et ~opulaire Une Revue des depenses publiques A la recherche d'un investissement public de qualit6 (En deux volumes)Volume I :Texte Principal Le 15 aoGt 2007 Groupe pour le DGveloppenient socio~conomique Rdgion Moyen Orient et Afrique du Nord Document de la Banque mondiale ~ EOUIVALENCEEN DEVISE Unit6 de devise locale = Dinar AlgCrien (DA) Taux de Change (72.6 DA par Dollar US) ANNEE BUDGETAIRE 1er Janvier - 31Decembre ACRONYMES ET ABREVLATIONS AAP Assessment and Action Plan CP Cddits de paiement ABH Agence de Bassin Hydrographique CSR Comprehensivespendingreview (watershed agencies) DA (DZD) Algerian dinars ADE Algdriennedes EauxNational Water DAEP Direction de I'Alimentation en Eau Potable Company (Water Supply Department) AFD Agence Franqaise de Dtveloppement French DAPE Direction de I'Assainissement et de la Development Agency Protection Algtrienne de Gestiondes Autoroutes de 1'Environnement (Sanitationand Agence pour 1'Inigation et le Drainage EnvironmentalProtection Department) Inigation and DrainageAgency DEAH Directiondes ttudes et des amtnagements ALOS Average length of stay hydrauliques ANA Agence Nationaledes Autoroutes DGB Direction G h h l e du Budget ANBT Agence Nationale des Barrages et des Grands DGDE DirectionGCnhle du Domainede I'Etat Transfeats DHA Direction de 1'Hydraulique Agricole (National Agency for Dams and Large (Inigation Department) Tmnsfers) DHW Direction Hydrauliquede Wilaya Agence Nationale dlEtudeset de Suivi de (Regional WaterAdministration) la Rhlisation des InvestissementsFernviaires DMRE Direction de la Mobilisation des Ressources en Eau ANRH Agence Nationale des Ressources (Department of Water Resources Hydrauliques Mobilization) (National Agency for Water Resources) DPAE Direction de la Planificationet des Etudes Autorisationde programme Economiques(Departmentof Planningand (Program authorization) Economic Analysis) ARD Agriculture and Rural Development DRG Diagnosis-relatedgroup BCG BacilleCalmette Gu&n DSP Direction de la Santt et de la Population BCM Billions of cubic meters (Health and PopulationDepartment) BEF Brevet de I'Enseignement Fondamental DTP Directiondes Travaux Publics de Wilaya (Lower secondary school graduation EGSA Etablissementde Gestiondes Services certificate) Atropomaires BOO Build-Own-Operate EHS Etablissementhospitalierspkialist BOT Build-Operate-Transfer (specialized hospital) BSM Budget SystemModernization EMA Entreprise du Mttro d'Alger CASNOS Caisse Nationale de Skuritt Socialedes Non- ENNA EtablissementNationalde la Navigation salarib Akienne (National Social SecurityFund for Non-Wage EPA Etablissementpublic i-tdmi~~tratif(public Earners) administration agency) CERPEQ Centre d'hdes et de Recherchesur les EPE Entreprise publique konomique Professionset les Qualifications EPIC EtablissementPublic a Caractere lndustrielet CHU Centre hospitalo-univemitaire(university Commercial hospital) (state-owned agency with commercial status) CNAS Caisse Nationale des Assurances Socialesdes ETU Entreprisedes Transports Urbains Travailleurs Salaries (Oran, Constantine, Annaba) (National Social InsuranceFund for Salaried ETUSA Entreprise des Tmnsports Urbains et Employees) Suburbains d'Alger CNED Caisse Nationale d'Equipement pour le EU European Union Dtveloppement FA0 UN Food and AgriculturalOrganization CPI Consumer price index FCCL Local GovernmentCommon Fund FRR Fonds de RCgulation des Recettes PDSRE Perspective DCcennale pour les Ressources FNGIR (Hydrocarbon Stabilization Fund) en Eau Fonds National de Gestion IntCgrie de la PER Public Expenditure Review Ressource PISA Programme for International Student GDP Gross domestic product Achievement GER Gross enrollment rates O&M Operation and maintenance GNFS Goods and non-factor services ONA Office National de I'Assainissement GOA Government of Algeria (National Agency for Sanitation) GPI Grands PCrimetres irrigue's (Large ONID Office National de 1'Irrigation et du GTZ irrigation schemes) Drainage German Agency for Technical Cooperation (Small and medium irrigation schemes) HIPC Heavily Indebted Poor Country ONM Office National de la MCtCorologie ICAO International Civil Aviation Organization ONOU Office National des (Euvres Universitaires ICOR Incremental CapitalIOutput ratio ONS Office National des Statistiques de ICT Information Communication Technologies OPEC 1' AlgCrie IMF (FMI) International Monetary Fund Organization of the Petroleum Exporting IMR Infant mortality rate countries INSP Institut National de SantC Publique PMH Petite et Moyenne Hydraulique (National Public Health Institute) PNE Plan National de I'Eau (water master plan) IWRM Integrated Water Resources Management PPP Public-Private Partnership LFC Loi de Finance ComplCmentaire PSP Private Sector Participation LMD License-Maitrise-Doctorat PSRE Programme de Soutien i la Relance (Undergraduate-Masters-Doctorate) Economique (2001-2004) LPA Lease Project Approval RH RCgion Hydraulique LSI Large-Scale Irrigation ROSC Report on the Observance of Standards and MA0 Mostaganem-Arzew-Oran Codes MATE Ministry of Environment and Urban SANRAL South African National Road Agency ManagementIMinistere de I'amCnagement SEF Sector Expenditure Framework du territoire et de I'Environnement SITC Standard International Trade Classification MCM Millions of cubic meters SNMG Salaire national minimum garanti MDG (ODM) Millennium Development Goal (National guaranteed minimum wage) MDT Ministere des Transports SNTF Socitte Nationale des Transports MEFP Ministere de la Formation et de Ferroviaires I'Enseignement Professionnelle SOE State-owned enterprise (Ministry of Vocational and Technical SONATRACH Entreprise Nationale de Recherche Training) &Exploration et de Commercialisation des MEN Ministire de I'Education Nationale Hydrocarbures MESRS Ministere de 1'Enseignement Suptrieure et SSA Sub-Saharan Africa de la Recherche Scientifique STA Special Treasury accounts (Comptes MLA Monitoring of learning achievement d'Affectation Spiciale) MMR Maternal mortality ratio TEU Twenty-foot equivalent unit MoF Ministry of Finance TIMSS Third International Mathematics and MOHPHR Ministry of Health, Population, and Science Survey Hospital Reform UNESCO United Nations Educational, Scientific and MOL Ministry of Labor Cultural Organization MOT Ministry of Transport UNFPA The United Nations Food program Agency MPW Ministry of Public Works UNICEF The United Nations Children's Fund MRE Ministere des Ressources en Eau USTHB UniversitC des Sciences et de la (Ministry of Water Resources) Technologie Houari Boumediene MSB Projet de Modernisation des Systemes VET Vocational education and training BudgCtaires WDI World Development Indicators MTEF Medium-Term Expenditure Framework WE0 World Economic Outlook MTP Ministere des Travaux Publics WHO World Health Organization N.E.C National Executive Committee WITS World Integrated Trade Solution NHGDP Nonhydrocarbon GDP WRM Water resources management NHA National health accounts WRR Water requirement ratio OECD Organization for Economic Co-operation WSS Water supply anti sanitation and Development WTO World Trade Organization OPI Office des Ptrimetres IrriguCs WUA Water user association PCD Programme Communal de Developpement WWTP Waste water treatment plant (local development program) Programme Complementaire de Soutien a PCSC la Croissance (2005-2009) Vice PrCsident : Daniela Gressani Country Director: Theodore 0.Ahlers I 1Sector Director: Mustapha K. Nabli Sector Manager: Miria Pigato I Lead Economist and Task Team Leader: JosC R. L6pez-CAlix REVUEDES DEPENSES PUBLIQUES TABLE DES MATIERES 1. RESUME ANALYTIQUE ..................................................................................................... iv CHAPITRE 1 :INTRODUCTION ................................................................................................ 1 A.Aper~uge'nkral du PCSC .................................................................................................................. 1 Le contexte sociokconomique avant le PCSC.................................................................................................... 3 B. Legons tire'esdu PSRE-Le pre'de'cesseur du PCSC ........................................................................ 4 Contenu stratkgique sectoriel limit6................................................................................................................... 5 Faible qualitk de la conception et exkcutionpeu satisfaisante desprojets ....................................................... 6 Faible analyse des colits .................................................................................................................................... 7 C. Simulation des sce'narios d'exkcution du PCSC ............................................................................... 8 CHAPITRE2 :TENDANCES ET DEFIS BUDGETAIRES GLOBAUX ....................................11 A. Contexte macroe'conomique ........................................................................................................... 11 B.L'inconstance des variables budge'taires ....................................................................................... 16 C. Tendances budge'taires ................................................................................................................... 18 Recettes budge'taires........................................................................................................................................ 19 Dkpenses publiques .......................................................................................................................................... 19 D. Gestion des ressources hydrocarbures .......................................................................................... 21 E. Pe'rennite' budge'taire dans le cadre du PCSC ............................................................................... 22 CHAPITRE 3 :RELEVER LES STANDARDS DE L'INVESTISSEMENT PUBLIC ..................24 A. L'investissement public pendant la dernibre dkcennie ................................................................... 24 Le lien avec l'activite'et la croissance kconomiques....................................................................................... 25 Quelquesestimations du rendementglobal des investissements..................................................................... 27 La composition sectorielle des dkpenses d'investissement.............................................................................. 30 Exe'cution des investissements.......................................................................................................................... 30 Problbmes lie'sa l'exe'cutiondes diffkrentsprojets ......................................................................................... 33 B. Une solution pour l'avenir :amkliorer le cadre institutionnel et de prockdures ........................... 35 Formuler des stratkgies globules et sectorielles.............................................................................................. 37 Renforcer lapre'paration desprojets ............................................................................................................8 3 Le riile particulier de la CNED .......................................................................................................................43 ~voluervers la programmation des investissements....................................................................................... 45 A.Aperp ge'nkral de la gestion budge'taire..................................................................................... 51 B. Le processus budge'taire et sa perjorrnance re'cente..................................................................... 53 C. Examen de la gestion budge'taire dans E'Administration centrale ................................................. 58 Formulationdu budget .................................................................................................................................... 59 Exe'cution et suivi du budget ............................................................................................................................ 63 D. La gestion budge'taire par les wilayas et les administrations communales ................................... 66 E.Recommandations........................................................................................................................... 67 CHAPITRE5 :REMEDIER AUX INSUFFISANCES DES INFRASTRUCTURESEN MATIERE DE TRANSPORTSET TRAVAUX PUBLICS ............................................................................. 73 A.Performances des secteurs de transports et des travaux publics ................................................... 73 B. Cadre institutionnel et stratkgie sectorielle .................................................................................... 76 Cadreinstitutionnel ......................................................................................................................................... 76 Strate'giesectorielle :&tatdes sche'rnasdirecteurs.......................................................................................... 79 C. Caractkristiques gknkrales des dkpenses publiques ....................................................................... 80 D.Impact budgktaire des entreprises d ' ~ t a...................................................................................... t 85 E.Mesures recommandkes.................................................................................................................. 87 Rationaliser lapolitique d'investissements..................................................................................................... 87 AmCliorer l'efficacitk allocativeet technique des services de transports........................................................91 CHAPITRE 6 :MISE A NIVEAU DE L'ADMINISTRATION DES RESSOURCES DE L'EAU94 A.Introduction .................................................................................................................................... 94 B. Performance du secteur de l'eau .................................................................................................... 97 C.Stratkgie pour le secteur de l'eau ................................................................................................. 104 D. Tendances gknkrales des dkpenses publiques .............................................................................. 110 Tendancesdes de'penses.......................................................................................................................... 110 Planificationdes investissementsduns le secteur de l'eau ........................................................................... 113 De'penses d'exploitationet d'entretien :le cas des installationsd'irrigation .............................................. 116 E.Recommandations .........................................................................................................................120 CHAPITRE 7 :DES INVESTISSEMENTS ADEQUATS A LA REFORME DE L'EDUCATION~25 B. Performance du secteur de l'kducation........................................................................................ 126 Formation et enseignementprofessionnels :Eficacite' interne et externe....................................................134 Eficacite'de l'enseignement supe'rieur....................................................................................................... 135 C. TendancesgCnCrales des ddpensespubliques............................................................................... 137 ~volutiondes dtfpenses.............................................................................................................................. 138 Ripartition des de'pensesdefonctionnement et des colits unitaires.............................................................. 139 Coatsde constructiondes e'coles................................................................................................................ 147 De'penses et e'quilibrege'ographique............................................................................................................. 148 Accroitre le colit-avantagedes ressourcespubliques.................................................................................... 149 D.La Stratkgie sectorielle ................................................................................................................ 151 E. Recommandations ......................................................................................................................... 157 CHAPZTRE 8 :AMELIORATION DE L'EFFZCACITE DES DEPENSES DE SANTE............161 A. Introduction .............................................................................................................................. 161 B. Aperqu du secteur de la sant..................................................................................................... 162 Projil dtmographiqueet e'tatde santt de lapopulation............................................................................... 162 Couverturemaladie .................................................................................................................................... 166 C. Cadre institutionnel et stratkgie sectorielle ............................................................................. 167 Le cadre institutionnelacruel nepermet pas une bonne gestion du systkme de sant.................................... 167 L'eficacite' du syst2me de gestion est entrave'epar lafragmentation institutionnelle.................................. 167 Strate'gie sectorielle....................................................................................................................................... 169 D. Tendances gknkrales des dkpenses publiques .......................................................................... 172 . ~volutiondes de'penses .................................................................................................................................. 172 Financement partage' entre I'Etat et le Sicurite' Sociale ............................................................................... 173 Sources definancement ..................................................................................................................................174 Re'partition entre de'penses defonctionnement et de'penses d'investissement ...............................................177 ESJicacite'des de'penses .................................................................................................................................. 184 Equite' des de'penses ....................................................................................................................................... 185 E. Recommandations .................................................................................................................... 187 Renforcer le pilotage et la gestion du systbme .............................................................................................. 187 Ame'liorer le cadre institutionnel ................................................................................................................... 189 Rationaliser l'utilisation du systbme de sante' ............................................................................................... 190 Re'former le systbme definancement .............................................................................................................. 190 Me'thode et calendrier des re'formes .............................................................................................................. 193 REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES.................................................................................... 194 GRAPHIQUES Graphique 1.1 AlgCrie :prix du pCtrole. croissance. investissement public et balance fiscale ...............3 Graphique 1.2a Le PSRE 2001-04.......................................................................................................... 6 Graphique 1.2b Le PCSC 2005-07 .......................................................................................................... 6 Graphique 1.3 PCSC - ScCnariosd'exkcution ........................................................................................ 8 Graphique 2.1 AlgCrie :Croissance rCelle du PIB ................................................................................ 13 Graphique 2.2 Part des hydrocarbures dans les exportations de marchandises. 2004...........................13 Graphique 2.3 Pays producteurs de pe'trole :investissement privC ....................................................... 15 Graphique 2.4 AlgCrie : RCpartition des recettes budgdtaires. 1999-2005............................................ 19 Graphique 2.5 AlgCrie : DCpenses totales. 1999-2005.......................................................................... 20 Graphique 2.6 AlgCrie :Composition des dCpenses totales (en % du PIB) .......................................... 20 Graphique 3.1DCpenses d'investissement rCalisCes et PIB ................................................................... 24 Graphique 4.1Autorisation budgCtaire centrale et dCconcentrCedes dCpenses du PCSC. 2004-07 ...... 53 Graphique 4.2 Les comptes spCciaux de trCsorerie en AlgCrie.............................................................. 63 Graphique 5.1 ProductivitC du chemin de fer algCrien :comparaison rkgionale...............................75 Graphique 5.2a ~volutiondes dkpenses d'investissements publics dans le secteur du transport. 1992-2004. (en % du PIB)............................................................................................ 81 Graphique 5.2b ~volutiondes dCpenses d'investissements publics dans le secteur du transport. 1992-2004. (en % des investissements budgdtaires) ...................................................... 81 Graphique 5.3 Investissements publics dans le secteur du transport par catCgorie...............................81 Graphique 5.3a DCpenses effectives de 1998-2004............................................................................... 81 Graphique 5.3b Autorisations de programme pour 2001-07................................................................. 81 Graphique 5.4 ~volutiondu budget d'entretien des routes au cours de la pCriode 1993-2003.............83 Graphique 5.5 Budget d'investissement et rkcurrent pour 2000-04 ......................................................84 Graphique 5.5a Ministere du Transport................................................................................................. 84 Graphique 5.5b Ministere des Travaux publics..................................................................................... 84 Graphique 5.6 Taux d'exkcution du budget annuel d'investissement par sous-secteur. 1998-04.........84 Graphique 6.1 Eau renouvelable disponible par habitant :1'AlgCrie et la region MENA.....................95 Graphique 6.2 Pourcentage d'eau disponible ou consommCpar type d'eau : 1'AlgCrie et rCgion MENA ................................................................................................................ 97 Graphique 6.3 Coot de la gestion inapproprike de l'eau pour la santC ................................................. 96 Graphique 6.4 Exploitation des eaux souterraines dans 1'aquiEre de la Mitidja ..................................99 Graphique 6.5 Etat des barrages en 2004 .............................................................................................. 99 Graphique 6.6 RCpartition des cotits de l'eau par redevance d'utilisation ........................................ 100 Graphique 6.7 Pourcentage de superficie irriguCe par rapport B la superficie Cquipte .......................103 Graphique 6.8 RCpartition des d6penses d'kquipement dans le secteur de I'eau. Moyennes de la pCriode 1995-2004....................................................................................................... 111 Graphique 6.9 ~volutionde la repartition des dkpenses d9Cquipement.1995-2004 ........................... 111 Graphique 6.10 ~volutiondes dCpenses cumulCes d'eau et des ratios dCpenses rCalisCeslautorisCes. 1995-2004............................................. 112 Graphique 6.11 Sous-utilisation des dotations budgktaires par grande catCgorie de projets. moyenne pour 1995-2004............................................................................................. 112 Graphique 6.12 Projets de la loi de finances supplCmentaires (LFC) 2005-2007 (Md DA. % du total.................................................................................. 115 Graphique 6.13 DCpenses rCalisCes sur deux barrages : Ccarts entre les estimations du PNE et les dotations du PCSC ......................................................................................... 115 Graphique 6.14 Coots d'entretien de quelques GPI ............................................................................ 117 Graphique 6.15 Charges de personnel actuelles dans les pdrimktres .................................................. 118 Graphique 7.la Scolarisation primaire (1962-2004 ............................................................................ 126 Graphique 7.lb Scolarisation secondaire - premier et second cycles - (1962-2004) ........................ 126 Graphique 7.lc Scolarisation universitaire (1994-004)...................................................................... 127 Graphique 7.2 Taux de rdussite aux examens du primaire. du BEF et du baccalaurkat..................... 131 Graphique 7.3 Redoublements a la dernikre annCe du second cycle du secondaire........................... 131 Graphique 7.4a Taux de rCussite au primaire et A I'examen du BEF par wilaya. 2004...................... 132 Graphique 7.4b Taux de rCussite au primaire (2004) et taux d'analphabktisme des femrnes par wilaya. 2004 ..................................................................................................... 132 Graphique 7 . 4 ~TNS des sujets 2gCs de 6 B 14 ans et taux d'analphabdtisme des femmes par commune. 1998.................................................................................................. 132 Graphique 7.5 RCsultats aux tests MLA et revenu par habitant pour 1'AlgCrie et d'autres pays .......134 Graphique 7.6 RCsultats moyens aux tests MLA en mathematiques et en sciences. par wilaya ....... 134 Graphique 7.7 RCpartition des dCpenses consacrCes B l'enseignement primaire et secondaire en AlgCrie. 2003 ........................................................................................................ 140 Graphique 7.8 DCpenses non salariales par Clkve au primaire et aux premier et second cycles du secondaire 2003......................................................................................................... 142 Graphique 7.9 Ddpenses de fonctionnement par Clkve selon le niveau d'enseignement en dollars PPP en AlgCrie et dans d'autres pays. 2002-03......................................................... 143 Graphique 7.10 Ratios Ctudiantslenseignantau supkrieur................................................................... 147 Graphique 7.1la DCpenses de fonctionnement par Clkve et ratio Clhves-enseignants par Wilaya. 2004......................................................................................................................... 149 Graphique 7.1lbDCpenses de fonctionnement par Clkve et ressources financikres des wilayas par habitant. 2004 ............................................................................................................ 149 Graphique 8.1 Population par tranche d'lge et ratio de dkpendance. 1975-2003 .............................. 162 Graphique 8.2 Taux de mortalit6 infantile. 2002................................................................................. 163 Graphique 8.3 Taux de mortalit6 maternelle. 2000 ............................................................................. 163 Graphique 8.4 ODM : SantC maternelle .............................................................................................. 164 Graphique 8.5 ODM : MortalitC infantile............................................................................................ 164 Graphique 8.6 Impact des changements ddmographiques futures sur les dCpenses de santC dans la rkgion MENA ......................................................................................................... 173 Graphique 8.7 DCpenses d'achat de medicaments. % du PIB............................................................ 182 Graphique 8.8 Nombre de lits pour 1000 habitants dans les Wilayas les plus pauvres >>. 2004......186 (4 Graphique 8.9 Nombre de mtdecinsll 000 habitants dans les << wilayas les plus pauvres >>. 2004 .... 187 Tableau 1.1 Tableau 1.1 PCSC Autorisations et crCdits de paiement du budget initial 2004-09 (en milliards de DA)............................................................................................................. 2 Tableau 2.1 Le secteur rCel de 1'AlgCrie ............................................................................................... 12 Tableau 2.2 Le secteur extCrieur et le secteur public .............................................................................. 14 Tableau 2.3 InstabilitC des variables budgktaires, 1990-2005 ................................................................ 16 Tableau 2.4 CorrClations bivariCes. 1990-2005 ......................................................................................17 Tableau 3.1 Budget d'investissement :part du PIB hors hydrocarbures. (% du PIB hors hydrocarbures) ........................................................................................... 26 Tableau 3.2 Investissement et PIB. 1995-2004 (en % et en milliards DA) ..............................................28 Tableau 3.3 Les dCpenses d'investissement public par secteur ................................................................31 Tableau 3.4 Taux d'exCcution du budget initial (1998-2004) .................................................................. 32 Tableau 3.5 Budget d'investissement. 2002-2004....................................................................................33 Tableau 3.6 Retards d'exCcution dans les projets routiers ....................................................................... 34 Tableau 3.7 Comparaison entres les autorisations de programme et les crCdits de paiement ..................36 Tableau 4.1 ~1Cmentsfondamentaux de la gestion des dkpenses publiques ............................................52 Tableau 4.2 Evaluations de la performance de 1'AlgCrie par rapport aux critkres de rCfCrence internationaux en matiere de gestion budgCtaire et les raisons justifiant ces Cvaluations............................................................................................................................ 56 Tableau 4.3 Evaluation de la GDP de 1'AlgCriepar rapport aux indicateurs des pays PPTE .................58 Tableau 4.4 Loi de finance : initiale et complCmentaire-hypothkses et valeurs rCelles.........................60 Tableau 4.5 Execution du budget des dCpenses institutionnelles. Administration centrale. 2001-2004 ............................................................................................................................ 65 Tableau 5.1 tat etutilisation du stock d'infrastructures routikes et ferroviaires : comparaison rkgionale ............................................................................................................................... 74 Tableau 5.2 RCpartition des r6les en matikre de services et de fourniture d'infrastructures dans le secteur des transports ...................................................................................................... 76-77 Tableau 5.3 tat d'avancement des schdmas directeurs de transports et allocation budgitaire correspondante pour la construction d'infrastructures nouvelles dans le PCSC .................80 Tableau 5.4 ~volutiondes budgets d'investissement et rkcurrente entre 2000-2004 et 2005-2009 (milliards de DA)................................................................................................................85 Tableau 5.5 RCcapitulatifs des comptes financiers de la SNTF et d'ETUSA pour 2000-2004 (en millions de dinars) ........................................................................................................... 87 Tableau 5.6 Subventions a la SNTF. 1'ETUSA et Air AlgCrie en 2000-05 (en milliards DA) ................87 Tableau 6.1 Etat des grands pdrimktres d'irrigation ............................................................................... 100 Tableau 6.2 Pourcentage de la population ayant acces a une source d'eau et a des services d'assainissement Clkmentaires. 2004................................................................................... 102 Tableau 6.3 Estimations officielles et estimations rCalis6es de la dCserte des zones rurales .................102 Tableau 6.4 Comparaison de differents indicateurs de performance nationaux .................................... 103 Tableau 6.5 Indice composite de la gestion de l'eau dans la region MENA.......................................... 104 Tableau 6.6 Arrangements institutionnels dans le secteur de l'eau ........................................................105 Tableau 6.7 Aspects et problkmes examiner pour Claborer des strategies nationales et sous-sectorielles en matikre d'eau .............................................................................. 108-109 Tableau 6.8 Exemples de projets affect& par des retards et problkmes de coordination importants ......................................................................................................................... 113 Tableau 6.9 DCcoulement de la planification budgCtaire des projets sur l'eau en AlgCrie..................... 113 Tableau 6.10 Programme initial du PCSC dans le secteur de l'eau (2005-09) ........................................ 114 Tableau 6.11 RCpartition des projets centralisCs du PCSC dans le secteur de l'eau. par finalit6............. 115 Tableau 6.12 Quelques indicateurs sur des projets d'irrigation grande Cchelle................................. 116 Tableau 6.13 Ripartition des effectifs dans les GPI................................................................................ 118 Tableau 6.14 Part des dCpenses d'exploitation et d'entretien couvertes avec le nouveau barbme tarifaire dejanvier 2005............................................................................................................................ 120 Tableau 7.1 ~volutiondu systkme Cducatif au cours de la dernikre dCcennie .......................................... 127 Tableau 7.2 Taux de scolarisation par sous-secteur en AlgCrie et dans des pays comparables. 2002-2003............................................................................................................................. 128 Tableau 7.3 Taux de progression et d'achkvement des Ctudes en AlgCrie et dans des pays comparables. 2002.2003 ..................................................................................................... 129 Tableau 7.4 Taux d'abandon et taux de redoublement par annCe et niveau d'Ctudes. 2003-2004 ............130 Tableau 7.5 ~volutiondes dCpenses publiques d'kducation en AlgCrie. 2000-06 ................................. 139 Tableau 7.6 DCpenses publiques d'dducation par sous.secteur. 2000-2006 ........................................139 Tableau 7.7 RCpartition des dCpenses de fonctionnement par sous.secteur. 2003.................................... 141 Tableau 7.8 DCpenses de fonctionnement par Clkve et composantes par niveau d'enseignement. 2003-2004............................................................................................................................. 143 Tableau 7.9 RCpartitiondes salaires des enseignants par grade. 2004 ...................................................... 144 Tableau 7.10 Enseignement scolaire. Rtpartition du personnel administratif. 2003 ................................ 145 Tableau 7.11RCpartition des dCpenses de fonctionnement dans l'enseignement supCrieur. 2001-2005.............................................................................................................................. 1 4 6 Tableau 7.12 Ratios Ctudiantslenseignantpar discipline dans I'enseignement supdrieur. 2003.2004 .............................................................................................................................. 1 4 7 Tableau 8.1 ~volutiondes dCpenses de santC (% du PIB sauf indication contraire)................................. 171 Tableau 8.2 Comparaisons internationales des depenses de santC (donnCes de 2002).............................. 171 Tableau 8.3 Sources de financement du systkme de santC. 2001 .............................................................. 175 Tableau 8.4 DCpenses de santC de la sCcuritC sociale................................................................................ 176 Tableau 8.5 Autorisations de programmes du Ministkre de la SantC. 1998-2007 (milliard de dinars) ............................................................................................................... 178 Tableau 8.6 DCpenses de fonctionnement. 1994-2004 (en milliards de dinars et en %)........................... 180 Tableau 8.7 Effectifs dans le secteur public .............................................................................................. 181 Tableau 8.8 DCpenses de santC des caisses de stcurit6 sociale. 2000-2004 ..............................................183 Tableau 8.9 DonnCes sur I'activitC des Ctablissements publics de soins. annCe 2003............................... 185 Tableau 8.10 RCpartition de l'offre de soins sur le territoire. donnCes 2004 ............................................. 186 ENCADRES EncadrC 2.1 Le Fonds de stabilisation des recettes des hydrocarbures de 1'AlgCrie ................................ 21 EncadrC 2.2 Utilisation par le gouvernement des recettes des hydrocarbures :une analyse de la viabilitC au plan budgCtaire................................................................................................... 22 EncadrC 3.1 Analyse Cconomiquedes projets : application et illustrations par pays ...............................41 EncadrC 3.2 ProcCdure d'approbation des projets d'investissement au Canada ...................................... 42 EncadrC 3.3 Les organismes quasi-autonomes suscitent des inquiCtudesdans les pays de I'OCDE ............................................................................................................................49 EncadrC 4.1 Les six Ctapes d'un cadre de dCpense B moyen terme dCtaillC ............................................62 EncadrC 4.2 Principales recommandations du Module Transparence FMI-ROSC de 1'AlgCrie................................................................................................................................68 EncadrC 5.1 Principes de base des rdformes institutionnelles figurant dans la Feuille de Route ................79 EncadrC 5.2 Arguments en faveur d'une planification multimodale coordonnCe....................................... 89 EncadrC 5.3 Compensation offerte par le Gouvernement tunisien B la SociCtCNationale des Chemins de Fer Tunisiens (SNCFT) pour respect des obligations de service public dans les services de transport des passagers en banlieue ..................................................... 94 Encadrk 7.1 Utilisation des ressources dans les Ctablissements secondaires du premier cycle en Algdrie : RCsultats de l'analyse des donnCes globales de 1'Ctude MLA ............................. 151 EncadrC 7.2 Aligner la stratCgie de 1'Cducation sur le PCSC ................................................................. 156 EncadrC 8.1 Contenu de l'avant-projet de loi sanitaire (fkvrier 2003) ...................................................... 171 EncadrC 8.2 Investissements dans le secteur de la santC dans le cadre du PCSC...................................... 180 EncadrC 8.3 Le dynamisme des dCpenses de mCdicaments....................................................................... 184 EncadrC 8.4 tat de mise en ceuvre des recommandations de 17Examendes dCpenses publiques du secteur social, 2002.............................................................................................................190 REMERCIEMENTS Ce rapport est un hommage a M. Larbi Boumaza, ancien Directeur du Budget qui n'a pas pu voir lejour de sa conclusion. Sa vision et connaissance profonde du sujet, ainsi que son support et humour constants ont inspiri notre travail. L'Cquipe de la Revue La prCsente Cvaluation est le fruit d'un effort collectif. Elle a bCnCficiC, B ce titre, d'un grand nombre de contributions fort apprCciables.L'Cvaluation se fonde en premier lieu sur des donnCes recueillies lors d'une mission principale de la Banque mondiale effectuCe en octobre 2005 et des plusieurs actualisations reques valables jusqu'au 30 novembre 2006. Des longs commentaires verbaux et par Ccrit soumis par des autoritCs algCriennes pendant un sCminaire 2 Algers au mois de juillet 2006, ont CtC suivis par une premibre lettre au mois de septembre 2006 et une seconde lettre au mois de mai 2007. Le rapport principal, le Volume I, a CtC prCparC par JosC R. L6pez- Chlix (Chef d'bquipe de projet) qui est Cgalement I'auteur des chapitres 1 et 4. I1 a bCnCficiC des contributions de Gabriel Sensenbrenner et d'Erik de Vrijer (FMI), et d'Ingrid Ivins qui a rCdigC le chapitre 2 sur les tendances budgktaires et la pCrennitC budgCtaire a long terme. Salvatore Schiavo-Campo, Daniel Tommasi et Mouloud Mokrane ont quant & eux prCparC le chapitre 3 relatifs aux investissements publics. Matthieu Loussier, grtice aux contributions de Michel Bellier, Abdelghani Inal et Karim Budin a ClaborC le chapitre 5 sur le transport et les travaux publics. Nabil Chaherli, qui a bCnCficiC des contributions de Maya Khelladi, s'est chargC du chapitre 6 sur l'eau. Sajitha Bashir, Hafedh Zaafrane et Elies Ouibrahim ont quant B eux prCparC le chapitre 7 sur I'Cducation. Axel Rahola a rCdigC le chapitre 8 sur la santC, avec le concours de Nicole Klingen, Vincent Houdry et Rebekka Grun. Yves Duvivier, Mustapha Nabli, Theodore Ahlers, Miria Pigato, Khalid El Massnaoui et Nawal Merabet ont fourni des conseils prCcieux pendant tout le processus (tous de la Banque mondiale). Sheldon Annis a rCvisC la version anglaise des deux volumes. Khalid Ben Osmane a rCalisC la correction de style Cditorial en fran~ais.Le Volume 2, qui comprend les annexes (plusieurs contributions) et l'annexe statistique (prCparCe par Ingrid Ivins avec le concours de Soumia Driouch et Nabil El Asri). Manuela Ferro, Luis Crouch, Jean-Noel Guillossou, John Langenbrunner et Julia Bucknall ont aussi fourni de prCcieux conseils et formu16 de nombreuses suggestions en tant que rCviseurs. Pierre Proper Messali, Fatouma TourC, Najy Benhassine, Omer Karasapan, Pierre-Henri Leon, Pierre Demangel, Olivier Godron, et Carlos Silva-Jauregui ont apportC des contributions et formu16 des suggestions fort utiles. Carlos CAceres (stagiaire d'CtC, UniversitC d70xford)a fourni un excellent appui lors des Ctudes prkliminaires. L'Cvaluation a CtC Cgalement enrichie par des discussions approfondies avec Vijay Jagannathan, Jonathan Walters, Alex Bakalian, Hassan Lamrani et Salah Darghouth. Mohamed Bekhechi et Ai Chin Wee ont fait des observations sur les premibes moutures du rapport. Un soutien 21 la production B diffkrentes Ctapes a CtC fourni par Soumia Driouch, Khalid Alouane, Sheela Reddi, Muna Abeid Salim et Mary Lou G6mez. Selma Sari, Lya Bouguermouh et Lynda Oumatouk ont apportC un excellent soutien opCrationnel aux Ctudes sur le terrain effectuCes a Alger. Nous tenons ii remercier tout particulibrement 1'Cquipe d'homologues algkriens chargee de fournir un large soutien, des donndes et des contributions Ccrites pour 1'Claboration du present rapport, dirigie par S.E. M. Karim Djoudi, S.E. M. Mourad Medelci, M. Larbi Boumaza, M. Mohammed Larbi Ghanem, M. Abdelhak Bedjaoui, Mlle. Hadia Amrane, M. Abdelhalek Zoubeidi, et appuyCe par M. Sid Ahmed Dib. Plus particulikrement, 17Cvaluationa be'nCficiC d'un large appui, ainsi que des donnCes et des contributions Ccrites offertes par les homologues algCriens suivants : Ministbre des Ressources en Eau : M. Maouche Lounis, Directeur de la Planification et des Affaires Economiques ; M. Baghdali Larbi, Directeur de la Direction Hydraulique Agricole ; M. Nadri Ahmed, Directeur du Budget Moyens et RCglementation ; M. Hamadi Kamel, Sous Directeur, Mlle. Hamdaoui Fadila, Sous-directrice aux finances. Ministkre des Finances : M. Boumaza Larbi, Directeur GCnCral au Budget; M. Ghanem Mohamed Larbi, Chef de Division au Budget dlEquipement ; M Abdelhak Bedjaoui, Directeur GCnCral des Relations Financikres ExtCrieures ; Mlle. Hadia Amrane, Sous Directrice des Relations avec les Institutions Financikres ExtCrieures ; M. Zemouri Mohamed, Directeur ;M. Medajamia Abderahman, Directeur la Direction du Budget ; M. Belkaid Mustapha, Directeur la Direction du Budget ; M. Aissani Kamel, Sous- directeur B la Direction du Budget ; M. Abdelhadek Zoubeidi, Directeur GCnCral a la Direction des Etudes et de la PrCvision ; M. Hadji Babaami, Directeur GCnCral du Trksor ;M. Fourar Laid Aissa, Sous-directeur fonctionnement a la Direction du Budget ; M. SeM.i Mohamed, Chef de Division, Direction du Budget ; M Ikene Ferhat, Responsable de Projet d'Administration BudgCtaire la Direction du Budget ; M. Djahdou, Chef de la division des Cquipements collectifs ;M. Zemmouri, Directeur auprks de la division ;M. Gourou, Directeur chargC du DCveloppement de 1'Education et de la Formation ; M. Fourar, Sous-directeur Budget de fonctionnement du secteur de 1'Cducation ; Mme Mokrani, Chef d'Ctudes chargCe du secteur de la formation ; Mme Mederbeche, Chef d'Ctudes chargCe du secteur de 1'Cducation ; M. Djemli, Chef de la Division Infrastructures ; M. Medjamia, Division Infrastructure ; M. Djemli, Chef de service des Infrastructure ;M. Bouali, Secteur eau. Ministbre de 1'Education Nationale : M. Medjou Nouredinne, Directeur de la Planification ; M. Khellaf, Chef de cabinet ; M. Majdoub, Directeur de la planification et des finances PI ; M. Belazout, Directeur du personnel ; M. Abassi, Directeur de l'Evaluation, de ]'Orientation et de la Communication ; M. Khodja, Sous-directeur de la planification et de la carte scolaire ;M. Benarab, Sous-directeur du Budget ;M. Belaouar, Sous-directeur chargC de la Gestion DCcentralisCe du Personnel ; M. Bennai', Directeur de 1'Cducation wilaya de Blida. Ministbre des Travaux Publics : M. Dali Abdelaziz, Cabinet du Ministre ; M. Jilali Djellatou, Directeur de Planification ; M. Hasni, Directeur d7Administration GCnCrale ; M. Abdelaziz Dali, Conseiller au Cabinet du Ministre ; M. Daoud, Directeur des Infrastructures Adroportuaires ; M. Kertous, Sous-directeur des Autoroutes ; M. Sebaa., Sous-directeur des Programmes Routiers ;M. Belguessab, Directeur de 1'Entretien et de 1'Exploitation ;M. Benamor, Sous-directeur des Travaux Maritimes Neufs ;M. Lakhdari, Sous-directeur de la Maintenance des Infrastructures Maritimes ; M. Aichaoui Rabah, Sous-directeur du Budget et de la ComptabilitC ;M. Djidjeli, Directeur de la Recherche et de la Prospective. Ministkre de 1'Enseignement Suo6rieur : M. Ballamane, Directeur du DCveloppement et de la Prospective ;M. Haouchine, Directeur de la Formation SupCrieure ;M. Saba., Directeur du Budget, des Moyens et du Contr8le de Gestion ; M. Benzaghou, Recteur de 1'UniversitC des Sciences et Techniques Houari Boumedienne ;M. Ferfera, Directeur du Centre de Recherche en Economie AppliquCe pour le DCveloppement ; Mlle. Beloudjrani, Chef d'Ctudes chargke de 1'Enseignement SupCrieur et de la Recherche. Ministbre de la Formation et de 1'Enseignement des Professeurs : M. Boudi, Directeur du DCveloppement et de la Planification ;M. Hamami, ChargC d'Etudes et de Synthkses ;M. Belhaddad, Directeur des Ressources Humaines ; M. Berrabah, ChargC d'Etudes et de Synthkses ;M. Riabi, Directeur du Centre d'Etudes et de Recherche sur les Professions et les Qualifications ; Melle Abellache, Chef du Centre d'Etudes et de Recherche sur les Professions. Ministkre des Transports : M. Nemchi, Conseiller au Cabinet du Ministre ; M. Hemdane, Directeur de la Planification ; Mlle Teleckla, Sous-directeur de la RCgulation B la Direction de la Planification ; M. Rezi, Sous-directeur du Budget h la Direction de 1'Administration et des Moyens ; M. Houchala, Direction de 1'Aviation Civile ; M. M'Hareb M' Ahmed, Directeur des Ports. Ministkre de la SantC, de la Population et de la RCforme Hospitalikre : Mme Benkhelil Rachida, SecrCtaire GCnQale ;M. Chaouche Ali, Directeur d'Etudes ;Mme Hattali, Directrice de la Planification et du Ddveloppement ; Dr. Dahmoune, Directeur des Finances et des Moyens ; M. Faci, Directeur des Ressources Humaines ; Dr. Merad, Directeur des Services de SantC ; Dr. Ouahdi, Directeur de la PrCvention ; M. M'hamed Ayad, Directeur GCnCral de la Pharmacie Centrale des HBpitaux. Ministkre de Travail et de SCcuritC Sociale: Mme Chentouf Nadira, Directrice GCnCrale de la SCcuritCSociale ;Prof. Graba Mustapha, Charge d'Etudes et de Synthkse. Ministkre de 1'Emploi et de la SolidaritCNationale :Mme Nia, Directrice de 1'Action Sociale. Direction de la Planification et des Affaires Economiques - DPAE : M. Maouche Lounis, Directeur de la Planification et des Affaires Economiques ;Mlle. Hamdaoui Fadila, Sous- directrice aux finances ;M Hamadi Kamel. Sous-directeur. Commissariat GCnCral a la Planification : M. Brahim Ghanem, Commissaire. M. Bachir Boulahbel. AlaCrienne des Eaux - ADE : M. Mechia Abdelkrim, Directeur GCnCral ;M. Djebar, Directeur Financier et Comptable ;M. Belkas, Directeur du Patrimoine et de la Gestion DClCguCe. ANTB :M. Madani Ali, Directeur de la Planification et de l'informatique. Anence de Bassin -AlgCrois :M. Abrouk Mekki, Directeur GCnCral.Hodna.Soumman . CNED :M. Farid Baka, Directeur. Direction Hvdrauliaue Agricole :M Baghdali Larbi, Directeur. Banque d'AlgCrie : M. Mohammed Laksaci, Gouverneur ; M. Benbelkacem, Direction d'Ctudes ; Adderrahim Mustapha, Direction GCnCrale des Etudes. SocidtC Nationale des Transports Ferroviaires. SNTF : M. El Berkenou, Directeur des Etudes GCnCrales ; M. Djoumagh El.Hadi, Directeur du ContrBle de Gestion et Gestion des Participations SNTF. AGB: M. Gourou Ali, Directeur. Office National de 171rrigationet du Drainage--0NID : M. Belkateb, Directeur GCnCral. ANA :M. Hamadi Khoudja, Directeur de la Planification. ADETEF : M. Chavin Claudine, Chef de Projet. Office National des Statistisues :M. Mohamed Boumati, Directeur GCnCral. RESUMEANALYTIQUE La Revue de la dtpense publique (RDP) dans son acception la plus rkpandue est une ttude qui vise ?i amtliorer I'efficacitC de la dCpense publique. En effet, ?i travers la RDP, nous avons I'ambition d'instaurer un nouvel Ctat d'esprit chez les diffirents acteurs nationaux impliquCs dans la dCpense publique. Partant, nous sommes conscients que les rCsultats de cette Ctude ne sont que le point de dCpart d'un processus nouveau qui va devenir une pratique habituelle qui entrera dans les moeurs. -Ministre de Finance Mourad Medelci Communication relative au SCminaire sur la RDP,juillet 2006 L'AlgCrie est un important exportateur d'hydrocarbures. L'AlgCrie dispose des huitikmes plus grandes rkserves de gaz prouvCes dans le monde. Les prix pdtroliers, B 20 dollars US le baril en 2000, ont franchi le cap des 40 dollars US en 2004 et ensuite des 50 $EU en 2005. Avec le maintien de prix ClevCs, la croissance Cconornique de 1'AlgCrie s'est situCe en moyenne aux environs de 5 pour cent. L'inflation est demeurCe faible B moins de 3 pour cent. Le pays enregistre des excCdents du compte courant et des rdserves internationales sans prkddent. Deux tiers environ des recettes d'hydrocarbures sont inscrits au budget. Grlce au pactole pktrolier, la position budgCtaire s'est amCliorCede fagon significative. Le solde du budget du gouvernement central est pass6 d'un dCficit global de 2 pour cent du PIB en 1999 B un surplus de 14pour cent en 2005. Les recettes budgktaires ont augmentC, passant de 30 pour cent du PIB en 199921 41 pour cent en 2005. Parallitlement, les dCpenses ont dimind, de 31 pour cent du PIB en 1999 21 27 pour cent en 2005. Les autoritds ont tire parti de I'espace budgktaire Clargi pour faire des paiements anticipCs au titre de la dette extdrieure et pour financer un important programme d'investissement public- le Programme complkmentairede support ii la croissance (PCSC)-pour dCvelopper les services publics et faire face aux retards enregistrks dans la rkhabilitation de l'infrastructure. Grdce aux remboursements anticipCs, l'Alg6rie est actuellement un pays crkditeur net vis-B-vis du reste du monde, avec un ratio de la dette extCrieure rapport6 au PIB calculC B 17 pour cent en 2005, contre 80 pour cent du PIB en 1994. Avec l'incorporation du portefeuille du programme prCcCdent (Programme de soutien B la relance Cconomique-PSRE) et l'inclusion de nouveaux programmes, l'allocation initiale du PCSC est passCe 2 environ 114 milliards de dollars US projetds pour 2005-09. Ceci reprCsente plus de 115 pour cent du PIB de 2005. Le taux d'investissement public de 1'AlgCrie se situe B plus de 10 pour cent du PIB et se maintiendra B un niveau Clevt au cours des trois prochaines annCes. Ce niveau est parmi les plus ClevCs au monde lorsqu'on le compare B la moyenne de moins de 4 pour cent du PIB dans les pays de I'OCDE, moins de 5 pour cent du PIB en Amtrique latine, et moins de 8 pour cent du PIB dans les pays asiatiques. Le PCSC peut contribuer ii consolider et amCliorer les grandes rialisationssociales. L'AlgCrie a enregistrd d'importants succits au niveau de l'universalisation de l'enseignement primaire et de I'expansion de l'accits aux autres niveaux de 1'Cducation. L'accks physique aux installations de santC se situe B 98 pour cent, et l'ensemble de la population bCnCficie de la couverture financikre pour les services de soins de santt assurCs par le secteur public. Ainsi, B l'exception de la mortalit6 maternelle, tous les Objectifs de dCveloppement pour le millCnaire (ODM) seront-ils vraisemblablement atteints d'ici 2015. Et pourtant, 1'AlgCrie se trouve actuellement i3 un carrefour important. Alors que l'ambitieux PCSC progresse, le pays est confront6 B un d6fi fondamental :le crCneau d'opportunitCs sera-t-il exploit6 B l'appui d'une croissance B long terme de 17Cconomieet de l'emploi et d'un dCveloppement social permanent, --ou sera-t-il perdu pour des raisons d7inefficacitC,de gaspillage, et de corruption ? A la demande du Gouvernement, et suite B un dialogue intensif avec les autoritCs au cours de multiples missions, les objectifs de la prCsente revue des dCpenses publiques (RDP) sont d'aider le Gouvernement dans les domaines suivants : Evaluer la pCrennitCbudgitaire B la lumikre de l'impulsion budgCtaire que le PCSC reprdsente pour le pays. DCfinir des normes techniques supCrieurespour la gestion de l'investissement public. Tirer les enseignements de la rkforme en cours de modernisation du budget afin de soutenir la mise en ceuvre, le suivi et 1'Cvaluation des projets. Appuyer la prdparation d'un cadre de dCpenses imoyen terme. AmCliorer 17efficacitCet le rapport coDt-avantage des investissements dans quatre secteurs clks :transport et travaux publics, eau, Cducation,et sand. Le present rapport n'est pas une RDP traditionnelle. D'une part, les chapitres sectoriels couvrent de multiples thkmes allant bien au-deli de la revue Clkmentaire des schCmas des dkpenses publiques, ce qui enrichit l'analyse. D'autre part, l'existence de lacunes au niveau des donnbes, en termes de leur qualit6 et disponibilitd, limite sa couverture traditionnelle. Ainsi, elle ne traite pas de l'impact distributif des ddpenses publiques, du r61e de la fonction publique dans 1'efficacitC des services publics, et de l'bvaluation d'options stratdgiques pour l'utilisation des ressources des hydrocarbures. La Banque mondiale n'a pas b C en mesure d'obtenir les donnCes de l'enquete auprbs des mgnages de 2000 qui lui auraient permis de rdaliser une analyse d'incidence de l'impact distributif des ddpenses publiques. Ainsi, les conclusions concernant I'impact d'CquitC du PCSC sont-elles peu nombreuses (quoique suggestives) et elles sont prCsentCes dans les chapitres sectoriels du rapport. Pour ce qui est de la fonction publique, les donnCes sont particulibrement rares, ce qui implique un effort soutenu allant au-deli du cadre du prCsent exercice. Enfin, bien qu'il soit fait mention d'utilisations alternatives des recettes des hydrocarbures dans les sections consacrCes B la pCrennitC budgCtaire, la RDP se limite strictement aux objectifs gCnbraux convenus avec les autorite'salgdriennes. A. Messages clCs L'AlgCrie a adopt6 une formulation budgehire prudente, tout en g6rant bien ses ressources p6troliitres. MalgrC les prix pCtroliers ClevCs, le Gouvernement a adhCr6 B une pratique consewatrice : le prix pCtrolier de rCfCrence du budget a CtC de 19 dollars US le baril alors que les prix pCtroliers moyens ont en fait CtC supdrieurs B 45 dollars US le baril en 2004 et 2005. Les recettes pCtrolibres exckdentaires alimentent le Fonds de rkgulation des recettes (FRR). Une saine gestion des recettes des hydrocarbures a Cgalement CtC renforcbe en arrCtant des rkgles qui empechent le FRR de financer directement le dCficit budgdtaire hors hydrocarbures. En dCpit du succ15sremportk pour accumuler les rkserves, le prix pktrolier de rifkrence au budget devrait Ctre revu et fix6 B un niveau plus rkaliste. Le FRR atteint une limite au niveau de sa capacitC de financement du remboursement anticipk de la dette et devrait Ctre converti en un compte d'Cpargne et de financement totalement intCgrC au budget.' ' Des progrks importants sont intervenus il la cl6ture de cette Revue. D'une part, les autoritts ont annonct un prix implicite du baril de pttrole (US$49) tquivalant aux recettes hydrocarbures ntcessaires pour financer le dtficit hors hydrocarbures dans le projet de Loi de Finances 2007. D'autre part, dans la Loi de Finances Compltmentaire 2006, elles ont introduit un v Telle qu'actuellement envisagee, 17exCcutionintCgrale du PCSC est soutenable sur le plan budgetaire dans le moyen terme et son impact inflationniste prCvisible est mineur. Selon l'hypothkse que 1'AlgCrie poursuive des politiques monCtaires et d'endettement prudentes, et mCme selon l'hypothkse extreme d'un retour des prix pCtroliers 8 leur niveau de rCfCrence de 19dollars US le baril, 1'AlgCrie pourrait exdcuter le PCSC tout en maintenant un cadre budgCtaire durable. Ceci s'explique par les recettes exceptionnelles des hydrocarbures des dernikres annCes qui ont Clargi l'espace budgdtaire pour l'investissement public. Pourtant, au cours de la prochaine pCriode d'expansion budgdtaire, il est essentiel que 1'AlgCrie maintienne une position budgCtaire prudente. Les prix pCtroliers actuels record pourraient retomber 8 des niveaux infkrieurs. Et, pour Cviter de sCrieux risques budgdtaires 8 moyen terme, 17AlgCriedevrait Cgalement maitriser les hausses permanentes des dCpenses de fonctionnement rCsultant des investissements du PCSC. D'ailleurs, Ctant