. · Ampliar y mejorar los programas mediante la consolidación del financiamiento. El énfasis debe ponerse en programas como los que recientemente lanzó la CONACYT, que ponen el acento en la actualización y el desarrollo tecnológico y aceleran la formación de la industria de capital de riesgo. La infraestructura regional que ofrece servicios tecnológicos debe reforzarse para complementar los programas que respaldan la demanda. · Es necesario evaluar más rigurosamente el éxito de los programas. Se necesitan evaluaciones, llevadas a cabo independientemente de acuerdo con una metodología comúnmente aceptada, para determinar si los programas están ayudando efectivamente a mejorar el desempeño de las empresas participantes en ellos. Los resultados de la evaluación, traducidos en mejoras operacionales y de diseño, podrían también ayudar a transformar el sistema científico de una base de suministro a una de demanda. · Facilitar las interacciones entre las instituciones de I&D y la industria. El Programa de Alto Valor Agregado en Negocios con Conocimiento y Empresarios (AVANCE) y los programas para consorcios pueden verse como puntos de entrada para facilitar estas interacciones, pero se necesita asignar más esfuerzos en relación con esos programas. Es necesario mayor financiamiento para el nivel de pertinencia de la ciencia respecto de la industria, mejorando y aumentando estos vínculos (programas de apoyo que se centren explícitamente en este objetivo). Además, se necesita una reforma integral cuya finalidad sea ampliar los incentivos para que las organizaciones de investigación cooperen con la industria. Esto exigirá una revisión del sistema de derechos de propiedad intelectual y el establecimiento de un marco para que las instituciones públicas recompensen a su personal por los logros en investigación productiva y vínculos con el sector productivo. · Mejorar el diseño e implementación de fondos descentralizados, reforzando los subsistemas de innovación de nivel estatal, dando mayor importancia al papel que desempeñan los consejos de ciencia y tecnología y a los organismos de desarrollo económico de nivel estatal, y estableciendo unidades de innovación regional mediante la expansión del alcance y la esfera de las redes de I&D colaboradoras. · Respaldar las políticas públicas de internacionalización, mediante: (a) financiamiento de actividades que fortalezcan la integración del sistema de innovación mexicano en el sistema global, y (b) integración de los mexicanos que tengan éxito trabajando en el extranjero en una red de conocimiento internacional. SE NECESITAN MEJORAS EN EL SISTEMA DE CALIDAD DE MÉXICO QUE EJERZAN PRESIÓN113 193. El marco institucional sobre la calidad de México puede segmentarse en los siguientes cuatro elementos: Un sistema de normalización, mediante el cual se regulan las actividades de los sectores público y privado, lo que incluye salud, medio ambiente, seguridad del consumidor, información comercial y prácticas comerciales laborales e industriales. En México, 11 secretarías generan las normas oficiales, y la Dirección General de Normas (DGN) supervisa el proceso en la Secretaría de Economía. · Un instituto de metrología que mantiene las normas de medición apropiadas en el nivel nacional. 113 Esta sección se basa en el informe del Grupo de Economistas y Asociados (GEA) que estas AAA fundaron. 77 En México esta tarea la cumple el Centro Nacional de Metrología (CENAM). · Un sistema de acreditación nacional para acreditar los cuerpos que evalúan la conformidad -- laboratorios de pruebas, laboratorios de calibración, cuerpos de certificación y cuerpos de verificación e inspección. En México cumple esta función la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA). · Cuerpos de certificación, pruebas, calibración e inspección --conocidos colectivamente como cuerpos de evaluación de la conformidad-- que certifican aspectos relacionados con la metrología y la calidad en las empresas. 194. Estos cuatro elementos están estrechamente relacionados. Los laboratorios de calibración garantizan que las mediciones a cargo de los laboratorios de pruebas y los cuerpos de inspección sean confiables. Los laboratorios de calibración deben demostrar la corrección y precisión de sus instrumentos, en función de su apego a las normas de medición de referencia que brinda el Centro Nacional de Metrología (CENAM). La competencia de los laboratorios de pruebas y de los cuerpos de certificación e inspección debe ser evaluada por la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA). Todos los aspectos de estas actividades se apoyan en las normas. Las normas brindan la base para la evaluación de todos los cuerpos de evaluación de la conformidad y definen los requisitos respecto de los cuales se lleva a cabo la evaluación de la conformidad. En suma, la evaluación de la conformidad ofrece el vínculo vital entre las normas y los productos, procesos y servicios mismos. 195. Las normas contribuyen al desarrollo económico en numerosos sentidos. Las normas bajan los costos de transacción, ya que transmiten a los consumidores información confiable y coherente sobre las características y calidad de los productos y procesos. Al permitirles diferenciar productos de calidad distinta, los consumidores reducen la información asimétrica y promueven la creación de mercados de alta calidad. También aumentan los niveles de competencia al permitir la comparación fácil de productos y servicios que se adecuan a una norma determinada. Las normas son un correlato de la tecnología y actúan como canal para la transferencia de tecnología y para que instituciones y empresas las adopten. Esto eleva la productividad y competitividad nacionales. Las normas incrementan la eficiencia del desarrollo, de la producción de manufacturas y de la provisión de productos y servicios en tanto facilitan la interfase de procesos y componentes, dan lugar a la flexibilidad mediante sustitución de componentes y generan economías de escala. Por último, las normas contribuyen a proteger a la población y el medio ambiente a través del establecimiento de requisitos de diseño y de características de desempeño. 196. Sin embargo, hay casos en los que las normas pueden tener un efecto perjudicial en el desarrollo económico. Esto ocurre cuando una norma impone limitaciones sobre la innovación porque los productores tienen dificultades para adaptar las nuevas tecnologías a los requisitos técnicos de la norma. Además, las normas pueden tener efectos anticompetitivos si sólo una o unas pocas compañías pueden incorporar sus beneficios o controlar su contenido. Esto sucede cuando los contenidos de las normas cubren áreas tecnológicas en las que un número limitado de empresas tiene derechos de propiedad, conocimiento exclusivo, o los recursos exclusivos para utilizar determinada tecnología. 197. A pesar de estos efectos contrarios, los datos empíricos indican que, en las condiciones adecuadas, las normas han tenido un importante efecto benéfico en el crecimiento. Datos de diversas series temporales para el Reino Unido muestran que las normas contribuyeron en cerca de 13% al crecimiento de la productividad de la mano de obra en el Reino Unido entre 1948 y 2002.114 Otro estudio sobre la economía alemana determinó que las normas contribuyeron con aproximadamente 0.9 puntos porcentuales de un crecimiento general promedio de 3.3% en el periodo 1960-1990.115 198. Muchos de los efectos positivos de las normas en el crecimiento económico se traducen directamente en efectos positivos en el comercio. Las normas de compatibilidad e interfase promueven 114 Departamento de Comercio e Industria del Reino Unido, U.K. Department of Trade and Industry (2005). 115 Jungmittag, Blind y Krupp (1999). 78 el comercio al permitir que los países se especialicen en componentes de sistema para los cuales son los más eficientes. Mediante la difusión de información tecnológica y de mercado a través de las fronteras, las normas permiten a los países competir en los nuevos mercados internacionales. Amplían la transparencia en el mercado y permiten que los productores extranjeros tomen conciencia de las preferencias nacionales y de las especificaciones técnicas y puedan adaptar sus productos y servicios de modo acorde. Mediante el establecimiento de características de proceso y de producto o de niveles de desempeño, las normas reducen los costos de transacción entre los socios comerciales de países distantes y reducen las asimetrías de información. Las normas incrementan también la percepción de la calidad y mejoran la ventaja competitiva de las empresas que los adoptan. Por último, que en diferentes países se usen las mismas normas promueve el comercio al posibilitar las economías de escala y permitir a los países que exploten sus ventajas competitivas. 199. Sin embargo, bajo otras circunstancias las normas no tendrán efectos en el comercio o incluso actuarán como un disuasivo respecto del comercio. Las normas no pueden cumplir su papel si no puede accederse a ellas y adoptárselas en el conjunto de la economía. Esto puede ocurrir si las normas no están bien documentadas, si son difíciles de encontrar, si se las entiende mal, o si están protegidas por derechos de propiedad intelectual. Si cada país usa sus propias normas idiosincrásicas o específicas de país, las economías globales de escala no se realizarán y cada país acabará centrándose exclusivamente en su mercado interno. Si los productos deben adaptarse a cada mercado para ajustarse a diferentes normas nacionales, los costos adicionales de adaptación pueden obstaculizar el comercio. Las normas pueden usarse intencionalmente como barreras técnicas para el comercio cuando las diferencias de normas entre países no se justifican en legítimos objetivos de seguridad o de salud y capacidades tecnológicas, o cuando las normas no se publicitan de la manera adecuada. Las normas armonizadas (entre países) pueden también distorsionar el comercio si su contenido favorece marcadamente a uno de los socios comerciales por sobre el otro. Un país puede ubicarse en una posición competitiva desventajosa si no tiene las capacidades tecnológicas, la infraestructura industrial o las dotaciones de recursos naturales requeridas para cumplir con una determinada norma compartida. 200. Una revisión de los estudios empíricos basados en modelos de comercio determinó que las normas armonizadas promueven el comercio y que hay datos contradictorios sobre el papel de las normas específicas de país (o "idiosincrásicas"). En un estudio de series temporales sobre el comercio intraindustrial entre el Reino Unido y Alemania, Swann, Temple y Shurmer (1996) determinaron que tanto las normas específicas de país como las normas armonizadas tienen un efecto positivo en las exportaciones e importaciones. Además, las normas tienen un papel positivo en el desempeño del comercio. El estudio determinó que la adopción de 100 normas adicionales británicas elevó la proporción de exportaciones a importaciones del Reino Unido en aproximadamente 14%. En un análisis similar del comercio entre el Reino Unido y Alemania, y en un estudio sobre el comercio exterior total de Alemania, Blind y Jungmittag (2005) determinaron que son las normas específicamente armonizadas las que amplían el comercio. 201. Las normas en México pueden ser obligatorias (Normas Oficiales Mexicanas), referenciales o voluntarios (Normas Mexicanas). La Ley Federal de Metrología y Normalización se aprobó en 1992 y se reformó en 1997 para ajustarse al TLCAN. Once organismos del Gobierno Federal pueden emitir normas obligatorias (oficiales) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y PEMEX pueden emitir normas de referencia. Hacia junio de 2005, estaban en vigor 789 normas oficiales y había otras 197 en tratamiento (Cuadro 26). También para junio de 2005, había 5,651 normas voluntarias emitidas y otras 150 en tratamiento. En principio, cualquiera puede proponer una norma voluntaria, que entonces se someterá a la observación de uno de los 30 comités de normas técnicas para su revisión (los comités son validados por la Dirección General de Normas (DGN) y están respaldados por 8 cuerpos nacionales de normas). 79 Cuadro 26. Normas oficiales mexicanas por organismo, junio de 2005 Organismo En vigor En tratamiento SE 110 20 Sectur 8 0 Sagarpa 139 9 Semarnat 107 15 STPS 38 3 Sener 87 23 Sedesol 0 0 SS 195 24 SCT 115 104 Segob 1 0 SSP 0 0 Total 789 197 202. Los problemas referidos al marco institucional de las normas incluyen lo siguiente: · Las normas que requieren mediciones físicas o químicas, en general no incluyen consideraciones adecuadas sobre las características de las mediciones --por ejemplo, la trazabilidad y la incertidumbre-- para producir el nivel requerido de confianza. Como resultado, las normas pueden resultar inviables. Éste es especialmente el caso de las normas voluntarias. · Los comités consultivos y los cuerpos de normalización no tienen lazos suficientemente fuertes con las instituciones de ciencia y tecnología. Aun cuando la ley exige la participación de academias, su presencia en general no afecta la norma pertinente. Las academias han mostrado un creciente interés en las normas, pero actualmente los incentivos para alentar su participación son muy escasos. · No hay programas de capacitación para especialistas en normas. La mayoría de la gente toma conocimiento del desarrollo de las normas al participar en el proceso. La falta de capacitación genera ineficiencias en el proceso. · En algunos casos, el organismo que emite la norma puede actuar de manera sesgada respecto de algún sector. En consecuencia, se perjudican los intereses generales de la sociedad. · Aún no se ha desarrollado un mecanismo para hacer análisis de costos/beneficios de normas. Como resultado, la obligatoria revisión de las normas cada cinco años muchas veces sucede sin ninguna información sobre el impacto de esas normas. En consecuencia, la revisión se transforma en un mero trámite administrativo. · La DGN no tiene suficientes recursos para llevar a cabo todas las funciones que tiene asignadas. · Hay una tendencia de parte tanto de los productores como de las autoridades sectoriales a generar normas que pueden servir como barreras comerciales. El papel de la DGN es impedir que esto suceda. Metrología y calibración 203. La metrología es el estudio de un sistema de medidas. La metrología científica es la rama de la metrología afectada al desarrollo de normas de medición y la promoción de su aceptación y equivalencia. La metrología legal consiste en los procedimientos legislativos, administrativos y técnicos establecidos para regular la credibilidad de las mediciones relacionadas con los controles oficiales, el comercio, la salud, la seguridad y el medio ambiente. 204. El papel de los institutos nacionales de metrología --en el caso de México, el CENAM-- es establecer el sistema de medición nacional para mantener, desarrollar y difundir las normas de medición para unidades básicas, y difundir los saberes metrológicos que atañen a la economía. Las funciones del instituto son las siguientes: 80 · Establecer el sistema nacional de medición mediante la adopción de un sistema nacional de unidades con la perspectiva de incorporarlo a la legislación. · Actuar como un depósito para la realización física o la reproducción de las normas de medición nacional. · Actuar como el laboratorio primario de metrología científica que difunde la exactitud de sus normas de medición para la industria y otros usuarios a través de servicios de calibración. · Difundir los conocimientos metrológicos, ofreciendo servicios de entrenamiento y consultoría técnica para la industria, las instituciones de investigación y las instituciones educativas. 205. El CENAM ha desarrollado un robusto conjunto de normas de medición, en el que sin embargo hay algunos huecos. El Centro Nacional de Metrología (CENAM) de México ha desarrollado 63 normas de medición nacionales hasta la fecha, que se usan como referencia para garantizar que todas las mediciones que se hagan en el país sean uniformes, confiables y se ajusten a las normas internacionales. El Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ) está a cargo de otras tres normas. Aunque estas normas cubren buena parte de los requisitos de medición del país, hay algunas áreas que solicitan desarrollo. Un ejemplo son las mediciones de altos flujos de gas en vista de la creciente importancia del gas natural. Otro es la producción de materiales de referencia certificados --otro tipo de normas de medición; en relación con ellas hay un largo camino por recorrer--. Desafortunadamente, las limitaciones presupuestales hacen que al CENAM le sea difícil responder con flexibilidad y rapidez a los nuevos desafíos de medición. 206. La calibración implica determinar la relación entre los datos a los que se aplica un instrumento y la magnitud o respuesta de ese mismo instrumento. Sirve para establecer la corrección y precisión de un instrumento de medición. Los laboratorios de calibración secundaria constituyen el mercado primario para la calibración del instituto nacional. Estos laboratorios calibran su propio equipo con el instituto nacional y difunden sus mediciones al mercado vertical hacia abajo para su calibración, que incluye productores industriales, laboratorios de pruebas, cuerpos de inspección, laboratorios de investigación, universidades, y otros usuarios finales. Muchos cuerpos de evaluación de la conformidad requieren que el equipo y los sistemas de referencia de medición estén calibrados o que se ajusten a otras referencias metrológicas de amplia aceptación, antes de emitir el certificado del sistema o del producto. 207. Los servicios de metrología y calibración de México sirven como bien público, y el país necesita ampliar su desarrollo. Dado que los costos de desarrollar servicios de metrología de alto nivel superan significativamente el ingreso que se obtiene por proporcionar esos mismos servicios en México, es necesario destinarles fondos públicos. Sin embargo, los servicios de metrología de bajo nivel pueden ser atractivos para el sector privado. En general, cuanto más alto sea el nivel en la cadena de servicios de calibración, mayor es la participación del sector público porque el margen de beneficios decrece a medida que se asciende de nivel (Figura 55). En México, esta cadena de servicios todavía no se ha desarrollado completamente, dado que hay escasez de participantes en diferentes segmentos, y hay deficiencias de calibración técnica. En marzo de 2005, se registraron 299 laboratorios de calibración ante la Entidad Mexicana de Acreditación. 81 Figura 55. Cadena de servicios de metrología Labora- Labora- Labora- torios de CENAM torios de torios de calibración calibración calibración secundaria terciaria de sexto nivel Mayor participación pública Mayor participación privada 208. La capacidad de los servicios secundarios de calibración es insuficiente en México. Como se mencionó más arriba, los servicios secundarios de metrología/calibración (un nivel por debajo del CENAM) no son rentables, debido a los requisitos técnicos de los laboratorios, el equipo especializado y el personal altamente calificado. Los laboratorios secundarios incluyen centros de investigación; centros en la red de la SEP-CONACYT, en donde el CONACYT trabaja junto con la Secretaría de Educación Pública; laboratorios académicos (centros de instrumentos de la UNAM, el Laboratorio de Termometría de la Escuela Superior de Físico-Matemáticas del IPN, entre otros); laboratorios de prueba de equipos y materiales (LAPEM) de la CFE; y otros laboratorios del sector privado. La capacidad de servicio secundario es adecuada en algunas áreas como electricidad, mientras en otras se requiere más desarrollo, como para volumen y firmeza. La cobertura geográfica de los servicios secundarios también muestra carencias. Aproximadamente 44% de los laboratorios de calibración se ubica en la ciudad de México, Jalisco y Nuevo León (Figura 56). Actualmente, algunas instituciones de quinto o sexto nivel están obligadas a calibrar sus mediciones con el CENAM porque no hay laboratorios secundarios o terciarios en su área que estén acreditados o tengan el nivel necesario de corrección y precisión en las mediciones. Esto incrementa sustancialmente los tiempos y costos de los procedimientos de calibración, causando en consecuencia y en última instancia daños a la competitividad y a los consumidores. 82 Figura 56. Concentración de los laboratorios de calibración en la ciudad de México, Jalisco y Nuevo León (participación del total nacional) Impacto 100% Materiales de Referencia 90% Humedad 60% Par Torsional 60% Densidad 57% Dureza 50% Volumen 50% Dimensional 44% Masa 44% Temperatura 43% Presión 41% Fuerza 41% Tiempo y Frecuencia 40% Flujo 36% Eléctrica 30% Acústica 0% Óptica 0% Viscosidad 0% 0% 25% 50% 75% 100% 209. Se necesitan más comparaciones entre laboratorios y pruebas de competencia técnica. Para contar con un sistema mexicano de metrología confiable, se necesitan comparaciones entre laboratorios y pruebas de competencia técnica hechos con laboratorios de calibración que estén integrados a la cadena de trazabilidad. Esta es una práctica común en todos los países desarrollados; consiste en la designación de un laboratorio o de una organización regional que goce de prestigio y reconocimiento que debe recorrer los diferentes laboratorios para contrastar sus mediciones con los valores estándar conocidos. En México, esta actividad no está suficientemente establecida. Las comparaciones entre laboratorios y las pruebas de competencia técnica se hacen sólo rara vez, lo que significa que en algunos casos el desempeño de los laboratorios acreditados no es confiable. Para mantener la confianza de terceras partes y cumplir con las normas internacionales se necesitan más comparaciones. 210. Participar en las comparaciones entre laboratorios es un requisito para mantener los acuerdos de reconocimiento mutuo. Un Arreglo de Reconocimiento Mutuo (Mutual Recognition Agreement, MRA) en metrología brinda el reconocimiento formal de las normas de medición y capacidades de calibración nacionales. Mediante comparaciones de medición, un MRA establece el grado de equivalencia de las normas de medición nacional que mantienen los institutos de metrología nacionales y de esa forma garantiza la aceptación internacional, por parte de los otros firmantes del MRA, de los resultados de medición que sean localizables para el Instituto Nacional de Metrología. México es un miembro de las organizaciones internacionales de acreditación como la Cooperación Internacional para la Acreditación de Laboratorios (ILAC, International Laboratory Accreditation Cooperation) y la Cooperación para la Acreditación de Laboratorios en la Región Asia-Pacífico (APLAC, Asia-Pacific Laboratory Accreditation Cooperation), que exigen que la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA) solicite a los laboratorios que participen en comparaciones entre laboratorios y pruebas de aptitud nacionales e internacionales para su acreditación. 83 211. Las políticas públicas para fortalecer los actuales sistemas de metrología deben centrarse en lo siguiente: · Identificar las deficiencias en el sistema de metrología, incluida la evaluación de los instrumentos de medición y otros equipos de metrología necesarios para el futuro. Una vez detectadas las deficiencias, deben determinarse las prioridades para corregirlas. · Crear un cuerpo interinstitucional para unificar el sistema de metrología mexicano y uniformizar los criterios que se aplican en la metrología legal. · Preparar un marco de metrología legal que refleje el actual ambiente nacional e internacional. · Desarrollar el sistema nacional de calibración, que apenas está esbozado en la regulación aplicable actual. Acreditación 212. La acreditación se define como el procedimiento mediante el cual un cuerpo de autorización reconoce formalmente que una organización o persona es competente para llevar a cabo tareas específicas. La acreditación se busca de manera voluntaria como prueba de competencia en una determinada área. La acreditación brinda a los cuerpos de certificación e inspección, así como a los laboratorios de pruebas y calibración, un medio para indicar que están llevando a cabo su trabajo de acuerdo con las normas apropiadas y que son capaces de ofrecer servicios confiables para respaldar la calidad de las empresas. El cuerpo de acreditación evalúa el sistema de gestión de apoyo y personal de los candidatos a la acreditación y puede solicitar pruebas prácticas para los laboratorios cuando sea pertinente. Estas pruebas tienen forma de esquemas de prueba de competencia técnica, en los cuales se comparan los resultados de las mediciones de diferentes laboratorios (es decir, comparación entre laboratorios). 