" Rapport N° 6690~COM Les C()mores Le Serltier ardu de la croissance economique Le besoin d'ajustement le 14 aout 19f7 Region Afriqu ~ FOR OFFICIAL USE ONLY Document dt~ la 8anque mondiale Le present dor U~rlt .f'11t I'objet d'une Qiffusion restre.inte, II ne peut etre utilise par ses( lesqntlt.0 22." 1.a. -6.6. 29.7. o.p.na·· COIJrant.ea 38.0 32.0 38.9 38.2 32.911 6.91 16.01 7.111 Sal.ne. bud"et.a j re courant.e -la.9 -17.2 -21.2 -18.2 42.6. 12.3. 35.5. -6.3. R.e.tka .n capit.1 .0 .0 .0 .0 0.01 0.01 0.01 0.01 O.p.n··a .n cap j t.1 16.7 21.1> 18.1 12.4 -1.. · 2.21 -8.1· -2'. " Deficit gloul -36.9 -37.2 -41.2 -38.2 37.1. 11.3. 21.511 1.3. Don. 19.2 19.1 21.8 19.4 33.71 10.01 2 ·. 9. -2.7' s'prunu ·· t.ri.ura 13.8 18.9 15.7 10.8 3.5. 51.21 -8.71 -25.0' e..runk lo:.u. 3.9 -0.9 3.7 8.0 17~.3. -124 . QlI ··562 . 1. 13S.0. S.rvic:. d··· o.tt. ( .i II ian I BJ) I. Flu. d. c:apital.o ·· d. I. det." .xteri.ur· ·t du ··rvic. d. I. detot. 1983 1ge~ 1985 1985 Credit.. r. 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COIJ"t t.el"ti'la/e:rportationa 4. Total ruportatolon. 393.6 1230.8 689.9 662.4 1. O.tt· · long t..rma/PIB 76.1 98.S 108.6 96 2 2. Cr.di t du !'HI/PIS 3. O.t.t· .1 court. tarm./PIB ... Total/1'IB 76.1 98.S 108.6 96.2 L O.tt. LT. garanti a pI" i f.tat 6.3 25.0 15.0 20.0 2. O.tta I LT, nQn ga,..nti. 3. Oat.t. t LT 6.3 25.0 15.0 20.0 ~. !'HI 6. Total (LT) 6.3 25.0 15.0 20.0 3, Datta. cour·_ t."",./··tJortat.ion. - i RESUME ET CONCLUSIONS i. Les principales caracteristiques des Comores peuvent etre resumees comme suit: un petit pays dont les difficultes sont exacerbees par Ie morcellement en plusieurs iles, une population tres jeune dont Ie nombre augmente rapidement d'ou une forte densite de la population. Un mauvais etat sanitaire et un taux eleve de malnutrition sont responsables pour une esperance de vie limitee a cinquante-quatre ans. Un faible niveau d'instruction qui se traduit par un faible niveau d'activite, un niveau de chomage eleve et une tres forte dependance vis a vis de l'assi,tance technique. L'absence de res sources naturelles, l'eloignement du res~e du monde, et une vulnerabilite aux calamites naturelles et aux chocs exterieurs accentuent les difficultes auxquelles ont a faire face les respo~sables de l'economie comorienne. ii. Les Comores sont un des pays les plus pauvres du monde. En depit d'une aide exterieure importante (environ 130 dollars des Etats-Unis par habitant), Ie produit interieur brut par habitant n'est que de l'ordre de 300 dcllars des Etats-Unis. iii. Si l'on regarde l'avenir, il est clair que la strategie econon.ique et financiere doit etre adaptee aux conditions propres auxquelles ont a faire face les Comores. Une realite dont il faut tenir comptE est la charge importante du service de la dette a laquelle Ie pays doit faire face. II y a donc lieu, d'une part, de mobiliser davantage de resso\..rces interieures en augment ant les recettes fiscales et de reduire les d~penses lorsque ceci est possible. (Les depenses directement financees par Ie Gouvernement comorien sont bien souvent insuffisantes pour permettre Ie fonctionnement du mecanisme de l'etat.) Un effort de stabilisation et de remise en ordre des finances publigues est indispensable. C'est la clef de toute solution d'avenir. Le Gouvernement a deji, pris conscience de cette situation et Ie budget pour 1987 reflete cette determination. Cette politique d'austerite reflete a la fois Ie desir du Gouvernement de reduire progressivement Ie deficit (de 39% du PIB en 19"5 a 25% du PIB en 1987) et la disponibilite reduite de l'aide de certa:.ns bailleurs de fonds. Iv. La remise en ordre de la situation financiere est imperative, mais :~l est difficile pour Ie Gouvernement de s' attaquer a cette tache tout seul. L'aide de la communaute internationale est indispensable et l'on ne peut esperer que les Comores puissent fonctionner si l'aide qui jusqu'a maintenant assurait entre 40 et 50% des depenses courantes de l'Etat: venait a disparaitre. 11 y a lieu d'organiser un effort concerte pour negocier Ie montant de cette aide dans Ie cadre d'un programme indicatif pluriannuel et du budget annue1 de l'Etat. D'autre part, i1 est diffi.:ile d'arreter 1es investissements publics, tout au plus peut-on les redui:~e. La solution est un emploi plus rationel des ressources mises a la di:;position de I 'Etat et l' application de criteres economigues stricts dans .Le choix de ces investissements. - ii v. S'il est clair que les mesures de reforme et d'austerite sont indispensable pour une remise en ordre de l'economie et des finances des Comores, ces mesures en elles seules ne peuvent permettre une reprise de la croissance economique. Des mesures d'ajustement a plus long terme sont necessaires pour creer Ie cadre du developpement economique. Les rendements des cultures de rentes traditionnelles doivent etre ameliores et des mesures doivent etre prises pour encourager Ie developpement de nouvelles cultures de rente. La priorite doit etre donnee a la securite alimentaire en maximisant Ie revenu de chaque parcelle de terrain. II y a lieu de prendre des mesures pour modifier les habitudes de consommation et encourager la consommation de produits alimentaires nationaux. Les circuits de commercialisation doivent etre ameliores pour assurer une meilleure distribution des produits nationaux sur les marches aun moindre couto Enfin a long terme les Comores doivent s'engager vers la voie d'une industrialisation essentiellement tournee vers l'exportation. vi. L'agriculture est Ie principal secteur de l'economie; elle contribue pour 40% du PIB et emploie environ 80% de la population active. Les habitudes de consommation alimentaire de la population ont evolue en faveur du riz introduit pendant la colonisation fran~aise et qui, a l'heure actuelle, constitue la principale denree alimentaire. Bien qu'occupant un tiers des surfaces consacrees aux cultures vivrieres, la production nationale du riz ne satisfait que 10% des besoins de la population, et Ie reste doit etre importe. Le rendement du riz de montagne est particulierement faible (paddy 300kg/ha) et il est souhaitable de