donne son taux de chdmage encore ClevC, m6me si celui ci continue h descendre, des soucis inflationnistes associCs 8 l'expansion de l'investissement ne sont pas justifids. L'imposant volume des investissementspublics Graphique ES.1Taux d'executionduPCSC relatifsaux AutorisationsBudgktaires(2005) a le potentiel de produire un impact Realisationsvs Previsionsde la Banque Mondiale (%) macroCconomique et social majeur dans un proche avenir. L'ampleur de l'impact sera Tolaldeslnmstissements particulikrement importante pour 2006-09 pour Sante trois raisons. Premikrement, un taux Formalion d'investissement exceptionnellement ClevC a CtC Primaire approuvC dans le cadre du PCSC. Deuxibmement, untuetsitaire les abondantes ressources du programme anttrieur ~dalEducat~on (le PSRE) et des nouveaux programmes ont CtC Chemins de Ier consolidCes dans le PCSC original. PMS Troisikmement, d'importantes ressources ont CtC Rouies transfCrCes aux rigions (wilayas) depuis la mise en Tdall'a'lnfrastNcturedetransFJd euvre du PSRE ; ces entitCs dCconcentrCes ayant Eau montrC des ratios d'exCcution plus ClevCs que o 20 40 03 80 ICQ IM certaines entitis centralisCes, mais elles sont 8 P6usions EM (%) reali is at ions (%) cependant confrontdes B des problkmes majeurs au niveau de leur capacitd 8 suivre et contrdler les Graphique ES.2Taux d'execution du PCSCrelatifsaux investissements. Creditsde Paiements(2005) Realisationsvs PrevisionsBanqueMondiale(%) Les autorisations budgetakes concentrCes au dCbut du PCSC augmentent le risque Total des In\eslissements d7accC1Cration forcCe dans 17exCcution de Sante certains projets h grande Cchelle. La pression Formalion Primaire politique pour accClCrer I'exCcution est rdelle dans Unimilaire les ministkres sectoriels. Pourtant, le non respect Tolal Education de normes minimales--dans I'analyse du ratio b m i n s de fer coots-avantages, rentabilitk sociale et profils des POI~S projets-aurait de graves consCquences en terme ~outes de ressources gaspilldes, de duplication des TOta'Inhast~turedetransFJd activitCs et de problkmes de passations de Eau march&. o 20 40 60 80 100 120 140 160 8Pdusions EM (%) IRealisalions(Oh) amendement qui permet le financement direct du dkficit budgktaire, et ceci a Ctt suivi par la prtsentation de I'tvolution financikre du FRR dans le projet de Loi de Finances 2007. Les projections des ratios d'exCcution des investissements montrent que les autorisations budgktaires essentiellement groupCes au debut n'aideront que peu h dCvelopper la capaciti d'absorption actuelle et, au mieux, 5 dCgager une tendance modCrCe h la hausse de la capacitC globale d'exCcution de projets au cours des trois prochaines annCes. Trois estimations comple'mentaires de la Banque des ratios projetCs d'exe'cutionlautorisation d'investissement (deux estimations de la cr base au sommet >> et une du ccsommet B la base >>) convergent vers une moyenne d'environ 70 pour cent pour 2005-07. Ce chiffre est supCrieur B la moyenne de 65 pour cent pour la pCriode 2003-04. Alors qu'une tendance positive modCrCe est normale et souhaitable, les autoritCs doivent Cviter de succomber B la tentation de sur-engager les ressources budgktaires affectCes. Les taux d'exCcution du PCSC en 2005 confirment les amCliorations modestes de la capacitC d'execution des projets, avec de rCsultats diffCrentspar secteur. Deux ratios complCmentairesdu niveau actuel d'exCcution d'investissement sont estimCs, l'un par rapport aux autorisations budgktaires et l'autre par rapport aux crCdits de paiement. Le premier ratio traduit la capacitC d'absorption par rapport aux ressources annoncCes mais non encore allouCes et le second traduit la capacitC d'absorption par rapport aux ressources allouCes dans la loi de finances annuelle. Les chiffres prkliminaires des ratios d'exkcution du budget d'investissement par rapport aux autorisations budge'taires 2005 indiquent que les taux d'exicution pour l'eau, la santC et l'ensemble des infrastructures de transport (les ports en particulier et dans une moindre mesure les routes) Ctaient bien superieurs aux prCvisions de la Banque, alors que ceux pour 1'Cducation (exception faite du primaire) Ctaient similaire (formation) ou infkrieur (universitaire) (Graphique ES.1). Ceux pour les chemins de fer indiquent des ame'liorationsrnode'rkes des taux d'exkcution. Globalement, le ratio total d'exkcution des investissements s'est situC ?I un niveau modCrC de 61 pour cent, 1Cgkrementau dessus du 53 pour cent projet6 par la Banque. Les chiffres prkliminaires des ratios d7exCcutiondu budget d'investissement par rapport aux cre'dits de paiement 2005 de la loi des finances comple'mentaire confirment Cgalement de 1Cgkres amCliorations dans la capacitC globale d'exdcution. Le ratio total d7exCcutiondes investissements a atteint 83 pour cent et a CtC lkgkrement supCrieur aux 72 pour cent projet6 par la Banque. Des tendances similaires B celles dCcrites ci-dessus se retrouvent pour des secteurs individuels : a l'exception de 1'Cducation universitaire (et totale), tous les secteurs ont atteint des ratios d'exCcution supkrieurs, multipliant plusieurs fois les projections de la Banque (Graphique ES.2). Par condquence, la RDP appelle, au niveau macroCconomique,a une mise en aeuvre progressive du PCSC se basant sur des amCliorations modCrCes de la capacitC d'absorption, pour en fin de compte atteindre ses objectifs. Cela implique un ralentissement au niveau des montants des crCdits de paiement allouCs aux entitCs dCjB largement pourvues en ressources, B partir de 2007 et au-deb. A cet Cgard, les autoritCs semblent agir avec des mesures diverses : D'une part, le total du PCSC a dCjh Cte' autorise', et cette information a CtC transmise aux ministkres sectoriels et aux wilayas. D'autre part, les cre'dits de paiement--contenus dans la loi de finances initiale 2007 et suppldmentaire 2006-sont exactement similaires, ce qui signifie, de faqon implicite, la reconnaissance d'un plafond dans la capacitC d'exkcution des enveloppes d'investissement. Finalement, des mesures prises lors des rencontres Gouvernement -Walk le 25 juin 2006 et le 9 dkcembre 2006 - au sujet de l'investissement local devraient contribuer B flexibiliser les procCdures de passation des marchCs et accClCrer les taux d'exkcution des projets. De toute faqon, il n'y a pas de doute que des ressources importantes ont contribuC B agrandir les portefeuilles d'investissements, plusieurs fois chez quelques ministkres. Ensuite, la rkalisation d'un vaste programme d'investissements publics comporte des dCfis majeurs au niveau des projets. I1 y a des raisons justifiCes que des ressources puissent &tredCviCs vers des objectifs diffkrents, ou ma1 de'pensks, au lieu de faire leur contribution prCvisible B la croissance. Comme l'a montrC l'analyse du PSRE, le systkme algCrien des investissements publics vii comporte plusieurs lacunes. Premikrement, les coots des projets sont importants. Deuxikmement, la prkparation technique du personnel d'exkcution et la qualitk des projets sont gknkralement faibles et inkgales, les projets contribuant ainsi faiblement B I'atteinte des objectifs stratkgiques sectoriels. Troisikmement, de nombreuses faiblesses trouvent leur origine dans l'urgence qui accompagne la prkparation de projet B cette kchelle-non des moindres, la myriade de demandes spkcifiques auxquelles les projets sont supposks rkpondre et le chevauchement des responsabilitks entre les diverses autoritks et parties prenantes (25 commissions ministkrielles et 48 commissions de wilaya dans le cas du PSRE). Les enjeux institutionnels et de gouvernance contribuent aussi largement B limiter la rkussite. Donc, au niveau microCconomique,les efforts analytique et de politique doivent se concentrer sur les problCmatiques centrales de I'efficacitC et du ratio coQts-avantagesde la dCpense publique. Dans ce sens, la Revue suggkre que 1'AlgCrie prste une attention particulikre B la cohkrence sectorielle et B la qualitk des projets sClectionnCs dans le cadre du PCSC. Ce rapport sugghre la nCcessitC d'un calendrier plus long pour l'exkcution du programme accompagnk d'amkliorations progressives de la prkparation des projets et de la capacitk d'exkcution. En ce qui concerne l'enveloppe globale d'investissement, la RDP propose de travailler sur la base de trois piliers. Aprks tout, le succks du PCSC dkpend en dkfinitive d'un effort ambitieux de rkforme du cadre institutionnel (voir la section B). Les trois piliers sont les suivants : a) La restructuration du systkme national d'investissement public. Le systkme d'investissement public devrait s'kcarter d'une approche de << projet par projet >> et opter pour une approche programmatique pluriannuelle dans le cadre de laquelle les projets sont sklectionnks sur la base de strategies sectorielles. En plus, les projets d'investissement doivent satisfaire des normes minimales et avoir des coats raisonnables. Autrement, ils ne devraient pas stre approuvks. b) Le nouveau r81e de la CNED (Caisse nationale d'kquipement pour le dheloppement). En tant que organisme spkcialisk du systkme national restructurk, la CNED (Caisse nationale d'equipement pour le dkveloppement) devrait jouer un rBle critique pour assurer que les prioritks sectorielles et les normes techniques minimales soient respectkes pour des << grands >> projets. c) La modernisation de sa gestion budgktaire. L'AlgCrie se situe mkdiocrement dans les notations internationales de gestion budgktaire. Les autoritks non seulement en sont conscientes mais elles se sont engagkes dans un processus vigoureux de modernisation budgktaire, dont plusieurs rksultats clks sont indirectement liks B I'appui de l'exkcution du PCSC. Ces rksultats anticipks sont : une reclassification budgktaire, une nouvelle loi organique du budget, un cadre de dkpenses B moyen terme, une budgktisation fondke sur la performance et un systkme budgktaire informatisk. Ainsi, plusieurs dkfaillances qui affectent la qualit6 de l'investissement public doivent Gtre redressees. Les performances observkes dans les quatre secteurs analyses dans la RDP, transport et travaux publics, eau, education, et santk, ont toutes progresse, et pourtant les secteurs font face B des problkmes similaires. Bien que la couverture des routes et des services sociaux soit dans l'ensemble dkveloppke, des problkmes demeurent entre les secteurs--couverture inkgale en zones rurales ; faible efficacitk et qualitk des services ; entretien pratiquement inexistant ; absence de stratkgies sectorielles actualiskes (B l'exception de l'kducation et plus rkcemment la santk); cadres rkglementaires incomplets (B l'exception de l'kducation et de l'eau) ;et cadres institutionnels fortement fragmentks (en particulier la santk et l'eau) ou faibles (en particulier l'kducation et le transport). ... Vlll Finalement, les partenariats publics-privCs (PPP) peuvent s'avCrer particulihrement utiles pour gCrer l'investissement et les dCpenses d'exploitation dans les projets d'infrastructure. Divers modkles de PPP sont possibles et plusieurs sont actuellement mises en ceuvre dans le secteur de l'eau (par exemple, les projets de BOT et les contrats de gestion) et dans le secteur du transport (par exemple, un contrat de gestion akroportuaire et une concession pour les ports). Cependant, il manque un cadre rkglementaire commun, la coordination fait sirieusement dCfaut entre les ministkres de supervision, le risque d'kventuels modkles incompatibles est rCel, les ressources humaines pour assurer la capacitC d'kvaluation sont trks limitCes au sein des ministkres et la capacitC de suivi est faible. La RDP suggitre que le recours aux partenariats publics-privCs (PPP) et autres formes de participation privCe fasse l'objet d'une evaluation prudente des opportunitCs qu'ils offrent lors de l'haluation des projets d'investissement. Ces projets ne devraient pas Ctre programmks sCparCmentdes autres projets d'investissement public et doivent se conformer aux politiques gCnCrales gouvernementales et sectorielles. Les risques budgCtaires et de gouvernance des accords de PPP devraient &tresoupesCs avec soin. Puisque le financement privC d'infrastructure est en gCnCral plus cher que le financement public, les PPPs doivent Ctre justifiCs seulement quand les gains d'efficacitd sont supCrieurs aux coats financiers plus eleve's. Etant donnC les complexite's techniques des PPPs, 1'AlgCrie pourrait commencer avec des PPPs dans des projets qui prCsentent des risques budgCtaires limitis, pendant que le pays amCliore sa capacitC institutionnelle B Cvaluer, sklectionner et faire le suivi des projets d'investissement public. Finalement, il serait important de mettre en place un cadre juridique commun qui assure le transfert du risque au partenaire privC, et des outils pour mesurer le risque et publier les coats budgdtaires associCs aux PPPs. B. L'Ctablissement de normes de haute qualit6 dans la gestion de l'investissement public L'efficacite' de l'investissement public Les dCpenses d'investissement public en AlgCrie sont substantielles+nviron 10 pour cent du PIB moyen sur la pCriode 2000-04, contre environ 7,5 pour cent dans les pays voisins. Une hausse significative du ratio est projetCe pour les cinq annCes de 1'exCcution du PCSC. Si toutes les ressources autorisCes pour le PCSC Ctaient exCcutCes, les dCpenses d'investissement public hors hydrocarbures doubleraient pratiquement passant de 16,5 pour cent du PIB hors hydrocarbures en 2004 a un niveau de pointe de plus de 30 pour cent en 2007, pour retomber B 16pour cent en 2009. Si tous les nouveaux projets du PCSC Ctaient engagCs, il est plus que vraisemblable que leur exCcution serait entravCe par les contraintes actuelles de capacite'. Implication pour la rkforme : les goulets d'ktranglement institutionnels sont les principaux enjeux B aborder. L'impact de l'investissement public sur 1'Cconomie dCpend de son efficacitC, c'est a dire de sa capacitC a produire une unit6 de produit en utilisant la combinaison des intrants la moins coiiteuse. Dans une perspective KeynCsienne, toute augmentation de la demande agrCgCe--qu'il s'agisse de la consommation, des exportations, ou de l'investissement-peut donner lieu B une augmentation du PIB rCel, qui se poursuivra aussi longtemps que l'investissement augmente. Cependant, tandis que n'importe quel investissement influence positivement le PIB potentiel, son impact en tant que source d'une croissance rkelle dCpend de son efficacitd. Un investissement de qualit6 demande des solutions B faible ratio coats-avantages. Et que d'importantes ressources d'investissement puissent &re ma1 affectCes et gaspillCes plut6t qu'orientkes dans la voie d'une croissance durable est aussi une prCoccupation justifiie. Implication pour la rkforme :Attention devrait dordnavant porter sur l'efficaciti et le ratio coots-avantages de chaque projet d'investissement public. L'Cvidence montre que I'efficacitC de l'investissement public en AlgCrie, mesurC par le coefficient marginal de capital (ICOR), a CtC relativement plus faible que chez ses voisins au cours des dernieres annCes (mais au moins elle ne s'est pas dCtCriorCe). I1 n'y a aucune preuve empirique qui suggkre que l'expansion de I'investissement aprks 1999 ait CtC B l'origine d'une plus grande inefficacitk. Au contraire, 1'ICOR a quelque peu baissC par rapport aux annees 90 (un ICOR plus bas suggkre une amClioration). Ceci suggkre une amklioration, rksultant principalement d'un meilleur climat de sCcuritC et de l'arret de divers projets de barrage d'une utilitC contestable. Dans les secteurs de l'eau, des chemins de fer, et aCroportuaire, toutefois, les ressources ont Cte ma1 affectdes B des projets d'investissement trop grands. Le surinvestissement constitue une pression supplCmentaire sur les dCpenses de fonctionnement ainsi que sur la capacitC rCduite maintenir les immobilisations. Implication pour la rkforme :les grands projets, en particulier dans les secteurs de l'eau, aCroports et des chemins de fer, devraient Stre CvaluCs et suivis de manikre addquate. L'exCcution record du budget d'investissement a dans l'ensemble CtC acceptable au cours des dernikres annCes. A la fin des annees 90, les ddpenses rCelles d'investissement ont CtC proches de ce qui avait CtC budgCtisC. Toutefois, les variations intersectorielles ont CtC substantielles (le tourisme et les tC1Ccommunications ont fait montre de taux d7exCcutionles plus bas, d'autres secteurs dCpensant plus que leur budget original). Le taux moyen d7exCcutiondes investissements a atteint 107pour cent en 1998-2001. Depuis lors le taux s'est ralenti B 92 pour cent en 200244. Dans le contexte de l'importante expansion des ressources programmCes pour les trois annCes B venir, le taux continuera probablement de baisser B moins de 90 pour cent. Par exemple, en 2005 le taux global Ctait de 83 pour cent. La capacitC d'exdcution de l'investissement approuvC ne parvient pas B suivre le rythme prCvu de mise B disposition des ressources. Les tentatives d'exkcution au-delh d'une capacitd d'absorption raisonnable n'aboutiront qu'8 plus de gaspillage de ressources, comme cela s'est vu par le pass6 avec les sCrieux problemes d'exCcution des grands projets. Implication pour la rkforme : Encore une bonne raison pour laquelle le Gouvernement devrait prolonger le temps d'exkcution du programme d'investissement (les appropriations budgktaires--crCdits de paiement [CP]) et fixer un calendrier plus rdaliste. Parallklement, des mesures concrktes devraient &treprises pour amCliorer la programmation de l'investissement et la capacitC d'exdcution (y inclue la maitrise d'ouvrage). Pilier 1. La restructuration du systkme nationale d'investissementpublic Un inventaire de I'expCrience en matikre d'investissements publics antkrieurs est nCcessairepour garantir la bonne exdcution des investissements publics futurs. Une revue dCtaillCe de l'actuel portefeuille de projets s'impose comme mesure initiale, allant des projets B faible au haut niveau de performance d'un meme ministbe. Implication pour la rkforme :un examen devrait &re rCalisC du stock des grandes immobilisations et des principaux projets en cours d'exicution, risultant en des rCallocations approprikes des projets moins performants B ceux dont la performance est meilleure, tout en amdliorant leur exCcution. Ensuite, le succks du PCSC dCpendra d'une demarche toute aussi ambitieuse pour amCliorer le cadre institutionnel de I'investissement public. Les principaux dCfis, par ordre d'importance sont les amCliorations au niveau de : stratCgies sectorielles, prtparation des budgets-programmes et projets, exkcution des programmes et projets, et suivi et Cvaluation. La premikre priorit6 consiste a s'assurer que des stratCgies sectorielles robustes, actualiskes, sur les quelles il y eu consensus soient en place. Dans la plupart des secteurs, ces stratdgies n'ont pas CtC systCmatiquement revues depuis quelque temps. Implication pour la rkforme :chaque ministere devrait examiner son plan stratkgique et le confirmer, ou proposer un programme de travail B intervalle de temps fixe pour formuler, complCter, ou actualiser le plan stratdgique, en consultation avec le Ministkre des Finances. Quoique le cadre juridique rCgissant la preparation des projets d'investissement public doive faire I'objet de quelques rhisions, une troisikme priorit6 est de rCsoudre le problkme majeur du manque de suivi effectif des rdglementations. La prdparation des programmes et projets est rCgie par les dispositions du DCcret 98-227 de juillet 1998. Cependant, en pratique, de nombreux projets ne s'appuient pas sur une analyse Cconomique ; les Ctudes d'investissements alternatifs sont rarement entreprises ;les rkgles de passation de march& ne sont pas systCmatiquementrespectdes ;et d'autres infractions se produisent. En condquence, le coGt des projets d'investissement est gCnCralement plus ClevC qu'il ne devrait l'Ctre, 1'exCcution est plus longue, et l'impact Cconomique moindre. A moins que le Gouvernement ne prenne immddiatement des mesures, ces problkmes affecteront fortement la mise en euvre du PCSC au cours de la pCriode 2005-09. Implication pour la rkforme :des mesures complCmentaires s'imposent dans trois directions-application des sanctions publiques pour non respect des rkglementations budgCtaires ;renforcement de la capacitC des ministkres d'exkcution dans la prdparation des projets ;et des initiatives permanentes de renforcement des capacitks. En tant que quatrikme prioritC, des nouvelles amCliorations procCdurales sont nCcessaires au niveau de certains aspects de la budgetisation des investissements, en particulier en ce qui concerne I'exCcution des projets et leur suivi. La cohCrence entre le choix des investissements et l'itablissement du budget rCcurrent demeure inadCquate. Le processus d'attribution des credits est B l'origine de sCrieux retards qui compressent I'exCcution du budget de 12 B 8 mois. La rkgle selon laquelle seuls les projets qui sont prCts B Ctre exCcutCs doivent Ctre inclus au budget est rdgulibrement contournte. Les ministkres d'exkcution ont une latitude excessive pour transfkrer des fonds d'un projet B un autre ; et pour la branche exkcutive B transfkrer des autorisations de programmes entre secteurs. Le suivi des projets est partiel et le suivi physique inadCquat. Enfin, il n'y a pas de suivi systkmatique des rCsultats des programmes d'investissement et il n y a aucune Cvaluation ex post sCrieuse et pertinente des projets. Implicationspour la rkforme : 9 CrCer d'urgence une base de donnCes centrale temporaire pour les projets du PCSC au Ministbre des Finances. I1 serait tout simplement trop long d'attendre que le systkme informatique modernis6 (qui sera intCgrC B tous les sous-systbmes budgktaires) soit en place et fonctionnel en 2009 en raison de la lourde responsabilitC que reprksente la gestion des sommes importantes impliquCes. 9 Chaque ministkre et wilaya devront soumettre semestriellement des rapports sur 1'exCcution des investissements. Ces rapports constituent des apports clCs pour la base de donnCes centrale et pour les riaffectations budgktaires. 9 Des indicateurs de suivi pilotes, en coordination avec les stratdgies redkfinies, devraient Ctre dCfinis pour les secteurs clCs. 9 De petites Cquipes d'kaluation devraient Ctre formCes dans les ministkres d'exbcution, la coordination entre les secteurs Ctant assurCe par le Ministkre des Finances. Pilier 2. Le nouveau r6le de la CNED Le CNED a CtC crCC dans le but d'aider traiter les insuffisances dans la prkparation et 1'exCcution des << grands >> projets qui ont CtC dCcrites ci-dessus. La CNED a CtC crCe le 5 juin 2004. La CNED est dirigCe par un Conseil d'administration prCsidC par le ministre des Finances et composC de quatre autres rninistres. La direction est confiCe B un Directeur gCnCral disposant du degr6 d'autonomie et du niveau de responsabilitt digne d'une entreprise gCr6e de manibre professionnelle. Le gouveinement a dCcidC de concentrer la CNED sur des fonctions essentielles, B savoir : i) fournir un avis prCalable sur la viabilitC Cconomique gCnCrale des idCes relatives aux grands projets avant le lancement d'Ctudes dCtaillCes et d'autres Ctapes prkparatoires formelles; ii) confirmer que les procddures prCvues par le dCcret 98-227 sont respectkes dans la forme et dans le fonds, avec confirmation obligatoire avant qu'un projet puisse Ctre inclus dans le budget d'investissement ; iii) assurer le suivi des grands projets d'investissement; iv) conduire la prkparation des manuels, guides et procCdures destinCs aux personnels concernCs au sein des ministkres d'exCcution ; et v) initier des Cvaluions de projets et de programmes et renforcer les capacitks d'dvaluation au sein des ministkres d'exkcution. L'Ctendue des pouvoirs de la CNED se limite aux << grands u projets. Ces projets sont dkfinis par des critkres quantitatifs et qualitatifs comme mentionnC prCcCdemment. Le critkre quantitatif du projet (ou programme) est son coOt total, notamment les coOts d'investissement initial et les coClts variables estimatifs futurs, accompagnCs d'un seuil uniforme et de seuils supdrieurs ddfinis secteur par secteur. Les critkres qualitatifs peuvent comprendre la nature particulikrement novatrice de certains projets ou programmes ou encore des risques inhabituels dCcoulant du projet. Implications pour la rbforme : 9 Les activitCs de la CNED doivent &re gCrCes et supervisCes par le gouvernement. Son existence sejustifie essentiellement pendant une phase de transition marquant le passage d'un systkme efficace sans contr8le de qualit6 vers un systkme ou il existe des contr6les efficaces exercCs surtout la oh cela est nkcessaire, c'est-8-dire dans les ministkres d'exkcution proprement dits. 9 La CNED doit avoir une structure 1Cgkre. cr LCgkre >> ici suppose des chaines de commandement courtes, une dquipe restreinte de personnes hautement compktentes et un mode opdrationnel permettant de commander et de superviser rigoureusement la supervision technique et I'Cvaluation avec une large participation d'experts extdrieurs 21 l'administration centrale. 9 La CNED doit confirmer la cohCrence du projet envisagk avec la stratCgie sectorielle. S'il manque une stratCgie appropride, si celle-ci est incomplkte ou caduque, la CNED peut formuler des observations dans la mesure oh ces facteurs pourraient entraver la prkparation de projets kconomiquement viables. La CNED peut aussi donner des conseils et d'autres supports. 9 La CNED ne doit pas remplacer les responsabilitks primaires des ministkres techniques dans le cycle de projet. Par exemple, 1'Cvaluation ex post doit Stre rdaliske par le rninistkre d'exdcution responsable ; avec le Ministkre des Finances assurant l'orientation et la supervision, et la CNED assurant la formation. 9 La CNED devrait &re sujet a des audits de sa performance. La vkrification externe des opdrations financikres de la CNED sera assurCe par la Cour des comptes. Le contr6le de la dContologie professionnelle, de I'intCgritC et de l'utilisation des ressources sera assurk par l'inspection gCnCrale de 1'~tat. Pilier 3. Le processus de modernisation de la gestion budgbtaire Certaines failles du processus budgCtaire et gouletsd'etranglementinstitutionnelsdonnent lieu B une faible exCcution des programmes d'investissement. I1 s'agit notamment : (a) d'hypothkses inexactes sur la formulation des budgets initiaux ; (b) des importantes rkaffectations au milieu de l'annde ; (c) des activitds hors budget, et notamment des affectations fiscales, comptes spkciaux, et importants passifs Cventuels qui ne font pas I'objet d'un suivi ; (d) d'un gradualisme, dCmarche par incrkments par laquelle les allocations au budget courant et, dans une certaine mesure, les choix d'investissement sont principalement dCcidCs comme des ajustements semi-automatiques aux allocations du budget de l'annCe prCcCdente, faisant ainsi de l'ktablissement du budget un exercice de formule simple; (e) une trks longue pCriode complCmentaire (3 mois) pour cl8turer les comptes la fin du cycle budgCtaire ; (f) la multiplicitC Ces comptes spdciaux de trdsorerie qui fait contrepoids B la problCmatique prCcCdente ; (g) l'absence d'un budget orient6 sur les rCsultats , ce qui se traduit par l'absence d'indicateurs physiques et financiers ; et plus gCnCralement (h) l'absence d'un cadre de xii dCpense B moyen terme. Implications pour la rbforme :il doit &re remCdiC h chacune de ces faiblesses d'une manikre intCgrCe et cohkrente. La rCforme en cours de modernisation du systkme budgktaire aborde certains des enjeux susmentionnCs. Les ClCments cles de la rCforme qui affectent particulibement 1'Ctablissement du budget d'investissement et devraient bCnCficier d'un solide appui et se poursuivre sans relsche sont les suivants : > Achkvement de la nouvelle classification budgCtaire d'ici la fin de 2006, et mise en ceuvre en 2007. > PrCparation d'un cadre de dCpenses a moyen terme pour 2008, avec des cas pilotes pour plusieurs ministkres introduits en 2007. > PrCparation d'un nouveau document de programmation technique pour les projets d'investissement, y compris une nouvelle procCdure d'approbation des projets d'investissement par la CNED d'ici la fin 2006. P Introduction d'indicateurs pour le suivi de la performance en 2007, suivi de leur extension au reste du gouvernement central en 2008. P Introduction d'une gestion des dCpenses sur support informatique d'ici la fin de 2009. P Introduction au Parlement d'une nouvelle Loi organique des finances B la fin de 2006. C. L'amClioration de 1'efficacitC de l'investissementsectoriel La section prCcCdente a mis en lumikre des enjeux systCmiques gCnCraux et la prdsente section met l'accent sur des enjeux sectoriels spkcifiques. En rCponse B la demande du Gouvernement, quatre secteurs clCs ont CtC retenus comme centres focaux de la RDP : transport et travaux publics, eau, Cducation, et sand. L'Cvaluation qui suit non seulement confirme les conclusions gCnCrales antdrieures mais illustre un nombre de dCfis et opportunitks additionnels dans chaque secteur. Transports et travaux publics Les importantsinvestissementsont permis d'accumulerun large patrimoine d'infrastructureau fil des annCes, mais le manque d'entretien est gCnkralisC. L'AlgCrie dispose de 107.000kilomktres de routes, dont 72 pour cent sont revEtues, 4.940 kilomktres de voies ferrCes, 10ports commerciaux, et 33 aCroports. L'AlgCrie se compare plutdt bien avec d'autres pays de la rCgion pour ce qui est de la densit6 de rCseau. NCanmoins, des goulets d'ktranglement constituent une contrainte pour les ports, les routes, et le transport urbain et font obstacle B la croissance Cconomique. En outre, la rentabilitC Cconomique n'a pas toujours guidC la prise de ddcision dans le secteur des transports. Cette situation a donnC lieu B des investissements d'une viabilite Cconomique faible B court terme, dont notamment des lignes de chemin de fer et aCroports,pour lesquels des niveaux acceptables de trafic prCsent ne se sont pas matCrialisCs. Cependant, la Revue reconnait que la rentabilitC Cconomique ii moyen terme peut amkliorer et que des impCratifs non-Cconomiques pourraient justifier des tels investissements. Entre- temps, la compCtitivitC du secteur portuaire a CtC affectee par un investissement insuffisant dans des terminaux et Cquipements plus productifs, en particulier pour la manutention des conteneurs. Un vieillissement significatif du patrimoine se produit en raison d'un manque d'entretien ponctuel. Malgri.les efforts consentisces dernikres annCes, I'efficacitC du secteurdes transports en AlgCrie est toujours sensiblement infbrieure aux repitres rCgionaux A plus d'un point de vue. Ceci est particulikrement vrai dans le secteur ferroviaire, oh les indicateurs de productivitC de l'infrastructure, du matkriel roulant et du personnel sont deux B trois fois infkrieurs 2 ceux d'autres pays de la rCgion. Dans les ports, les temps de rotation des navires et les temps de sCjour des marchandises pourraient Ctre fortement rCduits afin de faire baisser les coots du transport dans la chaine logistique. Les ... Xlll services de transport urbain eux aussi ne rkpondent pas entikrement aux besoins de la population et de 1'Cconomie : B Alger, en 2004 une enquCte auprks des mCnages sur les transports a indiquC que 80 pour cent de la population n'Ctait pas satisfaite de la qualit6 des services de transports. En comparaison des normes internationales,les dCpensesconsacrCespar 1'AlgCrieau secteurdes transports ont CtC adCquates au cours des dernikres annCes. Contrairement aux pays oii la participation du secteur privC est importante, en AlgCrie le transport est entikrement finance! au titre du budget public allouC au Ministkre des Transports et au Ministkre des Travaux Publics. Le secteur est principalement exploit6 par des entreprises publiques.2 Les investissements se sont situCs entre 10 et 16 pour cent de l'investissement public total au cours de la pCriode 1992-2004. 11s ont CtC en moyenne de l'ordre de 1pour cent du PIB au cours de la pCriode 1992-2000. Avec le PSRE, les investissements sont passCs A 1,4pour cent du PIB au cours de la pCriode 2001-04. En tant que repkre, le service de recherche de la Banque mondiale estime les besoins annuels d'investissement dans les routes et chemins de fer dans la rCgion MENA h 1,2pour cent du PIB au cours de la pCriode 2005-10. La politique d'investissement a CtC largement orientCe aux nouvellesinfrastructuresplut8t qu'8 I'entretien. Ceci a contribud au vieillissement du patrimoine4n particulier du rCseau routier, dont 39 pour cent seulement ont CtC dCclarCs en bonne condition en 2003. Le patrimoine exige 21 l'heure actuelle des rkhabilitations et modernisations coQteuses. En particulier, les budgets d'entretien routier ont CtC en moyenne de moins de 0,2 pour cent du PIB au cours des 15 dernikres annCes. Ce chiffre est nettement infkrieur aux 0,5 B 1,Opour cent du PIB gCnCralement enregistrks dans d'autres pays. Tandis que les entreprises publiques portuaires et les Ctablissements publics du secteur akroportuaire prisentent dans l'ensemble des comptes d'exploitation CquilibrCs, d'autres secteurs dCpendant toujours largement des subventions publiques. C'est le cas de la SociCtC nationale des transports ferroviaires (SNTF), de 1'Entreprise des transports urbains et suburbains d'Alger (ETUSA), et d'Air AlgCrie. Cette situation impose toujours un important fardeau sur les finances publiques en requCrant des subventions rkcurrentes et des assainissements financiers chroniques, representant en moyenne 0,2 pour cent du PIB au cours de la pCriode 2000-05. Les mCcanismes de subventions aux entreprises publiques ne permettent pas d'Ctablir une distinction claire entre les compensations pour obligations de service public et la contribution de fait des contribuables qui supportent les coats liCs aux inefficacites. Le PCSC rattrapera le retard pris dans le dCveloppement, la rehabilitation,et la modernisation de l'infrastructure. La rkalisation des projets d'envergure tels que 1'Autoroute Est-Ouest, les rocades d'Alger, le mCtro d'Alger, et les tramways dans les grandes villes sera achevCe. De mCme les chemins de fer seront rChabilitCs et un entretien adCquat sera assurC sur le rCseau routier Cconomique de base. Au-delh du PCSC, les recommandations pour le secteur sont les suivantes : 9 Porter une plus grande attention a un entretien routier adCquatsur l'ensemble du rCseau en garantissant des ressources en ligne avec des normes internationales Ctablies pour chaque sous-secteur, y compris les chemins de wilayas et les chemins communaux qui sont rkgulikrement tombCs en mauvais Ctat.. 9 Renforcer ler61e central de conseiller de la CNEDdans les investissements du secteur. 9 ReconsidCrer soigneusement le portefeuille des projets ferroviaires. Le r81e Cconomique des chemins de fer devrait Ctre CvaluC 2 la lumikre de l'avantage comparatif des routes Le transport routierest une exception avec une part importante du march6 aux mains d'optrateurs privts-93 pour cent de la capacit6 des services interurbains de passagers, 97 pour cent de la capacitt du transport de marchandises et 97 pour cent du transport urbain i Alger en 2004. xiv pour divers segments du march6 (except6 le projet Touggourt-Hassi-Messouad qui a des projections des passagers raisonnables). > Concevoir un projet pour un terminal B container de qualit6 mondiale, qui serve la zone Cconomiqued7Alger. Les rCformes institutionnelles sont, elles aussi, essentielles : > Centrer le r61e du Gouvernement sur sa fonction de planificateur avec un plan multimodal de transport actualid. Ceci implique une orientation et une planification stratkgique des grands projets d'infrastructures de transports tout en veillant a leur justification economique, et une coordination adCquate entre les institutions du secteur. > Des instances de rCgulation doivent &re mises en place en toute indkpendance des fonctions de prises de dCcision publiques dans les secteurs portuaire et aeroportuaire, afin de veiller au bon fonctionnement des marchCs des services de transport. > DCvelopper des marchCs pour les services de transports, notamment : Introduire des contrats de performance entre les entreprises publiques et le Gouvernement, ainsi ouvrant le march6 B la concurrence, rkorientant les entreprises dans la voie d'une gestion commerciale basCe sur des coQtsde r6fCrence. SCparer les activitCs commerciales des autoritds publiques afin d7Cviter des inefficacitks et des conflits d'intCret, notamment dans les ports et les aCroports. Encourager la concurrence entre les modes de transport (par exemple, entre les services ferroviaires et routiers), au sein des modes (par exemple, entre transporteurs aCriens), et pour ddvelopper le march6 par le biais de l'adjudication de concessions et de contrats de gestion sur une base concurrentielle. Mobiliser le secteur privC pour tirer avantage de son expertise technique et de gestion. Des politiques pour mobiliser des ressources privCes et promouvoir la rCcupCration des c o b 18 ou il est Cconomiquementjustifiable doivent Ctre supportCes. Ceci inclut un Fond des Routes, un Fond de Transport urbain, et l'ajustement des prix sur certains services, et des recettes provenant des concessions. Eau L'AlgCrie est dans la bonne voie pour atteindre I'Objectif de dCveloppement pour le milldnaire en matikre d'eau et d'assainissement consistant h rCduire de moitiCle nombre de personnes sans accks durable h une meilleure eau potable et assainissement de base d'ici 2015. Pour ce faire, le Gouvernement a progress6 sur deux fronts. Premikrement, il a modernis6 le cadre 1Cgislatif pour la gestion de I'eau et adopt6 des changements institutionnels majeurs. Ceci a permis l'introduction d'agences de bassin, la participation privCe par le biais de concessions, les ajustements au tarif de I'eau, et une riorganisation des entreprises publiques Cconomiques (EPIC) responsables de l'eau. Plus rkcemment, il a recherchC de nouvelles modalitCs de partenariat public-privC pour la prestation de services d'approvisionnement urbain en eau-par exemple, B Alger avec 1'opCrateur franqais Suez, mais aussi a Oran, Constantine, et Annaba ; et il s'est embarquC dans un important programme de mobilisation des eaux de surface (67 barrages d'ici 2009) et de dessalement (12 stations) afin de combler le dCficit. Deuxikmement, il a consacr6 un niveau de plus en plus important de ressources aux investissements hydrauliques. Au cours de la pCriode 2001-06, les dCpenses publiques ont port6 principalement sur les infrastructures de surface pour faire face aux besoins en eau potable et industrielle et, seulement en deuxikme instance pour rCpondre aux besoins de l'agriculture. En consCquence, de 1995 B 2004 la plus grande partie des dCpenses a CtC consacrCe aux infrastructures de mobilisation de l'eau (principalement les barrages) et d'alimentation en eau, suivies par l'assainissement et l'irrigation. MalgrC les sucds remportks, les investissements pour mobiliser un approvisionnement additionnel en eau potable, eau industrielle, et d'irrigation n'ont pas rCussi a s'aligner sur la demande croissante. Les rCcentes sCcheresses ont expos6 la vulnCrabilitC des grands pCrimktres d'irrigation et la pression sur les ressources en eau souterraine. Parallklement, de nouvelles demandes ont CmergC pour d'importants investissements dans les stations d'kpuration des eaux usCes afin de faire face B la menace permanente que posent les eaux usCes non traitCes sur la santC et la viabilitC B long terme des ressources en eau du pays. Le PCSC offre l'occasion de remddier B ces problkmes grdce B une nette accClCration des dCpenses publiques globales. Toutefois, le Gouvernement cible les ressources additionnelles pratiquement exclusivement B plus d'infrastructures--en particulier, des installations coiiteuses de stockage, le ddveloppement de l'irrigation, et le traitement des eaux us6es. Les nouveaux projets incluent cinq grands barrages, huit systkmes de transfert, six projets d'expansion de l'imgation, et trois cent cinquante projets de lacs collinaires. Le PCSC a donc opt6 pour une approche des affaires strictement concentrCe en cr hardware >> de nouvelle infrastructure, en 1'Ctat partiellement inaddquate pour faire face aux multiples dCfis de << software >> de bonne gouvernance auxquels le secteur de l'eau se trouve confront6 Plusieurs enjeux mCritent d'Ctre pris en considCration par le Gouvernement. En consCquence d'une faible Cvaluation des grands projets hydrauliques, ces derniers continuent B faire face B de graves difficult& en termes de viabilitC financibe et de retards d'exdcution. Les utilisateurs finals d'eau en milieu rural sont toujours confrontCs B des interruptions de service. Le suivi et 1'Cvaluation de la performance des projets sont limit&. Les dCpenses d'exploitation et entretien (E&E) sont B un niveau alarmant-proche de zCro. Et, malgrC les importantes ressources consacrCes au secteur, peu de dCpenses sont consacrCes B des biens rCellement publics-par exemple, des rCformes rkglementaires et institutionnelles B la fois pour les besoins en ressources et en services, la collecte des eaux usCes et le drainage, et les incitations B la conservation de l'eau d'irrigation. Les problkmes non rCsolus de << gouvernance >> sont notamment le peu de responsabilisation institutionnelle, le manque de transparence, et la faible participation des utilisateurs. La solution a ces probl2mes donnerait lieu une expansion plus CquilibrCe des dCpenses publiques consacrCes a l'eau et, en fin de compte, a de meilleurs rCsultats (Chapitre 6). Le rbcapitulatifdes recommandationspour le secteur est le suivant : 9 PrCparer une stratCgie plus claire qui intkgre les projets ax& sur le dCveloppement hydroClectrique B long terme, l'irrigation et les besoins d'eau pour l'environnement. La nouvelle stratdgie devrait prioriser les besoins en eau du milieu urbain et veiller B ce que les villes soient incitCes a conserver l'eau au cours des anndes skches, et dCvelopper une approche axCe sur les incitations B la rCforme du secteur de l'eau en tant qu'alternative au mode actuel de rationnement quantitatif. La stratCgie doit &trebasCe sur la Loi de l'eau 2005. 9 ComplCter la stratCgie avec un plan de gestion intCgrCe des ressources en eau (GIRE), prCvoyant une planification et budgktisation des investissements pour l'ensemble du secteur, ainsi qu'un bon pilotage du secteur. Ceci implique l'actualisation et Clargissement du Plan national de l'eau. 9 Entre-temps, mettre un frein B des nouveaux investissements dans les projets de barrages et grands pCrimktres d'imgation jusqu'h ce qu'un examen des investissements en cours au secteur ait CtC rCalisC et le prkparation d'un portefeuille complet ait CtC termind. 9 Rdorienter les allocations budgktaires des programmes de mobilisation de l'approvisionnement et d'expansion du systkme de l'infrastructure en faveur de programmes liCs B la gestion, productivitk, et gouvernance. xvi > Faire un inventaire complet des actifs de l'eau et prCparer un plan de leur gestion. > RChabiliter et entretenir les pCrimhtres d'irrigation, en favorisant les systhmes pressurisCs adaptis a une irrigation de haut rendement, comme les << drips >>. P Envisager de nouvelles formes de transferts de la gestion de l'irrigation, y compris sans y Etre limitdes, des projets de construction-exploitation-transfert, des concessions, et affermages. P Introduire des contrats de performance dans les subventions de I'ONID, tout en rendant ces subventions explicites. Ceci implique d'expliciter les subventions d'Cquilibre aux projets de grande irrigation, et les subventions B la compensation du differentiel entre le coat de production de l'eau et les prix a la consommation des mCnages. Education L'AlgCrie a remporte d'importants succes au niveau de l'universalisation de l'enseignement primaire et d'un accks accru aux autres niveaux de 1'Cducation. NCanmoins, les taux de participation B l'enseignement secondaire au niveau du collhge et B l'enseignement supCrieur sont faibles en cornparaison d'autres pays B revenu comparable, et ils se situent loin B la traine des pays B revenu intermkdiaire d'Asie et d'AmCrique latine. Le systkme Cducatif fait montre de faibles indicateurs d'efficacitk interne et externe. I1 est estimC que les inefficacitks associCes aux taux Clevis d'abandon et de redoublement B elles seules augmentent de 30 pour cent le coot liC a la production d'un dipl8mC. Au niveau du secondaire de cycle infkrieur, le coQtest plus du double de celui d'un systeme efficace. Le secteur de l'education a bCnCficiC d'une rCforme exhaustive, bien centrCe ; mais certains ClCments de la stratCgie doivent Gtre ClaborCs davantage. La rCforme a CtC adoptCe en 2002 et sa mise en ceuvre a commencC en 2003. A juste titre elle met l'accent sur le relkvement de la qualit6 B tous les niveaux tout en Clargissant 1'acci.s et en amCliorant les taux d'achkvement du post-primaire. Cependant, il faut encore Claborer la stratCgie pour mettre la qualit6 de l'enseignement primaire B niveau, ce qui ii l'heure actuelle porte essentiellement sur la mise B niveau des qualifications des enseignants mais avec des impacts limitCs sur I'instruction en salle de classe. La stratdgie pour l'enseignement professionnel devrait aussi &re plus flexible et mieux rdpondre aux besoins du march6 du travail. La stratdgie de l'enseignement supCrieur devrait viser B aborder les enjeux plus vastes d'amdlioration de la qualitd, de la gouvernance, et du financement plut8t que de donner une importance excessive, comme actuellement, B l'accks. L'allocation budgdtaire B 1'Cducation est moyenne par rapport aux normes internationales ; toutefois, de nouveaux besoins peuvent ndcessiter un budget additionnel, et les allocations internes pourraient &re nettement amCliorCes. D'importantes Cconomies peuvent aussi Etre tirCes d'une rCforme partielle des dCpenses de l'kducation, notamment dans l'enseignement supCrieur, et d'un plus grand ciblage aux Ctudiants B bas revenu. Environ la moitiC des dCpenses sociales de l'enseignement supCrieur est actuellement consacrCes aux dtpenses d'hkbergement des Ctudiants, aux cantines, et aux bourses d'Ctudes. La maintenance n'est pas assurCe rCgulikrement par les communes, ce qui engendre de plus frCquentes et coOteuses dCpenses de rehabilitation. La plupart des Ctablissements scolaires ont un mobilier et Cquipement de base, mais bon nombre d'entre eux ne disposent pas des ressources essentielles d'enseignement-apprentissage en sciences, mathkmatiques, et la technologie de l'information (TI). Les Ccarts dans les rCussites des Ctudiants entre Ctablissementsne s'expliquent pas par les ressources d'enseignement-apprentissage, telles que la taille de la classe, les qualifications des enseignants, ou la formation. En bref, le dCfi consiste B rCorienter une plus grande partie des dCpenses vers le matCriel qui renforcera la qualit6 et vers une maintenance d'un bon rapport coiit-avantage. xvii Le cadre institutionnel rCgissant les dCpenses de 1'Cducation est faible. Le systirme existant a confCrC d'importantes responsabilitCs de planification et exCcution aux wilayas, sans pour autant les inciter ?iamCliorer leur efficacitC ou i assurer le suivi de leur performance. L'efficacitC de l'enseignement supCrieur est limitCe en raison du manque d'autonomie des universitCs dans les domaines d'ktablissement des curricula, des finances et de la gestion. La premiitre prioritk serait d'amkliorer la qualit6 et la performance de l'enseignement scolaire. Ces deux objectifs sont dCjh contenus dans la Carte scolaire (voir l'annexe Y). Ceci implique d'amCliorer (a) 1'efficacitCinterne de l'enseignement scolaire en rCduisant les taux de redoublement et d'abandon, notamment parmi les garqons, (b) les taux de passage entre diffdrents cycles, et (c) l'apprentissage. Ceci implique : 9 le changement des pratiques pkdagogiques comme 1'Cvaluation des Ctudiants et des enseignants ; 9 la mise h niveau des curricula, 9 la diversification du matCrielpkdagogique, 9 1'amClioration de la pkdagogie des enseignants, grace a l'appui au dCveloppement professionnel des enseignants et I'Cvaluation du rapport coot-avantage de leur formation pCdagogique ;et > le suivi scolaire et les rCsultats de performance des Clkves. La participation proposCe de 1'Algkrie la prochaine enquste internationale sur les rkussites des Ctudiants sera l'occasion de cornparer le pays ii d'autres pays et de crCer une capacitC d7Cvaluation nationale. La deuxiitme priorit6 concerne la stratCgie sectorielle :les objectifs (et leurs implications et choix correspondants) doivent 6tre dCfinis afin d'accro?tre I'accits a tous les niveaux et Ctre accompagnks de politiques spkcifiques pour 1'amCIioration de la qualitk. Ceci implique des mesures dans plusieurs domaines. 9 PrCvisions des inscriptions. Elles Cvalueraient le rCalisme des cibles de politiques et des instruments pour les materialiser-en tenant compte des besoins materiels en Ctablissements scolaires supplCmentaires, enseignants, et autres ressources 2 chaque niveau. 9 Enseianement supCrieur. ReconsidCrer le rythme du dCveloppement universitaire et Cvaluer les stratCgies alternatives pour accroitre l'accirs par le biais de la diversification institutionnelle et programmatique, ainsi qu'un plus grand recours aux services pkdagogiques de 1'Ctranger afin d'attCnuer les contraintes de capacitCs dans le moyen terme. 9 Enseianement et formation professionnels. Clarifier les objectifs pour faire face aux besoins de main-d'euvre qualifiCe et la relation B l'enseignement secondaire gCnCral. Ensuite, concevoir de nouveaux programmes en consCquence. Une troisihme prioritb, en coordination avec les deux prCcCdentes, regarde la rborientation dans les niveaux et la compositiondes dCpenses de I'Cducation, ainsi que dans le financementsectoriel. Ceci afin de: (a) augmenter les ressources de 1'Cducation (mais les re'kquilibrer entre les sous-secteurs et les rigions pour atteindre les objectifs de la stratCgie de qualitd et d'accks accrus) ; (b) rCduire la part des dCpenses sociales dans les dCpenses publiques de l'enseignement supCrieur pour libCrer des ressources pour amCliorer l'instruction ; (c) augmenter les allocations aux intrants pkdagogiques hors personnel ;et (d) viser une plus grande efficacitC et rentabilitk des cofits dans des dkpenses publiques, notamment dans la construction et la prestation de services de soutien. Le rkcapitulatif des recommandations pour le secteur est le suivant : xviii Augmenter progressivement les allocations du secteur de 1'Cducation dans le moyen terme, mais rktquilibrk entre rCgions B fin d'atteindre les objectifs d'accks et de qualitC. Augmenter les allocations de l'enseignement secondaire de cycle infkrieur et collkge (en plus des allocations actuelles du PCSC) pour la construction de nouvelles Ccoles et le recrutement d'enseignants. RCduire la part des dkpenses sociales de 1'Cducation universitaire B fin de libCrer des ressources pour amCliorer l'instruction. Fixer des normes de dCpenses par Ctudiant plus ClevCes pour les intrants pidagogiques. Revoir les normes et standards techniques pour la construction d'Ccoles afin de rCduire les coots unitaires de construction et dkpenses rCcurrentes correspondantes associCes pour l'exploitation et l'entretien. Concevoir et dkvelopper une nouvelle politique des ressources humaines dans le secteur (en parallkle avec une rCforme de la fonction publique) Accorder l'autonomie financikre et de gestion (et meter des normes de responsabilisation plus strictes) aux institutions pkdagogiques. Evaluer les taux d'utilisation actuels et les besoins des Ctudiants en installations d'hkbergement et cantines, et externaliser les services lorsque cela s'avkre possible. Introduire des mesures de partage des coots dans l'enseignement supCrieur pour permettre un financement durable de l'accks accru. Prioriser la reforme des structures de gouvernance et crCer un environnement financier pour rCcompenser activement l'innovation. ConfCrer une plus grande responsabilitd aux wilayas pour le suivi de la performance et crCer des incitations B l'efficacitd. RemCdier aux inCgalitCs des ddpenses scolaires entre les wilayas et les communes en rkaffectant les enseignants et en assurant des fonds additionnels aux communautds les plus pauvres. Revoir avec la vue d'une rkduction et meilleur ciblage 1'hCbergement gratuit, les bourses d'Ctudes, et les autres services sociaux de l'enseignement supCrieur pour mieux les orienter vers les Ctudiantsdes familles et rCgions les plus pauvres. Avoir recours aux importations pour l'enseignement supCrieur en faisant appel aux facultds spCcialisCes ou aux programmes de bourses d'Ctudes B 1'Ctranger dans des domaines spCcialisCs prioritaires afin d'attinuer les contraintes sur les capacitCs. Le systkme de santC algCrien a de nombreux atouts. L'accks gkographique aux installations de santd se situe 21 98 pour cent et l'ensemble de la population jouit d'une couverture maladie au moins pour les soins de santC prodiguks dans le secteur public. En constquence, les indicateurs de santC se sont fortement amCliorCs au cours des dernikres dicennies. L'espCrance de vie est passCe de 533 ans en 1970 B 71 ans en 2003, soit un niveau supCrieur B d'autres pays B revenu moyen infkrieur. Le taux de mortalit6 infantile a diminuC de 94 pour 1000 enfants en 1980B 33 en 2004. L'efficaciti, la qualitC, et 1'CquitC du systkme des soins de santC pourraient Ctre amCliorCes. Les taux d'occupation sont trks faibles. Les diffkrents niveaux de soins ne sont pas utilisCs de manikre optimale. Les Ctablissements de soins primaires et secondaires sont sous-utilisCs car de nombreux patients ont directement recours aux CHU ou aux Ctablissementshospitaliers spCcialisCs (EHS). Cette situation engendre des coots additionnels. La qualit6 des soins semble Cgalement perfectible, comme en tkmoignent le taux ClevC d'infection nosocomiale, ou encore les pannes frCquentes d'kquipements mCdicaux. Enfin, 1'CquitC du systkme pourrait Ctre amClior6e. En dCpit d'un rdseau dense et bien structurk, l'accks << rkel>>aux soins en milieu rural est entravC par le manque d'dquipement, de mddicaments, et de personnel medical. En outre, en raison de la qualit6 insuffisante des prestataires xix publics, le secteur privC se developpe rapidement. Dans la mesure ou le coQtdes soins dans le privC est trks majoritairement supportC par les mCnages, ceci nuit B l'CquitC du systkme. Plusieurs efforts de rCforme ont dCja CtC lands : (a) la rdorganisation et rCamCnagement de l'organigramme de l'administration centrale ;(b) l'amorce du processus de rCforme de la gestion de 4 h6pitaux ; (c) le dCveloppement du systkme d'informations (mise en place de l'intranet entre le ministkre et les Ctablissements de la santC) ; et (d) l'ouverture du champ hospitalier au secteur privC (Ctendu des services aux opCrateursprivCs). Cependant, l'absence d'une stratCgie sectorielle intCgrale pour la plupart du temps, des problkmes institutionnels, et des ressources inadCquates sont les principales raisons a l'origine des dificultCs du systkme. Jusqu'au mois d'octobre 2006, il n'y avait pas de stratCgie sectorielle globale qui orienterait 1'activitC de tous les acteurs. Les problkmes institutionnels incluent le manque de coordination des services d'administration centrale, l'absence d'acteur local << fort >> dans le secteur de la santC, et l'autonomie insuffisante des Ctablissements de santC. Enfin, des moyens insuffisants sont consacrCs au pilotage et B la gestion du systkme au niveau central, dans les wilayas et dans les hbpitaux, en termes de systkmes d'information et de personnel qualifid. Le syst2me est confront6 a d'importants dCfis financiers. A 4,3 pour cent du PIB (en 2002), le niveau &l des dCpenses-publiques et privCes--consacrCes B la santC est relativement faible par rapport aux pays B niveau de revenu similaire. Toutefois, B court et moyen terme, 1'AlgCriedevra faire face B des dCpenses de santC nettement plus importantes en raisons des transitions dkmographique et CpidCmiologique, de l'utilisation de nouvelles technologies et de nouveaux mgdicaments coQteux,de l'augmentation Cventuelle des salaires des professionnels de santC dans le secteur public, et de la rCvision en cours des tarifs de 1987 utilisCs par le systkme de sbcuritd sociale pour rembourser les soins dans le secteur privC. Les contraintes financibes seront renforcdes par le fait que le systkme algdrien de la santC est toujours fortement influence par la doctrine des soins gratuits, ce qui explique pourquoi pratiquement tous les soins curatifs et prCventifs possibles sont assurCs par le secteur public en Cchange d'une trks modeste contribution. Enfin, la sous-dCclaration et non-ddclaration B la sCcuritC sociale sont trks importantes en AlgCrie, ce qui limite le montant des ressources disponibles. Le retard enregistre pour passer a des relations contractuelles entre la SCcuritC sociale et le Ministkre de la SantCpour le financement des Ctablissements de santC publics porte prCjudice au systkme de santC. A la fois le budget de 1'Etat et le systkme de sCcuritC sociale se comportent en << acheteurs aveugles >> de soins et il n'y a aucune sCparation rdelle entre l'acheteur et le prestataire de soins, ce qui ne permet pas d'inciter les institutions de santC B amCliorer 1'efficacitC et la qualit6 de leurs services. L'AlgCrie devrait amkliorer I'efficacitC du systkme en mettant en wuvre des rCformes dans la gestion, tout dCgageant simultanement des ressources supplCmentaires. Les principales recommandations pour le secteur de la sante' sont les suivantes : 9 ComplCter les travaux de mise en route de la stratCgie sectorielle intCgrale pour orienter l'action de tous les acteurs, et ainsi donner la justification d'une augmentation des allocations sectorielles B la santC sur le moyen terme. I1 serait souhaitable d'adopter une approche concertCe pour 1'Claboration de cette stratCgie pour obtenir un consensus entre les principaux acteurs du systkme. A cette fin un comitd ad hoc pourrait 2tre mis en place, prCsidC par le ministre de la SantC. k AmCliorer le cadre institutionnel sur la base de quatre piliers :(a) renforcer la coordination entre les principaux ministkres impliquCs dans le secteur de la santC ; (b) rCorganiser l'administration centrale du Ministkre de la SantC pour renforcer la cohkrence de la politique de santC ; (c) crCer des agences regionales de santC ; et (d) accorder une plus grande autonomie aux gestionnaires d'h6pitaux. > Renforcer les capacitks de pilotage et de gestion au Ministkre. Au niveau central, renforcer les moyens humains nCcessaires pour gCrer le systkme (informaticiens, statisticiens, actuaires, Cconomistes de la santC). AmCliorer la formation des gestionnaires et dCvelopper des systkmes d'information modernes. 9 Renforcer les budgets des niveaux primaires et secondaires. DCvelopper un systkme de << mtdecin rtfkrent >>, et e introduire le partage des charges avec le secteur prive. 