213. La Entidad de Acreditación Mexicana (EMA) es la primera y hasta ahora la única organización privada con responsabilidad por la acreditación de organizaciones que hace evaluaciones de la conformidad. La EMA acredita laboratorios de pruebas y calibración y cuerpos de certificación, verificación e inspección. Antes de la creación de la EMA, la responsabilidad de la acreditación correspondía a la DGN. Las reformas de la Ley Federal de Metrología y Normalización en 1992 y 1997 abrieron la puerta para que una organización tercera parte privada asumiera esas responsabilidades. La EMA empezó a operar en enero de 1999. 214. El tamaño del mercado de México y los subsidios a la EMA han desalentado el surgimiento de competidores. La EMA es una organización sin fines de lucro cuyos principales recursos de financiamiento son los honorarios por los servicios de acreditación, las contribuciones de los asociados, el uso de la marca EMA, los cursos de capacitación y las donaciones de organismos federales y estatales y de organizaciones regionales e internacionales. Mientras la mayoría de los otros países desarrollados tiene una única institución pública a cargo de la acreditación, México adoptó el modelo estadounidense de acreditación según el cual diversos cuerpos de acreditación privados compiten con dureza en función de los precios y la calidad del servicio. Sin embargo, los subsidios del sector público dan a la EMA una ventaja significativa sobre sus potenciales competidores; lo que explica que siga siendo un monopolio. Es poco probable que aparezca otro cuerpo de acreditación dados el tamaño del mercado de México, los considerables requisitos de inversión y la oposición de la EMA. 215. Los altos costos de acreditación han llevado a que numerosos competidores no estén acreditados. Los altos costos asociados con la acreditación de la EMA, que son sustancialmente más altos que los precios internacionales y estadounidenses, han llevado al surgimiento de establecimientos de pruebas que no están acreditados pero compiten con los laboratorios acreditados por la EMA. Estos establecimientos de acreditación están autorizados o cuentan con el reconocimiento de diferentes organismos, como la SAGARPA y la Secretaría de Salud. Como resultado, actúan como laboratorios acreditados de facto. 84 216. La mezcla de orígenes privados y públicos de la EMA condujo a una compleja estructura de administración y a un lento proceso de decisiones. El directorio comprende cuatro sectores, cada uno de los cuales tiene igual número de votos (9): el Gobierno Federal (varias secretarías); empresas (representadas por diversos grupos de organizaciones del sector privado); usuarios/clientes (laboratorios, cuerpos de inspección y certificación); y academias y organizaciones de consumidores. Dado que estos cuatro sectores muchas veces tienen intereses en conflicto, el proceso de toma de decisiones puede ser lento y ha habido retrasos para alcanzar los acuerdos que en última instancia beneficiarían al usuario final: las empresas que necesitan servicios de evaluación de la conformidad. Sin embargo, la participación de este variado conjunto de sectores tiene como resultado altos niveles de transparencia e imparcialidad. 217. Aparte del directorio, la EMA tiene una asamblea general, una comisión ejecutiva, gestión ejecutiva y 11 departamentos. Los departamentos incluyen certificación; inspección; laboratorios de pruebas y calibración; técnica y relaciones; administración; sistemas; garantía de calidad; nuevos proyectos; operaciones; promoción y difusión; recursos humanos. El tamaño de la organización y su complejidad son otros tantos obstáculos para el surgimiento de competidores potenciales. 218. Para disminuir las barreras técnicas al comercio, los procedimientos de evaluación de la conformidad que se usan en distintos países deben armonizarse. Cumplir con una norma o con una regulación técnica es útil sólo si puede demostrarse el cumplimiento al comprador o al gobierno a un costo razonable. Demostrar el cumplimiento mediante evaluaciones de la conformidad es únicamente útil si los requisitos de prueba y certificación son similares en el país de exportación y los países de importación. Si los laboratorios de pruebas no tienen reconocimiento en el extranjero, las pruebas de los productos hechos en un país exportador tienen que repetirse en un laboratorio reconocido en cada uno de los países importadores. El resultado adverso de una prueba en el país importador puede ocasionar el rechazo de un embarque entero. De modo similar, si la certificación de un país no se reconoce en el extranjero, las empresas nacionales que necesiten certificaciones de gestión ambiental y sistemas de calidad con propósitos de exportación --por ejemplo, registro de ISO 9000 e ISO 14000-- deberán procurarse la certificación en organizaciones de cada uno de los países importadores. Para promover el reconocimiento de los procedimientos de evaluación de la conformidad, muchos cuerpos de acreditación basan sus estructuras organizacionales y sus decisiones de acreditación en guías y normas internacionales que gozan de buen reconocimiento. 219. El reconocimiento mutuo de los procedimientos de acreditación promueve el comercio al disminuir los costos de transacción y eliminar las barreras técnicas. Cuando la acreditación en un país es reconocida por otros países, el trabajo de los cuerpos de certificación, cuerpos de inspección y laboratorios de medición y calibración de ese país serán aceptados en otros países. 220. La EMA ha sido reconocida por los principales cuerpos de acreditación internacional, IAF e ILAC. La membresía en el Foro de Acreditación Internacional (IAF) y en la Cooperación para la Acreditación Internacional de Laboratorios (ILAC) mejora las posibilidades de un cuerpo de acreditación de ganar credibilidad internacional. Los cuerpos de acreditación deben demostrar que operan con las normas internacionales más altas con la finalidad de poder sumarse al IAF o a la ILAC. En este sentido, integrar el IAF y la ILAC es una forma de garantizar que los cuerpos de acreditación son competentes y hacen su trabajo y no están sujetos a conflictos o intereses. Además, estas organizaciones internacionales facilitan la transferencia de tecnología en áreas relacionadas con la evaluación de calidad y proporcionan un foro para aprender de otros sistemas de acreditación experimentados. 221. La EMA es signataria de diversos acuerdos de reconocimiento mutuo (MRA). Para el reconocimiento mutuo, los cuerpos de acreditación deben establecer acuerdos con otros países, basados en la mutua evaluación y aceptación de los sistemas de acreditación de la contraparte. Ser miembro de un MRA116 bilateral (en paridad con otro país) o de nivel regional o internacional (junto con dos o más países) resulta determinante para garantizar la credibilidad del sistema de evaluación de la conformidad 116 También referidos como acuerdos de reconocimiento Multilateral (Multilateral Recognition Arrangements, MRA) en el caso de IAF. 85 nacional. Los MRA se basan en procesos de evaluación entre pares, mediante los cuales los signatarios evalúan el cumplimiento de la contraparte con los requisitos acordados y evalúan el desempeño del personal de evaluación. En general cubren tipos específicos de acreditaciones (por ejemplo, certificadores de sistemas de gestión de calidad) o productos. México firmó los Acuerdos de Reconocimiento Multilateral del IAF sobre Sistema de Gestión de Calidad (2001), Sistema de Gestión Ambiental (2004), y de Producto (2004). 222. La EMA enfrenta los siguientes desafíos en el corto plazo: · Obtener el reconocimiento internacional para la acreditación de Unidades de Laboratorios y Verificación con el objetivo de que los laboratorios mexicanos (país de origen) puedan llevar a cabo pruebas que se reconozcan en el país de destino. · Cumplir con la nueva norma ISO/IEC 17011. Desde 2005, la nueva norma 17011 se aplica a las entidades de acreditación en todo el mundo y su cumplimiento se volverá obligatorio en 2006. · Incrementar la promoción nacional de la EMA. El proceso de acreditación es en gran parte desconocido en México; por eso debe ser una prioridad una mayor promoción de la importancia de la acreditación en todo el país. Se necesitaran alianzas estratégicas con los tres niveles de gobierno y con el sector privado en todas las regiones para garantizar el cumplimiento con las normas apropiadas. · Ampliar y fortalecer la estructura de la EMA de modo que pueda brindar servicios de acreditación en áreas de alta demanda futura. Certificación, pruebas e inspección 223. La certificación de terceras partes consiste en la provisión de garantía por parte de un cuerpo independiente de que un producto, servicio, sistema proceso o material se ajusta a una o más normas o especificaciones. Para muchas normas, especialmente las normas de calidad y seguridad, los incentivos para la autoaplicación son bajos y los productores tienen mucho que ganar si afirman que un producto o proceso se ajusta a cierta norma que en verdad no cumple. Además, el contenido altamente técnico de algunas normas puede hacer que sea difícil para los productores mismos saber si han cumplido apropiadamente con ella. Si no hay manera de diferenciar los productos que se conforman a una norma de los que no lo hacen, las normas son de utilidad limitada. 224. La certificación proporciona beneficios para los productores de bienes y servicios, los consumidores y los reguladores del gobierno y para el comercio internacional. Los fabricantes y proveedores de servicios pueden tener sus productos o sus sistemas de gestión certificados según normas particulares con la finalidad de distinguirse de proveedores menos prestigiosos. Los compradores se benefician de la certificación porque les permite comparar y diferenciar servicios y productos en términos de calidad, seguridad u otros parámetros deseables. Evita los costos de que cada comprador tenga que validar independientemente las características de los productos y servicios de un proveedor y reduce el riesgo de compra de productos o servicios de segundo nivel. Mediante la reducción de los costos de investigación para los proveedores globales, la certificación reduce las barreras técnicas para el comercio. La certificación de parte de organizaciones terceras partes se incluye en los contratos comerciales (Schuurman, 1997). Por último, los reguladores se benefician de la certificación porque les brinda un sistema para hacer cumplir la legislación del gobierno sobre salud, seguridad y medio ambiente. En marzo de 2005, la EMA acreditó 38 cuerpos de certificación. 225. Las pruebas y la inspección demuestran que un producto o proceso satisface ciertos requisitos técnicos. Las pruebas implican determinar las características o desempeño de un producto o proceso de acuerdo con un procedimiento específico. La inspección es otra forma de evaluación que descansa en instrumentos menos complejos que las pruebas. Una empresa puede contratar laboratorios de pruebas y cuerpos de inspección independientes para obtener certificados de pruebas o de inspección como prueba de que un producto o proceso se ajusta a ciertas características. En ciertos casos, se exigen pruebas e inspección para que las empresas implementen un sistema de control de calidad, como ocurre con la 86 norma ISO 9000. Los primeros laboratorios de pruebas en México se crearon hace aproximadamente 35 años, y en marzo de 2005 había 362 laboratorios de pruebas acreditados y 791 cuerpos de inspección acreditados. 226. Hay normas internacionalmente aceptadas que guían la operación de las entidades de certificación, los laboratorios de prueba y los cuerpos de inspección.117 Para desempeñar un papel creíble en el sistema de evaluación de la conformidad, los laboratorios de pruebas y los cuerpos de inspección deben mostrar muchas de las mismas características de los cuerpos de inspección: imparcialidad, objetividad y confidencialidad. La objetividad descansa sobremanera en los procedimientos que guían los procesos de evaluación, en el equipo usado y en la preparación y calificaciones del personal. 227. Hay una alta concentración geográfica de laboratorios de pruebas y cuerpos de inspección. Cerca de 40% de los laboratorios de pruebas de México se ubican en la ciudad de México, Jalisco y Nuevo León (Figura 57). Esto se ha traducido en diferencias de precios de los servicios en las grandes zonas metropolitanas en comparación con el resto del país. Los cuerpos de inspección también están concentrados, 50% de ellos se ubica en la ciudad de México, Estado de México, Jalisco y Nuevo León. La única excepción son los cuerpos de inspección afectados a la eficiencia de la energía y el gas natural, que están ligados a las localidades de distribución de la CFE y PEMEX. La concentración de los cuerpos de inspección crea problemas particulares en casos como el autotransporte, los parques industriales, la hidráulica, la salud animal, las telecomunicaciones, el turismo y otros, porque 100% de los inspectores se localizan en las regiones mencionadas, mientras la demanda está repartida por todo el país. Figura 57. Concentración de laboratorios de pruebas en la ciudad de México, Jalisco y Nuevo León (participación del total nacional) Eléctrica 47% Alimentos 42% Metal Mecánica 39% Química 27% Sanidad Agropecuaria 21% 0% 20% 40% 60% 228. Los precios para las evaluaciones de la conformidad son relativamente altos. Dado que las empresas acreditadas son relativamente pocas en comparación con la demanda, los precios se determinan esencialmente de manera monopólica, con precios diferenciales basados en el tipo de cliente o servicio. Normalmente los costos de traslado corren a cargo del cliente, que considera que las empresas situadas fuera de la ciudad de México, Guadalajara y Monterrey están en desventaja. Aun cuando las empresas nacionales acreditadas se consideren más baratas que sus competidores internacionales dentro de México, los precios de evaluación de la conformidad son de tres a cuatro veces más altos en promedio que los precios en Estados Unidos y la Unión Europea. Los altos costos están relacionados con los costos de acreditación para los cuerpos de inspección y certificación. 229. Numerosas organizaciones están reguladas por los cuerpos de evaluación de la conformidad. La EMA, el CENAM y la DGN regulan los cuerpos de certificación, inspección y pruebas mediante procesos de acreditación. El Consejo de Normalización y otros organismos como ANCE (un grupo nacional) y AENOR certifican también un importante número de empresas. 117 Los lineamientos para los laboratorios de pruebas y calibración están documentados en la norma ISO/IEC 17025; los lineamientos correspondientes a los cuerpos de inspección están documentados en la norma ISO/IEC 17020. 87 230. Entre los problemas que afectan el proceso de evaluación de la conformidad se incluyen: · La legislación actual permite que las personas que están siendo evaluadas sean parte del proceso de toma de decisiones de acreditación y responsables de las actividades de su propia evaluación. Esto crea un conflicto inherente de interés. Cuando se inició el sistema de acreditación, la situación se justificaba en la falta de personas calificadas, pero actualmente hay numerosos expertos de academias, centros de investigación y del CENAM. Por lo tanto, la separación funcional de los evaluadores y los evaluados es viable y necesaria. · Los responsables de las actividades de evaluación muchas veces no tienen suficiente competencia técnica en una especialidad dada, lo que significa que sus resultados carecen de credibilidad. Esta debilidad se ha identificado y está en proceso de tratarse. · Los organismos federales no han estado muy activos para demostrar los criterios de evaluación de la conformidad de las normas que usan. 231. La demanda de servicios de evaluación de la conformidad es relativamente menor, lo que significa que México tiene un número reducido de certificados de la ISO (Organización Internacional para la Normalización, International Standards Organization). La demanda se ha limitado a los siguientes cuatro sectores: · los exportadores mexicanos que necesitan un certificado reconocido de calidad para sus productos; · Las empresas extranjeras que exportan productos a México; · Los proveedores de bienes y servicios para el sector público en México, y · Las grandes empresas y/o las empresas que participan en la Bolsa Mexicana de Valores. Este universo incluye una porción muy pequeña del total de las empresas formales del país. Por ejemplo, sólo 34,000 empresas basadas en la exportación están oficialmente registradas, y representan nada más que 2% del total del país. Una manifestación de esto es el número relativamente bajo, aunque creciente de certificados ISO 9000 en México (Figura 58). La participación de los certificados ISO 9000 de México en el total de la región de América Latina y el Caribe (ALC) --aproximadamente 17% en 2004-- no ha aumentado significativamente durante la última década (Figura 59a). Como referencia, la participación de México en el PIB total de ALC estuvo cerca de 30% en 2004. Como muestra la Figura 59b, la participación de los certificados de México en el total mundial se incrementó durante los años noventa, pero a partir de entonces se estancó en los primeros años de la década siguiente. Figura 58. Certificaciones ISO 9000, 2004 140,000 132,926 2004) 120,000 (Dic. 100,000 84,485 80,000 60,000 50,884 certificaciones 48,989 40,972 40,000 37,285 27,101 26,654 20,000 17,365 9001:2000 12,558 3,391 ISO - Italy UK China Japan Spain USA India FranceGermanyAustralia Mexico Fuente: ISO (2004). 88 Figura 59a. Certificados mexicanos ISO 9000 y participación en el total de América Latina 4,000 25% 3,500 20% 3,000 2,500 Mexico ISO 9000 certificates 15% certificates 2,000 Mexico certificates as a share of 1,500 10% of LAC total (%) 1,000 5% Number 500 0 0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Figura 59b. Certificados ISO 9000 y participación en el total mundial 4,000 0.6% 3,500 0.5% 3,000 0.4% 2,500 Mexico ISO 9000 certificates certificates 2,000 0.3% Mexico certificates as a share of 1,500 0.2% of world total (%) 1,000 Number 0.1% 500 0 0.0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nota: Certificados ISO 9000 de México; Certificados de México como participación en el total de América Latina y el Caribe (o el total mundial). La aparente caída en el número de certificados ISO 9000 en México en 2003 se debe a la transición de la antigua norma ISO 9000:1994 a la nueva norma ISO 9000:2000. En la encuesta de 2003, la norma ISO 9000:1994 se reemplazó oficialmente con la norma ISO 9000:2000 y México no informó certificados ISO 9000:1994 en la encuesta, sino únicamente certificados ISO 9000:2000. Sin embargo, en 2003 en muchos otros países incluidos en la encuesta se constataron tanto los certificados ISO 9000:1994 como los ISO 9000:2000, lo que contribuye a la impresión de que en 2003 hubo una caída en el número relativo de certificados en México. Fuente: ISO 2001, 2003 y 2005. 232. La cultura de evaluación de la conformidad puede estar menos difundida debido a los altos niveles de concentración de mercado e informalidad. La concentración relativamente alta en muchos mercados de bienes y servicios significa que hay pocas empresas en cada sector que tengan incentivos que certificar -- ya sea competir en mercados internacionales o frenar la entrada de nuevos competidores--. La enorme dimensión del sector informal de México implica que no hay demanda potencial de certificación o pruebas por parte de una porción importante s de la economía. SE NECESITAN MEJOR CALIDAD DE EDUCACIÓN, PROGRAMAS AMPLIADOS DE EDUCACIÓN PARA ADULTOS Y PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN MEJORADOS Descripción y desafíos 233. México no está produciendo el capital humano necesario para permitir que el país viva por encima de su potencial en términos de productividad y competitividad. La calidad de la educación, especialmente los resultados de aprendizaje en matemática y ciencia en el nivel de la escuela secundaria, 89 son demasiado bajos para un país de la OCDE. Además, el sistema no produce suficiente trabajadores calificados mediante sus mecanismos educativos, especialmente en los niveles secundario y superior de educación. Se necesitan esfuerzos para producir una mejor calidad y trabajo más calificado poniendo el énfasis en la reformas en nivel de la escuela. 234. La inscripción en la educación secundaria y terciaria es baja. México ha dado grandes pasos en la expansión de su sistema educativo durante las últimas décadas. Sin embargo, mientras la educación primaria es prácticamente universal, las tasas de inscripción en la educación secundaria y superior son relativamente bajas --más bajas de lo que se esperaría dados los números de ingreso nacional, y bajas en relación con los grandes socios comerciales y otros países de la OCDE--. Por ejemplo, en el nivel secundario, la inscripción en México es sólo de 62%, en contraste con economías de tamaño similar y con otros países de América Latina, como Argentina y Chile, cuyas tasas de inscripción neta son de 79 y 75%, respectivamente. La baja proporción de inscripciones en el nivel terciario es aún más marcada; México, con 21% en la franja de 18-24 años, está un tercio más abajo que países con niveles similares de ingreso. Estas brechas de inscripción ocurren sobre un trasfondo de alta demanda de graduados de educación superior con tasas de rendimiento de casi el doble de las verificadas en países de altos ingresos. 235. El sistema produce estudiantes con preparación insuficiente. Un desafío todavía mayor es mejorar la calidad de la educación en todo el sistema. La participación de México en el Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (Programme for International Student Assessment, PISA) de la OCDE ofrece una buena base para medir, comparar y evaluar la calidad de la educación. El PISA proporciona una medición del desempeño en lengua y literatura, matemáticas y ciencia de una muestra nacionalmente representativa y comparable entre países, y además evalúa la capacidad de los jóvenes de 15 años para aplicar sus conocimientos y habilidades a los problemas y situaciones de la vida real, antes que basarse en los conocimientos referidos a determinados contenidos que posean. El bajísimo desempeño de México puede verse en la Figura 60. Menos de 1% de los estudiantes mexicanos califica en el nivel más alto (nivel 5), tanto en lengua y literatura como en matemáticas, mientras más de la mitad califica en el nivel 1 o menos en ambas materias. Figura 60. Desempeño en matemáticas y lengua y literatura de México por nivel, PISA 90 236. México está muy atrás en relación con los países competidores en cuanto a calidad de la educación. Estos resultados en matemáticas se comparan más abajo (Cuadro 27) con los de otros países que participan en el PISA y muestran la enorme brecha en desempeño respecto de la calidad de la educación. Cuadro 27. Estudiantes según el nivel en matemáticas, países seleccionados (porcentaje), PISA Country Below Level 1 Level 1 Level 2 Level 3 Level 4 Level 5 Level 6 Brazil 53.3 21.9 14.1 6.8 2.7 0.9 0.3 Canada 2.4 7.7 18.3 26.2 25.1 14.8 5.5 Italy 13.2 18.7 24.7 22.9 13.4 5.5 1.5 Korea 2.5 7.1 16.6 24.1 25 16.7 8.1 Mexico 38.1 27.9 20.8 10.1 2.7 0.4 0.0 Spain 8.1 14.9 24.7 26.7 17.7 6.5 1.4 United States 10.2 15.5 23.9 23.8 16.6 8 2 Uruguay 26.3 21.8 24.2 16.8 8.2 2.3 0.5 OECD average 8.2 13.2 21.1 23.7 19.1 10.6 4 Fuente: OCDE (2003). 237. México adolece de subdesempeño de acuerdo con sus niveles de ingreso. Mientras el nivel de desarrollo de México es un factor de gran significación para explicar estos resultados, en particular en comparación con otros miembros de la OCDE, su rendimiento en relación con el PIB per cápita indica que está desempeñándose por debajo de su potencial (Figura 61). Figura 61. Desempeño global en matemáticas y PIB per cápita, 600 Rep. of Korea Japan New 500 Norwa Latvia Luxembourg France USA 400 Mexico Indonesia Scores Math 300 Average 200 100 0 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 GDP per capita Nota: Calificaciones promedio en matemáticas (eje y); PIB per cápita (eje x). Fuente: OCDE, PISA (2003a); EdStats. 