decourager sa culture qui contribue largement a l'erosion des sols. Le prix de vente du riz comporte une taxe implicite qui devrait decourager la consommation, puis que Ie prix au consommateur est trois fois plus eleve que Ie prix mondial. II est particulierement important de decourager la production de riz local non-economigue, et d'assurer une augmentation des cultures vivrieres locales. En tout etat de cause il serait desirable de proceder a une etude plus approfondie de ces problemes de prix et de commercialisation des produits alimentaires. En meme temps, il serait desirable de continuer d'ameliorer les methodes de culture des autres produits traditionnels (manioc, patates douces, bananes, arbres a pain, ambrevades, amberiques ··· ) en developpant la recherche agricole sur ces produits et en encadrant les paysans par un service de vulgaris at ion forme aux techniques de culture de ces produits. vii. Le rapport sectoriel agricole de la Banque mondiale de 1984 indiquait clairement que l'occupation des sols etait loin d'etre optimale pour assurer aux paysans et au pays Ie revenu maximum. Le revenu par hectare tire de cultures de rente est bien superieur a celui des cultures vivrieres. II y a lieu d'encourager les cultures de rente, mais malheureusement la demande internationale pour les cultures de rente traditionnelles (l'ylang ylang, la vanille, et Ie girofle) est telle qu'une augmentation de production ne se traduit pas necessairement par une augmentation de revenu. II est donc particulierement urgent d'introduire de nouvelles cultures de rente et de diversifier la production agricole. Les epices (poivre, cannelle, cardamum) et certains fruits tropicaux (lychees, corosol) de l'Ocean indien semblent offrir de bonnes possibilites. - iii viii. Une bonne partie de la population ne dispose pas de terres alors que de grands domaines restent a l'abandon. II serait urgent d'arriver a un accord avec les proprietaires de ces domaines pour que l'on procede soit a une remise en etat et une modernisation des exploitations soit a une redistribution des terres. Ix. L'absence ou la faiblesse des circuits de commercialisation (qu'il s'agisse des produits agricoles ou des produits de la peche) sont en grande partie responsables des difficultes d'approvisionnement. II y aurait lieu d'encourager l'initiative privee. Pour cela il serait souhaitable d'etablir une loi cadre pour definir Ie role des cooperatives de distribution et de les encourager en leur facilitant l'acces au credit et modifiant les habitudes d'acces aux marches qui empechent les nouveaux venus et la vente directe des produits par les producteurs. x. L'economie comorienne est fragile et les perspectives de croissa~ce pour les prochaines annees sont limitees. Les rendements des cultures vivrieres sont bas, la demande internationale pour les cultures de rente traditionnelles est pour Ie moins maussade. Les perspectives de developpement d'une industrie de tourisme sont limitees pour les prochaines annees. Le developpement d'une industrie a fort coefficient de main-d'oeuvre tournee vers l'exportation semble la perspective la plus serieuse a long terme. Le Gouvernement doit adopter d'urgence des mesures plus attrayantes pour attirer l'investissement etranger. Le Code des investissements doit etre revu pour offrir des avantages plus attrayants aux investi.ssements etrangers. Une campagne de propagande et de publicite dans les pays susceptibles d'investir doit etre entreprise et enfin les procedures d'agrement doivent etre simplifiees. Dans l'immediat (les 5 ou 6 procbaines annees), il serait irrealiste d'escompter un effet quelconque de ces nesures sur l'economie et il est probable que la croissance economique stagnera autour de 3-3,5% pour cent par an, soit l'equivalent du taux de croissance annuel de la population. xi. Le Code des Investissements doit etre revise pour Ie rendre aussi attractif que dans des pays de la zone de l'Ocean indien qui ont reussi a attirer des industries a fort coefficient de main-d'oeuvre tournee vers l'exportation. Les procedures d'agrement doivent etre accelerees et une prospection systematique des investissements etrangers doit etre entreprise aupres des pays soit qui ont a faire face a des quota d'importations restrictifs, soit dont les minorites industrielles sont menacees dans leur suivie politique et pourraient etre interesses a emigrer vers des pays qui leur offront des garanties politiques raisonnables en echange de nouveaux investissements createurs d'emplois. xii. Un des handicaps importants a surmonter est la faiblesse des cadres de l'administration. Les salaires sont bas et par Ie passe ont bien souvent ete verses avec plusieurs mois de retard. De telles conditions ne sont pas propices au fonctionnement de l'administration et ne permettent pas de motiver les cadres. Avec pres de 8.000 employes, l'Etat est Ie plus gros employeur mais bien souvent ceux-ci n'ont pas les qualifications suffisantes. Pour augmenter raisonnablement les salaires des fonctionnaires juges indispensables, il fau~rait reduire les effectifs dans des proportions telles que Ie cout de cette operation serait socialenent et politiquement difficile. Le Gouvernement doit continuer - iv ses efforts pour revoir Ie statut individuel de chacun des employes, simplifier les statuts, et supprimer les categories decisionnaires, auxiliaires, et benevoles qui alourdissent les services administratifs. En meme temps on pourrait envisager de recruter hors statut une equipe speciale composee de comoriens de haut niveau appuyee par quelques expatries pour assurer les fonctions essentielles dans des ministeres clefs tels que l'Economie, les Finances, Ie Plan et la Production. Cette equipe serait dotee d'equipements appropries et serait appuyee par quelques cadres subalternes d'un niveau suffisant. Vues les difficultes financieres du Gouvernement, Ie cout de cette operation devrait etre pris en charge par l'aide internationale, au moins pour les prochaines annees. Certains responsables gouvernementaux ont emis des objections: ils craignent que la creation de cette equipe ne detruise les efforts entrepris