9 Reformer le systkmede financement du secteur : Grlce i un meilleur contr6le des dCpenses par l'adoption de mesures de lutte contre la sous-dtclaration et non-ddclaration i la sCcuritC sociale. Pour les soins ambulatoires, profiter de la rkvision des tarifs de 1987 pour Ctablir des relations contractuelles avec les professions de santC et faire un usage << stratkgique >> de l'outil contractuel ;Ctudier les conditions de mise en place de mCcanismes de paiement des prestataires permettant de maitriser les coats (capitation notamment). DCvelopper une rCforme de la politique du medicament. I1 s'agit notamment de promouvoir les mddicaments genCriques ; d'examiner comment les prix des mkdicaments sont fix&, en les liant i leur valeur ajoutCe thtrapeutique ;d'equiper les caisses maladie avec des systkmes d'information pour analyser les dCpenses et pour contr6ler les ordonnances ; et pour les hbpitaux, former les directeurs i la nouvelle rkglementation de passation de marchCs pour acqukrir les mtdicaments aux meilleurs prix possibles. Par l'introduction d'un panier de soins et l'augmentation de la contribution financikre des menages. Mettre en place une agence pour l'accreditation des Ctablissementsde santC et 1'Cvaluation permanente de leur activitC et de la qualit6 des soins. > Mettre en place la contractualisation entre la SCcuritC sociale et le Ministkre de la SantC. Pour surmonter les difficult& actuelles, entreprendre un audit rapide et prCcis, analysant toutes les composantes de la reforme. D. Conclusion Ce rapport met en lumibre les dCfis complexes auxquels sont confrontCes les autoritCs algkriennes au moment ou elles mettent en aeuvre leur ambitieux programme d'investissement. Le programme de la rCforme proposCe des dkpenses publiques implique une prioritisation et un dchelonnement prdcis, en commenqant par des mesures qui auront un impact a court terme sur le budget 2007. Parallklement, les bases doivent Strejetkes pour des initiatives a moyen Cjusqu'en 2009) et long terme (au-deli de 2009). Le Gouvernement devrait envoyer des signaux non ambigus de son intention de dCfinir de nouvelles rkgles du jeu pour la dlection, preparation, et gestion des projets publics, en renfor~antles messages d'engagement, de meilleure gouvernance, de transparence, et de qualitd des dtpenses. De simples promesses publiques d'attribution de plus de ressources seraient d6pourvues de fondement en raison des limites de la capacitt d'absorption. Non seulement la conception mais aussi la mise en ceuvre de cette strattgie devrait &re cohCrente entre les ministkres d'exdcution. Le processus doit Stre transparent, ouvert et participatif. Le programme de rtformes rdcapitulk dans la matrice ci-jointe reprCsente l'tvaluation detaillte independante de la Banque de ce qui sera nkcessaire au plein succks du PCSC dans le contexte d'une amelioration de la gestion budgdtaire et des perspectives de ddveloppement 2long terme de 1'AlgCrie. Algdrie RDP-Matrice des politiques et mesures prioritaires salarialepmdente (en rapport avec des amCliorationsde salariale pmdente en rapport avec la productivitk. pol~tiquesalariale pmdente en rapport avec la Re'duire le rythme de la croissance des dkpenses de la loi annuelle des finances. intBgre'au budget avec transparence. fonctionnement un niveau soutenable dans le conformite'aux normes des projets. rendre des mesures i moyen terme pour ame'liorerla Developper un inventaire complet des actifs Introduction des indicateurs de suivi des projets pour d'autres secteurs et d'un rapport biannuel sur l'exkution des projets PCSC. minimalespour des a grands w projets. Introduirela formation par la pour la pr6paration Introduction d'un rapport &annuel sur l ' e ~ e ' ~ ~ tdesn i o de grands x projets. << N grands projets suivis par la CNED w Introduct~ond'un rapport annuel sur l'exe'cution des << grands w projets sulv~spar la CNED. Pilier 3 :Gestion Attelndre les re'sultats pre'vus de la re'forme de Poursuivre le programme restant de la re'forme de la Achever le programme pre'vu de modernisat~ondu budgetairemoderne. modernlsationdu systkmebudge'taire,et notamment : modernisat~ondu systkmebudge'taire,y compris : systkme budgktaire, y compns : Nouvelle class~ficationkonomique du budget CDMT global en 2008 et sectoriel dans des autres Des CDMT globaux et sectoriels dans tous d'ici la fin de 2006. ministkres d'ici dkbut 2009. les mlnistkres actuallse'sune fois par an. Introductiondes CDMTs dans des 5 minlsthres GBne'ralisationdu systkme de suivi base' sur la Rapports annuels des audits sur la pilotes en 2007. performance dans d'autres minlstbres en 2008. performance de tous les ministkres. Publ~cationdu premler audit de la performance sur des xxii Introduction des indicateura de performance dans ministires pilotes. Miae en cruvre d'un systkme de gestion les ministeres pilotes en 2007. Conception et mise en tc~lvrepilote d'on systkme de hudgetaire aur support informat~que. Nouvelle loi organique des finance.; soumise au gestion budgCtaire sur support inforrnatique en 2009. Rapports annucls au Parlement sur Parlement d'ici fin 2006. Prcndre d'autres mesure\ pour arriver & : I'exCcutiou budgitaire. DCvclopper des mewre? d'urgence de modernisation du 8 De meillcurcs previsions et cadrage budgktail-esavec Creation de I'Observatoirc du Budget. budget : un rnodi-le rnacroeconomique performant. Introduction de nouvclles rkglementations relatives Un enregiatrement adequat de toutes les activitis hors aux comptes spCciaux de trisorerie, en Climinant budget. ceux qui ne se conforrnent pas aux critires 8 Calendrier rCduit pour la cl6ture de fin d'annde des d'etablissement dc rapports. comptes budgetaires, de trois mois B un mois. Evaluation des systkmes d'audit, de contr6le. et de passation des marchis pour I'Cvaluation ex ~ o sdu t PCSC Nouvelles opportunitks Envlsdger un r6le de con\ell pour la CNED dam la Revo~rId leglslat~onreglssdnt les PPPs Cont~nuera ten11~omptedes d~cordsPPP dam les pour de robustes modalitks ~onceptlonde methodolog~eet dm\ I'examen dea Quant~t~erlea n\que\ budgCta~reset de gouverndnce 1 1 eaux ~ strategle5 sector~elles de PPP. a~cordsde PPP PPP ex~stants IntCgrer les accords PPP aux stratkg~essector~ellea Transoorts et Travaux I---- Rationaliser la politique Actualiser le hch61nadirecteur des transports multimodal Accorder la priorit6 & la preservation du patrimoine Poursuivre le dCveloppement des infrastructures d'investissement dans les (routes, chemin de fer, ports, ae'roports), en assurant en d'infrastmctures et Climiner les goulets d'etranglement : de transport urbain et rural pour satisfaire les transports. particulier la coordination des schCmas directeurs Assurer un entretien adiquat (d'apri-a les normes besoins Cconomiques et sociaux, et d'aprks les routier et ferroviaire. internationaux) de I'ensemble du rCseau routier, y priorites identifikes par le schema directeur des Examiner le coefficient coiit-avantage des futurs projets compris sur les chemins de wilayas et chemins transports multimodal. ferroviaires majeurs ~Clectionnes,suivi par un aval de communaux (-1 % du PIB) la CNED avant de prockder. DCvelopper un terminal conteneurs a grand debit et haute performance pour desservir le bassin Cconomique d'Alger Limiter les investissements dans les aCroports ?I I'entretien et la rihabilitation Appliquer de f a ~ o nstricte les critires de rentabilitC Cconomique dans les dCcisionsd'investissements, avec le soutien de la CNED. Mobiliser des financements non publics et dkvelopper le recouvrement des coiits. I1 peut s'agir entre autres : D'un Fonds routier. D'un Fonds de transports urbains. De tarifs portuaires et aCroportuaires ajustes de fason & refleter les coCts de refirenee. De financements privCs dans le cadre de concessions pilotes. I xxiii te sectonelle adoptke Installer le nouveau systhme d'tnformatlon dans tous les nlveaux plus d'autonomle aux admntstrateurs des h6p1taux Evaluer la poltt~quedu panter de solns et son publique, rbduireles coiits pnmatre et secondalre des l'achat des DCvelopper une polltlque du mtdlcament efficace Evaluer le programme de lutte contre l'tvaslon syst6mede financement xxvi CHAPITRE 1 :INTRODUCTION Un diagnostic officiel effectuCpour vingt-sept projets en 2003 a rtvtlt qu'en moyenne chaque projet devait faire l'objet de six rCCvaluations, subissait des retards equivalents B six ans et cinq mois et est rCalisC sur une pCriode de dix ans et deux mois. - CommissioninterministtriellepourI'amClioration de la gestion des finances publiques, Ministbre des Finances. 2006a L'Alge'rie est a la croise'e des chemins. L'avdnement d'une manne pe'trolitre sans pre'ce'dent est en train de fournir au pays une occasion unique de rkaliser des investissements longtemps attendus dans les e'quipements sociaux et les infrastructures de base. Le PCSC est un vaste programme d'investissement public, qui ne va pas sans de nombreux inconve'nients. Premidrement, ce chapitre de'crit 1e contenu du PCSC. Deuxitmement, ilfait re'fe'rence a son prkckdent programme d'investissement public, le PSRE et tire quelques enseignements essentiels de son exkcution de fa~on de'gager E'ampleur des risques. Troisidmement, il simule des sce'narios d'exe'cution, e'value la capacite' d'absorption que l'on peut raisonnablement attendre des autorite's. A. APERCUGENERALDU PCSC 1.1 L'AlgCrie se trouve h la croisCe des chemins. L'espace budgCtaire crCC par l'avknement d'une manne pCtroli&reprolongCe a permis au pays d'entreprendre un important programme d'investissement public pour la pCriode 2005-2009 (le Programme comple'mentaire de soutient a la croissance kconomique, connu sous le nom de PCSC. Avec l'incorporation du prCcCdent portefeuille de programmes, des budgets supplCmentaires, et l'adjonction de nouveaux programmes pour les rdgions du Sud et des Hauts Plateaux, l'enveloppe initiale affectde au PCSC qui s'dlevait h 4 203 milliards DA (soit environ 55 milliards de dollars) a plus que double, passant B pas moins de 8 705 milliards (environ 114 milliards de dollars) (se reporter au tableau 1.1)3. 1.2 Quel que soit l'angle d'ou on l'observe, l'envergure impressionnante du PCSC est sans prCcCdent dansl'histoire rCcente de 1'AlgCrie et s'explique par une manne pCtroli6re exceptionnelle. Au dCbut des annCes 80, les cours du pdtrole dtaient proches de 40 dollars le baril, mais ont plongC ensuite en dessous de 18 dollars le baril au milieu des annCes 80 et dans les annCes 90 (B l'exception de 1990 et 1991). En 2000, cependant, les cours du pCtrole ont une fois de plus grimpC B plus de 20 dollars le baril. 11s sont rest& B un niveau ClevC, dCpassant ainsi le niveau de rdfdrence des 40 dollars le baril en 2004 et ensuite des 50 dollars le baril en 2005. Le PCSC initial (55 milliards de dollars) Cquivaut B lui seul B 57 % du PIB de 2005. Le coefficient d'investissement public supdrieur B 10 % du PIB prdvu dans le cadre du PCSC pour plusieurs annCes consCcutives est intdit en Le montant total precis du programme d'investissement du PCSC est quelque peu vague. Cela s'explique par la modification continuelle de la combinaison entre (a) les ressources initialement affecttes au PCSC (4 203 milliards DA) ; et (b) ses supplCments de financement approuves (1 191 milliards DA); (c) les ressources complementaires transftrtes B titre de dotations aux comptes spCciaux du Trtsor (1 140 milliards DA); (d) le reliquat de ressources du prtctdent programme d'investissement (1 071 milliards DA) ;(e) le programme pour le dtveloppement de la rtgion Sud (432 milliards DA) ;et (f) le programme spCcial pour le dtveloppement de la rkgion des Hauts Plateaux (668 milliards DA). En tout, I'estimation du coiit total ciu PCSC avoisine les 8 705 milliards DA (approximativement 114 milliards de dollars). Dans un souci de coherence, la prtsente RDP fonde I'essentiel de son analyse des projets sur les chiffres foumis B la principale mission par les autoritts algtriennes en octobre 2005 (Tableau A.3.10). AlgCrie depuis les annCes 80. Ce niveau d'investissement figure parmi les plus ClevCs au monde et est particulibrement frappant lorsqu'on le compare h la moyenne de moins de 4 % du PIB dans 1'OCDE. Tableau 1.1 PCSCAutorisationset credits de paiement du budget initial 2004-09(enmilliardsde DA) Dotations CrCditsde Hauts PSRE rkgion aux comptes paiement du initial Sud spMaux budget initial 2004 1071 1071 2005 1273 227 1500 862 2006 3 341 250 277 304 4 172 1979 2007 260 182 391 244 1077 2 238 2008 260 205 465 2 299 2009 260 160 420 1327 Total 1071 5 394 432 668 1140 8 705 8 705 Source : Ministhredes Finances 1.3 Les attentes des autorites publiques sont grandes. Elles souhaitent que le PCSC puisse apporter une rCponse aux besoins les plus pressants du pays : moderniser et Ctendre la couverture des services publics et exdcuter les travaux en attente en matibre de rihabilitation des infrastructures. Le PCSC aura aussi des condquences importantes sur I'amClioration du niveau de vie des populations et le ddveloppement des ressources humaines et des infrastructures de base, ainsi que sur la consolidation de la croissance Cconomique. Les autoritCs sont tout h fait conscientes du fait qu'un investissement public accru peut en principe Ctre gCrC dans les limites d'enveloppes budgktaires viables B moyen terme du point de vue budgCtaire (chapitre 2), mais qu'kgalement, cela ne va pas sans entrainer quelques inconvknients. 1.4 Un programme d'investissement d'une telle envergurepose d'enormes dCfis.Tout d'abord, il soulbve de sCrieuses interrogations concernant la viabilitC B long terme des tendances budgktaires actuelles et sur la qualit6 des dCpenses. Plus prCcisCment, il engendre des difficult& h differents niveaux : comment concevoir des stratCgies sectorielles adaptCes ;comment programmer les Cvolutions futures des d$enses d'investissement par rapport aux dkpenses ordinaires ; comment assurer une gestion addquate des projets et une bonne exCcution du budget, et notamment comment assurer le suivi et Cvaluation ;et comment amCliorer l'efficacitk et le rapport cotit-avantage des projets d'une manibre gCnCrale. Le programme d'investissement public rCussira-t-il B pdrenniser la croissance et h promouvoir un dCveloppement plus accClCrC+u aboutira-t-il tout simplement B crCer des occasions de gaspillage et de corruption ? Nombre d'autres questions mCritent Cgalement d'etre examinkes-par exemple, le cadre institutionnel, comment Cviter le chevauchement des responsabilitds entre les diffkrentes institutions, la coordination des actions au sein de l'administration et le renforcement des capacitCs du secteur privC afin qu'ils puissent exCcuterdes contrats de concessions et autrement y participer. 1.5 Le PCSC offre I'occasion unique de construire un nouveau cadre pour la gestion des dCpenses publiques. Tirant parti de l'opportunitk qui s'offre actuellement B lui aux plans macroCconornique et budgktaire, le pays pourrait institutionnaliser un rCgime dlexCcution de dCpenses publiques de qualit6 B mCme de gCnCrer des retombCes au plan social dans un avenir lointain. La prdsente revue des dCpensespubliques (RDP) est un exercice visant B aider le Gouvernement B rCaliser cet objectif. Ce PER a pour objectifs d'aider les gouvernements dans les domaines suivants : > Evaluer la pdrennitd budgdtaire h la lumibre de l'impulsion budgdtaire que le PCSC reprdsente pour le pays. > Ddfinir des normes techniques supdrieures pour la gestion de l'investissement public. > Tirer les enseignements de la rdforme en cours de modernisation du budget afin de soutenir la mise en euvre, le suivi et l'dvaluation des projets. P Appuyer la prdparation d'un cadre de ddpenses h moyen terme et arnbliorer l'efficacitd et le rapport coQt-avantage des investissements dans quatre secteurs clCs : transport et travaux publics, eau, Cducation, et santC. Le contextesociokconomique avant le PCSC 1.6 La chute brutale des cours du pitrole survenue en 1986 a eu un effet disastreux sur les conditions economiques et sociales. Cette situation a persist6 pendant pr8s d'une ddcennie (Graphique 1.1). Au lieu de procdder h un ajustement progressif h la faveur de l'drosion spectaculaire des recettes d'exportation, les autoritds ont maintenu des politiques d'expansion en matibre budgdtaire et mondtaire, engendrant une forte inflation, un endettement extdrieur important et une intensification des restrictions sur les importations. Au ddbut des anndes 90, l'investissement public a dtd considdrablement rdduit B un peu plus de 6,2 % en 1991. Toutefois, cela n'a pas empCchd une nouvelle envolde des ddficits budgdtaires, qui ont atteint le niveau record de -8'3 % du PIB en 1993. Entre 1986 et 1994, I'AlgCrie affichait un taux de croissance annuel h peine supdrieur h zero (0,2 %). Ceci s'est traduit par des taux par habitant ndgatifs et par une nette aggravation de la pauvretd. Graphique 1.1 Algerie: Cours du P6trole, Cmissance,InvestissementPublic, et Balance Ficale 25.0 , I I 0.0 +Balance fiscale -X- Investissement public 11 1.1 12 1161 18 1171 161 14 1121 121 10 ~8,2~6,2~6,98,77,97,36,87,37,55,87,88,4I l l 1 14 0 1 / +Prix&pCtroleenAl&rie,~~135.139136 31 130129 I5 19116118124120I20 18 16 18 22 19 13118128 25125129 39\55 --- - Source :Estimationsde la Banque mondiale 1.7 En 1994, les autorites ont mis en place un programme d'ajustement. Ce programme visait B comger les ddsdquilibres budgdtaires griice h des mesures mondtaires et fiscales prudentes, B la reprogrammation de la dette extdrieure et l'instauration de rdformes structurelles. Au nombre de ces rdformes figuraient la libdralisation du commerce, une ddvaluation en deux Ctapes du dinar algCrien (70 % au total) entre avril et septembre 1994 ;un rCgime de flottement contr81C 1995 soutenu par un march6 de change interbancaire et la restructuration des entreprises publiques (Koranchelian 2005). 1.8 Le programme d'ajustement a remportk des succ2s remarquables dans la stabilisation des prix, mais a eu des rCpercussions dramatiques au plan social. La performance macroCconomique s'est en effet amCliorCe. Entre 1994 et 2000, I'inflation est tombCe de 29 B 0,3 % ; le dCficit budgCtaire est pass6 de -4,4 % du PIB B un excCdent de 7,8 % du PIB ; 1'Ccart entre les taux de change du march6 parallkle et ceux du march6 officiel s'est rCduit d'environ 100 % ;et la croissance s'est situCe B un taux modeste de 3,2 %. Toutefois, la fermeture inCvitable de plus de 900 entreprises publiques non viables a rCduit de 320 000 (environ 40 %) les effectifs du secteur public, entrainant un coat social important. Le ch8mage s'est aggravd, son taux passant de 24 % en 1994 B 30 % en 2000. En outre, la masse salariale a baissC de moitiC entre 1989 et 2000 (Banque mondiale 2003b). La stabilitC Cconomique a CtC pCniblement restaurCe au prix de lourds sacrifices, mais s'est accompagnCe d'un coot social ClevC ; et malgrC tout, la croissance est restCe animique et le ch8mage s'est accentuC4.Dans ce contexte d'urgence qui prCvalait en 2001, les pressions sociales et politiques ont conduit B la mise en place du premier programme d'investissement public, le PSRE. B. LECONSTZREESDU PSRE-LE PREDECESSEUR DU PCSC 1.9 Compare au PCSC, le PSRE Ctait un programme d'investissement de dimension modeste. Initialement, 525 millions DA (7 milliards de dollars) devaient etre dCcaissCs en 2001-04. Le PSRE visait trois principaux objectifs : (a) rCduction de la pauvretC ; (b) crCation d'emplois ;et (c) prkservation des Cquilibres rCgionaux et redynamisation des espaces ruraux (Banque mondiale 2004d). Au plan opirationnel, le PSRE reposait sur des projets sectoriels centralisds, Cgalement exCcutCs par I'intermCdiaire des entitis ministkrielles dCconcentrCes et des organismes de dCveloppement communautaire recevant des transferts. Les vastes projets publics B forte utilisation de main-d'euvre occupaient une place prCpondCrante dans la sClection finale. Ni les indicateurs de suivi, ni les rCsultats n'Ctaient adopt&, B l'exception d'une vague rCfCrence B un objectif de crdation de 850 000 emplois. 1.10 En 2004, une Ctude de la Banque mondiale a fourni une Cvaluationi~mi-parcoursdu PSRE (Banquemondiale 2004d). Ses principales conclusions Ctaient les suivantes : a) Le PSRE aura un impact modeste sur la croissance (un accroissement de 1 % en moyenne par an). b) Les emplois crCCs dans le cadre des projets PSRE seront temporaires-un effet direct de 850 000 emplois (170 000 en moyenne) et de 664 000 emplois indirects crCCs. c) Les importations (plus particulikrement celles liCes aux projets dans les secteurs du transport et des travaux publics) augmenteront plus rapidement que les exportations, rCduisant ainsi l'excedent du compte courant de 1 % du PIB pendant la pCriode 2001-05. d) Les projets font faible rCfCrence a l'atteinte des objectifs stratkgiques sectoriels, leur qualit6 est gCnCralement faible et inkgale, et la prCparation technique du personnel d'exCcution est faible en gCnCral. e) La part des insuffisances du PSRE dCcoule de l'urgence qui a accompagnCla preparation des projets, de la myriade de demandes spCcifiques auxquelles les projets sont supposCs rdpondre et de la multiplicitC des acteurs (25 commissions ministkrielles et 48 commissions de wilaya). f) Une analyse des coiits dkmontrerait que les projets sClectionnCs dans le cadre du PSRE Ctaient extremement coateux. En 2000, le PIB rCel par habitant Cquivalait au taux enregistrC en 1980. 4 1.11 La prCsente RDP n'est ni une Cvaluation du PSRE ni une tentative de confirmer la realisation ou non des prkvisions macroCconomiques de la Banque pour 2004. Le faire ne serait ni pratique ni prCcis. Ce ne serait pas pratique pour deux raisons : premikrement, parce qu'il n'existe aucune base de donnCes centralisde pouvant permettre un suivi financier et physique dCtaillC des projets recevant des ressources et, deuxikmement, au moment de la programmation du PCSC, les autoritds ont dCcidC de fondre les projets PSRE en cours et en instance afin de constituer un portefeuille de projets du PCSC. En consCquence, le deuxikme portefeuille de projets a absorb6 nombre des projets en cours du PSRE. Ce ne serait pas prCcis car quelle que soit la << justesse >> ou non des prkvisions macroCconomiques, elles ne tiennent pas compte de la manne pCtrolikre exceptionnelle de 2004 et de 2005. En tous les cas, eu Cgard aux trois premieres conclusions, trois faits saillants se dCgagent clairement. En premier lieu, entre 2001 et 2005, des exportations exceptionnellement importantes d'hydrocarbures ont transform6 la croissance, la portant B des niveaux largement supCrieurs aux prCvisions initiales (se reporter au Chapitre 2). Deuxikmement, le taux de ch6mage dCclarC (exprim6 en pourcentage de la population active) a baissC de 27,3 % B 15,3, ce qui confirme l'importante crdation d'emploi attendue5. Troisikmement, le compte courant n'a pas diminuC de 1 %, comme cela Ctait prCvu ;mais est pass6 B un excCdent de 8,4 % du PIB. 1.12 Les trois dernikres conclusionstirCes de I'haluation a mi-parcoursdu PSRE ont un rapport plus direct avec la prCsente RDP. Elles font rCfCrence au contenu stratkgique limit6 des projets retenus, la faible qualit6 des projets et les difficult& institutionnelles dans I'exCcution et les carences en matikre d'analyse des cofits. Elles sont abordCes brikvement dans les lignes qui suivent. Contenu stratkgiquesectoriellimit6 1.13 L'aspect le plus frappant de la prksentation du PCSC est peut-&re son manque total d'objectifs explicites. A la difference du PSRE, le document original ddcrivant le PCSC est simplement une liste des projets prdvus regroup& par << programmes >>, accompagnCs d'affectations budgCtaires spkcifiques (Ministkre des Finances 2005a, b) 6. Une prdsentation dCsagrCgCe ClaborCe par les autoritds plus tard modifie les montants initiaux. Elle regroupe les programmes et introduit plusieurs critkres physiques (se reporter B 1'Annexe Al). NCanmoins, aucun objectif explicite n'est introduit. 1.14 Les projets dans le secteur de 1'Cducation fournissent deux exemples Cdifiants. L'absence d'orientation stratCgique entraine de mauvaises affectations des ressources et des dCficits dans les ressources programmCes. D'une part, le PCSC prCconise d'agrandir les batiments scolaires affect& B I'enseignement secondaire, cependant, le taux d'utilisation-de seulement 35 %-tCmoigne d'une sous- utilisation importante des capacitCs existantes. D'autre part, un contingent supplCmentaire de 30 000 enseignants titulaires de doctorats sera nCcessaire pour doubler le taux de scolarisation dans l'enseignement tertiaire, comme l'indique de manikre implicite le programme de construction du PCSC, et si le ratio Clkve-enseignant actuel est maintenu. En rCalitC, il faut de nombreuses annCes pour produire des enseignants universitaires hautement qualifiCs. Le doublement de l'effectif des enseignants qualifids pourrait prCsenter un important goulot d'ktranglement pour l'expansion B court terme dans l'enseignement supCrieur B moins que (a) les niveaux de qualification des enseignants soient rabaissCs (ce qui aurait une incidence sur la qualid), (b) l'on permette une augmentation du ratio Clkve-enseignant (ce qui aurait aussi une incidence sur la qualitC), ou (c) des enseignants Ctrangers soient recrutCs (le rksultat le plus probable). D&slors, l'enseignement tertiaire se trouve face B un compromis-une dCtCriorationcontinue de la qualit6 ou une augmentation significative des dkpenses de fonctionnement afin d'engager des professeurs supplCmentaires. Ce dernier chiffre doit faire l'objet d'un examen rigoureux car il se fonde sur une enquCte sur les minages effectute une fois par an au mois de septembre, 5 partir de 2004. Depuis 2004, le nombre de personnes travaillant a domicile et exerFant des emplois temporaires a enregistrt une hausse brutale. Le terme de << programme ,,employ6 dans le document du PCSC n'est pas I'tquivalent du concept de << programme ,,utilis6 dans la nomenclature normale du budget fonctionnel. Pour une analyse plus dttaillie, se reporter au Chapitre 4. c. SIMULATIONDES SCENARIOS D'EXECUTZONDU P C S C 1.21 Les insuffisances identifiCes h la section prCcCdente soulignent une vCritC simple : I'affectation de ressources additionnelles pourrait Ctre d'une certaine utilitC pour accClCrer 1'exCcution des projets, mais ne constituepas la solutionpour amCliorer leur qualitC. Au contraire, la priorit6 accordde h << l'approche projet >> actuellement appliquCe par rapport h << l'approche stratkgique sectorielle >>--conjuguCeh de fortes pressions politiques pour I'exCcution de projets par le biais d'institutions poussCes jusqu'aux limites de leurs capacitds--entraine des risques majeurs. S'agissant surtout de certains projets h grande Cchelle, il y a un rCel danger h accClCrer I'exCcution sans se conformer h des normes minimales. InCvitablement, les consdquences indvitables seront le non respect des directives fondamentales concernant la passation des march&, la r6pCtition des activitCs et le gaspillage des ressources. La question est la suivante : jusqu'h quel vitesse les coefficients d'exkcution peuvent-ils augmenter ? 1.22 En estimant les ratios d'exkcution par rapport aux autorisations de budget, nous avons exCcutC trois scCnarios de simulation concernant I'exCcution du PCSC sur la pCriode 2005-07~.Au milieu de 17annCe2005, les autoritds avaient approuvd 75 % des ressources au titre du PCSC pour la pCriode 2005-07. L'Annexe A dCcrit en dCtail les trois simulations prCparCes par les services de la Banque mondiale. Le rCsumC des rCsultats est prCsentC dans le graphique 1.3. Graphique 1.3: ScenariosdtexCcutiondu PCSC 2005 (LFC) 2006 2007 Total El ScCnario 1 Micro-tvaluation ScCnario 3 Taux investissements agrCgCs ScCnario 2 Tendance historique 2002-04 Source : Estimations de la Banque mondiale bastes sur les donntes du Ministkre des Finances Le premier scCnario est bask sur une approche proiet par proiet-micro-Cvaluation-et va de la base au sommet. I1 a CtC ClaborC par chaque expert sectoriel de la Banque mondiale h partir de plusieurs interviews et de l'expkrience accumulCe dans chaque secteur. I1 Ctablit une projection suite h une analyse dCtaillCe des hypothkses d'exCcution par projet correspondant a chaque secteur. Les ratios prtsentts ici constituent des dtpenses budgttaires exCcutteslapprouvCes. En lieu et place, les ratios entre dtpenses extcutCes et dCpenses approuvkes (cridits de paiements) sont plus klevCs. La conversion entre ces deux ratios est simple (se reporter au Chapitre 3, paragraphe 3.20). Les donnCes relatives aux crtdits de paiement pour 2005 sont tirtes du Tableau .3.7. 8 9 Le second scCnarioest bask sur les movennes historiques (2002-04)par secteur dans le cadre d'une autre approche de la base au sommet. I1 Ctablit une projection en suivant les taux d'exCcution dCsagrCgCs par secteur en fonction de leurs taux d'exCcution historiques pendant la pCriode 2002-04. 9 Le troisikme scCnario est bas6 sur une avproche du sommet h la base, en utilisant les taux (macroCconomiques) d7exCcutiondes investissements agrCgCs tirCs des comptes budgitaires du passC. I1 prCvoit les taux d'exCcution globaux des projets en dCduisant les soldes non dCpensCs restant au crCdit des comptes spCciaux du TrCsor aprks exCcution des ddpenses d'investissement. Elles sont basCes sur les informations recueillies et sur les conversations avec les autoritCs nationales. 1.23 Pour ce qui est des engagements de dCpenses autorisCes, les mod6les de simulation de I'exCcution du PCSC indiquentune ICg6re tendance a la hausse des ratios d'exCcution sur la pCriode 2005-07, quoique Ctant inferieurs a 70 % en moyenne. A titre de rCfCrence, I'AlgCrie affichait un taux d'exicution moyen de 65 % pendant la mise en ceuvre du PSRE en 2003-04. L'analyse rCvkle Cgalement plusieurs similitudes et Ccarts intkressants entre les trois scknarios : 9 Pour 2005,les taux d'exCcutionbas& sur les moyennes historiques sontbeaucoup plus ClevCs (67 %) que les deux autres, qui varient dans une fourchette de 53 % (micro Cvaluation) 61 % (sommet la base). La disponibilitk d'infomations prkliminaires pour l'annde 2005 sur le taux d'exkcution effectif des investissements rCvkle que le scCnario 1 se rapprochait effectivement davantage du taux d'exCcution rCel de 2005, estimC B 54 %. k Au titre de l'annCe 2006, l'on note un Ccart plus important entre les trois scCnarios,vu que le taux d'exkcution prCvu se situe dans la large fourchette de 46 B 65 %. k Pour 2007, les taux d'exCcution s'inscrivent dans une fourchette plus Ctroite--de 50 %, selon le scCnario 1, a 85 %, selon le scCnario 3. Le ratio bas6 sur les moyennes historiques demeure essentiellement constant. 9 La nuance importante qui doit Etre apportke a ces conclusions est que ces scCnarios ont CtC Ctablis avant les hausses budgCtaires effectives par rapport i~l'enveloppe initialement affectCe au PCSC, ce qui ne devrait pas modifier essentiellement ces rksultats, mais rendre plus souple la tendance vers une amklioration des taux d'exdcution. 1.24 Le bon sens autorise fortement a penser que les autoritCs nationales doivent adopter une position plus realiste dans I'affection des ressourcesbudgetaires. Si possible, l'approbation de crCdits de paiement 2 partir de 2007 doit Etre prCcCdCe d'une Cvaluation ?imi-parcours de 1'Ctat d'avancement dans le souci d9Cvaluerles progrks accomplis en 2005 et 2006'~.Dans les circonstances prCsentes, des ressources supplCmentairesnon nCcessaires ne feront qu'aggraver la saturation de ressources et dCtCriorer davantage les taux d'exCcution. En outre, les autoritCs doivent rCsister ?I la tentation d'engager des ressources pour des projets d'investissement qui ne remplissent pas des critkres techniques minima. En dkfinitive, l'amClioration des taux d'exkcution (et de la capacitC d'absorption) ne dCpend pas de la disponibilitd de ressources, qui sont autrement abondantes, mais des solutions apportCes aux contraintes spkcifiques examinCes dans la prCsente Cvaluation. 1.25 Les mesures prises lors des rencontres Gouvernement-Walis vers la fin de 1'annCe 2006 devraient contribuer au : k renforcement de l'encadrement administratif et technique de l'ensemble des institutions et organismes publics ; k renforcement des capacitCsde maitrise d'ouvrage ;et ' OLes autoritCs ont d6ji procCdC i I'autorisation de la dernikre portion de 25 % des ressources du PCSC dans la LFC de 2006. Ainsi, les autorisations budgCtaires ont CtC entikrement allouCes. 9 P assouplissement du Code des marches publics en ce qui concerne les investissement dCconcentrCs (plafond relevd de 6 million de DA B 8 millions de DA), limitations pour constituer une caution de soumission,rdtablissement des commissions des marchds chez les dtablissement publics, et relhement du seuil de compdtence pour la Commission nationale des marchCs de 250 millions de DA a 400 millionsde DA. 9 Unepe'riode d'acce'le'rationde la croissance, de 2001 a 2005, caracte'riskepar des taux de croissance e'leve's surtout lie's a l'explosion des cours du pe'trole. Pendant cette pCriode, 1'Cconomie algkrienne a pris son envol. Les taux de croissance se situaient en moyenne B 5 %. Les taux d'inflation moyens sont restCs en dessous de 3 %. La manne pCtrolikre a aid6 d'autres secteurs B atteindre des taux de croissance ClevCs (c'est le cas des secteurs de la construction, des tClCcommunications et autres services). En condquence, le PIB par habitant Ctait au-dessus de 3 %, ce qui aurait dO contribuer B rdduire les taux de pauvretC. 2.3 Les taux de croissance du PIB restent Ctroitement lids ii ceux du secteur des hydrocarbures, mais 17agricultureest le secteur le plus instable (Graphique 2.1). Les graves ~Ccheressesexpliquent la nette dkpression des taux de croissance agricole en 1990, 1994, 1997 et 2000. La volatiliti de la croissance du secteur agricole a diminuC dans les annCes 2000. 2.4 Dans les annCes 2000, les Cquilibres externes ont bCnCficiC d7unemanne pCtroli&re prolongCe. Les exportations de marchandises ont atteint un niveau record, et les exportations d'hydrocarbures composent la quasi-totalit6 des exportations de marchandises, soit 98 %, ce qui est Consommation un chiffre trks ClevC d'aprks les normes internationales (Graphique 2.2). Par condquent, le pays affiche des soldes du compte courant et des niveaux de rCserves de liquiditds internationales atteignant des seuils historiques. L'on constate Cgalement une reprise de la demande d'importations, qui est tirCe par des taux d'investissement exceptionnellement ClevCs lies au PSRE. Depuis sa crCation en 2000, les autoritCs ont Cgalement utilisd les revenus exceptionnels, logCs dans un Fonds de stabilisation des recettes d'hydrocarbures, le Fonds de Re'gulationdes Recettes, connu sous le nom de FRR, pour deux raisons : (i) pour effectuer des paiements anticipCs au titre de la dette extkrieure ; et (ii) pour financer tout dCficit budgdtaire consCcutif B une chute du prix du pdtrole en dessous du prix de rCfCrence de la Loi de finances". Compte tenu des paiements anticipCs du principal de la dette publique, 1'AlgCrie affiche dCsormais une position crdditrice nette vis-B-vis du reste du monde, avec un ratio de la dette extCrieure rapport6 au PIB CvaluC B 17 % en 2005, en comparaison avec une moyenne de 61 pourcent du PIB enregistrk sur la pCriode 1990-95 (se reporter au tableau 2.2). Le prix pttrolier de rtfkrence s'est maintenu 2 19 dollars le baril et devrait demeurer 2 ce niveau sur la prochaine ptriode de cinq ans (2005-09), rendant tr&sprobable le financement d'un dkficit budgktaire dans le contexte actuel oii les prix atteignent des niveaux record. En comparaison, la fourchette de rkfkrencede I'OPEP est comprise entre 22 et 28 dollars le baril. Graphique21 Algerie: Cloissancef i eduPIB Graphique 2.2 Part des 25 /t hudrocarbures dans les exportations 1 1 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2032 2W3 2004 2005 . . A t i I 1 E d Egypt rndoncs~d Mex~co I /h n n g e s de2003 +wl. - *hahniira-r*.rr- .m Sourre WITS. SITCR~vtnoon3 S n r ~ r c. ~ ONS 2.5 L'application d'une politique monCtaire prudente a limit6 l'expansion du credit pendant l'avknement de la manne p6troliGre. La banque centrale intervient regulikrement sur le march6 monCtaire afin de maitriser les taux d'inflation et de change. La stkrilisation de I'excCdent de liquidit6 dO aux importants dCp6ts de la Sonatrach (la sociCtC pCtrolikre publique) dans le systkme bancaire a contribuC B limiter l'expansion du crCdit B 1'Cconomie. Le rCgime actuel des taux de change-rCgime de flottement contr81C sans trajectoire prCannoncCe-a contribuC B maintenir le REER dans la fourchette des niveaux d9Cquilibre (le REER Ctait jug6 en Cquilibre B la fin 2003 (FMI 2005b) '*. Les contr8les administratifs ont cependant favoris6 le dCveloppement d'un march6 des changes parallkle avec un Ccart variable et en baisse. L'expansion de la masse monCtaire s'est ralentie au cours des cinq dernikres annCes, B en juger par le taux de croissance en baisse de l'agrCgat M2 passant de 22 pourcent en 2001 B 11 pourcent en 2005. l 2Les rapports-pays du FMI pour 2004 (No 05/50) et 2005 (No 06/93) peuvent &tre consultCs B I'adresse: http://www.im~org/externaUcountry/DZA/index. htm. Tableau2.2 Secteur extkrieuret secteur public (Moyennes de la pCriode ;% du PIB, sauf indication contraire) 1990-95 1996-2OOa 2001 2002 2003 2004 2005 Secteur extkrieur GNFS des exportations 24,3 30,2 36,2 35,l 38,3 40,l 47,6 O/W: Exportations d'hydrocarbures en % des exportations de marchandises 95,7 96,l 97,l 96,8 98,l 97,9 98,5 GNFS des importations 22,4 22,6 21,6 25,4 23,9 25,7 23,5 Solde du compte courant 0 3 4,8 12,8 7,6 13,O 13,l 21,2 Riserves de liquiditis internationales(en mois d'importations) 1,8 7,7 18,2 19,l 24,3 23,7 28,l Dette extirieure (% du PIB) 61,2 60,6 40,9 40,l 34,7 25,9 16,8 Gouvernementcentral (% du PIB) Total recettes (y compris subventions) 29,7 32,l 35,4 35,3 37,O 36,2 41,l O/W:recettes des hydrocarbures 17,6 20,8 23,5 22,2 25,6 25,6 31,4 O/W: % des recettes ordinaires 59,2 64,2 67,2 62,9 69,4 70,9 76,5 O/W: recettes hors hydrocarbures 12,l 11,3 11,8 13,l 11,4 10,5 9,7 O/W: recettes fiscales 11,4 10,5 9,3 10,6 10,O 9 3 8,6 O/W: ImpGt sur le btnifice 1,7 1 2 1,1 1 2 1 2 1,3 OIW : TVA 5 2 4,9 4 2 4,9 4,5 4,5 4 2 O/W: Recettes douanikres 2,7 2,6 2,4 2 3 2,7 2,3 1,9 Total dipenses de fonctionnement 22,l 22,5 22,6 24,l 21,3 20,3 17,2 O/W:salaires et traitements 9 2 8,3 7 6 7,6 7,6 7,3 6,s Total dCpense d'investissement 7 s 7,0 8,4 10,O 10,8 10,5 9,7 Soldeglobal -1,7 2,1 4,0 0 2 7 3 6 9 14,2 Pour mdmoire : Soldehors hydrocarbures/PIB HH -25,3 -27,3 -29,5 -32,5 -27,7 -30,2 -31,l Prix du pitrole algCrien 19,4 20,l 24,8 25,2 29,O 38,5 54,6 Croissance de l'agrigat M2 (%) 17,3 21,l 22,2 17,4 15,6 11,5 10,8 Taux de chemage (%) 23,l 28,2 27,3 25,9 23,7 17,7 15,3 Source : FMI ;les autoritts algtriennes. 2.6 L'accCICration de la croissance dans les annCes 2000, Cgalement stimulCe par le PSRE, a contribuC h la reduction des taux de chi3mage13et de pauvretk, quoique ses rCsultats pourraient ne pas se pCrenniser plus long terme. k Bien qu'dtant toujours ClevC, le taux de chbmage a CtCrCduit de manihre drastique au cours de la dernikre dCcennie. Cette rkduction s'explique en grande partie par l'augmentation des taux de dCpenses publiques suite B 1'exCcution du PSRE. Par consequent, nombre des emplois nouvellement crCCs pourraient n7Ctreque des dCbouchCs temporaires qui seront localisCs dans le secteur agricole, un secteur B faible productivitC reprksentant moins de 10 % du PIB. Le l3Les chiffres officiels du chamage n'tchappent cependant pas B des problkmes d3Cvaluation,qui tiennent a la fois au recours 2 des mCthodes d'tchantillonnage variables, aux changements constants du contenu des questionnaires, et au fait que les enquetes ne sont pas effectutes de manikre ptriodique et continue. 14 ch6mage des jeunes demeure important, estimC B environ 30 %. L7Cconomie informelle fournit Cgalement des emplois B une part significative de la population activei4. > Les taux officiels de pauvretd ont baissC depuis le dCmarrage de la relance en 1995. La croissance de la consommation pride par habitant s'est redressCe au cours des dernikres annCes, atteignant 4 % en moyenne sur la pCriode de 2001 h 2005, compard a la stagnation voire aux taux de croissance ndgatifs enregistrks au dCbut des annCes 90. Ceci permet d'espCrer une rCduction possible des niveaux de pauvretC15. > Dans l'ensemble, quoique les taux de ch6mage et de pauvretC aient diminuC et en dCpit de la nette amClioration de la situation skcuritaire au cours des 5 dernikres annCes, les tensions sociales persistent, likes aux carences en matikre d'infrastructure qui ont diverses consCquences : incidence sur l'emploi, pCnuries d'eau dans certaines villes, crise du logement et troubles sociaux dans la rCgion de la Kabylie et dans la rCgion Sud. Compte tenu du fait que les cours du pCtrole devraient rester B des niveaux ClevCs pendant quelques annCes, la population algCrienne s'attend B voir s'amCliorer davantage son niveau de vie ainsi que la fourniture des services de base. 2.7 En dCpit des progrks accomplis en matikre de rCforme structurelle, la rCforme dans les secteurs clCs restent limitCes. L'AlgCrie posskde l'une des Cconomies les moins diversifikes parmi les pays B revenu intermkdiaire et les pays producteurs de pCtrole. La contribution du secteur privC au PIB reste extremement faible et a meme diminud depuis 1995. Cette situation contraste avec la tendance B la hausse constatie dans la plupart des pays producteurs de pdtrole, qui traduit le r6le de moins en moins actif du secteur privC comme principal moteur de la croissance en AlgCrie (Graphique 2.3). Graphique2.3 Pays producteurde petrole :Investissementpriv6, % du PIB Source : WDI Note : La moyenne n'est pas pondtrte. 2.8 D'importantes rCformes ont CtC mises en ceuvre. Des mesures pour la 1ibCralisation du commerce ont CtC prises. L'Accord d'association avec 1'UE a CtC ratifiC et est entrC en vigueur en 2005. I1 pre'voit une rkduction graduelle des droits I'importation sur les produits industriels sur une pkriode de 12 ?t 14Le groupe d3Ctudesalgtrien, le CNES (Conseil National ~ c o n o m i ~ ueteSocial), a estimC en 2003 que les emplois informels reprtsentent 17 70 du nombre total des emplois et jusqu'k 22 % si l'on exclut le secteur agricole. 15Le taux officiel de pauvrett le plus rtcent a Ctt ttabli k 12 5% en 2000, ce qui est ltgkrement inftrieur aux 14 % enregistrts en 1995. Mais une estimation non officielle communiqute dans le Document-Pays des Nations Unies situe le taux de pauvretC k 6.2 pourcent en 2004. ans. La gestion dynamique de la dette est en train de dkboucher sur un apurement progressif des dettes publiques auprks des crCanciers du Club de Paris. Des partenariats publiclprivC dans les secteurs de l'eau et du transport sont en train de se dCvelopper. Le secteur de 1'Cducation est en train de mettre au point un programme de rCforme (voir chapitre 7). Un processus de modernisation budgCtaire a dCjB CtC lancC (voir Chapitre 4). Cependant, le programme de rCforme est h la traine dans les domaines tels que l'accession B l'OMC, la privatisation des entreprises publiques, la modernisation du secteur financier et dans des domaines de la gouvernance tels que la rCforme de I'administration fiscale et de l'appareil judiciaire. Malheureusement, l'actuelle montCe en flkche des cours du pCtrole masque quelque peu le rCel besoin de rCformes Cconomiquesurgentes. 2.9 La nouvelle loi sur les hydrocarburesde 1'AlgCrie est une contribution a la libkralisation du secteur. Cependant, elle a CtC amendCe en 2006, de faqon B restaurer la majorit6 de la Sonatrach dans tous les contrats avec des compagnies Ctrangeres. La loi exerce une pression sur la Sonatrach afin qu'elle rCponde aux pressions concurrentielles et devienne une organisation plus lCgih-eet plus efficace. 2.10 La forte dkpendance au pktrole gkn2re l'inconstance des variables budgktaires, notamment des recettes. L'instabilitC macroCconomique traduit l'effet des bouleversements externes qui secouent 1'Cconomie. Les fluctuations des termes de 1'Cchange semblent &re un determinant majeur de I'instabilitC budgitaire (Banque mondiale 2000) et ceci est particulikrement vrai s'agissant des cours du pktrole en ce qui concerne 1'AlgCrie. Le PIB hors pCtrole a montrC moins d'instabilite que le PIB total. Plus important encore, la plupart des variables des recettes sont plus instables que les variables de dCpenses (Tableau 2.3). Ceci tient au fait que les perturbations des cours du pCtrole ont un effet immCdiat sur les recettes publiques : le volume total des recettes et le volume des recettes d'hydrocarbures ont CtC plus volatiles que le montant total des dCpenses publiques. Par ailleurs, les dCpenses de fonctionnement et les ddpenses d'investissement sont plus stables que le PIB, ce qui est un constat inattendu d'autant qu'une variation supplCmentaire des dCpenses d'investissement, surtout pendant une longue pCriode d'ajustement, aurait constituC un rCsultat plus classique. Le fait prCvisible est, en revanche, la faible instabilitC constatCe pour les salaires et traitements (1,0), ce qui indique dCjB leur caractkre inertiel. Tableau 2.3 InstabilitCdes variables budghtaires, 1990-2005 (en % du PIB, sauf indication contraire) Moyen Ecart type Total recettes Hydrocarbures Hors hydrocarbures Recettes fiscales O/WTVA Total dCpenses DCpenses de fonctionnement IntCrCts Salaires et traitements DCpenses d'investissement Montant net des prCts Solde primaire Solde budgttaire Solde HH / PIB HH Financement inttrieur -2,8 5 8 Financement extCrieur (Croissance reelle) du PIB (Croissance rtelle) du PIB HH 2 3 3,1 Source :calculs des services de la Banque. NB. :HH= Solde hors hydrocarbures = Recettes HH / PIB HH toutes les variables budgdtaires et la croissance par tCte d'habitant16. Les corre'lations simples indiquCes au tableau 2.4 prCsentent des conclusions qui cadrent avec les publications prdcCdentes sur la relation entre les variables budgdtaires et la croissance (Gupta et al. 2005). Par exemple, les excddents budgCtaires (et le solde primaire) et les recettes (notamment celles des hydrocarbures) sont positivement assocides B la croissance par habitant (la plupart de ces variables Ctant statistiquement significatifs). Dans la mCme veine, les besoins de financement intCrieur ou extdrieur et le solde hors hydrocarbures sont nkgativement associCsB la croissance par habitant. Tableau2.4 CorrClationsbivariCes, 1990-2005 (Variablesexprimtes en % du PIB, sauf indicationcontraire) Croissance rkelle du PIB par habitant Total recettes 0,46 * Recettes hydrocarbures 0,47 * Recetteshors hydrocarbures -0,19 Recettes fiscales -0,35 O/WTVA -0,24 Total dtpenses -0,32 Dtpenses de fonctionnement -0,27 IntCrets -0,04 Salaireset traitements -0,62 *** Dtpenses d'investissement 0,40 Montant net des emprunts -0,64 *** Solde primaire 0,49 ** Solde budgttaire 0,41 Solde hors-pttrole / PIB hors-pCtrole -0,07 Financement inttrieur -0,36 I Financement extCrieur -0,37 Source:calculs de la Banaue mondiale * Significatif k 10% ** significatif h 5 % ***significatif h 1%. ; ; NB : les corrClations bilattrales basCes sur les donntes annuelles de 1990 2005. 2.12 Fait plus important encore, l'analyse de corrblation bivariee confirme le caracthe procyclique des dCpenses d'investissement et I'importance pour 17AlgCriede prCserver le Fonds de Stabilisation des Recettes PCtroliL?rescrCC en 2000 (voir ci-dessous). La composition des dCpenses publiques a une influence sur la croissance :des investissements en capital plus importants sont associds h une croissance plus forte, tandis que des dCpenses courantes moins importantes sont assocides h des conditions Cconomiques plus favorables. Un rapport-pays du FMI constate Cgalement que les dCpenses d'investissement de 1'~tatentrainent une augmentation du PIB rdel hors hydrocarbures, tandis que ce n'est gukre le cas pour les dCpenses de fonctionnement (FMI 2005b). Pour sa part, l'analyse de corrdlation rCvkle la corrClation nCgative entre les salaires et traitements et la croissance, ce qui indique Cgalement leurs tendances inertielle~'~. l6La croissance par habitant est une mesure plus conventionnelle utiliste dans l'analyse empirique qui tvalue les effets de la politique budgttaire sur la croissance, car il compense le biais introduit par les taux de croissance ddmographique. "Les coefficients de corrtlation sont formellement testts B I'aide de la formule Spearman de corrklation de classement afin d'tviter I'effet des valeurs aberrantes. Le coefficient Spearman de la corrtlation de classement peut Stre utilist pour obtenir une estimation R et reprtsente une mesure de I'association monotone qui est employCe lorsque la rtpartition des donndes rend le coefficient de corrtlation de Pearson indtsirable ou trompeur. Le coefficient Spearman de la corrtlation de classement est dtfini par la formule,: d - r'~1-6C- N ( N >-I) d ttant la difftrence dans le classement statistique des variables correspondantes et constitue une approximation du coefficient de corrtlation exact : c. TENDANCES BUDGETAZRES 2.13 La hausse rCcente des prix mondiaux des hydrocarbures a transforme la situation budgCtaire de 1'AlgCrie. Le solde budgCtaire global du gouvernement central est pass6 d'un dCficit de 2 % du PIB en 1999 a un excCdent de 14 % en 2005. Les recettes budgktaires ont augmentk, passant de 30 % du PIB en 1999 B 41 % en 2005. Les dCpenses ont baissC de 31 % du PIB en 1999 27 % en 2005, les a depenses de fonctionnement ayant CtC contenues et un important programme d'investissement public ayant CtC lancC. 2.14 La part des recettes budgktaires gCnCrCes par les hydrocarbures et celle des dCpenses d'investissement dans le budget ClaborC par le gouvernement central a augment6 de manPre apprCciable.La part des recettes des hydrocarbures dans les recettes budggtairestotales a augment6de 60 % en 1999 76 % en 2005. Pendant cette pCriode, la part des dCpenses d'investissement dans le volume total des ddpenses a augment6 de 26 % B 36 %, traduisant ainsi l'augmentation des recettes gCnCrCes par les hydrocarbures consacrCes aux dCpenses d'investissements publics tant attendues. Le PSRE, qui complCtait le budget d'investissement de 2001 2004, se montait B 7 milliards de dollars (environ 13 % du PIB de 2001). 2.15 Le dCficit primaire hors hydrocarbures rapport6 au PIB hors hydrocarbures est une mesure de plus en plus utilisCe pour Cvaluer la position budgetaire dans les pays exportateurs d'hydrocarbures. Dans les pays exportateurs d'hydrocarbures, les recettes publiques augmentent brutalement pendant les envolCes des cours des hydrocarbures. Par consCquent, les positions budgktaires peuvent s'amkliorer, meme lorsque les dipenses augmentent de manikre peu soutenable. Le dCficit primaire hors hydrocarbures par rapport au PIB hors hydrocarbures est un meilleur indicateur de la position budgCtaire car il dissocie les dCpenses des recettes d'hydrocarbures. Dans le cas de l'AlgCrie, le dCficit primaire hors hydrocarbures du gouvernement central s'est creusC, tombant de 22,5 % du PIB hors hydrocarbures (PIBHH)en 1999B 29 % du PIB-HH en 2005, tkmoignant ainsi de l'impact du PSRE et de la premikre annCe d'exdcution du PCSC. 2.16 Toutefois, les importants excCdents du compte courant extkrieur de 1'AlgCrie laissent supposer qu'une part significative du PIB provenant des hydrocarbures qui a CtC accumulC pendant la pCriode rCcente d'augmentation des prix des hydrocarburesa CtC CpargnCe.Le solde du compte courant, qui Ctait nCgatif jusqu'en 1999, est pass6 h un excCdent de 21 % du PIB en 2005. En 2003-05, 1'amClioration du solde du compte courant de 1'AlgCrie reprksentait 82 % du PIB additionnel provenant des hydrocarbures pour cette pCriode. 2.17 Les dCcisions d'CpargneIdCpenses des pouvoirs publics ont eu un effet considCrable sur 1'Cpargne nationale. En AlgCrie, comme dans plusieurs autres pays exportateurs d'hydrocarbures de la region, les politiques de dCpenses publiques ne suivent qu'en partie la forte croissance des recettes des hydrocarbures qui a fait suite B l'augmentation des prix mondiaux depuis 2003. calcult 21 partir des donntes initiales. Comme il utilise des rangs, le coefficient Spearman de la corrtlation de classement est beaucoup plus facile ?icalculer. (Source : Eric W. Weisstein. "Spearman Rank Correlation Coefficient." Source Internet, Mathworld - a Wolfram : http://mathworld.wolfram.com/SpeamanRankCorrelationCoefficient.html.) 2.18 L'Cpargne publique en 2003-04 a CtC dans une certaine mesure une rCaction aux dCpenses importantes effectuCes pendant les premikres annCes d'exCcution du PSRE. Le solde budgCtaire global s'est accru, passant d'un dCficit de 2 % du PIB en 1999 B un excddent de prks de 10 % du PIB en 2000. Les dCpenses effectue'es au titre du PSRE ont ainsi gommC I'excCdent en 2002, d'autant que l'accroissement des dCpenses a co'incidC avec des diminutions des recettes des hydrocarbures en 2001-02. L'excCdent budgktaire global est passe' B 14 % en 2005, les dCpenses d'investissement ayant CtC gCnCralement maitrisCes en 2003-05. Recettes budghtaires 2.19 Les recettes budgitaires provenant des hydrocarbures ont CtC instables, a 18 % du PIB (29 % du PIB hors hydrocarbures (PIB-HH)) en 1999et 2 31 % du PIB (57 % du PIB-HH) en 2005, avec un Ccart type de 10,5 (Graphique 2.4 et tableau 2.2). En termes de PIB-HH, les recettes hors hydrocarbures ont augment6 de 16 % en 1999 B 19 % en 2002. Elles sont tombCes ensuite B 17,5 % en 2005, principalement B cause de la baisse des tarifs douaniers B l'importation et de la baisse des recettes tirkes de la TVA. L'Ccart type de ce ratio e'tait de 1,5 en 1999-2005. La composante fiscale des recettes hors hydrocarbures est demeure'e assez stable, se situant h environ 10 % du PIB (15 % du PIB-HH) en 1999-2005. Graphe2.4. Alg6rie:Repartition des recettesbudgetaires, 1999-2005 (en pourcentage du PIB) -Recettes +Recettes totales ( B gauche) +Recettes hydrocarbures (a gauche) - sauf hydrocarbures (a gauche) 'Xm Solde (Adroit)T " 54 A -3 1999 2MX) 2001 2002 2003 est. 2004 est. 2005 est. Sources: Autoritks algkriennes; FMI. Dhpenses publiques 2.20 Depuis 2002, les dCpenses de fonctionnement (rkcurrentes) ont baissk, passant a 24 % du PIB (35 % du PIB-HH) (Graphique 2.5). La diminution des dCpenses de fonctionnement traduisait surtout une baisse des paiements d'intCret avec la diminution de la dette publique de 89,5 % du PIB en 1999 B 28,5 % en 2005. Une dCcomposition plus poussCe des ddpenses de fonctionnement fait apparaitre des tendances r6vClatrices. Graphe2.5. Algbrie:DbpensesTotales, 1999-2005 (en pourcentagedu PIB) - - - - -- -- -- -- - T " +D&penses totales (I gauche)+Dtpenses recumentes (I gauche) --Ddpenses invest~ssements( I gauche) Xm Solde (I dro~t) 15 - - - --- ..?- - - . # # Lancemen1duPCSC # 10 - I - # X 54 1999 2MX) 2001 2M)Z 2003 est. 2004 est 2005 est Sources: Autoritds algdriennes; FMI. 2.21 L'AlgCrie consacre une part relativement moyenne et en baisse des - dCpenses aux salaires, qui constituent un Graphique2.6 Algerie: Compositiondesdbpensestotales(en % poste trks important en termes de - du PIB) 25 transferts et trop peu de ressources aux 4 * * L 4 biens et services (Graphique 2.6). D'une 2 " . - - - - - 2 4 ~ 4 part, la facture de l ' ~ t aest t tombCe de 8,6 % - -- du PIB en 1999 6,5 % du PIB en 2005, un a 15.- ----- -- - -- - niveau beaucoup moins ClevC que la moyenne des pays de la rCgion MENA qui se situe aux environs de 10,5 % du PIB et est proche des niveaux observCs dans les 6conomies en transition comparables de I W 9 ZMO 2 W I 2002 2003 Z W 4 2W5 1'Europe de 1'Est et de 1'Asie centrale qui - - I Depenscccumntr m- - Depensepsrsmnelle -C.Mal6nels et fwrnaum avoisinent les 7 % (Banque mondiale 2006). *Transfens vlnt6&u Les charges de personnel ont enregistrC une 16ghrediminution, en partie en raison du fait Source :Calculs des services de la Banque mondiale que l'emploi au niveau de I'administration centrale n'a augment6 que de 1,3 % en moyenne par an et en partie a cause de la modCration salariale. D'autre part, il y a un contraste marque! entre la part ClevCe et constante affectCe aux transferts (sociaux) -qui se situait en moyenne a 10,4 % en 2000-04--et la part trits faible et en baisse affectke aux matkriels et fournitures, qui a chutC de 3,9 % du PIB en 1999 2 1 % du PIB en 2005. Ce ratio est largement infdrieur a celui des pays comparables et & la rt5gion MENA, qui sont bien au-dessus de 5 % du PIB. Le volume important des transferts en rajoute B la rigidit6 du budget de 1'AlgCrie. 2.22 Les dipenses d'investissement ont augment6 de manikre progressive,passant de 7 % du PIB en 1999 h 10 % du PIB en 2005 (Graphique 2.5).Elles sont passCes de 113 % du PIB-HH en 1999 a prhs de 15 % en 2002 cause de l'augmentation des investissements publics dans le cadre du PSRE sur la a p6riode 2001-04. I1 s'en est suivi une pause, qui s'est accompagnte d'une diminution du ratio 13 % du PIB-HH en 2003-04. Au moment du dCmarrage du PCSC de 2005-09, les dCpenses d'investissement ont augment6 de 18 % du PIB-HH en 2005. Le PCSC envisage le maintien d'investissements relativement importants dans les projets d'infrastructures publiques, au secteur du logement et aux secteurs sociaux. 