238. Se necesitan programas de educación para elevar las habilidades y el conocimiento de la fuerza de trabajo. Dada la baja calidad de la educación y las tasas de inscripción, una importante proporción de la fuerza de trabajo no tiene educación suficiente para beneficiarse de la capacitación en habilidades laborales o para lograr un desempeño eficiente en la economía del conocimiento. Los programas de educación para adultos, como los certificados de educación secundaria, pueden ayudar. Hay 91 datos que muestran que obtener un certificado de educación secundaria conduce a mayores posibilidades de encontrar empleo y a salarios más altos, lo que redundaría en una mayor productividad.118 Con educación secundaria completa la probabilidad de ser empleado en el sector formal se incrementa en promedio 13% para los hombres y 10% para las mujeres, si el salario por hora se incrementa en aproximadamente 64% para los hombres (pasando de 1.16 a 1.90 pesos por hora), para las mujeres el efecto es mayor (65%) y el salario por hora pasa de 1.89 a 3.11 pesos por hora. El efecto en los salarios varía según las presunciones que se usen, pero simulaciones recientes de los beneficios privados potenciales derivados de los certificados de educación secundaria del INEA (según se describe más abajo) muestran una tasa promedio interna de rendimiento de aproximadamente 10.6%. Este estimado es un umbral bajo, dado que no toma en cuenta la posibilidad de que los graduados del INEA prolonguen su educación. 239. México tiene un programa de educación para adultos eficiente que funciona con fondos del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA). El INEA ha modernizado su programa de educación abierta durante sus 23 años de operación y actualmente usa un enfoque pedagógico basado en módulos que son flexibles y se basan en la competencia. El Instituto introdujo tecnología de la información para expandir la cobertura de sus programas y tiene en operación una infraestructura considerable y descentralizada, consistente en 445 centros regionales, 34,000 puntos de aprendizaje, 29,000 ciclos de aprendizaje y 2,500 centros de aprendizaje comunitarios (Plazas Comunitarias). 240. En términos de calidad, el programa flexible basado en módulos del INEA equivale a la educación secundaria de México. El modelo de educación que usa el INEA es muy diferente de los que se usan para los niños y en las campañas de alfabetización. En los programas del INEA se usan módulos de aprendizaje de competencias básicas que cubren los contenidos de la educación secundaria (grados séptimo a noveno) y habilidades prácticas básicas. El programa es flexible en términos de organización y número de módulos que se requieren para obtener la certificación, y reconoce el conocimiento o las habilidades adquiridas antes de comenzar con el programa. De acuerdo con los resultados de una prueba de ingreso, los participantes pueden pasar por alto los módulos que cubren las competencias que ya tienen. Según las evaluaciones de los resultados de aprendizaje del Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL), no hay diferencias significativas entre la calidad de la educación secundaria más baja que el INEA ofrece en forma abierta a los adultos y la calidad que proporciona el sistema escolar formal. 241. El INEA ofrece una estrategia viable para mejorar los niveles de educación de la fuerza de trabajo en el corto plazo. Cada módulo se apoya en uno o varios libros, artículos, folletos, e incluso en una calculadora, una cinta métrica y referencias a los otros materiales impresos. El punto central de todos los materiales de aprendizaje que usa el INEA es constructivista, en el sentido de que el adulto aprende cosas nuevas a partir de lo que ya sabe. En la actualidad hay cerca de 41 módulos disponibles para el estudio, organizados en 8 grupos de materias. Los adultos interesados en completar los 12 módulos que constituyen el requisito para obtener la certificación de educación secundaria pueden elegir módulos del siguiente menú de opciones: (a) Matemáticas; (b) Lengua y Comunicación; (c) Ciencia; (d) Familia; (e) Juventud; (f) Trabajo; (g) Ciudadanía y Cultura, y (h) Preparación para la Escuela Preparatoria, que cubre contenidos más avanzados en Matemáticas, Ciencias Sociales, Ciencias Naturales y Lengua. Algunos módulos electivos incluyen temas de Derechos Humanos, y hay módulos referidos a habilidades relacionadas con el trabajo. 50. Las PYMES comprenden un importante sector de la economía mexicana y las habilidades y capacitación de los trabajadores tienen un papel determinante para su viabilidad. Las PYMES conforman 99% de las empresas en México, emplean 64% de los trabajadores y representan más de 40% del PIB (GdM, Censo Económico de 1999). Estas empresas enfrentan muchas dificultades, tienen niveles de desempeño más bajos que los de sus pares de mayor tamaño y raramente exportan sus bienes y 118 El análisis utiliza información de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) y de la base de datos de estudiantes del INEA. Véase Anexo 9: "Economic and Financial Analysis", en: Banco Mundial, MX Lifelong Learning Project. Borrador de informe. 18 de agosto de 2004. 92 servicios.119 Una evaluación de la Secretaría de Economía (2001) identificó la falta de financiamiento y capacitación como la mayor debilidad de las PYMES. La tasa de mortalidad de PYMES es alta --se crean 200,000 PYMES por año pero sólo 70,000 (35%) siguen existiendo dos años más tarde--. Las empresas que desaparecen mencionan la falta de capacitación y especialización como principales razones de su fracaso. 51. En México hay una proliferación de programas de dimensiones relativamente menores de apoyo a PYMES. Durante los últimos 15 años, se crearon aproximadamente 131 programas federales para respaldar las pequeñas y medianas empresas, 16 de ellos brindan capacitación subsidiada a trabajadores o empresarios. La mayoría de estos programas buscan mejorar la productividad y competitividad de las PYMES alentando la capacitación y la actualización en tecnología. Los 10 programas mayores sobre los que informa la Encuesta Nacional de Empleo, Salarios, Tecnología y Capacitación (ENESTYC) financian evaluaciones de necesidades, servicios de capacitación y consultoría y/o servicios de traspaso de conocimiento.120 A pesar de las muchas diferencias entre los programas, todos comparten el objetivo de mejorar el desempeño de las empresas por separado o de grupos de empresas mediante servicios de apoyo subsidiados para PYMES, en función de un esquema de costos compartido. 52. El programa de capacitación CIMO-PAC que ofrece la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) es el mayor de México.121 El programa brinda servicios de capacitación a aproximadamente 332,000 trabajadores empleados por año de acuerdo con un esquema de costos compartidos con los empleadores. Debido a recortes presupuestarios y menores niveles de eficiencia, el número de empresas que participan en el programa decayó abruptamente, pasando de unas 94,000 empresas en 2001 a 7,000 en 2005.122 Las empresas que se benefician del programa son sobre todo microempresas (70%) y se concentran en el sector manufacturero (49%) e industrias de servicios (41%). El impacto potencial positivo del programa en la productividad empresarial es mínimo a causa de la baja eficiencia, como indican los números de gastos operativos cercanos a 60%, y la escala reducida del programa. 53. Aparte del CIMO PAC, se desconoce en qué medida los programas para PYMES alcanzan sus objetivos, dada la falta de evaluaciones de impacto rigurosas. Las evaluaciones a cargo de organismos de supervisión de programas tienden a ser de alcance reducido en términos cualitativos; miden la satisfacción de los beneficiarios o consignan indicadores de cobertura (es decir, son estudios de monitoreo, pero no evaluaciones de impacto). Pocos estudios miden los beneficios netos de programa. Dos excepciones a esta norma son las evaluaciones de programa CIMO-PAC hechas por la Secretaría del Trabajo y Protección Social (STPS) en 1995 y 1997, en las que se usaron diseños casi experimentales. Pero incluso estas evaluaciones no consiguieron dar cuenta de los sesgos resultado de la heterogeneidad y de la autoselección inadvertidas de las empresas (López-Acevedo y Tan, 2004a). La falta de evaluaciones confiables limita la capacidad de los funcionarios para determinar la eficacia del programa y evaluar los beneficios que podrían obtenerse de la consolidación de programas en otros organismos o entre ellos.123 119 Según el Censo Económico de 1999, sólo 6.7% de las PYMES exportaba sus bienes y servicios. 120 Los programas para PYMES, de los que se informa en la encuesta ENESTYC 2001, por año de creación y organismo supervisor son: CONOCER (1995) SEP y STPS; CIMO-PAC (1988) STPS; COMPITE (1997) SE; CETRO - CRECE (1996) SE; FIDECAP (2001) SE: FAMPYMES (2001) SE: PAT (1994) BANCOMEXT; MEX- EX (1994) BANCOMEXT; PMT (1998) CONACyT y PAIDEC (1998) CONACyT. Una descripción completa de estos programas puede encontrarse en López-Acevedo y Tan (2004b). 121 CIMO-PAC significa Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO), que en 2001 se rebautizó como "Programa de Apoyo a la Capacitación-PAC." La Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) administra el programa. 122 La STPS proporcionó la información sobre la cobertura del programa CIMO-PAC en 2005; las cifras de 2001 se tomaron de López-Acevedo y Tan (2004a). 123 Una evaluación de impacto rigurosa exige datos de panel de nivel empresarial tanto sobre muestras de tamaño razonable de beneficiarios de programas como sobre un grupo de control de empresas no participantes con atributos similares, que cubran el periodo previo y posterior al programa. Esto podría hacerse con datos compilados mediante la encuesta ENESTYC, llevada a cabo por el INEGI cada dos años, si se agrega una muestra propositiva 93 54. Las evaluaciones fechadas de CIMO-PAC muestran resultados positivos o mezclados. Las pruebas empíricas compiladas en 1995 y 1997 por la STPS indican que el programa CIMO-PAC de asistencia técnica y capacitación integrada (como se lo diseñó originalmente) resultó efectivo para mejorar el desempeño de las microempresas y PYMES;124 en comparación con el grupo de control, las empresas participantes tenían tasas más altas de utilización de capacidad, mostraban mayor inclinación a adoptar prácticas de control de calidad e incrementaban las inversiones en capacitación de trabajadores. Estos mejores productos intermedios podrían asociarse a un aumento de la productividad, pero el análisis original no condujo a esta conclusión.125 Al volver a examinar los datos, López-Acevedo y Tan (2004a) encuentran que, dado que las empresas menos productivas se autoeligieron para el programa CIMO-PAC, los resultados de la evaluación fueron incorrectos. Mediante una metodología diferente, los autores muestran que el efecto del programa es positivo o mezclado cuando las funciones de producción se calculan usando diferencias-primeras, una técnica econométrica que controla el sesgo de la autoselección. El gobierno está abocado a una evaluación sistemática del impacto del programa que cubre tres años de operaciones (2002-2004), y a usar los resultados de esa evaluación para mejorar la eficiencia del programa antes de expandir su cobertura. Estas acciones están respaldadas por el préstamo IDB.126 55. La capacitación parece ser más eficiente cuando la proporciona el sector privado. Entre los numerosos programas de capacitación para PYMES, más allá del PAC, posiblemente el más importante sea el COMPITE, creado por la SE en 1997. En la actualidad el sector privado gestiona por completo y financia la mayor parte del COMPITE. El objetivo de este programa es mejorar la productividad y la calidad de producto de los siguientes modos: alentar la adopción de tecnología, bajar los costos de producción, disminuir el tamaño de los inventarios, incrementar los tiempos de respuesta en los procesos productivos y optimizar la organización de las plantas de fabricación. La capacitación se basa en una metodología usada con éxito por la compañía General Motors para mejorar su productividad. El primer paso es una evaluación de la empresa para determinar qué curso(s) podría(n) resultar más efectivo(s) para mejorar el rendimiento de la empresa. Una vez que esto se sabe, las empresas seleccionan el curso apropiado de entre los que ofrece el COMPITE a una tasa que está por debajo de la de mercado (actualmente hay 19 cursos diferentes disponibles). Los cursos se organizan en tres amplias áreas: (i) ISO- 9000 mexicano, que certifica la calidad de la producción en la empresa; (ii) mejoras de la productividad, y iii) ética empresarial. Cada uno de los cursos combina aspectos teóricos y prácticos; una vez terminados, las empresas diseñan estrategias de mejoramiento, sirviéndose de los principios enseñados en el curso y se las prueba en relación con ellos. Las empresas no pagan el diagnóstico inicial, pero sí los costos de capacitación, que varían entre 2,800 y 3,900 dólares estadounidenses por talleres de 4 días y entre 700 y 1,600 dólares estadounidenses por talleres de 2 días. Aunque el COMPITE todavía no ha sido evaluado de manera sistemática, y por ahora sigue siendo un programa bastante chico, hay indicios de que es más efectivo que los programas de capacitación para PYMES gestionados y financiados por el Gobierno Federal. Para avanzar 56. La calidad debe estar en primer lugar en la agenda educativa. La calidad y la pertinencia se vuelven un factor importante para mantener a los jóvenes en la escuela en los niveles secundarios y terciarios, así como para vincular la educación más estrechamente con el mercado de trabajo. para aumentar los tamaños de las muestras de los beneficiarios del programa con la finalidad de permitir estudios estadísticamente más sólidos de evaluación de impacto. Como primer paso en la dirección de estudios de evaluación de programas cruzados, la Secretaría de Economía (SE) mediante la Comisión Intersecretarial de Política Industrial (CIPI), completó un banco de datos de beneficiarios con información que brindaron todos los administradores de programas para PYMES. 124 En 2001, el programa CIMO-PAC se modificó de modo sustancial y, por lo tanto, ya no corresponde al programa que se evaluó a mediados de los años noventa. 125 La metodología utilizada en el análisis estimó el impacto del programa en las ventas mediante una función de producción de Cobb-Douglas que relaciona el producto con diferentes combinaciones de insumos de trabajo y capital y con niveles comparados de productividad entre el grupo de tratamiento y el grupo de control. 126 El préstamo ME-0233 (de 300 millones de dólares) es el primero de tres planes de préstamo que respaldan los programas de la STPS. 94 57. Deben promoverse la autonomía, la rendición de cuentas y las evaluaciones escolares. Los resultados del PISA y la experiencia local en estados como Aguascalientes y Nuevo León, que establecieron el vínculo entre calidad de la educación y competitividad, indican que México debe continuar sus esfuerzos para trasladar el proceso de toma de decisiones a las escuelas; la participación de los padres es necesaria para conseguir que las escuelas estén en condiciones de rendir cuentas; además, debe evaluarse el desempeño de las escuelas y devolver los resultados de esta evaluación al sistema en el nivel de las escuelas. 58. Se necesita financiamiento privado para superar la brecha en la educación terciaria. La expansión mediante la inversión pública, que representó 0.7% del PIB en 2001, es fiscalmente no sostenible en México, que recupera mediante impuestos sólo 11% de su PIB. A las instituciones privadas asiste actualmente 33% de los estudiantes, cifra mayor que el 21% calculado en 1992. Muchas de las instituciones privadas en México son de clase mundial, como el Instituto Tecnológico de Monterrey, y algunas instituciones internacionales están abriendo sedes en el país (por ejemplo, la Apollo International and Laureate). Sin embargo, con 0.2% del PIB, el financiamiento privado de la educación terciaria queda muy por detrás de países como Estados Unidos (1.8%), Corea (1.9%) y Chile (1.7%). El financiamiento público necesita redirigirse para brindar asistencia financiera a los estudiantes pobres; así, la amplia disponibilidad de préstamos para estudiantes (que dependen del ingreso) facilitaría mayores niveles de inversión privada en educación terciaria. 59. Se necesitan más recursos para continuar con la expansión de la educación para adultos. No se dispone de cálculos precisos de la demanda de certificados de educación secundaria del INEA, pero el número de certificados creció durante los últimos 10 años a una tasa promedio de 11.5% por año. Los estudiantes del INEA provienen de grupos pobres y vulnerables, como mujeres, jóvenes y poblaciones indígenas (Schmelkes y Kaman, 1996).127 Esto implica que el INEA está haciendo frente a cuestiones tanto de desigualdad como de pobreza con sus programas de educación para adultos. Además, el INEA tiene planes de desarrollar nuevos módulos que atiendan las necesidades de grupos especiales, como jóvenes indígenas. Con la finalidad de expandir la cobertura del programa, el INEA necesitaría recursos fiscales adicionales, mayor nivel de eficiencia interna y la introducción de incentivos para incrementar la demanda efectiva.128 El gobierno ya está trabajando en iniciativas tendientes a estos objetivos, pero debe hacerse más. 60. Se necesitan evaluaciones de impacto de los programas de capacitación de las PYMES. La proliferación histórica de servicios de apoyo a las PYMES en México y la falta de información confiable sobre su eficacia indican que antes de considerar la expansión del programa es necesario hacer un examen del estado de situación y formular una estrategia nueva y amplia para respaldar a las PYMES. Para el programa de capacitación PAC, los elementos necesarios para diseñar una estrategia semejante son los siguientes: (a) información confiable sobre la demanda de capacitación de las PYMES; (b) información sobre los costos y beneficios del PAC, y (c) análisis de factibilidad para identificar modos más eficientes de proporcionar capacitación en el nivel de las empresas. Debe considerarse como aspecto importante la participación del sector privado como promotor de servicios y prestador de servicios mientras, al mismo tiempo, el gobierno se mantiene como cofinanciador y proveedor de la supervisión y la evaluación del programa. Una vez que la nueva estrategia para prestar servicios de capacitación a PYMES esté en funciones, sería posible planear la ampliación. Para alcanzar estos objetivos, deben destinarse fondos federales para ampliar el módulo de capacitación de la ENESTYC, que cubre no sólo manufacturas sino también los sectores de comercio y servicios. Una vez que este amplio banco de datos esté disponible, podrían hacerse análisis rigurosos de los programas de capacitación más extensos para PYMES. Los resultados de estas evaluaciones constituirían la base de una política nacional de capacitación para trabajadores de PYMES e incentivos para inversiones del sector privado en capacitación de trabajadores. 127 Schmelkes, S., y Karlman, J., 1966, "La Educación de Adultos: Estado del Arte. Hacia Una Estrategia Alfabetizadora para México", INEA, México. Véase también, CONEVyT-OCDE, 2003. Educación de Adultos y Formación para el Trabajo en México: Informe Base. 128 La eficiencia del programa debe incrementarse significativamente, dado que sólo uno de cada cuatro adultos registrados en los programas de educación secundaria del INEA recibe un título de secundaria. 95 IV. HACER FRENTE A LAS DIFERENCIAS SUBNACIONALES 61. Hay diferencias sustanciales de competitividad entre los estados de México. Aunque la competitividad en general se analiza en el nivel nacional, como en el resto de este informe, es importante reconocer que hay una gran variedad de niveles de competitividad entre las diferentes ciudades y estados. Estudios a cargo del Foreign Investment Advisory Service (FIAS)/Doing Business del Banco Mundial y del IMCO destacan estas diferencias, y marcan prioridades regionales para las reformas. El análisis subnacional es particularmente relevante, dado que los gobiernos estatales y locales tienen jurisdicción sobre muchas reformas de clima de inversión, incluidos los procedimientos para abrir empresas, registrar propiedades y hacer valer los contratos. 62. Doing Business in Mexico (2006) es el primer informe de nivel estatal de la serie Doing Business del Banco Mundial en América Latina.129 Este informe investiga el alcance y el modo de las regulaciones que amplían la actividad empresarial y los propios de las regulaciones que la limitan. En este proyecto se crearon indicadores cuantitativos sobre regulaciones empresariales y sobre su cumplimiento para 12 ciudades y estados, que pueden entonces compararse con la ciudad de México, así como con otros 154 países de todo el mundo. Las 12 ciudades y estados mexicanos son: Aguascalientes, Aguascalientes; Celaya, Guanajuato; Ciudad Juárez, Chihuahua; Guadalajara, Jalisco; Mérida, Yucatán; Monterrey, Nuevo León; Puebla, Puebla; Querétaro, Querétaro; San Luis Potosí, San Luis Potosí; Tlalnepantla, Estado de México; Torreón, Coahuila, y Veracruz, Veracruz. 63. El año pasado, siete de los 12 estados hicieron reformas en las cuatro áreas que cubre el informe --inicio de una empresa, registro de propiedad, obtención de crédito y cumplimiento de contratos--. Se hicieron cambios para simplificar algunos aspectos de la regulación sobre empresas -- desde el fortalecimiento de los derechos de propiedad y la reducción de impuestos, a la informatización y consolidación de los procedimientos y agilización de las cargas para los tribunales. 64. Cuando se califica globalmente a los estados mexicanos según el costo de iniciar una empresa, se encuentran significativas variaciones entre ellos (Figura 62). Aguascalientes es el menos costoso -- 7.3% del ingreso estatal per cápita--, y aun así se ubica en el puesto número 33 de costo de inicio en todo el mundo. Sigue Jalisco, donde el costo es 10.9%, en el lugar 52, detrás de Gabarone (Botswana) y Santiago de Chile. El Estado de México se ubica al final, en el lugar 127 --muy por detrás de Lima (Perú) y de la ciudad de Guatemala--. Sin embargo, es menos caro iniciar una empresa en cualquiera de los estados mexicanos que hacerlo en Yakarta o Managua. El número de días para iniciar una empresa también varía entre los estados mexicanos, aunque no tanto como los costos. El tiempo que se requiere en Guanajuato es de 29 días, en San Luis Potosí y Jalisco, de 41 días, en el Estado de México, de 46, y en Querétaro de 52 (Figura 63). Figura 62. Costo de iniciar una empresa en México Figura 63. Número de días para iniciar una y en otras economías seleccionadas empresa (estados mexicanos) Fuente: Banco Mundial, Banco de datos Doing Business. 129 La fuente de este párrafo y los siguientes es Banco Mundial (2006b), Doing Business in Mexico. 96 65. El registro de propiedad muestra similares variaciones entre estados. Asegurar los derechos de propiedad es importante porque fortalece los incentivos para invertir y facilita el comercio. Y con títulos de propiedad formal los empresarios pueden conseguir hipotecas sobre sus casas o tierras. El estado mexicano en el que es más fácil registrar propiedades es Aguascalientes, donde el procedimiento de registro toma 29 días y cuesta 3.2% del valor de la propiedad. Sin embargo, aun así este lapso es mayor que en Madrid, Bogotá o Bangkok. El registro de propiedades en Querétaro toma 94 días --tanto como en Bujumbura (Burundi) y apenas un poco más que en La Paz (Bolivia) --. Los tiempos en otros estados son mejores --un empresario necesita en el Estado de México tantos días para el registro como en Asunción (Paraguay), pero más que en São Paulo--. Sin embargo, a 6.1% del valor de la propiedad, el costo de registro de propiedades en el Estado de México es más alto que en otros estados mexicanos. (Figura 64 y Figura 65). Figura 64. Tiempo para registro de propiedades en Figura 65. Costo de registro de propiedades México y otras economías seleccionadas (estados mexicanos) Fuente: Banco Mundial, Banco de datos Doing Business. 66. Un nuevo informe del IMCO también destaca diferencias entre estados.130 El trabajo del IMCO se respaldó en estas AAA y refleja sus análisis de nivel nacional (para una descripción más detallada véase los estudios de apoyo de estas AAA en www.worldbank.org.mx).El estudio mide más de 100 indicadores en las siguientes 10 áreas, que se consideran determinantes para la competitividad; son las que se presentan a continuación: 1) sistema legal confiable y objetivo (denominado "legal" en la Figura 67 y la Figura 69); 2) sostenibilidad ambiental (medio ambiente); 3) sociedad saludable, preparada e inclusiva (sociedad); 4) macroeconomía estable (economía); 5) sistema político estable y funcional (político); 6) mercados de factor eficientes (los factores son capital, trabajo y energía); 7) sectores "precursores" de clase mundial (es decir, transporte, telecomunicaciones y servicios financieros)131 (precursores); 8) gobierno eficiente y efectivo (gobierno); 9) relaciones internacionales benignas (relaciones internacionales), y 10) sectores económicos con potencial (sectores económicos; economía basada en procesos de alto valor agregado y con capacidad de ejercer presión en la frontera tecnológica). 