pour reformer la fonction publique, et que de plus les membres de cette equipe soient isolees et ne beneficieront pas de l'appui de leurs collegues et eventuellement soient mis a l'ecart de l'ensemble de 1 'administration. xiii. Comme toutes les petites iles, les Comores dependent fortement de l'assistance technique. L'exiguite ne permet pas d'assurer une panoplie complete des talents et il y a lieu de faire appel a des techniciens etrangers. Malheureusement, bien souvent les assistants techniques permanents sont mal utilises; ils n'ont pas de contre-partie comoriens et Ie decouragement et l'apathie les gagnent au bout d'un certain temps. Ce qui fait que leur efficacite est bien souvent reduite. II y aurait lieu de proceder a un examen critique de l'assistance technique et d'envisager l'institution de missions d'assistance technique de courte duree chaque fois que cela est possible. xiv. La faiblesse de l'administration comorienne est telle que dans un souci d'efficacite a court terme les bailleurs de fonds ont souvent mis en place une structure parallele en creant des cellules de gestion de projet. La structure CEFADER/CADER est un exemple, mais Ie meme phenomene se reproduit dans d'autres secteurs (sante, education, etc.). II serait preferable de renforcer l'appareil administratif de l'Etat et d'ameliorer sa productivite plutot que de multiplier les institutions. xv. Le systeme CEFADER/CADER institue en 1980 exerce les fonctions qui sont celles du Ministere de l'agriculture dans les autres pays. L'examen critique de l'ensemble CEFADER/CADER montre que la proliferation des activites dont il a acquis la responsabilite a transforme une institution dynamique en un organisme qui semble difficile a controler. La structure CEFADER/CADER gere Ie projet cocotier et Ie projet de developpement rural finance par l'IDA, ainsi que Ie projet mais finance par Ie FED. Elle re~oit une aide de la Caisse centrale et du FAC qui fournissent un certain nombre d'assistants techniques. CARE, l'UNICEF, la FAO, et Ie PAM financent toutes sortes d'activites: l'aide menagere, la promotion de la femme, l'amelioration du regime alimentaire, la conservation du sol et la lutte contre l'erosion ainsi que Ie credit aux petits agriculteurs. La multiplicite des sources d'aide, chacune avec leurs conditions propres, suscite une multitude de problemes administratifs et budget aires qui nuisent au fonctionnement harmonieux des services de vulgarisation agricole. Les activites non directement liees aux services de vulgarisation agricole doivent etre rattachees aux - v differents ministeres concernes tels que la sante et la population, l'education ainsi que la Banque de developpement. xvi. Le fait que certains agents de CEFADER/CADER soient payes directement sur differents programmes d'aide ou re~oivent un supplement de salaire de certains bailleurs de fonds cree un certain nombre de differences entre 1es divers membres d'un meme service. Ceci souligne la necess~te, pour 1es differents bailleurs de fonds, de coordonner leur aide dans Ie cadre d'un programme de travail integre e1abore par 1e Gouvernement avec l'aide des principaux bai1leurs de fonds. xvii. L'un des problemes critiques auquel ont a faire face les Comores est leur dependance vis a vis de Paide exterieure. L'aide exterieure assure entre 40 et 60% des depenses courantes de l'Etat. Certes, Ie Gouvernement doit faire un effort considerable pour mobiliser une part plus illlportante des ressources financieres nationales, mais il est aussi evident; qu' i1 n' y a pas de solution miracle a court terme et que l ' aide etrangflre devra continuer a un niveau eleve pour les dix ou quinze procha:~nes annees. xviii. Certes, l'avenir economique des Comores depend d'une aide financ:.Lere et technique importante, mais e1le depend aussi de 1a volonte du Gou·rernement de remettre de l' ordre dans les finances publiques. II y a lieu d'augmenter les recettes et de reduire les depenses. L'effort pincipa1 doit porter sur la mobilisation des revenus interieurs, et l'augm,mtation des recettes fiscales. Les impots doivent etre per~us et la bas,~ d'imposition correctement estimee. La reforme de l'Administration generaLe des impots et l'amelioration de l'administration des douanes vont dans CI~ sens, mais ces efforts doivent etre intensifies. Dans l' immediat un cer':ain nombre de mesures sont necessaires pour augmenter 1es recettes et redllire les depenses. a. La taxe sur Ie chiffre d'affaires sera effectivement per~ue et payee par tous les contribuables. b. L'impot sur les benefices distribues sera per~u apres verification des comptes des entreprises. c. Le Gouvernement intensifiera ses efforts pour reduire 1a contrebande et continuera aameliorer Ie fonctionnement de l'administration des douanes. d. Le Gouvernement instituera une taxe de 100% sur Ie riz et sur 1es hydrocarbures pour eponger une partie de la rente entre 1e prix interieur et Ie prix mondial. e. Les depenses de personnel n'augmenteront pas plus vite que 1e taux d'inflation. f. Les depenses d'assistance technique seront progressivement reduites dans la mesure ou un certain nombre de postes occupes par des expatries seront progressivement remp1is par du personnel comorien. - vi g. En ce qui concerne 1es entreprises pub1iques, 1e Gouvernement procedera a 1a liquidation de SOCOVIA et mettra en application 1e plan de redressement prepare pour l'Office des postes et telecommunications et l'E1ectricite et eau des Comores par 1es services de l'assistance technique fran~aise. De plus, 1a gestion des entreprises pub1iques doit etre ame1ioree. 