2.23 Cependant, les dCpenses effectives d'investissement sont inferieures aux allocations budgbtaires.Le taux d'exkcution des ddpenses d'investissement Ctait d'environ 74 pourcent en 2003-05 (se reporter au RCsumC Analytique). Les sommes alloudes pour les investissements publics qui ne sont pas dCpensCes B la fin de l'exercice peuvent &re dCpensCes aux cours des exercices suivants 2 travers les comptes spCciaux pluriannuels du TrCsor rattachCs B des projets spdcifiques (voir chapitre 4). D. GESTZON RESSOURCES HYDROCARBURES DES 2.24 Le Fonds de stabilisation des recettes pCtroli&resde 1'AlgCrie (le FRR) est autorisk a financer indirectement les deficits budgCtaires en imputant de fagon rktroactive l'amortissement de la dette publique au FRR. Cependant, cette source de financement est en passe d'atteindre ses limites (EncadrC 2.1). Les importants besoins de financement rCsultant du PCSC contrastent avec les montants tres modestes effectuCs par le pass6 pour l'amortissement de la dette publique pouvaient encore &re remboursCs par le FRR. Si les rkgles du FRR sont maintenues en I'Ctat, les autoritCs publiques devront recourir 21 I'emprunt en vue de financer le dCficit. De faqon paradoxale, h moyen terme, il se pourrait que la dette publique augmente concomitamment avec les dCp6ts croissants log& dans le FRR. EncadrC2.1 Le Fonds de stabilisation des hydrocarburesde 1'AlgCrie Le Fonds de stabilisationdes hydrocarburesde I'Algerie (<< Fonds de regulationdes recettes n-FRR) a CtC cr66 en 2000 dans le but de garantir les ddpenses publiques contre les fluctuations des recettes IiCes aux hydrocarbures.Le FRR est un sous-compte du compte de trtsorerie log6 k la banque centrale qui accumule une partie des recettes des hydrocarbures. Les autoritCs auront la possibilitC d'effectuer des retraits sur les dCp6ts du FRR pour absorber un choc dCfavorable liC aux recettes avant de contracter de nouveaux emprunts ou avant d'&tre contraints de recourir i un ajustement budgitaire discrktionnaire. Les dCp6ts sur le FRR representaient 19 % du PIB-HH B la fin 2005, ce qui indique que le but initial du FRR a 6te en partie atteint. Le FRR fonctionneselon des ritgles qui ont 6tC etablies lorsque les prix des hydrocarburesCtaient bas. Les rbgles du fonds prkvoient que les recettes des hydrocarbures situCes au-delk de 1'Cquivalent de 19 dollars le baril de brut doivent alimenter le fonds. Les ressources du FRR peuvent Etre utilisCes pour amortir la dette publique ainsi que pour financer le budget gCn6ral lorsque le prix du brut chute en dessous de 19 dollars le baril. La rbgle concernant les prix est facile k comprendre d b lors que les prix rCels ne varient pas considerablement par rapport aux 19 dollars le baril. Cependant, le cours moyen du brut Ctait de S4,6dollars le baril en 2005. Les budgets qui sont adoptes conformkmenti~la r&gledu FRR concernant les prix ktaient en deficit. Les dCficits budgCtaires prCvus se sont creuds, passant d'un dCficit quasiment nu1 en 2000, premibre annCe du FRR, k pres de 16,s % du NHGDP en 2005, ce qui laisse supposer que les recettes des hydrocarbures effectivement dCpensCes Ctaient supirieures i 1'Cquivalent de 19 dollars le baril de brut. L'amortissement de la dette publique intervenue au cours des exercices prCcCdents a CtC imputC au FRR, finan~antainsi le dtficit budgCtaire selon la rbgle du FRR concernant les prix. Fonds de stabilisationdes recettes pCtroliitres (en milliards de DA) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fonds de stabilisation 232 249 276 568 722 1,843 Accumulation 453 124 27 449 623 1,369 Utilisation 221 107 0 156 470 248 Source :Rapport du personnel du FMI dans le cadre de 1'Article IV (2005b) 2.25 La modificationdes r21gles de gestion du FRR requiert l'adoption d'un cadre a long terme permettant de dCcider chaque annCe du niveau appropriC de dCpenses a effectuer a partir des recettes d'hydrocarbures. Une possibilitd pourrait etre de tabler sur un objectif de prCservation du niveau de richesse par habitant provenant des hydrocarbures qui existait pendant une annCe de base. Ceci suppose qu'il faudrait opter pour une cc solution pCrenne >> pour l'utilisation des recettes likes aux hydrocarbures. Le cadre a CtC appliquC B 1'AlgCrie en 2004, 2003 Ctant l'annCe de base. Une mise B jour effectuCe en 2005 a identifiC de nouvelles Cvaluations des riserves prouvCes, de nouvelles prCvisions de volumes B l'exportation, de nouvelles prdvisions de prix des hydrocarbures et de nouvelles privisions de croissance rCelle du PIB-HH (FMI 2005b, Rapport par pays, note de bas de page 2). EncadrC 2.2 Utilisationpar le gouvernement des recettesdes hydrocarbures :une analyse de la viabiliti au plan budgCtaire Le niveau approprie des depenses publiques effectuCes grLe aux recettes des hydrocarbures peut &tre determine a partir d'un cadre de viabilite budgetaire a long terme qui prCserve la richesse par habitant provenant des hydrocarbures long terme. Le cadre est bask sur les estimations des rdserves probables Ctablies par U.S. Geological Survey. I1 prend pour hypothbse que ces rCserves seront CpuisCes d'ici B 2050, d'aprbs un profil de production projetC. D'autres hypothbses sont adoptCes : croissance dkmographique de 1,5 % par an; taux de croissance rCel du PIB-HH de 4 % par an de 2010 B 2050 ;un taux d'intCr&trCel de 5 %; une baisse progressive des cours du pCtrole B un niveau B long terme de 30 dollars le baril au cours de la pCriode 2015-50 ; et un rapport de 3,8 dollars par mille mbtres cubes de gaz B 1 dollar le baril de pCtrole. Tous les cours sont exprimCs en dollars de 2003. Dans ce cadre, l'utilisation par le gouvernement de la richesse provenant des hydrocarbures impose de limiter le dCficit primaire hors hydrocarbures a 26 % du PIB-HH d'ici 2010. Le ratio dirninue progressivement pendant les annCes situCes en dehors de la simulation (du fait de la croissance du PIB). Le revenu provenant de la richesse financibre sert B finance entibrement le dCficit qui prCvaut aprbs 2050. L'AlgCrie :DCficit primaire hors hydrocarbures soutenable,2005-2010 En % du PIB hors hydrocarbures) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Sustainable path based on S u m m e r 2005 W E 0 -32.1 -30.8 -29.5 -28.3 -27.2 -26.1 Projections for actual deficit under 2006 budget -3 1.6 -36.4 -33.4 -29.6 -27.3 -26.7 M e m o : W E 0 crude oil prices (US$/bbl) 55.3 6 1 . 7 60.0 58.0 57.3 56.5 Sources: Algerian authorities; and Fund staff estimates and projections. 2.26 Ce cadre long terme dkterminerait la part des recettes des hydrocarbures que devrait Cpargner le gouvernement chaque annCe afin de maintenir la richesse par habitant provenant des hydrocarbures.Le revenu tirC de la richesse provenant des hydrocarbures comprend le revenu ddcoulant de la richesse financikre accumulCe par le gouvernement et sa part de recettes gCnCrCes par la vente des hydrocarbures produits actuellement. La part de ce revenu que le gouvernement pourrait ddpenser serait Cquivalente au dCficit primaire hors hydrocarbures soutenable. E. PERENNZTE BUDGETAZRE DANS LE CADRE DU PCSC 2.27 Le niveau des dCpenses publiques dans les budgets 2005 et 2006 a CtC approprid pendant I'exCcution du cadre h long terme. Les trajectoires estimdes des dCficits primaires rCels hors hydrocarbures dans le cadre des budgets respectifs et des hypothkses raisonnables convergent vers un chemin viable a moyen terme (EncadrC 2.2).18Le cadre indique que les dCpenses substantielles effectudes dans le cadre du PCSC pour 2005-09 sont rendues possibles par l'accroissement des cours des hydrocarbures. 2.28 Le cadre doit subir des mises jour chaque annCe, avant de fixer les principaux paramBtres du nouveau budget. Les autorites devront Cgalement continuer d'Claborer un budget pluriannuel qui fournit des prCvisions raisonnablement fonddes sur les ddficits primaires hors hydrocarbures B moyen terme et qui dCfinit Cgalement des prioritCs sectorielles B moyen terme. La viabilitC de la position budgCtaire dCpendra de la convergence des dCficits rCels vers le chemin soutenable. 2.29 Pour Cviter les obstacles au financement des niveaux viables de dCpenses publiques, le FRR doit Gtre transform6 en un compte d'Cpargnelfinancement totalement intCgrC au budget. Les fonds inscrits au crCdit du compte reprksenteraient la totalit6 des recettes des hydrocarbures, additionnCs au revenu financier de 1'Cpargne accumulCe. Les fonds port& au dCbit du compte constitueraient le financement du dCficit primaire hors hydrocarbures viable a long terme. Le compte serait Cgalement intCgrC au plan plus global de gestion actif-passif du gouvernement. 2.30 Le cadre a long terme proposC pour la gestionbudgCtaire des ressources des hydrocarbures et les amknagementsimplicites au FRR obligent toujours a opCrer des choix concernant l'utilisation la plus efficace de l'espace budgktaire gknCrk par la portion des recettes des hydrocarburesqui peut Gtre dCpensCe chaque annCe. La marge de manceuvre budgdtaire engendrCe par la manne pCtrolikre est tr6s confortable (voir Annexe X). Ce pactole peut &re utilisC de diffdrentes faqons : augmentation des dCpenses publiques, reduction des imp& ou rtduction de la dette du secteur public. Les choix entre ces diffkrentes solutions impliquent nkcessairement des Cvaluations rigoureuses des compromis que cela implique. S'agissant de l'option d'une augmentation des dCpenses publiques, 1'AlgCrie pourrait affecter ces ressources a une augmentation du capital physique dans le secteur public, au renforcement de son capital humain et au soutien aux rCformes Cconomiques dans le secteur bancaire ou h la privatisation. ''L'on prtvoit que le taux d'exCcution du PCSC (par rapport des enveloppes budgCtaires initialement approuvtes) sera de 85 % en 2006 et en 2007, 90 % en 2008 et 95 % en 2009. En outre, les principales composantes des dCpenses de fonctionnement ont ttt projetkes comme suit : salaries et traitements : niveau de 2006 = niveau de 2005 + dCrapage salarial (2 %) + hausse des salaires (10 %) ; biens et services : niveau de 2006 = niveau d'augmentation des salaires et traitements de 2005 + impact gtntralement estimC du PCSC sur les biens et services ;transferts : niveau de 2006 = niveau de 2005 (I+ inflation en 2006)+ impact gtntralement estimC du PCSC sur les autres transferts. CHAPITRE 3 :RELEVER LES STANDARDSDE L'INVESTISSEMENT PUBLIC Le pre'sent chapitre examine l'e'volutionde l'investissement public en Alge'rie et son impact probable sur la croissance Pconomique. Ensuite, il offre un diagnostic approfondi et recommande defixer des normes supe'rieures concernant les procidures de programmation des investissements, la pre'paration, le suivi et l'e'valuation des projets-notamment le r6le du Centre national d'e'quipement pour le de'veloppernent (CNED).Des recommandations de'taillies sontpre'sentkes dans les sections concernkes. A. L'INVESTISSEMENT PUBLIC PENDANT LA DERNZERE DECENNIE 3.1 Le budget d'investissement du gouvernement algCrien est assez important19.I1 reprksentait environ 10 % du PIB pour la pdriode 2000-04. Cela est B comparer avec un taux de 7,3 % du PIB pour le Maroc pour la pCriode 2000-04 et de 7,5 % pour la Tunisie pour 2001-03 (FMI 2004c, 2005a). Les ddpenses publiques d'investissement rCalisCes ont atteint une pointe de 16 % du PIB en 1993pour tomber ensuite 2 un niveau record d'environ 8 % B la fin des annCes 90. En 2001, l'investissement public a repris de la vigueur et s'est situd depuis dans une fourchette comprise entre 10 et 11 % du PIB. Le ratio des dCpenses d'investissement publiques rapport6 au PIB hors hydrocarbures (dCsignC parfois ci-aprks par souci de simplicit6 PIB c hors p6trole >>) a suivi la m&metendance (Graphique 3.1)." Graphique 3.1 DCpenses d'investissementrCalisCeset PIB Source : Ministkre des Finances ;estimations de la Banque mondiale et du FMI. Les donnCes de 2005 sont des projections. NB :les donnCes sur l'investissement comprennent aussi bien les projets d'investissement et les composantes likes aux optrations en capital. Entre 1993et 1997,elles comprennent Cgalement les transferts aux entreprises publiques qui ont tte reclasstes par la suite. Ceci explique ses tcarts avec d'autres sCries de donntes incluses dans le prCsent rapport pour la m&mevariable. 3.2 Pendant la pCriode quinquennale a venir, a savoir de 2005 a 09, les dCpenses devraient augmenter de mani6re significative. D'aprks les prdvisions, les investissements devraient dCpasser 5 - - l 9Le budget d'investissement algCrien (budget d'iquipernent) integre deux principales composantes : (i) la composante like B l'investissement (investissement)et la composante des ope'rations en capital. La composante des ope'rations en capital comprend B la fois les dtpenses en capital non gouvernementales, telles que les transferts de capitaux aux entreprises publiques et les dCpenses en capital de l'administration comme le programme sptcial de reconstruction. Pour e'viter toute confusion avec l'ensemble du budget d'investissement, sa << composante d'investissement a sera dtsignte dans le prCsent chapitre sous le nom de << composante projets d'investissement a. Ces chiffres surestiment ICgkrement les dCpenses en capital rtelles parce que le << budget d'investissement n inclut certaines dtpenses affecttes a I'entretien et au financement des premikres annCes de fonctionnement des projets, ainsi que des subventions et transactions financikres courantes incluses dans la composante << opkrations en capital >> du budget d'investissement. 500 milliards de dollars (environ 80 % du PIB de 2005). Ce montant comprend le financement autorisk des coats du PCSC initial (environ 4 700 milliards de DA), ainsi que les coats rCsiduels liCs aux projets lancCs dans le cadre du PSRE avant 2005 (environ 800 B 1 000 milliards DA) 21. Selon le budget 2006~' (Tableau 3.I), les dCpenses publiques d'investissement devraient augmenter, dans un premier temps, de 16,5 % du PIB hors pCtrole en 2004 B 30,3 % en 2006 pour tomber par la suite B 155 % en 2009-un niveau infkrieur B celui de 2001-03. En pratique, cependant, le taux d'exdcution effectif sera vraisemblablement difftrent. En premier lieu, meme si tous les projets du PCSC Ctaient engagCs comme autorisk, leur exCcution sera probablement facilitCe au cours des 4 B 5 anntes B venir au lieu d'emprunter la courbe en cloche observCe dans les documents budgktaires de 2006. Deuxikmement, comme expliquC ailleurs, le taux d'exdcution du PCSC sur la pCriode 2006-09 devrait presque certainement Ctre infdrieure B 100 %, si l'on tient compte des retards dans I'exCcution. Le lien avec l'activite' et la croissance e'conomiques 3.3 I1 serait peut-etreutile d'examiner les rCeentes holutions 5 travers le prisme de la thCorie cyclique ClCmentaire de Keynes. L'impact rCel de l'investissement public sur 1'Cconomie algdrienne a fait l'objet d'une Cvaluation rigoureuse par le pas&, de meme que rdcemment (Banque mondiale 2004d). La distinction s'opkre essentiellement entre production effective et production potentielle. Seul un accroissement du potentiel de 1'Cconomie-c'est-&-dire, un changement qui a un impact structure1positif sur sa capacite' de production-peut etre B juste titre considCrC comme de la << croissance Cconomique >r et par conskquent, devrait etre distingud d'une augmentation de la production dans les limites des possibilitCs de production globales de 1'Cconomie. En bref, si le PIB effectif n'est pas trop proche du PIB potentiel, l'on est en droit d'espdrer que tout accroissement de la demande globale--qu'elle soit due B la consommation ou B l'investissement public, B la consommation privCe ou B l'effet du solde du commerce extCrieur-se traduise par un accroissement B court terme du PIB rbel. L'ampleur de cet accroissement dtpend de la propension marginale B dtpenser. Le PIB continuera d'augmenter tant que la demande globale ne cesse d'augmenter. Ceci suppose que le PIB rkel reste en deqh de son niveau potentiel. Dans le cas contraire, la pression de la demande se traduira par une inflation plus ClevCe plut8t que par un accroissement de la production23.Dans ce contexte, l'investissement-rCalisC par les entitCs publiques et privdes-affecte la production rCelle au meme titre que toute autre composante de la demande globale. Cependant, en termes de formation de nouveau capital, seules les dCpenses d'investissement ont aussi un effet potentiel sur le PIB--et reprksentent ainsi une source de croissance rielle de la capacitd de production de 1'Cconomie. L'ampleur de l'impact sur la croissance dCpendra de la rentabilitC de l'investissement et du moment oh se manifestera cet impact pendant la durCe de la pCriode de gestation. 3.4 La double fonction de l'investissement public Cclaire deux logiques extremes. A l'un des extremes, son impact sur la production sera optimal et permanent si les dCpenses d'investissement ont une trks courte gestation et si tous les investissements ont une rentabilitC optimale. A l'autre extreme, son impact sur le PIB sera limit6 uniquement B l'impact sur la production rdelle B travers la demande globale si la totalitk de la dCpense d'investissement est ma1 affectCe, dCtournCe ou ma1 utilisCe ;et si tel est le cas, le PIB devrait retourner aux niveaux antkrieurs, lorsque la ddpense d'investissement baisse. Pour un pays comme l'AlgCrie, la rCalitt se situe invariablement entre ces deux extremes. La rentabilitC zero des investissements est irrCaliste. 11y aura un certain impact sur la croissance de la capacitC de production, meme si l'impact keynCsien de l'investissement sur le PIB B travers la demande globale ne peut etre totalement dissociCde son impact structure1sur la capacitCde production. 21Estimations approximatives des services du Ministkre des Finances. Pour la a composante projets d'investissement n du budget d'investissernent, une comparaison des enveloppes totales des engagements et les dkpenses sur la ptriode 1998-2004 confirme cette estimation (les crkdits engagts non dkpenstes d'un montant suptrieur i 1 000 milliards dinars). 22Rapport de prcfsentation de la loi definancespour 2006, i exception de lois de finances supplkmentairespour 2004 et 2005. 23 Toutefois, dans le cadre d'une structure tconomique ouverte, les pressions de la demande n'entraineront pas ntcessairement une inflation. A titre d'exemple, la forte croissance des importations depuis 2000 pourrait fournir une raison pour le maintien d'un taux d'inflation bas en Algtrie. Les autres facteurs seraient la rtpercussion minimale des prix mondiaux de l'tnergie, la poursuite d'une politique de modkration salariale et la sous-extcution du budget d'investissement. Tableau3.1 Budget d'InvestissementExCcutC: part du PIB horshydrocarbures(% du PIB hors hydrocarbures) Secteurs 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 DCpenseseffectives Budget (I) Industrie 0.6 0.5 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2 0.0 0.0 0.0 Agriculture- Eau 1.6 1.4 1.3 1.3 1.5 1.7 1.6 1.7 2.1 3.4 2.5 2.6 3.3 2.5 Servicesde production 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 0.3 0.4 0.3 0.6 0.9 Infrastructures(Ccon.et admin.) 2.5 2.2 1.9 1.9 2.1 2.1 2.2 2.6 3.0 3.1 3.1 2.7 6.0 7.0 / Education - Formation 1.6 1.5 1.3 1.3 1.5 1.5 1.5 1.6 1.9 1.9 1.8 1.7 2.2 2.7 Secteursocioculturel 0.5 0.6 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.6 0.9 1.0 0.8 1.3 1.3 Logement 0.5 0.6 0.3 0.5 0.5 2.4 2.6 2.8 2.9 3.0 2.3 1.8 1.9 2.9 N.e.c 2.1 2.4 2.3 2.4 2.5 0.8 0.8 0.9 0.8 0.8 0.8 1.0 3.2 4.5 Plans de dCv.coll.locales(PCD) 2.1 1.6 1.3 1.1 1.0 0.9 1.0 1.2 1.4 1.4 1.3 0.7 0.9 1.0 Composantedesprojetsd'investissement 11.5 10.9 9.6 9.4 10.0 10.5 10.6 11.7 13.2 15.0 13.4 11.6 19.4 22.9 OpCrationsen capital (2) 9.5 11.4 10.6 6.9 4.2 0.9 0.7 1.2 2.3 1.8 3.8 4.9 6.4 7.4 Total 20.9 22.3 20.2 16.3 14.2 11.4 11.3 12.8 15.5 16.8 17.3 16.5 25.8 30.3 23.1 19.3 15.5 (I) Appropriations (Crddifsde paiement -CP) (2)Transfers aux entreprisespubliques sont inclus jusqu'i 1997. Rtclassifids dans le Tableau 3.2 Sources. Wpenses: 1993-2004Ministkredes Finances (quelques donnks pour 2001 sont estimks par la Banque mondiale) 2005: Loi de Financescompldmentaire; 2006: budget bill; 2007-2009 Budget Bill, presentation note PIB hors hydrocarbures: 1993-2003: FMI rappolts de l'article 4,2006. 3.5 Les prkvisions antCrieures de la Banque mondiale concernant l'impact du PSRE sur la croissance sont probablement trop prudentes. Selon la Banque Mondiale (2004d), << le PSRE aura un impact positif quoique modCr6 sur le niveau et le taux de croissance du PIB en rehaussant le taux de croissance de prbs de 1 % en moyenne pendant la pCriode 2001-05. Aprbs de tels niveaux de dCpenses, le PIB reviendra progressivement au niveau de riftrence, crCant ainsi un cycle de croissance trbs marqut >>. En fait, la croissance annuelle pendant la pCriode 2001-04 Ctait plus de 2 % supCrieure B la moyenne des anntes prkckdentes, au lieu de 1 % comme prCvu, ce qui pourrait laisser penser que les prCvisions auraient CtC uniquement vCrifiCes dans l'hypothbse extreme irrkaliste selon laquelle les dCpenses d'investissement au titre du PSRE ne constituaient pas une augmentation nette substantielle du stock de capital productif de l'Cconomie24. Quelques estimationsdu rendementglobal des investissements 3.6 En dehors d'une analyse de la base au sommet effectuke projet par projet, il est possible de glaner des donnkes indirectes sur le rendement global de l'investissement h partir des donnkes du PIB et de l'investissement. Le tableau 3.2 prCsente les taux de croissance globale et sectorielle du PIB << pCtrolier >> (hydrocarbures) et du PIB hors hydrocarbures, ainsi que l'investissement public et non gouvernemental pour la pCriode de 19952 2005~'. On constate une variabilitk annuelle beaucoup plus importante de I'investissement dans le secteur des hydrocarbures.Les estimations de la Banque montrent un coefficient de variation de 0,44, compark avec l'investissement hors pCtrole (coefficient de 0,27). I1 y a Cgalement une plus grande variabilitk de l'investissement public (coefficient de 0,53) par rapport B l'investissement non gouvernemental (coefficient de 0,18). Cela indique que l'investissement privC, en dehors du secteur des hydrocarbures, a CtC trbs stable au cours de la dernibre dtcennie. Cependant, l'investissement public a Ctt Cgalement stable pendant les annCes 90. La variabilite annuelle plus grande sur l'ensemble de la pCriode n'est que la traduction en termes statistiques de l'expansion rapide de l'investissement public aprbs 2000 (avec un trbs faible coefficient de variation de O,11 pendant les annCes 90). L'on considkre que la variabilitk des taux de croissance annuelle provient en grande partie de I'agriculture et de I'industrie manufacturikre et, dans une moindre mesure, de la construction. La croissance des services privCs est plus stable et les services publics enregistrent un taux de croissance annuel rdgulier, se tassant autour de 2,5 2 3,5 %. Les fluctuations de la production agricole sont presque un cas typique dans la plupart des pays. Ce qui est moins typique, ce sont les variations prononcCes dans la production manufacturibre, qui ont d'importantes rkpercussions sur le ch6mage. Le dtclin gCnCral de l'industrie manufacturibre (plus de 10 % entre 1995et 2005) cadre avec l'hypothbse du syndrome hollandais qui se traduit par une perte de compCtitivitC au plan national associCe 2 des exportations abondantes de ressources naturelles suivie d'une apprtciation du taux de change riel; mais les donnCes empiriques dCmontrent plut6t que le taux de change rCel effectif de 1'AlgCrie est proche de son niveau d'tquilibre depuis le milieu des annCes 90 (FMI 2005b). 24Dans la situation actuelle marqute par un taux de chamage dlevd et par une production infdrieure aux capacitds, l'expansion des investissements n'a pas dti s'accompagner d'un resserrement de la politique mondtaire afin d'hiter des pressions inflationnistes. De par sa nature m&me,l'inflation est contenue par les contrales de prix sur certains produits alirnentaires de base. 25 Les variations des stocks sont exclues des donndes sur la formation brute de capital au niveau national. Les investissements publics ne prennent pas en compte les investissements des entreprises publiques, qui sont probablement exdcutts de fa~on autonome et pour des motifs commerciaux ou lits au marcht. 27 Tableau3.2 Investissementet PIB, 1995-2004 (en % et en milliards DA) 2005 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 est,) CroissanceduPIB (%I Agriculture 15,O 23,9 -133 11,4 2,7 -5,O 13,2 -1,3 19,7 3,l -1,6 Construction 2,7 4,5 2,5 2,4 1,4 5,l 2,8 8,2 5,7 7,7 7,O Industrie -1,4 -8,7 -3,8 8,4 1,6 -1.3 -1,0 -1,l -33 -1,3 1,8 manufacturitre Services-Public 3,5 3,O 3,O 2,5 2,5 2,0 2,0 3,O 4,5 4,O 4,l Services-PrivC 3,3 3,O 2.4 5,4 3,2 3,l 3,8 5,3 4,2 7,7 6,5 Taux de croissance 3.5 3,l -1,3 5,7 1,7 0,8 5,O 5,2 5,9 6.2 4,6 hors- secteur p6trole Taux de croissance avec 4,4 6.3 6,O 4.0 6,l 4,9 -1,6 3,7 8,8 3.3 6,6 secteurp6trole Tauxdecroissance 3.8 1,l 1,l 5,l 3,2 2,2 2,6 4,7 6,9 5,2 5,3 PIB et investissement (DA) Investissement fixeIa 580 639 638 729 790 853 966 1 111 1265 1477 1851 SecteurpCtrolier 153 189 197 203 169 213 342 433 453 524 600 Secteurhorsp6trole 427 450 441 526 621 640 624 678 812 953 1251 Secteurpublic 'b 145 174 202 212 187 322 357 453 570 646 1,048 Secteurnon 435 465 436 517 603 531 609 658 695 831 803 gouvernemental PIB 1991 2570 2780 2831 3238 4124 4261 4546 5264 6127 7412 PIB hors petrole 1487 1792 1908 2157 2311 2464 2817 3069 3391 3808 4103 Pktrole 504 778 872 674 927 1660 1444 1477 1873 2319 3309 Ratios (%) Investissement/PIB 29,l 24,9 22,9 25,8 24,4 20,6 22.7 24,4 24,O 24,l 25,O Inv. Hors p6trolePIB hors 28,7 25,l 23,l 24,4 26,9 26.0 22,2 22,l 23,9 25,6 30,5 p6trole Inv. pCtrolePIB 30,3 24,3 22,6 30,l 18,2 12,8 23,7 29,3 24,2 22,9 19,4 p6trole Invest.public/PIB 7,3 6,8 7,3 7,5 5,8 7,8 8,4 10,O 10,8 103 14,l Invest. non 21,8 18,l 15,6 18,3 18,6 13,8 15,3 14,4 13,2 13,6 10,9 gouv.PIB Sources :Minist8re des Finances,estimations des servicesde la Banque. " L'investissementfixe ici ne prend pas en compte la variation desstockset difRreainsi des donntessur la formationbrute de capital local utiliskes ailleurs. b1Non cornprislestransfertsdecapitalde 1'8tat vers les entreprisespubliques (qui sont inclusesdans la composanteoptration << en capital > du budget d'investissement) 3.7 Quid de la rentabilitb (coiitlavantage) des investissements ? En prenant pour hypothbse une structure invariante de 1'Cconomie et une technologie statique, les modbles nCoclassiques identifient habituellement l'accumulation du capital cornrne Ctant I'unique source de croissance tconomique dans le moyen terme. 11s estiment le coefficient marginal de capital (ICOR) comme Ctant une mesure du rendement des investissements agr6gCs. Toutes choses Ctant Cgales par ailleurs, un ICOR moins Clev6 implique un rendement de I'investissement plus important. Ceci Ctant, << toutes choses >> ne sont jamais Cgales, notarnment dans les pays en dkveloppement. Par ailleurs, la production nationale est affectCe par nombre d'autres facteurs, notamment les mutations techniques et l'instabilite sociale et, comme mentionnk plus haut, par la demande globale. En d'autres termes, I'ICOR est un indicateur trbs imparfait, qui ne peut au rnieux qu'indiquer certaines hypothbses. NCanmoins, les donnCes des dCcennies CcoulCes devraient faire l'objet d'un examen succinct. 3.8 Par souci de simplicitk,la Banque suppose que l'effet sur la croissance de l'investissement commence avec un ddcalage d'un an et dCfinit I'ICOR annuel comme Qtantl'investissement pendant 1'annCe t divisC par la croissance pendant I'annCe t+l. Ainsi dCfini, I'ICOR pour l'ensemble de I'Cconomie chute d'une moyenne de 9,5 pour les quatre premikres annCes, de 1996 a 1999, B une moyenne de 4,7 pour les quatre dernikres annCes, de 2001 B 2004. Chose surprenante, les Cvolutions dans les secteurs pCtrolier et hors pCtrole sont presque identiques, I'ICOR hors pCtrole atteignant en moyenne 9.1 pour la ptriode antCrieure et 4,9 pour les dernikres a n n ~ e sCeci ~ ~ .traduit en partie une accCltration de la croissance annuelle du PIB qui, d'un niveau moyen de 2,7 % enregistre pendant les sept annCes prCcCdentes, passe un taux moyen de 5,6 % en 2002-04. a 3.9 Les ICOR supkrieurs a 7 dans les annCes 90 sont trop ClevQ, lorsqu'on les compare avec les ICOR dans les pays observant de e bonnes pratiques >>. Cela pourrait s'expliquer pour l'AlgCrie, entre autres, par la se'paration entre la formulation du budget de fonctionnement et celle du budget d'investissement ; l'inadequation de l'kaluation Cconomique des projets ; I'absence d'un examen systkmatique des coQts et des bCnCfices des grands projets pendant leur exCcution et l'absence d'une Cvaluation rigoureuse des rCsultats aprks l'achkvement des projets. De plus, les considCrationspolitiques influent sur les choix d'investissement-par exemple, l'objectif d'une repartition uniforme des ressources pour l'investissement dans tout le pays. AssociCes B l'abondance relative des ressources budgktaires ge'ntrCes par le secteur des hydrocarbures, ces considCrations conduisent a se dCsintCresser quelque peu du coQt d'opportunitC et entrainent une certaine complaisance quant aux arbitrages B opCrer. Les possibilites d'amiliorer le rendement des investissements publiques sont grandes en AlgCrie ;et en effet, le reste de ce rapport se penche surtout sur les moyens d'y parvenir. 3.10 En ce qui concerne l'investissement public, la baisse de I'ICOR de la fin des annCes 90 au dCbut des annCes 2000 pourrait @treattribuCe a de meilleurs investissements publics ainsi qu'a d'autres facteurs Cgalement.Au moins trois raisons connexes pourraient expliquer cette baisse. Aucune de ces raisons n'implique necessairement une amClioration des procCdures et pratiques liCes aux choix d'investissement du gouvernement et B leur execution. > L'amClioration de la situation sCcuritaire au cours des dernikres annCes a peut-&tre reduit une importante source d'incertitude dans I'activit6 Cconomique. Pendant les annCes 90, il Ctait difficile d'inciter le personnel de maintenance de haut niveau 2 visiter des installations situCes hors des principaux centres urbains. L'entretien Ctait diffCrC, entrainant une sous-utilisation des capacitCs. Avec le retablissement de la sCcuritC, l'utilisation des capacitCsest revenue B des niveaux supkrieurs. > L'impact differ6 et diffus des investissements sur le PIB dans les projets longue pCriode de gestation. tels que les barrages et les routes, peuvent expliquer I'accClCration de la croissance annuelle du PIB hors petrole au cours des dernikres annCes. > Enfin et non des moindres, la baisse de I'ICOR a co'incidC avec la diminution du nombre des nouveaux projets d'infrastructure de trks grande envergure, principalement les barrages. Ceux-ci sont gene'ralementrCputCs dispendieux a cause d'une mauvaise affectation des ressources, des dkfaillances au niveau de I'exCcution et des difficultis de financement. 3.11 En outre, les Clkments attestant de I'amClioration du rendement des investissements publics au cours des derniiires annCes ne sont pas assez probants et ont un caractere largement spbculatif. La baisse de 1'ICOR peut bien s'agir d'une illusion statistique imputable B des facteurs autres qu'une meilleure qualit6 des projets d'investissement et de leur exCcution. Ainsi, les importantes augmentations des investissements publics qui sont projetes ne sont pas a l'abri des graves obstacles liCs 2 la capacitC a 26 En utilisant I'hypothSse alternative selon laquelle I'impact sur la croissance est dCcalC de cinq ans par rapport I'investissement-comme ce serait le cas pour un trbs grand projet ayant une trks longue pCriode de gestation-I'ICOR pour I'ensemble de la pCriode est a peine supCrieur i 6, ce qui est un chiffre plus encourageant. Dans pareil cas, cependant, un coDt d'opportunitk des capitaux investis Cquivalent cinq ans devra &treajoutC au calcul du rapport coat-bCnCfice. Des details sur les estimation\ de I'ICOR sont disponibles a la demande. d'exCcution et la capacit6 administrative. Au contraire, comme cela est expliquC 2 la section ci-aprbs sur a I'exCcution des investissements, les donndes indiquent que cela se produit dCjB. La composition sectorielle des de'penses d'investissement 3.12 Les investissements publics ont considkrablement vari6 entre 1999 et 2004, combinant les composantes << opkrations en capital >> et ((projets d'investissement >> du budget. Comme le dCmontre le tableau 3.3, les opkrations en capital reprdsentaient en moyenne environ 29 % et les projets d'investissement 71 % des investissements publics. Les plans de dCveloppement des collectivitCs locales (Plans communaux de de'veloppernent, connus sous le nom de PCD) reprksentaient environ 12 % du montant total des dkpenses d'investissement effectivement rialiskes, 88 % de ces dCpenses allant B des projets gCrCs au niveau central et des projets dCconcentr6s. Parmi les secteurs, les infrastructures ont reprCsentC environ 16 % (22 % de la composante projets d'investissement) ;l'agriculture et l'eau 12 % (16 % de la composante projets d'investissement) ; 17Cducation11 % (14 % de la composante projets d'investissement) ;et le logement 9 % (12 % de la composante projets d'investissement) ". 3.13 Le seul changement majeur intervenu rCcemment dans la composition sectorielle a CtC l'augmentation significative de la part du logement. Celle-ci est passCe de moins de 4 % des dCpenses d'investissement en 1997 B 21 % en 1998. Cela n'a pas CtC qu'un feu de paille. La construction de logements s'est maintenue a un niveau ClevC au cours des annCes qui ont suivi afin de rkpondre, entre autres raisons, a I'accCleration de la migration intCrieure en direction des zones urbaines. Dans les annCes B venir, l'on prCvoit un changement majeur de prioritk de l'agriculture et de l'eau vers les autres infrastructures et, notamment au profit du sous-secteur des routes. Les crddits budgktaires affect& aux secteurs de l'agriculture et de l'eau reprisentent 12,5 % du budget d'investissement public en 2005 bien en deqB de 16 % des dCpenses d'investissement en 2004. Par contre, les cr6dits budgktaires affect& aux autres infrastructures composent environ 23 % des budgets d'investissement public de 2005, beaucoup plus que les 16,3 % du montant total des dCpenses d'investissement publics en 2004. Ces changements seront consolidCs a I'avenir, puisque prbs de la moitid du PCSC et des autorisations de programme pour 2005 et 2006 est affectee au secteur des infrastructures, tandis qu'environ 11 % du PCSC va 2 l'agriculture et a l'eau. Les enveloppes affectkes B l'eau sont sous-estimCes par le fait que les projets de dessalement d'eau de mer, financCs grice des accords de PPP, sont hors budget (se reporter au Chapitre 4 relatif B l'importance des dkpenses hors budget). Exe'cution des investissements 3.14 Les taux d'execution globale sont raisonnables. Le taux d'exdcution du budget d'investissement est defini comme le ratio des depenses effectives a la fin de l'exercice budgCtaire rapport6 au crCdit initialement inscrit au budget. Le profil d'exicution optimal est obtenu lorsqu'un taux d'exkcution global de 100 % re'sulte du fait que les dCpenses effectives sont kgales aux crddits budgktaires affect& a chaque projet, entrainant dans le m&metemps un taux d'exkcution de 100 % pour chaque secteur. Au lieu de cela, si un taux d'exCcution global apparemment satisfaisant de prks de 100 % rCsulte d'une combinaison de divers taux d'exkcution de projets--certains absorbant une part beaucoup plus importante du montant prdvu au budget et d'autres beaucoup moins--ce dernier cas traduit des problkmes de conception ou d'exkcution, ainsi qu'une prdoccupation gCnCrale concernant 17intCgritCdu processus budgdtaire (Chapitre 4). Dans ce cas, il est souhaitable de pencher non seulement sur le taux d'exkcution global, mais aussi sur sa repartition entre les secteurs et les projets. En gCnCral, des variations importantes des taux d'exkcution des investissements constituent un motif d'inquiktude. Elles indiquent soit que les crddits budgdtaires n'ont pas CtC suffisamment bien analysCs a travers le processus budgCtaire, que des changements sont opCrCs en toute opacitC lors de leur exdcution au niveau sectoriel, ou les deux. ''Comme rnentionne' plus haut, ces chiffres ne tiennent pas compte des de'penses sectorielles classe'es dans les c ope'rations en capital >> et << non classkes ailleurs a. Tableau 3.3 DCpenses d'investissement public par secteur Total dCpenses d'investissement (%) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 DCpenses effectives Budget ( I ) Industrie 6,9 5,3 3,s 2,9 2,0 2,l 1,9 2,s 3,5 3,2 2,3 1,7 1,s 1,0 0,O 0,O 0,O Agriculture - Eau 13,4 10,9 7,0 7 3 6,2 6,7 8,2 10,s 15,O 14,4 13,s 13,8 20,4 14,7 15,8 12,6 8,4 Services de production 0,3 0,l 0,2 0,l 0,3 0,6 0,6 0,6 1,3 1,4 0,6 1,0 1,7 2,2 1,6 2,5 3,l Infrastructures (icon. et admin.) 22,7 17,7 10,9 12,2 9,8 9,5 11,6 14,9 18,7 19,9 20,O 19,5 18,7 18,O 16,3 23,3 23,2 ducati ion - Formation 12,O 8,9 7,l 7,7 6,8 6,6 8,2 10,s 13,s 13,2 12,2 12,3 11,l 10,6 10,O 8,7 8,8 Secteurs socioculturel 3,4 2,4 2,2 2,2 2,7 2,6 2,7 2,6 3,6 3,s 3,9 3,8 5,5 5,6 5,O 4,9 4,4 Logement 0,3 0,2 0,l 2,2 2,7 1.6 3,0 3,6 21,l 22,8 21,8 18,9 17,6 13,2 10,7 7,2 9,7 N.e.c. 16,7 10,9 8,4 9,9 10,9 11,5 14,6 17,7 7,3 6,8 7,l 5,2 4,s 4,8 6,3 12,s 14,8 Plans de dCv. coll. locales (PCD) 14,6 12,3 9,2 10,l 7,3 6,s 7,O 7,4 8,3 8,7 9,7 8,8 8,2 7,6 4,s 3,6 3,2 Investissementa court terme 90,4 68,9 48,s 54,8 48,7 47,7 57,7 70,3 92,2 93,9 91,O 85,O 89,2 77,7 70,2 75,s 75,6 OpCrations en capital 9,6 31,l 51,5 45,2 51,3 52,3 42,3 29,7 7,8 6,l 9,O 15,O 10,8 22,3 29,8 24,7 17,7 Total 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O 100,O (1) cridits de paiement (Cridits de paiernent -CP) 1 Source :Ministbe des Finances Note :L'annCe 1998reflkte la reclassitication de quelques rubriques budgCtaires, ce qui pourrait aussi expliquer 1'Ccart observC. 3.15 Pendant la pCriode 1998-2004, le taux d'exCcution global du budget d'investissement Ctait proche de 100 % (tableau 3.4). Ce rCsultat satisfaisant masque cependant une variation substantielle d'un secteur a l'autre. A titre d'exemple, le secteur des (< services de production >, (tourisme, poste et tC1Ccommunications) ont enregistrC le taux d'exkcution budgCtaire le plus bas sur l'ensemble de la pCriode--environ 67 % en moyenne, ce qui pose Cvidemment la question de savoir pourquoi les crCdits de paiement n'Ctaient pas ajustCs pour tenir compte de ce niveau record de sous-utilisation prolongCe des ressources. Dans le secteur de 1'Cducation et le secteur social, le budget a 6tC exCcutC B environ 90 %, bien qu'avec une variation substantielle d'une annCe h l'autre. Une variation similaire a CtC observCe dans les secteurs de l'eau et de l'agriculture. Dans celui des infrastructures, les dCpenses se situent B peu prks au m$me niveau que les crCdits de paiement initiaux ; mais encore une fois, ceci n'est qu'une moyenne-le secteur a affichC un ddpassement important des crCdits allouCs en 1998-2001, suivie depuis par une sous-consommation des crCdits. Table 3.4 Taux dtexCcutiondu budget initial (1998-2004) Periode DCpenses effectives/Budgetinitial (%) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 moyenne Industrie 126,8 943 89,9 122,O 92,l 70,3 99,3 Agriculture - Eau 103,5 90,3 98,9 105,8 135,8 88,7 114,6 105,4 Services de production 77,6 84,4 52,4 81,O 55,4 56,l 61,6 66,9 Infrastructure (Econ. et admin.) 110,9 112,3 110,7 100,9 91,8 89,6 77,O 99,O Education - Formation 106,l 93,l 92,9 953 85,O 84,l 733 90,O Secteurs socioculturels 863 89,5 122,4 86,9 106,7 83,l 72,4 92,5 Logement 164,7 95,2 117,l 94,9 96,9 81,5 87,8 105,4 N.e.c. 120,7 92,5 104,7 98,l 90,5 973 103,2 101,O Plans de dCv.coll.locales (PCD) 116,3 95,7 154,7 115,2 111,l 110,5 78,3 111,7 Investissementa court terme 117,4 96,6 109,2 99,9 100,4 87,O 85,s 99,4 OpCrations en capital 152,9 71,7 117,6 141,l 85,4 118,7 86,9 110.6 Total 119,6 94,6 109,9 104,s 98,6 92,s 85,9 100,8 Sources: Ministkre des Finances, estimations de la Banque mondiale. Execution du budget: Ministkre des Finances h i de finance initial: Journal Offic~el 3.16 Un budget complCmentaire est gCnCralement adopt6 en milieu d'exercice. En outre, 1'exCcutif en AlgCrie est habilitC 5 effectuer des transferts a I'intCrieur du budget d'investissement total allouC par le Parlement. Les budgets complCmentairesprdvoient d'ordinaire de nouvelles dCpenses ; et pendant la pCriode 2002-04, le crCdit budgCtaire total est be1 et bien rest6 dans les limites du budget initial (tableau 3.5). D'aprks le cr budget complCmentaire final >> (budget complCmentaire aprks transferts entre programmes et projets), les taux d'exdcution du budget Ctaient de 91 % en 2002 et de 85 % en 2003--comparCs h 99 % et 92 % sur la base du budget initial. Ces taux rkvklent que I'exCcution rCelle du budget n'a pas CtC 2 la hauteur des anticipations telles que rCvisCes. 3.17 Au fil du temps, le taux d'exdcution des investissements a baissC. I1 est tomb6 de 107 % en moyenne en 1998-2001 B 92 % en 2002-04. En 2004, le taux d'exdcution du budget initial de l'exercice 2004 dans le secteur des infrastructures n'Ctait que de 77 % et de 73 % dans le secteur de 1'Cducation et dans les autres secteurs sociaux. La baisse Ctait surtout due a l'accroissement du budget d'investissement, qui a presque doublC en monnaie locale de 2000 ?I 2004. I1 est presque certain que cette diminution du taux d'exkcution sera plus prononcCe 2 l'avenir, Ctant donnC qu'il est prCvu un doublement du budget d'investissement de 2004 2006. Le budget 2004 (exCcutC 2i 86 %) se montait a 2t 720 milliards DA, contre 1 058 milliards DA pour I'annCe 2005 (Loi de finances complCmentaire)et de 1 348 milliards DA pour 2006 (projet de loi de finances). Tableau3.5 Budget d'investissement, 2002-2004 (en pourcentage des crCdits initiaux) Comparison of initial budgetary appropriations, revised appropriations and actual expenditures 2002 2003 2004 Initial Supp Final Exe. Initial Supp Final Exe. Initial Final Exe. (1) (2) (3) (4) (1) (2) (3) (4) (1) (3) (4) Industrie 100 100 102 92 100 100 105 70 Agriculture - Eau 100 109 129 136 100 100 97 89 100 100 115 Services de production 100 101 102 55 100 100 94 56 100 113 62 Infrastructure (Econo. et adm.) 100 103 107 92 100 101 103 90 100 91 77 Education-formation 100 101 102 85 100 100 97 84 100 102 74 Secteurs socioculturels 100 105 129 107 100 100 101 83 100 115 72 Logement 100 110 108 97 100 100 101 81 100 105 88 N.e.c. 100 100 92 91 100 100 101 98 100 103 103 Plan de dtv.coll.locales (PCD) 100 100 114 1 1 1 100 100 117 110 100 103 78 Investissement B court terme 100 105 111 100 100 100 101 87 100 101 86 Optrations en capital 100 128 86 85 100 151 146 119 100 98 87 Total 100 108 108 99 100 109 109 92 100 100 86 (I ) L0i de Finances initial= (2) Loi dr Finances Cornpldrnonraire ( 3 )Final approprlatlons after rransferslvirerncnts (4)Exdcutlon du hudger Srmrce. Ministere des Finances 3.18 Une conclusion importante se dCgage de ce constat. La capacitCdes ministbres et institutions de mener 21 bien des Ctudes de qualitk, de lancer de nouveaux projets et d'exCcuter des dCpenses beaucoup plus importantes va augmenter, quoique moins rapidement qu'il n'est nCcessaire pour absorber un accroissement aussi important des investissements prCvus au budget. Aussi, le gouvernement ne doit-il pas essayer de faire pression pour accClCrer I'exCcution des projets sans tenir compte des capacitCs rCelles. Au contraire, les tentatives menCes dans ce sens n'entralneront qu'un gaspillage et une utilisation inconsidCrCe des ressources. La mise en ceuvre du programme d'investissement devrait au contraire Ctre CtalCe sur un dClai plus rdaliste, de mCme qu'il convient de ne pas rCduire le volume global des investissements, mais faire en sorte que des dCpenses consacrCes ?I des programmes et des projets bien choisis puissent produire un maximum de rendement et de rCsultats. Probl2mes liks a l'ex6cution des dqfkrents projets 3.19 De tr&simportants dCpassements de budget ont CtC constatCs au niveau de differents projets. Le Chapitre 1 a dCjh present6 quelques-uns des principaux problbmes d'exkcution identifiCs dans plusieurs secteurs examinks dans cette RDP. L'Annexe B fournit Cgalement des renseignements dCtaillCs sur les problbmes d'investissement au niveau des secteurs. Le Tableau A.4.6 montre que la realisation des projets du secteur du transport a pris entre 2 et 13,5 ans plus longtemps que cela Ctait initialement prCvu. Pour cinq de ces projets, l'exdcution a pris 10 ans de plus que prCvu. Les retards cootent cher. Une cornparaison des coats estimatifs et des coats rCels des projets routiers (le Tableau A.4.7 rCv&ledans certains cas des ddpassements de budget de 500 600 %). Le Tableau 3.6 illustre cela ?i en comparant 1'exCcution prCvue et 1'exCcution effective pour un Cchantillon de projets routiers. GCnCralement, 1'exCcution des projets routiers a dCmarrC conformCment au calendrier, mais a ensuite progress6 plus lentement que prku. 3.20 Plusieurs probl&mesopCrationnels subsistent. C'est encore le cas bien que de nombreux problbmes identifiCs dans 1'Ctude de 1994 sur la modernisation institutionnelle du secteur des infrastructures aient CtC trait&-notamment la simplification des contrbles excessifs et inutiles, l'octroi d'une plus grande marge de manceuvre aux gestionnaires de projet et l'introduction d'une dose de concurrence dans la passation des marchCs. A titre d'exemple, on peut citer les cas suivants : Tableau3.6 Retardsd'exkcution dansles projets routiers Motorway East-Westsection Beni Mered Motorway East-Westsection El Afroun 90,O 185,7 1,00 3 1992 1 1996 3,50 3 1993 3 2003 10,00 MotorwayEast-West section El Afroun (structure) 100,O 250,O l,25 4 1991 4 1994 3,00 1 1993 3 2003 10,50 MotorwayEast-WestBouira bypass lot roads 97,O 100,O 0,00 3 1992 3 1997 5,00 3 1992 3 2002 10,00 MotorwayEast-WestBouira bypass lot 1-312nd 100,O 110,5 0,00 3 1992 2 1997 4,75 3 1992 3 2002 10,00 Motorway East-WestBouira bypass lot Ulst 100,O 227,3 3,50 1 1990 4 1992 2,75 3 1993 3 2002 9,00 Road El Affroun-Houceinia 8,O 0,O 0,00 2 2003 2 2006 3,00 2 2003 2 2006 3,00 Road Bouira El Adjiba 20,O 225,O -0.50 4 2003 4 2004 1,00 2 2003 3 2006 3,25 Square Addis Abeba 98,O 14,3 1,00 2 2001 1 2003 1,75 2 2002 2 2004 2,00 CrossroadsChevalley 1,0 -33,3 2,50 2 2001 2 2004 3,00 4 2003 4 2005 2,00 Lahadaria-RN5 82,O 170,O 0,50 2 1996 4 1998 2.50 4 1996 3 2003 6,75 Lahadaria-RN5 2nd tranche 85,O 270.0 -2,00 2 1996 4 1998 2,50 2 1994 3 2003 9,25 Lahadaria-RN5 2nd tranche structure 83,O 280.0 -2,25 2 1996 4 1998 2,50 1 1994 3 2003 9,50 Lahadaria-RN5 2nd tranche tunnels 20,O 14,3 0,25 2 2000 4 2003 3,50 3 2000 3 2004 4,00 Source :Ministtn des TmvauxPublics Wheninformationon the trimester of complebon was nor available, it has been estimted (hat the third trimester was the trimesrerof complef~on 9 Les plaintes concernant l'inadkquation de l'autorisation deprogramme >> pour beaucoup (( de projets sont encore courantes. Ceci est dCjB ressorti B la faveur d'une enquCte de terrain effectuCe en 1994. La mauvaise sklection des projets et la rCpartition des fonds entre une multiplicitC de projets amoindrissent les capacitCs d'exCcution des projets. Cependant, ce problkme doit Ctre perqu strictement en rapport avec l'ade'quation de la conception des projets et avec le re'alisme initial du budget allouC. En somme, il apparait que les secteurs ont CtC suffisamment finance's, mais ceci ne signifie e'videmment pas qu'aucun projet ou sous-secteur n'a rencontrC de problkmes de financement. 9 Pendant la phase d'exbcution du marchC, le respect des dClais est primordial. Pour ce faire, les projets doivent Ctre exCcutCs dans des dClais raisonnables et I'entitC d'exkcution doit Ctre capable de respecter ces de'lais. Pendant la phase d'exe'cution, les retards dans les paiements ont entrain6 souvent des difficultCs d'exCcution. Ici Cgalement, un cycle vicieux se conforte-les calendriers de paiement ne peuvent Ctre respecte's que si les plans de financement initiaux Ctaient rkalistes dks le depart et si l'entitd d'exCcution s'en tient au calendrier Ctabli. 9 La comparaison des autorisations de programme, (de'signCs AP) avec les crkdits de paiement rCvkle qu'il ne se posera vraisemblablement aucun problkme de dCficit de ressources pendant I'exCcution du PCSC. La comparaison des autorisations de programme avec les cre'dits de paiement n'est pas aise'e car Ies autorisations de programme autorisent des projets pluriannuels sans dClai limite ;tandis que les crCdits de paiement ont un caractkre annuel. Au fil du temps, il est cependant ne'cessaire que s'Ctablisse un certain Cquilibre entre les autorisations de programme et les crCdits de paiement pour garantir une exe'cution sans difficult& des projets. Le Tableau 3.7 compare le total cumulC des autorisations de programme depuis 1998~~. Le montant total des 28 L'option d'utiliser I'annie 2000 cornrne annie de base serait conforme au dirnarrage du programme d'expansion des investissernents. Toutefois, cela ne pourrait pas donner de bons rtsultats parce que cela concerne un nornbre d'anntes trop 34 autorisations de programme est plus ClevC que le montant total des crCdits de paiement, chose normale dans les pCriodes de croissance du budget d'investissement. Ceci Ctant, 1'Ccart est comparativement important dans le secteur de l'agriculture (et de l'eau) Atant donnC que plus de temps a CtC pris pour exCcuter des projets tels que des barrages. Dans ce secteur, sur la pCriode 2000-03, le montant total des crCdits de paiement annuels reprksentait presque la moitiC des autorisations de programme ann~elles~~. > En 2005 et en 2006, les Ccarts entre les crCdits de paiement et les autorisations de programme se sont creusCs malgrC les augmentations importantes des credits. La diffkrence entre les autorisations de programme et les crCdits de paiement cumulCs partir a de 1998 sera Cgal B 2,5 ans des crCdits de paiement pour 2006, ce qui constitue un niveau ClevC comparC aux annCes prCcCdentes. Dans le secteur des infrastructures, cet Ccart representera 4,6 ans du crCdit de paiement de 2006. Encore une fois, la rCaction ne devrait pas gtre d'accC1Crer les dCpenses pour suivre l'augmentation artificielle des autorisations, mais de programmer les autorisations de programme futures afin d'empgcher qu'elles ne dCpassent les capacitCs--ou pire, qu'elles n'engendrent des pressions poussant B compromettre la qualit6 des projets, 21 prendre des raccourcis dans la passation des marchCs ou dCpenser les ressources de faqon prCmaturCe. 3.21 En somme, un Ccart grandissant entre les autorisations et les dCpenses effectives peut Croder la crCdibilitC des autorisations de programme et selon l'ampleur de cet Ccart, la crCdibilitC du gouvernement lui-mtme. En plus du ralentissement des engagements, il serait souhaitable de passer en revue le portefeuille d'investissement actuel comme recommand6 a la section suivante. B. UNE SOLUTION POUR L'AVENZR :AMELZORER LE CADRE ZNSTZTUTZONNEL ET DE PROCEDURES 3.22 Un inventaire de 1'expCrience en mati2re d'investissements publics ant4rieui-s est nCcessaire pour garantir la bonne exCcution du vaste programme que le gouvernement souhaite exCcuter pendant la pCriode de 2005 2009. Cet inventaire porte sur deux thkmes, le stock actuel d'avoirs publics et le portefeuille de projets en cours. L'Annexe W prCsente en dCtail les Ctapes nicessaires pour dresser un inventaire des problkmes existants. > Si l'apport du nouveau programme d'investissement s'accompagne d'une utilisation plus rationnelle du stock de capital existant, la rCduction du coefficient marginal du capital renforcerait davantage la croissance et l'emploi dans le cadre du nouveau programme. A l'inverse, continuer de consacrer les dCpenses des actifs obsolktes ou sous-utilisds aura pour effet de dCtCriorer 1'efficacitC du nouveau programme. En outre, le faible poids des dCpenses d'exploitation et d'entretien (E&M) dans le budget du gouvernement indique qu'il est nCcessaire d'augmenter ces dCpenses et d'en assurer une meilleure affectation. En dCpit de l'existence de donnCes anecdotiques, il n'existe aucun diagnostic clair des principaux problkmes qui se posent dans 1'exCcution des projets-leur nature, les limites spCcifiques en termes de capacitC, les raisons des retards-sans parler de ce qu'il faudrait faire pour y remCdier. Certains projets ayant accusC de longs retards ont peut-Etre perdu leur justification initiale. D'autres ont peut-Etre besoin d'etre redCfinis pour tenir compte des changements intervenus. Dans chacun de ces cas, le taux de rentabilitk ex-post du projet sera probablement infkrieur au taux ex-ante qui a justifik son approbation initiale et, ainsi de I'efficacitC attendue des dCpenses d'investissement en cours de 1'AlgCrie. - rtduit. L'annCe 1998 est utiliste comme annte de base uniquement parce que c'est la premihre annte au cours de laquelle des AP ont ttt extcutkes dans le cadre de la Loi de Finances algkrienne. 29Ceux-ci ttaient de 57 % en 2000, de 49 % en 2001, de 47 % en 2002 et de 55 % en 2003. Source : Lois de finances supplimentaires. Table 3.7 Comparaison entre les autorisations de programmes et les credits de paiement (Totaux cumulatifs depuis 1998) En milliard de Dinars 2003 2004 2005 2006 Agriculture a) Total AP 1998-anneet 675,8 807.5 970,8 1.200,4 b) Total CP 1998-anneet 385.4 470.5 6 0 3 , O 715,9 c) Difference a) moins b) 290,4 337.0 367,8 484.5 d) CP anneet 94.2 85,l 132,5 112,9 e) Comparaison c/d % 308,3 395,9 277,6 429.1 Infrastructure a) Total AP 1998-ann6et 665,4 783.2 I .460,9 2.627,O b) Total CP 1998-anneet 485,l 616,5 860,4 1.173.2 c) Difference a) moins b) 180.3 166,7 600,5 1.453,8 d) CP annee t 115,2 131,4 243,9 312,8 e) Comparaison c/d % 156,5 126.8 246,2 464,8 Education-Formation Professionnelle a) Total AP 1998-ann6et 348.0 425,8 575,6 816,7 b) Total CP 1998-ann6et 318.0 402.1 493,O 611.8 c) Difference a) moins b) 30,O 23,7 82.6 204,9 d) CP annee t 71.6 84,l 90.9 118,8 e) Comparaison c/d % 41,8 28,l 90,9 172,5 Total investment (Operationsde capital exclues) a) Total AP 1998-anneet 2.848,6 3.411,2 4.835,2 7.056,l b) Total CP 1998-annket 2.218,8 2.726,9 3.516,3 4.536,O c) Difference a) moins b) 629,8 684,3 1.318,9 2.520,l d) CP annee t 508,6 508,l 789,4 1.019,7 e) Comparaison c/d % 1233 134,7 167.1 247.1 AP: Autorisation de programme CP:Crkdits de paiement Source: Lois de finances complCmentaires-Journalofficiel 3.23 Un concept particuli6rement utile a trait $ la dkfinition d'un << grand B projet. Cette dkfinition est importante non seulement pour l'examen des projets dans le pipeline recommand6 ici, mais aussi pour dkfinir l'ktendue des activitks de la CNED (paragraphe 3.37).Le critkre le plus Cvident est le coat du projet. Un seuil de coat quantitatif doit comprendre un seuil minimal applicable pour tous les projets/programmes, mais aussi des seuils plus Clevks dtfinis pour chaque sous-secteur. Lorsque le problkme se pose en termes de coat, il est indispensable de tenir compte non seulement de l'investissement initial, mais aussi des coats de fonctionnement h prkvoir sur la durke de vie Cconomique du projet. Par conskquent, il est nkcessaire de mettre en place des prockdures fiables pour garantir une estimation rkaliste des charges variables et en surveiller l'application pratique dans le but d'identifier << les grands projets30>>.En plus du coat, certains programmes ou projets peuvent avoir une grande importance pour 1'Cconomie nationale m2me si l'investissement correspondant n'est pas particulikrement important. Plusieurs autres critkres doivent 2tre pris en compte. 9 En ce qui concerne la rkinscription des grands projets en cours, et ce dans le but de prendre en charge l'inflation des coats des projets en retard d'exkcution (ou ma1 formulks), il conviendrait de demander une evaluation annuelle quand le coQt suppldmentaire dCpasse un certain seuil sur la valeur initiale estimCe (e.g. 10%). 9 Au plan des procddures, il importe de dCfinirles grands projets >> par secteur car la taille c< des projets et les autres facteurs importants different considkrablement d'un secteur h un 30 A titre d'exemple, si le seuil de coat pour la definition d'un s grand projet u est fix6 a 10milliards DA, un projet de transport ayant un coat d'investissement de 9,l milliards DA, une durte de vie tconomique de 20 ans, et des charges variables annuelles estimCes B 50 millions DA serait considire comme un grand projet. NCanmoins, ce serait Cgalement le cas pour un programme de santt en milieu rural reprtsentant un coat d'investissement de 1,I milliard DA, une durCe de vie tconomique de 20 ans et des charges variables annuelles tvalutes B 450 millions DA --car le coat global actualist est le m&me,c'est-&dire de 10 milliards DA pour les deux projets. autre. I1 est nCcessaire d'engager des consultations entre le ministkre des Finances et certains des ministkres sectoriels, ce qui souligne encore une fois l'importance de la coopCration entre les ministkres. 9 I1est essentiel de ne pas limiter les activitCs aux seuls projets. Les programmes d7activitCs complCmentaires visant le meme objectif peuvent avoir un impact Cconomique et social considkrable et ils peuvent aussi poser de graves problkmes. 9 La dkfinition de << grand projet >> revet un aspect h la fois qualitatif et quantitatif. Meme s'ils reprksentent des exceptions, certains << petits >> projets peuvent comporter des aspects novateurs. 11speuvent Cgalement prCsenter des risques pour l'environnement, faire appel h des considCrations d'ordre social ou engendrer un risque de corruption de sorte qu'ils mCritent le statut particulier de << grands >> projets. I1 y a lieu de faire appel au jugement en s'appuyant sur des donnCes prCcises. I1 est donc important de savoir qui prend les dCcisions sur ce qui est un << grand >> projet. 9 I1 faut Cgalement faire appel au jugement afin d'empecher les ministkres d7exCcutionde se soustraire au contrale en fractionnant de trks vastes projets en plusieurs composantes. Non seulement cet expCdient va h l'encontre de la logique de la revue, mais elle compromet aussi 17intCgritCCconomique et technique du projet proprement dit. A cet Cgard, le ministkre des Finances se doit de dCterminer, en consultation avec la CNED, s'il s'agit d'un fractionnement de projet effectuC dans ce but. 3.24 Un syst&med'investissement public efficace requiert I'exCcution successive des tPches interdependantesCnumCrCes ci-aprb. 9 Formuler des stratCgiesglobales et sectorielles. Renforcer la prkparation, 1'Cvaluation et le criblage des projets. 9 Favoriser la programmation des investissements et l'exkcution des projets. 9 Introduire le suivi et Cvaluation de sorte que les rdsultats puissent Stre rCpercutCs dans le cycle de programmation des investissements. 3.25 I1 est essentiel d'organiser le processus de prise de decision suivant un ordre chronologique et concevoir des liens systCmatiques entre la prCparation des projets et I'Claboration du budget. L'objectif visC est de s'assurer que les politiques gouvernementales dkterminent les programmes de dCpenses, que les programmes tiennent compte ii leur tour des contraintes financikes et dkterminent les projets et que les rCsultats sont utilisCs en vue d'amkliorer les politiques et la formulation du programme suivant. Ici, une relation itCrative s'avkre nkcessaire, notamment entre la formulation de l'ensemble du programme d'investissement et la preparation des diffkrents projets, afin de s'assurer que le programme intkgre en son sein des projets viables, et a l'inverse, que chaque projet est gCrC et finance de manikre adCquate. Formuler des stratbgies globales et sectorielles 3.26 La programmation des investissements doit Ctre fondCe sur des stratkgies sectorielles robustes et a jour. La formulation de programmes d'investissements et la sClection des differents projets doit s'inscrire dans un cadre global qui s'Ctend au-delh de l'analyse projet par projet. Qu'importe s'il est bien cony et techniquement viable, un projet est << mauvais >> par dCfinition s'il ne cadre pas avec la stratdgie de dCveloppement global et avec la stratCgiepour le secteur. I1 convient de noter ici que les stratkgies sectorielles ne sont pas synonymes de stratkgies des ministzres. Cependant, il est essentiel d'Ctablir une coordination Ctroite entre les ministkes au sein d'un secteur donnC pour Cviter les chevauchements, les ddficiences et les effets externes nCfastes (notarnment sur l'environnement) tout en tirant parti des Cconomies externes potentielles. 3.27 L'analyse par la Banque mondiale du programme PSRE a relevC que certains << projets ne semblaient pas s'inspirer des plans stratdgiques de developpement sectoriel u (Banque mondiale 2004d). Des progrks ont CtC accomplis depuis lors, mais des amdliorations sont encore nCcessaires-en particulier, la mise B jour de certaines stratdgies devenues en partie obsolktes et le renforcement de la coordination entre les ministbes. 3.28 Chaque ministere doit dCsormais etre tenu de rCviser ses documents et plans stratdgiques. La plupart des strategies sectorielles n'ont pas fait l'objet d'une rCvision systkmatique depuis plusieurs annkes. Les ministkres devraient confirmer l'existence d'une stratCgie complkte, B jour et concertke, en sollicitant explicitement l'accord du Conseil des ministres et en diffusant par la suite la stratdgie. LB ou il n'existe aucune stratCgie ou lorsque celle-ci nCcessite une mise B jour, le ministkre doit formuler un programme de travail de durCe limitCe afin de prCparer, mettre B jour et parachever sa stratkgie, et prCsenter ensuite le programme au ministkre des Finances afin de recueillir son sentiment. Encore une fois, mCme lorsqu'il existe une stratkgie robuste et B jour, une stratCgie sectorielle cohCrente implique qu'elle doit cadrer avec les stratCgiesdes autres ministkres appartenant au mCme secteur. Le ministkre des Finances doit assurer l'orientation gCnCrale, la facilitation, la supervision et la coordination de ce processus. La finalit6 B court terme doit &trela mise en place d'un ensemble de stratkgies complktes et B jour pour chaque secteur de prdfkrence B la fin de l'annCe 2006. Celles-ci doivent Stre conformes B la politique Cconomique, sociale et de dCveloppement global du gouvernement. Cet ensemble de stratCgies doit recevoir l'aval des plus hautes autoritks politiques du pays et &trebien diffusCe au sein de l'administration et auprks du public. A moyen terme, ces stratCgies doivent &re intCgrCes dans le cadre de dCpenses B moyen terme qui est en cours de prkparation (Chapitre 4). 