67. El IMCO define la competitividad como la capacidad de atraer y retener inversiones y determina que los flujos de inversión varían de modo sustancial entre los diferentes estados.132 Como se aprecia en la Figura 66, el estado con la inversión por trabajador más baja es Morelos, con ­200 pesos mexicanos, y el estado con la inversión por trabajador más alta es la ciudad de México (Distrito Federal), donde se ubica en aproximadamente $7,000 pesos mexicanos. 130 IMCO (2006a). "Situación competitiva de las entidades federativas de México: Diagnóstico y próximos pasos". Presentación en PowerPoint. 131 Los sectores "precursores" son los que sirven como base para el crecimiento y el desarrollo del país. 132 Es interesante que no haya una correlación estrecha entre la tabla de posiciones de Doing Business y la inversión por trabajador. En otras palabras, los países que califican muy bien (o muy mal) de acuerdo con Doing Business no reciben necesariamente la mayor (o la menor) inversión por trabajador. 97 Figura 66. Flujos de inversión por trabajador en el nivel de los estados mexicanos 80 Worker per 50 Pesos 20 Mexican of -10 Sur Roo León Thousands Morelos TabascoMéxicoTlaxcala OaxacaJalisco Potosí HidalgoChiapas YucatánSinaloa Puebla Sonora Colima Nayarit Federal Michoacán Zacatecas Durango Guerrero Veracruz Coahuila Luis Guanajuato Chihuahua California Queretaro Tamaulipas Campeche California Nuevo San Baja Quintana Aguascalientes Distrito Baja Nota: Miles de pesos mexicanos por trabajador (eje y). Fuente: IMCO (2006a) 68. Hay también una gran variación en el desempeño relativo de los diferentes estados respecto de los 10 factores de competitividad del IMCO. La Figura 67 muestra los índices para cada uno de los 10 factores, así como la posición de los estados mejor y peor calificados en relación con cada factor. Por ejemplo, en el factor "sociedad" --que se basa en 17 indicadores de una sociedad saludable, inclusiva y preparada-- el país mejor calificado tiene una marca de 77, mientras el peor calificado tiene una marca de 21. La Figura 67 muestra también información sobre qué país obtuvo la mejor marca y qué país la peor. En el caso de "sociedad", el estado con la marca más alta también obtiene el primer puesto en el ranking de "competitividad general", mientras al país con la marca más baja le corresponde el número 31 en el ranking de "competitividad general" (los números que están dentro de un círculo). Este resultado no tiene nada de sorprendente, pero lo mismo no se verifica para otros factores. Por ejemplo, en la categoría "político" --que mide cinco indicadores de un sistema político funcional y estable-- el país con la marca más alta fue sólo el número 16 en términos de "competitividad general". En última instancia, el objetivo de la Figura 67 es mostrar que hay divergencia entre estados si se consideran diferentes factores de competitividad, y que los estados que califican bien en algunos factores no necesariamente califican bien en los otros. Esto implica que las prioridades de competitividad son diferentes para diferentes estados. Figura 67. Variaciones en el nivel de los estados en los factores de competitividad da Nota: Las marcas de índices de idviittep competitividad más altas son mejores. Los números rodeados por un círculo señalan el ranking com de "competitividad general" del de país que obtuvo la marca más ec alta (círculo superior) y la marca ndiÍ más baja (círculo inferior) en cada dimensión. Por ejemplo, el quinto estado más competitivo en México obtuvo el máximo ranking en "relaciones internacionales". Fuente: IMCO (2006a). 98 69. Las posibilidades de mejoras son considerables, pero varían de un estado a otro. De acuerdo con el IMCO, 10% de mejora en cada uno de los factores de competitividad redundaría en un incremento de la inversión por trabajador promedio de 89%. Sin embargo, este promedio enmascara una considerable variación entre estados: el estado con el beneficio máximo experimentaría un incremento de 841% en inversión, mientras el estado que menos se beneficiaría obtendría únicamente un incremento de 12%. Es sorprendente que no siempre los estados peor calificados sean los que obtendrían más beneficios. Por ejemplo, el estado que mayores beneficios obtendría se ubica 14 en la tabla de competitividad de estado general, y el estado para el que se pronostica el tercer mayor beneficio se ubica en el número 21 en la tabla (Figura 68). Figura 68. Pronóstico de mejoras en la inversión por trabajador Nota: El cambio pronosticado en la inversión por trabajador se debe a una mejora de 10% en las variables que subyacen a los 10 factores de competitividad. Los números del eje x designan la ubicación en la tabla de competitividad general de los países. Fuente: IMCO (2006a). 70. Mejoras en diferentes factores de competitividad tienen efectos desproporcionados en la inversión. Considérese como ejemplo el estado de Aguascalientes. En Aguascalientes, un incremento de 10% en las variables que subyacen a cada uno de los factores de competitividad rendiría 29% de incremento en la inversión por trabajador. Sin embargo, cambios en sólo cuatro de los factores -- sociedad, legal, factores y precursores-- representan 68% del cambio total (Figura 69). Una vez más, esto implica que las prioridades de competitividad son diferentes en diferentes estados. 99 Figura 69. Desagregación de los factores que contribuyen a una mejora en la inversión, Aguascalientes Nota: El pronóstico del cambio en cada factor se debe a una mejora de 10% en las variables que subyacen a cada uno de los factores. Fuente: IMCO (2006b). 71. Un análisis que establezca puntos de comparación en el nivel subnacional puede alentar la competencia y generar las reformas necesarias. La ciudad de México y los 12 estados varían drásticamente en los indicadores de Doing Business, en los que Aguascalientes está muy por encima del resto (Cuadro 28). Pero sigue habiendo una enorme brecha entre lo mejor de México y la facilidad de hacer negocios en Bangkok o Johannesburgo. De modo similar, el IMCO mostró una gran variación en inversión y en diferentes factores de competitividad entre estados. Los estados pueden procurarse las mejores prácticas en México --por ejemplo, mediante la introducción de procedimientos en línea para el registro de empresas o propiedades-- mientras también apuntan al ritmo y la naturaleza de las reformas en países como Colombia, Vietnam o Georgia. El establecimiento de puntos comparativos en el nivel subnacional permite a los encargados de las reformas centrarse en las principales limitaciones para el crecimiento económico. La presión para implementar reformas puede provenir de la comparación de cómo diferentes localidades implementan idénticas regulaciones de nivel nacional. Gran parte de la ineficiencia está en los procedimientos administrativos locales, cuya modificación está a cargo de un gobernador o un alcalde. Y conforme la noticia sobre las reformas se difunde, crece el interés en reproducir los éxitos. Cuadro 28. Hacer negocios en México: ¿dónde es más fácil? 1 Aguascalientes (más fácil) 8 San Luis Potosí 2 Guanajuato 9 Coahuila 3 Chihuahua 10 Ciudad de México 4 Jalisco 11 Estado de México 5 Nuevo León 12 Puebla 6 Veracruz 13 Querétaro (más difícil) 7 Yucatán Fuente: Banco Mundial, Banco de datos Doing Business. 100 V. DUPLICAR EL INGRESO PER CÁPITA DE MÉXICO EN 10 AÑOS 72. Las mejoras de competitividad podrían permitir que México duplicara su ingreso en 10 años, como recientemente han hecho numerosos países. Como se aprecia en el Cuadro 29, el tiempo necesario para que los países dupliquen su ingreso ha disminuido de manera sostenida. Particularmente impresionante es el caso de los países que han crecido a gran velocidad desde la Segunda Guerra Mundial --por ejemplo Japón, China, Tailandia, Botswana, Irlanda y Chile. Cuadro 29. Tiempo que toma duplicar el ingreso Preindustriales 350 años Inglaterra (1780-1830) 175 años Inglaterra en el siglo XIX 65 años Países de crecimiento rápido desde la 10 años o menos Segunda Guerra Mundial (Japón, China, Tailandia, Botswana, Irlanda, Chile...) Fuente: Banco Mundial (2005j). 73. Para duplicar el PIB per cápita en una década, se necesitan tasas de crecimiento del PIB per cápita de al menos 7%. La Figura 70 muestra que la Región de Asia del Este y el Pacífico casi alcanzó estos niveles en los años ochenta y noventa del siglo XX, con tasas de crecimiento promedio per cápita de cerca de 6%. Por su parte, América Latina se ha rezagado considerablemente en relación con esta región, y México no es una excepción.133 Sin embargo, que otros países hayan duplicado recientemente su ingreso ofrece fundamentos para ser optimista y creer que México puede hacer lo mismo. Aunque para hacerlo es necesario continuar afrontando con firmeza los obstáculos para la competitividad en México. 74. Duplicar el ingreso per cápita puede tener un tremendo impacto en la pobreza. Está probado que los países donde las tasas de crecimiento económico son más altas están en condiciones de reducir la pobreza más rápido (véase el lado derecho de la Figura 11). Por ejemplo, durante el periodo 1981-2000, la tasa de pobreza de China cayó de más de 50% a cerca de 8%, gracias a una impresionante tasa de crecimiento per cápita de casi 8.5% anual. De modo similar, entre 1993 y 2002 Vietnam redujo su tasa de pobreza a la mitad, de 58% a cerca de 29%, con un crecimiento de casi 6% por año.134 75. En términos técnicos, los análisis comparativos entre distintos países han demostrado que la elasticidad total promedio de la pobreza respecto del crecimiento económico es de ­2.4. Esto implica que, sin considerar ninguna otra característica del país, un crecimiento de 1% en su ingreso medio debe reducir la incidencia de la pobreza en ese país en cerca de 2.4%.135 Hay datos que prueban que la desigualdad de ingreso relativamente alta en México --en 2002 el índice de Gini fue 0.49-- podría causar que la verdadera elasticidad de la pobreza del país respecto del crecimiento estuviera más cerca de 1.6 o de 1.7.136 Aun tomando como referencia la elasticidad ajustada a la desigualdad --más baja-- la duplicación 133 Las tasas de crecimiento real del PIB per cápita promedio de México fueron, respectivamente, 0.5, 0.6 y 0.2% mayores que los promedios latinoamericanos durante las décadas de 1970, 1980 y 1990 (Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial). 134 Perry y otros (2006). 135 Banco Mundial (2005g), basado en una actualización de Ravallion y Chen (1997). 136 Éste es el cálculo del autor basado en los cálculos de López y Servén (2005) de la elasticidad de la pobreza respecto del crecimiento, según citan Perry et al. (2006). La fórmula de López y Servén determina la elasticidad respecto del crecimiento de acuerdo con el ingreso per cápita del país, la línea de pobreza y el coeficiente de Gini. En el caso de México, el autor usó los siguientes datos de 2004: línea de pobreza moderada rural per cápita (dólares por mes), 90; línea de pobreza moderada urbana per cápita (dólares por mes), 135; INB per cápita (dólares por mes), 564; población rural (porcentaje del total), 24%; población urbana (porcentaje del total), 76%; población total 103,795,200; proporción de población rural en la pobreza moderada, 57%; proporción de población urbana en la pobreza moderada, 42%. Estos datos nos permitieron calcular una línea de pobreza moderada nacional de 121 dólares per cápita por mes (esta cifra está ponderada por las proporciones rurales y urbanas). Según ello, INB per 101 del ingreso per cápita podría teóricamente eliminar completamente la pobreza. Aunque esto es poco probable, resulta claro que grandes logros de crecimiento, resultado de una mayor competitividad, conducirían a la caída de los índices de pobreza. Figura 70. Crecimiento promedio del PIB per cápita Nota: los datos de Europa y Asia arrancan en la década de 1980. Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial (según se informa en Banco Mundial, 2004a). cápita / línea de pobreza = 4.6. De acuerdo con la tabla de López y Servén, esto equivaldría a una elasticidad de la pobreza respecto del crecimiento de entre ­1.6 y ­1.7. Las fuentes de datos incluyen Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial (datos de población y PNB); Banco Mundial (2005k), para los datos sobre pobreza; Banco Mundial (2005g), para el coeficiente de Gini. 102 ANEXO 1. PROGRAMA DE AAAEN COMPETITIVIDAD 1. En 2003, el gobierno de México (GdM) declaró que el crecimiento de la competitividad del país era una prioridad clave para la administración Fox. Fue una respuesta a los moderados indicadores de crecimiento, empleo, y competitividad; también mostró preocupación por la capacidad del país de responder a presiones resultantes de la progresiva globalización, como la competencia por parte de China y la finalización del sistema de cuotas textiles en 2005. En el marco de su continuado diálogo con el Banco Mundial, el GdM solicitó asistencia para desarrollar una estrategia y una agenda de implementación para la mejora integral de la competitividad del país. En particular, el GdM solicitó asistencia para determinar la agenda y producir análisis bien enfocados sobre temas clave con el fin de afrontar y facilitar la implementación de dicha agenda. 2. En respuesta a este requerimiento, el Banco Mundial estuvo de acuerdo en dar a su asistencia la forma de Actividades Analíticas y de Asesoramiento Programáticas (AAA), cuya primera fase tuvo forma de Asistencia Técnica (TA) no crediticia. Esto permitió que se brindara respaldo técnico y analítico en el momento necesario, y asistencia para diagnosticar y formular la estrategia del país, tal como había solicitado el GdM, en el área de competitividad.137 La asistencia preprogramática empezó en el año fiscal 2004 (AF04) y contribuyó a definir la Agenda de Competitividad 2004-2006 del GdM (véase el Anexo 2 para una descripción del trabajo preprogramático). 3. La agenda del GdM, luego de una detallada revisión del trabajo analítico y de consultas con los grupos de interés más significativos, así como de la asistencia preprogramática del Banco Mundial, se centra en cinco áreas clave: (i) fortalecer la innovación y la capacitación; (ii) mejorar el clima de inversión; (iii) reducir los costos de logística; (iv) mejorar el sector energético, y (v) trabajar en la profundización financiera. Esta selección se basó en consultas y resultados de encuestas con empresarios, informes y análisis temáticos y de antecedentes, y en las realidades que enfrentan las autoridades. El principio básico que está tras la selección es concentrarse en los temas e iniciativas que permitan mejorar la productividad a través factores de producción, y su mejor uso, particularmente mediante innovación y desarrollo tecnológico, mediante mejor funcionamiento de los mercados de factores, reducción de los costos de logística (estimados en más de 20% del valor de producto), y mejoras generales en el clima de inversión (para mejorar el ambiente competitivo). 4. La asistencia sobre competitividad del Banco Mundial se estructuró como AAA Programáticas sobre Competitividad y Comercio (Programmatic Competitiveness and Trade) (AF05-08), estructuradas a su vez en tres fases: fase I (AF05); fase II (respaldo mediante AF06), y fase III (AF07-08). La primera fase formal (AF05) respaldó el diseño e implementación de la Agenda de Competitividad Mexicana mediante trabajos de análisis independientes, según solicitud del gobierno. También incluyó presentaciones de difusión y asesoramiento mediante reuniones informativas e información de referencia sobre temas pertinentes para la competitividad de México. Desde su inicio, esta fase no tuvo el cometido de llegar a constituir una pieza analítica amplia sobre el tema competitividad; fue concebida más bien para llenar algunos de los huecos en los conocimientos necesarios para el diagnóstico y la implementación de la Agenda de Competitividad, y brindar un tipo de asistencia técnica no crediticia para hacer avanzar la Agenda. 5. La fase 2 incluye piezas adicionales de trabajo analítico y consolida lo que se trabajó en la fase 1. También transmite los mensajes clave de política pública a la sociedad. Inicialmente se planeó una fase 3 de las AAA (para el periodo AF07-08) que trataría en profundidad temas específicos de interés para la próxima administración. Sin embargo, debido a que el Banco Mundial tiene el vehículo de las fases 2 y 3 del PPD para llevar a cabo un diálogo sobre competitividad con la administración entrante, las AAA concluirán con este informe. Los principales elementos de las fases 1 y 2 se muestran en el Recuadro 15. 137 Las AAA se propusieron en la Estrategia de Asociación de Países, del Grupo del Banco Mundial, con los Estados Unidos Mexicanos, Informe No. 28141-ME, 18 de marzo, 2004. 103 Los estudios de apoyo de este informe (véase www.worldbank.org.mx) contienen descripciones más completas de las actividades de las fases 1 y 2. Recuadro 15. Principales componentes de la asistencia en las fases 1 y 2 1) Innovación, calidad y capacitación: evaluaciones y recomendaciones concernientes a la infraestructura de calidad, y debilidades clave del sistema de innovación mexicano (el último en la fase 2); taller de evaluación de impacto de programas para PYMES (en asociación con el Instituto del Banco Mundial) (fase 1). 2) Clima de inversión /mejora regulatoria: impacto del borrador de reforma laboral en los indicadores de Doing Business (fase 1). 3) Facilitación del comercio y logística: estudio de los costos de logística y los cuellos de botella de tres cadenas de abastecimiento y corredores logísticos; desarrollo de indicadores de logística y transporte (fase 1); análisis del impacto de las reformas arancelarias en el comercio (fases 1 y 2); estudio del impacto de la facilitación del comercio (fase 2). 4) Energía: presentación sobre temas centrales e impacto en la competitividad (el último en la fase 2). 5) Sector TIC y telecomunicaciones: desafíos y oportunidades (fase 2) 6) Diagnóstico y monitoreo: i) informe del IMCO sobre diagnóstico e indicadores de competitividad --sistema de monitoreo anual y base de referencia-- (fase 1); ii) informe del IMCO sobre la competitividad en el nivel estatal: indicadores (fase 2). 7) Diálogo, presentaciones promocionales y reuniones informativas sobre conocimiento con y para políticos, funcionarios y representantes de grandes grupos de interés: Contribución a la estrategia de competitividad de dos planes de desarrollo de país; presentación a varias partes del Ejecutivo, al Congreso y a organizaciones clave del sector privado; presentación sobre "Estructura del comercio China, México vs. Estados Unidos: ganadores y perdedores, y estructura de costos seleccionada" [Structure of the China, Mexico vs. USA Trade: Winners and Losers, and Selected Cost Structure] (fases 1 y 2) 8) Desafíos de competitividad en el sector agrícola (fase 2) 104 ANEXO 2. APOYO PREPROGRAMÁTICO DEL BANCO A MÉXICO ANTECEDENTES 1. El Banco Mundial trabajó con la Oficina del Presidente, la principal contraparte en México, para asistir al GdM en la definición de la Agenda de Competitividad 2004-2006.138 Esta asistencia incluyó: · Un informe que resume las conclusiones de los grupos de enfoque reunidos en junio/julio de 2003, donde se identifican obstáculos clave para la competitividad. Los grupos de enfoque, repartidos en varios estados y sectores en México, fueron un modo rico, altamente interactivo y organizado de recoger perspectivas de empresarios y funcionarios de gobierno. Con la información cosechada de este modo, se identificaron los obstáculos más significativos y comunes --como la infraestructura y la logística, la carga regulatoria, el financiamiento, la innovación y la calidad inadecuados-- que afectan a diferentes industrias y localidades. · Notas e informes de antecedentes según solicitud de las contrapartes, la mayoría relacionados con los cuellos de botella específicos que identificaron los grupos de enfoque. Los tópicos incluyeron logística, calidad e innovación, reforma regulatoria, capital humano, desarrollo regional, desarrollo de PYMES, profundización financiera y reforma energética. Las notas contribuyeron a dar forma a la visión de las autoridades sobre la competitividad, identificando las grandes limitaciones para la competitividad y las posibles soluciones, acercando estos temas a los más altos niveles (la Oficina del Presidente) e indicando el camino para avanzar, tal como solicitara el GdM. · Un informe sobre las tendencias, determinantes, composición y estructura de costo de las exportaciones chinas y mexicanas a Estados Unidos. Esto se presentó a la Oficina del Presidente, a la Secretaría de Hacienda, y a grupos del sector privado. Los mensajes clave de este informe fueron: a) México está perdiendo terreno en muchas de sus 15 principales exportaciones (entre otras, en automóviles de pasajeros, accesorios para computadoras, electrodomésticos y artículos para el hogar); b) los costos del trabajo representan en promedio un porcentaje menor de los costos totales de producción (y distribución), y c) México está perdiendo volumen de exportación incluso en productos respecto de los que su proximidad a Estados Unidos debe significar una considerable ventaja, debido al peso o el tamaño del producto (por ejemplo, muebles y artículos para el hogar). · Presentaciones ante los principales grupos de interés, como funcionarios de alto nivel tanto del Congreso como del Ejecutivo y grupos de representantes del sector privado. Los tópicos incluyeron: a) los resultados de los estudios con los grupos de enfoque, b) los desafíos y oportunidades relacionados con la competitividad; c) la estructura e impacto de las exportaciones, China vs. México; d) aprendizajes y tendencias de la reforma energética; e) el informe de Doing Business 2005 y los desafíos competitivos, temas presentados a la Comisión de Crédito Público y Finanzas de la Casa de Representantes (Congreso) y ante la Asociación de Empresas del sector privado (la lista completa se presenta más abajo en la sección 3). IMPACTO 2. El GdM recurrió al respaldo y a los resultados del Banco Mundial para desarrollar su Agenda de Competitividad 2004-2006. Dada la amplitud de los temas concernientes a las políticas y las conductas que limitan a las empresas identificados por los empresarios, la experiencia y el impacto que indican los informes de antecedentes, y las realidades que enfrentan las autoridades, el GdM identificó las acciones prioritarias. El fundamento con que se hizo esta tarea fue el impacto de estas acciones en la competitividad 138 Basado en el Plan de Desarrollo Nacional de México 2001-2006, que presenta tres objetivos principales: (a) desarrollo social y humano (educación igualdad, iniciativa colectiva, armonía con el ambiente, confianza en las instituciones públicas); (b) crecimiento con calidad (gestión macroeconómica, competitividad, desarrollo inclusivo, desarrollo regional, desarrollo sostenible), y (c) orden y respeto (soberanía, seguridad nacional, democracia, federalismo, dinámica de población, corrupción, seguridad pública y justicia). 105 de México, la factibilidad de su implementación (que sólo requieren aprobación en los niveles ejecutivo y federal), su horizonte de implementación (dentro del lapso del mandato del presidente Fox) y el impacto (limitado) en las finanzas del sector público. La Agenda tiene cinco grandes áreas que corresponden a grandes rasgos a las que identificó el equipo del Banco Mundial. Estas áreas son: i) mejorar el ambiente regulatorio y el clima de inversión; ii) mejorar la infraestructura y reducir los costos de logística; iii) fortalecer la innovación, la educación y la capacitación; iv) trabajar en la profundización financiera, y v) garantizar el suministro de energía. La agenda no incluye reformas de impacto clave como la reforma estructural del sector energético (aunque incluye aspectos como estructura de precios, incentivos y confiabilidad del suministro del sector) ni reforma laboral, porque se consideraron demasiado problemáticos y difíciles de promulgar. Así, aunque la agenda preparada no está completa, brinda un excelente punto de partida para tratar temas de competitividad en México. 3. El GdM estableció grupos de trabajo especiales o comisiones por tema y seleccionó "campeones" para impulsar las reformas en cada tema. Por ejemplo en energía, el GdM estableció un Grupo de Política Energética de alto nivel que se reúne mensualmente. En logística, el GdM estableció una Comisión de Corredores Logísticos que atraviesa los sectores público y privado para tratar la reducción de los costos de logística. 4. Para monitorear y evaluar el progreso en la competitividad, el GdM decidió desarrollar sus propios indicadores de competitividad de país, tanto en el nivel nacional como subnacional --estados y municipios-- que se editarán anualmente. 