11 est indispensable de proceder a un audit comp1et des differentes entreprises et d'apurer 1es arrieres de dettes et de 1es conso1ider sous forme de dettes a long terme. xix. Dans ces conditions, 1e deficit en compte courant du Gouvernement passerait de 9,9 milliards de FC en 1986 a 10 milliards de FC en 1990, soit en pourcentage du PIB une baisse de 19% a 17%. Les revenus conso1ides du Gouvernement central, des gouvernorats, de 1a caisse de stabilisation augmenteraient d'environ 7% en terme reel chaque annee, et passerait de 8,4 milliards de FC en 1986 a 14 milliards de FC en 1990. En revanche, les depenses courantes n'augmenteraient que de 1% en moyenne en terme reel et passeraient de 18,3 milliards de FC en 1986 a24 milliards de FC en 1990. xx. Au lendemain de l'independance les Comores se trouvaient pratiquement sans infrastructure et l'une des priorites du Gouvernement a ete de rattraper Ie retard. La disponibi1ite du financement semble avoir ete Ie principal critere de selection des projets. Les responsables comoriens consideraient que vu l'ampleur des besoins, il n'y avait pas lieu de decourager les bonnes volontes. Le resu1tat, 8 l'heure actuelle, est que un certain nombre d'investissements sont surdimensionnes ou non productifs et que Ie pays a contracte une dette exterieure 8 laque11e i1 n'est pas en mesure de faire face. 11 est impensab1e d'arreter 1es investissements publics, tout au plus peut-on les reduire; la solution est un emploi plus ratione 1 des ressources mises a 1a disposition de l'Etat et l'application de criteres economigues stricts dans Ie choix des investissements. xxi Si Ie Gouvernement s'engage resolument dans 1a voie d'une industrialisation tournee vers l'exportation et adopte une politique agressive pour encourager la diversification des cultures de rente et modifier les habitudes alimentaires de la population sur les bases des politiques preconisees, la croissance economique pourrait progressivement s'accelerer de 2,6% en 1987 a 4,5-5% en 1995. Dans Ie court terme, l'agriculture continuera a rester Ie principal secteur d'activite economique et la croissance dans ce secteur continuera 8 refleter l'effet des projets mais et cocotier. La croissance des dix annees suivantes depend, 18 aussi, du succes de 1a politique de diversification agricole que se doit de poursuivre Ie Gouvernement. Compte tenu de la faiblesse du secteur manufacturier a l'heure actuelle, un taux de croissance de 9 ou 10% par an au cours des prochaines 5 annees represente deja un effort considerable. Si Ie Gouvernement adopte une strategie pour attirer 1es investisseurs etrangers et pour encourager les industries d'exportation, en revanche, on pourrait esperer, au vu de l'experience, une croissance acceleree au cours des 10 annees suivantes. Un taux de croissance de 10 15% par an ne serait pas alors impossible 8 realiser, vu la faible importance du secteur a l'heure actuelle. Toutefois, compte tenu des - vii possibilites limitees de croissance du secteur de la construction serieusement affecte par Ie ralentissement des investissements et d'une croissance moderee de la production d'eau et d'electricite, la croissance du secteur industriel a ete projetee avec une acceleration de 4,6% en 1987 a 5% en 1995. La croissance projetee dans Ie tourisme correspond a un effort de la part des 2 societes hotelieres pour assurer Ie remplissage des h01:els en convaincant les differents organisateurs de voyage dans la zone ll~ l'Ocean indien d'inciter leur clients a passer quelques jours aux Comores dans Ie cadre de leur sejour. xxii. Les projections de finances publiques et les projections de balance des paiements montrent que Ie service de la dette (ratio du service de la dette atteint entre 30 et 35% entre 1987 et 1995 alors qu'il n'etaie que de 20% en 1986) depasse la capacite financiere de l'Etat comori·en, meme si les chiffres du ratio du service de la dette sont relativement faibles en comparaison avec ceux de certains pays d'Amerique du sud ou d'Afrique. Toutefois pour maintenir une image financiere exterieure correcte, il est indispensable que Ie Gouvernement gere ses ressources de fa~on a eviter que Ie service de la dette ne soit paye avec des retards souvent considerables. xxiii. Les perspectives de balance des paiements pour les prochaines annees continuent a demeurer ternes. La demande mondiale anticipee pour les ploduits traditionels restera maussade et en dehors d'une reprise du cycle du girofle, on ne s'attend pas a une amelioration sensible des possibilites d'exportations. Les importations en revanche continueront d'augtrenter a un rythme plus eleve que Ie taux de croissance des exportations. Le service de la dette augmentera le besoin de capitaux necessaires pour financer Ie deficit des ressources et on estime que, pour 1988-1990. les Comores auront besoin d'environ $60-65 millions pour equiHbrer leur balance des paiements. Ces fonds continueront a provenir pour \,).ne bonne part des transferts publiques, de l ' aide bilaterale, de l'assjstance technique, et des decaissements du pipeline de projets en cours. Le volume de nouveaux prets a contracter chague annee serait de l'ordte de $25 millions. xxiv. En conclusion, Ie sentier du developpement est particulierement ardu et reguiert des efforts et des sacrifices soutenus, tant de la part du pet.:.ple comorien que de la conununaute internationale. Il est important d'arriver a un accord entre Ie Gouvernement comorien et les pays et institutions amis ce que l'on appelle en anglais "a compact", II est important d'adopter, des aujourd'hui, une politique d'austerite et de rigue1..r pour tirer parti au mieux des res sources disponibles qu'elles soient nationales ou etrangeres sur la base des mesures de reformes et d'austerite mentionnees plus haut que Ie Gouvernement comorien s'engage a mettre en vigueur. II serait necessaire, en contrepartie de cet effort, que !fs pays et les institutions amis qui ont repondu genereusement a l' appE,l des Comores au lendemain de l' independance fasse un effort particulier soit pour oublier la dette (qui, apres tout, ne represente que des m<>ntants relativement faibles) soit pour prendre des mesures imagirlatives pour alleger Ie fardeau de cette dette (comme par exemple depot a a long terme de fonds la Banque Centrale ou subventions budget,aires annuelles d'un montant equivalent au service de la dette). En outre l les bailleurs de fonds devraient s'engager a assurer un certain - viii volume d'aides nouvelles assorties de conditions exceptionne11es (dons ou quasi dons) de fa~on a ne pas a10urdir davantage 1a charge du service de 1a dette a 1aque11e ont a faire face 1es comoriens. Le deve10ppement