3.29 L'existence de strategies sectorielles viables et une coordination intra-sectorielle renforcCe devraient devenir des conditions prealables l'approbation des projets et a l'octroi d'enveloppes budgCtaires. Toutefois, le processus budgdtaire doit lui-m&me Ctre conqu pour encourager les ministkres d7exCcutionB Claborer une approche stratCgique conforme B la politique du gouvernement. I1 serait peu logique de pousser les ministkres B mettre au point des stratCgiesviables B moins que ces strategies soient dQment prises en compte pendant la formulation du budget. A l'inverse, les ministkres ont peu raisons de rCclamer des ressources budgdtaires s'ils ne sont pas en mesure de ddmontrer de manikre convaincante le lien entre les ressources rCclamCes avec une stratCgie sectorielle approuvke. Dans I'intCrCt de toutes les parties concernies et de l'kconomie algkrienne, rendre opkrationnel ce lien rCciproque devrait &re l'objectif fondamental des futures mesures de rkforme. Une argumentation similaire s'applique B l'autorisation des projets. Renforcer laprkparation des projets 3.30 La situation actuelle. Les ministbes d'exCcution sont charges de la preparation des projets. Leur r61e consiste B identifier des projets qui cadrent avec la stratCgie du gouvernement, rdaliser les Ctudes de prCfaisabilitC et de faisabilitk, prCsClectionner les projets et B formuler l'avant-projet. La prCparation des projets est rdgie par le Ddcret No 98-227 en date du 13juillet 1998. Selon 1'Article 6 dudit dCcret, les projets proposds en vue d'un financement dans le cadre du budget d'investissement doivent Ctre suffisamment << B maturitd >> pour que leur exCcution puisse dkmarrer pendant la mCme annde. S'agissant des projets gCrCs au niveau central, cette maturation requiert la satisfaction de cinq conditions : (i) une Ctude de faisabiliti, (ii) les modalitks d'exicution envisagkes, (iii) les ClCments factuels (et non une assertion) attestant que le projet est viable du point de vue Cconomique et social, (iv) les estimations concernant l'impact futur du projet sur le budget de fonctionnement, et (v) les estimations des coOts en devises et les modalitds de financement. En outre, 1'Article 9 stipule que la documentation technique relative A un projet cr h maturitC >> doit comprendre : (i) un expos6 sur sa justification, (ii) une fiche technique prCsentant les donnCes physiques et financikres ainsi que le calendrier d'exdcution, (iii) des Ctudes de faisabilitk et d'impact, (iv) une stratCgie d'exkcution, (v) des dispositifs de coordination intersectorielle, le cas CchCant, (vi) un rapport d'kvaluation prospective comparant diffkrentes variantes du projet, (vii) les rCsultats du processus d'appel d'offres, et (viii) les estimations des coats en devises et les modalitCs de financement. Ces conditions sont contraignantes, mais justifiCes. Elles aident ?iassurer que les ressources d'investissement de 1'~tatseront utilisCes de la manikre la plus rationnelle et la plus efficace pour la rkalisation des objectifs de de'veloppement.De plus, les dispositions CnoncCes dans le dCcret faisaient en partie suite aux pratiques laxistes observCes dans la prkparation des projets au cours des annies prCcCdentes. Ainsi, elles correspondent ?i I'expCrience reelle de 1'AlgCrie. 3.31 Le Ministitre des Finances et les ministitres d'exkcution admettent que la pratique actuelle est rarement conforme aux ritgles formelles. Au regard de l'envergure considkrable du PCSC 2005-2009, les difficult& rencontrCes par le pass6 (comme illustrCes ci-dessous au tableau 3.6 et au tableau 3.7) ne pourront que s'accentuer si des mesures rigoureuses ne sont pas adoptCes en vue d'assurer une application effective des rkgles likes B la prkparation des projets. Plusieurs problkmes doivent Stre pris en compte : 9 De nombreuses dCcisions de projet ne sont pas fondCes sur des analyses socio- Cconomiques.En effet, seuls les projets financis par des institutions internationales font en gCnCral l'objet d'analyses Cconomiques. 9 Des Ctudes sont rarement effectuCessur les options de projet. 9 La rkgle imposant la publication des rdsultats du processus d'appel d'offres est frCquemment ignorde. P L'on a courarnment recours B des bureaux d'Ctude pour effectuer les Ctudes techniques sur les grands projets, mais les carences constatCes dans ces Ctudes ont entrain6 dans bien des cas un accroissement des coats pendant la mise en ceuvre et des demandes prCvisibles de march& complCmentaires. 9 Les procCduressont inadkquatespour garantir la qualite des Ctudestechniques. 9 Ni les ministbes d'exkcution, ni le ministkre des finances n'ont suffisamment de capacite's techniques pour superviser la qualite' de ces Ctudes. 3.32 << Les contrats de conception et construction >, peuvent rCduire la durCe dlexCcutiondes projets, mais risquent d'accroitre les cocts et de favoriser la corruption. Pour amCliorer 1'exCcution du PCSC, un appel d'offres restreint relatif h des march& de conception et construction a CtC lancC en novembre 2005 pour le projet d'autoroute est-ouest (927 kilomktres en trois lots, reprksentant environ 12 % du financement total du PCSC). Des march& de ce type nicessitent une coordination tres Ctroite. La dClCgation ne signifie pas abdication de responsabilitC et la passation de march6 efficace exige une capacitC adCquate de negotiation et de suivi au niveau du ministkre d'exkcution ainsi qu'une supervision Ctrcite par les entitCs centrales. Lorsque le ministkre ne dispose pas de ces capacitts, il doit engager une entitC indtpendante qu'il charge d'agir en son nom. Dans tous les cas, les difficultis de prkparation des projets indiquCes ci-dessus ne peuvent &re rCsolues que par une action rCsolue visant h amCliorer le respect des rkgles et a dCvelopper les capacitks permettant de garantir l'observation de ces regles. La nouvelle CNED (se reporter aux paragraphes 3.37 2 3.43 ci- apres) peut inormCment contribuer h amiliorer la silection, la prdparation et I'exicution des projets ; mais la solution a plus long terme rCside dans le renforcement des capacitds, mais aussi de la responsabilitC des ministkres d'exkcution concernCs. 3.33 Application effective des rkgles. Un principe juridique fondamental veut qu'une loi qui n'est pas appliquCe n'en soit pas du tout une. Plusieurs raisons expliquent pourquoi les rkgles sont susceptibles d'6tre appliquCes sans grande rigueur, mais la volontC politique au plus haut niveau est une condition cruciale dans tout pays. Ceci Ctant, pour qu'une telle condition soit remplie en Algkrie, il convient de veiller B l'application systkmatique des dispositions du dCcret 98-227. Des modifications du dCcret s'imposent Cgalement (en premier lieu, pour tenir compte du r81e de la CNED). Toutefois, maintenant que le dCcret est en vigueur depuis plusieurs annCes, le moment est peut-6tre venu de le rCviser dans son intCgralitC, en s'assurant qu'il soit suffisamment conforme B la bonne pratique et en apportant les amknagements sugg6rCs par la revue. 3.34 Les actions visant a assurer l'application effective des rGglements relatifs a l'investissement doivent @treconsues dans deux directions complCmentaires. Premikrement, il faudrait renforcer les capacitds des ministkres d7exCcution en matikre de prkparation des projets. Deuxikmement, des sanctions appropriCeset publiques doivent 6tre appliquCesen cas de non respect des rkgles. P Les activitCs de renforcement des capacitCs doivent inclure l'organisation de ~Cminaires, la confection de manuels et la fourniture d'indications concernant les normes gCnCrales ainsi que des orientations spCcifiques pour chaque secteur. Grhce B ces actions, les capacids en matikre de prkparation des projets se trouveront renforckes. En particulier, dans le secteur des infrastructures, de l'eau et de l'agriculture, les ministkres d'exkcution doivent Etre dot& d'un personnel suffisant pour commander, superviser et examiner les Ctudes Cconomiques de projets. I1 convient donc de procCder B un examen de leurs moyens en personnel dans ce domaine. Lorsque des dkficits de capacitC sont observCs, il est ndcessaire d'ilaborer un programme en vue de les combler. Comme indiquC ci-aprks, la CNED Claborera des manuels de prkparation et d'exkcution de projet en s'inspirant de I'expCrience accumulCe au plan international et de la situation particulibe en AlgCrie. Une section gCnCrale sera consacrke B tous les projets et des chapitres dCtaillCs seront rCservCs B la situation particulikre de tel ou tel ministkre. A partir de ces manuels, la CNED formulera Cgalement, entre autres, un programme de formation du personnel directement concern6 au sein des ministkres d'exkcution. En outre, il fournira, B la demande, des orientations gCnCrales pour la prdparation et 1'Cvaluation prospective des projets, comme cela a CtC fait dans diffdrents pays de I'OCDE et dans certains pays en dCveloppement (encadrC 3.1). EncadrC3.1 Analyse Cconomique des projets :Applicationet illustrationspar pays Analyse e'conomique Appuie la prise de dCcisions sur la base d'une comparaison entre les variantes du projet et en dtfinissant des procCdures pour l'organisation des informations disponibles Mais :ne peut remplacer un jugement sQret les facteurs politiques. Aspects de I'analyse des coats-avanbtages DCfinition et dklimitation du projet Identification des rCsultats quantitatifs et qualitatifs Quantification des cotits et bCnCfices monCtaires et autres Calcul des coQtset bCnCfices actualisCs Analyse de sensibilitC du bien fond6 des diffirentes variantes. Illustrations par pays Royaume-Uni. Le TrCsor (Ministbre des finances) a publiC un cd'orientation h l'intention de toutes les directions de l'administration centrale sur 1'Cvaluation Cconomique de tous les nouveaux projets, complCtC par des orientations gCnCrales par dkpartement pour tenir compte des besoins individuels. Commission europkenne. La directive gCnCrale 2000/60/EC sur la politique de l'eau stipule, entre autres, que les pays membres de 1'Union europCenne doivent effectuer une analyse Cconomique de l'utilisation de l'eau 51 compter de 2004. ~ t a t s - ~ n i sA. partir de 1997, un Guide de programmation des investissements (Capital Programming Guide)a CtC publiC par le Service de gestion et du budget (Office of Management and Budget - OMB). France. La loi d'orientation des transports intkrieurs, promulgute en 1982, exige l'analyse Cconomique dans les transports intkrieurs. PCrou. I1 existe un guide excellent et facile B lire (Guia de Orientacidn, PRODES, ministbre de 1'~conomieet des Finances) qui comprend aussi bien des chapitres gtnCraux que des chapitre dCtaillCs, comme recommand6 ici. Source : Equipe de la Banque mondiale Des sanctions doivent Ctre adoptkes pour garantir l'observation des rkglements et prCvenir des comportements administratifs pouvant causer des dysfonctionnements. Dans la mCme veine, 1'efficacitC dans la prkparation et la gestion des projets doit Ctre rCcompensCe. Par conskquent, la responsabilitC individuelle d'observer les rkgles B chaque Ctape diffkrente de la prCparation des projets doit &re clairement dCfinie au sein de chaque ministkre. Pour Ctre efficaces, les cadres d'incitation doivent Ctre adapt& B la culture administrative du pays concern&Ainsi, il n'est pas souhaitable d'avancer des recommandations spkcifiques ici concernant les rCcompenses et les sanctions pour l'observation des rkgles en AlgCrie. L'expCrience dCmontre toutefois que les incitations ne doivent pas ndcessairement Ctre pkcuniaires ou encore qu'elles doivent Ctre particulikrement dvkres pour amdliorer la performance. Les sanctions non matkrielles (par exemple, la dksapprobation par les pairs) et les rCcompenses (par exemple, la reconnaissance publique B travers l'attribution de << prix d'excellence >>)ont fait la preuve de leur efficacitd relative dans les institutions publiques, particulikrement lorsqu'ils font appel 2 un dosage entre prix individuels et prix collectifs. L'expCrience dCmontre Cgalement que l'importance de la rCcompense et la sCvCritCde la sanction importent gCnCralement moins que leur cClCritC et leur prCvisibilitC. 3.35 Les preuves abondent quant a I'utilitC d'Ctablir des liens clairs entre I'observation des rsgles et les consCquences qui en dCcoulent. Les comportements administratifs susceptibles de provoquer des dysfonctionnements se perpdtuent toujours lorsqu'ils ne sont pas sanctionnCs ; et I'efficacitC dans la prkparation et la gestion des projets ne se concritisera pas h moins qu'elle soit rCcompensCe d'une manikre ou d'une autre. En AlgCrie, cela a CtC confirm6 rCcemment, par exemple B travers 19expCriencede la Direction GCnCrale du Domaine de 1'~tat(DGDE). Aprks plusieurs annCes d'inaction de la DGDE face aux demandes d'informations sur les actifs sectoriels conformCment aux dispositions lCgales, le financement de l'exploitation et de la maintenance a CtC suspendu en raison du fait que le rninistkre responsable n'avait pas fourni les informations requises. En l'espace de quelques mois, les informations ont CtC fournies et en consdquence, la DGDE est aujourd'hui en passe d'achever son inventaire des actifs appartenant au << domaine privC >> de 1'~tat. 3.36 Assurance qualit6 et approbation des projets. Les procddures d'approbation de projets pourraient Ctre davantage renforcdes pour garantir la viabilitC de projets de trh grande envergure et la qualit6 des Ctudes. Pour les << grands projets >> (dCfinis ci-aprks) et les projets ayant une importance particulikre du point de vue Cconomique et social, une procCdure de validation spCciale doit Ctre mise en place et Ctroitement coordonnCe avec la rCforme budgCtaire soutenue par le projet de modernisation des systkmes budgCtaires (BSM). Cette procCdure de validation spCciale est sans prdddent. Certains pays de 1'OCDE ont Ctabli une procCdure en deux Ctapes pour l'approbation des grands projets, soit par le rninistkre des Finances ou par un comitC interministkriel. Dans 1'~tataustralien de New South Wales, les projets de grande envergure doivent Ctre approuvks par le ministkre des Finances en deux Ctapes (<< en principe >> et << approbation finale >>),l'approbation finale ndcessitant la soumission de modbles financiers dCtaillCs (accompagnks d'une certification indkpendante prCsentant la mCthodologie, les hypothkses et les calculs) et une analyse de sensibilitd identifiant les impacts sur le compte d'exploitation, les flux de trdsorerie et le bilan3' n. L'encadrC 3.2 rCsume une procddure similaire au Canada. En AlgCrie, la CNED devrait jouer un r6le majeur, comme examin6 au chapitre suivant. EncadrC3.2 Proddured'approbationdes projets d'investissement au Canada Les projets d'une valeur comprise entre 1 dollar canadien et 60 millions de dollars canadien (en fonction du secteur et de la nature du projet) doivent &treapprouvCs par un comitC du gouvernement chargt de la gestion des dCpenses et du personnel - le Bureau du TrCsor (appuyC par le SecrCtariatau TrCsor). L'approbation en deux Ctapes est limitCe B des phases bien dCterminCes du projet qui ont CtC bien dCfinies et chiffrtes. Premikrement, l'approbation prkliminaire de projet permet de dCfinir tout ou partie du projet. A l'appui d'une proposition de PPA, les dtpartements doivent dtmontrer un besoin directement lit ?i la rkalisation des objectifs et aux responsabilitCs du programme. 11s doivent dCmontrer Cgalement que le projet envisagC est le meilleur moyen de rCpondre a ce besoin. Deuxikmement, lorsque le projet est entikement ddfini, le ministkre responsable sollicite I'approbation effective du projet (EPA) afin d'en assurer le financement et l'exkution du projet. L'EPA dCfinit Cgalement le cofit et les autres aspects essentiels liCs aux donnCes de base du projet. Des dispositions dCtaillCes sont dCfinies concernant la soumission d'un projet en vue de l'obtention du PPA et du EPA. L'une des exceptions 5 ce processus en deux Ctapes concerne les projets qui font surtout intervenir des opkrations de crCdit-bail. Ceux-ci nicessitent une approbation de projet de crkdit-bail (LPA) avant de pouvoir solliciter des soumissions. Le LPA combine effectivement le PPA et I'EPA dans un processus d'approbation unique. Source :Project Management and Other Policies Guidance,Secretariat du Bureau du Trksor du Canada (http://www.tbs-sct.gc.ca/pm-gp/category-categorie.asp?Language=EN&site=PMD&id=08 1) 31''Guidelines for Assessment of Projects of State Significance," New South Wales Treasury,juillet 2002. 42 Le r6leparticulier de la CNED 3.37 La Caisse Nationale d ' ~ ~ u i ~ e mpour le DCveloppement. (la CNED) a CtC crCCe dans e n t le but d'aider a traiterles insuffisances dans la prCparationet I'exCcution des projets qui ont CtC dCcrites ci-dessus. La CNED est une entreprise publique autonome B caractkre industriel et commercial crCCe par le dkcret 04-162 du 5 juin 2004. La CNED est dirigCe par un Conseil d'administration preside par le ministre des Finances et composC de quatre autres ministres, en plus du ministre directement concern6 par la question en discussion, ainsi que des individus choisis pour leurs compCtences et leur crCdibilitC. La direction est confiCe B un Directeur gCnCral disposant du degrC d'autonomie et du niveau de responsabilitC digne d'une entreprise gCrCe de manikre professionnelle. Le dCcret prCvoit d'assigner diffkrentes fonctions B la CNED. Cependant, au regard de la nkcessiti fondamentale d'appuyer la mise en ceuvre efficiente du programme d'investissement pour 2005-2009, les autoritCs publiques ont dCcidC de concentrer l'action de la CNED sur des fonctions essentielles, B savoir la supervision technique de la prdparation, de 1'exCcution et de 1'Cvaluation des grands projets, et la fourniture d'orientations gCnCrales et la facilitation du renforcement des capacitds dans les ministkres d'ex~cution~~. 3.38 La CNED a CtC lancCe en septembre 2005 avec la nomination d'un Directeur gCnCral qui a sollicitC les conseils de la Banque mondiale en novembre 2005 sur les aspects institutionnels, organisationnels, techniques et financiers. La Banque y a consenti B la faveur du dialogue dCjB entamC et B la lumikre de la fonction qu'occupe la CNED, dans le cadre d'une petite operation d'assistance technique remboursable (RTA). En mars 2006, les premiers rksultats de la consultation ont CtC fournis. On peut citer ?I cet Cgard la conception d'une structure organisationnelle et de la dotation en effectif, qui a CtC approuvCe par le Conseil d'administration de la CNED en fkvrier et est dCcrite ci-aprks. La CNED a dCmarrC ses activitCs en juin 2006 par l'examen de trois grands projets en cours dYexCcutionet projette d'&trepleinement opkrationnelle avant la fin 2007". 3.39 La CNED aura une responsabilitetechnique tr6s Ctendue.Elle a, entre autres, les missions techniques de : i) fournir un avis prCalable sur la viabilitC Cconomique gCnCraledes idkes relatives aux grands projets avant le lancement d7CtudesdCtaillCes et d'autres Ctapes prCparatoires formelles ; ii) confirmer que les procddures prCvues par le dCcret 98-227 sont respectCes dans la forme et dans le fonds, avec confirmation obligatoire avant qu'un projet puisse etre inclus dans le budget d'investissement ;iii) assurer le suivi des grands projets d'investissement ;iv) conduire la prkparation des manuels, guides et procCdures destinds aux personnels concernCs au sein des ministkres d'exdcution ; et v) initier des Cvaluations de projets et de programmes importants et renforcer les capacitks d'kvaluation au sein des ministkres d'exkcution. 3.40 Dans le cadre de son examen de la preparation de projets, il est prCvu que la CNED confirme la cohCrence du projet envisage avec la stratkgie sectorielle. S'il manque une stratCgie approprike, si celle-ci est incomplkte ou caduque, la CNED peut formuler des observations dans la mesure oh ces facteurs pourraient entraver la prkparation de projets Cconomiquement viables. Ceci Ctant, en tant qu'organe technique, la CNED n'a aucun pouvoir lui permettant de reviser les stratdgies sectorielles proprement dites, encore moins de contribuer B leur reformulation. La formulation de stratdgies sectorielles relkve surtout de la responsabilitC des ministkres concernks, en consultation les 32 Cette orientation Ctait Cgalement important pour Cviter les ambigu'itts et les difficultds rencontrtes lors des tentatives prdcCdentes pour amCliorer la prkparation des projets par le biais de la Banque algCriennede dCveloppement et plus rdc,emment de la CNED. En particulier, la CNED n'aura aucun r6le dans la gestion directe des projets, ni dans leur financement. A terme, ses fonctions pourraient &treCtendues la facilitation et B la surveillance des initiatives de PPP. 33 L'assistance de la Banque B travers la RTA pourrait &trecomplCtCe par I'assistance foumie par 1'Agence franqaise de ddveloppement (AFD), principalement dans les domaines de la conception et de la formation, et si possible, de I'informatique et de la documentation. uns avec les autres et avec le ministkre des Finances et ces stratCgies doivent 2tre approuvCes au plus haut niveau de 1'~tat. 3.41 L'Ctendue des pouvoirs de la CNED se limite aux grands projets n et donc elle ne peut 44 pas B elle seule etre responsable de 1'amClioration de toute la dCpense publique. En quelques mots, ces projets sont dCfinis par des critkres quantitatifs et qualitatifs cornme mentionnC prCcCdemment. Le critkre quantitatif du projet (ou programme) est son coat total, notamment les coOts d'investissement initial et les coats variables estimatifs futurs, accompagnCs d'un seuil uniforme et de seuils supCrieurs dCfinis secteur par secteur. Les critkres qualitatifs peuvent comprendre la nature particulikrement novatrice de certains projets ou programmes ou encore des risques inhabituels ddcoulant du projet. Cornrne l'application des critkres qualitatifs fait parfois appel B un jugement au- deli du domaine de compCtencede la CNED, ses activitCs s'Ctendent essentiellement tous les grands ?i projets qui atteignent le seuil de coat total ainsi que tout autre projet ou programme pour lequel le ministre des Finances sollicite spdcifiquement 1'Cvaluation de la CNED. Cependant, au niveau local la CNED doit, par exemple, laisser agir des institutions locales telles que les DPAT qui travaillent dans la conception des plans stratkgiques sectoriels. 3.42 La CNED doit avoir une structure 1Cghre. cc Ldgkre >> ici suppose des chaines de commandement courtes, une Cquipe restreinte de personnes hautement compCtentes et un mode opkrationnel permettant de commander et de superviser rigoureusement les Ctudes et les Cvaluations effectuCespar des consultants externes. 9 Organisation. Sousl'autoritd du Directeur gCnCral,un service de l'administration de la CNED devrait appuyer trois services fonctionnels dirigCs par des directeurs, chargds respectivement de la mCth~dolo~ie~~,de l'examen de la prkparation des grands projets et du suivi de I'exCcution des grands projets. Une cellule d'Cvaluation restreinte pourrait Cventuellement 2tre transformCe en un service B part e n t i ? ~ e ~ ~ . 9 Dotation en personnel. 35 i 40 professionnels environ et un personnel d'appui rdduit. Les professionnels comprendront un petit nombre de responsables de tiches, (chargb d'e'tudes) formds en Cconomie, possCdant de prdfdrence une formation de base en ingknierie, des qualitds personnelles et la flexibilitC professionnelle nCcessairespour passer d'une tlche i une autre entre les secteurs. Elle sera dotke d'un groupe de spCcialistes constituC en pool i partir duquel ils pourront intervenir selon les besoins du moment. Par contre, le suivi de I'exCcution des projets ndcessitera l'intervention d'experts techniques dans chaque secteur. 9 ResvonsabilitC. La vdrification externe des opdrations financikres de la CNED sera assurCe par la Cour des comptes. Le contr6le de la dContologie professionnelle, de 1'intCgritC et de l'utilisation des ressources sera assurd par l'inspection gCnCrale de ta tat. Ces dispositions s'appliqueront B la CNED autant qu'h toute entreprise publique. Cependant dans ce cas, une << 6valuation des Cvaluateurs >> spCciale sera assurCe sous forme de ~Crificationsptriodiques approfondies de la qualit6 technique des activitds de la CNED par une entitC indkpendante et externe. 3.43 Les activitCs de la CNED doivent etre gCrCes et supervisCes par le gouvernement. Elles entrent dans le cadre d'une entreprise plus vaste portant sur 1'amClioration de l'efficacitd des investissements publics B moyen terme et de faqon durable. Ainsi, mEme s'il est prdvu que la CNED soit en place pendant un certain nombre d'annCes, son existence se justifie essentiellement pendant 34 I1 est envisagt que la fourniture effective de la formation sera appuyte par I'AFD. Dans cette Cventualitt, le service la rnCthodologiede la CNED ne formulera pas ni n'exkcutera pas directement des activitksde formation, mais mettra B disposition des manuels et autres orientations gtnkrales sur lesquelles la formation sera basde et il aidera B superviser les rtsultats. 35 L'option d'une structure institutionnelle par secteur a Ctt envisagte, mais rejette pace quejugCe infkrieure pour diffkrentes raisons une structure fonctionnelle. une phase de transition marquant le passage d'un systkme sans contr8le de qualitk effectif vers un systkme oii il existe des contr8les efficaces exercCs surtout 18 ou cela est nkcessaire, c'est-h-dire dans les ministkres d'exkcution proprement dits. ~ v o h evers laprogrammation des investissements r 3.44 Le budget d'investissement. Le budget d'investissement comprend deux composantes. Premikrement, il y a la composante cr investissement >> qui comprend les projets d'investissement. Deuxikmement, il y a la composante > composCe des dkpenses en capital qui sont souvent financkes par des comptes spkciaux du TrCsor (comptes d'affectation spe'ciale). Dans le budget 2006, la composante ccinvestissement >> reprCsente 76 % du budget d'investissement et la composante cr opkration en capital >> reprksente 24 %. 3.45 Les projetsd'investissementsont classCsen trois catkgories. Le programme d'investissement sectoriel centralist! (programmes sectoriels centralist%, dksignks PSC) est gkrk au niveau central par les ministkres d'exdcution ou les organismes publics dotks d'une autonomie financikre. Les programmes d'investissement dkconcentrds (programmes sectoriels de'concentre's, dCsignCs PSD) sont gkrks au niveau des wilaya, mais ils sont places sous la responsabilitC conjointe du ministbe d'exkcution concerni. Les plans de dkveloppement local (plans communaux de de'veloppement, dksignk PCD) sont exCcutks par les administrations locales sur dClCgation des walis. En 2005, ils reprksentaient environ 12 % du montant total affecte h la composante << investissement >>. 3.46 Le budget comprend aussi bien les crCditsde paiement (dbignCsCP) et les autorisations de programme (dCsignCes AP). Ces crCdits sont votks par secteur (Annexe C sur la Loi de finance annuelle). L'AP dCfinit le plafond monktaire fixant la limite dans laquelle les ordonnateurs sont autorisks B engager des dkpenses. Elle n'est assortie d'aucun dClai limite36, tandis que les CPs autorisent les paiements au cours de l'exercice jusqu'h hauteur du plafond cumulC fix6 par le programme correspondant. Comme 1'AP reprksente l'instrument juridique permettant d'autoriser les marchks, elle ne doit &re accordke que pour les projets pouvant Ctre lance's ou poursuivis au cours de cet exercice. Dans la pratique cependant, les APs portent parfois sur des projets qui ne peuvent Ctre immkdiatement lancCs parce que n'ktant pas encore totalement conqus. Cependant, les APs sont davantage perques comme un outil de planification que comme un mkcanisme de gestion financikre, comme en tkmoigne le nombre et le niveau ClevCs des APs dans le budget 2006. I1 serait de ce fait difficile de contr8ler les engagements. I1 serait plus simple et plus transparent de s'en tenir B la logique et aux principes du systkme en suspendant les APs jusqu'h ce que les projets aient CtC entikrement ClaborCs et que les dCcisions finales aient CtC prises pour le lancement du projet au cours de cet exercice". 3.47 Une liste des projets couverts par des APs est annexbe i?~ la dCcision par laquelle le ministke des Finances attribue les CPs. Dans diffkrents ministkres et sous reserve de l'approbation du ministkre des Finances, les APs affectkes B un projet peuvent Etre transfCrCes h un autre B condition ''L'Article 6 de la loi no 90-21 (Loirelative ri la comptabilitPpublique). 17 Dans les documents de budget, les dCpenses d'investissement sont classtes en neuf << secteurs n Cconomiques, les dtpenses en capital Ctant classtes sous des postes spCcifiques. Pour les besoins de l'administration du budget, les dkpenses d'investissement de chaque secteur sont classCes en chapitres en fonction de leurs objets (par exemple, le Chapitre731 pour les hepitaux). Ces chapitres sont subdivists B leur tour en << articles n (par exemple le mattriel de radiologie. A prtsent, la redtfinition de la nomenclature des dCpenses de fonctionnement diffkre du systkme de classification des dtpenses d'investissement. Le Chapitre 4 foumit de plus amples renseignements B ce sujet. que la conception physique initiale du projet n'en soit pas affectCe. De plus, les pouvoirs publics peuvent publier un dCcret d'exCcution en vue de transfirer les autorisations de programme entre secteurs sans solliciter l'approbation prCalable du parlement, pourvu que la limite absolue imposCe sur les dCpenses d'investissement ne soit pas dCpassCe. En consCquence, la branche exCcutive du gouvernement en AlgCrie jouit d'un pouvoir discrktionnaire plus large que dans les pays de 1'OCDE oil les transferts entre crCdits budgCtaires (ou programmes) au-dessus d'un certain pourcentage du crddit initial doivent &re soumis B l'approbation du parlement. ~videmment,cette pratique biaise le processus de programmation et Cquivaut peut &re B modifier les dCcisions initiales. En effet, dans le cadre du systkme actuel, rien n'incite rdellement le parlement B engager un dialogue sur les choix d'investissement majeur, sachant qu'il n'aura aucun r61e B jouer dans la supervision de leur execution. Si des raisons historiques expliquent cet Ctat de fait, la pratique actuelle n'est pas nkcessairement conforme aux principes de bonne gouvernance et d'intkgritt budgdtaire. La question devrait &re rCexaminCe au moment de la mise en place de la nouvelle classification budgdtaire dans le cadre du projet de modernisation des systitmes budgCtaires en cour de rkalisation. I1 faut assurer une gestion flexible pendant 1'exCcution du budget, mais cette flexibilitC ne dit pas violer les choix de politique opCrCs pendant la prCparation du budget. 3.48 DualitC du budget. Le budget algCrien est unifiC dans la forme mais il est double dans la pratique. I1 y a encore un cloisonnement excessif entre la prkparation du budget de fonctionnement (rCcurrent)et celle du budget d'investissement, ce qui n'est pas propice B une affectation efficiente des ressources (se reporter au Chapitre 4). Les dkpartements de l'ancien ministitre de la Planification qui Ctaient responsables du budget d'investissement ont CtC officiellement repris en 1998par la Direction gCnCrale du budget, connue sous le nom de DGB du ministkre des Finances. Dans les documents de budget, les dtpenses de fonctionnement et les dCpenses d'investissement de chaque ministbe sont prCsentCes ensemble, sous les m&mesrubriques. NCanmoins, les services de la Direction gCnCrale du budget qui s'occupent des projets d'investissement sont sCparCs des services s'occupant du budget de fonctionnement. Au sein des ministitres d'exdcution, la coordination entre les diffkrentes directions chargCes du budget de fonctionnement et les directions chargCes de la programmation des investissements a souvent un caractkre ad hoc et donc inadCquat. 3.49 La classification du budget de fonctionnement complique I'analyse du niveau d'investissement. Le budget d'investissement comprend les dCpenses de fonctionnement pour les premikres annCes de fonctionnement des nouveaux projets. I1 comprend Cgalement les postes de dCpenses rCcurrentes affect& B l'entretien. Ces pratiques compliquent 1'Cvaluation du niveau rCel des investissements publics, et de ce fait, biaisent I'apprCciation de la situation budgdtaire et macroCconomique gCnCrale. Une rCforme de la nomenclature budgCtaire et l'amklioration de la coordination entre 1'Ctablissement du budget de fonctionnement et du budget d'investissement rendraient inutile ces pratiques. 3.50 Un certain nombre de mesures ont CtC appliquCes et sont en cours d'exCcution afin d'attinuer les effets de cette dualit6 budgCtaire. Un nouvel organigramme du ministkre des Finances a CtC ClaborC et devrait entrer en vigueur en 2006. La Direction gCnCrale du budget a CtC restructurke par secteur et s'occupe la fois de la composante c> et celle << investissement >>du budget. Ainsi, les dCpenses de fonctionnement et d'investissement seront classCes selon les mCmes principes et groupCs par ministkre et par programme. I1 convient Cgalement de noter que l'unification des processus d'ktablissement du budget n'entraine pas nkcessairement une confusion entre dCpenses de fonctionnement et dCpenses d'investissernent. Comme cela a CtC expliquC dans le cas du Royaume-Uni, << depuis la revue dCtaillCe des dCpenses entreprise en 1998, les dipartements sont dotCs d'un budget rCcurrent (fonctionnement) et d'un budget d'investissement sCparCs. Cette mesure est conforme aux rkgles budgCtaires et freine la tendance B rCduire les dCpenses d'investissement, dont les retombCs ne peuvent &re observCes qu'h moyen ou B long terme, afin de financier des pressions actuelle~~~ B (Direction du TrCsor du Royaume-Uni 2006). 3.51 L'Claboration du budget d'investissement. Lorsqu'un grand projet est considCrC comme Ctant B maturite (c'est-2-dire pret B etre exCcutC), la dCcision de lancement est prise dans le cadre du processus budgCtaire normal (dans la nomenclature des investissements, ceci est appelC << inscription du projet >>). Les ministkres d'exkcution doivent envoyer leurs demandes de budget au ministkre des Finances avant la fin du mois du mai. Ces demandes sont examides par le ministkre des Finances et ensuite discutkes B l'occasion de rCunions entre le ministkre et les organismes d7exCcution(ou les ministkres d'exCcution et les wilayas). Une fois promulguCe la loi de finance annuelle, le ministkre des Finances communique les de'cisions relatives B I'affectation des CPs B chaque ministkre et B chaque wilaya. S'agissant des autorisations de programme, cette dCcision donne lieu B la publication dans une Annexe des paramktres physiques des projets ou groupes de projets, de leurs coDts et du calendrier d'exkcution, tels que gCnCralement dCfinis lors de la prkparation du budget. A leur tour, les ministhes d9exCcutionnotifient B leurs cellules rattachCes les dCcisionsconcernant diffkrents projets. 9 Ce processus d'affectation peut prendre beaucoup de temps, provoquant des retards qui ramknent en effet le temps disponible pour 19exCcutiondu budget de 12 B 8 mois". Ainsi, les coQtset les calendriers d'exkcution des projets ne sont pas nkcessairement fiables et ne sont pas toujours systCmatiquement revus. La situation concernant les politiques sectorielles est encore moins satisfaisante. Celles-ci sont rarement passees en revue pendant le processus de prdparation du budget d'investissement. P Les programmes dCconcentrCs et les programmes communaux n'ont aucune responsabilitC du tout dans 1'exCcution des investissements. Les fonds sont simplement affect& de faqon discretionnaire par le wali B diffkrents projets et communes. Les rapports sur 1'exCcution des investissements par les programmes dCconcentrCs ne sont pas connus. Une Ctude pilote pourrait &re effectue'e B partir d'un Cchantillon pour Cvaluer les rksultats et identifier les problkmes liCs B l'appropriation et B la responsabilitC. 9 I1 n'y a pas d'examen de l'interaction entre le rendement des investissements et I'amCnagement du territoire. Une dCcision sur le lieu d'implantation d'un projet peut etre tout aussi importante que la dicision sur le type de projet a entreprendre (Helfgott et Schiavo-Campo 1969). Cette assertion est particulibement pertinente en AlgCrie, compte tenu de la vaste superficie du pays, de ses caractiristiques dCmographiques complexes et du peu d'attention accord6 par le pass6 B l'interaction entre les choix d'investissement et I'amCnagement du territoire. 3.52 La rCforme budgCtaire en cours Cvolue dans le bon sens. Le Chapitre 4 dCcrit les principales composantes de la reforme des procCdures d'ktablissement du budget. Renforcer les procCdures d'ktablissement du budget d7Cquipement est une des composantes essentielles de la rCforme budgktaire actuellement conduite par le ministkre des Finances. Ses principales probldmatiques sont prCsentCesci-aprks. Plusieurs recommandations suivent : 9 La prockdure d'organisation de 1'Claboration du budget et de la programmation des investissements n'est pas encore conque. Elle doit comprendre 1'Claboration d'un cadre sectoriel de dCpenses 2i moyen terme, agrCgC par secteur ou par ministkre. P Les liens entre le plan d'investissement B moyen terme, les CPs et le systkme actuel des APs mCritent d7CtreprCcisCs. La prkparation de programmes de dCpenses pluriannuels ne doit pas conduire B l'abandon du systkme des APs. S'ils sont rdalistes, ces programmes constituent un 18Les revues dCtailltes des dCpenses (RDD) sont des cadres de dCpenses a moyen terme au Royaume-Uni. "<< Rapport sur les options ,>.Version 02.01. ADETEF-Sema Belgium. 2005. outil prkcieux pour la gestion du budget d'investissement et pour le contr6le et le suivi des projets pluriannuels. 9 Le rble respectif des diffkrents instruments de programmation pluriannuels doit Ctre clairement dkfini. Les rbles pourraient &treCventuellement rkpartis comme suit : (i) Les plans d'investissement B long terme auraient le statut d'une annexe technique B la stratCgie du ministkre. Cette annexe serait rigulikrement mise ajour. (ii) Un cadre de dCpenses B moyen terme (CDMT) pourrait comprendre des objectifs budgktaires globaux et des projections de dCpenses par secteur ou par ministkre d'exCcution (se reporter au chapitre 4). (iii) Le CDMT glissant et son annexe technique relative B l'investissement seraient inclus dans les documents annuels de budget. 3.53 En general, au moment de l'haluation prospective des projets d'investissement, il convient d'examiner systkmatiquement les possibilitCs de partenariats public-privi (PPP) ou d'autres formes de participation du secteur privC (se reporter Cgalement B 1'Annexe U). Plusieurs principes s'appliquent ici : 9 Ces projets ne doivent pas Ctre programmCs sdparkment des autres projets d'investissement public. 9 Toute activitk donnant lieu B l'utilisation de deniers publics doit Ctre examinke et programmee de manikre intCgrCe. Elle doit Etre conforme aux politiques gouvernementales et sectorielles globales. 9 Les projets exCcutks dans le cadre d'accords de PPP doivent &trepris en compte dans la stratkgie sectorielle et des plans d'investissement B long terme. Les inconvknients des accords de PPP sur le budget et la gestion doivent Ctre soigneusement CvaluCs. 3.54 AmCliorer I'exCcution des projets. Les ministkres d'exicution sont chargks du choix et du contrble des projets (maitrise d'ouvrage), mais ils ddlkguent la responsabilitk de l'exkcution (maitrise d'euvre) B des entitCs autonomes ou dans certains cas aux walis. La gestion des projets est souvent confiCe B une entitC d'exdcution, sous la supervision du ministkre concernk. En AlgCrie, ces entitks sont soit des Ctablissements publics B caractkre administratif, connus sous le nom d'EPA) ou des Ctablissements publics a caractkre industriel ou commercial, connus sous le nom d'EPIC). Ces Ctablissements publics B caracthe administratif jouissent d'une plus grande autonomie que les Ctablissements publics B caractkre industriel ou commercial. 11s ne sont pas soumis aux rkgles habituelles rCgissant les dkpenses publiques et la gestion du personnel, quoique certaines limites s'appliquent aux salaires. En thCorie, les EPIC sont surtout financks par leurs propres ressources, mais ce principe n'est pas systkmatiquement applique. 3.55 I1 est gdneralement recommand6 une separation entre les fonctions de maitrise d'ouvrage et de gestion. Ceci Ctant, l'expkrience au plan international dkmontre que l'octroi d'une autonomie accrue aux entitCs d'exicution doit aller de pair avec le renforcement des obligations de communication de rapports, de la responsabilitC et du contrble de la gestion. Ainsi, plusieurs pays de I'OCDE ont crki des organismes quasi-autonomes B la fin des annkes 80 et 90 ou ont accord6 un degrC d'autonomie accru aux Ctablissements publics existants dans le but d'amiliorer la productivitk et l'efficacitk dans la fourniture des services publics. Cette dimarche a en effet entrain6 des gains d'efficacitk, mais n'est pas allCe sans susciter de sCrieuses prCoccupations concernant le manque de responsabilite et les risques de corruption (EncadrC 3.3). Le principe fondamental est celui gkndralement admis, B savoir qu'une autonomie renforcke doit aller de pair avec une responsabilitk accrue. Encadre 3.3 Les organismesquasi-autonomessuscitentdesinquietudesdansles pays de I'OCDE Les pays de 1'OCDE ont crtt des organismes d'extcution dotts de difftrents degrts d'autonomie afin d'amtliorer le rendement et l'efficacitt des entitts ayant des fonctions sptcialistes. I1 existe plusieurs variantes (structures de gestion difftrencites qui permettent la sptcialisation des fonctions et une meilleure concentration sur les besoins des citoyens ; l'autonomie de gestion ;et un cadre de contrBle difftrencit qui permet i l'entitt d'tchapper i des rbgles administratives et financibres pesantes. Parmi les raisons cccachtes B, figurent des rtactions 2i un environnement politique particulier et des efforts visant contourner les rkgles de rCmunCration au sein de la fonctionpublique. Des prtoccupations sptcifiques ont vu le jour concernant ces formes d'organisation. A titre d'exemple, une structure de gouvernancesupreme responsable est difficile i mettre en place. La souplessedes rkgles de gestion financibre et du personnel a occasionnellemententrain6 un rellchement des contr6les financiers et de la gestion et une iniquitt 2i tous les niveaux de la fonction publique. L'on constate souvent peu de rtceptivitt aux changementsde mission et d'affectation du budget. L'amtlioration de la gestion des organismes d'extcution dtpend de plusieurs conditions.La rtpartition des r6les et des fonctions entre le Conseil d'administration, le directeur gCntral et le ministre doit etre clairement dtfinie. Le processus de nomination, les niveaux de rtmuntration et les qualifications professionnelles des directeurs gtntraux et des autres membres du personnel doivent 6tre justifiables et transparents. Les dispositions concernant la communication de rapports doivent 6tre rigoureuses (par exemple, des plans d'activitt et des rapports annuels comprenant un examen des activitts, une comparaison entre la performance et les objectifs vists, l'activitk commercialeet la strattgie future. Source. Adapt6 de OECD,Distributed Public Governance,2002 3.56 Un certain nombre d'autres mesures ont 6th rbcemment mises en auvre afin de faciliter I'exCcution du budget d'investissement et surmonter les retards dans I'exCcution des projets. Ainsi, une procedure de report des crCdits de paiement non dCpensCs B la fin de l'exercice budgCtaire, dans certaines lirnites, a CtC instaurde. Sur autorisation du ministkre des finances, les unitCs ddpensikres transfkrent vers un compte spCcial les crCdits budgCtaires non utilids. Toutefois, s'il est vrai que l'annulation de tous les crCdits non utilisCs B la fin de l'exercice budgdtaire serait une mesure trop rigide pour les projets d'investissement, l'on devrait analyser rigoureusement si cette procCdure de report est susceptible de crCer des difficultCs dans le suivi des ddpenses, de masquer une mauvaise gestion des projets en transfdrant les fonds non dCpensCs vers les comptes d'affectation spCciale, de rCduire la transparence budgCtaire et de favoriser la corruption. 3.57 Suivi et haluation. En AlgCrie, le suivi se borne au contr8le financier effectuCpar le ministkre des Finances. Le suivi technique (ou physique) exercC par les entitCs d'exdcution est inconnu ou au mieux insuffisant (se reporter au paragraphe 3.59). Les rCsultats des projets et programmes ne font pas I'objet d'un suivi rkgulier. I1 n'existe aucune Cvaluation a posteriori permettant de comparer ce qui e'tait prCvu avec ce qui a CtC rCalisC et encore moins de comparer le coQt-avantage ou I'efficacitC avec la situation rCelle4'. Avec l'expansion des investissements publics, le moment est venu d'instaurer une Cvaluation rCgulikre des rCsultats. 3.58 De nouvelles procCdures sont nCcessaires, notamment pour le suivi, I'exCcution et 1'Cvaluation des projets. Les organismes d'exdcution assurent une Cvaluation technique insuffisante, car plusieurs dkfaillances sont constatCes au niveau des donnCes, les rapports ne sont pas largement diffusks, et les mkcanismes de traitement des rapports sont obsolbtes. Plusieurs changements sont nCcessaires : Le coat-avantage a trait aux coats unitaires des r6sultats (outputs)du projet. L'efficacite' renvoie 2 l'impact plus global des r6sultats sur l'objectif Cconomiqueet social du projet ou programme. 49 > Elaborer des procCdures pour assurer le suivi physique des projets du PCSC et identifier les problitmes en temps opportun. Compte tenu des failles des systbmes de donnCes et d'information, des indicateurs de suivi simples doivent &re conqus pour les programmes pilotes tout en mettant en place un systitmecomplet de suivi et de communication de rapports sur la performance, y compris un ensemble de vCritables standards et objectifs cibles. > I1 est essentiel que les indicateurs de performance soient peu nombreux, clairs et Etre en rapport direct avec le sujet trait&. Une forte tentation est B Cviter, celle qui consiste B surcharger le systkme de suivi de la performance avec une multiplicitC d'indicateurs divers qui ddbouchent sur 1'Ctablissement de longs rapports et des lourdeurs bureaucratiques sans que cela n'aboutisse B des rksultats riels. L'expCrience dCmontre qu'il est au moins aussi important de savoir comment les indicateurs sont dCfinis et par qui que de connaitre la nature des indicateurs qui sont effectivement utilisks. P I1 est nCcessaire de prCvoir des mesures d'incitations destinies B encourager la communication de rapports. I1 est recommandd que le report des crddits de paiement non utilisds du PCSC soit effectuC uniquement aprks la publication des rapports d'exkcution. 9 Chaque ministkre et chaque wilaya doivent prCparer dans les dClais requis un rapport semestriel d'exkcution des investissements, comprenant : des donnCes financikres complktes regroupant toutes les dCpenses d'investissement issues du budget, des comptes d'affectation spCciale et des autres comptes ; le suivi physique des projets d'une certaine envergure afin d'identifier les problbmes et les mesures correctives. La CNED et le Commissariat au Plan rdcemment transfCrC au ministhe des Finances ont Cgalement un r6le majeur B jouer B cet Cgard, comme dCcrit ci-dessus ;et des donnCes sur les projets d'investissement exCcutCs dans le cadre d'accords de PPP . 9 Quoique le r6le de la CNED se limite aux grands projets >>, l'organisme peut Cgalement c< fournir aux ministkres une orientation ginCrale dans 1'Cvaluation des projets. L'Cvaluation ex- post doit &re effectude par le ministbre d'exCcution responsable, sous la direction et le contr6le du ministke des Finances. La CNED et, peut Ctre le Commissariat au Plan rCcemment mis sur tutelle du Ministkre de Finance, pourraient diriger la formation dans le but de re~lforcerles capacitds au sein des ministkres d7exCcution. > Enfin, 1'Cvaluation ex-post est une perte de temps si les rksultats ne sont pas rCpercutCs dans le processus budgCtaire. A cette fin, il est recommand6 qu'un groupe de rkflexion soit crCC afin d'identifier les modalitds proprement algkriennes d'un dialogue systkmatique sur les rksultats. 3.59 Une aide extkrieure doit Gtre fournie aux autoritks algkriennes afin de leur permettre de mettre au point un systGme de suivi et d'kvaluation systkmatique. Entre autres, cette aide pourrait inclure : (a) la participation d'experts internationaux B la dCfinition d'indicateurs de performance et de procCdures de suivi pertinents ;(b) une assistance pour la formulation d'un programme de formation, B la fois gCnCrale et cr a la carte >>, pour les responsables gouvernementaux qui sont supposCs exCcuter ce programme ; (c) l'appui B des Ctudes d'dvaluation pilotes en coopCration avec le service de suivi et evaluation d'un pays de 1'OCDE ; et (d) l'appui pour I'Claboration de procCdures dCtaillCes pour 1'Cvaluation des projets d'investissement dans plusieurs secteurs. CHAPITRE 4 :LA MODERNISATION DE LA GESTION BUDGETAIRE Les principaux piliers de la rCforme en cours sont : la redkfinition de la nomenclature budgktaire qui pennettra la gestion des programmes et la budgttisation axCe sur la performance, le nouveau systkme de rapports qui renforce la transparence et le pouvoir de contr6le du Congrks, et le cadre de dkpenses B moyen terme. - Commission interministCriellepour I'amClioration de la gestion des finances publiques - Ministitre des Finances, mars 2006 Le pre'sent chapitre soutient l'ide'e que la re'organisation du systkme national de l'investissement ne sera pas pleinement re'alise'e & moins que les autorite's s s'ttaquent efficacement aux carences institutionnelles multiples et aigues que pre'sente le processus budge'taire. I1 pre'sente britvement les principales caracte'ristiques du dispositif budge'taire. Compte tenu de ses insuffisances par rapport aux normes internationales, il montre unefois de plus pourquoi la mise en euvre effective du PCSC ne pourra faire l'e'conomie de re'fomes budge'taires parallkles et urgentes. Par ailleurs, il re'pond d des interrogations le'gitimespouvant 2tre souleve'es sur lefait de savoir si la pratique budge'taireactuelle estfavorable a la rigueur budge'taire, ou menace sa pe'rennite'. Les pratiques actuelles facilitent-elles une affectation ade'quate des ressources entre les secteurs et a l'inte'rieur des secteurs ou permettent-elles de re'partir les ressources sans une de'finition suffisamment pre'cise des prioritb ? Les ressources publiques sont-elles mises en auvre de manibre efficace et rationnelle, ou trop expose'es 13favoriser le gaspillage des ressources et la corruption soit au niveau central ou au niveau dkconcentrk ? A. APERCUGENERALDE LA GESTZONBUDGETAIRE 4.1 Le prQent chapitre compare la gestion budgktaire en AlgCrie aux normes internationaleset met en exergue les initiativesde reforme en cours du pays et prCsente les nouvellesconstatations.Le Chapitre 1 a CvaluC le PCSC. Le Chapitre 2 a, quant B lui, apprCciC la capaciti du pays de maintenir une certaine rigueur dans les soldes budgCtaires globaux malgrC le pactole pCtrolier depuis le dCbut des annkes 2000. Le Chapitre 3 a dCcrit comment un systkme d'investissement public peut permettre l'affectation des ressources du PCSC B des projets prioritaires et prksenter un bon rapport coot-avantage. Le present chapitre complttte l'examen des trois niveaux de gestion des dCpenses publiques (GDP) prCsentCs au Tableau 4.1. . Tableau 4.1 ~1Crnentsfondamentauxde la gestiondes dCpensespubliques : cc L'analyse plusieursniveaux Rigueurbudgttaireglobale Les enveloppesbudgttaires totales doivent &trele rtsultat de dtcisions expliciteset effectivement appliquteset non en prenant simplementen compte des tendancesinertielleset des exigences de dtpenses.Les plafonds gtntraux imposts sur les enveloppestotales doivent &trefixts avant que les difftrentesdtcisionsbudgttairessoient prises et ces niveaux doivent &tre viables B moyen terme. Affectation aux prioritts Les ressources budgttaires doivent Ctre affecttes sur la base des prioritts strattgiques sectoriellesdu gouvernementet de l'efficacitt des programmes publics.Le systbmebudgttairedoit permettre la rtaffectationdes ressources des prioritts de moindreimportanceaux prioritts de plus grande importanceet des programmes moins efficaces au profit des programmes les plus efficaces. Efficacitt op6rationnelle Les organismesd'extcution doivent produire des biens et services B des cotits qui permettent de rtaliser des gains d'efficacitt et soutiennent la concurrenceavec les prix du marcht. Source : Schick (1998) 4.2 La mauvaise performance des dCpensesd'investissement en AlgCrie est Ctroitement liCe aux carences en matiere de gestion des dCpenses publiques. Les Cvaluations rkcentes de 12expCrienceau plan international montrent que la faible performance en matibre de GDP pose de graves obstacles ii la rkalisation des objectifs d'investissement public dans de nombreux pays (Judge et Klugman 2003). L'AlgCrie ne fait gubre exception B la rbgle. Les dkficiences observCes dans son processus budgktaire et les goulets d'ktranglement institutionnels ont systCmatiquement entrain6 une mauvaise exdcution des programmes d'investissement. Toutes ces insuffisances aboutissent B une mauvaise programmation, B la surestimation des ddpenses et B de longs retards dans 1'exCcution des projets. Parmi les carences importantes observkes, on peut citer (i) l'existence d'un dCcalage entre la planification budgktaire et les prioritds sectorielles; (ii) l'absence d'interventions efficaces dues B un morcellement du budget rksultant de la skparation entre le budget d'investissement et le budget de fonctionnement (recurrent); (iii) des passifs Cventuels potentiellement importants, des kcarts considCrables entre les budgets d'investissement approuvks et les budgets exCcutCs; et (iv) des longs retards et des surcoOts pendant 1'exCcution des projets, ce qui tkmoigne de la faiblesse de la capacitC d'exCcution des organismes d'exicution. Ces dkfaillances sont examindes plus en dCtail dans le prCsent chapitre. 4.3 Pour assurer une exCcution efficace du PCSC, de solides progrks devront Ctre accomplis parallklement dans la rCforme de la gestion budgktaire en cours. La gestion budgktaire moderne intbgre une nomenclature budgCtaire conforme aux standards (dkfinis dans le manuel des statistiques de finances publiques du Fond Monktaire International-FMI), des plafonds budgktaires globaux viables, des prioritds intersectorielles et intra-sectorielles bien dCfinies, et des indicateurs quantitatifs (tant intermidiaires que finaux) qui s'appuient sur des technologies modernes pour suivre la performance en matibre de prestation des services. L'AlgCrie dCploie dCjii des efforts sur tous ces fronts. Une nouvelle redkfinition de la nomenclature Cconomique budgCtaire devrait Ctre achevCe d'ici a la fin 2006 pour son application en 2007. Les prioritks sectorielles et les indicateurs cibles des programmes sont en cours de dkfinition en accord avec des ministbres pilotes dans un processus de budgktisation par rksultats. Ces msmes ministbres pilotes ont Ctk choisis pour le lancement d'un cadre budgktaire B moyen terme (CDMT). L'adoption d'un systbme budgktaire moderne, B support informatique est prCvue en 2009. I1 permettra Cgalement un accbs transparent i l'information pour un suivi appropriC de tous les projets du PCSC et une budgktisation axCe sur les rksultats B l'avenir. Enfin, au fur et 5 mesure que les rkformes budgktaires en cours s'enracineront, le CDMT adaptera chaque annCe les ressources affectkes aux dkpenses B certains rksultats attendus du PCSC. Ainsi, il n'y a pas de raison de diffkrer davantage la mise B niveau des procCdures de gestion budgCtaire et financikre de 1'AlgCrie pour une bonne exCcution du PCSC. B. LEPROCESSUS BUDGETAZRE ET SA PERFORMANCE RECENTE 4.4 L'exCcution du PCSC intervient dans un cadre ou les entitCs dCconcentrCes(wilayas,c'est-a- dire les rCgions) sont devenues plus importantes pour I'exCcution de certains budgets sectoriels. Dans l'ensemble, le PCSC doit augmenter la part d'exdcution centralisCe des budgets d'investissement (Graphique 4.1). S'il est vrai que l'administration centrale a directement exCcutC environ 60 % du montant total des investissements en 2004, cette part devrait monter B environ 66 % du montant total des investissements avec les autorisations budgdtaires au titre du PCSC. Cette tendance globale traduit la perspective d'une augmentation importante du budget affect6 a 1'exCcution de projets d'infrastructures Cconomiques par I'administration centrale--de 68 B 84 % du montant total des investissements au titre du PCSC. Cependant, cela masque la dkconcentration budgCtaire en cours dans les secteurs de la santC, de 1'Cducation et de l'eau. Les Wilayas ont exCcutC 100 % du volume total des investissements dans le secteur de la santC en 2004, et leur part restera B un niveau supCrieur B 80 % en 2007. Leur part dans le secteur de 1'Cducation Ctait supCrieure B 90 % en 2004 et restera supkrieure B 80 % en 2007~'.Enfin, les wilayas augmenteront leur contribution aux projets de barrage, qui passera de 30 A 50 % pendant cette pCriode. Au regard de cette Cvolution, les secteurs de la sand, de 1'Cducation et de l'eau doivent accorder une attention trks particulikre au suivi, 2 17exCcutionet B 1'Cvaluation du budget au niveau des wilayas. A cette fin, une section du prCsent chapitre est consacrCe B la gestion budgCtaire des wilayas et des communes. Graphique 4.1. Autorisationsbudgktairescentraleset dCconcentrCesdes dCpenses du PCSC, 2004-07 Part des allocations budgktaires Part des autorisations budgCtaires d'inwstissementsectoriel d'Investissement sectoriel 2007, en % 2004, en % Dams Economic Education Health Total lnfrastructure Formation Dams Economic Educatiom Health Total Infrastructure Formation 1 1 Central 8 Regional I Central Regional I Source : M. des Finances, calculs Banque Mondiale 4.5 L'AlgCrie a pris d'importantes mesures en vue d'assurer une gestion globalement rationnelle des dCpenses publiques. La gestion budgdtaire est dtfinie par un cadre juridique et administratif relativement clair, qui est contenu dans la Loi-cadre budgCtaire no 84-17 (IMF 2005a). Les 31Les investissements projetCs dans les h6pitaux et universitks resteront centralisks, ce qui explique la faible hausse prtvue du taux d'execution du budget centralist, rnais leur somrne est trop rCduite et il existe des investissements dCconcentrCs pour les deux secteurs. recettes exceptionnelles des hydrocarbures Clargissent l'espace pour le financement du programme d'investissements publics de 1'AlgCrie sans affecter la viabilitC budgCtaire B moyen terme (IMF 2005b,c). L'Algtrie s'est montrCe prudente dans la formulation de son budget. MalgrC les prix pdtroliers ClevCs, elle s'en est tenue B une estimation prudente des cours B 19 dollars le baril, quoique les prix moyens Ctaient supCrieurs B 38 dollars le baril en 2004 et en 2005. Les excCdents de recettes des hydrocarbures alimentent actuellement le Fonds de stabilisation des prix des hydrocarbures-le Fonds des re'gulations des recettes (FRR). La gestion saine des recettes des hydrocarbures avait des rkgles en vertu desquelles le fonds de rCgulation ne pouvait pas Ctre utilisC que pour assurer le remboursement de la dette publique42et non pour financer directement le dCficit budgCtaire hors hydrocarbures. Cependant, ceci a CtC modifiC par la loi complCmentaire du budget 2006 qui permet le financement direct du dCficit budgitaire par le FRR (voir section D du chapitre 2). D'autre part, les autoritCs publiques ont mis au point un fichier central d'enregistrement de tous les comptes d'affectation spCciale de TrCsorerie (en anglais, STAs). Ainsi, le processus budgCtaire est en cours de modernisation (voir Annexe C et ci-aprks). 