5. La presentación sobre Desafíos y Oportunidades en torno a la Competitividad y el informe Doing Business 2005 ante la Comisión de Crédito y Finanzas del Congreso fue bien recibida y, como resultado, el Senado creó una nueva Comisión de Competitividad que revisará la legislación actual para proponer reformas que hagan de México un país más atractivo para el comercio y la inversión. LISTA DE INFORMES, PRESENTACIONESYOTROS DOCUMENTOS INFORMES Y OTROS DOCUMENTOS Términos de referencia para la preparación y facilitación de grupos de enfoque, junio de 2003. Constraints to Competitiveness ­ resultados de las discusiones de los grupos de enfoque con empresarios, 31 de julio de 2003. Doing Business in 2004 ­ México ­ Perfil de País, enero de 2004. México Limitaciones a la Competitividad - Reducción de Costos de Logística, presentación y conjunto de documentos sobre el tema, como datos de trabajo para la formulación de la Agenda de Competitividad de México, 2004-2006, enero de 2004. México Limitaciones a la Competitividad - Profundización Financiera, presentación y conjunto de documentos sobre el tema, como datos de trabajo para la formulación de la Agenda de Competitividad de México, 2004-2006, enero de 2004. México Limitaciones a la Competitividad - Energía, presentación y conjunto de documentos sobre el tema, como datos de trabajo para la formulación de la Agenda de Competitividad de México, 2004-2006, enero de 2004. México Limitaciones a la Competitividad - Innovación, Capacitación y Educación Técnica y Profesional, presentación y conjunto de documentos sobre el tema, como datos de trabajo para la formulación de la Agenda de Competitividad de México, 2004-2006, enero de 2004. World Bank Comments on Mexico's Competitiveness Agenda 2004-2006, marzo de 2004. Agenda de Competitividad: 2004-2006, Gobierno de México, abril de 2004. Mexico Competitiveness Monitoring and Evaluation System - Terms of Reference, mayo de 2004. Mexico Productive Chains Logistics Costs Analysis - Terms of Reference, mayo de 2004. Estudio de Cadenas Logísticas - Elección de las Cadenas Logísticas a Estudiar, Instituto Mexicano del Transporte, May 2004. Comments to the Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) on Proposed Competitiveness 106 Indicators, julio de 2004. Doing Business in 2005 ­ México ­ Perfil de País, septiembre de 2004. PRESENTACIONES Grupos de Análisis para la Identificación de Obstáculos que Dificultan el Crecimiento de los Sectores Productivos, Presentación a los grupos de enfoque, junio de 2003. Competitividad y crecimiento ­ México en la economía global ­ desafíos y oportunidades. Presentación en la conferencia de CANACINTRA, diciembre de 2003. México ­ Restricciones para la competitividad ­ Resultados de los grupos de enfoque con empresarios. Presentación para el sector privado organizada por el Consejo Coordinador Empresarial, diciembre de 2003. México ­ Restricciones para la competitividad ­ resultados de los grupos enfoque con empresarios. Presentación para el sector público organizada por la Oficina del Presidente, diciembre de 2003. México ­ programa de apoyo para la competitividad. Presentación para la Oficina del Presidente y la Secretaría de Finanzas, diciembre de 2003. Ganadores y perdedores y prioridades para mejorar la competitividad. Presentación para la Oficina del Presidente y la Secretaría de finanzas, marzo de 2004. Programas Bienales de Mejora Regulatoria 2003-2005, COFEMER, julio de 2004. Competitividad y Política Comercial, julio de 2004. Corredores Multimodales, Secretaría de Transporte, julio de 2004 Grupo de Política Energética, Secretaría de Energía, julio de 2004. Modernización del Marco Legal del Sistema Financiero Mexicano, Secretaría de Finanzas, julio de 2004. El Estímulo Fiscal a la Innovación, CONACYT, julio de 2004. Temas de electricidad en México y experiencias de reformas de otros países. Presentación ante la Secretaría de Finanzas, Septiembre de 2003. Temas energéticos de prioridad para México ­ Algunos casos de otros países, Presentación ante el Grupo de Política Energética, septiembre de 2003. Facilitación Comercial, SAT, septiembre de 2004. Reformas a la política y legislación de Competencia, CFC, septiembre de 2004. La Capacitación en la Nueva Cultura Laboral, Secretaría de Trabajo y Previsión Social, septiembre de 2004. Metodología para medir la competitividad, IMCO, septiembre de 2004. México ­ competitividad y crecimiento ­ desafíos y oportunidades. Presentación ante el Congreso de México, septiembre de 2004. 107 ANEXO 3. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS 1. En este anexo se presenta la lógica de por qué son importantes las áreas temáticas tratadas en las AAA. Las áreas temáticas son el resultado de un trabajo analítico extensivo que el Banco Mundial ha hecho para México durante los últimos dos años y de otros estudios complementarios que se hicieron fuera del Banco. En el Cuadro 30 se presentan conclusiones seleccionadas en cada una de las áreas de prioridad. Los puntos se discuten más en detalle en las secciones pertinentes del informe principal. Estos datos complementan las elasticidades de impacto presentadas en el Cuadro 31. Cuadro 30. Fundamentos analíticos: datos seleccionados Innovación y · Aproximadamente la mitad de las diferencias entre países en cuanto al ingreso per cápita y desarrollo de crecimiento responden a diferencias en la productividad total de los factores (PTF), en tecnología general atribuida al desarrollo tecnológico y a la capacidad de innovación (Hall y Jones, 1999; Dollar y Wolf, 1997). · Los cálculos indican un rendimiento social sobre I&D de 60% en México (Lederman y Calidad Maloney, 2003a). · Las empresas mexicanas invierten poco más de 0.1% del PIB en I&D, en comparación con el 1.5% de los países de la OCDE. · Un estudio sobre Alemania determinó que las normas contribuyeron con aproximadamente 0.9 puntos porcentuales de la tasa de crecimiento promedio general de 3.3% durante el Educación y periodo 1960-1990 (Jungmittag, Blind y Grupp, 1999). capacitación · La adopción de 100 normas británicas adicionales elevó el coeficiente de exportaciones respecto de importaciones del Reino Unido en aproximadamente 14% (Swann, 1996). · Menos de 1% de los estudiantes mexicanos califican en los niveles más altos de las evaluaciones de estudiantes internacionales (nivel 5 del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes -PISA) tanto en lengua y literatura como en matemáticas, mientras más de la mitad califica en el nivel 1 o menos en ambas materias (OCDE, 2003a). Estos números son bastante bajos dados los niveles de ingreso de México. · En 2000, 24% de los adultos mexicanos carecía de educación secundaria, aun cuando habían completado la escolaridad primaria. · Obtener un certificado de educación secundaria lleva a niveles más altos de conseguir un empleo y mejores remuneraciones (Banco Mundial, 2004e). · La falta de acceso a financiamiento y de capacitación son las principales debilidades de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES) de México. Sólo 35% de las nuevas PYMES sobrevive más de dos años, y las empresas que desaparecen mencionan la falta de capacitación y formación como razones determinantes de su fracaso (Secretaría de Economía, México, 2001). Clima de · Modernizar los marcos regulatorios podrían incrementar la productividad hasta en 10 % en inversión: los sectores rezagados (Cotis, 2005). regulación · Iniciar una empresa toma 58 días en México, en comparación con los cinco días que toma en Estados Unidos. Los trámites relacionados con las licencias toman 222 días a un costo de 159% del ingreso per cápita, mientras en Estados Unidos sólo toman 70 a un costo de 17% del ingreso per cápita (Banco Mundial, Banco de datos Doing Business). · El costo de la carga regulatoria en México es de 15% del PIB (IMCO, 2005a). Competencia · Un estudio del impacto de las reformas procompetitivas en varias industrias de Estados Unidos mostró que los beneficios de bienestar anuales en los sectores afectados llegó a más de 7%, y que 90% de los beneficios recaía sobre los consumidores (OCDE). · El incremento de la presión competitiva puede aumentar la probabilidad de innovación empresarial en más de 50% (Banco Mundial, 2004a). · De acuerdo con una encuesta hecha entre empresas mexicanas, los dos mayores obstáculos para el desarrollo de negocios son los monopolios del gobierno y los monopolios privados (CEESP, 2005). 108 Comercio y · Las reformas de facilitación en México podrían incrementar las exportaciones en 29,300 facilitación millones de dólares, equivalentes a 21% de las exportaciones mexicanas manufacturadas del comercio totales (Soloaga, Wilson y Mejía, 2006). Las exportaciones globales de México habrían sido aproximadamente 25% más bajas sin el TLCAN, y la IED habría sido cerca de 40% menor. Además, el tiempo necesario para que los fabricantes mexicanos adopten las innovaciones tecnológicas estadounidenses se redujo a la mitad con el TLCAN (Lederman, Maloney y Servén, 2003). · A pesar de los logros resultantes del TLCAN, México ha venido perdiendo participación en el mercado de exportación estadounidense en los últimos años. De los 10 tipos principales de importaciones mexicanas a Estados Unidos, sólo dos --petróleo y productos agrícolas totales-- ampliaron su participación en el mercado entre 2001 y 2005 (Departamento de Comercio de Estados Unidos, véase Cuadro 33). · Las capacidades de abastecer la demanda de exportación en México fueron un factor de Logística limitación más importante para las exportaciones mexicanas que las condiciones de la demanda de importación en Estados Unidos (Hanson y Robertson, 2005). · Se estima que los costos de logística en México llegan a 20%, mientras el promedio de la OCDE es 9%. Bajarlos a 12% en México tendría un impacto significativo en la actividad económica y la creación de empleos (Guasch, 2004; Guasch y Kogan, 2003). · México no está capitalizando la enorme ventaja competitiva de su proximidad con Estados Unidos porque los costos de logística son elevados: como ejemplo, México gasta casi el doble que Estados Unidos en transporte como porcentaje del PIB (IMCO, 2005a, basado en INEGI). Energía · Las inversiones inadecuadas en infraestructura de energía tuvieron un impacto significativo en el crecimiento de la PTF en las manufacturas mexicanas (Castañeda Sabido, 2003). · Los precios de los combustibles y la electricidad en México están entre los más altos del mundo. En contraste con otros países desarrollados y del área de la OCDE, los precios de la electricidad, el gas natural, el combustible fósil y otros combustibles se incrementó durante la última década. (World Gas Intelligence, EIA, Edison Electric Institute, Eurelectric, entre otros). · Una parte muy significativa (64%) de los subsidios en electricidad se asigna a los no pobres de México (Banco Mundial, 2004f). · La calidad del servicio eléctrico es limitada comparada con la de otros países. Interrupciones de suministro y fluctuaciones de voltaje afectan los niveles de productividad general de las industrias e impiden la instalación de equipos electrónicos modernos (Banco Mundial, 2005d; IMCO, 2005a y otros). GCT y · Los países con los niveles más altos de inversión en TIC experimentan mayor crecimiento telecomunica económico y desarrollo social (OCDE, 2004c). ciones · El nivel de gasto en TIC de México (3.1%) como participación en el PIB es sustancialmente menor que el de países latinoamericanos como Chile (6.7%), Brasil (6.7%), Argentina (5.7%) y Perú (6.9%) (Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial, 2003). · Los cargos telefónicos (repartidos en costos de instalación, básicos mensuales y costos por minuto) son en México 3 veces más altos que en Argentina y 4 veces más altos que en Brasil. Agricultura · El PIB agrícola creció sólo 1.3% entre 1984 y 2004, mientras el PIB total creció 3 por ciento. · La participación de la agricultura en la economía mexicana total se redujo de más de 8% en la época anterior al TLCAN a 5% en 2004. · El gasto público en agricultura disminuyó de 13.4% a 6.9% entre 1990 y 2003. · De las 24 exportaciones agrícolas principales de México a Estados Unidos, sólo 9 están ampliando su participación en el mercado. El resto pierde participación en el mercado en beneficio de sus competidores. · La balanza comercial neta negativa (exportaciones menos importaciones) para la agricultura se ahondó de 211 millones de dólares en 1991/1993 a 1,300 millones en 2001/2003. Subnacional · Aguascalientes ocupa el puesto 33 en todo el mundo en cuanto a costos para iniciar una empresa, mientras el Estado de México se ubica en le lugar 127 (Banco Mundial, 2006b). · El impacto en la inversión por trabajador de una mejora de 10% en las variables de competitividad varía entre 841 y 12%, según el estado mexicano que se tome en consideración (IMCO, 2006a). 109 2. Los temas respaldados en estas AAA coinciden a grandes rasgos con la Agenda de Competitividad del GdM. Después de que la administración Fox declarara en 2003 que el crecimiento de la competitividad del país era de la más alta prioridad, el Banco Mundial asistió al GdM en la elaboración de la Agenda de Competitividad. La agenda se completó en 2004 y para su elaboración se recurrió a numerosos estudios, encuestas y consultas en México, que se combinaron con análisis regionales de mayor amplitud. En última instancia, las acciones que la agenda incluye se basaron en el impacto en la competitividad de México, la factibilidad de implementación, el horizonte de implementación y el impacto en las finanzas del sector público. Tomando en consideración todo lo anterior, la Agenda de Competitividad del GdM confluyó en las siguientes áreas temáticas: (i) mejorar el clima de inversión; (ii) fortalecer la innovación, la educación y la capacitación; (iii) reducir los costos de logística y mejorar la facilitación del comercio; (iv) mejorar el sector energético, y (v) trabajar en la profundización financiera. Si bien la agenda no incluye reformas en temas políticamente delicados o de alto impacto como la reforma estructural del sector eléctrico (aunque incluyó aspectos como estructura de precios, incentivos y confiabilidad del suministro), la reforma impositiva o la reforma laboral, brinda un excelente punto de partida para tratar temas de competitividad en México. También sirvió como vehículo para desarrollar el diálogo con el sector privado. 3. El trabajo en la Agenda de Competitividad condujo a las AAA Programáticas en curso (AF05-08). Los análisis comprendidos en las AAA, así como la preparación del Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo de la Competitividad [First Programmatic Competitiveness Development Policy Loan] (julio de 2005-febrero de 2006), reafirmaron que las áreas temáticas de la Agenda de Competitividad efectivamente deben ser prioritarias. Como resultado, los temas respaldados en las AAA coinciden a grandes rasgos con la Agenda de Competitividad de México. A continuación se consideran modos alternativos de identificar los obstáculos para la competitividad, además de presentarse un examen más detallado, desagregado en mercados de factor y productividad total de los factores (PTF). Diagnóstico de crecimiento 4. Un modo de analizar los obstáculos para la competitividad en México, y con ello lo acertado de las áreas que se decidió respaldar en estas AAA (así como en la agenda mexicana), es recurrir a un marco conceptual de "diagnóstico de crecimiento". Mediante este marco, desarrollado por Hausmann, Rodrik y Velasco (2004), se busca identificar las limitaciones condicionantes para el crecimiento. Si bien el diagnóstico no se ha aplicado de manera integral a México, ofrece líneas orientadoras. El marco se basa en los elementos impulsores de la inversión y se sirve de un árbol de decisiones para tratar primero la pregunta de si el crecimiento está limitado por los bajos rendimientos de inversión, el alto costo del financiamiento (tanto local como internacional), o por ambos. El costo del financiamiento (que se refleja particularmente en el acceso muy limitado a él) es un tema clave en México, dado que la participación del sector privado en el crédito como porcentaje del PIB es de cerca de 17%, mientras en Chile llega a 63%, en Corea a 98% y supera el 100% en muchos países de Asia del Este. Este tema se trata por separado mediante un informe independiente sobre el sector financiero. 5. En cuanto a los rendimientos del capital, un análisis del IMCO muestra que los bajos rendimientos constituyen buena parte del problema. Basándose en un análisis de las 33 empresas más grandes de la Bolsa Mexicana de Valores (BMV), el IMCO determinó que en promedio los beneficios no cubren los costos del capital (Figura 71). Específicamente, sólo 6 de 14 sectores tuvieron rendimientos que excedieron su costo de capital. Además, incluso en términos absolutos los rendimientos del capital resultan bajos. Están dentro del rango de 5-12%, similar al que rinden los bonos gubernamentales en México. El marco de diagnóstico de crecimiento proporciona una guía para abordar los complejos temas que mantienen los rendimientos tan bajos. Y estas AAA respaldan las medidas que deben mejorar los rendimientos del capital. 110 Figura 71. Costo de capital y rendimientos del capital en México Nota: WACC significa "costo de capital promedio ponderado" (Weighted Average Cost of Capital). Los datos incluyen las 33 empresas que integran el índice principal de la Bolsa Mexicana de Valores (IPC). Fuente: IMCO (2005a), basado en datos de Bloomberg, 12/17/2004. 33 empresas que componen el índice del principal mercado de valores mexicano (la Bolsa Mexicana de Valores) (IPC). 6. El marco conceptual de diagnóstico de crecimiento continúa con la identificación de posibles vehículos que disminuyen los rendimientos privados de la inversión interna: a) elevados riesgos micro o macro; b) falta de innovación e I&D; c) grandes externalidades, derramas o fallas de coordinación; d) elevadas tasas impositivas y/o estructura impositiva ineficiente, y e) infraestructura insuficiente, elevados costos de transporte, energía, telecomunicaciones y envío (véase Anexo 4 para un diagrama del marco). El ambiente macro permaneció estable en México durante la última década, por lo que resulta poco probable que sea una limitación condicionante. Los riesgos micro, como corrupción y delito, pueden ser limitaciones condicionantes potenciales. De hecho, se los mencionó en consultas con grupos de enfoque que se hicieron en México y en la encuesta de opinión ejecutiva del Foro Económico Mundial. Sin embargo, las presentes AAA no se ocupan de ellos debido a que hay otro análisis realizado por el Banco al respecto.139 Otros riesgos micro, como los derechos de propiedad y la reforma jurídica (cumplimiento de contratos) se tratan en otros dos instrumentos del Banco Mundial. La falta de I&D / innovación es ciertamente un problema en México y estas AAA lo tratan. Las tasas y las regulaciones impositivas se consideran una limitación de impacto significativo (Figura 72), pero este tema también ha sido tratado en otro análisis del Banco al respecto.140 Las limitaciones asociadas con infraestructura y transporte y costos de envío se tratan en las secciones de estas AAA referidas a logística, facilitación del comercio y energía. Figura 72. Carga impositiva Argentina Nota: Las puntuaciones son la respuesta a la pregunta de la China encuesta: "Cuál es la carga Brazil impositiva general en su empresa, incluidos todos los Mexico costos asociados (tasas USA impositivas más costos Thailand administrativos y de tiempo, penalidades, etc.) calculada Korea como (en porcentaje de Chile ganancias netas) (1=0-4%, 2=5- 15%, 3=16-25%, 7=81-100%)". 2 3 4 5 Fuente: Foro Económico Mundial (2005). 139El estudio: Mexico Institutional and Governance Review. 140El estudio: Mexico CEM: Challenges and Prospects for Tax Reform. 111 Análisis de impacto 7. Un complemento del marco de diagnóstico de crecimiento es un estudio de impacto que llevó a cabo el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO). El estudio del IMCO (2005a), que fue parte de la fase 1 de estas AAA, desarrolla un modelo para evaluar la competitividad de México y, de entre un conjunto de temas, establece prioridades en términos de impacto en la inversión (formación de capital bruto) por trabajador. De acuerdo con este modelo, se calculan elasticidades puntuales, lo que da como resultado el impacto que tiene en la inversión por trabajador una mejora de 10% en las variables independientes respectivas (Cuadro 31). Como puede verse en el cuadro, son temas de alto impacto el ambiente de competencia, impuestos y regulación impositiva, el clima regulatorio y de inversión, la educación e innovación, la facilitación del comercio, el transporte y logística, la corrupción, las finanzas y la energía. Estas estimaciones de impacto ofrecen orientaciones sobre qué áreas debe priorizarse para mejorar la competitividad de México. En consecuencia, estas AAA (lo mismo que la Agenda de Competitividad mexicana) analizan las políticas concernientes a la mayoría de estos temas. Cuadro 31. Limitaciones que afectan la competitividad Impacto en la inversión por trabajador de una mejora de 10% en Áreas temáticas las variables correspondientes a cada área temática 1) Ambiente de competencia 7.5 % 2) Impuestos y regulación impositiva 7.1 % 3) Clima regulatorio y de inversión 6.8 % 4) Educación 6.0 % 5) Facilitación del transporte/ logística 5.8 % 6) Corrupción 4.7 % 7) Innovación 3.8 % 8) Finanzas 3.6 % 9) Energía 2.7 % 10) Mercado de trabajo 1.9 % 11) Ambiente macroeconómico 1.0 % Nota: Los porcentajes son elasticidades puntuales, que reflejan el impacto en la inversión por trabajador de una mejora de 10% en las variables correspondientes a cada área temática Fuente: Extrapolación del Banco Mundial de las elasticidades subcomponentes del IMCO. 8. Nótese que los números de impacto del Cuadro 31 corresponden a impactos individuales o a mejoras aisladas en cada categoría. Un paquete de reformas más amplio que afecte a la mayoría de las categorías de alto impacto podría tener un efecto positivo de conjunto. En otras palabras, la interacción entre las variables individuales debe crear un efecto general que fuera sustancialmente mayor que la suma de las mejoras individuales. 9. Las variables del IMCO provienen de una amplia variedad de fuentes. Hay un promedio de 6 variables subyacentes por área temática. Los ejemplos incluyen: · Ambiente de competencia: en qué medida se permite la libre competencia en los mercados (EIU); un índice que mide el grado en que las políticas públicas contribuyen a la competitividad de las empresas (Naciones Unidas); promoción de la competencia (EIU); empresas nacionales incluidas en el Forbes World 500 (Forbes). · Clima regulatorio y de inversión: el índice de calidad regulatoria (Banco Mundial); el índice que mide cuán difícil es (administrativamente) iniciar una empresa (Instituto Fraser); una medida de si los gerentes de empresas destinan mucho tiempo a temas burocráticos en su relación con el gobierno (Instituto Fraser). 112 · Facilitación del comercio y transporte / logística: Largo de la red de autopistas pavimentadas (km per cápita; CIA World Factbook; infraestructura portuaria (número por cada 1,000 km de costa; CIA World Factbook); capacidad de carga de la flota marina (toneladas por PIB; CIA World Factbook). · Innovación: gasto en I&D como porcentaje del PIB (Banco Mundial); ingreso per cápita producto de derechos de explotación y licencias (PNUD); nivel en que los recursos básicos, tecnológicos, científicos y humanos satisfacen las demandas de las empresas (IMD International). · Energía: costo de la unidad de electricidad (dólares por mil KwH; U.S. Department of Energy); infraestructura energética (KwH) per cápita (CIA World Factbook); índice de la liberalización del sector energético (IMCO). 