des Comores est une operation de longue ha1eine et 1e choix des po1itigues economigues auiourd'hui conditionne 1e future, mame si 1es fruits de ces po1itigues ne se materia1isent gu'au bout de p1usieurs annees. I INTRODUCTION 1.1 Ce rapport est 1e troisieme rapport e~onomique prepare par 1a Banque mondia1e sur 1es Comores. Le premier "Prob1emes et perspectives d'une economique insu1aire de petite dimension" (1979) donnait une description genera1e du pays et presentait 1es principaux prob1emes auxquels i1 avait a faire face au 1endemain de l'independance. Le second "Situat.ion economique actuelle et perspectives" (1982) etab1i a partir des conc1u!dons d'une mission economique effectuee a 1a fin de 1980 s'effor~ait, en depit de 1a mauvaise qua1ite des donnees statistiques, de presenter une image quantitative de l'economie des Comores et de ses perspectives de deve10ppement. Le present rapport a pour objet de present:er une analyse des tendances de l'evo1ution economique recente et de formu11!r 1es grandes 1ignes d'une strategie de deve10ppement, tout en tenant compte du besoin imperatif pour 1e Gouvernement d'adopter une po1itique de redressement economique et de stabi1ite financiere. Toutefois ce rapj)ort n'a pas l'ambition de presenter une vue exhaustive des Comores; 1e 1ec:eur se referera aux rapports precedents pour plus de details. 1.2 L'archipe1 des Comores se compose de quatre i1es principa1es, Grande Comore, Anjouan, Mohe1i, et Mayotte, qui occupent une position strateJique au nord du Canal du Mozambique, a ega1e distance entre 1es cotes i'Afrique et ce11es de Madagascar. Mayotte est encore sous administration fran~aise. Dans ce rapport 10rsque l'on se referera a 1a Repub1ique Federa1e Is1amique des Comores ou aux Comores plus simp1ement, Mayotte sera exc1ue, a moins d'indication contraire. 1.3 D'origine vo1canique recente, 1es i1es ont un relief tres accidente. Le sommet du Karta1a en Grande Comore est a 2.300 m et 1e Mtingui a Anjouan atteint 1.575 m. E11es beneficient d'un c1imat maritime et de microc1imats: tropical en bordure de mer et plus frais en altitude. La p1uviometrie importante (plus de deux metres par an) et 1a richesse du sol vo1canique sont responsab1es de 1a vegetation abondante et 1uxuriante qui prevaut dans 1es trois i1es. Toutefois e11es subissent 1es effets des cyc10r,es troplcaux frequent dans cette zone de l'Ocean indien. 1.4 La population comorienne est Ie produit des diverses invasions qui ont dE,fer1e sur 1e pays au cours des ages: africains, arabes, perses, et saka11;,ves. L' occupation de Mayotte en 1843 marque 1e debut de 1a colonisation fran~aise. Rattachees a Madagascar en 1908, 1es Comores n'obtiennent Ie statut de colonie qu'en 1946. Le processus d'independance n'a effectivement commence qu'en 1973 avec 1a signature de l'accord Franco Comorien qui prevoyait l'organisation d'un referendum dans 1es cinq ans. Toutefois ce processus, precipite par l'independance proc1amee uni1atera1ement en 1975, fut marque par une serie de troubles po1itiques qui ont affecte 1e pays jusqu'a 1a chute du Gouvernement Soi1ih en 1978. 1.5 L'adoption de 1a Constitution par referendum en octobre 1978 marqui~ 1e retour a 1a stabi1ite po1itique. Toutefois, 1es cicatrices 1aiss.;es par 1a periode 1975-78 ont contribue a aggraver 1es difficu1tes econondques auxque11es a du faire face 1e pays. Pour permettre une reint,;gration de Mayotte, restee sous administration fran~aise, 1a ConstLtution de 1978 prevoie 1a federation des gouvernorats des trois i1es, - 2 veritables entites territoriales autonomes. Pour remedier aux tendances separatistes qui se faisaient jour au sein des conseils des iles et assurer une harmonisation de la gestion nationale et une distribution equitable des ressources budgetaires, des modifications institutionelles ont ete apportees a la constitution en 1982. Les pouvoirs du Gouvernement federal ont ete elargis, et Ie partage des responsabilites entre les gouvernorats et Ie Gouvernement federal a ete defini de fa~on plus precise. Les gouverneurs des iles ne sont plus elus mais nommes par Ie President de la Republique sur proposition du conseil de chacune des iles. Les recettes fiscales sont maintenant collectees par Ie Gouvernement federal et les gouvernorats en revanche re~oivent une allocation budgetaire. Enfin les fonctionnaires ne relevent plus des differents gouvernorats mais du Gouvernement federal qui assure leurs traitements. 1.6 Dans Ie second rapport "Situation economique actuelle et perspectives" (1982) les Comores emergeaient des troubles politiques qui avaient suivi l'independance. On assistait a une reprise de l'activite economique grace a la normalisation des relations bilaterales avec la France et la reprise d'une aide budgetaire substantielle. La creation ' d'emplois et la reconstitution des services administratifs donnaient une forte impulsion a la demande interne. 1.7 Une certaine inquietude se manifestait en ce qui concernait la capacite des Comores a servir la dette exterieure. II n'etait pas evident que Ie Gouvernement soit en mesure de faire face au service de la dette contractee pour financer les depenses d'infrastructure routiere entreprises et les travaux d'amenagement et de construction de ports envisages par Ie Gouvernement alors que les perspectives d'exportations demeuraient maussades et les besoins de la population ne pouvaient etre satisfaits que par une croissance importante des importations. 1.8 Ce rapport indiquait aussi que pour les prochaines annees les Comores continueraient a dependre de 1'assistance financiere et technique etrangere et soulignait 1a necessite pour Ie Gouvernement d'augmenter sensiblement ses recettes fiscales pour faire face a ses depenses courantes. 1.9 Apres une presentation rapide de l'evolution economique recente (Chapitre II), Ie rapport analyse les principales contraintes au developpement de l'economie (Chapitre III). Une analyse des differents secteurs susceptibles de servir de moteur a la croissance est presentee au Chapitre IV. Le Chapitre V passe en revue les perspectives de court et moyen terme pour l'economie, les consequences sur Ie plan financier et les differentes conclusions en ce qui concerne les politiques economiques a suivre. 