4.6 En depit de ces efforts, la gestion budgetaire en AlgQie, telle qu'CvaluCe selon les normes internationales,rkvele des carences importantes. Les premikres initiatives entreprises dans nombre de pays sont fragiles. Depuis la fin des annCes 90, le FMI et la Banque mondiale ont mis au point un outil d'enquCte conjoint appelC valuation et plan d'action (AAP) pour 1'Cvaluation des pratiques de gestion budgCtaire B travers le monde (Banque mondiale 2003c), mais 1'AlgCrie n'en avait aucun B cejour. Aussi, pour la premibe fois, cette enquCte utilise-t-elle une sCrie de 16 indicateurs portant sur les diffdrentes Ctapes de la gestion budgdtaire, dont sept Ctapes sur la formulation, quatre sur l'exdcution, deux sur la communication des rapports, deux sur la ~Crificationdes comptes, et un sur la passation des march& publics. L'enquCte Ctait conpe dans un premier temps pour aider les pays pauvres trks endettCs (PPTE) B identifier les principaux aspects de la gestion budgdtaire ou les ddpenses de rCduction de la pauvretd pourraient Ctre mieux exCcutCes et suivies. En effet, cette Cvaluation constituait une condition d'admissibilitk B l'allkgement futur de la dette dont la consCquence serait d'accroitre les financements disponibles pour la rCduction de la pauvretk. De la mCme manikre, 1'AlgCrie voit Cgalement une augmentation de ses recettes avec la mise en service de son nouvel olCoduc pCtrolier et une nette augmentation des ressources destinCes au financement des investissements dans le cadre du PCSC. L'application de cette enquCte B 1'AlgCrie fixe les donnCes de rCfCrence et souligne les domaines ou la gestion budgCtaire miriterait d'Ctre amCliorCe. 4.7 L'enquGte AAP montre que 1'Algbie ne respecte que 5 des 16 principaux crititres de reference. Le FMI et la Banque mondiale considkrent que le systkme de gestion budgCtaire d'un pays a besoin d'Ctre considCrablement amCliorC si moins de 7 des critkres de rCfCrence sont remplis. Comme dCmontrC au Tableau 4.2, la performance de 1'AlgCrie est particulikrement mauvaise B toutes les diffdrentes Ctapes de la formulation, de l'exdcution du budget, de 1'Ctablissement de rapports et de la passation des march&. P Formulation. L'AlgCrie utilise un systkme de classification obsolkte. En outre, la couverture des activitCs de l'administration gCnCrale est insuffisante et il n'existe aucun cadre de ddpenses B moyen terme. I1 convient cependant d'Cmettre une nuance concernant l'un des trois ClCments satisfaisants, B savoir le ratio global entre le budget exCcutC et le budget approuvC : la performance d'exCcution par secteur varie dans une grande mesure, ce qui rCduit la fiabilitC du budget comme outil destinC B orienter la rCpartition des ressources par secteur. Exe'cution. La lenteur dans 1'exCcution ne s'explique pas par un rationnement de la trCsorerie, mais est due B la lourdeur des procddures lourdes qui empCchentla clbture rapide de la pCriode de fin d'exercice pour I'arrCt du budget (connu sous le nom de la Journe'e supple'mentaire) et 42 Selon les rhgles prtctdentes, pour financer les dtficits budgttaires hors hydrocarbures, le gouvernement ttait obligt d'tmettre de nouveaux emprunts et d'utiliser le FRR pour rembourser cette dette lorsqu'elle anivait 2 tchtance. Le FRR pouvait financer les dtficits budgttaires, mais uniquement lorsque le prix du pCtrole ttait inftrieur i 19dollars le baril. l'ouverture du nouvel exercice, ce qui retarde l'affectation initiale des ressources de plus de trois mois. Si le TrCsor sait combien de ressources budgCtaires sont transfCrCes aux Comptes spLciaux de trLsorerie (dCsignCs STA en Anglais) au jour le jour, ces fonds ne sont pas entikrement dCcaissCs immkdiatement ;au contraire, ils sont en partie gardCs en dCp8t parce qu'ils ne sont pas nicessairement exCcutCs par ces institutions. Ainsi, le TrCsor est artificiellement B court de financement et doit lever des fonds afin de financer le dCficit budgCtaire hors hydrocarbures. Entre-temps, il y a des fonds non dCcaissCs qui dorment dans les comptes d'affectation spCciale. 9 ~tablissementde rapports. L'absence d'une consolidation rapide et virtuelle (en temps rCel) du budget une fois exkcutC, ainsi que les dkfaillances au niveau du contr8le financier, concourent dans une large mesure aux mauvais rCsultats enregistrks. MalgrC les initiatives en cours visant B moderniser la gestion budgCtaire, le budget est gCrC sur des bases de donnCes multiples et sCparCes. Cette situation entraine un dCcalage entre les diffkrents systkmes de bases de donnCes institutionnelles et des difficult& dans la consolidation de donnCes fiables dans la base de donnCes centrale situCe B l'office du budget. Ni les comptes budgdtaires internes ni les comptes externes ne font ~Critablementl'objet d'un contr8le et il y a tnormCment d'interfdrences politiques de haut niveau dans le suivi des contrdles, ce qui empCche de prdsenter les cas soulevant des questions de fond ou d'appliquer des sanctions. P Passation de march&. L'Ctendue des investissements B effectuer et la hausse considkrable du nombre de march& B attribuer et gCrer dans le cadre du PCSC invite au renforcement des entitCs et B l'amelioration du dispositif de passation de marchCs et de gestion des marchCs, dans le souci d'amkliorer son efficacitC et sa transparence et assurer 1'exCcution des investissements dans des conditions viables en termes de rapport coat-avantage, plus particulihement en ce qui concerne les grands projets. Tableau 4.2. p valuations de la performance de I'AlgCrie par rapport aux critkres de rCfCrence internationaux en matikre de gestionbudgktaire et les raisonsjustifiant ces 6valuations I I I 1 Critkres internationaux de rCfCrence Notation Justificationde I'kaluation du PER de 1'AlgCrie (AAP) PER L'ttablissement des rapports budgCtaires Une note A C est attribuie si les rapports budgitaires concernent exclusivement les correspondent i la dkfinition du secteur de operations de I'administration centrale. Ainsi, ils ne prennent pas en compte le reste l'administration gCnCraledu manuel du FMI, des budgets de l'administration gtnerale-plus particulibrement les budgets avec une couverture (en termes de valeur) infranationaux, regionaux ou locaux, l'administration et les entreprises publiques. Les d'au moins 95 %, financC ou non par le transferts ex ante aux administrations infranationales sont autorisCs,mais les rapports budget. a posteriori ne sont pas permis et ne prennent pas en compte les activitCshors budget. Activites budgetaires hors budget : les Concernant les sources, il n'existe pas de liste ni d'informations complbtes et fiables activites du Gouvernement sont financees estimant les ressources extrabudgktaires, mais B premibre vue, elles ne semblent pas B travers des ressourcesextrabudgktaires, importantes. Les ressources extrabudgitaires identifiees representent surtout les 20 % mais ces fonds representent moins de 3 % de recettes de TVA affectbes aux administrations locales (les recettes afecries) du montant total des depenses. tquivalant B environ 1 % du PIB en 2005, et les ressources propres collectCes par les comptes sptciaux de trisorerie, les programmes sociaux et le fonds routier. Les autoritCs prktendent que ces pastes concernent des sommes plut6t rCduites. S'agissant de la destination des fonds, aucun inventaire des dipenses fiscales, des passifs Cventuels ou des activitCs hors budget n'est inclus dans les documents du budget prisentes au Parlement. Le niveau et la composition des Pendant la pCriode 2001-04, les Ccarts globaux reprksentaient en moyenne 3 7% de realisations budgetaires est assez proche sous-estimation des dkpenses lors de l'estimation du budget ordinaire et moins de des credits budgetaires initiaux (un B est 5 % lors de l'estimation du budget d'investissement (qui justifie la note A). Bien qu'il attribue aux Ccarts compris entre 5 et 15 n'existe pas un schCma dominant de sous-executionou de sur-execution$endant ces %) pendant au moinsdeux ans*. anntes, le budget d'investissement variait largement entre certains secteurs. Les rapports budgetaires comprennent Les previsions ex-ante et les rapports ex-post sur les dicaissements au titre des des donnCes a jour sur les flux de emprunts et dons sont disponibles. I1 se pose un problkme mineur dO au fait que les financement exterieur-pr&ts ou dons- rapports ex-post sur les dons ne sont ni etablis dans les dClais requis ni complets. ex-anteet ex-post.* L.'enregistrement budgetaire des dons obtenus pendant l'exercice prCsente des retards et aucune directive de procCdureclaire, mais leur part du budget est negligeable depuis 2002. Les depenses budgitaires sont classCes sur La classification Cconomique en AlgCrie n'est pas totalement conforme aux normes une base administrative, Cconomique et sur internationales (ROSC 2005), ce qui correspond B une note C. Les budgets sCparCs une base dCtaillCe par fonction et par sont Ctablis concomitamment pour le budget ordinaire et le budget d'investissement, et programme. leur systeme de classification ne concorde pas. I1 n'existe aucune classification par fonction ou par programme. L'identification des dCpenses de rCduction Une note B est accordie si les dCpenses de riduction de la pauvretk sont marquCes au de la pauvretk est claire, grlce B un fonds moyen d'une liste des transferts vers les programmes sociaux. Toutefois, ce ne sont virtue1 ou un fonds rCel de lutte contre la que des transferts gCntraux sans micanisme de suivi particulier permettant de pauvreti. surveiller ou de vCrifier leur exkcution en ce qui conceme les dipenses en faveur des plus dCmunis au niveau des organismes d'extcution, des wilayas ou des administrations locales en charge de ces programmes. Ceci en rajoute au morcellement du budget et h l'absence de classification par fonction et par programme qui constituent des obstacles majeurs B ]'identification des dCpenses en faveur des plus demunis. Les prCvisions pluriannuelles de dtpenses II n'existe aucun cadre de dCpenses B moyen terme (MTEF) officiel avalisC par le sectorielles sont integrkes dans le cycle de Gouvernement. Ceci Ctant, des mesures ant CtC prises en vue de la mise en place d'un prkparation du budget comme des plafonds CDMT et le ministere des Finances communique des privisions triennales globales et indicatifs. approuve les autorisations pluriannuelles d'investissement sectoriel, ce qui justifie la note B. Ces renseignements ne sont communiquCs qu'a titre d'information. Elles ne sont pas encore intCgrCes au cycle de formulation du budget. L'absence d'une classification par fonction et par programme emp&che l'adoption de donnCes de rtfirence genbrales, aux niveaux inter- et intra-sectoriels. L Execution 8 (A). Pas de stock d'arritrks de paiement (ou L'AlgCrie ne traine aucun arriCrC des annCes prCcCdentes.Le pactole pCtrolier a crCC un tres peu), et accumulation reduite vaste espace budgetake pour le financement de ses programmes d'investissement. Elle d'arri6rCs au cours de l'exercice a Cgalement effect& des paiements anticipes au titre de sa dette extkrieure. Au prCcCdent*. contraire, deux problbmes mineurs se posent : la pratique de I'Ctablissement de budgets supplCmentaires au milieu de l'annCe (qui porte sur des ressources assez importantes) et l'affectation croissante de ressources nouvelles aux comptes d'affectation sptciale de Trtsorerie, qui ne sont pas exCcutees pendant l'exercice budgttaire et s'Ccartent de facto du principe d'un cycle budgitaire annuel. 19 (A)./ Le systkme de contrBle interne est efficace. I I1 existe des contrbles financiers internes, ce quijustifie la note B, mais leur couverture B est partielle et leur ttendue, leur profondeur et leur frtquence sont limittes. Le pays a recours B un mtcanisme de visa ex-ante qui consiste essentiellement i la vtrification des documents. Cependant, il ne suit pas la performance globale des dtpenses afin de vtrifier que les mtcanismes sous-jacents d'attribution de marchts et de financement fonctionnent de manikre adtquate. Les rapports sur les cas de fraude sont rares. 10(B). Des enqustes de suivi des dtpenses C Aucun PETS n'a ttt expkrimentt ou mis en aeuvre. En outre, le systkme publiques (PETS) portant sur les fonds sont d'ttablissement de rapports budgttaires n'est pas bien outillt pour suivre les dtpenses, effectutes i titre exptrimental pour supplder ce qui explique la note C. Aucun mtcanisme suppltmentaire, tel que les PETS, les insuffisances au niveau du contrble n'existe pour supplter les dtfaillances au niveau du contrble interne. Aucune ttude interne en guise de solutionintermaiaire. sptciale n'est effectute sur les ressources parvenant jusqu'aux utilisateurs finaux ou aux prestataires de services dans les projets ou programmes sociaux du PCSC. 11 (A). Un rapprochement satisfaisant des Les rapprochements des comptes bancaires sont facilitts par le fait que toutes les comptes bancaires et budgbtaires est optrations du Trtsor sont enregistrtes dans un compte principal unique i la Banque effectukmensuellement. d'Algdrie qui fournit des soldes quotidiens, ce qui justifie la note A. Cependant, on constate rtgulikrement des kcarts entre les rapports d'extcution des dtpenses par le Trtsor (dkcaissement sur la base de la trksorerie) et le budget (sur la base des ordonnancements). Qu'ils soient annuels, trimestriels ou mensuels, les rapports sur I'extcution du budget sont reps dans les deux ou quatre semaines sont irrtguliers et trks incomplets, ce qui explique la note C. Les retards dans la remise suivant la ptriode concernte. des rapports d'audit institutionnel par les unites dtpensikres peuvent persister bien au- deli de 3 mois. Les rapports provenant des unitts d'extcution dtcentralistes sont i inexistants. 13 (A). La bonne classification des dtpenses de ~ t a n tdonnt que les classifications budgttaires sont trks morceltes, discordantes et rtduction de la pauvretd se traduit par des obsolktes, la communication de rapports sur les dtpenses de rtduction de la pauvrett rapports budgttaires rtguliers en cours est inexistante et une note C est garantie. d'exercice. I I 14 (A). Les opkrations de routine sont enregistrdes B Les ttats mensuels centralists sont enregistrts dans les six semaines suivant la cl6ture dans le systkme comptable principal dans les de I'exercice (FMI 2005a), ce qui explique la note B. Les ttats mensuels dtconcentrts 1 / deux mois suivant lafin de l'exe~cice. ttablis par les trtsoriers des wilayas peuvent prendre plus de temps. La ptriode compltmentaire pour arrster le budget annuel, connue sous le nom de Joumke supplkmentaire, n'a pas pris moins de trois mois en moyenne au cours des trois dernikres anntes. Un document vtrifit relatif aux rtsultats La Constitution donne i la Cour Nationale des Comptes le pouvoir de contr6ler a financiers doit Etre present6 au Parlement posteriori les finances des administrations centrales et locales, ainsi que celles des dans les 6 i 12 mois prtctdant la fin de services de 1'Etat. Cependant, ce droit n'est pas exerc6 depuis 1997. Les contr6les l'exercice budgttaire. externes sont effectuts de manikre ponctuelle. L'ttablissement du rapport annuel 2003 a pris plus d'une annte et il n'est toujours pas publit. Le rapport annuel 2004 n'a toujours pas ttt publit. En plus, les documents vtrifits des unitts d'extcution dtcentralistes sont inexistants. Tout ceci justifie une note C43. Passation de march& Le dispositif de passation des marchts contient des rkgles peu prtcises et inadapttes et publics favorise I'utilisation efficace et son application effective laisse i dtsirer ; les ttudes (cahiers des charges) sont rationnelle des ressources publiques grLe i insuffisantes ;l'expertise exteme est rare ;les procedures actuelles ne favorisent pas la des r5gles claires qui favorisent concurrence (ministkre des Finances, 2006). ce qui donne lieu i la note C. De nombreux cas de corruption suspectte ont kt6 constatts dans les l'attribution des I'optimisation des ressources. marches publics, mais ont ttt peu suivis d'effet. Le nombre de critkres de rtftrence respectts 5 (c'est-i-dire, le nombre de notes A) Source :ROSC et CFAA, et enquEte des tquipes de la BM. Notes : * Un seul asttrisque (*) et la presentation en gras signifie que le critkre de rtftrence a ttt respectt. " Les notes sont traduites comme suit : A = Bon. B = Moyen. C = Mtdiocre. 43 Une analyse dCtaillCe des proctdures de contr6le en AlgCrie est attendue depuis bien longtemps et n'est pas le sujet abordt ici. Pour une Cvaluation officielle rkcente, se reporter ?iMinisttre des Finances 2006. 4.8 Dans la mCme veine, les notes globales obtenues par 1'AlgCrie en mati&rede gestion budgCtaire sont infCrieures a la celles d'un pays PPTE moyen. Le tableau 4.3 montre que 1'AlgCrie enregistre de meilleurs rksultats que la moyenne seulement sur trois indicateurs. Elle obtient des rCsultats similaires sur six autres indicateurs. Ses rCsultats sont moins bons sur les sept indicateurs restants. Ceci situerait 1'AlgCrie dans le Groupe C des pays PPTE ayant des systkmes de gestion budgdtaire moins avancds. Vingt-et-un des 25 pays du Groupe C sont situCs en Afrique subsaharienne. Cependant, si 1'AlgCrie continue de faire de solides efforts dans le cadre de ses rCformes budgCtaires en cours, 1'Ccart qui la sCpare des pays PPTE plus avancCs se riduira au cours des trois prochaines annCes. Ses rdformes budgCtaires actuelles sont loin d'Ctre exhaustives et n'ont pas seulement besoin d'Ctre accC1Crdes. Elles doivent Cgalement &re axCes sur d'autres enjeux fondamentaux abordCs ci-aprks. Une comparaison avec le processus des rCformes budgktaires des pays PPTE illustre Cgalement les domaines de la performance budgCtaire actuelle qui se rCv2lent relativement plus aisCs B rCformer (Tableau 4.3). C. EXAMENDE LA GESTZONBUDGETAZRE DANS L'ADMZNZSTRATZON CENTRALE 4.9 L'AlgCrie pourrait rCaliser une performance bien meilleure a celle rCalisCe actuellement en concentrant son attention sur des aspects bien determinks de sa gestion budgCtaire. La section prCcCdente fournit des Cclairages prCcieux et des donnCes de rbfkrence. La prCsente section souligne les defaillances majeures au niveau de la gestion budgitaire qui entravent particulikrement 1'exCcution des investissements. Tableau 4.3 valuation de la GDP de 1'AlgCrie par rapport aux indicateurs des pays PPTE aillCe entre Formulation 1. Bonne couverture de 1'Administration centrale 2. Rapport complet sur les sources extrabudgktaires 3. Un budget fiable comme outil de programmation ** 4. DonnCes enregistrkes sur les financements extCrieurs ** 5. Classification rigoureuse des operations 6. Marquage des depenses de reduction de la pauvreti 7. Inttgration du budget pluriannuel et annuel * ExCcution 8. Remise de rapport dans les dClais requis sur les arriCrCs dc paiement ** 9. Bonne qualit6 du systbme de contr6le interne * 10. Des enquctes rkgulikres de suivi des dCpenses effectutes 11. Rapprochement approprit des comptes Communicationde rapports 12. Rapport budgttaire Ctabli dans les dtlais requis ** 13. Rapport rtgulier sur les dkpenses en faveur des pauvres 14. Enregistrement et arr&tdes cornptes dans les dClais requis 15. Des comptes vCrifiCs etablis dans les dClais requis* Passation des marchCs 16. Passation des marchCs efficiente et efficace I C l B 0 1 72 1 28 Source : Banaue mondiale et FMI (2005)et rtponses des autoritks algkriennes B l'enquete Banque mondiale/FMI. Notes : a' Signification des asttrisques dans cette colonne : Pas d'astkrisque signifie une performance moins bonne pour 1'AlgBrie. Un asttrisque (*) signifie une rneilleureperformance pour I' Algtrie Deux asttrisques (**) signifient une performance semblable pour 1'Algkrie. " Les notes se traduisent comme suit : A = Bon ;B = Moyen ;C = Mtdiocre. Formulation du budget 4.10 Plusieurs insuffisances techniques et institutionnelles font sdrieusement obstacle a une gestion budgdtaire efficace en Algdrie. I1 s'agit notamment: a) d'hypotheses inexactes sur la formulation des budgets initiaux ; (b) des importantes rkaffectations au milieu de l'annCe ; c) certaines activitCs hors budget et, plus particulikrement, les passifs Cventuels, qui ne sont pas quantifids ;d) d'un gradualisme, dCmarche par incrCments par laquelle les allocations au budget ordinaire et, dans une certaine mesure, les affectations au budget d'investissement sont principalement dCcidCs comme des ajustements semi- automatiques aux allocations du budget de 1'annCe prCcCdente, faisant ainsi de 1'Ctablissement du budget un exercice de formule simple ; e) une trks longue pCriode complCmentaire (3 mois) pour cl6turer les comptes B la fin du cycle budgCtaire ; f) la multiplicitC des comptes spCciaux de trCsorerie destinds B contourner le cycle budgCtaire annuel ; g) une bonne performance globale, avec des variations dans l'exCcution sectorielle du budget d'investissement (se rapporter au Chapitre 3) ;h) l'absence d'un budget ax6 sur les rCsultats, ce qui se traduit par l'absence d'indicateurs physiques et financiers et, plus gCnCralement ;et i) par l'absence d'un CDMT. 4.1 1 L'absence de r6gles budgdtaires et l'existence d'hypoth6ses budgdtaires largement sous- estimCes et surestimCes prCvalent encore. Des objectifs budgktaires clairs ne sont pas dCfinis, B l'exception du plafond impost! sur les avances de la Banque centrale. En outre, il n'y a aucune analyse dCtaillCe des programmes ou projets de dCpenses, ni d'Ctude concernant leur viabilitC B moyen terme. Le budget n'analyse pas la sensibilitk des estimations B 1'Cvolution des variables Cconomiques telles que le prix du baril de pCtrole (FMI 2005a). Les hypothkses macroCconomiques irrkalistes influent sur le processus budgCtaire. Aucune modClisation macroCconomique ou budgetaire ClaborCe n'est employCe pour la conception des scCnarios fiscaux et budgttaires. Les estimations ne servent que de guides approximatifs. Cependant, le gouvernement publie une description dCtaillCe de sa sCrie d'hypothttses macroCconomiques (ce qui est appelC cadrage). Dans la pratique, les Ccarts par rapport aux taux de croissance prCvus du PIB (en dessous de 5 %) ont CtC inferieurs B ceux du taux d'inflation (au-dessus de 50 %) au cours des deux dernittres annCes (Tableau 4.4). Les Ccarts relatifs aux variables budgdtaires ont considCrablementaugmentC.Du cbtk des recettes, s'il est vrai que la sous-estimation des recettes fiscales a CtC infkrieure B un taux raisonnable de 10 %, la sous-estimation des recettes des hydrocarbures a CtC importante, oscillant entre 38 et 55 %. Cependant, cette dernikre sous-estimation est surtout une consCquence de la dCcision officielle de maintenir le prix de 19dollars le baril comme le prix de rCfCrence du budget. Du cbtk des dkpenses, la sous-estimation des dkpenses ordinaires est demeurCe en dessous d'un niveau acceptable de 10 %, mais la surestimation des dkpenses d'investissement rkvkle une augmentation marqude, de 11 % en 2004 B 44 % en 2005 (en ce qui concerne le budget complCmentaire qui est approuvC en milieu d'exercice). Tableau4.4Loi de finances :Initialeet Supplementaire hypotheses et valeurs rCalis6es - 2004 2005 Initial Rialis6 Initial Supplement Realis6 Croissancedu PIB (%) 5,1 5,2 5 2 5,4 5,3 Inflation en fin d'annCe (%) 2 2,o 3 3,s 1,7 Recettes des hydrocarbures 862 1571 899 899 2,353 (MMDA) Recettes fiscales(MMDA) 532 580 597 n.a. 644 DCpenses ordinaires (MMDA) 1200 1245 1200 1255 1292 DBpenses d'investissement 720 646 750 1048 730 (MMDA) DBficit budgktaire (-) (en % du PIB) 7,9 6,9 6 12,7 14,2 Prix du brut (endollar le baril) 19,O 38,5 19,O 19,O 54,6 Exportations d'hydrocarbures (en 16 31,6 17,8 17,8 45,6 milliards de dollars) Source :Loi de finances du ministkre des Finances 2004 et 2005. et FMI. 4.12 La pratique qui consiste A Ctablir des budgets supplCmentaires (appelCes complCmentaires) en milieud'annCe est largement appliquCeet rCpandue-non pas en nombre,mais par I'importance des ressources supplCmentaires. En 2004, les ressources ajouttes h titre de budget supplCmentaire Ctaient marginales ;en 2005, elles reprksentaient une hausse de 18 % par rapport au budget initial affect6 aux dCpenses ordinaires et d'investissement (Tableau 4.4). Le fait d'Criger en r5gle 17Claborationde budget supple'mentairerCduit l'importance du budget initial approuve' par le Parlement, suscite au sein des ministbres des espoirs quant l'obtention de ressources supplCmentaires en milieu d'annCe et aboutit h un ?i rkajustement des ddpenses publiques, parfois de mani5re significative pour certaines entitCs en milieu d'e~ercice~~.LICtablissementdes budgets supplCmentaires a une autre signification importante : il modifie les prioritds budgktaires dbplaqant les ressources h l'intirieur des postes de dCpenses. Certes, dans la plupart des cas, il faut une justification raisonnable pour le faire. Cependant, l'ampleur significative de l'augmentation du budget 2005 autorise h penser que I'introduction d'une re'serve pour e'ventualit6 pourrait Ctre une solution plausible si elle est maintenue dans des limites raisonnables. Par ailleurs, meme si des budgets suppldmentaires sont approuvCs, les ministbres ont une capacitC d'absorption limitCe pour I'exCcution de leurs budgets d'investissement compldmentaires, ce qui a CtC le cas en 2005. 4.13 L'une des difficultCs dans la formulation du budget a trait A I'existence de ressources hors budget (les recettes affectCes surtout) et plus particulikrement de passifs Cventuels non diiment quantifids. L'affectation des recettes de TVA aux administrations infranationales n'est pas ndcessairement une mauvaise pratique car elle garantit un flux constant de ressources. Cependant, cela favorise le morcellement du budget qui rCduit la capacitC du gouvernement d'Ctablir un ordre de priorit6 entre les politiques et les dtpenses. P I1 y a beaucoup d'impdts fiscaux et parafiscaux qui sont affect& B des STA et qui ne sont pas quantifiCs, par exemple, la taxe sur les camions en surcharge (ce qui est appelC charge h l'essieu pour l'entretien des routes) et les taxes environnementales appliqukes aux hbpitaux et industries polluants. b Les autres passifs hors budget ou passifs Cventuels peuvent litre assez importants. I1 n'existe aucune estimation quantifiable des dCpenses fiscales, des subventions et garanties implicites, et des activitCs quasi-budgktaires des banques publiques. De plus, plusieurs entitCs gouvernementales (Sonelgaz, Banque AlgCrienne de DCveloppement, AlgCrie TClCcom, et autres) - " Parfois, l'impact du financement suppltmentaire peut m&mealler au-delh de simples hausses et rtaffectations budgttaires. Le lancement du LFC 2005 reprtsentait le passage d'une position modCree a une position plus expansive dans les politiques de dtpense. trainent des pr&tsou des crdances improductives qui pourraient se chiffrer B plus d'un milliard de dollars, soit 1,2 % du PIB en 2004 (FMI 200%). En ce qui concerne les recettes des hydrocarbures, les ressources de la Sonatrach sont exceptionnellement bien contr61Ces et une partie de ces ressources sert B alimenter le FRR ; cependant, c'est loin d'&trele cas avec les entreprises publiques alg~riennes.~~Les ressources du FRR sont dCfinies en deux Ctapes : premikrement, environ 213 des revenus d'exportation d'hydrocarbures de la Sonatrach et d'autres compagnies Ctrangkres alimentent le budget ; et deuxikmement, sur ces ressources, tout montant supkrieur au prix de rkfdrence de 19 dollars alimente le FRR. 4.14 Le processus budg6taire est archaique et morcel6 car, dans la pratique, 1'AlgCrie est dot6 de deux budgets. Le budget defonctionnement est classC, de par sa nature, comme un budget administratif et financier, tandis que le budget d'investissement est class6 par secteur et sous-secteur. En terme pratique, cette division empeche une bonne programmation conjointe des dCpenses de fonctionnement et des dipenses d'investissement (voir le chapitre 3). Par ailleurs, l'absence d'une planification opdrationnelle ou programmatique empeche 1'Ctablissement d'un lien entre les ressources et des objectifs de politique sectorielle spicifiques. 4.15 La programmation budgCtaire est inertielle, mais pas par manque d'espace budgktaire. L'inertie budgitaire peut &treconsidkrable et due B la rigiditk du budget. Cependant, ce n'est pas le cas en AlgCrie. En 2005, environ 213 du montant total des dCpenses budgCtaires Ctait rigide, rkparties comme suit : 23 % pour les salaires et les pensions des Mudjahidins, 15 % pour le service de la dette, et 27 % pour les transferts. Selon les normes internationales, un ratio de rigidit6 budgktaire situt B ce niveau est considtre' comme itant faib~e'~.Ceci laisse une grande flexibilitt dans d'importantes composantes du budget alge'rien, notamment en ce qui concerne les biens et services et les dCpenses en capital. Ainsi, l'inertie budgitaire trouve plut6t son origine dans les pratiques budgttaires traditionnelles. La programmation budgitaire est inertielle lorsque son affectation B des postes budgktaires pour l'annCe n+l augmente selon un taux de croissance constant (souvent l'inflation) par rapport B son affectation pour l'annie n. Si l'on se rCfkre par exemple au rapport prCsentant la loi de finances 2004, les dCpenses de fonctionnement pour 2005 et 2006 ont Ctt calculCes en prCvoyant une hausse de 2 % par an (FMI, 2004a). Selon les autoritis gouvernementales, la hausse convenue pour la plupart des dCpenses de fonctionnement Ctait de 3 % en 2005. L'inertie budgCtaire est Cgalement souvent appliquke aux dCpenses d'investissement, et plus friquemment aux projets en cours. Cependant, ces dernikres annCes, les autorites du ministkre des Finances ont rCexamind les diffkrentes enveloppes budgttaires allouCes aux projets PSRE en cours et aux projets PCSC B venir. Les tentatives pour rompre avec l'inertie budgktaire se heurtent B trois limites importantes. Premikrement, la reprogrammation des rkaffections budgktaires pour les projets au cours de l'annCe n+l s'effectuent sans avoir une idCe prCcise de leur degrC d'exkcution physique et financikre au cours de I'annCe n. Deuxikmement, les premikres directives budgdtaires communiquCes autour du mois d'avril de I'annCe n ne prCvoient pas de plafonds prkdCterminCs par institution. par secteur et par projet. Ceci impose au Directeur de l'office du budget d'engager de trks longues nigociations en juin et en juillet. Troisikmement, la programmation budgCtaire devient totalement inutile dans le cas ou I'exCcution des projets est dCconcentrCe,ne laissant ainsi B I'administration centrale aucun moyen de contrbler I'exCcution qui est dCcidCe par les autoritCs rtgionales (walis) au niveau des wilayas. 4.16 L'absence d'un cadrede dCpensesa moyen terme (CDMT)bien conqu est une faille majeure au ceur de la stratCgie d'investissement du gouvernement. Un CDMT est un instrument essentiel gr2ce auquel le gouvernement peut clairement dCfinir ses prioritCs de dCpenses stratkgiques dans les 43D'aprks Jeune Afrique (No.2373, July 2-8,2006), 221 entreprises publiques on dCjB CtC privatisCes, et il reste un total de 950. L'on considkre que les ratios de rigiditt budgCtaire ** ClevCs * sont les ratios supkrieurs B 80 %, que I'on retrouve le plus limites d'une enveloppe de ressources budgCtaires viable. Un CDMT vise trois objectifs :amklioration de la performance macroCconomique, plus particulikrement de la rigueur budgCtaire ; meilleure repartition des ressources entre les secteurs et B 1'intCrieur des secteurs ;et utilisation plus rationnelle des ressources publiques. Les objectifs complCmentaires sont, entre autres : une meilleure prCvisibilitC budgktaire pour les ministkres d'exdcution ; une responsabilitC politique accrue en ce qui vis-8-vis des rCsultats des dCpenses publiques grdce h un processus de dCcision plus lCgitime et le renforcement de la crkdibilitd des dicisions budgCtaires par la prise en compte effective des contraintes politiques qui ont CtC exprimCes en amont. 4.17 L'absence d'un CDMT rCvkle l'absence d'un cadre stratCgique permettant aux dCpenses d'etre inspirCes par les prioritds de politique gCnCrale et tempCrCes par les rCalitCs budgCtaires. Un CDMT combine, d'une part, une enveloppe de ressources budgktaires fixCe du sommet B la base et, d'autre part, des affectations des ressources disponibles effectuCes de faqon rationnelle et dans un souci d'e'conomie, dCcidCes de la base au sommet, et dans le cadre d'une programmation budgdtaire pluriannuelle. L'enveloppe de ressources fixCe du sommet B la base (souvent connue sous le nom << plafond de dCpenses >>)est frCquemment dCterminCe par un modkle macroCconomique qui Ctablit une projection des plafonds budgktaires et une estimation des recettes et des dipenses ciblCes pour les prochaines annCes (le plus souvent les trois prochaines annCes). A ce titre, elle impose une dCfinition prCalable des prioritCs nationales. L'approche de la base au sommet (souvent dCsignCe sous le nom de <( dCpenses minimum plancher >>) rCsume 1'Cvaluation des secteurs concernant leurs principales prioritCs de programmes et de projets, en ayant en vue I'optimisation des enveloppes minimales. Tandis que l'approche du sommet B la base est conjointement ditermine'e par les autoritCs budgktaires et celles de la Banque centrale, les pays comme le BrCsil et l'ouganda ont mis au point une approche ascendante du CDMT B travers un processus participatif en associant les administrations infranationales et la sociCtC civile. Comme cela est dCmontrC B 1'encadrC 4.1, un CDMT couvre essentiellement six Ctapes. La variante la plus frCquente de cette approche commence par une phase d'expdrimentation dans un nombre dCtermind de ministkres, comme c'est le cas en AlgCrie. Le succks de I'expdrience pilote est nCcessaire pour que la programmation a moyen terme puisse acquCrir une plus large crCdibilitC. Encadre 4.1 Les six etapes d'un cadre de dbpensesa moyen terme d6taillC 1. labora at ion d'un cadre budgktaire macroe'conomique. Un modkle macroCconornique qui incorpore des projections de recettes et de dCpenses h moyen terme (pluriannuel). 2. ~luborationde programmes sectoriels. Accord sur les objectifs sectoriels, les re'sultats et Cvaluation des activitts, Claboration de programmes et de sous-programmes et estimation prkliminaire des coQts. 3. labor at ion de cadres de dkpense sectoriels (SFE). Analyse des arbitrages intra- sectoriels et intersectoriels. 4. Dkfinition des enveloppes de ressources par secteur. Fixation de plafonds budgCtaires annuels et B moyen terme. 5. labor at ion de budgets sectoriels. SClection de programmes clCs annuels et B moyen terme (avec des montants plancher) au niveau des secteurs, faisant ainsi correspondre les prioritCs intra-sectorielles spkcifiques avec les plafonds budgktaires ge'nkraux. 6. Approbation finale des autoritks politiques. PrCsentation d'estimations budgktaires au gouvernement et au parlement pour approbation. Source : Banque mondiale, 1998b Exe'cution et suivi du budget I I Graphique 4.2 Comptesspeciaux de 4.18 La Journe'e supple'mentaire qui trbsorerie en AlgCrie 1 cl6ture chaaue annCe le processus 35---T 300 budgCtaire dCpasse actuellement trois mois x 30 (et pour cl6turer le mois, plus de 10 jours). ' i 2 5 Ainsi, le processus d'exkcution effective du ul 20 budget de l'exercice ne dCmarre que plus de + 15 trois mois aprks le 1" janvier. En outre, la 5 : renigociation tardive des documents '0 u * d'annexes budgCtaires contenant les , 5 affectations spCcifiques ne permet pas la o disponibilitk des credits en dCbut d'exercice. Le fait que les ordonnateurs ne prescrivent pas de nouveaux crCdits pendant l'ouverture de la Jo~lrnke supple'mentaire engendre artificiellement de graves problitmes de trCsorerie qui ont une incidence sur le cycle d'exkcution. Au lieu de rCgler le problkme B sa source, les autoritks y ont par6 en creant une autre distorsion, 2savoir l'expansion significative des comptes d'affectation spe'cialede Tre'sorerie. 4.19 Dans la pratique, les STA servent a contourner l'interdiction de reporter la loi de finances en maintenant les crCdits annuels au-dela du cycle budgCtaire. Ceci explique pourquoi le nombre de ces reports et le volume des r.zssources transfkre'es par ce moyen sont en augmentation. Les STA sont crCCs par une loi des finances et sont soumis B des ritglements bien dCfinis. I1 y a six types de STA pour a) les services commerciaux de l'~tat,b) les fonds affect&, c) le financement des avances du Trksor, d) les prets, e) les transactions avec des gouvernements Ctrangers ou les prSts et, f) les participations et les obligations. Les ritglements exigent que les opCrations sur ces comptes (a I'exception des services commerciaux de 1'~tat)soient gCrCes comme des opkrations budgitaires ginerales. 11s sont plafonnCs a un niveau de dCcouvert maximum et doivent &treannexes au projet de loi des finances et Stre accompagnds d'un rapport de'taillC sur leur mode de fonctionnement. Nkanmoins, ces rkglements n'ont pas CtC mis en application, ce qui ne favorise pas suffisamment la transparence sur les ope'rations des STA. Le Parlement n'est pas inform6 du montant total des dCpenses et recettes prCvues ou rCalisCes sur ces comptes (IMF, 2004a). Les STA ont CtC Cgalement utilisCs comme moyen de prCvenir des dkficits de trCsorerie artificiels pendant les premiers mois de l'exercice budgitaire. Ainsi, de faqon tout 2 fait prCvisible, les autoritCs publiques ont dCcidC en 2005 de placer un montant significatif des ressources approuvCes au titre du PCSC sous la gestion des comptes d'affectation spCciale. En consCquence, les STA sont rapidement en train de gagner du terrain. Entre 2000 et 2005, leur nombre a presque doublC, passant de 18 32 %, tandis que le montant des transferts a partir du budget a triplC, passant de 88 milliards de DA a 268 milliards de DA (Graphique 4.2) 47. Les autorite's sont conscientes de ceci, et ont ameliore' de faqon significative la qualit6 et l'enregistrement des donnkes, ce qui permet un meilleur suivi de leurs operations. 4.20 tat est probablement en train de payer des primes implicites aux fournisseurs en compensation pour ses carences en maticre de gestion de la trksorerie. tat est rCputC Stre un mauvais payeur (ministkre des Finances, 2005). Les opCrations sont enregistrkes selon la mCthode de la comptabilite' de caisse modifike qui permet de prendre en compte certains postes en attente de ritglement (IMF, 2005). Aucun suivi n'est assurC concernant le dClai prCcis de ritglement4x.En dehors de I'irrCgularite' (par exemple, en ce qui concerne les salaires), les ministkes ont point6 les retards dans le rkglement des obligations qui sont de nature B donner le plus souvent de 1'~tatI'image d'un parasite aux 47 Le nombre reel des STA est plus tlevC. En effet, le rapport Ministtre des Finances 2006a denombrk au total 64 STA pour 2005, tout en reconnaissant que 22 des STA existants n'obeissent pas 5 une structure comptable conforme h la loi. '"es dtpenses sont enregistrkes sur la base des ordres de paiement et non sur la base des decaissements. yeux des fournisseurs. Cela peut entrainer une surfacturation des prestations rendues. Souvent, la mauvaise performance du systkme bancaire sert de justification, lorsque les retards dans la << compensation >> des virements bancaires atteignent environ deux mois en moyenne (ministbe des Finances, 2005). 4.21 La fiabilitC du budget est bonne, quoique les rkaffectations dCsignent implicitement les << gagnants >> et les << perdants n. En examinant quatre annCes de dCpenses ordinaires effectivement exCcutCes par rapport aux dCpenses initialement inscrites au budget, plusieurs constats notables se ddgagent (Tableau 4.5). Premikrement, la fiabilitCdu budget est trks bonne (le montant total des dCpenses effectives reprksentait 103 % des dCpenses inscrites au budget). Deuxikmement, il n'y a pas un schCma clair des excCdents de dCpenses ou de sous-utilisation des fonds, ni au niveau institutionnel, ni par pCriode. Troisikmement, on note une nette persistance des excCdentsde dCpenses ou des sous-utilisassions de fonds par les diffkrents secteurs. Les secteurs affichant un excCdent de dCpenses supCrieur B 15 % sont : les services du chef du gouvernement, les charges communales, les travailleurs et la sCcuritC sociale et la prCsidence de la RCpublique. Les secteurs prksentant un volume important de fonds sous-utilisCs sont le plus souvent ceux de la pCche, des technologies de l'information et des postes, les relations avec le parlement, ainsi que I'Cnergie et les mines. Pour sa part, le chapitre prCcCdent a examink la fiabilitk des dCpenses d'investissement, oh un taux d'exdcution globale de 95 % Ctait considCrC comme acceptable entre 2001 et 2004, quoique avec de grandes variations entre les secteurs (se reporter au Chapitre 3 pour une prksentation dCtaillCe). 4.22 Le manque d'indicateurs de performance et de suivi des objectifs de dkpenses rCvi2le I'absence d'un cadre budgktaire ax6 sur les rksultats. Le suivi de 17exCcutiondu budget est un processus de longue haleine et se limite B la verification des credits, B l'observation appropriCe des procddures et a la rCgularitC des documents (avec approbation des bons de commande et contr6le financier pour les dCpenses). La prdsentation du budget est extremement simple. Elle ne contient ni ratio budgdtaire, ni indicateurs physique et financier. L'absence d'un CDMT qui Ctablirait le lien entre les prioritCs de dCpenses et les politiques gouvernementales, empCche Cgalement le gouvernement d'affecter les ressources conformdment B ses objectifs B long terme. I1 est donc presque impossible d'envisager des arbitrages budgdtaires s'appuyant sur des politiques clairement dCfinies et des propositions alternatives de coots. De meme, le respect des normes dans l'engagement des ressources (telles que rkparties entre les secteurs et B 1'intCrieur des secteurs) ne peut Stre contr81C par rapport B des indicateurs de rdsultats correspondants. Tableau4.5 ExCcutiondu budget des dCpensesinstitutionnelles, administrationcentrale 2001-2004 " 1Moyenne Entitbs sectorielles Prisidence de la Rtpublique Services du Chef du gouvemement Dtfense nationale Justice IntCrieur, administrations locales Affaires Ctrangkres Finances Ressources en eau Petites et moyennes entreprises et artisans ~ n e r ~eti emines Education Communication et culture Enseignement sup6rieur et recherche scientifique Jeunesse et sports Commerce Technologies de l'information et services postaux Formation professionnelle Affaires religieuses Logement et urbanisme Industxie Travail et stcurit6 sociale Emploi et solidaritC nationale Moudjahidine Agriculture et diveloppement rural Relations avec le Parlement SantC, population, et rkforme des hBpitaux Travaux publics Rtpartition territoriale et environnement Tourisme Transports P&cheet ressources halieuriques Charges communales Source :Ministere des Finances. Notes :Les zones ombrtes reprksentent les excidents de dkpenses ou les sous-utilisations de fonds sup6rieures i 15 %. "Le ratio entre budget extcutt et budget initialernent approuvt (prCvu) par an. h ' ~ ~ m p r elada participation et la promotion des investissements r. n 4.23 Les dCfaillances en mati6re de suivi et de communication de rapports entrainent une transparence budgCtaire 1imitCe. L'AlgCrie n'a encore participC 2 aucune Ctude comparative rigoureuse de la gestion budgCtaire. Elle n'est donc pas officiellement classCe au plan de ses pratiques budgCtaires globales49.I1 serait tr&sutile que 1'AlgCrie participe 2 des classements mondiaux mis au point rCcemment. I1 y a le classement officiel de 1'OCDE et de la Banque mondiale. I1 couvre l'ensemble des pays du monde et prend en compte les problbmes de formulation, d'exdcution, de contrble comptable, de suivi, de 49 En fait, 1'AlgCrie a B peine rCpondu B deux des sept sections du questionnaire 2003 de I'OCDE. A ce jour, elle n'a pas rCpondu B l'exercice de mise B jour en cours pour 2006 (OCDE et Banque mondiale, 2003). 65 documentation et de gestion de la performance budgCtaire, les relations budgCtaires entre les Cchelons de l'administration et les problbmes particuliers.50 D. LA GESTZONBUDGETAZRE PAR LES WZLAYASET LES ADMZNZSTRATZONS COMMUNALES 4.24 L'autonomie limitbe resultant des contraintes liCes au financement apparait comme une faille dans la formulation des budgets par les administrationsinfranationales.Ceci est largement lid aux particularitCs de la gestion des transferts entre les diffCrents Cchelons de l'administration en AlgCrie. Les wilayas et les communes sont des personnes juridiques ayant leurs propres budgets. 11s sont administrks par des assemblCes Clues. La loi de finances dkfinit formellement une formule de partage des recettes qui prescrit ce qui suit : a) la part des recettes fiscales qu'ils doivent recevoir directement, a savoir 20 % des recettes de TVA ;b) le montant des transferts budgktaires provenant du Fonds commun des collectivitCs locales (FCCL), financC par les imptits et les crCdits de paiement51; c) leurs responsabi1itC.s en mati5re de dCpense ; et d) les mCcanismes par lesquels le gouvernement approuve et contr6le leurs budgets. Comme on l'a vu, les subventions exceptionnelles entrainent une intervention considCrable de l'administration centrale dans 1'Claboration des budgets communaux et l'absorption des dettes des communes envers certaines entreprises publiques. I1 ne serait pas surprenant de constater que les administrations infranationales, qui sont si dkpendantes des transferts, se retrouvent par la suite face B des difficultds de trksorerie et soient moins capables de gCrer I'exCcution de leurs budgets. 4.25 La formulation du budget au niveau local reproduit les carences constatees au niveau central. Le contrale des budgets des communes est exercC par les walis, qui sont les reprdsentants de l'adrninistration au niveau des wilayas. Les walis sont Cgalement chargCs d7exCcuterles budgets des wilayas. Peu de wilayas et de communes sont dotCs d'un plan stratkgique. La prioritk en matibre de gestion budgktaire est accordke B l'enregistrement des opdrations pluttit qu'a 1'Ctablissement de rapports ou a la planification. En fait, ils semblent considdrer la formulation du budget comme un autre ma1 nkcessaire impost par 1'Administration centrale, au mieux, comme un exercice de routine inertiel. 9 Les wilayas et les communes formulent leurs budgets sans tenir compte des directives stratkgiques nationales. Aucune disposition juridique ne les oblige a faire a~trement~~.Mais si une telle disposition devait exister, les administrations infranationales seraient absolument contraintes de les appliquer, en raison de l'absence gCnCrale de ddfinition des objectifs nationaux. Cependant, quelques exceptions sont a signaler. Comme les institutions n'ont pas formu16 d'objectifs nationaux, certaines wilayas et communes communiquent entre eux et ont ainsi abouti a un consensus sur des objectifs locaux communs (se reporter au Chapitre 7 pour des exemples dans le secteur de 1'Cducation). 9 Pour ce qui est des administrations infranationales, il n'existe aucun cadre garantissant la rigueur budgktaire. Le niveau de transfert annuel, qui revet lui-meme un caractbre discrktionnaire et probldmatique, constitue l'unique contrainte budgdtaire formelle pesant sur les wilayas et les communes. Aucune contrainte n'est constatCe au niveau de l'endettement ou de l'obtention de dons. Ainsi, les administrations infranationales accumulent souvent des arriCrCs vis-a-vis des entreprises de services publics. L'exptrience au plan international ddmontre que cette pratique entraine souvent un endettement local peu soutenable. Les informations disponibles n'ont pas 50 En 2006 1'Algtrie a participt au projet privt dtnommt International Budget Project, qui concemait 25 pays au moment de son lancement en 2004, et qui devrait presque doubler sa couverture d'ici h 2006. I1 porte surtout sur plusieurs aspects de la transparence, notamment la participation des citoyens, les attributs du Parlement, les contrbles du cycle budgttaire, les contr6les interne et externe, l'obligation de rendre compte, I'information concemant la dette publique, et la qualitt et l'actualitt des donndes. Voir www.openbudgetindex.org. 51 Le FCCL vise B compenser la rCduction Cventuelle des recettes fiscales des collectivitts locales tout en assurant une rtgularisation selon des critbres ttablis. I1 dtcaisse des subventions destintes h aider les communes h financer des dtficits (environ 1200 sur 1541 en 2004 (FMI, 2005a). 52 La Loi de finances organique ne fait aucune rtftrence B une telle disposition. Les wilayas rendent compte au ministere de I'IntCrieur, et non au Ministbre des Finances. permis d'Cvaluer le niveau d'endettement des administrations locales vis-h-vis du systkme bancaire public. 9 La formulation du budget se fait B court terme. Le processus budgdtaire n'est pas utilisC pour amCliorer l'efficacitd dans l'affectation des ressources, ni pour faire correspondre les services publics aux prioritCs des citoyens. L'absence d'une budgktisation pluriannuelle est Cgalement caractCristiquedes administrations infranationales. De plus, la budgktisation participative n'existe pas. Seul un petit nombre de communes consultent rCgulikrement les communautCs sur les questions budgktaires B court terme. 9 Les prCvisions des ddpenses futures sont Ctablies sur la base des niveaux prkckdents, et les considQations d'efficacitd sont absentes. Les administrations infranationales reproduisent les pratiques de budgetisation inertielle de 1'Administration centrale. Aucune mesure d'incitation n'est adoptCe B 1'Cgard des dirigeants politiques locaux pour les inciter h rechercher des solutions crdatives pour la determination des coiits afin d'amCliorer leur efficacitCbudgktaire. 4.26 I1 n'existe aucune information permettantde savoir si I'exCcution du budget est affectCepar les arriCrCs de transferts, sur une base annuelle, mais aussi sur une base mensuelle. Les transferts pour le partage des recettes en AlgCrie sont effectuCs de faqon irregulikre. Pour un mois donnC, il pourrait y avoir plusieurs paiements, un paiement unique ou aucun paiement du tout. En conskquence, le flux des paiements par virement est instable. Cette instabilitC des virements menace la capacitC des communes et des wilayas B faire face aux coiits des services rkgulikrement utilisCs. Elle empCche Cgalement une foumiture efficace des services locaux dans les secteurs de l'eau, de 1'Cvacuation des eaux usCes et des routes et entraine des interruptions dans la fourniture des services. 4.27 Le contr8le et le suivi budgCtaire dans les administrations infranationales sont peu dCveloppCset difficiles a assurer. Ni les communes ni les wilayas ne prockdent regulikrement a des contr8les internes. En outre, le Ministkre de l'intkrieur ne prockde pas 2 un contr6le externe des wilayas et les walis ne contrblent pas les communes. La Cour des Comptes n'impose pas de sanctions administratives bien qu'elle en ait formellement le pouvoir. Les citoyens et les utilisateurs locaux ont encore moins de capacitk pour assurer le suivi et de pouvoir pour assumer le contr6le budgktaire. 4.28 La communication de rapports sur les budgets infranationaux et la dette est trks insuffisante. La fiscalit6 des administrations locales ne ressort pas dans les documents accessibles au public. Le ministkre des Finances n'exige pas de rapport sur 1'exCcution du budget des communes et des provinces. Et lorsqu'elles sont invitCes B le faire, les administrations locales envoient des informations incomplktes. Bien qu'il n'existe aucune donnee officielle sur les rapports, les responsables du ministhre des Finances indiquent qu'une petite minorit6 de communes et de wilayas renvoient leurs budgets exCcutCs au ministkre des Finances, et lorsqu'ils le font, c'est souvent de manikre tardive. 4.29 La performance en matikre de GDP mCrite d'6tre amCliorCe a tous les stades (formulation, exCcution, suivi, contrtile, passation de marchCs et Cvaluation). Heureusement, 1'AlgCrie a dCjh entrepris l'execution d'un plan d'action pluriannuel visant B moderniser son systkme budgCtaire (Projet de modernisation des syst2mes budge'taires-MSB). Le MSB se refkre surtout au niveau central, bien qu'il y ait Cgalement des prolongements au niveau infranational. La prCsente section foumit un aperqu des principales mesures h prendre, tout en y incorporant celles qui s'inscrivent dans le cadre du plan d'action en cours. Elle tient egalement compte des recommandations issues du Rapport 2005 sur l'observation des normes et codes (ROSC) du FMI. D'une manikre gCnCrale, la priorit6 h court terme devrait Ctre de maintenir sur les rails le processus de modernisation budgktaire en cours en s'appuyant sur le systkme actuel qui n'est pas encore entikement informatisC. Tout en procedant Cgalement h une remise h niveau du cadre rdglementaire, les autoritds publiques tentent actuellement d'dlaborer des strategies sectorielles afin d'orienter les affectations budgdtaires pluriannuelles sectorielles, l'dtablissement de prioritds en matikre de programmes et la ddfinition de critkres de rdfdrence. 4.30 Des enseignements intkressantspeuvent Gtre tirCs des quatre ans de mise en aeuvredes plans d'action de modernisation budgCtaire semblables par les pays PPTE qui ont 6tC examin6s par la Banque mondiale et le FMI (2005). Le domaine oh une amelioration profonde sera la plus facile B entreprendre semble &trecelui de l'dtablissernent de rapports budgdtaires, notamment en ce qui concerne le suivi des ddpenses de rCduction de la pauvretd (Indicateur 13), I'enregistrement et la cldture dans les dClais des opCrations B la fin de l'exercice (Indicateur 14) et la communication B temps d'informations vdrifides (Indicateur 15). Par contre, aucun pays n'a respect6 le critkre de rdfdrence relatif B la passation de marchds. La formulation, I'exCcution et le contrdle du budget entrainent des rdsultats indgaux. L'on constate des arndliorations plus significatives dans la formulation du budget au niveau de la couverture du budget (Indicateur ll), la reddfinition de la nomenclature budgetaire par fonction ou par programme (Indicateur 5), et l'intdgration des prdvisions de ddpenses pluriannuelles dans le cycle budgCtaire (Indicateur 7). L'on observe des ameliorations plus rapides dans 1'exCcution budgdtaire au niveau du rapprochement systdmatique des documents budgetaires et des documents bancaires (Indicateur 11). L'identification de ces domaines promet d'ktre une donnee inestimable pour dCfinir l'ordre de succession des actions possibles B l'avenir. 4.31 Une autre donnCe importante figure dans les recommandations du ROSC pour une gestion budgetaire transparente en AlgCrie. Les principales recommandations sont prCsentCesB 1'encadrC4.2. EncadrC4.2 Principalesrecommandations du Module transparence FMI-ROSC de 1'AlgCrie En dCcembre 2004, un rapport du FMI sur l'observation des normes et codes (ROSC) a Cvalut les pratiques de transparence budgCtaire de 1'AlgCrie a la lumibre du Code de bonnes pratiques en matitre de transparence dans les politiques mone'taires etfinancitres du FMI (FMI, 2005a). Le ROSC a constat6 que 1'AlgCrie est en train d'exkcuter des rCformes qui ont permis de clarifier les r6les des parties prenantes dans le secteur public et d'Clucider la manibre dont les autoritCs gouvernementales peuvent intervenir dans 1'Cconomie. En revanche, des progrbs importants devront Ctre accomplis pour atteindre un niveau de transparence satisfaisant dans le secteur budgCtaire. On peut citer au nombre des principaux problbmes : a) d'importantes opCrations quasi-budgktaires au niveau des banques et entreprises publiques ne sont pas CvaluCes de fa~onprCcise ; b) des donnCes budgdtaires qui se referent essentiellement a I'Administration centrale ;c) un cadre juridique rCgissant 1'Claboration et I'exCcution du budget, laissant ainsi peu de place a 1'amClioration de la comptabilitk, de la budgktisation et de l'observation des normes par 1'Administration ; et d) trbs peu d'informations mises 2 la disposition du Parlement et du grand public concernant les options budgdtaires et 1'Ctat des finances publiques. Le ROSC a recommand6 quatre mesures essentielles : 1.Les informations fournies au Parlement et au public doivent &tre amCliorCes en rkvisant les documents budgktaires et en faisant une large diffusion des donnCes budgktaires qui sont nettement plus faciles 21 comprendre. Les informations qu'il est proposC d'inclure sont : des comptes d'affectation spCciale pour les fonds affect& : les opCrations de liquidit6 temporaire, les prCvisions de remboursement au titre du principal de la dette, le solde primaire et le solde hors hydrocarbure, les dCpenses fiscales et les comptes dktaillts des actifs financiers, les garanties gouvernementales et les subventions implicites. 2. Une nouvelle loi de finances organique doit Ctre approuvCe, reglementant le systbme financier. Elle remplacerait les activitCs quasi-budgktaires des entitCs du secteur public par un systbme de subvention budgCtaire direct. Elle reformerait Cgalementle financement des administrations locales. 3. La gestion doit Ctre renforcCe, d'abord et avant tout, en modernisant le systbme de classification budgdtaire, le cadre comptable et les contr8les budgktaires. 4. Le nombre des comptes d'affectation spCciale doit &trerCduit. Source : IMF 2005a 4.32 A court terme, il y a un lien logique entre, premikrement, le travail en cours visant a moderniser 1'Claborationdu budget et la classificationdes dCpenses ;deuxikmement,1'amClioration du circuit de la dCpense ; et troisikmement, I'informatisation de la gestion budgCtaire. La sCrie d'actions visant B moderniser 1'Claboration du budget et la classification des dCpenses permettra de : a) rkorganiser le budget par programme ; b) faciliter la prdsentation du budget sous des formes varikes, notamment Cconomique, administratif, financier, opkrationnel, par programme c) mieux dkfinir les objectifs sectoriels de chaque programme ; et d) identifier un ensemble restreint d'indicateurs de performance budge'taire axke sur des re'sultats. La se'rie d'actions visant B amCliorer le circuit de la de'pense permettra de simplifier les procCdures d'exicution et de contr8le des dkpenses, tout en surveillant les dCpenses lorsque le besoin se fait sentir. Ces deux series d'actions sont likes B un systkme de gestion budgktaire informatis6 qui intkgrera de manikre virtuelle les systkmes de gestion budgCtaire et comptable, facilitant ainsi un suivi dCtaillk des dkpenses. 