10. Las conclusiones de los cálculos de elasticidad de impacto se apoyan en otros dos informes relativamente abarcadores: un informe del grupo de enfoque sobre competitividad y el Global Competitiveness Report 2005-2006 del Foro Económico Mundial (WEF). El informe del grupo de enfoque se basa en las respuestas orales y escritas que dieron en 2003 más de 90 empresarios de México, pertenecientes a diversos sectores económicos. El informe del WEF contiene información sobre los factores más problemáticos para hacer negocios en México. Estas fuentes son "blandas" en el sentido de que se basan principalmente en evaluaciones subjetivas de empresarios, mientras que el análisis del IMCO es "duro" en el sentido de que, en general, recurre a datos reales duros y proporciona cálculos cuantitativos de impacto. Resulta un reaseguro que la correlación entre los estudios duro y blando sea bastante alta (más de 80 por ciento). Mercados de factores y factor total de productividad 11. Un marco complementario del diagnóstico de crecimiento, para determinar elementos y prioridades clave para la competitividad / productividad, es observar los factores de producción, sus mercados, y cuán bien se usan los factores. El producto nacional está determinado por la calidad y cantidad de insumos --trabajo (capital humano), capital e infraestructura--, así como un "residual" conocido como productividad total de los factores (PTF). La PTF, que puede pensarse también como know-how, está determinada por cierta combinación de innovación / conocimiento y características del clima de inversión. Los mercados de factores en buen funcionamiento y el uso eficiente de los factores de producción resultan clave para la competitividad y para incrementar el crecimiento y la productividad. En las siguientes secciones se presenta un breve resumen de estos temas, que refuerzan los fundamentos analíticos de la agenda de las AAA. En la sección de políticas se discuten lógicas para las distintas políticas específicas de cada una de las áreas temáticas. Trabajo 12. Las regulaciones laborales son relativamente rígidas. Las regulaciones laborales se identificaron como limitación en la encuesta de opinión ejecutiva del WEF. Doing Business in 2006 da a México 60 puntos sobre 100 (los números más altos significan una regulación más rígida), tanto en su "índice de rigidez de horas" como en su "índice de dificultad de despido". En comparación, Chile obtuvo 20 puntos en cada uno de estos parámetros. Como parte de la fase 1 de estas AAA, el Banco Mundial calculó el impacto de una propuesta de reforma a la ley laboral en 2004. El análisis determinó que únicamente la propuesta de flexibilizar la regulación de las horas de trabajo provocaría que el "índice de rigidez de horas" cayera de 60 a 40. En parte como resultado de una estricta regulación laboral, México tiene un considerable sector informal, y la competencia por parte del sector informal fue una de las grandes quejas de los empresarios en los grupos de enfoque. El IMCO también ha señalado diversas deficiencias en el mercado laboral. 13. A pesar de estas deficiencias, el trabajo no aparece como una de las limitaciones principales. Esto se corrobora en los cálculos cuantitativos del IMCO (Cuadro 31) y en otros estudios. Un estudio IDB (2004) muestra que el mercado de trabajo mexicano se desempeña bien en relación con otros mercados de 113 trabajo de la región, y que tiene niveles bajos de impacto adverso en el desempleo y la movilidad. La Figura 73 muestra que los empresarios mexicanos consideran menos que los empresarios de otros países de la muestra de América Latina que el desempleo, los bajos salarios y la inestabilidad laboral sean un problema. El mismo informe IDB muestra también que México tiene las mejores "calidad de relaciones de trabajo" y "eficiencia general en el desempeño del mercado de trabajo" de la región (Figura 74). En parte porque el trabajo no es una limitación principal y en parte porque el tema de la reforma laboral es extremadamente delicado desde el punto de vista político, estas AAA no cubren grandes reformas estructurales en el área del mercado de trabajo. Figura 73. Los problemas más importantes, por país Figura 74. Medición resumida de la eficiencia general (porcentaje de consultados) en el funcionamiento del mercado de trabajo (índice, 0-1) Fuente: Latinobarómetro (2001). Fuente: Cálculos de IDB basados en datos de encuesta de hogares; Latinobarómetro (1997); Foro Económico Mundial (2001). 14. La calidad del capital humano, en gran medida determinada por la educación y la capacitación, impacta en la productividad del trabajo. Estas AAA se concentran en programas de educación y capacitación de adultos (es decir, respaldo para PYMES), mientras los temas tradicionales de educación (primaria/secundaria/terciaria) se tratan mediante una serie de proyectos separados del Banco. La encuesta del WEF consignó una "fuerza de trabajo formada inadecuadamente" como uno de los factores más problemáticos para hacer negocios, y el alcance educativo promedio de la población adulta mexicana es muy bajo --7.6 años-- en comparación con los 11-12 años de otros países de la OCDE. El IMCO considera también que las deficiencias en educación son un factor que afecta la competitividad de México, en un panorama donde las perspectivas para los pobres son particularmente desalentadoras: el 10% más pobre de la población tiene un promedio de sólo 4 años de educación formal. Idealmente, los programas de respaldo a PYMES pueden ayudar a superar estas deficiencias en educación. Sin embargo, un estudio de 2004 del Banco Mundial141 (asociado con estas AAA) señaló numerosas deficiencias en los actuales programas de México para PYMES, incluida una necesidad perentoria de evaluaciones de impacto. Capital 15. Los mercados de crédito y capital no son muy eficaces en México. Un indicador es el nivel de créditos nacionales para el sector privado, que en 2004 alcanzó un poco significativo 17% del PIB. En comparación, los valores en numerosos países de Asia del Este están por encima de 100%. No es sorprendente que en todas las encuestas este tema se destaque. Tanto los grupos de enfoque como la encuesta ejecutiva del WEF lo identificaron como el factor más problemático. El estudio del IMCO muestra que mientras mejoras relativamente menores tienen cierto impacto, el gran cambio en el sector llega con mejoras significativas. Dada la importancia y complejidad de este tópico, se está negociando un PPD Programático de Finanzas y Crecimiento, que se presentó al directorio en marzo de 2006. 141 Banco Mundial (2004b). 114 Infraestructura 16. Hay numerosos datos que prueban el considerable impacto de la infraestructura en el crecimiento y la pobreza. Sin embargo, México está bastante rezagado en esa área en relación con sus grandes socios y competidores. Calderón y Servén (2004) mostraron que si México mejorara el parque y la calidad de su infraestructura hasta alcanzar los niveles de Costa Rica (líder regional en infraestructura), el PIB de México se incrementaría en 1.7% y la desigualdad se reduciría sensiblemente. Así, no sorprende que diversos componentes de la infraestructura hayan sido identificados por numerosas fuentes como altamente problemáticos. Los grupos de enfoque consideraron la distribución, costos de transporte y logística como importantes limitaciones para la competitividad. Consideraron que los ferrocarriles son insuficientes y costoso; las rutas lentas, caras e inseguras, y los aeropuertos y puertos carentes de capacidad para volúmenes de carga importantes. Un estudio de 2005 a cargo de la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos confirma que México tiene deficiencias en diversos indicadores de calidad logística, especialmente cuando se lo compara con Chile y países de Asia del Este. Sus datos provienen de una encuesta que cubre 51 países y asigna puntuaciones referidas a aduanas, aeropuertos, puertos marítimos, regulación, carga de procedimientos de seguridad y disponibilidad de recursos complementarios. Con la excepción de los aeropuertos, México califica dentro del 35% más bajo de los países encuestados en todas estos parámetros (Cuadro 32). Cuadro 32. Indicadores de calidad logística Puntuación Puntuación Puntuación Puntuación Disponibilidad de Carga de los de aduanas regulatoria de de puerto recursos procedimientos aeropuerto marítimo complementarios de seguridad España 5.00 1.45 5.08 5.77 4.96 5.80 Malasia 5.39 2.65 3.82 4.98 5.10 5.19 Corea del Sur 5.50 2.94 4.49 4.83 5.11 5.00 Chile 5.86 1.35 4.51 5.45 5.20 5.83 India 5.86 2.14 4.93 6.33 6.40 6.50 Argentina 6.10 2.20 5.84 6.58 5.33 6.67 México 6.13 3.66 4.37 6.03 6.53 6.78 China 6.19 4.00 4.95 5.25 6.67 6.44 Tailandia 6.43 3.43 4.88 5.50 6.07 5.83 Brasil 6.52 3.78 5.61 7.40 7.47 7.43 Nota: Las puntuaciones más bajas son mejores. Los resultados se basan en un cuestionario. La puntuación de aduanas incluye toda la información sobre calidad, eficiencia y costos de los procedimientos de aduanas, sean específicos de aeropuertos o puertos marítimos o no específicos en sentido alguno. La puntuación regulatoria se refiere a la presencia o ausencia de ciertas restricciones, su impacto en los costos y la productividad, el grado de transparencia de la regulación y el grado en que las empresas extranjeras reciben el mismo tratamiento que las nacionales. La puntuación de aeropuerto resume la velocidad y costo de procesar carga a través de aeropuertos, tanto en general como para procedimientos de carga particulares. La puntuación de puerto marítimo consigna la velocidad y costo de procesar carga a través de puertos marítimos, tanto en general como para procedimientos de carga particulares, incluido el costo de reposicionar equipo. La puntuación sobre recursos complementarios se refiere a la presencia de recursos complementarios como trabajo, financiamiento y transporte en tierra. La carga de seguridad consigna el efecto de los procedimientos de seguridad en la eficiencia. Fuente: Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos (2005). 17. Una pieza separada de trabajo empírico ha mostrado la importancia de la infraestructura en los costos de transporte y los flujos de comercio. Específicamente, un análisis de datos de comercio bilateral 115 mostró que un deterioro de la infraestructura que varíe entre el percentil medio y el 75° eleva los costos de transporte 12% y reduce el volumen de comercio 28 por ciento.142 18. Los altos costos logísticos y de transporte de México afectan su competitividad. Los grupos de enfoque destacaron la falta de instalaciones intermodales ("puertos secos"), que mejorarían la gestión logística y reducirían el costo de transportar bienes, especialmente exportaciones. Las leyes de aduanas se consideraban demasiado complicadas y difíciles como para cumplir con ellas. Los datos respaldan la siguiente afirmación: los costos de logística en México superan 20% del valor del producto, en comparación con el promedio de 9% de los países de la OCDE.143 Una reducción de estos costos logísticos hasta un nivel de 12% tendría un impacto significativo en la actividad económica y en la creación de empleo, como se muestra en otro lado. Los elevados costos y tiempos de transporte condujeron también a que las empresas mantuvieran altos niveles de inventario: durante los años noventa, México tenía niveles de inventario de materias primas en promedio 90% más altos que Estados Unidos.144 El IMCO determina que México no está capitalizando sus enormes ventajas competitivas que resultan de su proximidad a Estados Unidos porque los costos de transporte tienen esos niveles. De hecho, México gasta más del doble que Estados Unidos en transporte como porcentaje del PIB.145 19. Se necesitan mejoras en el sector energético, pero su naturaleza sigue siendo controvertida. Durante la última década, diferentes grupos solicitaron la implementación de reformas de gran alcance en el sector energético como condición necesaria para atraer financiamiento privado suficiente, mejorar la eficiencia, reducir costos y expandir la contribución del sector al presupuesto general y a la economía. Si bien no se ha alcanzado un consenso nacional en torno a la naturaleza y el alcance de las reformas de sector eléctrico, el GdM ha dado gradualmente pasos conservadores para permitir una participación limitada del sector privado y mejorar la transparencia y la contabilidad regulatoria. 20. Los altos costos de la energía y la calidad del servicio afectan la productividad. Los costos de energía comprenden 10.5% del total de los costos de producción de los productos de la industria de manufacturas (como agregado). Esto es comparable a los costos de trabajo, que se ubican en el rango de 4- 20%. Los grupos de enfoque identificaron los altos precios de la energía como una limitación (si bien no principal); además, los costos de la electricidad de unidad fueron en 2002, en México, más altos que los de cualquier otro país de los 44 países comparadores incluidos en la lista del IMCO. Además, mientras en la mayoría de los países los precios de la energía cayeron en los últimos cinco años, en México se incrementaron. Debe notarse que mientras la discusión en México pasa mayormente por los costos del trabajo (tal como en el debate sobre China), en el caso de muchos productos de manufactura la participación de los costos de la energía en los costos totales es mayor que la de los costos laborales. La calidad del servicio es particularmente limitada para las PYMES, que muchas veces sufren variaciones en la frecuencia y el voltaje, así como interrupciones de suministro. Los altos precios de la energía y la baja calidad del servicio se traducen entonces como menor competitividad para las PYMES. Las grandes empresas tienen menos problemas de calidad porque en general reciben el suministro a través de cables de alta tensión, que son más confiables. El enfoque de estas AAA respecto del sector eléctrico se nutre de la Revisión del Gasto Público en Infraestructura [Infrastructure Public Expenditure Review] para México del Banco Mundial, que se completó en septiembre de 2005. 21. A continuación se presenta un resumen de los temas fundamentales en relación con el sector energético: · Precio. Los precios de los combustibles y la electricidad en México están entre los más altos del mundo. En contraste con otros países de la OCDE y países desarrollados, los precios de la electricidad, el gas natural, la gasolina y otros combustibles se incrementaron durante la última década (Figura 75). Los incrementos sostenidos de precios han tenido serios efectos en los costos 142 Limao y Venables (2001). 143 Guasch (2004). 144 Guasch y Kogan (2003). 145 La fuente original es INEGI, BTS según se presenta en IMCO (2005a). 116 de producción de diferentes industrias. En el sector Figura 75. Precios de la electricidad (centavos de manufacturas, los costos de la energía como de dólar / kWh) porcentaje de la producción total se incrementaron anualmente 2.25% durante el periodo 1995-2002. · Subsidios. Una importante porción (64%) de los subsidios energéticos van a parar a los no pobres de México.146 Esos fondos tendrían mejor uso si se los destinara a necesidades sociales urgentes. · Calidad. La calidad del servicio eléctrico es limitada en comparación con la de otros países. Las interrupciones de servicio y las fluctuaciones de voltaje afectan los niveles de productividad general de las industrias e impiden la instalación de equipos electrónicos modernos. La transmisión y distribución de electricidad necesita también mejorarse considerablemente para reducir las pérdidas. · Capacidad. Para satisfacer la demanda prevista, se Fuente: Consejo de Coordinadores Empresarial necesitan grandes inversiones en nueva capacidad. (2005), basado en fuentes nacionales 22. Hay también aspectos del sector de telecomunicaciones que impactan en la productividad. El sector de telecomunicaciones de México creció considerablemente como resultado de la privatización de TELMEX a principios de los años noventa y de la gradual liberalización del sector que empezó en 1995. Los esfuerzos de la administración Fox para transformar a México en una economía del conocimiento, sobre todo mediante su iniciativa e-México, han tenido como resultado notables mejoras en el gobierno electrónico. Sin embargo, a pesar de haber sido el primer reformador de América Latina (después de Chile), México está detrás de todos los países de la OCDE y de muchos países latinoamericanos en términos de acceso amplio a infraestructura telefónica y a internet de banda ancha. Los precios de las telecomunicaciones son mucho más altos en México que en países similares. Esto vale para la renta mensual de suscripción de teléfonos para empresas y residencias, para los cargos de conexión de teléfonos residenciales y el costo de una llamada local de tres minutos. Los cargos de instalación y el servicio mensual para empresas que rentan un circuito local (conocido como local loop) en la ciudad de México también son altos comparados con los de otras grandes ciudades de América Latina. Facilitación del comercio 23. México ha obtenido beneficios sustanciales del comercio, pero está perdiendo participación en el mercado de exportaciones a Estados Unidos. Las exportaciones a Estados Unidos, particularmente a partir de la firma del TLCAN, han sido un importante pilar para la economía mexicana. Las investigaciones indican que las exportaciones globales de México habrían sido aproximadamente 25% más bajas sin el TLCAN, y la IED habría sido cerca de 40% menos. Además, el tiempo necesario para que los fabricantes de manufacturas adopten las innovaciones tecnológicas estadounidenses se redujo a la mitad con el TLCAN (véase Recuadro 16, donde se consignan las enseñanzas del TLCAN).147 A pesar de los beneficios resultantes del TLCAN, México ha venido perdiendo participación en el mercado de exportaciones a Estados Unidos durante los últimos años. De los 10 principales tipos de importaciones mexicanas a Estados Unidos, sólo dos --petróleo y productos agrícolas totales-- aumentaron su participación en el mercado entre 2001 y 2005 (Cuadro 33). El mayor descenso se observó en equipo de comunicaciones, equipo informático, vehículos a motor, y equipo de audio y video. China fue el principal ganador en todas las categorías excepto una en que México registró pérdidas. 146 Banco Mundial (2004f). 147 Lederman, Maloney y Servén (2003). 117 Cuadro 33. Principales exportaciones de México a Estados Unidos Participación mexicana en las importaciones estadounidenses (%) Principal ganador Junio de Diferencia 2001 2005 Diferencia País porcentual Petróleo 10.1 11.0 0.9 Venezuela 1.9 Autopartes 27.4 26.9 -0.5 China 2.4 Vehículos a motor 17.1 12.4 -4.7 Corea 2.1 Electrodomésticos 25.2 24.5 -0.7 China 6.4 Equipamiento de audio y video 28.1 23.7 -4.4 China 9.7 Equipamiento de comunicación 23.1 17.3 -5.8 China 15.1 Equipamiento de computación 14.3 9.2 -5.1 China 29.5 Vestimenta y accesorios 13.0 9.1 -3.9 China 12.6 Componentes electrónicos 10.9 8.6 -2.3 China 7.8 Productos agrícolas 22.4 24.2 1.8 Brasil 2.5 Total 11.5 10.4 -1.1 Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, compilación del BBVA Bancomer. 24. La exportación ha tenido el efecto de mejorar la productividad. Un estudio separado determinó que la productividad de las plantas no maquiladoras que empezaron a exportar en México creció sustancialmente en los 2-3 años anteriores a su entrada en el mercado exportador. Su productividad continúa creciendo, luego de su entrada, en relación con la de exportadores y no exportadores durante al menos 2 o 3 años, lo que sugiere que hay efectos de aprendizaje mediante la exportación. Las nuevas maquiladoras también parecen mejorar sus desempeños en los años posteriores a su entrada. El estudio determinó también que la experiencia exportadora es un determinante significativo del crecimiento de la productividad: cada año de experiencia exportadora se asocia con un aumento de 4.5% en la PTF.148 25. Los esfuerzos de facilitación del comercio deben fortalecerse. A pesar de los cambios que entrañó el TLCAN y de los beneficios de exportar, el mercado estadounidense no es todavía de fácil acceso, especialmente para empresas pequeñas y para las que se ubican a considerable distancia de la frontera, además de que los costos para cumplir con los procedimientos de exportación pueden ser altos. Doing Business in 2006 refiere que el "tiempo para exportar" es de 18 días en México, el doble del número de días que en Estados Unidos. Los grupos de enfoque identificaron también, como una gran limitación, la falta de mecanismos para facilitar las exportaciones. 148 Banco Mundial (2000). 118 Recuadro 16. Los aprendizajes del TLCAN Un estudio reciente del Banco Mundial, "Lessons from TLCAN for Latin America and the Caribbean", Lederman, Maloney y Servén, 2003) destaca las siguientes enseñanzas: · Se puede adjudicar al TLCAN el mérito por impulsar el crecimiento de México en el periodo posterior a 1994. Al haber inducido una reducción recíproca de las barreras comerciales y hecho efectivas las reformas en los años recientes, ha tenido un impacto positivo en los flujos de comercio, inversión extranjera directa y crecimiento de la productividad industrial. También es responsable de la creación de muchos nuevos empleos y de parte de la reducción de las tasas de pobreza en los últimos años en México. · A pesar del efecto positivo en el crecimiento, el TLCAN no ha sido suficiente para garantizar la convergencia de los niveles de ingreso entre los países de América del Norte. Esto refleja mayormente los asuntos pendientes en la agenda política de México, incluidos los huecos institucionales (puntualmente, corrupción y estado de derecho), las deficiencias en educación (tanto de cobertura como de calidad), una política de innovación pasiva, la falta de infraestructura crítica (especialmente en las regiones más rezagadas) y cierta debilidad en la política macroeconómica. La experiencia ha demostrado que si bien es positivo, un TLC con un socio desarrollado no es suficiente para elevar los niveles el crecimiento de manera sostenible a menos que se impulse una agenda de reformas complementarias. · Los beneficios del TLCAN se han concentrado en los estados del norte y centro de México. En los estados del sur no han tenido un gran impacto, debido a las deficiencias clave en instituciones, educación e infraestructura. · Al contrario de lo que muchos pronosticaron, el TLCAN no tuvo un efecto devastador en la agricultura de México. De hecho, tanto la producción nacional como el comercio agrícola crecieron durante los años del TLCAN. Los efectos negativos no se materializaron porque la demanda agregada se expandió rápidamente tanto en México como en Estados Unidos durante la última mitad de los años noventa, algunos segmentos de la agricultura mexicana registraron incrementos sustanciales en su productividad (especialmente las tierras bajo riego artificial), y los ya obsoletos subsidios se transformaron en programas eficientes dirigidos a objetivos específicos (por ejemplo, Procampo) que independizan a los campesinos de los niveles actuales y futuros de producción. · La experiencia de México muestra también que quedan algunas barreras clave para el comercio que limitan el potencial de crecimiento de ciertos sectores. En particular, las reglas de origen restrictivas que afectan las exportaciones al mercado de Estados Unidos parecen haber limitado la capacidad de los exportadores mexicanos de aprovechar por completo las preferencias del TLCAN. Fuente: Banco Mundial (2005b). Productividad total de los factores: innovación y clima de inversión 26. El crecimiento de la productividad total de los factores (PTF) --determinante clave del crecimiento general-- en México ha sido modesto. Entre 1960-2000 el grueso de las diferencias de crecimiento entre países (45-90%) es asignable a la PTF --las contribuciones a la productividad por encima de las correspondientes al capital humano y físico--.149 Un estudio reciente sobre México apoya estos resultados, y determina que las oscilaciones en el crecimiento han sido asignables a cambios en la contribución de la PTF, por oposición a los insumos de factor.150 La mala noticia es que la contribución de la PTF al crecimiento del PIB fue negativa en promedio en México entre 1980 y 2003, aunque hubo una mejora desde 1996 (véase la Figura 8). Un estudio independiente encontró que la gran mayoría de la diferencia de producto entre Corea y México desde 1960 correspondía a la capacidad de aprendizaje nacional, según su correlato en la PTF (Figura 76). Corea desarrolló su capacidad nacional de absorber conocimiento en los años setenta y ochenta, mientras México no lo hizo.151 149 Banco Mundial (2004a). Véase también Lederman y Maloney (2003a), Hall y Jones (1999), Dollar y Wolf (1997). 150 Faal (2005). 151 Banco Mundial (2005c). 119 Figura 76. Crecimiento del PIB per cápita: Corea vs. México Nota: Debido al crecimiento de la PTF o a la acumulación de conocimiento en Corea (de arriba). Debido al trabajo y al capital en Corea (de abajo). Fuente: Knowledge for Development Program, WBI, según se cita en Banco Mundial (2005c). 27. Las investigaciones tempranas sobre crecimiento destacaron el progreso tecnológico en la explicación de la PTF, indicando que las diferencias en las tasas de crecimiento respondían a diferencias en las tecnologías adoptadas. La drástica aceleración en los niveles de ingreso entre los países de crecimiento rápido durante los últimos 200 años puede entenderse a partir de las mejoras en tecnología. Pero "tecnología" en este sentido no se limita a los descubrimientos científicos del tipo al que podría asignarse una patente. Puede incluir también progresos más modestos, así como modos mejores y nuevos de organizar los procesos de producción, interactuar con los consumidores o distribuir bienes. 