1.10 Les informations statistiques disponibles aux Comores sont souvent inexistantes et la qualite de l'information est peu fiable. Le present rapport s'est efforce de faire la synthase des informations disponibles, de les traiter pour les rendre homogenes et coherentes, mais les ressources humaines disponibles bien souvent n'ont pas permis d'ameliorer les informations de base. Un effort considerable devra etre entrepris a l'avenir par le Gouvernement et la communaute internationale pour ameliorer la qualite des donnees statistiques et financer un certain nombre d'enquetes indispensables. - 3 II EVOLUTION ECONOMIQUE RECENTE A. Une deceleration de 1a croissance economigue 2.1 La periode 1983-1986 a ete marquee par une deceleration de 1a croissance economique. Les investissements d'infrastructure, qui avaient ete 1e moteur 1e plus puissant de 1a croissance des annees precedentes, se sont considerab1ement ra1entis vers 1a fin de 1a periode quand quelques projets de grande envergure ont ete acheves. Cette baisse s'est repercutee directement sur 1a croissance du produit interieur brut qui a progressivement diminue de 4,2% en 1984 a 2,7% en 1985. Les premieres indications pour 1986 indiquent une croissance de 2,1% seu1ement. 2.2 La baisse des investissements en infrastructure s'est traduite par une baisse acce1eree de l'activite dans 1e secteur du batiment et des travaux publics dont 1a part dans 1e PIB diminue de 9,8% en 1983 a 8,3% en 1986. :ette baisse a ete compensee par l'augmentation de 1a production agrico1e et de 1a peche qui constitue 1e facteur essentie1 de 1a croissance. Bien qu'i1 n'existe pas de statistiques agrico1es fiab1es, on estime que 1a production de mais a cru de 2700 tonnes en 1983 a 3900 tonnes en 1986 et l'on enregistre une augmentation sensible de 1a production des diverses denrees agrico1es qui ref1ete une certaine amelioration de 1a commercialisation de ces produits, et 1es efforts de 1a vu1garisation agrico1e appuyee par 1es projets du FED, de 1a CCCE et de l'IDA. Un mouvement simi1aire se dece1e au niveau de l'e1evage et de 1a peche. La production d'oeufs et de vo1ai11e a augmente sous l'effet combine du projet mais et des projets d'avicu1ture finances par 1e FED tandis que 1a production de poisson a augmente d'environ 7% par an encouragee par un projet Japonais. Bien que d'importance tres faib1e, 1e secteur industrie1 y compris 1a production d'eau et d'e1ectricite a augmente de pres de 7% par an. 2.3 Le Tableau I resume l'evo1ution des principaux agregats zconomi~ues au cours de 1a periode 1983-1986. La deceleration du Proquit Interielr Brut combinee a 1a faib1e croissance des importations se traduit par une deceleration du total des res sources disponib1es dans l'economie qui entraine une deceleration sensible de 1a consommation et une baisse considerable du niveau de l'epargne qui, ega1e a 4% du PIB en 1983, devient negative apartir de 1984. - 4 TAIll.EAU I LEiS f!ESSW!CES QISPONII!lES er !..Bl!S B4Pl.OIS Taux d. Croia-l Variations Annuellea l , sane. Annuelt. I ------------Fe) (Hi II ion.. de 1985 ------------ En I du PIe 1984 (I) 1985 1986 (I) (I) 1983-86 (I) Agri cu I ture 18577 36,0 3,8 4,8 3,3 4,0 IMd~H.tr ie, .au, 81 ectri cit' 2360 4,6 7,9 5,1 6,9 6,7 Batimenta j Tra.... ux Publ iea 4877 9,5 6,6 -7,7 -2,7 -1,5 Commerce, Hotela, Rest. 13147 25,5 5,1 3,7 3,1 4,0 Adminiatration Pubfique 9442 18,4 2,7 1,9 0,7 1,8 Autres Services 3034 6,0 0,6 4,7 -0,4 1,6 Peodu i t Int~rt au,.. Brut 51437 100,0 4,2 2,7 2,1 3,0 Deficit de. R··sourc·· 19966 38,8 n .11. n~ ·. n .·. n ··. Exportllti ons BISNF 8943 17,4 -30,0 67,2 5,1 7,0 Importations BlSNF 28909 56,2 48,9 -10,6 -10,8 5,9 Total des Resaourc·· DisRonibl ·· 71403 138.8 EQ ::Z...9. ~ :::D Consommation 56151 109,2 20,0 1,4 -3.8 5,5 Publ ique 15310 29,8 4,9 8,9 -5,2 2,7 Prive. 40841 79,4 26,2 -1,2 -3,1 6,5 Investisaament. 15252 29,7 36,3 -30,0 -4,1 -3,0 FBCF 13410 26,1 6,6 -15,5 -4,1 -4,7 Variation dee .tocke 1842 3,6 438,9 -68,8 -4,2 17,3 11 A pri. con.tante d. 1985 Source: Co_i_ion Econ~iqu. pour I 'Afrique. Nlitlon. Uni ···· t Mi_ion BIRO 2.4 Bien que 1es statistiques sur l'epargne, et l'epargne privee en particu1ier, sont obtenues comme 1e residu d'un certain nombre d'agregats estimes avec des approximations plus ou moins rea1istes, 1e Tableau II montre neanmoins quelques points importants. Tout d'abord, i1 fait apparaitre c1airement 1a part de l'aide etrangere dans 1e produit interieur brut. On constate aussi que 1e deficit entre l'epargne pub1ique et l'investissement public est finance essentie11ement par l'epargne etrangere mais neanmoins une partie de l'epargne privee contribue au financement de ce deficit. Ce tableau montre aussi c1airement 1es effets de 1a mevente de 1a vani11e sur l'economie en 1984, 1a constitution du stock force par 1es exportateurs et 1a baisse genera1e des revenus qui s'est traduite par une epargne interieure reduite. - 5 TABLEAU II - INDICATEURS HACROECONOMIQUES 1983 - 1986 (en pourcentage du PIB) Epargne Etrangere Deficit des res sources -26.2 -56.6 -38.8 -27.1 Secteur Prive Investissement interieur brut 7.5 21.3 8.0 7.7 Formation brute de capital fixe 5.2 9.0 4.4 5.0 Variations de stocks 2.3 12.3 4.5 2.7 Epargne interieure 19.5 5.8 10.7 13.4 Investissement-Epargne -12.0 15.5 -2.7 -5.7 Secteur Public Formation brute de capital fixe 21.4 24.5 21.7 15.9 Epargne -16.6 -16.6 -19.9 -16.9 Revenus courants 16.2 14.8 12.6 15.0 Depenses courantes 32.8 31.4 32.5 31.9 Investissement - Epargne 38.0 41.0 41.6 32.8 Ensemble du secteur public et du secteur prive Investissements - Epargne 26.2 56.6 38.8 27.1 Pour mem,)ire: Part de l'investissement interieur brut finance par l'epargne etrangere 116.0 126.0 118.4 114.9 B. Une balance des paiements deficitaire 2.5 A l'exception de 1984 ou l'on constate une deterioration importante, la situation de la balance des paiements est restee stationnaire. Les deficits de la balance courante se sont maintenus entre 11% et 16% du PIB et ont ete plus que compenses par les flux nets de capitaux exterieurs, ce qui fait que les reserves augmentent regulierement. Cependant, cette situation est en realite moins brillante qu'elle n'apparait, dans la mesure ou l'Etat n'a pu faire face au service de sa dette exterieure et a accumule un certain nombre d'arrieres. Le Tableau III presente un resume de la balance des paiements. 