4.33 Pendant la durCe du processus de modernisation budgCtaire en cours, plusieurs rCsultats doivent Ctre rCalisCs d'ici a la fin de I'annke 2007. I1 s'agit entre autres: a) d'une nouvelle nomenclature budgktaire ; b) des budgets de fonctionnement (rkcurrents) et d'investissement intdgre's, ainsi que la rkorganisation de la structure de programme; c) plusieurs stratCgies sectorielles actualiskes soutenant I'faboration du budget 2008 ;et d) des rapports rCguliers sur le suivi des projets PCSC. Le changement doit &re graduel. En tenant compte du temps normalement nkcessaire pour la mise en place et la mise en service des systkmes informatiques, l'on ne peut s'attendre B ce que le systkme comptable et d'exe'cution budgCtaire intCgrC soit opdrationnel d'ici A 2009. L'exe'cution et le contrdle du budget seront nCanmoins assurCs d'ici B cette date sur la base de la nouvelle nomenclature. A cet tgard, les principales recommandations suivantes sont formulkes : > Achever de faqon prioritaire la nouvelle nomenclature budgktaire Cconomique en cours dans les dClais fix& (c'est-A-dire d'ici B la fin 2006). La nouvelle nomenclature sera conforme au Manuel desfinances publiques du FMI. > RCorganiser les documents du budget pour 2008 au moyen de nouveaux rkglements instaurant la nouvelle classification Cconornique (a) intkgrant les de'penses de fonctionnement et les dCpenses d'investissement ; et (b) reorganisant la structure des programmes chez les ministkres pilotes et puis au reste des ministkres. Les ministkres pilotes doivent avoir fini avec leur nouvelle structure des programmes B la fin de 2006. Ceux-ci sont : Santk, Education supdrieure, Travaux publics, Transports et Finance. ~tablirun rapport annuel sur 1'exCcution des projets PCSC en 2007, tout en utilisant les systkmes d'information existants. A partir de 2008, ce rapport-ci pourrait devenir biannuel. P Introduire au Parlement le projet de nouvelle loi de finances organique B la fin 2006. Son avant- projet actuel a pour but de restructurer la prksentation du budget ;rCduire et mieux rCglementer les comptes spe'ciaux de trksorerie ; prkciser et Ctendre les annexes de la loi de finances ; amCliorer la transparence des ressources hors budget ; instaurer de nouvelles procCdures pour I'approbation des supplkments budgCtaires en cas d'imprCvus, et introduire des nouvelles re'glementations pour les finances des collectivitCs locales. La loi dCfinira Cgalement d'importantes spCcifications juridiques (par exemple, une nomenclature budgdtaire unique, des dkfinitions actualiskes des recettes et dkpenses, une de'finition commune des de'penses en capital et des investissements en capital (qui sont en fait diffdrents ; se reporter au Chapitre 31, et les tableaux types B incorporer comme annexe dans la loi de finances annuelle (ministkre des Finances, 2006b). 4.34 A moyen terme, l9Alg6riedoit accClCrer la mise en place d'un CDMT. Du cdtC positif, l'espace budge'taire de I'AlgCrie repre'sente un avantage certain pour I'e'laboration d'un CDMT. Toutefois, 1'expCrience au plan international a amplement dCmontrC que les mauvaises pratiques en matikre de gestion des dCpensespubliques peuvent empecher de tirer pleinement avantage de l'utilisation de l'espace budgitaire disponible pour financer un CDMT. Dans tous les cas, l'amklioration de la formulation du budget suivant une formule pluriannuelle devrait s'avirer extremement importante pour le PCSC, quoique cela ne devrait pas &re considCrC comme une panacte B la multitude de problkmes liCs B la gestion des ddpenses publiques qui existent par ailleurs. Quelle que soit son importance, un CDMT ne doit pas dktourner l'attention des autres insuffisances. Plus fondamentalement, 1'AlgCrie doit s'attaquer B plusieurs autres problkmes cruciaux en vue de les re'soudre : 9 ComplCter, dans l'ordre, la restructuration des programmes budgCtaires et la dCfinition des indicateurs de performance pour des ministkres pilotes, tout en enregistrant les premi2res donnCes sur des r6ultats de ces programmes-ci. Cette dCmarche devrait permettre d'ttablir des liens entre les affectations budgdtaires et la performance des institutions. Mener des consultations avec les unitCs dkpensiitres sur des exercices de calcul des coQtsbien documentCs et effectuds ex ante en vue de r6aliser des objectifs bien dtterminks. P Approfondir le contenu stratCgique des negotiations budgetaires entre les organismes d'exCcution et le ministkre des Finances. c sous-entend plus de discussions techniques sur les cornpromis, les dCcisions basCes sur le bien-fond6 des diffirents cas, et un recours encore plus limit6 B la prise de dCcisions budgktaires au moyen d'affectations inertielles. Ce processus a dCjB dtmarrt dans les ministitres pilotes qui sont en train de ddfinir leurs indicateurs des rCsultats axCs sur leur budget programme. 9 IntCgrer progressivement d'autres minist2res pilotes dans le CDMT. Ces ministitres pilotes doivent Claborer des cadres de dCpense sectorielle, comprenant la dkfinition d'une strategic, des objectifs, des programmes clCs et des coQts connexes, et les indicateurs de performance. Au dCbut de l'annCe 2005, cinq ministkres ont Ctk choisis dans un premier temps (Finance, ducati ion, Travaux publics, Transports et SantC). '$ Fixer un calendrier clair entre les processus de budgetisation pluriannuelle et annuelle pendant le cycle de formulation budgdtaire de chaque exercice.Les pays qui ont rCussi dans la mise en ceuvre du CDMT Claborent un premier avant-projet en avril au plus tard, qui est utilisC ensuite comme ligne directrice pour aider les ministtires d'exCcution dans l'dlaboration de leurs budgets annuels. 4.35 Le CDMT doit etre considCrC comme un complCment (et non se substituer) 5 la rCforme budgktaire fondamentale. En prCcCdant la formulation des directives initiales des budgets annuels (cornmuniquCes avant la fin du mois de mars ou dkbut avril), le CDMT peut progressivement avoir un impact plus important au moment de la formulation du budget. I1peut commencer par dCfinir les plafonds des principales variables budgdtaires globales et les dkpenses sectorielles clCs. I1 pourrait ensuite &tre expCrimentC dans les ministkres ou la prCvisibilitC des financements et la transparence des rksultats garantiraient un suivi de qualitC. Ces bases ne'cessaires doivent d'abord &tre mises en place avant d'essayer d'avancer vers des Ctapes plus avancdes d'un CDMT. 4.36 Le prCsent chapitre dCgage plusieurs autres recommandations a moyen terme. I1 s'agit, entre autres, de : P I'Claboration d'un model macroCconomique qui serve a amCliorer la qualit6 des prCvisions budgCtaires (cadrage) ; 9 la rbduction progressive de la durCe de la Journ6e suppl6mentaire annuelle de trois mois un mois et en mzme temps, l'approbation des crkdits de paiement dits le dCbut de l'exercice ; P rCduire effectivement le nombre des STA et veiller B l'application stricte des rkglements relatifs B la communication riguliitre de rapports ; P 1'Claboration d'un registre de toutes les activitCs hors budget et des passifs Cventuels ; P renforcer les procddures de contr8le interne et externe. La premikre Ctape consiste B vCrifier l'observation des procCdures requises. Les contr6les internes et externes doivent bCnCficier de 1'Claboration d'indicateurs destinCs B mesurer la performance ; P parachever le systkme informatis6de gestion financikre intCgr&ed'ici a 2009. En attendant, le ministkre a trouvk une solution transitoire-a software nommk SIGBUD. Ce systkme doit &re test6 et valid6 de faqon urgente. 4.37 Concernant la passation de march&, il conviendrait de procCder a une Cvaluation complkte des codes et procCdures de passation des march& publics. Cela suppose la prise en compte des recommandations formulCes par la Banque mondiale dans le cadre de l'examen de la passation des marches (Banque mondiale 2002), et les actions suivantes entreprises. I1 s'agit de : P la fourniture permanente d'une formation et de stages de perfectionnement en matikre de passation de march& au profit du personnel competent a tous les niveaux ; P l'utilisation de critkes quantitatifs de qualification a posteriori clairs, vCrifiables et adaptCs a 1'Ctendue du march6 et a la durCe d'execution de manikre A remplacer le systkme actuel de classification. Ceci facilitera 1'Climination des soumissionnaires non qualifiCs et la dlection subskquente de l'offre la moins disante rkpondant aux besoins essentiels, s'agissant des marchCs de travaux et de fourniture ; P dCfinition de spCcifications types et de documents types d'haluation des offres (semblables a ceux Ctablis par la Sonatrach), ainsi que de directives et de circulaires d'exkcution. I1 faudrait amkliorer les spkcifications techniques, ainsi que le suivi et la supervision Ctroits de tous les marchks afin d'assurer une meilleure qualit6 des travaux et services. Cela aidera trks probablement le personnel B mieux prkparer les documents et de faqon plus rapide, et facilitera Cgalement les activitCs d'kvaluation et de supervision. P La prCsClection prkliminaire des entreprises au moment de la finalisation des Ctudes et de la prCparation des cahiers de charge pour les grands projets. Ceci garantira la participation d'un plus grand nombre d'entreprises qualifides et permettra de gagner du temps dans le processus de prospection. La prCsClection doit s'effectuer sur la base de critkres techniques quantifiables, clairs et transparents en fonction du travail B effectuer et des fournitures B livrer. 4.38 Concernant la gestion budgCtaire dans les wilayas et les administrations communales, il est essentiel de revenir a des processus viables. Les recommandations essentiellesa ce niveau sont : P concevoir un cadre reglementaire et institutionnel robuste qui rCpartit clairement les responsabilitCs en matikre de dCpenses suivant la capaciti administrative des administrations infranationales. Ce cadre doit envisager la mise en place d'incitations pour le transfert des ressources en kchange de nouvelles responsabilitks en matikre de dkpenses (a titre d'exemple, le recours B des critkres types par Clkve comme base pour I'affectation de budgets B I'e'ducation) ; P une fois dCfinies, communiquer les prioritCs nationales qui amknent les communes a aligner leurs budgets ; P subordonner la fourniture effective des transferts a la communication de rapports budghtaires dans les dClais, fiables, uniformisCs par les wilayas et les administrations locales. Ceci pourrait faire partie de la nouvelle Loi de finances organique ; P promouvoir des emprunts responsables au niveau infranational. Ceci suppose l'adoption de nouvelles lois en vertu desquelles l'administration centrale pourrait intervenir dans les wilayas et les administrations locales qui contractent des dettes peu soutenables. La nouvelle Loi de finance organique doit prkciser les principaux ClCments des dettes reprogrammkes et exclure la possibilitk de sauvetage au niveau infranational ; P a moyen terme, la transparence budgCtaire doit etre institutionnalisCe a tous les niveaux de l'administration, y compris au niveau des administrations infranationales. La participation de la sociCtC civile doit etre e n ~ o u r a ~Ceci~pourrait inclure Cventuellement la ~ e ~ . mise en place d'un Observatoire des finances publiques, qui assumera la fonction d'un organe de surveillance et de plaidoyer mieux inform6 et plus efficace. k Un futur systcme de suivi/6valuation a diff6rents niveaux (wilayas, ministkres, entites locales) doit Ctre mis en auvre. I1 devrait Cgalement permettre d'kvaluer I'efficacitC des passations de march6 et la gestion des marchds et l'adoption de mesures correctives transparentes. 53La Commission de lutte contre la corruption a CtC crCCe en 1999. Elle a CtC crCCe sous la forme d'une entitk indkpendante Cchappant au contr6le de I'extcutif. Son prCsident est Clu par les organisations de la sociCtC civile tous les quatre ans sous la supervision du Tribunal Clectoral supCrieur.Elle est financCe 95 % par les fonds publics, les 5 % restants Ctant financCs par des bailleurs de fonds intemationaux. CHAPITRE 5 :REMEDIERAUX INSUFFISANCESDES INFRASTRUCTURESEN MATIEREDE TRANSPORTS ET TRAVAUX PUBLICS Ce chapitre commence par une e'valuation des perjiormances du secteur des transports54en termes de patrimoine d'infrastructures ainsi que d'efficacitk dans I'allocation des ressources et les capacite's techniques par rapport aux normes re'gionales. La deuxitme section dkcrit les dispositions institutionnelles dans le secteur, y compris les responsabilitks respectives du ministtre des Transports, du ministtre des Travaux publics et des entreprises et ktablissements publics. Elle passe en revue l'e'tat d'avancement des strate'gies sectorielles refle'te'es dans les sche'mas directeurs sous-sectoriels. La troisitme section se penche sur les de'penses publiques dans le secteur, plus pal"ticu1itrement sur les impacts de la politique d'investissement sur les infrastructures et les de'penses en cours. La quatritme section de'peint la situation budge'taire des entreprises et e'tablissements publics du secteur. Des recommandations sont propose'es dans la denzi2re section. L'analyse est complktke par un diagnostic de chaque sous-secteur :chemins defer, routes, ports et aviation civile. I1 s'agit des annexes D, E, F et G. A. PERFORMANCES SECTEURS DE TRANSPORTS ET DES TRAVAVX PUBLICS DES 5.1 En matikre de patrimoine d'infrastructures,I'AlgCrie soutient bien la comparaisonavec les autres pays de la rigion. Toutefois, certains goulets d'ktranglement freinent encore les mesures prises dans le secteur pour faire face aux besoins Cconomiques et sociaux. Des investissements conside'rablesont kt6 consentis pour construire des infrastructures de grande ampleur dans le domaine des transports, reflCtCes par des indicateurs positifs de densit6 du rCseau (tableau 5.1). L'AlgCrie compte 107 000 km de routes (dont 72 % sont revetues) ; 4 940 km de voies ferrCes ; 10 ports commerciaux le long de la c6te ; 11 aCroports internationaux et 22 akroports nationaux. A moins d'l million d'unitCs de trafic par km (schCma 5.1), les chemins de fer sont loin d'etre utilisCs h leur pleine capacitd. De nombreux aCroports connaissent la meme situation : 3/4 d'entre eux enregistrent moins de 10 mouvements d'akronefs par jour. Certains goulets d'ktranglement perdurent ;par exemple, l'encombrement chronique de la route reliant les grandes villes du Nord. Le projet d'autoroute est-ouest d'une longueur de 1260 km devrait permettre de rkgler ce problkme mais B peine 125km sont en service et seulement 169 km sont en cours de construction. La croissance ddmographique et l'urbanisation pksent lourdement sur les infrastructures de transport en zones urbaines, notamment h Alger oh la construction du premier mktro a CtC lancCe en 1982pour finir, selon les prkisions, en 2008. 54Toute rtfkrence au secteur des transports couvre les activitts du ministbre des Transports (transport maritime et ports, aviation civile et atroports, chemins de fer, transports urbains et transport routier) et celles du ministbre des Travaux publics (secteur routier et investissements dans les infrastructures atroportuaires et portuaires). 73 Tableau 5.1 7 tat et utilisationdesinfrastructuresroutiereset ferroviaires :cornparaisonrkgionale Routes Chemins de fer Routes tat DensitC du rCseau DensitC du trafic (krnll 000 hab.) revgtues BonIMoyen ( h / l 000 hab.) (1 000 unitts de trafich) Algkrie 3,3 72% 3 9 % / 3 5 % 0,15 896 Tunisie 1 9 66 % 2,15 1 871 Maroc 1,9 56% 47%/18% 0,06 3 733 ~gypte 0 3 78 % 52 % / 20 % 0,07 11069 Turquie 0,9 93% 33%/19% 0,12 1799 Source : Estimations de la Banque mondiale 5.2 Le secteur des transports et travaux publics a fortement souffert de la crise skcuritaire de la dCcennie 1990. L'AlgCrie a connu une grave crise de violence et de terrorisme liCs aux mouvements fondarnentalistes extrdmistes. Cette crise skcuritaire a eu un impact important sur le secteur des transports que ce soit sur le choix des modes, 1'irnpossibilitC d'installer des chantiers d'entretien routier dans de nombreuses rkgions, ou par les dCgits directs causCs aux infrastructures, notamment dans le secteur ferroviaire. 5.3 Le manque d'entretien et les retards technologiques entrafnent un vieillissement des Cquipements. En 2003, seul 39 % du rCseau routier Ctait signal6 en bon Ctat. L'insuffisance d'entretien rkgulier porte particulikrement prkjudice aux routes rurales dont 70 % sont dans un Ctat jug6 moyen ou mauvais. Le matCriel roulant ferroviaire prend de I'bge et a besoin d'etre rCnovC : la SociCtCNationale des Transports Ferroviaires (SNTF) rend compte d'un taux de disponibilitk des locomotives de 53 % en 2004. L'obsolescence des installations portuaires ne permet pas une exploitation performante alignCe sur les normes internationales actuelles. Le terminal de conteneurs d'Alger ne peut pas offrir plus de 7 ddplacements par grue l'heure, alors qu'un terminal moderne CquipC de grues portiques permet entre 15 et 45 dCplacements a l'heure. Or, le bassin Cconomique d'Alger a cruellement besoin d'un terminal de conteneurs de calibre international pour faire face a la croissance de son trafic. S'agissant des akroports, le ministbre des Travaux publics signale qu'en moyenne les pistes n'ont pas subi d'entretien adCquat depuis 15ans alors que la norme de sQretCacceptCe 3 1'Cchelle internationale est de 10ans. 5.4 Les services de transport affichent des performances disparates dont certaines freinent la croissance et la productivitC d'autres secteurs Cconomiques. La qualitC, la rCgularitC et les coots des services de transport ont un impact direct sur la productivitC de 1'Cconomie car ils sont au centre de la chaine logistique. D'une part, des amCliorations importantes ont CtC apportCes la manutention des marchandises par les entreprises portuaires algkriennes, le temps de rotation moyen par navire Ctant pass6 de 5,5 jours en 2003 2 3,2 jours en 2004 (chiffres fournis par le ministkre des Transports). Le temps d'attente des porte-conteneurs dans les ports algCriens est Cgalement encourageant, en moyenne 6 heures en 2004 par rapport a 1'Afrique ou 1'Europe oh la moyenne est de 48 et 2 heures, re~~ectivement~~. D'autre part, la dude d'entreposage des marchandises dans les ports algCriens en raison de retards B la douane Ctait de 12jours en moyenne (contre 3 au Maroc) et pouvait aller jusqu'a 44 jours en 2001 tel qu'indiquC dans le rapport Evaluation du Climat de 171nvestissementde la Banque mondiale (2006a). Le secteur ferroviaire prksente une efficacitC technique relativement faible : les indicateurs de productivitd relatifs a l'infrastructure, au personnel, aux locomotives, aux wagons B marchandises et aux voitures de passagers sont deux a trois fois infdrieurs aceux observCs en Tunisie et au Maroc (Graphique 5.1). Ces carences augmentent considCrablement les coots des biens et des services. De mCme, certains goulets SSLes chiffres sur le temps d'attente par porte-conteneurs ont kt6 fournis par le Ministttre des Transport (2005). A noter que ces chiffres paraissent optimistes par rapport B l'impression des usagers, Banque mondiale (2006a) 74 d'dtranglement dans les ports et l'encombrement des routes en certains endroits constituent un frein B la productivitC de 1'Cconomie. 5.5 Les services de transport public ne repondent pas pleinement aux besoins de la population. A Alger, une enquete sur le transport effectuCe en 2004 auprks des mCnages a indiquC que 80 % de la population trouvaient que la qualit6 des transports laissait B de'sirer. Les ddplacements urbains individuels prennent en moyenne 80 mn par jour. Sur la base de ces donne'es, il est clair qu'il y a encore de la marge pour amCliorer la qualit6 des services de transport dans I'agglomCration d'Alger. De meme, ces dernikres annCes, la sociCtC de chemins de fer publique, la SNTF, ne parvenait pas B assurer aux voyageurs des services et des horaires vraiment fiables. En conse'quence,le trafic voyageur a baisst de 17 % entre 2000 et 2004 (Ministkre des Transports 2005). Pareillement, le trafic voyageurs drien interne Ctait 45 % plus bas en 2004 qu'en 2002, Air AlgCrie, monopole d'~tat,Ctant dans l'incapacitd de combler le dCficit de l'offre hCritC de la disparition de Khalifa ~ i r w a ~las compagnie privCe qui contr8lait 52 % du trafic ~ ~ , interne en 2002. Graphique 5.1 ProductivitCdu cheminde fer algCrien :comparaisonrCgionale Densite d'utilisation des Infrastructures (mllier d'unit6s de trafic par kmde ligne) 11.069 Productivite du Personnel Productivite des Locomotives (nilliers d'unit6s de trafic par agent) (millionsd'unit6s de trafic par locomotive) Iran 1,600 Eg~pte 85 Egypt8 Iran Maroc Maroc France France Tunisie Turquie Turquie Algbrie Algbrie Tunisle Productivite des Wagons de Fret Productivite des Voitures Voyageurs (rrr'lliersde tonnes-Ianpar wagon) (rrillions de voyageurs-krnpar voiture) France 1203 Egypt8 14.7 Iran Iran Maroc Maroc Tunisie France Turqu~e Tunisie Egrnte Turquie Algdrie Algbrie Source:Union internationale des chemins de fer, statistiques de 2003 (except6pour l ' ~ ~ ~2004)t e , ~ 56Cr66e en 1999,Khalifa Airways a disparu en 2003. 75 B. CADREZNSTZTUTZONNELET STRATEGZE SECTORZELLE Cadre institutionnel 5.6 La fourniture d'infrastructures et de services de transports est rCpartie entre le ministhe des Transports et le ministhe des Travaux publics. Le ministhe des Transports est responsable de I'orientation gCnCrale, de la planification, de la rdglementation et de la supervision des activitCs visant au transport des biens et des passagers par voie terrestre (routes ou chemins de fer), par mer ou par air. I1est Cgalement chargC de la planification, de la conception, de la construction et de l'entretien des infrastructures ferroviaires. Le ministhre des Travaux publics est responsable de la planification, de la conception, de la construction et de l'entretien des infrastructures r~utikres~~,portuaires et aCroportuaires. Le tableau 5.2 montre la rkpartition, pour chaque sous-secteur des transports, des r6les de l'adrninistration centrale, des Ctablissementspublics et des entreprises publiques, des autoritkslocales et du secteur privC. Tableau 5.2Repartitiondes r6les en matihe de serviceset de fournitured'infrastructures dansle secteurdes transports Etablissernentspublicset Administration Sous-secteur Entreprises publiques Autoritks locales Secteurprivi centrale EPIC'" E P E ~ Routes Infrastructure MTPDTP- ANA- Wilayas et Construction et Construction des communes- entretiendes autoroutes constructionet routes AGA-exploitation entretien des nationales et entretiendes cheminsde wilayas autoroutes et des chernins Services communaux OpCrateurs de bus privts Chemins de fer Infrastructure ANESRIF Services SNTF Ports lnfrastructure MTPDTP- Construction et entretien des quais, des Superstructure m6les, etc. Entreprises et services portuaires Transport Entreprisesde SociCtCs maritime transport maritimes maritime privkes 57La responsabilitt du minist&redes Travaux publics en matibre de routes se limite aux autoroutes et aux routes nationales ;les chemins de wilayas et les chemins communaux sont h la charge des wilayas et des communes, respectivement, le ministhe des Travaux publics assurant tout de mEme la construction et l'entretien. 76 Etablissements publics et Administration Sous-secteur Entreprises publiques Autoritb locales SecteurprivC centrale EPIC'" E P E ~ Infrastructure pour le transport akrien Infrastructure MTPIDTP- Construction et entretiendes aCrodromeset des pistes I Superstructure EGSA- et services Construction et exploitationdes 1 atrogares ENNA-navigation aCrienne ONM- MCtCorologie Transport Air AlgCrie SociCtCsprivCes- aCrien Charter et services internes;march6 international Transport urbain Infrastructure EMA- I Construction du mktro et du Sewices tramway ETUSA- OpCrateurs de exploitationdes bus bus privCs ETU Oran, Constantine, Source :Equipe de la Banque mondiale. Notes: "/EPIC dCsigne 1'~tablissementPublic ?i Caractkre Industriel et Commercial h'EPE dtsigne I'Entreprise Publique Economique. I1est prtvu de privatiser les EPE. 5.7 Pour I'heure, la participationdu secteur privC se limite B I'exploitation de quelquesservices de transport. Depuis la fin des annCes 80, le cadre juridique et rkglementaire a CtC considerablement modifik pour encourager la participation du secteur privC dans les infrastructures et services de transports. La loi 88-17 sur les transports terrestres a introduit la ddrkglementation des services routiers. La loi 98-06 sur l'aviation civile a en partie liberalis6 les services de transport airien et ouvert la voie pour les concessions akroportuaires. De mCme, la loi 98-05 sur le transport maritime a adopt6 le modkle dit de << port propri~taire58>> (Landlord Port). MalgrC les efforts dCployCs rCcemment par le gouvernement pour appliquer les rkformes sous-jacentes privues, il n'y a eu aucune concession d'infrastructure dans le secteur des transports59.La concession de 1'aCroport d'Alger privue pour 2002 a CchouC en l'absence de proposition acceptable. De mCme, la concession de l'autoroute est-ouest n'a pas suscitC un grand intCrEt. 58 Le modkle de << port propriktaire n assigne les fonctions de rtglementation, planification et utilisation du terrain aux organismes publics tandis que la prestation des services se fait sur la base de la concurrence entre les entitCs commerciales. Voir encadrt 5.1. 59 ' A ce jour, le seul cas de financement par le secteur privt dans les infrastructures de transports est une entreprise conjointe pour la construction d'un terminal 2 conteneurs dans le port de Bejaia. Portek, compagnie singapourienne, dttient 49 % des actions (les dispositions juridiques et rtglementaires n'autorisent pas une compagnie ktrangkre ?i dktenir plus de 49 % des actions). 77 Finalement, ces deux projets ont done Ctd financCs sur le budget de 1'Etat. Actuellement, grilce aux nouvelles dCrCglementations, le secteur prive' assure la prestation de quelques services de transport. I1 s'agit essentiellement du transport routier urbain et interurbain, secteur dans lequel les opkrateurs privks ont pris de plus en plus de parts de march6 aux ope'rateurs publics. En 2004, le secteur privd ddtenait 97 et 93 % des capacitks publiques de transport des marchandises et des voyageurs, respectivement. Les opkrateurs de bus prive's B Alger ont une capacitk quatre fois plus importante que celle de I'ETUSA, I'opCrateur public. En 2004, le secteur prive' reprksentait 30 % du transport aCrien international et 93 % des parts du marche' du transport maritime hors pe'trole. 5.8 Le Ministkredes Transportsa formu16 des projets de rCformes en vue d'obtenir des services de transports plus efficaces par rapport au coQt.Le ministkre a pre'park une cr feuille de route >> qui ouvre la voie a des reformes institutionnelles dans chaque sous-secteur. Les principes au centre de ces re'formes font l'objet de I'encadre' 5.1. Ces r6formes suivent trois axes strate'giques: Rdorganiser le marche' des services de transports en vue d'introduire la concurrence et augmenter la participation du secteur prive'. Recentrer le Ministkre des Transports sur ses attributs essentiels. Etablir des dispositions re'glementaires et des instances de re'gulation, notamment dans le transport maritime et le secteur portuaire, ainsi que dans l'aviation civile et dans les aCroports. Encadrk 5.1 Principes de base des rkformesinstitutionnellesfigurant dans la Feuille de Route Rborganiser le marchb des services de transports et introduire la concurrence et la participation du secteur privb tat devrait Etre dessaisi des activitks cornmerciales. Dans la mesure du possible, la concurrence devrait &tre introduite entre les opkrateurs cornmerciaux, ainsi qu'un certain degrC de participation du secteur privC. Dans le secteur des ports, le modkle du ((port propriktaire >> doit &tre appliqut. Le transport aCrien devrait progressivement s'ouvrir B la concurrence et 2 la participation du secteur privC, et le secteur privC devrait e'galement prendre part a l'exploitation des services akroportuaires. Les activitks comrnerciales dans le secteur ferroviaire devraient s'effectuer sur le mode de la concurrence sans intervention de 1'~tat.Les obligations du secteur public devraient Etre Ctablies distinctement et compensCes par des subventions dans le cadre d'un contrat avec 1'~tat.La gestion de la sociCtC des chemins de fer devrait &treconsidCrablement amCliorCe. Des autorites organisatrices des transports urbains devraient &treCtablies d'abord B Alger, ensuite dans les grandes villes. Elles devraient &trechargtes de la planification, du financement et de la coordination des transports urbains. Le secteur prive devrait participer progressivement 2i l'exploitation des services portuaires, aCroportuaires, et assurer l'exploitation du mCtro d'Alger et des tramways dans les grandes villes. Recentrer le ministkre des Transportssur ses attributs essentiels Le ministkre des Transports devrait s'attacher a remplir ses responsabilitCs essentielles telles que la politique gCnkrale des transports et la planification, et les fonctions re'galiennes telles que la construction d'infrastructures et la police du domaine public. La planification dans son ensemble devrait Ctre dCcentralisCe en tenant compte de la rentabilite tconomique des investissements, en priviltgiant l'entretien et la prkservation du patrimoine d'infrastructures et en encourageant une meilleure coordination entre les modes de transport. Permettre la rbgulation et l'e'tablissementde dispositions rbglementaires Des organes de rCgulation autonomes et indkpendants devraient &trecrCCs afin de superviser I'exploitation des services de transport, notamrnent quand il s'agit d'optrateurs privCs. Source : Quinet 2005. Banque mondiale (2005a). L Stratkgie sectorielle :ktat des schkmas directeurs 5.9 Des schCmas directeurs remontant aux annCes 70 et 80 continuent d'orienter les investissementsactuelsdans le secteurdes transports.RCcemment, les ministkres des Transports et des Travaux publics se sont employds B passer en revue et mettre B jour les schkmas directeurs des ports, aCroports et routes (voir Ctat des lieux au tableau 5.3). Une Ctude nationale des transports ClaborCe en 1992, a expos6 des programmes d'investissements dCtaillCs pour l'ensemble du secteur. Toutefois, le schCma directeur utilise pour les chemins de fer, sur lequel repose 1'Ctude de 1992, remonte aux anne'es 70. I1 a 6tC congu autour d'un ambitieux modkle industriel comprenant des industries lourdes justifiant l'utilisation de voies ferrkes, mais qui ne s'est finalement pas matCrialisC. Les projets au titre du PCSC dans le secteur ferroviaire sont principalement axCs sur la rhovation et la modernisation du rCseau. Seulement 14 % de I'enveloppe destinCe au secteur ferroviaire est consacre' a la construction de nouvelles voies ferrkes. Dans I'absolu, toutefois, les investissements au titre de constructions nouvelles sont deux fois plus importants qu'en 2000-2004. Dans le secteur routier, la construction de l'autoroute est-ouest, prCvue dans les annCes 80, reprCsente 57 % du programme d'investissement de 2005-2009. Le projet du mCtro d'Alger remonte aussi au ddbut des annCes 80. Dans I'ensemble, en raison des retards d'exkcution, d'anciens schCmas directeurs ont CtC conservCs sans avoir CtC mis B jour. 5.10 La planification intCgrCe des reseaux de transports est IimitCe par certaines dispositions du cadre institutionnel. La politique des transports incombe entierement au ministkre des Transports. La planification relitve du Ministkre des Transports pour ce qui est des chemins de fer, et du Ministhre des Travaux publics pour ce qui est des routes6'. Un comitC de coordination des ministkres a CtC crCd en 1977 ;toutefois, il arrive que la complCmentaritCdes modes de transport laisse B dCsirer.Par exemple, d'aprks le Ministitre des Travaux publics (MTP), le SchCma Directeur Routier pour 2005-2025, lancC en 2002 et en cour d'examen, ne prend pas en compte les gros programmes d'investissements dans le secteur ferroviaire au-delh de 2005-2009. I1 y a parfois des probl6mes non re'solus de chevauchements. Dans les secteurs portuaire et aCroportuaire, le ministkre des Travaux publics prCpare les sche'mas directeurs relatifs 2 l'infrastructure tandis que le ministere des Transports (MT) prCpare parallklement les plans de dCveloppement (tableau 5.3). De manikre gCnCrale, les mesures incitatives en faveur d'une planification plus rationnelle semblent faibles dans le circuit de coordination MPTMT. Les besoins en ressources pour les constructions nouvelles et l'entretien des infrastructures dans ces sous-secteurs sont exprimks par des entreprises et Ctablissements publics exploitant les installations tandis que les investissements sont rCalisCs par le Ministbe des Travaux publics sur budget de 1'Etat. Dans I'ensemble, une plus grande coordination institutionnelle permettrait certainement d'amdliorer la planification dans le secteur. ''L'ordonnance de 1989 Ctablissant les r8les et attributs du Ministhe des Transports stipule ce qui suit : << S'agissant de la planification. le Ministkre des Transports est chargC de [...I proposer, en coordination avec les autoritks concerntes, des plans directeur relatifb a l'infrastructure ferroviaire ; et de participer, avec les autoritCs concernkes. 2 la prkparation des etudes de conception et de faisabilitC des plans directeurs relatifs h l'infrastructure des ports, aeroports et routes ; eta la prkparation de plans 21 court, moyen et long terme. 79 Par exemple, les restrictions budgdtaires se sont Graphique 5.4 ~volutiondu budget consacrea traduites par des budgets d'entretien des routes I'entretien des routesau coursde la ~6riode1993-2003 rCduits (Graphique 5.4)62.Ces budgets ont diminuC de 33 % en termes rCels entre 1993 et 1999, entrainant une ddgradation considkable du rCseau routier. En 1999, les besoins budgCtaires annuels au titre de l'entretien ade'quat des routes ddpassaient la somme de tous les investissements dans le secteur des transports, y compris les routes, les chemins de fer, les ports et adroports (Banque mondiale, 1999b)~~.Ainsi, les restrictions budgdtaires appliqdes h l'entretien ont Cgalement I p o s ~des problkmes pour les secteurs des ports et Source : Ministbredes Travaux nublics des aCroports, qui ont vu leur budget chuter de 22 % entre 1993 et 1996 en termes rCels. De meme, l'absence d'entretien des infrastructures ferroviaires au cours de la deuxikme moitiC des annCes 90 a entrafnC un vieillissement important des Cquipements. Mis B part les problkmes macroCconomiques, la rkduction des budgets d'entretien est kgalement le fruit d'une politique intra sectorielle de dCpenses publiques non optimale : rapide dCprCciation des Cquipements existants et investissements futurs plus coiiteux. 5.14 Dans une certaine mesure, la priorit6 donnCe aux nouveaux investissements aux d6pens d'un entretien rCgulier a entrain6 un besoin coQteuxde rhhabilitation.En 2003,46 % des routes nationales, 65 % des chemins de wilayas et 70 % des chemins communaux Ctaient dans un Ctat jug6 mauvais ou moyen, d'aprks le Ministkre des Travaux publics. L'absence d'entretien rCgulier se traduit dCsormaispar un besoin considerable et plus coOteux d'investir dans des activitis de rehabilitation. En prenant comme rCfCrence les coiits encourus pour une route rkgulikrement entretenue, l'Autorit6 routikre nationale de 1'Afrique du Sud (SANRAL 2004) affirme, dans son rapport annuel de 2004, qu'ils sont multipliCs par six quand l'entretien est diffCrC pendant trois ans, et par 18 aprks cinq ans d'abandon ! 5.15 Des schCmas directeurs sous-sectoriels des chemins de fer fig& et la faible importance accordCe h 1'Cvaluation Cconomiqueont entrain6 des investissementspeu Cconomiques. Des schCmas directeurs des chemins de fer ont Ctk ClaborCs B la fin des annCes 70. 11sprCvoyaient des investissements majeurs, sur la base de la politique industrielle ambitieuse de l'dpoque. Bien que ces plans de dCveloppement industriel aient finalement CtC abandonnds, quelques projets peu justifids ont CtC conduits64. D'autre part 1'Cvaluation Cconomique des projets n'est pas conduite judicieusement ou insuffisamment prise en compte au moment de la dCcision. A titre d'exemple, les lignes ferroviaires des Hauts Plateaux --qui figurent toujours sur les cartes comme des projets B moyen terme-affichent des projections trks faibles (voire nCgatives) de taux de rentabilitd Cconomique, et peu de trafic prkvisible. 5.16 I1 y a une orientation marquCe de la politique des transports en faveur de l'investissement dans le secteur ferroviaire. Entre 1998 et 2004, les dCpenses publiques de transport se rkpartissent comme suit : 55 % pour les routes, 10 % pour les ports, 14 % pour les akroports et 20 % pour les chemins 62Un fonds routier a tte' crtC pour exclure l'entretien des routes des coupes du budget national au milieu des annees 90 mais il n'a jamais servi. 63Ce rapport Banque mondiale recommandait egalemeilt d'interrompre tous les projets de construction de routes afin de riallouer tous les fonds disponibles ?I l'entretien. L'exemple le plus frappant est la construction du port de Djen Djen et la ligne de chemin de fer Ramdane Djamel-Jijel. Ces deux projets ont tte' rtalise's pour desservir une aciCrie a Jijel qui n'a jamais vu le jour. De meme, la ligne de chemin de fer Bordj Bou Areridj-M'Sila, en cours de construction, devait desservir une usine d'e'lectrolyse d'aluminium A M'Sila, projet qui lui a kt6 abandonni depuis. Dans les deux cas, il n'y a pas eu d'erreur de planification commise par le Ministbre des Transports. Mais le manque de coordination intersectorielle a pu conduire i une allocation des ressources publiques peu efficace. Les consCquences ont e'te'cotiteuses pour I'e'conomie alge'rienne. 82 de fer (Graphique 5.3a1~~.Le PCSC de 2005-09 met nettement plus l'accent sur le rail, portant sa part a 36 % du budget d'kquipement du ministkre des Transports et du ministkre des Travaux publics. Ce chiffre n'inclut pas les 9 % du budget d'kquipement consacrCs au mCtro et aux tramways algCrois. C'est dire que les investissements dans le secteur du rail (interurbain, suburbain et urbain) se hisseraient aux alentours de 2 % du PIB algCrien dans les prochaines anndes (soit environ 3,5 % du PIB hors hydrocarbures). C'est un chiffre trks ClevC qui, non seulement, absorbe prks de la moitiC de l'ensemble des investissements dans le secteur des transports et travaux publics, mais ddpasse d'une vingtaine de fois les moyennes rkgionales. Fay et Yepes (2003) estiment le besoin annuel d'investissements dans les chemins de fer au Moyen- Orient et en Afrique du Nord 2i 0,l % environ du PIB pour la pCriode 2005-1 0 contre 1,l % du PIB pour l'infrastructure routikre. Les investissements actuels et projetCs dans le secteur ferroviaire en AlgCrie mCritent un examen au plan Cconomique de faqon optimiser l'allocation des ressources publiques. a 5.17 Le r61e a venir du cheminde fer dans 1'Cconomie algkrienne est a repenser sans tarder. Dans la transition progressive vers 1'Cconomie de march6 en AlgCrie, les chemins de fer sont en concurrence avec d'autres modes de transport, principalement les routes. Le secteur ferroviaire algCrien a ainsi vu une part de march6 considkrable lui Cchapper au debut des annCes 90 - reculant de 4 % du service passagers et de 16 % du trafic de fret en 1990 a0,5 % environ et moins de 10 % respectivement des mCmes march& de transport en 2004 (Banque mondiale 2004b). Dans la plupart des Cconomies de marchC, de nos jours, le chemin de fer s'efface devant les routes en tant que mode de transport gCnCraliste. I1 ne prCsente pas de vertu particuliere, et n'est gCnCralement pas un incubateur d'essor Cconomique (comme il le fut dans 170uestdes ~ t a t s - ~ naus XIXe siecle lorsque le << chemin de fer Ctait i roi >>, tant sur le plan technique qu'Cconomique). Le chemin de fer devient en fait un moyen de transport spCcialisC qui opkre dans des crCneaux de march6 relativement Ctroits ou il est en mesure de fournir des services adCquats moyennant un avantage comparatif au plan des coots. Ainsi, une situation ou le gouvernement algCrien provoquerait des distorsions de concurrence par des investissements massifs dans des lignes nouvelles - suivis de subventions - dans un mode de transport moins rentable Cconomiquement ne serait pas durable. Dans ces conditions, le r61e du chemin de fer algCrien est repenser et toute construction de ligne nouvelle CvaluCe soigneusement sous l'angle d'une Cvaluation co0t-avantage. 5.18 Les dCpenses publiquesdans le secteur des transports sont forte intensit6 capitalistique.Le a budget des ddpenses rCcurrentes n'a pas dCpassC 24 % du budget total (de fonctionnement et d'investissement) au Ministkre des Transports et 5 % du budget total au Ministkre des Travaux publics (Graphique 5.5a et graphique 5.5b), ce qui traduit I'intensitC capitalistique des dCpenses dans le secteur. Le faible niveau des dCpenses de fonctionnement (rdcurrentes) s'explique aussi par le fait que les chemins de fer, les ports et les aCroports sont trait& comme des dCpenses hors budget et financtes par les budgets des entreprises d'~tat.Les subventions publiques a certaines de ces entreprises publiques ne sont pas incluses. En outre, les coats de l'entretien des routes et des Ctudes de projets sont financts dans le cadre des budgets d'dquipement. 65 Ce montant pour les chemins de fer englobe les investissements dans le mCtro d7Alger qui n'ont pas dCpassC 15 % ddu programme total pour le secteur ferroviaire en 2002-04. 83 Graphique5.5 Budgetsd'investissement et rkurrent pour 2000-04 (5.5a -Minist6re des Transports) (5.5b-Ministhe des Travauxpublics) 2000 2001 2002 2003 2004 2000 2001 2002 2003 2004 Source :Ministtre des Finances, FMI. N.B. :Le budget de fonctionnement (rdcurrent)du Ministtre des Transports englobe les subventions B la SNTF mais la restructuration financitre n'est pas prise en compte. 5.19 La progression marquCe des dCpenses d'investissement (Cquipement) au titre du PCSC pourrait dCpasser les capacites d'absorption. Entre 1998 et 2004, le taux d7exCcutiondu budget d'kquipement dans le secteur des transports Ctait ClevC, atteignant, en moyenne, 93 %. La ventilation par sous-secteur montre que, dans les chemins de fer, le taux d'exCcution budgktaire Ctait, dans l'ensemble, plus faible. Le pourcentage d'exCcution budgCtaire annuelle pour le rail ktait de 83 % comparC B 100 %, 90 % et 92 % respectivement pour les routes, les ports et les aCroports (Graphique 5.6). Des chiffres qui reflktent des capacitCs d'exkcution satisfaisantes dans les deux ministkres et les entreprises d ' ~ t a tqui en dkpendent. Pour autant, les budgets d'kquipement allouds aux deux ministkres au titre du PCSC pour 2005-09 dkpassent de 2100 et de 800 %, respectivement, ceux de 2000-04 (tableau 5.4) alors que les budgets des dkpenses de fonctionnement (rkcurrentes) du Ministkre des Transports (y compris les subventions B la SNTF) et du Ministkre des Travaux publics augmentent B peine, de 17 et de 19 % respectivement entre 2004 et 2006. Cette progression plus faible des budgets de dCpenses de fonctionnement (rkcurrentes) donne B penser que la capacitC de mise en euvre sera sous pression. Les deux ministkres ont pris des mesures et sollicit6 une assistance technique extCrieure pour terminer l'autoroute est-ouest et gCrer le programme ferroviaire. Ceux-ci constituent, plutBt, des actions innovatrices. Graphique5.6 Taux d'exkcution du budget annuel d'investissement par sous-secteur entre 1998et 2004 Source :Ministtre des Finances Tableau5.4 ~volutiondes budgetsd'investissement et rkcurrente entre 2000-2004et 2005-2009(milliardsde DA) Budgets d'investissement (moyennean) Budget rCcurrent (moyennean) 2000-04 2005-09 2000-04 2006 Ministitre des Travaux publics 6491 1447 2,3 2,s Routes 48,9 1389 Ports 9 2 39,62 ACroports 5,2 18,3 Ministitre des Transports 24,4 188,l Chemins de fer 19,8 172,3 Ports 0,0 5,5 ACroports 4,6 2 6 Services de transport routier 0 3 7,6 Source :Ministbre des Finances, Ministkre des Transports, Ministbre des Travaux Publics N.B. : Le budget courant 2006 du ministkre des Transports qui figure dans ce tableau prend en compte les subventions destinees a la SNTF. DonnCes actualisCes au 30111/06.Des variations existent par rapport aux Tableaux du Volume 11. 5.20 A I'avenir, les besoins en budgets d'entretien et d'exploitation vont s'accroitre. En rkgle gCnCrale, les besoins d'entretien annuel se chiffrent 2 % du coot a encourir pour remplacer les infrastructures et Cquipements ferroviaires et routiers (Fay et Yepes 2003). I1 s'agit du montant minimal moyen B dCpenser par an pour l'entretien, seuil en de@ duquel la fonctionnalitk du rCseau est compromise. Appliquer ces prCvisions aux patrimoines d'infrastructures supplCmentaires et d'dquipement de transports supplCmentaires issus des nouvelles constr~ctions~~et acquisitions de matCriel roulant dans les routes, chemins de fer et transports urbains au titre du PCSC porterait les besoins d'entretien supplCmentaires a quelque 25 milliards de dinars algkriens (DA) (soit environ 350 million de dollars) jusqu'en 2009. Ce montant Cquivalent a environ 0.3 % du PIB, est deux fois supCrieur la somme moyenne annuelle de dix milliards de dinars que le ministkre des Travaux publics a affectCe I'entretien a des routes entre 2000 et 2004. Ces estimations sont 1Cgkrement compensdes par le fait que les coots d'entretien des infrastructures de transport supplkmentaires seront financCs, en majeure partie, par des entreprises d ' ~ t a -t par L'Alge'rienne de Gestion des Autoroutes pour l'autoroute est-ouest (par voie de redevances d'utilisation B dkterminer), par la SNTF pour les chemins de fer et par 1'Entreprise du Metro d'Alger pour le mCtro et les tramways. Vu qu'il s'agit de cas particuliers et que les entreprises d ' ~ t a t n'ont pas, dans le passe, support6 les coots d'entretien6', il est fort probable que de nouveaux investissements dans le secteur finiront par peser lourdement sur les futurs budgets de dCpenses rkcurrentes. 5.21 Dans les secteurs portuaire et akroportuaire, les entreprises et Ctablissements publics maintiennent leur rentabilitd. Dans le sous-secteur des ports, les entreprises portuaires affichent de solides bCnefices d'exploitation ces dernikres annkes, le revenu d'exploitation consolid6 atteignant, en moyenne, 52 % du chiffre d'affaires entre 2002 et 2004. Chacune des dix entreprises portuaires rCalise un bCn6fice d'exploitation au cours de cette pCriode, Alger, Oran, Arzew, Bejaia et Skikda se taillant la part du lion. La seule exception est Djen Djen, qui accuse un dCficit d'exploitation Cquivalant a 38 % de son h6 Hormis les travaux de rkhabilitation et de modernisation qui, vraisemblablement, n'entraineront pas de besoins d'entretien supplementaires. 67 L'AGA a CtC crCCe en 2005 en vue d'exploiter et d'entretenir I'autoroute est-ouest mais les mtcanismes de financement correspondants n'ont pas encore CtC arretts. Ce cas de figure rappelle celui de I'EMA pour I'exploitation et la maintenance du metro et des tramways. Sur un autre sujet, la SNTF a rCgulibrement affichC un deficit d'exploitation dans le passt en raison, partiellement, d'un surinvestissement dans le r6seau ferroviaire. 85 chiffre d'affaires en 2004.~~Pour leur part, les sociCtCs gCrant les infrastructures de transport atrien (Etablissement de Gestion des Services Ae'roportuaires Alger, Oran et Constantine, ~tablissement National de la Navigation Ae'rienne et Ofice National de la Me'te'orologie) restent globalement rentables. Des subventions croisCes d'ampleur non nCgligeable sont consenties au sein du secteur pour compenser le manque de rentabilitC des petits aCroports, d'aprks le Ministkre des Transports. NCanmoins, malgrC les bCnCfices, ces Ctablissements publics ne sont pas en mesure d'autofinancer leurs programmes d'investissement, qui continuent B sortir du budget de 1'~tat. 5.22 De leur part, la SNTF, ETUSA et Air AlgCrie, entreprises publiques ou 1'Ctat intervienne, pksent lourdement sur les finances publiques. Entre 2000 et 2004, la S N T F ~et~I'ETUSA~'ont accusC un dCficit d'exploitation Cgal, en moyenne, a -39 et -202 % respectivement de leurs recettes d'exploitation (tableau 5.5). Les subventions publiques d'exploitation octroyCes B ces sociCtCs ont atteint quelque 3 milliards de dinars par an au cours de la mCme pCriode (soit 2,5 milliards de dinars pour la SNTF et 0,5 milliard de dinars pour ETUSA). Ces subventions reprisentent un montant Cquivalent B 0,12 % du PIB (tableau 5.5) -en sus des investissements financds sur le budget public d7Cquipement.Ces subventions publiques n'ont pourtant pas empCchC ces sociCtCs de sombrer dans le dCsanoi financier et de solliciter l'intervention de 1'~tatpour les renflouer. La SNTF a subi une restructuration financikre grlce B l'injection par le Ministkre des Finances de 33 milliards de dinars en 2005 (en dinars constants de 2005). Une somme non nigligeable Cquivalant 2 0,5 % du PIB (soit 0,9 % du PIB hors hydrocarbures). De mCme, ETUSA a profit6 d'une restructuration de sa dette en 2003 recevant du ministbe des Finances quelque cinq milliards de dinars (environ 0,1 % du PIB). Pour sa part, Air AlgCrie, continuellement en difficult6 financibe, a r e p une subvention publique de 12milliards de dinars pour renouveler sa flotte en 2004 ;par ailleurs, une aide publique de 2,5 milliards de dinars a CtC budgCtisCe en 2005 pour compenser les obligations de service public de la compagnie aCrienne (tableau 5.6). 5.23 Les mCcanismes de compensation financikre des obligations de service public ne sont que partiellement Ctablis. ConformCment B leurs statuts, la SNTF, ETUSA et Air AlgCrie sont chargCes de fournir certains services publics, l'hypothkse Ctant qu'elles recevront une compensation financibre en contrepartie. Or, lesdits services publics ne sont pas toujours clairement dCfinis, ce qui peut donner un caractkre arbitraire B ces compensations financikres. Les subventions publiques d'exploitation et d'entretien B la SNTF ont atteint 2,5 milliards de dinars pour chacune des cinq dernikres annCes. Un demi milliard de ce montant a CtC caractCrisC de rCmunCration au titre de l'obligation de service public, inddpendamment des prestations offertes et sans contrat affkrent B ladite obligation. En remontant dans le passC, l'on constate que les subventions B l'opdrateur des chemins de fer nlCtaient tout simplement pas transfdrdes avec rigularitd. Dans le cas d7ETUSA,1'~tata intigralement financC les dificits nets de l'entreprise entre 2000 et 2004, comme indiquC au tableau 5.5. S'agissant d'Air Algkie, la situation est diffkrente puisque les 2,5 milliards de dinars de subventions d'exploitation octroyCs B la compagnie aCrienne qui sont port& au budget de 2005 dCcoulent d'un contrat d'obligation de service public Ctabli par dCcret en 2004, le montant exact de rCmunCration financikre devant Ctre nCgociC avec 1'~tatcompte tenu des services effectivement fournis. Globalement, la conclusion est que ces mkcanismes, bien que trks diffdrents les uns des autres, n'aient pas donnC satisfaction pour amCliorer la situation financibre des entreprises publiques, comme en tCmoignent les transferts cotiteux de capitaux B ces entreprises. De surcroit, vu que ces mCcanismes de compensation ne reposent ni sur des cotits de rCfCrence ni sur des cotits-cibles de rentabilite pour la fourniture de groupes de services bien dCfinis, ils n'incitent gukre B 19efficacitCfinancikre. Au contraire, 1'~taten vient B subventionner les inefficiences de ces entreprises publiques. A moins de pallier systCmatiquement ce problkme, il risquerait de gagner les sociCtCs exploitant le mCtro d7Algeret les lignes de tramways dans les grandes villes. Un cas de figure qui, pour 68 Avec 1,4 million de tonnes en 2004, le dtbit 2 Djc-7Djen reste relativement faible par rapport aux capacitts physiques du port puisqu'il avait initialement t t t c o n p comme voie d'accbs a une acitrie a Jijel qui n'a jamais vu le jour. En I'absence d'une demande tconomique de substitution provenant de I'arribre-pays et vu la p6nttration notable des vagues qui perturbe la manutention du fret, le port n'est pas encore parvenu 2 rtaliser des btntfices. 69Sociktk Nationale des Transports Ferroviaires. 'OEntreprise des Transports Urbains et Suburbains d'Alger. 86 finir, se traduirait par des pertes d'exploitation considdrables B l'avenir Ctant donnC les obligations implicites de service public pour ces sociCtCs. Tableau 5.5 RCcapitulatifsdes comptesfinanciersde la SNTF et d'ETUSA pour 2000-2004 (en millionsde dinars) SNTF 2000 2001 2002 2003 2004 ETUSA 2000 2001 2002 2003 2004 Recettea d'explo~tat~on 4 272 4 359 4668 4395 4320 292 271 290 361 Charge\ d'exploltat~on (6 326) (6 394) (6 957) (6492) (4 372) (655) (812) (763) (1 044) (1 194) Resultat d'exploitation (2,055) (2,035) (2,290) (2,096) (53) (363) (541) (506) (754) (833) Autre.; revenu\ 647 (3270) 97 (4 629) (5 838) 60 (103) 210 (57) 346 Resultat net (1 407) (5 305) (2 193) (6 726) (5 890) (303) (645) (297) (811) (488) Subventionspubliques 2 500 2 500 2 500 2 500 2 500 303 645 297 811 488 Resultat net apres subventions1 093 (2 805) 307 (4226) (3390) 0 0 0 0 0 Source :SNTF. ETUSA. Tableau 5.6 Subventionsrecuespar la SNTF,ETUSA et Air AlgCrie en 2000-05 (en milliards de dinars) Inzilliauds de DA J 2000 2001 2002 2003 2004 2005 SNTF Subventions d'exploitation 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2 5 Assainissement financier 33 ETUSA Subventions d'exploitation 0,3 0,6 0,3 0 3 0,5 N/D Assainissement financier 5 Air AlgCrie Subventions d'exploitation N/D NID NID 2,5 Programme de renouvellement de la flotte 12 Total (en milliards de DA) 2 3 3,1 2 3 8 3 15 38 Total (en % du PIB) 0,07 % 0.07 % 0.06 % 0,16 % 0.25 % 0.50 % Total (en % du PIB hors HC) 0,12 % 0.11 % 0,09 % 0,25 % 0.40 % 0,90 % Source : SNTF. ETUSA, Ministkre des Finances, Ministkre des Transports E. MESURESRECOMMANDEES Rationaliser la politique d'investissements 5.24 Une des prioritCs consisterait a renforcer la fonction de planification en I'appuyant sur un schCma directeur du transport multimodal actualis&Une fonction de planification renforcde et mieux coordonnde rkglerait les grandes ddcisions concernant les investissements mais, pour obtenir de bons rksultats, il faudrait P actualiser les schCmas directeurs, faute de quoi les investissements ne seraient pas Cconomiques (paragraphe 12). Or, les schCmas directeurs actuels ont, au moins, 15 ans d'8ge (sauf le schCma directeur routier qui est en cours d'examen, ceux des ports et adroports, sont en phases de priparation), d'ou l'urgence de les actualiser. Cette mise B jour pourrait s'effectuer sous forme de plan de transport multimodal englobant les routes, les chemins de fer, les ports et adroports. P La mise B jour de 1'Ctude sur les transports nationaux de 1992 pourrait fournir un excellent point de dCpart. En outre, les routes et les chemins de fer couvrant essentiellement les mCmes march& de transports, il conviendrait de dresser leurs schCmas directeurs en parallkle. Sur cette base, la planification des infrastructures de base devrait Ctre replaeke au cceur des missions continuelles de 1'Etat central dans le secteur, tandis que les investissements dans les installations pourraient, de plus en plus, Ctre confiCs aux entreprises d ' ~ t aet t au secteur privC. P I1 faudrait associer le ministkre des Travaux publics et d'autres services de I'administration B la prkparation de ces plans, mais c'est au ministkre des Transports que reviendrait le principal r61e de coordination. Quelques suggestions gCnCrales sont proposCes dans I'encadrC 5.2 pour renforcer la planification intersectorielle. Encadrd 5.2 Arguments en faveur d'une planification multimodale coordonnke Veillera la coordination des schbmas directeurs entre routes et chemins defer La fonction de planification devrait assurer une meilleure coordination multimodale. A la pre'sente re'partition entre modes de transport devrait se substituer une re'partition effectuke selon les marches e'conomiques. Faire la distinction entre transport maritime, ae'rien et terrestre se justifie dans la mesure oc ces trois secteurs sont en faible concurrence du point de vue des usagers et correspondent i des segments de march6 distincts. De plus, les techniques sous-jacentes et leur organisation peuvent varier. Pour autant, il est peu justifiC de se'parer les fonctions de planification concernant les chemins de fer et les routes Ctant donnC qu'ils visent pratiquement les mCmes marche's. Veiller a la cohbrence entre la politique des transports, la planz$cation des infrastructures et l'exploitation des services La planification des infrastructures de transport implique les services de plusieurs ministkres dont ceux de I'ame'nagement du territoire, des travaux publics et de I'intbrieur. Toutefois, il est essentiel que le ministkre des Transports assume un r61e central puisque le transport est le de'nominateur commun. De plus, il est impossible d'arrCter une politique de transport cohe'rente si l'on se'pare l'infrastmcture des services de transports. En effet, pourquoi construire de nouvelles infrastructures routikres, ferroviaires et akroportuaires si les investissements d'exploitation ne sont pas prCvus en conse'quence ? Comment dresser un sche'ma directeur en de'calage avec les prkvisions de repartition modale sur lesquelles le ministkre des Transports fonde sa politique - ou les prCvisions de trafic tirCes de 1'Cvolution projete'e des imp6ts et des redevances usagers, qui influeront conside'rablement sur les volumes de trafic ? Sources : Quinet, E., 2005, dans Alge'rie :La Riforme du Secteur des Transports, Note politique de la Banque mondiale, Washington DC. 5.25 Les crit2res de viabilitC Cconomique devraient guider les dCcisions d'investissement et la CNED est appelCe ajouer un r81e central en ce sens.Les analyses Cconomiques qui Ctablissent les taux de rentabilitC Cconomique des projets de transport n'ont pas fait l'objet d'une attention suffisante. I1 en a rCsultC des etudes de faisabilitk de piktre qualitC, une nCgligence des taux de rentabilitC dans la prise de dCcision el, en definitive, l'entretien et l'exploitation ii perte d'actifs sous-utilisks, surtout dans les chemins de fer et les aCroports. La CNED, qui vient d'stre Ctablie rdcemment, devrait permettre, tout d'abord, de prkparer correctement les grands projets d'infrastructure de transport et, ensuite, de budgCtiser uniquement ceux qui respectent les critkres requis de rendement Cconomique minimum (cf. le chapitre 3), B moins qu'ils n'aient une justification sociale. Les mCmes principes directeurs devraient s'appliquer a tout le portefeuille de projets entrepris par le ministkre des Transports et le ministkre des Travaux publics. En particulier, les projets de lignes ferroviaires des Hauts Plateaux et de Djelfa Ouargla, ClaborCs dans les annCes 70 et qui figurent toujours sur les cartes d'investissements futurs, sont d'une viabilitC Cconomique faible B court terme, vu la minceur du trafic projetk, et sont de bons candidats B une Cvaluation Cconomique approfondie avant leur considdration dans les programmes d'investissements. La Revue reconnait cependant que la rentabilitt Cconomique B moyen terme peut amCliorer et que des imperatifs non-Cconomiques pourraient justifier des tels investissements. 5.26 A l'avenir, il s'agirait de privilCgier progressivement les investissements qui visent a prberver le patrimoine d'infrastructures existant et dCgager les goulots d'btranglement, sans toutefoisdCpasser 3 a 3'5 % du PIB. A supposer que l'essentiel des retards enregistrds dans 17extension, la modernisation et la rkhabilitation des infrastructures soit rCglC par le PCSC, il faudrait que les ddpenses d'investissement dans les transports se concentrent sur l'entretien, sans aller, pour autant, au-delB de 3 B 3,5 % du PIB~'(selon les capacitds supplCmentaires requises par la croissance Cconomique B partir de 2009). Ce niveau d'investissement Ctant consCquent pour les finances publiques, il faudrait Cnergiquement s'attacher B recouvrer ces frais par le biais de redevances d'utilisation. Cette estimation nous vient de I'expCrience internationale, laquelle suggkre que les investissements dans le secteur du transport se dCcomposent, globalement, comme suit (Carruthers 2004) : 9 1%duPIBpourl'entretien durCseauroutier, 9 1 % du PIB pour l'entretien du reste du rCseau de transport (voies ferrCes, ports et adroports pris ensemble), 9 un quart du taux de croissance du PIB exprim6 en pourcentage, pour construire les infrastructures nouvelles permettant de rkpondre B la progression de l'Cconomie, 9 les montants requis pour atteindre le degrC de rdhabilitation nCcessaire et porter l'infrastructure existante a un Ctat de fonctionnement acceptable. 