28. La investigación reciente ha destacado que la PTF puede también entenderse de modo tal que comprende algo más que las diferencias en tecnología. El ambiente más amplio en el que las empresas operan --en otras palabras, el clima de inversión-- también cuenta. Un mejor clima de inversión puede mejorar directamente la productividad mediante la reducción de costos y riesgos injustificados provenientes de las políticas y conductas del gobierno. Al aumentar el atractivo para desarrollar y adoptar nuevos y mejores modos de hacer las cosas, un mejor clima de inversión contribuirá también a una mejor productividad mediante su impacto en la tecnología.152 29. Los niveles de productividad y crecimiento son bastante bajos de acuerdo con las normas de la OCDE. Otro modo de medir la productividad es mediante la productividad del trabajo, o PIB por hora trabajada. México tiene el segundo PIB más bajo por hora trabajada de todos los países de la OCDE, lo que equivale a una brecha porcentual de ­70 en relación con los niveles de Estados Unidos (Figura 77). El crecimiento de la productividad del trabajo también ha sido bajo. El PIB por hora trabajada creció sólo 1.3% anualmente entre 1995 y 2004, haciendo de México el cuarto país con peor desempeño en la OCDE (Figura 78). Figura 77. Niveles de productividad ­ Brecha porcentual respecto del PIB por hora trabajada de Estados Unidos, 2004 20 0 - 20 - 40 - 60 - 80 Rep. U.K. Italy Turkey MexicoPolandKorea Rep. OECD Ireland Hungary Portugal Zealand GreeceJapan IcelandSpainAustralia Canada FinlandSweden Denmark Austria France Germany Belgium Norway Czech Slovak New Switzerland Netherlands 152 Banco Mundial (2004a). 120 Figura 78. Crecimiento en el PIB por hora trabajada, 1995-2004 (cambio porcentual a tasa anual) 6 5 4 3 2 1 0 Italy SpainMexico Rep.KoreaIreland Rep. Denmark Zealand Belgium GermanyAustria Portugal CanadaFrance U.K.Japan NorwayFinland Sweden AustraliaStates HungaryIceland Greece Netherlands Switzerland Czech New United Slovak Fuente: OCDE Science, Technology, and Industry Scoreboard, 2005. 30. El crecimiento de la productividad del trabajo varía de modo drástico según el sector. Un análisis aparte separa crecimiento de la productividad del trabajo por sector y determina que los sectores de minería y empresas de servicios públicos y transporte, almacenamiento y comunicación fueron los únicos que mostraron un crecimiento de la productividad del trabajo anual de más de 1% en el periodo 1990-2004. Por su parte, venta al mayoreo, menudeo, comercio, restaurantes y hoteles, construcción y otros servicios, tuvieron todos crecimiento negativo de la productividad, lo que redundó en un crecimiento total negativo durante el periodo 1990-2004 (Figura 79).153 Figura 79. Crecimiento anual de la productividad del trabajo en México, 1990-2004 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1% -2% -3% and retail and and forestry, Growth Utilities Services fishing Mining Construction trade, hotels Transport, Agriculture, Manufacturing storage Total hunting, Wholesale, restaurants communication Other Nota: Agricultura, Caza, Forestación, Pesca; Minería y empresas de servicios públicos; Manufacturas; Construcción; Comercio al por mayor, menudeo, restaurantes y hoteles; Transporte, almacenamiento y comunicación; Otros servicios; Crecimiento total. Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en el XI Censo General de Población y Vivienda, 1990, INEGI, y en la Encuesta Nacional de Empleo, 2004, INEGI. 31. De acuerdo con los datos de productividad mencionados, estas AAA incluyen medidas para alentar la innovación y la adopción de tecnología y mejorar el clima de inversión mediante mejores competencia y regulación. 153 Nota: estos números pueden ser incompatibles con los de la Figura 78. 121 Innovación y desarrollo de tecnología 32. La innovación resulta clave, y México podría impulsarla de modo más activo. De acuerdo con un informe de primera importancia del Banco Mundial, "la innovación tecnológica es una fuente clave de crecimiento económico, del ingreso y del empleo. Este aserto ha sido validado tanto teórica como empíricamente y actualmente lo aceptan la mayoría de los países".154 Otro informe de primera importancia del Banco Mundial determina que lo que distinguió a los países exitosos abundantes en recursos (Australia, Canadá y los países escandinavos) de la decepcionante experiencia de América Latina y el Caribe fue precisamente su capacidad de aprender del extranjero --en otras palabras, su capacidad de innovación nacional--.155 La investigación reciente ha clasificado el modelo mexicano de aprendizaje en ciencia y tecnología (C&T) como de "aprendizaje pasivo dependiente de la IED". Esto significa que el país no da pasos significativos para facilitar la absorción y diseminación locales de los conocimientos extranjeros de (C&T), por ejemplo, mediante la actualización de las capacidades de los trabajadores locales o favoreciendo el tipo de IED más pertinente para los intereses tecnológicos de largo plazo del país. Esto contrasta con los países de "aprendizaje activo dependiente de la IED", como Irlanda y Singapur, que tienen la capacidad de facilitar y promover activamente el aprendizaje tecnológico de la IED.156 Por último, los empresarios de los grupos de enfoque destacaron la falta de respaldo del gobierno a la I&D. Estas AAA se complementan así con el Préstamo de Innovación para la Competitividad [Innovation for Competitiveness Loan to Mexico] para México (aprobado en mayo de 2005). 154 De Ferranti y otros (2003). Closing the Gap in Education y Technology. 155 De Ferranti y otros (2002). Natural Resources to the Knowledge Economy. 156 Soubbotina (2005). 122 Regulación 33. Las deficiencias de regulación se destacaron como tema clave en numerosas fuentes. Los grupos de enfoque se quejaron de los elevados números de normas y regulaciones, así como de la frecuencia con que se los modifica, lo que crea incertidumbre y da oportunidades a la corrupción. La encuesta del WEF determinó que la ineficiente burocracia gubernamental era uno de los factores más problemáticos para hacer negocios en México. El Doing Business in 2006 determinó que iniciar una empresa en México toma 58 días, en comparación con los 5 días que toma en Estados Unidos. Los trámites concernientes a licencias toman 222 días a un costo de 159% del ingreso per cápita, mientras lo mismo sólo toma 70 días en Estados Unidos a un costo de 17% del ingreso per cápita. El IMCO identifica también la regulación como un problema, ubicando a México en el puesto 36 de 45 países en términos de facilidad para iniciar una empresa. De acuerdo con la Comisión Federal para la Mejora Regulatoria (COFEMER), el costo de la regulación en México asciende a cerca de 15% del PIB. La COFEMER calcula que los beneficios de una desregulación potencial podrían reducir estos costos hasta 5% del PIB. 34. Una última pieza analítica concerniente a la regulación proviene de un estudio sobre la contribución al crecimiento económico de los cambios en diferentes políticas estructurales. El estudio analiza la contribución al cambio en la tasa de crecimiento de México --durante el periodo 2000-2010 vs. el periodo 1991-1999-- de una mejora en la carga gubernamental hasta el percentil 75° de América Latina y el Caribe. Específicamente, el estudio determinó que reducir la carga gubernamental en México agregaría 0.15% al crecimiento del producto per cápita durante 2000-2010 respecto de los años noventa.157 Competencia 35. Mejorar la competencia redunda en diversos beneficios. Las barreras a la competencia benefician a algunas empresas pero clausuran oportunidades e incrementan los costos para otras y para los consumidores. También debilitan los incentivos para que las empresas protegidas innoven y mejoren su productividad. Incrementar la presión competitiva puede incrementar las probabilidades de innovación empresarial en más de 50%.158 Por lo tanto, las reformas para ampliar la competencia podrían tener efectos significativos en el crecimiento. Un estudio del impacto de la reforma regulatoria procompetitiva en numerosas industrias en Estados Unidos determinó que los beneficios anuales de bienestar en la parte del PIB afectada por la reforma ascendían a más de 7%, y que 90% de esos beneficios recaía en los consumidores.159 Incrementar la presión competitiva puede aumentar la probabilidad de innovación empresarial en más de 50%. De acuerdo con la investigación del IMCO, una mejora de 10% en las variables que componen la dimensión "competencia" podrían incrementar la inversión por trabajador en 7.5% (Cuadro 31). 36. Los niveles de competencia en México son inferiores a los óptimos. Las deficiencias en términos de autoridad estatutaria y revisión de procesos judiciales limita el margen de acción de la Comisión Federal de Competencia (CFC) para afrontar las condiciones anticompetitivas con eficiencia y eficacia. Las decisiones y procedimientos de la CFC dejan abierta la posibilidad de acciones de amparo (apelaciones de protección)160 de las partes insatisfechas con las resoluciones, proceso cuya resolución puede tomar muchos años. Aun si las disposiciones de la CFC sobreviven a los recursos de amparo, no es la CFC el organismo que recauda las multas impuestas sino el departamento fiscal del municipio donde tiene su sede la parte sancionada. Desde 1993 a septiembre de 2005, sólo se recaudó 3.3% del monto total de las multas ordenadas por la CFC, mientras 72% está bajo reconsideración y 20% bajo amparo o acción de nulidad fiscal. 37. De acuerdo con la investigación del IMCO sobre el impacto de 10 dimensiones en la inversión de 157 Loayza, Fajnzylber y Calderón (2005). 158 Banco Mundial (2004a). 159 OCDE, Regulatory Policies in OECD Countries: From Interventionism to Regulatory Governance. 160 Un amparo es una defensa contra actos de cualquier autoridad que viole cualquiera de las garantías individuales reconocidas en la Constitución de México. Es posible en todos los órdenes legales y puede invocarse ante la justicia criminal, civil o administrativa. 123 45 economías, a México corresponde el lugar 33 en la tabla en términos de nivel de competencia y formalidad de los mercados. Más aún, de acuerdo con una encuesta reciente sobre gobernabilidad, los dos mayores obstáculos para el desarrollo de los negocios que identifican las empresas son los monopolios privados y los monopolios estatales. El ranking de regímenes de competencia entre 25 países del año 2003 de The Global Competition Review coloca a México casi en la base, asignándole una puntuación de 2.25 en una escala que va de 0 a 5, sólo por encima de Grecia (2.0) y Argentina (1.5), dado que el régimen de competencia de México se considera seriamente afectado por procedimientos judiciales. 124 O NTEI MICERC ED 2004)(oc OCITS Velasy ik ÓNGA odrR 125 mann, DI O Haus RCA M.4 Fuente: XOE AN ANEXO 5. EL SECTOR ENERGÉTICO MEXICANO I. PANORAMA Y DESAFÍOS PARA EL SECTOR ENERGÉTICO EN MÉXICO Sector hidrocarburos 1. El sector energético en México ha sido esencial para la estrategia económica del país desde la nacionalización de las compañías de petróleo extranjeras y la creación de PEMEX en 1938. Después de la crisis internacional del petróleo en 1973-1974, el gobierno decidió incrementar las inversiones en exploración y producción de petróleo. Con el descubrimiento de nuevos campos petroleros durante los primeros años de la década de los ochenta, México pasó de país importador de petróleo a país netamente exportador. En 2004, se ubicó como el quinto mayor productor de petróleo del mundo (incluyendo operaciones con crudo, arriendo de condensado, líquidos de gas natural y refinería), tras Arabia Saudita, Rusia, Estados Unidos e Irán.161 En la actualidad, México es un gran productor de petróleo no integrante de la OPEC y tiene una de las mayores empresas petroleras del mundo (PEMEX). 2. A pesar de estos éxitos y de las significativas ganancias producto del petróleo, PEMEX es la compañía petrolera más endeudada del mundo, con una deuda neta de aproximadamente 32,000 millones de dólares (2003). Históricamente, cerca de un tercio del presupuesto del Gobierno Federal proviene de PEMEX, en tanto, por su parte, PEMEX y sus subsidiarias transfieren a Hacienda, según se calcula, 60% de sus beneficios anuales para el financiamiento de programas sociales y de infraestructura clave en salud, educación y otras áreas. Tanto PEMEX como el presupuesto nacional son así altamente vulnerables a las fluctuaciones de los precios internacionales de petróleo y a otras sacudidas que puedan afectar el mercado mundial de petróleo. 3. En general, las obligaciones financieras de PEMEX con el gobierno complican la implementación de un programa sólido de inversiones y gastos de capital, que se considera esencial para sostener niveles de producción eficientes e incrementar las reservas de hidrocarburos. Las reformas de las estructuras fiscales e institucionales que vinculan a PEMEX y Hacienda, así como medidas para promover la participación del sector privado en la industria, han sido propuestas por numerosas administraciones. Sin embargo, las propuestas han encontrado poco respaldo en el Congreso. Gas natural 4. México tiene las sextas mayores reservas de gas natural del hemisferio occidental (después de Estados Unidos, Venezuela, Canadá, Argentina y Bolivia). Pero durante la última década la demanda interna de gas natural superó el ritmo de la producción nacional, debido sobre todo a la instalación / construcción gradual de plantas de generación de electricidad mediante gas natural (OCGT/CCGT). En la actualidad, México importa cerca de 15-20% de su demanda interna de gas natural de Estados Unidos y sus niveles de vulnerabilidad a las fluctuaciones de los precios aumentan. La dependencia creciente de las importaciones de gas natural y los altos precios asociados han llevado a que la administración Fox dé prioridad a la implementación de un plan estratégico destinado a incrementar la producción de gas natural y reducir los niveles de dependencia de las importaciones (Plan de Gas Estratégico). Este plan incluye las siguientes medidas: · Incrementar la producción de gas natural mediante Contratos de Servicio Múltiple. · Diversificar las fuentes de importación de suministro de gas natural e incrementar las importaciones de GNL. · Reducir la combustión del gas natural asociado. · Expandir las instalaciones de transporte, distribución y almacenaje de gas natural (fortalecer la capacidad de interconexión con Estados Unidos del tendido de gasoductos). 161 Cálculos preliminares, primeros tres cuartales de 2004; EIA, DOE, 2004. Mexico Country Analysis Brief. 126 · Asignar más fondos para exploración, con la finalidad de incrementar las reservas probadas. 5. El mercado de consumo de gas natural de México ha estado abierto a los inversores privados desde la aprobación de la Ley de Gas Natural de 1995. La Constitución se modificó para permitir que las compañías privadas participaran en el transporte, almacenamiento y distribución del gas natural. Gas de Petróleo Líquido (GPL) 6. México tiene el mayor consumo doméstico y comercial per cápita de GPL en el mundo y se ubica en el cuarto lugar en el mundo en términos de volumen de demanda. El consumo de país ascendió 5.3% durante la última década y --debido a la penetración gradual del gas natural-- se prevé que se incrementará al menos en 3.1% por año. Más de 80% de los hogares mexicanos dependen del GPL, distribuido al usuario final ya sea mediante pequeños tanques portátiles o por camiones cisterna que abastecen directamente tanques estacionarios. En la actualidad, México importa cerca de un tercio de su demanda de GPL, en un mercado internacional caracterizado por la alta volatilidad de los precios. La producción de GPL de PEMEX muestra una tasa de crecimiento negativa de 0.55% por año. Se espera, por lo tanto, que el volumen de las importaciones, que están sujetas a permisos,162 se incremente. Desde febrero de 2003, el precio del GPL ha estado determinado por un decreto del presidente Fox, que tendrá vigencia hasta diciembre de 2006. De acuerdo con las condiciones de este decreto, en 2005 los incrementos de precio se controlaron entre 0.75 y 1.75% por mes. Para 2006, los precios para los usuarios finales se incrementarán a una tasa de 4 por ciento. Sector eléctrico 7. El sector eléctrico en México se caracteriza por una capacidad de almacenaje que incluye 8,250 MW de producción de energía independiente (PEI) a base de gas, 10,268 MW de capacidad hidroeléctrica, 22,691 MW de capacidad termoeléctrica (lo que incluye combustible diesel y gasolina), 2,600 plantas de energía a base de carbón, 1,365 MW de capacidad nuclear y 2.18 MW de generación eólica para una capacidad total instalada de 46,137 MW en 2005. El sistema nacional interconectado tiene cerca de 45,000 km de líneas de transmisión y distribución. 8. México tiene dos compañías de electricidad: Luz y Fuerza del Centro (LFyC), que abastece a la ciudad de México y el área metropolitana (aproximadamente 5 millones de usuarios), y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), que provee al resto de la comunidad. A pesar de las grandes capacidades técnicas de la CFE, una de las mayores compañías propiedad del Estado en América Latina, el sector enfrenta una serie de desafíos en las áreas de eficiencia técnica y calidad del servicio y en muchas otras. Además, como en el caso de PEMEX, la interdependencia de la CFE respecto de Hacienda complica la estructura de financiamiento y los procesos de toma de decisiones en relación con las inversiones, y en consecuencia la sostenibilidad y evolución futura de la compañía. 9. Una de las preocupaciones más importantes de los analistas internos y externos se centra en la estructura arancelaria y el nivel y diseño de los subsidios eléctricos. Por ejemplo, los subsidios de electricidad residencial son altamente regresivos. Los hogares de ingreso medio-alto (decilios de ingreso 6, 7, 8) reciben la gran mayoría de los subsidios al consumo. A pesar de los incrementos sostenidos en las tarifas de los últimos 15 años, los niveles arancelarios promedio no cubren los costos de proporcionar el servicio. El grado general de recuperación de costos se ha mantenido bastante estable, promediando aproximadamente cerca de dos tercios de los costos totales en el periodo 1997-2003. En general, se reconoce que el sistema carece de marco de política nacional coherente para el establecimiento --y la vinculación-- de objetivos concernientes a tarifas eléctricas, subsidios y recuperación de costos. Desde principios de los años noventa, diferentes gobiernos han propuesto diferentes modelos de liberalización y reforma del sector energético. Sin embargo, estas propuestas han sido fuente de grandes discusiones políticas, oposición pública y rechazo por parte del Congreso. 162 Las importaciones de GPL están sujetas a permisos de la Secretaría de Economía. Hasta agosto de 2001, sólo PEMEX tenía un permiso. Sin embargo, la SENER y la Secretaría de Economía emitieron los criterios para la expedición de nuevos permisos. Además, hoy PEMEX es el último importador de GPL. 127 II. DESAFÍOS CLAVE PARA EL SECTOR ENERGÉTICO Los cuellos de botella del sector energético tendrán importantes impactos fiscales y macroeconómicos 10. El sector petrolero en México juega un papel fundamental en la política económica. Como se explicó más arriba, los ingresos por exportaciones petroleras mexicanas representan cerca de un tercio del ingreso gubernamental cada año. En general, PEMEX contribuye con aproximadamente 60% de su ingreso al Gobierno Federal en forma de impuestos y derechos de explotación. A pesar de los altos beneficios, PEMEX enfrenta una enorme carga de deuda y carece de los recursos de capital para invertir en la modernización del sector. Uno de los grandes cuellos de botella de la sostenibilidad futura del sector energético es la caída progresiva de las reservas probadas --desarrolladas y no desarrolladas-- de hidrocarburos así como la creciente incertidumbre concerniente al tamaño de las reservas potenciales (Figura 80). Figura 80. Reservas totales de petróleo crudo (mil millones de barriles) 55,000 50,000 45,000 mmb 40,000 35,000 30,000 1980 1985 1990 1995 2000 2005 11. En 2005, PEMEX informó reservas de hidrocarburos probadas de sólo 14.8 mmb (mil millones de barriles). La Oficina Internacional de Energía (International Energy Agency, IEA) calculó que la producción de petróleo crudo en México caerá a 4.1 mmb hacia 2010 y a 2.7 mmb hacia 2030, si la demanda interna esperada puede alcanzar 3.5 mmb (es decir, bajo el supuesto de una tasa anual de crecimiento de la demanda de 2%). Por primera vez, este año, las reservas de Cantarell --el tercer mayor campo petrolero del mundo y proveedor de 60% de la producción total de petróleo de México-- tendrán una caída de producción próxima a 6 por ciento. 12. La sostenibilidad de las reservas petroleras dependerá de hecho de las nuevas inversiones que permitan la exploración y producción en nuevos campos petroleros nacionales potenciales. Estas inversiones pueden únicamente ocurrir ya sea mediante la participación del sector privado --con mecanismos que permitan una gestión de riesgos sólida y que no contribuyan a las crecientes obligaciones contingentes de deuda del país-- o bien mediante endeudamiento. 13. Las posibles consecuencias de una reducción de las reservas de hidrocarburos y el gradual deterioro de la industria energética tienen dos aspectos. Por un lado, una reducción de los ingresos petroleros tendrá un impacto directo en las finanzas públicas y en la estabilidad fiscal, reduciendo por lo tanto el gasto público, con la posibilidad de inducir una recesión económica e incrementar los niveles de endeudamiento 128 del país. Por otro lado, el incremento de las importaciones petroquímicas y petroleras así como la exposición a los volátiles precios del combustible tendrán impactos directos en la capacidad de las actividades productivas y comerciales en toda la economía, incluido el sector eléctrico. 14. A menos que México implemente un plan estratégico por el cual sustituya gradualmente la dependencia fiscal de los ingresos petroleros con otras fuentes de ingreso, la caída sistemática de las reservas de hidrocarburos y el creciente apoyo en las importaciones de hidrocarburos significará, sin duda, un cuello de botella para el crecimiento económico y el desarrollo social. Los proyectos de inversión en el marco de PIDIREGAS incrementan las obligaciones de deuda contingente del país163 15. Con la intención de promover nuevos mecanismos para la inversión de largo plazo en infraestructura energética, en diciembre de 1995 el Congreso aprobó reformas a la Ley General de Deuda Pública y a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Las reformas permitieron la participación privada mediante la implementación de un instrumento conocido como PIDIREGAS, que entró en operaciones en 1997 (PIDIREGAS significa "Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro del Gasto"). 16. Los proyectos de PIDIREGAS son inversiones de empresas del sector público como la CFE y PEMEX, respaldadas en financiamiento privado de largo plazo y destinadas a generar infraestructura capaz de producir ingresos, cuyo impacto presupuestario se difiere a los años fiscales subsiguientes.164 Desde 1997, un creciente número de proyectos de inversión pública han sido financiados en el marco de los PIDIREGAS. De hecho, los PIDIREGAS se han transformado en el principal instrumento financiero para el desarrollo de infraestructura en el sector energético. En 2004, por ejemplo, los PIDIREGAS representaron 92% de las inversiones totales de PEMEX. 17. Sin embargo, los proyectos de PIDIREGAS se consideran deuda pública mexicana y, por lo tanto, los analistas y los consultores financieros privados perciben el riesgo asociado con este instrumento como equivalente al riesgo pendiente sobre la deuda soberana del país. En otras palabras, los proyectos de PIDIREGAS significan obligaciones de deuda contingentes para el país. De acuerdo con la SHCP,165 al 31 de diciembre de 2004, las obligaciones contraídas en los proyectos directos de PIDIREGAS ascendían a 22,155.7 millones de dólares, de los que 80.1% correspondía a PEMEX y el resto a la CFE. El Cuadro 34 muestra la participación total de la deuda de PIDIREGAS como proporción del PIB de México. Nótese que se ha incrementado, pasando de 1.2% del PIB en 1998 a 4.9% del PIB hacia finales de marzo de 2004. 163 Esta sección se basa principalmente en el informe de consulta: Samaniego-Breach, 2005. Mexico Infrastructure Public Expenditure Review: Targeted Issues in the Electricity Sector, Banco Mundial, febrero de 2005. 164 Véase Samaniego-Breach (2005) para una descripción detallada de los diferentes tipos de programas PIDIREGAS (es decir, directos y condicionados). 165 Véase SHCP, Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, cuarto trimestre de 2004. 