2.6 Des exportations qui fluctuent considerablement avec 1a demande internationale. La recession economique qui affecte Madagascar ces dernieres annees a provoque 1a fermeture du marche malgache qui traditionnellement absorbait les surplus de coprah produit par 1es Comores, - 6 les exportations comoriennes ne dependent plus que de trois produits agricoles dont la demande internationale fluctue considerablement. De 19,6 millions de dollars en 1982, les exportations de marchandises sont tombees a 7 millions de dollars en 1984 et ne se sont retablies qu'en 1986 ou les estimations provisoires indiquent un mont ant de 20 millions de dollars. 2.7 La chute des exportations en 1984 reflete l'effondrement des exportations de vanille. Le prix de la vanille comorienne a ete etabli a 69,50 dollars le kilo, dans le cadre de l'Accord Vanille intervenu entre les principaux producteurs et les principaux utilisateurs au mois de mai 1984. Ce prix qui representait une augmentation importante par rapport au prix negocie les annees anterieures, aurait du constituer une forte incitation pour les exportateurs comoriens. Malheureusement, cette augmentation de prix a encourage les importateurs etrangers a reduire leurs stocks et l'appreciation progressive du dollar dans la derniere partie de l'annee a conduit les exportateurs comoriens a retarder leurs expeditions dans l'espoir d'obtenir les prix en francs comoriens plus eleves. Le volume des exportations n'a repris que vers la fin 1985 au moment ou les exportateurs comoriens ont accepte de consentir, ala demande des importateurs etrangers, a une ristourne de pres de 15% sur le prix en dollars. Les exportations de vanille ont ete exceptionnelles en 1986 lorsque les exportateurs comoriens ont reussi a negocier directement avec les extracteurs de vanille des Etats-Unis un certain volume de vente, sans passer par les exportateurs traditionnels. L'amelioration considerable des prix (qui sont passes de $57,8/kg ala fin 1985 a $70/kg a la fin 1986) et une augmentation du volume exporte se sont traduits en 1986 par un record des recettes d'exportation qui ont atteint 15,4 millions de dollars. 2.8 Les exportations de girofles en 1983 avaient compense la baisse des exportations de vanille dans la mesure ou le girofle beneficiait d'un prix particulierement eleve et ou les relations commerciales entre Madagascar et l'Indonesie, le principal consommateur de girofle, subissaient une eclipse. En 1984 en revanche, si le volume exporte se maintenait a peu pres au niveau de 1983, le prix a l'exportation diminuait de pres de la moitie par suite de la mise sur le marche du girofle malgache non exporte en 1983, et du ralentissement de la demande indonesienne. Le volume des exportations s'est maintenu en 1985 en depit du declin continu des cours et ce n'est qu'en 1986. que les volumes exportes ont diminue, les exportateurs ayant rajuste les prix aux producteurs au niveau des prix mondiaux. - 7 - TABLEAU III - RESUME DE LA BALANCE DES PAIEMENTS (Millions de dollars des E.U.) 1986 (Est.) Exportations FOB 19,6 19,5 7,0 15,7 20,0 Importations FOB -22,8 -24,3 -29,7 -27,1 -26,1 Balance commerciale -3,3 -4,9 -22,7 -11,4 -6,2 Services, nets -24,7 -24,1 -38,5 -36,2 -38,7 Transferts, nets 16,9 17,9 28,5 31,3 30,5 Balance courante -11,1 -11,1 -32,7 -16,3 -14,4 Capitaux a moyen et long terme 16,2 18,5 23,1 20,5 18,6 Autres capitaux l l -0,3 -5,0 2,1 3,4 1,7 Variations des reserves -4,9 -2,4 7,6 -7,6 -5,8 Balance en compte courant en pourcentage du PIB -10,1% -9,9% -30,4% -14,2% -8,9% Ratio du service de la dette 3,7% 5,8% 25,0% 15,4% 19,7% 11 y compris erreurs et omissions Source: Banque Centrale et estimations de la mission BIRD. 2.9 Les exportations d'ylang-ylang, en revanche, n'ont que peu varie au cours de la periode. La production a peu varie et s'est ajustee au niveau deprime des prix. 2.10 Des importations qui excedent largement les exportations. 11 est difficile de discerner une tendance dans l'evolution des importations. Differents facteurs jouent un role important dans la determination du niveau des importations: la performance des exportations, la disponibilite de l'aide etrangere, la nature des investissements en cours de realisation, l'accroissement de la population, Ie besoin de renouvellement des stocks, et Ie volume minimum de produits qui doivent etre commandes compte tenu du fait que de nombreux produits peuvent seulement etre importes par bateau et qu'il n'est ni concevable ni economique d'affreter un bateau pour des volumes trop faibles. Les chiffres disponibles sur la composition des importations, au moment de la mission, ne representent qU'environ 1/3 du total des importations. lIs font neanmoins apparaitre une augmentation considerable des importations de ciment entre 1981 et 1984 et leur ralentissement ensuite lorsque Ie programme de travaux publics s'est ralenti. Les importations de riz et de petrole refletent plus les arrivages des differents bateaux que des tendances economiques. 2.11 Le solde des services aux Comores est traditionnellement negatif et fortement influence par les couts de transport et d'assurances qui sont particulierement eleves (au dessus de 40% de la valeur des importations fob) par suite de l'isolement relatif de l'archipel, de l'absence de port - 8 en eau profonde, et de la necessite de decharger les navires marchands en rade foraine al'aide de boutres. Heme si l'on ne tient pas compte de 1984, annee pour laquelle les exportations se sont effondrees et ou les importations ont atteint un niveau record, Ie deficit de la balance des biens et services est considerable (30% du PIB en moyenne entre 1982 et 1986). 