129 Cuadro 34. Participación de la deuda de PIDIREGAS como proporción del PIB PIDIREGAS Nacional Externa 1998 1.2 0 1.2 1999 2.3 0 2.3 2000 2.8 0 2.8 2001 2.7 0 2.7 2002 3.9 0 3.9 2003 5.2 0.4 4.7 2004 (finales de marzo) 4.9 0.8 4.1 Fuente: FMI. México: Temas seleccionados, Informe de países del IMPF N° 04/418, diciembre de 2004. 18. Al mismo tiempo, la deuda aumentada neta total166 se mantuvo constante y representó 45% del PIB en 1998 y 45.4% en 2003. De hecho, la participación de PIDIREGAS en la deuda total neta aumentada de México creció de 2.7% en 1998 a 11.5% en 2003. 19. El Cuadro 35 muestra también la importancia de las obligaciones de deuda de PIDIREGAS en las Necesidades de Crédito del Sector Público (NCSP).167 En 2003 representaron 1.1 puntos porcentuales del PIB de una NCSP total de 2.5% del PIB. El presupuesto aprobado para 2004 calculó un incremento de las deudas de los PIDIREGAS hasta 1.5% del PIB de una NCSP total de 2.7% del PIB. De acuerdo con la SHCP, la presión fiscal proveniente de los proyectos de inversión financiados por el sector privado (esquemas tipo PIDIREGAS) crecerá más del doble, pasando de 1.1% del PIB en 2003 a 2.4% en 2008. Sólo en 2005, la infraestructura energética financiada mediante los PIDIREGAS alcanzó 144,000 millones de pesos. 166 La definición tradicional de deuda pública cubre deuda bajo control presupuestario directo y se usa con propósitos de legislación presupuestaria. Específicamente, cubre la deuda nacional del Gobierno Federal y la deuda externa del sector público, lo que incluye la deuda pública, de los bancos de desarrollo y parte de la deuda de los programas PIDIREGAS (un monto equivalente a las obligaciones de amortización para los próximos dos años se registra en la deuda tradicional después de que se han completado los proyectos PIDIREGAS individuales). La deuda aumentada del sector público comprende todas las deudas garantizadas del gobierno y del sector público, con lo que cubre el sector público no financiero completo así como los bancos de desarrollo públicos. Los componentes de la deuda aumentada se comunican cuatrimestralmente, con propósitos informativos. Las leyes de Presupuesto establecen techos legales aprobados para la mayoría de ellos a partir de una base anual. (Fuente: FMI, México: Selected Issues, IMPF Country Report N° 04/418, diciembre de 2004). 167 En 2001, Hacienda (SHCP) empezó a usar oficialmente una medida de las Necesidades de Crédito para el sector público o medida más amplia del déficit PSBR. Los documentos presupuestarios incluyen amortización e interés sobre la deuda incurrida en conexión con proyectos directos de PIDIREGAS que se hayan completado. Los PSBR incluyen todos los gastos de inversión directos de los PIDIREGAS (neto de amortización) más los intereses sobre las obligaciones directas (neto de gasto de interés incluido en el presupuesto). Respecto de los proyectos PIDIREGAS condicionados, no se incluyen en los PSBR inversión ni servicio de deuda, ni se los computa como deuda en las estadísticas de deuda pública. Los gastos de estos proyectos se registran como gastos operativos que se cancelan con efectivo una vez que se han proporcionado los servicios. 130 Cuadro 35. Necesidades de Crédito del Sector Público, 2003-2004 (% del PIB) 2003 2004 (aprobado) I. DÉFICIT PÚBLICO SIN INCLUIR PRV 0.4 0.3 A. Ingresos presupuestarios 23.7 22.7 Relacionados con el petróleo 7.9 7.1 No relacionados con el petróleo 15.8 15.6 B. Gastos presupuestarios netos 24.2 23.0 Programables 17.7 16.4 No programables 6.4 6.6 C. Déficit no presupuestario -0.1 0.0 I. DÉFICIT PÚBLICO, INCLUIDO PRV* 0.6 0.3 II. AJUSTES 1.9 2.4 PIDIREGAS 1.1 1.5 IPAB 0.3 0.3 Correcciones de Registro 0.1 0.1 Programas de apoyo deudor 0.0 -0.1 FARAC** 0.0 0.1 Intermediación financiera 0.5 0.5 III. PSBR (I+II) 2.5 2.7 * PRV es el programa de retiro voluntario del sector público ** FARAC es el fondo de capitales creado para financiar el programa de reestructuración de carreteras de cuota. Fuente: SHCP. 20. Aunque ex ante no hay límite explícito o techo para la deuda de los PIDIREGAS (la única mención al respecto en las leyes mexicanas es que los PIDIREGAS merece tratamiento especial y están sujetos a aprobación del Congreso),168 las leyes de presupuesto establecen techos legalmente aprobados para la mayoría de los artículos de deuda pública --incluidos los PIDIREGAS-- de acuerdo con una base anual. Según la SHCP, el plan de financiamiento mediante PIDIREGAS de inversión en infraestructura ya ha alcanzado un límite y pronto será necesario encontrar medios alternativos de financiamiento.169 De hecho, la solución para el financiamiento que requieren las inversiones en el sector energético exigirá medidas e instrumentos específicos que no incrementen las obligaciones contingentes del país. Las políticas de fijación de precios de combustibles tienen impacto en la competitividad 21. El gobierno fija los precios de combustibles en México, y como resultado los precios específicos o de productos relacionados están sobre o subvaluados, lo que distorsiona el mercado y tiene importantes consecuencias económicas y ambientales. Los bajos niveles de eficiencia productiva, debidos en parte a que PEMEX carece de los recursos para modernizar su capacidad de refinería, tienen impacto directo en los costos del combustible y en el volumen de las importaciones de combustible. 22. En relación con la demanda efectiva, en México hay escasez de productos livianos (por ejemplo, de combustible diesel) y exceso de productos pesados (sobre todo gasolina). La gasolina subsidiada promueve el mantenimiento y el suministro de la antigua capacidad de generación en el sector eléctrico, lo que conduce a niveles más bajos de eficiencia y confiabilidad y tiene efectos directos en la competitividad y en el conjunto de la economía. El sobreprecio del diesel y la gasolina incrementa por otro lado los costos de los sectores comerciales e industriales, lo que también tiene efectos sobre la competitividad. 168 Las leyes mexicanas concernientes a PIDIREGAS pueden encontrarse en www.diputados.gob.mx/leyinfo. 169 Véase "Muestran Pidiregas agotamiento: SHCP", Reforma, 15 de septiembre de 2004. 131 III. DESCRIPCIÓN DE PROGRAMAS Y ESTRATEGIAS PERTINENTES Programa del sector energético 23. El Programa del Sector Energético 2001-2006 (PROSENER) define las políticas y líneas estratégicas generales de la administración Fox en relación con los sectores de electricidad e hidrocarburos. El programa se apoya en siete principios que incluyen 1) propiedad nacional; 2) seguridad del suministro; 3) contrato social; 4) modernización del sector; 5) participación del sector privado; 6) desarrollo sostenible, y 7) compromisos con la generación futura. El programa destaca los siguientes nueve objetivos estratégicos: · Garantizar los niveles de seguridad de suministro apropiados en un sistema con normas de calidad internacionales, precios competitivos y compañías privadas y públicas de clase mundial. · Ofrecer un marco jurídico sólido para desarrollar el sector energético, proveyendo agentes económicos con certidumbre y seguridad jurídica, garantizando al mismo tiempo la propiedad nacional y el liderazgo del Estado. · Promover la participación de las empresas mexicanas en los proyectos de infraestructura de energía. · Incrementar el uso de fuentes de energía renovables y promover la eficiencia energética y la conservación o el ahorro. · Usar energía nuclear --y aplicaciones pacíficas-- de manera segura y de acuerdo con las normas internacionales más altas. · Transformarse en un líder sectorial en prevención de riesgo para operaciones productivas. · Transformarse en un líder sectorial en protección del medio ambiente. · Transformarse en líderes en la generación, desarrollo, asimilación y aplicación de conocimientos científicos y tecnológicos, así como en el desarrollo de recursos humanos altamente calificados para promover el desarrollo sostenible del sector. · Incrementar y fortalecer la cooperación energética internacional y participar en el abastecimiento y la demanda de los mercados globales de energía. 24. El PROSENER describe en detalle qué acciones deben llevarse a cabo durante el periodo 2000- 20006 para alcanzar los nueve objetivos. Las estrategias específicas se presentan en el Recuadro 17, a continuación: Recuadro 17. Estrategias generales del Prosener 2000-2006 INDUSTRIA DEL PETRÓLEO · Transformar los complejos industriales y las cadenas productivas de PEMEX en una industria petrolera de clase mundial. · Incrementar las reservas de hidrocarburos y establecer un programa de exploración-explotación-extracción, mientras al mismo tiempo se protege el medio ambiente. · Fortalecer la capacidad de refinamiento de PEMEX. · Garantizar el volumen necesario de la provisión de gas natural a precios competitivos. · Promover los cambios estructurales en el mercado de GPL para garantizar niveles suficientes de suministro. · Diseñar e implementar políticas para fortalecer la industria petroquímica de PEMEX. · Evaluar la política petrolera del país y diseñar e implementar estrategias de negociación para maximizar los ingresos provenientes de las operaciones de exportación de petróleo. · Desarrollar una cultura de la excelencia y mejoras continuas en las empresas propiedad del Estado. · Diseñar un nuevo régimen fiscal que permita que PEMEX genere beneficios, haga las inversiones necesarias y garantice el ingreso anual para abastecer al sector fiscal. · Mejorar los instrumentos de regulación para ampliar y complementar el marco regulatorio existente, con la intención de ajustarse los cambios en la industria del gas nacional y del GPL y a la experiencia de quienes poseen las licencias de explotación. · Promover la participación de los sectores social y privado en la industria de la refinería con la finalidad de 132 complementar las necesidades de abastecimiento de productos petroleros de mediano y largo plazo. · Promover la implementación de marcos regulatorios y legales para incrementar la certidumbre de las inversiones públicas y privadas con la finalidad de garantizar la expansión de los sector eléctrico según sea necesario. INDUSTRIA DE LA ELECTRICIDAD · Promover la liberalización del sector. · Promover una política de Estado que a) redefina y distribuya subsidios específicamente dirigidos a los pobres, b) respalde a los generadores que protejan el medio ambiente, c) respalde los proyectos de electrificación rural. · Adoptar las mejores prácticas laborales para alcanzar mejoras en los niveles de coordinación entre trabajadores, directivos y usuarios. · Extender el servicio eléctrico a áreas con altos niveles de pobreza. · Promover un cambio en el régimen fiscal de las empresas eléctricas. · Proveer certidumbre legal a los participantes del sector eléctrico y contribuir a garantizar la propiedad y gestión del Estado. · Promover el desarrollo de proyectos de autoabastecimiento termal y eléctrico en los sectores tanto público como privado, particularmente en el sector industrial y el gobierno. · Desarrollar programas, proyectos y acciones para explotar las fuentes de energía renovable. · Desarrollar programas, proyectos y acciones para promover el ahorro de energía. · Mantener y mejorar la capacidad técnica de los recursos humanos y materiales para garantizar la seguridad de las instalaciones nucleares y radioactivas. · Incluir soluciones tecnológicas legales y factibles para el problema de los desechos radioactivos. · Fortalecer el marco jurídico de la industria nuclear. · Mantener y fortalecer el Plan de Emergencias de Radiología Externa (PERE) de Laguna Verde. GENERAL PARA EL SECTOR ELÉCTRICO · Promover complementariedades entre el gasto público y la inversión privada en actividades permitidas por la legislación actual y futura con la finalidad de garantizar un crecimiento económico sostenible. · Promover los cambios regulatorios y legales necesarios para incrementar la participación de los sectores privados y sociales en el sector de energía nacional. Crear condiciones de certidumbre, claridad y transparencia en todas las actividades de todos los participantes mientras, al mismo tiempo, se garantiza la propiedad nacional y el mandato del Estado en las áreas de prioridad. · Fortalecer la seguridad, calidad y procesos de salvaguarda de las instalaciones eléctricas. · Fortalecer el marco regulatorio para incrementar la seguridad industrial en el sector en su conjunto. · Desarrollar una política ambiental para el sector energético. · Mantener y fortalecer una política de combustibles más limpios. · Mejorar el la observancia regulatoria asociada con las prácticas y protección ambientales. · Promover proyectos socialmente sostenibles. · Mitigar las emisiones de gases con efecto invernadero. · Promover e incrementar la inversión en investigación y desarrollo de tecnología en el sector. · Consolidar un grupo de investigadores de alto nivel para que se ocupen en los institutos del sector energético y contribuyan al desarrollo de capacidades. · Participar y adoptar posiciones de liderazgo en foros internacionales y promover alianzas estratégicas clave con otros países. · Planear, diseñar y conducir proyectos de cooperación técnica con Estados Unidos y Canadá, así como con las comisiones y grupos de trabajo del TLCAN, con otros países, regiones y organismos internacionales. · Implementar un modelo de calidad e innovación para transformar el sector en un sistema competitivo que promueva el desarrollo económico del país, el bienestar social y la eficiencia de gobierno. · Mejorar la transparencia y la presentación pública de información (rendición de cuentas) concernientes al uso de los recursos públicos en el sector energético. Programa de inversiones en el sector eléctrico (POISE) 25. La Comisión Federal de electricidad (CFE) prepara todos los años un Programa Prospectivo de 10 años de Obras e Inversiones para el Sector Eléctrico (conocido como POISE). Este programa se usa para negociar con Hacienda el presupuesto anual de la CFE, que a su vez debe aprobar el Congreso. El programa POISE integra políticas de seguridad de suministro y de diversificación, y contempla pocos aspectos financieros y económicos de costo. El programa se basa en diversos modelos usados 133 intencionalmente para planear la evolución de los sectores eléctricos. La CFE también ha desarrollado sus propios modelos internos para simular escenarios y la composición futura de las reservas de capacidad. Programa de inversiones el sector de gas natural 26. La compañía de petróleos mexicanos PEMEX prepara también cada año un programa de 10 años de trabajos e inversiones. El programa incluye análisis en profundidad de la dinámica de los mercados internacionales de gas natural, así como una evaluación de la demanda y la oferta del mercado interno. El programa pone especial énfasis en los ahorros de gas natural, la eficiencia energética, la cogeneración y en otras consideraciones. Comisión Reguladora de Energía (CRE) 27. En 1993, el GdM creó por decreto la CRE como un cuerpo de asesoramiento sobre temas de gas y electricidad. En octubre de 1995, la Ley de la Comisión Reguladora de la Energía (LCRE) transformó la CRE en un organismo autónomo a cargo de la regulación de la industria del gas natural y la electricidad. La SENER y la SHCP determinan el presupuesto de la CRE, que tiene autonomía operativa y técnica. Sin embargo, a pesar de la cantidad de tareas importantes que tiene a su cargo,170 la CRE no tiene autoridad para fijar tarifas ni atribuciones para regular la eficiencia y el desempeño de las existencias históricas (es decir, PEMEX y la CFE). Hasta el día de hoy, no se ha investido a la CRE con autoridad independiente suficiente para definir las reglas para las operaciones del mercado, fijar las tarifas y regular los monopolios naturales. Sin embargo, la CRE tiene autoridad para fijar las tarifas del gas natural. Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) 28. Con las reformas de la Ley Federal de procedimientos administrativos en mayo de 2000, se creó la COFEMER como cuerpo autónomo respecto de la Secretaría de Economía. El mandato de la COFEMER incluye la revisión del marco regulatorio federal, la evaluación de las prácticas regulatorias y la promoción de mejoras regulatorias y reformas integrales y sólidas en todos los sectores. La misión de la COFEMER tiene dos lados: garantizar la transparencia del proceso regulatorio y garantizar el equilibrio entre costos y beneficios. La comisión se sirve de cuatro importantes instrumentos para llevar a cabo sus actividades: a) un Registro Federal de Formalidades y Servicios (RFTS); b) Acuerdos de Colaboración con Estados y Municipios y el Sistema de Apertura Rápida de Empresas (SARE); c) Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR), y d) Programas de Reforma Regulatoria (PRR). Acuerdo de la COFEMER 29. El 11 de agosto de 2005, el Diario Oficial de la Federación (DOF) publicó el acuerdo de la COFEMER que establece, para el conjunto de los sectores y cuerpos de gobierno descentralizados de la administración pública federal, las reglas de presentación de programas asociados con mejoras regulatorias. Para el sector energético, el acuerdo establece las acciones que se presentan en el Recuadro 18. 170 La CRE tiene potestad para llevar a cabo las siguientes tareas: a) Participar en la fijación de tarifas para la venta al por mayor y la venta final de electricidad; b) emitir permisos para generar electricidad de acuerdo con los esquemas permitidos por la Ley de Electricidad; c) revisar y aprobar los criterios para determinar sanciones relacionadas con el servicio público de electricidad; d) verificar que las entidades responsables del servicio de electricidad pública compren electricidad al menor costo y brinden un servicio de electricidad de seguridad, calidad y estabilidad óptimas; e) aprobar las metodologías para calcular los pagos por la compra de electricidad que se use en los servicios públicos, y f) aprobar la metodología para calcular los pagos por servicios de transmisión, transformación y suministro de electricidad. En el sector del gas natural, la CRE tiene potestad para conceder permisos para el transporte, almacenamiento y distribución de transporte y distribución de gas natural y transporte por gasoducto y distribución de GPL; aprobar tarifas y emitir la metodología para determinar las tasas de estos servicios, así como emitir metodología de precios de venta de primera mano de gas natural y GPL. 134 Recuadro 18. Acuerdo de la COFEMER, 11 de agosto de 2005 Agenda Nacional de Competitividad, sector energético La SENER, con el respaldo de la COFEMER, y en estrecha coordinación con la CRE, llevará a cabo las siguientes actividades: · Modificar el marco regulatorio de la Ley de Electricidad (LSPEE) concerniente a transferencias económicas por nuevas conexiones. Las industrias que requieran servicio eléctrico deben proporcionar a la CFE transferencias económicas ("aportaciones") para compensar los costos implicados asociados con la extensión de las líneas y otros trabajos. Las nuevas medidas definen claramente las normas para la imposición de multas o transferencias económicas. · Llevar a cabo una contabilidad regulatoria transparente e independiente sobre las tarifas de electricidad y otros trabajos y servicios, basándose en las mejores prácticas internacionales. Esta medida permitirá sacar a la luz pública el desempeño económico y operativo de cada una de las plantas que componen el parque generador así como los costos fijos y variables asociados con los segmentos de transmisión y distribución. · Implementar medidas de transparencia y presentación de información al público (rendición de cuentas) centrándose en las empresas de electricidad propiedad del Estado y sus subsidiarias (CFE, LFC). Aquí se incluye la presentación pública de información sobre: a) ejecución de normas y operaciones; b) costos marginales de corto y largo plazo, y c) indicadores gerenciales, económicos y de calidad de servicio (entre otros) de la SENER, la SHCP y la CRE. · Presentación de información al público (rendición de cuentas), centrándose en las empresas petroleras propiedad del Estado y sus subsidiarias (PEMEX): esto incluye: la implementación de indicadores comparativos de desempeño (gerenciales, de eficiencia económica y fiscal, técnicos, ambientales y otros) para cada uno de los subsectores. · Facilitar la interconexión de quienes detentan permisos en la red de electricidad y establecer políticas para promover las opciones de autoabastecimiento. Esta medida respaldará las iniciativas del sector privado tendientes al autoabastecimiento y facilitará la interconexión en el tendido. · La SENER emitirá nuevas disposiciones para regular la calidad del gas natural procesado y los productos petroquímicos básicos comercializados, garantizando de este modo normas de calidad mínimas para las materias primas clave que se usan en la fabricación de diferentes productos. · A partir de las acciones y resultados de las actividades previas I-VI, la SENER determinará la necesidad de preparar propuestas para la modificación del marco regulatorio de la Ley Federal de Electricidad (LSPEE) y las leyes correspondientes, específicamente el Artículo 27 de la Constitución, referido al sector petrolero. · Sobre la transparencia: En consonancia con el la Ley de Transparencia, toda la información derivada de las acciones mencionadas se presentará públicamente. 30. La CRE está a cargo de la regulación concerniente al sector de gas natural. Actualmente, no se encarga de la contabilidad regulatoria del sector eléctrico, pero podría hacerlo si se aprobara una nueva ley de CRE. En particular, el acuerdo de la COFEMER establece la base para diversas acciones para las que no hay precedentes, lo que incluye la implementación y supervisión de una política arancelaria transparente en el sector eléctrico. IV. TEMAS CLAVE RELACIONADOS CON LA COMPETITIVIDAD171 · La contribución de los costos de energía a los costos totales de producción de los productos de la industria de manufacturas (como agregado) es 10.5%. Esto contrasta con los costos de trabajo, que están en el rango de 4-15 por ciento. · Para las industrias de uso intensivo de energía (como cementeras, fabricantes de vidrio, acero, aluminio y otros), los costos de la energía representan entre 8 y 60%. En México, 30-40% de los costos de producción totales de la industria cementera corresponden a gastos en electricidad y combustibles. 171 Los datos de esta sección provienen de entrevistas de: Nelson Arizmendi, presidente de la Comisión de Energéticos, Confederación de Cámaras Industriales (octubre de 2005); Roberto Newell, Instituto Mexicano de Competitividad, México (octubre de 2005); Guillermo Abdel, Centro de Estudios de Competitividad, ITAM, México (octubre de 2005), y Francisco Lelo de la Rea, Centro de Estudios Económicos Sector Privado, México (octubre de 2005). 135 · La calidad y precio de los productos de las industrias de uso intensivo de energía son particularmente importantes, dado que se los usa como materias primas en la manufactura de otros productos diversos. Por ejemplo, el precio del cemento en México es casi el doble del precio en Estados Unidos, la Unión Europea y otros países del mundo. · En comparación con otros países de la OCDE y otros países desarrollados, los precios de la electricidad, el gas natural, la gasolina y otros combustibles se incrementaron gradual y sustancialmente durante la última década. Los precios de los combustibles y la electricidad están entre los más altos del mundo. · Los incrementos sostenidos de los precios energéticos han tenido serios efectos en los costos de producción de diferentes industrias. En el sector de manufacturas (que no necesariamente corresponde a industrias de uso intensivo de energía), los costos promedio de la energía como porcentaje de los costos totales de producción se incrementaron en 2.25% durante el periodo 1995-2002. · La calidad del servicio eléctrico es limitada comparada con la de otros países. La calidad del suministro de servicio eléctrico tiene importantes efectos en la competitividad de las empresas. Por ejemplo, las interrupciones de servicio y las fluctuaciones de voltaje afectan los niveles de productividad general de las industrias e impiden la instalación de equipos electrónicos modernos que exige un suministro sólido. · Durante los últimos cinco años se verificó una caída sostenida del número de instalaciones procesadoras que hacen uso intensivo de energía. Esto se ha atribuido principalmente no sólo al incremento de los costos de la energía, sino a los niveles de incertidumbre en relación con la disponibilidad de gas natural y otros combustibles. 136 REFERENCIAS Acevedo, José, (2004), The Mexican Energy Sector: Preliminary Considerations for a North American Integration Project, presentación en Power Point, subsecretario de Electricidad, Secretaría de Energía (Sener), México. Anderson, J.E., y J.P. 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