2.12 De 1982 a 1985 on assiste a un doublement du niveau des transferts nets qui reflete l'augmentation considerable de l'assistance technique etrangere a partir de 1983 et les envois de fonds des comoriens expatries pour aider leurs familIes affectees par la mevente de la vanille en 1984. L'importance des transferts nets contribue a ce que Ie deficit de la balance courante soit moins eleve que Ie deficit de la balance des biens et services. Cependant, ce deficit de la balance courante est considerable et a du etre finance par des tirages importants sur emprunts contractes aupres de l'exterieur. Les tirages se sont acceleres de 1982 a 1984 avec l'execution du programme d'investissement routier et la construction du port de Hutsamudu. lIs ont diminue de 1984 a 1986 dans la mesure ou Ie programme routier se terminait. 2.13 Une croissance rapide des emprunts exterieurs. Les emprunts exterieurs ont augmente rapidement au cours des dernieres annees, consequence d'une hausse rapide des depenses d'investissement. Le total de la dette en cours et deboursee a augmente de 68 millions de dollars en 1982 a 156 millions de dollars ala fin de 1986 (soit 96% du PIB). Le montant non debourse (48 millions de dollars) devrait etre tire rapidement au cours des 3 prochaines annees. Parmi les agences multilaterales d'aide au developpement, Ie groupe de la Banque africaine de developpement emerge comme Ie plus gros creancier avec 20% de la dette en cours. L'Association internationale pour Ie developpement se classe seconde avec 15% de la dette, suivie de la BADEA (12%). Les deux plus gros creanciers bilateraux sont Ie Fonds du Koweit et Ie Fonds saoudien qui detiennent respectivement 15 et 14% de la dette totale. La Caisse Centrale de Cooperation Economique se classe troisieme avec 10% de la dette. Les institutions financieres des pays arabes detiennent pres de 51% de la dette en cours. (Voir Annexe Statistique, Tableaux 4.1 et 4.2.) 2.14 Bien que la quasi-totalite des prets contractes aupres de l'etranger soient a des conditions particulierement favorables, Ie service de la dette accumulee est difficilement supportable pour les Comores et Ie Gouvernement accumule les arrieres de paiements. La plupart des prets contractes sont des prets a long terme avec des maturites de 15 a 50 ans et assort is de taux d'interets inferieurs a 2%. Les prets aux conditions les plus rigoureuses sont quelques prets de la Caisse Centrale de Cooperation pour des entreprises publiques, dont les conditions standards sont 14 ans (5 ans de differe d'amortissement) et 5% d'interet, et un pret de la Banque africaine de developpement pour Ie financement du port de Mutsamudu a 16 ans (4 ans de differe) assorti d'un taux d'interet de 7%. Les obligations du service de la dette ont augmente de fa~on reguliere entre 1982 ($0,9 million) et 1986 ($5,5 million), ce qui represente environ 20% du total des recettes d'exportation. Le service de la dette contracte pour Ie port de Mutsamudu represente a lui seul $1,3 million, soit pres de 5% des recettes d'exportation. - 9 2.15 Les difficultes de tresorerie ont malheureusement ete tellement aigues que Ie Couvernement n'a pu faire face atoutes ses obligations de paiement et des arrieres se sont accumules. Les arrieres sont evalues respectivement a us $0,9 million en 1984, US $1 million en 1985, et US $2,6 million en 1986, auxquels il y a lieu d'ajouter les arrieres sur la dette postale qui, au cours de la periode 1982-1986, representent environ US $2,5 millions. C. Un deficit important des finances publiques 2.16 L'importance du deficit continue d'etre la caracteristique essentielle des finances publiques. Celui-ci a cru de 26% du PIB en 1982 a presque 39% du PIB en 1985 (en comparant avec 13% et 6% pour l'Ile Maurice pendant la meme periode). Ce n'est que depuis 1986 que Ie Gouvernement a deliberement entrepris une politique d'austerite. Selon les indications prelim:lnaires disponibles, Ie deficit global n'atteindrait en 1986 que 30% du PIB. Ce deficit a pratiquement ete entierement finance par l'aide exteri,mre qui represente sensiblement Ie double des depenses en capital de l'Etat. Les chiffres presentes dans cette section (voir Tableau IV) sont quelqu! peu differents des chiffres auxquels des responsables comoriens sont g;neralement habitues car l'analyse porte sur la consolidation des financ!s du Gouvernement federal,l des gouvernorats et des programmes d'assistance d'aide etrangere. Les comptes de l'Administration generale des impots, de la Caisse de Stabilisation, de la Caisse de Retraite et de la Chanbre de Commerce ont aussi ete consolides. 2.17 Les recettes fiscales de l'Etat continuent a etre faibles en relation au PIB (entre 11 et 13% du PIB contre 22% al'Ile Maurice et 14% a Madagascar) et dependent essentiellement des impots indirects sur Ie commerce exterieur. Les impots directs ne contribuent que pour une faible part aux recettes fiscales de l'Etat (9% en 1984 et 13% en 1985). Les taxes sur les importations representent environ 55% des impots per~us et les taxes a1'exportation 20%. La dependance des revenus de l'Etat vis a vis des impots sur Ie commerce exterieur s'explique par la faiblesse de l'economie en general, Ie nombre restreint des contribuables et l'impcrtance de l'evasion fiscale. A titre d'exemple, en 1985, a peu pres 12.85C contribuables ont paye l'impot sur les revenus; les taux de recouvrement des impots sont particulierement faibles. Selon les dossiers commuriques a la mission apartir des informations contenues dans les dossiers de l'ACI, les sommes effectivement per~ues en 1985 ne representaient que 24% de la base d'imposition recensee pour l'impot sur Ie revem., environ 50% pour I' impot sur les benefices et 35% pour la taxe sur Ie chj.ffre d' affaires. 2.18 L'administration fiscale est deficiente par suite du manque de personnel qualifie, de moyens mis a la disposition des fonctionnaires et du manque d'autorite des responsables qui bien souvent ne sont pas en mesure de faire appliquer la loi ou de proceder aux verifications qui s'imposent. 11 La presentation du Budget de l'Etat depuis 1986 consolide aussi les opE!rations financieres sur aide exterieure mais considere comme recettes leu dons et les prets qui servent a leur financement. - 10 TABLEAU IV - SITUATION COHSOLIDEE DES FINANCES PUBLI~ES11