5.27 Des prioritCs d'investissements a moyen terme peuvent Ctre dCfinies pour chaque sous- secteur : 9 Routes. La construction de l'autoroute est-ouest et des pdriphCriques d'Alger programmCs dans le PCSC constitue une prioritk, d'ailleurs le processus de passation des marchCs B Ctt achevt avec succks, Ctant bien rkparti entre deux compagnies Ctrangkres ;notamment de la Chine et du Japon. En principe l'achkvement des travaux est prdvu pour janvier 2010. En outre, les travaux de rihabilitation prCvus devraient porter le rCseau B un niveau de qualit6 acceptable. A l'avenir, les besoins d'investissement devraient donc Ctre axks, en premier, sur l'entretien adCquat de tout le rCseau, dont les voies rapides, les routes nationales, les chemins de wilayas et les chemins communaux. I1conviendrait de porter une attention particulikre aux deux dernikres catkgories qui ont souffert ces dernikres annCes d'un manque d'entretien chronique. 9 Chemins de fer. La rdhabilitation, les travaux de modernisation et le renouvellement du matdriel roulant sont programmCs dans le PCSC. Le rCseau devrait Ctre ainsi modernis6 et port6 51 un niveau satisfaisant mCme si tous les projets ne sont pas prioritaires. Hormis I'extension du rCseau entre Touggourt et Hassi-Messaoud autorisCe au titre du PCSC, il n'existe aujourd'hui aucun itindraire qui ne soit dCjB dessemi par le rail sur lequel le volume prtvisible de trafic B moyen terme justified au plan Cconomique la construction d'une nouvelle ligne. Par consdquent, les investissements dans les chemins de fer devraient diminuer de manPre marquCe au cours du PCSC et, pour l'essentiel, se borner ?I I'entretien requis sur les lignes dCjBen exploitation. 9 Ports. Le PCSC devrait rCpondre aux besoins d'entretien et de modernisation 21 court terme, dont les complCments de capacitC h Djen ~ j e n ~utilisant ainsi les actifs existants de rnanikre ' , optimale. Pour autant, le PCSC ne prCvoit pas de terminal B conteneurs de calibre "Les estimations tiennent compte de 2 %pour la maintenance,plus un quart des 4,h 6 % de taux de croissance Cconomique projett. Ces chiffres englobent les investissements approuvCs dans le budget de 1'Etat et ceux consentis par les entreprises publiques ou le secteur privt. LIEtat envisage de faire construire une digue dans le port de Djen Djen pour rtduire la pknCtration des vagues qui, pour I'heure, perturbe la manutention du fret. En outre, les pouvoirs publics construiront les infrastructures supplkmentaires d'un terminal maritime au titre d'un accord PPP pour tirer au mieux parti de l'infrastructure portuaire de base actuelle (trks fortement sous-utilistejusqu'8 present). 89 international pour l'anikre-pays d'Alger. Pour l'heure, le terminal B conteneurs d'Alger ne permet qu'un dCbit de 500 000 E V P ~par~ an (soit deux tiers du dCbit national actuel de conteneurs). Or Global Insight (2005) prCvoit un dCbit annuel compris entre 900 000 et 1,8 million d'EVP ?i moyen terme pour l'arrikre-pays Cconomiquede la capitale. > Infrastructures de transport abrien. Le PCSC prCvoit l'entretien et la modernisation nCcessaire h court terme de I'infrastructure de base (les pistes principalement) ainsi que la mise 2iniveau des aCrogares et des superstructures de navigation aCrienne. Les travaux de 1'aCrogare internationale d'Alger devant Ctre terminis d'ici 2007, aucun besoin supplCmentaire d'extension d7aCroportne se fait sentir 2 court terme. Par condquent, les besoins h moyen terme devraient &re CvaluCs ?i l'aune d'une stratCgie actualisCe pour les aQoports du pays que va prCparer le ministkre des Transports. > Transport urbain. Le PCSC comprend, comme il convient, un budget Ctabli autour de trois grandes prioritCs : l'extension du mCtro d'Alger (77 milliards de dinars, soit 1,l milliard de dollars environ) ; la construction de lignes de tramway et de bretelles d'extensions a Alger, Oran, Constantine et Annaba (89 milliards de dinars, soit 1,2milliard de dollars environ) ;et la construction et la rkhabilitation de tClCphCriques, l'achat d'autobus et la construction de stations de bus dans de grandes villes du pays (37 milliards de dinars, soit environ 500 millions de dollars). Cela dit, Ctant donnC la congestion croissante en milieu urbain ainsi que les pressions Cconomiques et sociales grandissantes, les besoins d'investissement dans les transports urbains devraient faire l'objet d'une Cvaluation min~tieuse~~.Dans le cadre du processus de prCparation de plans de dkplacements pour les grandes villes il s'agira d'Cvaluer avec attention les compromis ?i consentir entre investissements lourds (mCtros et tramways par exemple) et les investissements lCgers (les services d'autobus rapides de type BRT G >>75et 1,s autobus en gCnCral,par exemple). 5.28 Des financements non budgCtaires pourraient Ctre mobilids, et le recouvrement des coats Ctendu. On pourrait progressivement envisager d'ajuster les tarifs dans le but de parvenir, progressivement, au recouvrement des coats et Ctablir des me'canismes financiers non budgktaires comme les redevances d'utilisation et le recours aux financements en provenance du secteur privC. Plusieurs options sont possibles. > Un Fonds r~utier'~. Les usagers de la route paieraient une redevance distincte des taxes gCnCrales prClevCes par l'~tat,qui pourrait prendre la forme (a) d'une vignette annuelle pour l'acchs au rdseau routier, (b) d'une taxe ajoutCe au prix du carburant pour I'utilisation du rCseau routier, (c) d'une taxe d'en~ombrement~~,le cas CchCant. L'AGA pourrait tester ces formules avec l'exploitation de l'autoroute est-ouest. 73 Un EVP reprtsente une unite Cquivalantvingt pieds (6,7mktres). 74 Un projet de plan de transport et de circulation concernant Alger pour 2007, 2010 et 2020 prkpar6 par le Ministtre des Transports fait aujourd'hui l'objet de discussions. 75 BRT: Bus Rapid Transit 76 I1 serait bon d'examiner d'autres options visant le rnCme objectif -par exemple, prCvoir des rubriques << protCgCes >> sur plusieurs annCes dans le budget national. 77 L'objectif d'une taxe d'encornbrement est avant tout de gCrer la dernande pour Cviter I'encombrement de certaines portions du rCseau. Mais il est logique que les recettes correspondantes soient utiliskes pour le financernent du secteur routier. P Un Fond de transport urbain. Ce fond apporterait des moyens financiers supplkmentaires pour entretenir et exploiter l'infrastructure de transport urbain7', notamment pour compenser les obligations de service public. I1 s'agirait d'un compte spdcial aliment6 par le budget de 178tatcentral, des collectivitCs locales et les redevances perques auprks des bCnCficiaires des moyens de transport79. P Re'vision et ajustement, si besoin est, des tarifs portuaires et ae'roportuaires. Ces tarifs devraient prCcisCment tenir compte des << coats de rCfCrence ~'"iCs la fourniture de services ou au financement des investissements. Les taxes d'aCroport en AlgCrie sont nettement plus faibles que celles pratiquCes dans d'autres pays de la MCditerranCe, mCme une fois la qualitC de services prise en compte. Ce niveau de tarification excessivement bas, qui peut se justifier par l'obligation de service public au profit des passagers du pays, se justifie beaucoup moins pour ce qui concerne les voyageurs des autres pays81.A I'oppod, les usagers des ports algCriens ont tendance h se plaindre du niveau prohibitif des tarifs portuaires par rapport a ceux pratiquks dans d'autres pays de la rigion. Le bien-fond6 de cette affirmation mCriterait d7CtrevCrifiC par le biais d'une Ctude comparative. P Concessions pilotes. I1 serait bon de les encourager dans des crCneaux bien identifids. I1 semblerait que le secteur privC ait CtC dCcouragC de participer au financement des infrastructures de transport en raison du climat de l'investissement (qui, du reste, s'amCliore peu peu) et des tentatives prCcCdemment infructueuses de concessions de l'autoroute est- ouest et de l'adroport d'Alger. I1 n'en demeure pas moins que le succks de la concession du terminal portuaire de Bejaia -coentreprise dont 49 % des parts appartiennent dCsormais ?I Portek, un opCrateur de singapourg2- a ouvert la voie a une participation accrue du secteur privC dans les opdrations et les investissements portuaires. La construction d'un terminal de conteneurs dans le port de Djen Djen pourrait servir d'exemple positif. AmCliorer I'efficacitC allocativeet technique des servicesde transports 5.29 11 est capital d'engager des rCformes institutionnelles clCs pour augmenter 1'efficacitC. Le rninistkre des Transports a prCparC une feuille de route exhaustive en 2005 qui inclut, en particulier, les volets ci-aprks. P Dans lesports. Un projet de loi qui fait aujourd'hui l'objet de discussions interministCrielles devrait (a) instituer une AutoritC maritime et portuaire aux fins de rCguler et de superviser ce secteur et (b) scinder les entreprises portuaires existantess3en (i) autorites portuaires locales autonomes investies de responsabilitC publique selon le modkle de << port propriitaire D et en (ii) socittds d'exploitation portuaires chargCes d'exploiter les activitCs commerciales jusqu'h ce que des concessions soient attribudes par voie d'adjudication concurrentielle, avec introduction progressive du secteur privC. 9 Dans l'aviation civile. Un projet de loi qui fait aujourd'hui l'objet de discussions interministCrielles devrait (a) instituer une autorite! de rCgulation et de supervision de 78 Les investissements dans les infrastructures lourdes de transport urbain (mttro, tramways, funiculaire, chemins de fer de banlieue) devraient continuer ?I provenir du budget public consacri aux biens d'iquipement. 79 Ces btntficiaires se distinguent des usagers au sens strict, ils bdntficient du systkme de transport public sans I'utiliser, par exemple les employeurs et les automobilistes. Les cofits de rdfdrencedevraient reposer sur des objectifs d'efficacite'. "LesinvestissementsdanslesadrogaresproviennenteffectivementpourI'essentieldubudgetde ta tat. 26 Le terminal mtditerranden de Bejaia est un terminal de conteneurs et de transit de ckrtales dans lequel Portek a investi une dizaine de millions de dollars. Les optrations ont commenct en 2005. Pour l'heure, la cadence de dkchargement dans ce terminal est,de 13prises de grue, 5 l'heure, soit le double environ de la capacitt du terminal de conteneurs d'Alger. 83 A 17heureactuelle, il y a dix entreprises portuaires locales qui assurent, a la fois, des fonctions relevant des pouvoirs publics et des activitts commerciales. 91 l'aviation civile et (b) scinder les EGSA actuel~.'~Sur le plan gkographique, il en rksultera des plateformes akroportuaires autonomes compose'es d'un grand akroport et de plusieurs autres de petite taille. Sur le plan fonctionnel, des socie'te's d'exploitation akroportuaires exploiteraient des activitks commerciales en vertu de contrats passks avec les autoritks akroportuaires locales. 9 Dans le transport urbain. La loi de 2001 sur les transports Ctablit un pkrimktre de transport urbain. Pour autant, les rkformes institutionnelles prkvues tardent B Ctre mises en ceuvre. Elles prkvoient, entre autres, la crkation d'autoritks organisatrices des transports urbains, tout particulikrement B Alger, qui seront charge'es (a) de planifier les transports urbains, (b) de dkfinir les services, leurs tarifs ainsi que les obligations de service public, (c) de passer des contrats avec des sociCtks pour l'exploitation des services et (d) d'adrninistrer les ressources du Fonds de transports urbains proposk plus haut. 5.30 Plus de concurrence permettrait une affectation des ressources plus efficiente. Encourager une concurrence dynamique dans la fourniture des services de transports serait un moyen de mieux faire cadrer l'offre avec la demande, d'amkliorer la qualitk de service et de re'duire nettement les co0ts. DCmonstration dkjh faite en Algkrie avec l'octroi d'une deuxikme et troisikme licence d'exploitation dans le secteur de la tkle'phonie mobile. Dans les transports, la concurrence devrait Ctre encouragke comme suit : 9 Entre modes de transport. Les opbateurs de transport par voie ferrke, route, air et, dans une moindre mesure, mer devraient pouvoir se mesurer aux ope'rateurs d'autres modes de dkplacement, tant sur les marchks de transport des passagers que du fret. Pour cela, les opCrateurs doivent Ctre libres d'e'tablir les prix et les services B fournir, la politique tarifaire ne doit pas dCformer le marche' et les obligations de service public et leur barkme de rkmunkration doivent Ctre clairement Ctablies. 9 Au sein d'un mbme mode de transport. S'agissant des transports urbains et routiers, les opkrateurs se font dkjB concurrence pour les services d'autobus et d'autocar. I1 conviendrait, dans une certaine mesure, d'introduire plus de concurrence dans les services portuaires et adroportuaires, et davantage encore dans les services de transport akrien intkrieur. Une reglementation ade'quatedevrait Ctre e'tablie dans le mCme temps. 9 Concurrencepour l'obtention du marchd I1est conseillk de promouvoir syste'matiquement la concurrence pour choisir les opkrateurs du me'tro d'Alger, des tramways et des chemins de fer de banlieue ainsi que pour l'exploitation des services portuaires et ae'roportuaires. 5.31 Une plus grande participation du secteur privC dans les services de transport devrait aussi se traduire par plus d'efficacitC technique. La participation du secteur prive' devrait aussi apporter les compktences de gestion, et contribuer B rkduire les coOts des services et les pertes des entreprises d'~tat, ce qui aurait un impact marquk sur les dkpenses publiques courantes (cf. ci-aprks). En parallkle, des entreprises publiques comme Air AlgCrie devraient conclure des partenariats avec des investisseurs privCs stratkgiques pour mobiliser du capital et redevenir compktitives. 5.32 Assurer la viabilitC financiere des entreprises et Ctablissements publics du secteur en redkfinissant leurs relations contractuelles avec 1'Etat s'avke necessaire. Les mkcanismes actuels de subvention B la SNTF et B 1'ETUSA sont inopkrants puisqu'ils n'e'vitent pas la de'bbcle financikre chronique et, compte tenu de l'alka moral dkcoulant du sauvetage financier attendu de l'~tat,n'incitent pas B plus d'efficacitk. Or, parvenir B une sant6 financikre durable et 2 plus d'efficacit6 de la SNTF et de 1'ETUSA demande de : &LA I'heure actuelle, les akroports sont regroup& par zone gkographique, sous l'kgide de trois autoritks akroportuaires (EGSA Alger, Oran et Constantine), qui assurent h la fois des fonctions relevant des pouvoirs publics et des activitks commerciales. 92 P definir avec clartd les services ou les groupes de services qui remplissent les critbes se rapportant aux obligations de service public ; P evaluer les << coOts de rkfdrence >> ou les << cofits-cibles >> des services ou groupes de services dkfinis, qui serviront de base dans la formule de compensation financibe au titre des obligations de service public arretCes par 1'~tat(l'encadrd 5.3 donne un exemple d'une telle formule en Tunisie) ; P passer un contrat obligeant 1'~tat- ou dans le cas d'ETUSA, 1'AutoritC Organisatrice des Transports Urbains - B verser une rdmunkration financikre aux opkrateurs en contrepartie de la fourniture d'un niveau dkfini de services publics ; P passer un contrat-programme entre ta tat, en sa qualit6 d'actionnaire, et l'entreprise publique, compte tenu d'indicateurs de performance bien dkfinis - puis exkcuter comme il se doit ledit contrat. Des principes similaires devraient servir B I'organisation des rapports entre 1'~tatet les soci6t6s de transport qui assureront les services de tramway et d'autobus, aux fins d'honorer leurs obligations de service public dans d'autres villes. EncadrC5.3 Compensationoffertepar le Gouvernement tunisien a la SociCtCNationale des Chemins de Fer Tunisiens(SNCFT)pour respectdes obligationsde service public dans les services de transport des passagers en banlieue Le contrat rkgissant les services de transport ferroviaire des passagers dans les banlieues sud prCvoit ce qui suit : 1. ta tat finance les investissements requis pour la fourniture des services et la s0retC des passagers pour ce qui est (a) de construire et d'amknager les aires d'attente destinkes aux passagers (quais, gares, aires de stationnement et gares intermodales), (b) d'kriger des clBtures aux fins d'isoler le pCrimktre ferroviaire et (c) de construire des passerelles et des croisements ferroviaires ; 2. La sociCtC nationale des chemins de fer finance les investissements requis pour le renouvellement des infrastructures et les travaux d'amknagement (voies, signalisation, telCcommunications et Cquipements d'entretien) ainsi que les acquisitions de stock roulant et leur renouvellement ; 3. ta tat est tenu de payer une compensation trimestrielle pour respect de I'obligation de service public dans les services fournis. Ce montant est fonction de la capacitk de transport effective, des recettes, du respect des horaires et de l'estimation Ctablie par contrat du coDt encouru par les chemins de fer pour assurer la capacitC de transport. La formule de calcul de ce montant prCvoit une incitation financikre pour promouvoir une gestion des opkrations efficace au plan co0t. So~trce: Banque mondiale, projet de contrat entre le Gouvemement tunisien et la SNCFT pour la fourniture de services de transport passagers dans les banlieues sud de Tunis au titre de I'obligation de service public. CHAPITRE6 :MISEA NIVEAU DE L'ADMINISTRATION DES RESSOURCES DE L'EAU Au cours du sikcle dernier, notre plankte a vu sa population tripler tandis que la consommation d'eau Ctait multipliCe par six. Cette augmentation des volumes d'eau utilisCs a eu de lourdes consCquences sur I'environnement : certains cours d'eau n'atteignent plus la mer, 50 % des terres humides du monde ont CtC perdues au sikcle dernier et 20 % des poissons d'eau douce ont disparu ou sont menace's d'extinction. Enfin, un grand nombre d'aquifkres de premikre importance sont surexploitCs : le niveau de la nappe phrkatique, dCjh bas, s'abaisse de plusieurs mktres par an, et certains aquifkres sont atteints d'un phknomkne de salinisation irrCmCdiable.Selon la Commission mondiale sur I'eau, la consommation d'eau devrait augmenter d'environ 50 % au cours des 30 prochaines annees. On estime que 4 milliards de personnes -soit la moitik de la population de la Terre -vivront dans une situation de stress hydrique grave en 2025, les rCgions les plus touchies Ctant I'Afrique, le Moyen-Orient et 1'Asie du Sud. Cette pCnurie annoncte va s'accompagner d'une hausse des coiits tout aussi alarmante. Les solutions bon marchC, souvent de proximitC, peuvent et doivent &treexploitCes le plus possible, mais dans l'ensemble, tout ce qui pouvait dCjB &trefait de<> (Graphiques 6.1 et 6.2). On trouvera 2I'annexe H des donnCes de base sur les ressources hydriques et la demande d'eau nationales. L'annexe M prCsente une fiche d'information sur l'eau en AlgCrie. Graphique6.1 Eau renouvelabledisponiblepar habitant :AlgCrie et rCgionMENA O Virtual Water 0 Non-renewable ground water ,no n 1 1 I 10External renewablewater 1 Source :Aquastat (FAO). Les chiffres sur les eaux souterraines non renouvelables proviennent de differentes publications. Note :les ressources en eau renouvelables extkrieures sont les eaux de surface et les eaux souterraines renouvelables provenant d'autres pays, nettes de la consommation de ces pays. L'eau virtuelle correspond a l'eau consommCepour produire les produits alimentaires importes, nette des exportations. 6.3 Les investissements rCalis6s jusqu'ici pour augmenter les volumes d'eau disponibles - afin de repondre aux besoins en eau potable et en eau industrielle et d'6tendre les zones irriguCes -n'ont pas permis de satisfaire la demande d'eau croissante. Les ~CcheressesrCcentes ont mis en kvidence la vulnCrabilitC du systkme d'irrigation a grande Cchelle et la pression de plus en plus forte qui s'exerce sur les ressources en eaux souterraines. Elles ont attirC l'attention sur la nCcessitC de disposer de capacitCs de stockage supplimentaires et de nouvelles sources d'eau afin d'amkliorer la sCcuritC, d'accroitre les ressources disponibles et de bCnkficier d'une souplesse et d'une sCcuritC de fonctionnement supkrieures. En m&me temps, l'assainissement gCnkre de nouvelles demandes. L'Algkrie doit investir massivement dans 1'Cpuration des eaux usCes si elle veut assurer la viabilitd B long terme de ses ressources hydriques. En rCsumC, le pays doit consentir de nouveaux investissements dans la mise en valeur de ses ressources en eau. Graphique6.2 Pourcentaged'eau disponible ou consommCepar type d'eau : AlgCrie et region MENA I I Internal renewable water resources External renewable water resources I Non-renewableground water Q Virtual Water I I Source : MENA 2006b. 6.4 La mCthode classique -qui consiste h investir davantage dans les infrastructures, en particulier dans des installationsde stockage cofiteuses, dans l'expansion de l'irrigation et dans I'Cpuration des eaux usCes -ne suffit plus pour rCpondre aux multiples enjeux du secteur de l'eau. En 2005, le Gouvernement a lancC le PCSC, qui comporte un important programme d'investissements dans les ressources hydriques (barrages et transferts) et l'alimentation en eau. I1 s'agit essentiellement d'un nouveau portefeuille de projets portant sur cinq grands barrages,86 huit tran~ferts,'~six nouveaux pCrimktres d'irrigation, et 350 retenues collinaires. Pour le mettre en ceuvre, 1'AlgCrie doit choisir avec soin I'ordre et le calendrier des investissements proposCs afin de maximiser leurs effets sur la croissance et la lutte contre la pauvretC. 6.5 L'examen des dCpenses publiques dans le secteur de l'eau doit prendre en compte trois circonstancesparticulibres : L'eau est une ressource naturelle partagCe par diffkrentes communautb. Cet Ctat de fait entraine des conflits entre usagers de l'amont et usagers de l'aval, entre de riches propridtaires et des groupes de population qui s'opposent sur l'accks aux eaux souterraines, et entre la gCnCration actuelle et les gCnCrations futures concernant le partage intergkntrationnel des ressources hydriques souterraines et de surface. Tous les droits sur l'eau sont usufruitiers par nature. Mais dans un pays dCpourvu de cadre juridique rigoureux et oh les institutions rkglementaires ne fonctionnent pas correctement, ils risquent de se rCsumer aux droits de fait, souvent au dCtriment des droits traditionnels des communautCs. Le pouvoir relatif des individus et des groupes est renforce' par les 86Selon le Programme centralise',les cinq projets de grands barrages sont les suivants : Boussiaba, Tallizerdane, Kessir, Saf Saf, et Kef Eddir. Tous ces projets ont CtC lancts en appel d'offres. Le probltme est frequent : thCoriquement, ils doivent &tre jug& a matures mais, en pratique, ce n'est pas toujours le cas. D "LestroisgrandstransfertsdeMA0(155millionsofmttrescubepar an - ~m'lan),Beni Haroun (504 Mm3/an)et Alger- Taksebt (178 Mm3/an)n'ont pas CtC inclus au dCpart dans le PCSC car ils ont Ctt IancCs avant 2005 ;le PCSC comprenait donc initialement plusieurs infrastructures d'aval. Ces diffkrents projets sont en train d'6tre rassemblCs dans un portefeuille PCSC unique. subventions accordkes aux produits agricoles, B 1'Cnergie et aux autres facteurs de production, et par les barrikres douanikres. 9 Les dCpenses publiques dans le secteur de l'eau sont souvent illustrCes par les investissements de 1'~tatalgCrien dans les grandes infrastructures telles que barrages, syst2mes de transfert et usines de dessalement, qui sont tous des biens publics. Les raisons invoquCes pour justifier les dCpenses publiques massives rCalisCes dans des infrastructures hydrauliques sont 1'ariditC du climat et la variabilitC des prCcipitations. Les ressources en eau ainsi gCnCrCes sont rdparties entre les secteurs par le Gouvernement qui, face aux importantes mutations dCmographiques en cours, se trouve place devant des choix politiquement difficiles. Se pose par exemple la question de rkaffecter les ressources en eau entre une agriculture irriguCe peu performante et une demande urbaine en pleine croissance, et celle de continuer B privilCgier les investissements dans les barrages et les usines de dessalement. Sur ce deuxikme point, 17AlgCriea commencC d'investir massivement dans le dessalement au lieu d'optimiser l'utilisation de l'eau disponible dans ses nombreux grands rCservoirs. 9 Bien que les services de l'eau fournis aux agriculteurs, aux mCnages et aux entreprises industrielles aient un caractkre de biens privCs, pour des raisons politiques, il n'a jamais CtC envisage de les facturer B leur coQtrCel. Leurs recettes Ctant par consdquent limitCes, les compagnies de distribution d'eau et d'irrigation ne sont pas en mesure de financer le traitement de la charge de pollution qu'elles gdnkrent. Le budget de 1'~taten est fortement alourdi. B. PERFORMANCE SECTEUR DE L'EAU DU 6.6 Le pays est confront6 5 des difficultCs importantes dans le secteur de I'eau. Trois dCfis se dttachent en particulier : 9 Une pCnurie d'eau dans le nord de 1'AlgCrie. Les rCgions occidentales du pays ont beaucoup de ma1 B satisfaire leurs besoins B partir des ressources locales. Les estimations des ressources en eaux souterraines disponibles (l'offre) slClkvent en moyenne B 2,7 milliards de mktres cube (Gm3), tandis que les prClhements (la demande) pour l'irrigation et l'eau de boisson des populations rurales et urbaines sont CvaluCs B 3 Gm3. EncouragCs par les subventionsh 1'Cnergie et a I'Cquipement, les agriculteurs ont commend a prblever de I'eau des nappes souterraines. I1serait peut-Ctre possible d'y remCdier partiellement en mobilisant un volume plus important d'eaux de surface (potentiel estimC 12'3 Gm3, dont la moitiC dans l'est du pays). Cependant, a les grandes infrastructures construites par le passe n'ont pas donnC les rCsultats attendus. Ces dernikres annCes, les barrages n'ont CtC remplis qu'A 14 % de leur capacitC totale (El Moujahid, mars 2006). Les ~Ccheressesont Cgalement obligC les planificateurs et les responsables du secteur de I'eau fermer le robinet de I'irrigation pour alimenter les villes. 9 Des services de distribution peu performants. L'AlgCrie est prise dans un cercle vicieux : qui dit mauvais entretien dit niveau de service insuffisant, donc refus des usagers de payer plus cher, le resultat Ctant que 1'opCrateur n'a pas les moyens d'entretenir le systkme. Les opCrateurs des grands rCseaux de distribution et d'irrigation sont loin de satisfaire les critkres de qualitC standard. Si l'accks B l'eau est relativement bon, la qualit6 du service laisse beaucoup B dksirer. MalgrC les niveaux ClevCs d'accks B certains services (alimentation en eau et assainissement dans les villes, irrigation), les zones rurales sont ma1 desservies en services d'eau potable et d'assainissement, et la part des dCpenses d'exploitation et d'entretien couvertes par les redevances des usagers y est plus basse qu'ailleurs. Cette situation incite les pouvoirs publics B maintenir les exploitants sous perfusion par un systbme de subventions. Enfin, les tarifs bas de l'eau n'encouragent pas B prtserver ou utiliser rationnellement cette resource rare 9 Des problkmes de gouvernance. Dans le secteur de l'eau, les planificateurs et les dCcideurs s'intkressent avant tout au hardware, c'est-h-dire aux systbmes physiques, et pas assez au software, c'est-8-dire h la gestion et au renforcement des institutions. La planification des infrastructures et le portefeuille d'investissements sont donc considCrCs sous un angle purement technique. Les problbmes institutionnels, notarnrnent le peu de contrdle et de transparence et la faible participation des usagers, ne sont pas rdsolus. Le secteur souffre ainsi du plus grave problbme qui est le manque de coordination entre les institutions concernkes h tous les niveaux. La planification et la gestion de la mise en valeur de l'eau se font selon une mCthode centralisCe imposCe par le haut, essentiellement basde sur de grands investissements. La gestion intdgrke et l'entretien sont des aspects peu pris en compte, de mCme que l'avis des parties prenantes locales. D'autre part, 1'Etat a une double casquette de rdgulateur et de prestataire de services. Les prestataires fonctionnent sans rendre de comptes aux usagers. Les critbres techniques ne sont pas privildgids dans les ddcisions d'investissements. Les administrations du secteur de l'eau n'ont pas toutes les capacitCs nicessaires pour gCrer les enveloppes budgCtaires importantes des grands investissements. De ce fait, le taux d'exkcution du budget et le contrdle exercC sont insuffisants dans les projets B financement public. Par ailleurs, il est encore plus inquiCtant de constater que les rCformes semblent avoir pris un caractbre moins urgent avec l'assouplissement des contraintes budgktaires. 6.7 Combien vaut une eau propre, l'acds 5 un systkme d'assainissement et Graphique6.3 Coot de la gestion une bonne hygiene? Si le coQt des inappropri6e de I'eau pour la santC investissements nCcessaires est relativement bien connu, les bienfaits Cost of EnvironmentalDegradationof Water associCssont plus difficiles h mesurer. Des Ctudes rkcentes (Sarraf 2004) conduites 3 - dans la rCgion Moyen-Orient et Afrique du a 2.5- Nord ont tent6 de quantifier ces bienfaits 2 - C ainsi que les cccoots CvitCs >> par une 0 1.5- bonne gestion des ressources en eau, des 5 1 - I installations d'assainissement correctes et 0.5 - une amClioration de l'hygibne (Graphique o -I 6.3). Les coots associCs B une mauvaise ,J@ +&S)\ ,+d' o %&? gestion de l'eau peuvent Ctre rCpartis en 9 +O <$*" trois catdgories : tout d'abord, le coQtsur la santC et le bien-Ctre de la population Source :Banque rnondiale (2005)pour I'Iran, et Sarraf (2004) (par exemple, les ddds prdmaturks et la our les autres ~ a vde la rkeion MENA. s morbidid liCs aux maladies transmises par l'eau) ; deuxibmement, le coQt sur la production (par exemple, la baisse de la productivitd agricole imputable B l'augmentation de la salinitC de l'eau, ou la diminution de la production halieutique) ;et troisibmement, le coOt sur les services Ccologiques (par exemple, la dCprCciation des lacs, des zones humides et du littoral en tant qu'espaces de loisirs). Les coots supportks par la sociCtC algdrienne du fait de la mauvaise gestion de l'eau, sur le plan de la santC uniquement, sont estimCs8*h environ 0,7 % du PIB (MATE2002). 88L'existence de coiits de la dkgradation klev6s n'implique pas nkcessairernent qu'un investissernent visant B mitiger ces coiits soit bknkfique. 6.8 La surexploitation des eaux Graphique 6.4 Exploitationdes eaux souterrainesde souterraines dans beaucoup de regions l'aquifcre de la Mitidja entraine une deterioration de la qualit6 de l'eau. Actuellement, le niveau des prdlkvements d'eaux souterraines est supCrieur au rendement durable (Graphique 6.4). La surexploitation des eaux souterraines a abaissC le niveau de la nappe phrCatique, par exemple dans l'aquifere de la Mitidja. L'exploitation des eaux souterraines reprtsente prks de la moitiC du total des prdlkvements d'eau et prks de trois fois le volume d'eaux de surface pr~lev~.89 Sustainable Withdraw Source :MRE-DEAH (2005a). 6.9 Les capacitCs de stockage de I'eau de I'AlgCrie sont insuffisantes, d'ou la nCcessit6 d'investir dans de nouveaux grands barrages controversCs et coiiteux. Dans la rdgion sud- mbditerrankenne, les flux des oueds sont tellement variables que les pays doivent possC&r des rdservoirs de stockage pour pouvoir mieux rdpondre aux demandes d'eau. Les ~ t a t s - ~ neti s1'Australie disposent de plus de 5 000 m3de capacitd de stockage par habitant, la Chine en a 2 200 m3,le Maroc 500 m3 et la Tunisie 360 m3, alors que 1'AlgCrie ne dispose que de 190m3 par habitant, h peine plus que les 150m3 du Pakistan. Pour remCdier h cette situation, 1'AlgCrie compte lancer un ambitieux programme de 740 milliards de dinars (10,3 milliards de dollars) qui permettra d'assurer h la population une capacitC de stockage d'environ 9 ~ m 11 " faudra pour cela construire 80 nouveaux barrages et des transferts raccordCs aux Graphique 6.5 Etat des barragesen 2004 60 barrages existants (ANBT 2005).~" 6.10 Une bonne partie des infrastructures hydrauliques sont en mauvais Ctat ou inutilisables.Une bonne partie des infrastructures de mobilisation et de transfert sont vbtustes, ma1 conpes 7 ou ma1 entretenues et doivent Ctre 6 rCnovCes. Comme on peut le voir ci- 5 dessous, d'importants travaux de remise en Ctat sont nkcessaires sur plusieurs 4 barrages (Graphique 6.5) et grands BCM 3 pCrimktres d'irrigation (tableau 6.1) si I'on veut qu'ils assurent les fonctions pour 2 lesquelles ils ont CtC construits. Mais la 1 rehabilitation ne doit pas etre automatique dans la mesure ou seuls les Source ! investissements productifs doivent Ctre d'irrigation et de drainage en AlgCrie (2005). inclus dans le programme public d'investissement futur. Par exemple, un investissement dans une 89Lors d'une prksentation par le MRE au cours du stminaire sur la gestion intCgrCe des ressources en eau (Rabat, janvier 2006), le chiffre de 6,5 Gm3a CtC cite pour la consommation totale d'eau, dont 48 % provenant des eaux souterraines (3,15 Gm3)et 15,6% des eaux de surface (1,03 Grn3). Des donntes officielles plus rCcentes ont Ctabli la capacitC de mobilisation de I'eau de surface contenue dans des 57 barrages 21 5.7 Gm3et en eau souterraine 2I 3,4 Gm3,pour un total combine de 9.1 ~ m ~ . ANBT (2005a). structure d'irrigation ne peut Ctre justifik que si la nouvelle technologie d'irrigation B mettre en place est en mesure de rkpondre B de nouvelles opportunitks de marchks offertes aux agriculteurs. Tableau 6.1 tat des grands pkrimktres d'irrigation Oranie Chleff AlgCrois Constantinois PCrimktres Habra : vCtuste Mina : canaux secondaires Hamiz : vCtuste anciens en mauvais dtat Sig : vCtuste Bas Cheliff : canaux Kso'b : rCnovC primaires rCnov6s ;canaux secondaires en cours I I Haut 1 Cheliff : rCnovC Moyen Cheliff : en cours de rhovation - ~ PCrimetres Maghnia : en Mitidja Ouest : surexploitt Bounemmoussa : rkcents mauvais Ctat par des industries (Reagia) moyen qui captent les eaux souterraines sans autorisation Ain Skhouna : vCtuste Mchedellah : bon Guelma : fuites Source :Banque mondiale (1998a) 6.11 L'ensemble du systkme de gestion de l'eau n'est pas viable sur le plan financier. Le financement des infrastructuressoulkve trois questions fondamentales : qui paye ? combien ? et B quoi l'argent est-il employt ? En ce qui concerne le >, les raisons ne manquent pas pour Graphique6.6 R6p~rtition&s cocts & considkrer qu'une part importante des coots de l'eaupar redevinced'utilisation l'eau -et plus particulikrement les ouvrages publics foukissan; des services individuels, iels que I'eau d'irrigation - devrait Ctre payde par ceux qui bknkficient des services. Les usagers des grands rkseaux publics d'irrigation algkriens ne payent pourtant qu'une petite partie de la facture. Pour ce qui est de une description de la quantitd et de la qualit6 des ressources en eau, B savoir les eaux de surface, les eaux souterraines et les autres ressources ; 9 une description de la demande d'eau actuelle et future, rkpartie par groupes d'usagers, usages prCvus et populations probables ; 9 une prksentation des mesures techniques (physiques) et opCrationnellesde gestion de l'eau ndcessaires pour rCpondre B la demande future, en tenant compte des variations spatiales et temporelles ainsi que des considCrations d'ordre social, environnemental et Cconomique. 6.22 En ri?glegCnCrale, la finalit6 d'une stratCgie pour le secteur de l'eau est d'amkliorer les conditions de vie, et d'agir pour cela h differentsniveaux, h savoir : 9 utiliser durablement et protCger efficacement les ressources en eau, en particulier les eaux souterraines ; 9 assurer la sCcuritC alimentaire B travers la sCcuritC de l'approvisionnement en eau et en augmentant la production et la productivitC dans le secteur agricole ; 9 assurer B la population l'accks B une eau potable et B des installations d'assainissement afin de lui garantir de bonnes conditions d'hygikne ; 9 fournir au secteur industriel et aux autres secteurs Cconomiques l'eau dont ils ont besoin aujourd'hui et dont ils auront besoin demain ; 9 lutter contre les catastrophes liCes B l'eau, attCnuer leurs effets et protkger l'environnement. 6.23 Ces objectifs gCnCraux ne peuvent etre atteints que si des rCsultats sont obtenus dans d'autres domainesconnexes.I1importe, entre autres, de : 9 adopter une approche intCgrCe de la gestion des ressources en eau en crCant une autoritC chargCe d'administrer tout le bassin hydrographique, et en chargeant le ministkre des Ressources en eau de coordonner l'ensemble des activitCs de gestion de l'eau et de la distribution ; 9 promouvoir la dkcentralisationdes services de distribution et de gestion de l'eau au moyen d'un ensemble d'associations autonomes d'usagers de l'eau (publiques, privCes et communautaires) ayant une obligation de rendre des comptes ; 9 anticiper les sCcheresses et les inondations afin de prkvenir les effets nCgatifs sur l'environnement ainsi que les pertes et les dCplacements de population dans les zones affectCes'; 9 promouvoir la prdservation des ressources en eau et la collecte de l'eau tout en protCgeant l'environnement des nouvelles agressions, et rCtablir un Cquilibre viable entre les avantages Cconomiqueset la protection de l'environnement ; 9 amkliorerl'affectation desressources en eau et rCviser lesbarkmesdeprix. 6.24 L'AlgCrie a inscrit ces principes gCnCraux dans sa lkgislation, et a commencC B les appliquer dans ses politiques tout en faisant de l'utilisation durable de l'eau une prioritC. Toutefois, le pays n'a pas adopt6 officiellement ou largement diffusC une stratCgie globale dans ce domaine. Le MRE a rCdigC un plan directeur pour le secteur de l'eau (voir ci-dessous) prksentant les grands objectifs B atteindre par un programme d'investissements et de rCformes des institutions. Malheureusement, ce plan n'est pas formellement appliqud, pas mCme de faqon officieuse, et n'est encore suivi par aucune autoritC. Ces projets quantifient les ressources (l'eau disponible) et la demande (l'eau ntcessaire) par rCgion et par grand centre consommateur d'eau, en tenant compte de la pCriode (valeurs mensuelles d'aprks des projections diffdrentes), du lieu, du type de source (oueds, rkservoirs et lacs, eaux souterraines), du type de demande (mCnages, industrie et irrigation) ainsi que de diffdrents scdnarios de d ~ v e l o ~ ~ e m e n t . ~ ~ 6.25 La politique algerienne de l'eau s'appuie sur plusieurs mesures concrktes adoptees ces dernikresannCes. Ces mesures concement : 9 la nkcessitk reconnue d'une gestion intCgrCe des ressources en eau. Le ministkre des Ressources en eau a CtC chargC de coordonner la gestion de l'offre et de la demande d'eau (dCcret n02000-325) ; 9 l'adoption d'une approche par bassin hydrographique pour la gestion des ressources en eau. Cinq agences de bassin et cinq comitCs de bassin ont CtC crCCs par le dtcret n096-280, et un fonds spCcial pour la gestion intCgrCe des ressources en eau a CtC instituC pour aider ces agences h remplir leurs mandats ;97 9 l'attention portCe B la prkservation et h la collectede l'eau. La prdservation des ressources en eau et de l'environnement sera prise en compte dans les Ctudes des projets de remise en Ctat (par exemple, la Circulaire interministdrielle n0294/SPM/86, qui reflkte l'importance accordCe au Programme de retenues collinaires) ; 9 la dkcentralisation des services de distribution d'eau. I1 est prCvu d'avoir recours B plusieurs agences autonomes et responsables de leurs opdrations, qui pourront Ctre des entitCs publiques ou prides et des associations locales d'usagers de l'eau. L'ANBT, I'ONID, l'ADE, 1'ONA et l'institut national pour les ressources en eau ont requ le nouveau statut d'EPIC (voir ci-dessus) ; 9 la rCforme de la tarification de l'eau pour la distribution, l'assainissement et 1'Cpuration des eaux usCes et l'agriculture. Le dCcret n005-13pour les services d'alimentation en eau et d'assainissement, et le dCcret n005-15 pour l'eau agricole, ont CtC adoptts le 9janvier 2005. 6.26 La strategie et la politique de l'eau se trouvent donc aujourd'hui dans une phase de transition.Progressivement, le pays s'oriente vers un systkme de participation des parties concemCes dans lequel les notions de qualitk, d'efficacitk Cconomique, de globalit6 et de gestion intCgrCe au niveau des entitCs ministkrielles exkcutantes interviennent pour faire le choix de l'intervention publique (ou pour 1'Ccarter). NCanmoins, la responsabilitC et la transparence sont des concepts encore trks recents dans le fonctionnement des institutions. L'absence de mtcanisme de coordination pour la gestion de l'eau reprdsente un problkme majeur dans la mesure oh plusieurs secteurs Cconomiques, et les usagers eux-mCmes, ne sont pas impliquts dans l'affectation de l'eau. Les graves pCnuries d'eau qui frappent certaines rCgions du pays et la nCcessitC de mettre en ceuvre rapidement le PCSC sont des "Des scenarios ont CtC prkparks pour les regions centre et est uniquement. Le scenario << volontariste maitrisk correspond B , une politique de construction accC1Crde d'infrastructures, B des amkliorations rapides du mode de gestion, B une reduction des pertes afin d'assurer d'ici 2030 les besoins prioritaires en eau potable de tout le pays, et d'augmenter au maximum les superficies imgutes. Le scknario a tendanciel pessirniste ,> se caractkrise par un programme d'equipement modeste et une p i o n moins performante des reservoirs, des transferts et des canaux de transport. Le Fonds national de gestion intCgr6e des ressources en eau (FNGIRE) figure dans la loi du budget depuis 1996.Ce fonds re~oitdes contributions de deux types de redevances (qualit6 et protection des ressources). Les redevances sont actuellement collectkes par les agences chargees de la production et de la distribution de I'eau. raisons suffisantes pour rassembler les diffkrents sous-secteurs autour d'une stratCgie commune. C'est 18 l'une des plus importantes recommandations CnoncCes dans la Stratkgie du Secteur de 1'Eau en Algkrie (Banque mondiale, 2003) (voir les annexes N et 0).Pour accompagner ce processus, le tableau 6.7 rdcapitule quelques-unes des grandes questions auxquelles les stratdgies des diffkrents sous-secteurs devront rCpondre il moyen terme. Tableau6.7 Aspectset probPmes a examinerpour Claborerdes stratkgies nationaleset sous-sectoriellesen matikred'eau Alimentation en eau Quelle quantitt d'eau peut Ctre CconomisCe par une meilleure gestion (au lieu d'augmenter les volumes livrCs) ? Combien coate de transporter de l'eau depuis des barrages conGus au dtpart pour l'irrigation ? Comment les projets de dessalement sont-ils sClectionnCs? Sur quels critkres les grands projets d'alimentation en eau sont-ils choisis, et comment Cviter leur surdimensionnement (exemple des barrages de Beni Haroun et Saf Saf, dCjB construits, et du transfert In Salah-Tamanrasset, dont le lancement est prCvu en 2006) ? Assainissement Dans quelle mesure les ouvrages d'assainissement devraient-ils Ctre combinks B des installations de riutilisation ? les travaux dans ce domaine Ctant principalement gCr6s par les municipalitis, qui ne disposent pas des fonds minimum pour les rkaliser, quel financement minimal serait-il nCcessaire ? Quelle part faut-il consacrer B la remise en Ctat des installations anciennes et B la construction de nouvelles ? Comment faire en sorte que des dotations budgCtaires suffisantes soient affectkes B l'assainissement ? Mobilisation d'eau La capacitC de stockage doit-elle Ctre augmentCe ? Quel volume de stockage doit Ctre construit et dans quel ordre? Comment ces nouvelles sources d'approvisionnement doivent-elles Ctre affectCes et distribuees ? Quelles sont les consCquences B long terme d'un dCficit de stockage prolong6 ? Les gains Cconomiques sont-ils B la mesure des coats de mobilisation ? Que se passe-t-il lorsqu'on se rapproche des limites des ressources en eau ? Quel niveau de capacitt faudrait-il viser pour assurer la stcurit6 et la fiabilitd de l'approvisionnement ? Des niveaux diffirents de dcurite doivent-ils Ctre associCs B des droits sur I'eau diffirents ? Irrigation et De quelles solutions les pouvoirs publics disposent-ils pour atteindre leurs objectifs agriculture de sCcuritC alimentaire et de developpement rural ? Quels sont les coats et les risques respectifs ? Faut-il augmenter la superficie irriguCe et les volumes d'eau d'irrigation distribuCs ? Si oui, dans quelles proportions ? Faut-il envisager ou prCvoir une transformation importante des cultures ? Quels changements sont ntcessaires dans l'agriculture irriguCe et la gestion de l'eau sur le plan des infrastructures, des incitations et de la gouvernance ? Quels types de technologies doivent &tre mis en place dans les systkmes d'irrigation, et quelles sont les retombCes Cconomiques et financibres B en attendre ? Conservation et protec- Quels champ et r81e recouvre la conservation de la ressource ? Quelle politique doit tion de la ressource, Ctre mise en place pour Cviter le gaspillage et, par consequent, les allocations B qualit6 de l'eau certains usagers ? Que faire pour remkdier aux fuites ? 1 Grands barrages et Comment attCnuer les effets environnementaux et sociaux occasionnCs par la mise transferts en valeur des ressources en eau et des transferts entre les plaines c8tikres et les hauts plateaux ? Planification entre les Le processus de planification doit Ctre renforcC afin que les dCcisions, souvent secteurs, affectation des prises pour parer B des situations d'urgence ou rCpondre B des impCratifs politiques, ressources en eau, et obCissent davantage B des stratCgies ou B des analyses de faisabilitk. La demande gestion future d'eau peut-elle Ctre satisfaite par des augmentations graduelles des approvisionnements ? Quels autres changements seraient necessaires du point de vue des droits sur l'eau, de l'affectation de l'eau et des opkrations, de la tarification et du partage des recettes, de la tarification de I'ClectricitC dans l'agriculture, etc. ? L'imgation et l'alimentation en eau peuvent-elles Ctre mieux intCgrCes aux politiques d'assainissement ? Qui doit financer quels programmes et quels nouveaux projets ? Comment intCgrer les attentes et les voix des utilisateurs dans le processus de planification ? RCglementation et Le nouveau cadre politique et ICgislatif permet-il de gCrer correctement les eaux gestion des eaux souterraines ? Quels seraient les mCcanismes de rkglementation et de contr8le h souterraines mettre en place ? Ressources en eau non Quelle importance faut-il donner au dessalement -doit-il constituer une rCserve conventionnelles d'appoint pour les situations d'urgence, ou &re une source d'approvisionnement comrne une autre ? Eau industrielle Quelles mesures d'incitation a I'Cconomie d'eau doivent Etre intCgrCes B la politique relative 5 l'eau industrielle -par exemple, le recyclage ou la modification des processus ? Quelles mesures reglementaires en matibe de protection de l'environnement doit-on renforcer ? 6.27 Si 1'AlgCrie devait adopter des strategies pour chaque sous-secteur, le choix des projets parmi un portefeuille comme le PCSC pourrait se faire plus facilement s'il se rkduisait ii la resolution d'un problkme d'optimisation simplifik, de la manikre suivante : BCnCfice total wl* Augmentation de I'Offre (augmentation de la capacitCde stockage, c'est-h-dire maximis6des inves- Saf Saf, Ourkis, Boussiaba, Kissir, Kef Eddir, et autres nouveaux barrages ; petits tissements,des barrages ; amklioration de la capacitC et du fonctionnement des ouvrages de rCformes de la poli- dktournement ; amtlioration du fonctionnement ghtral du systbme ; amCliorations tique publique et sur le plan de la prtservation et de l'utilisation rationnelle de l'eau) des changements institutionnels. + w2 * Augmentation de la Couverture (ex. : transferts de Kissir, Koudiat Rosfa, et Kramis ; remise en Ctat et extension du rkseau d'alimentation en eau urbaine pour l'axe Koudiat Acerdoune-Boughzoul ;pirimktre d'irrigation Hennaya) + w3 * Gestion (ex. :revztement des conduites de distribution et nivellement, remise en Ctat et modernisation des installations hydrauliques ; protection contre les inondations ; choix h faire entre amCliorer le fonctionnement et l'entretien de l'existant ou prockder ?I de nouveaux investissements ;amilioration de l'affectation et de la programmation des approvisionnements en eau ; amklioration de I'CquitC au niveau du systkme et de la distribution ; incitations ciblCes sur la gestion des eaux souterraines ; introduction de nouvelles technologies agricoles et d'irrigation ; meilleur ace& aux marchCs, aux savoirs et h l'information ; d6veloppement des ressources humaines et Ctudes) + wq * DurabilitC et environnement(salinitC, rCduction du surplus drainable, qualit6 de l'eau, prkservation des milieux Ccologiques en amont et en aval des barrages, collecte et tpuration des eaux uskes) + wg * ProductivitC (choix des cultures, droits sur l'eau et marchCs, tarification de l'eau, affectation entre les diffkrents secteurs et les diffkrents bassins) + w6 * Gouvernance et rCforme des institutions (meilleur fonctionnement de la fonction publique et responsabilisation accrue des fonctionnaires ; rkduction des coQts, dkcentralisation ; renforcement du r81e des usagers ; financement des biens publics ou prives, etc.) en fonction des contraintes likes au budget, a l'eau, a la main d'muvre, aux kquipements, et aux autres ressources employkes. 6.28 Les coefficients de prCfCrence, wi,et le choix des interventions ii I'intCrieur de chaque composante du modkle ne sont pas dCterminCs uniquement par des crit&res d'intCrCt Cconomique, d'efficacitd ou d'CquitC. 11s sont aussi trks influends par des considkrations d7Cconomiepolitique (World bank 2006b). Le dClai d'obtention des effets de chaque investissement intervient Cgalement (court terme, moyen terme ou long terme). Les choix peuvent aussi &re limitks par les ressources totales en eau, l'enveloppe financittre accessible au secteur et le gigantisme de certains investissements. I1 est important de rCflCchir B la manikre d7Cchelonneret hiCrarchiser au mieux les investissements pour etre en accord avec la stratCgie dCfinie. Les pouvoirs publics peuvent ainsi silectionner les interventions et les coefficients, et faire de sorte que les diffkrents objectifs sociaux et Cconomiques soient atteints dans un dClai raisonnable. 6.29 Les pouvoirs publics doivent adopter une stratCgie nuancCe permettant de considher et d'haluer les diffkrentesoptions de faqon CquilibrCe.Pour agir au bon moment et B bon escient en matibe d'Cconomie politique, 1'~tatdoit s'appuyer sur des Ctudes de planification et des analyses techniques sCrieuses. En dehors des conflits politiques et de la complexit6 des problkmes en jeu, la planification du secteur - m6me les tentatives simplifikes-est un exercice d'autant plus difficile que le pays souffre de nombreuses carences sur le plan de l'analyse Cconomique, des mesures Cconomiques et des Ctudes Cconomiques en gCnCral. On manque d'Ctudes de qualit6 sur le cadre institutionnel, jugCes moins importantes que les Ctudes techniques gCnCralement considCrCes comme les << vdritables >> outils d'analyse pour le secteur de l'eau. I1 n'existe actuellement aucune Ctude sur les investissements dans le secteur de l'eau, ni de modttles nationaux de gestion des bassins hydrographiques.98 6.30 Deux autres mesures doivent etre prises. Tout d'abord, les bases de donndes de savoirs, les outils d'analyse et les systkmes d'information doivent &re a m ~ l i o r ~Ensuite, s . ~ ~ il faut mettre en place un nouveau mkcanisme de conciliation entre toutes les parties concernCes - au niveau des wilayas, des bassins hydrographiques et de 1'~tattout entier. D. TENDANCES GENERALES DES DEPENSES PUBLZQUES 6.31 La pr6ente section examine I'utilisation des ressources publiques dans le secteur de l'eau. Elle prCsente les tendances en matikre de dCpenses, et du processus d'affectation des ressources. Les tendances des investissements dans le PCSC sont analysCes. Les rksultats des interventions publiques sont CvaluCs pour l'irrigation B grande Cchelle afin d'illustrer les difficultks rencontrCes par les agences publiques. En conclusion, des solutions sont suggCrCes pour tirer davantage de bCnCfices des interventions publiques dans le secteur de l'eau. Tendances des de'penses 6.32 Les dCpenses publiques liCes 5 l'eau ont augment6 rCgulikrement dans les annCes 2000. En pourcentage du PIB, les autorisations budgCtaires d'investissements dans le secteur de l'eau (et de l'agriculture) ont doublC pour passer de 1,3 % en 1999 B 2,6 % en 2006.'~~Cette progression reflkte l'importance des efforts dCployCs pour mobiliser davantage de ressources en eau et augmenter l'accks aux services de l'eau dans le cadre du PSRE et les premikres anndes du PCSC. La part de ces dCpenses dans le budget total a suivi la m&me Cvolution. Les dCpenses de fonctionnement ont reprCsentC environ un vingtikme seulement des dCpenses totales d'investissement en 2005. 98Certains modkles ont Ctt actualisCs au niveau regional -tout rtcemment, le PNE a t t t actualist pour les rtgions centre et est. Mais il n'y a pas de cadre global permettant de traiter les problkmes h 1'Cchelon national. Actuellement, il est extremement difficile de rapprocher les travaux de 2005 sur l'actualisation du PNE pour les rkgions centre et est et ceux rCalisCs pour les trois autres rkgions. 99I1 faut reconnaitre que I'AlgCrie est sur la bonne voie sur le plan des informations techniques. Le MRE a mis sur pied un reseau d'informations techniques dans lequel les informations provenant des bases de donntes institutionnelles (DHW, ANRH, ANBT, ONID, ADE, ONA, et d'autres) sont transmises aux bases de donnCes rtgionales (ABH) avant d'Ctre regroupCes dans des bases de donnts sectorielles (au niveau du MRE). looL'agriculture a reprCsentC en moyenne environ 10 % du total des depenses pendant cette periode. 6.33 Les dotations budgCtaires ont CtC conformes aux objectifs CnoncCs pour le secteur de l'eau. Les prioritds ont visC, par ordre d'importance, B mobiliser davantage de ressources au moyen d'infrastmctures de surface pour satisfaire les besoins en eau potable et en eau industrielle, B proteger l'eau, et enfin B rkpondre aux besoins de l'agriculture (Graphique 6.8). P Entre 1995 et 2004, les dCpenses d'eau se sont reparties de fa~onCgale entre la mobilisation des ressources en eau (barrages et petite hydraulique) et les installations de distribution et d'kpuration (alimentation en eau, assainissement et irrigation). P Les grandes infrastructures de mobilisation (barrages) et l'alimentation en eau restent les deux plus gros postes de dkpenses. En moyenne, ils reprdsentent 43% et 29 % des dCpenses, respectivement. P L'assainissement arrive h la troisikme place avec 16 % des dCpenses pour le secteur de l'eau. P Si elles ne reprdsentent qu'une petite part du total (seulement 7 %), les dCpenses d'irrigation ont augment6 le plus rapidement. Ce sous-secteur, qui n'avait bCnCficiC d'aucunes dotations budgktaires entre 1995 et 1999, s'est vu allouer entre 10 et 11 % du budget entre 2000 et 2003 (Graphique 6.9), signe du regain d'intCr2t suscitC par un facteur essentiel de la production agricole. Graphique 6.8 RCpartition des dCpenses Graphique 6.9 ~volutionde la rCpartition d'kquipement dans le secteurde l'eau, moyennes des dCpenses d'equipement, 1995-2004 1995-2004 I I . 10Dams WellsiH~IiDams OWater Supply OSanltalion Hirr~~at~onj I Irrigation 7% WellslHill Dams I I I Source : Chiffres calculCs partir des donnCes du MRE. ?i Source : Chiffres calculCs h partir des donntes du MRE. 6.34 Le niveau d'exCcution sur les dotations budgdtaires annuelles au secteur de l'eau a CtC ClevC, ce qui tCmoigne une certaine capacit6 d'absorption du secteur. L'Ccart moyen entre le rCalisC et le budget approprid a B peine dCpassC les 5 % entre 1999 et 2004 (tableau 3.4, chapitre 3). Ce rksulte concorde avec les taux d'exkcution Clevis enregistres dans les autres secteurs (voir le chapitre 3). 6.35 Toutefois, la sous-utilisation des autorisations de programmes reste forte, en particulier pour les projets relatifs a l'eau, aux barrages, a l'assainissement et a ~'irri~ation.'~' Dans les annCes 2000, les pouvoirs publics ont votC des engagements de dCpenses ClevCs, supCrieurs B ce que le secteur pouvait effectivement absorber. Depuis 1999, le cumul des dCpenses d'equipement dans le secteur de l'eau et le ratio des dCpenses d'iquipement rCalisCes sur les dCpenses d'kquipement autorisies ont suivi une progression nettement inverse (Graphique 6.10). Nous pouvons en conclure que la capacitC d'absorption du secteur n'est pas fondamentalement dCterminCe par le niveau des ressources budgCtaires autorisdes mais par les contraintes institutionnelles. De fait, plus le volume des engagements est ClevC, plus les fonds sont sous-utilids. Le graphique 6.10 montre que I'kcart rCalisChudgeta eu tendance B se rCduire entre 1995 et 1999, et qu'il a augment6 ensuite entre 2000 et 2003. Cette Cvolution varie trks peu en 2004, peut-Stre en partie B cause du PSRE. L'orientation a la hausse des annCes 2000 est largement due au comportement des dkpenses dans les deux principaux postes : l'alimentation en eau et les barrages. NCanmoins, la sous-utilisation des dotations budgktaires est Cgalement importante dans les projets d'irrigation, d7assainissementet de construction de puits (Graphique 6.11). Graphique 6.10 ~volutiondes dCpenses cumulCes d'eau Graphique 6.11 Sous-utilisationdes et des ratios dkpenses rCalisCes/autorist2es,1995-2004 dotationsbudgCtaires par grande I I catkgorie de projets,moyenne pour j-~otal Water Expenditures / -cDeviations ActualIBudgeted Dams WelldHIII Dams Water Supply San~tat~on lrr~gat~on Source : Chiffres calculCs B partir des donnkes du MRE. 6.36 Les Ccarts importants par rapport aux autorisations de dCpenses montrent que 1'Ctablissement du budget est un processus encore tltonnant, et que la manikre dont les programmes et les projets sont planifib et exCcutCs dans le secteur de l'eau est loin d'Gtre au point. Les dkpartements centraux -la DPAE au MRE et la DBG au MFP - ont attirC l'attention, premikrement, sur l'absence d'Cvaluations techniques, financikres et Cconomiques convenables ; deuxikmement, sur le fait que les prioritCs n'Ctaient pas dCfinies en accord avec les objectifs de dCveloppement Cconomique et social ;troisikmement, sur l'urgence qu'il y a B combler certains Ccarts entre l'offre et la demande et B attdnuer les tensions qui existent dans certains sous-secteurs de l'eau ; et quatrikmement, sur le cycle << construction-mauvais entretien-reconstruction >> qui caractkrise la gestion des infrastructures du secteur de l'eau (MRE-DPAE 2005b). lo'On trouvera aux chapitres 3 et 4 des explications dCtaillkes sur la diffkrence entre les autorisations budgitaires (crkdits de paiement) et les autorisations de programmes. 6.37 En outre, les directivesexistantes ne sont pas appliquees pour l'inscription au budget, le financement et le suivi des projets.Ainsi, la sklection des projets ne se fait pas selon des procCdures de planification et de programmation en fonction d'objectifs particuliers. Elle se rCduit B un processus de nCgociation soumis aux contraintes budgktaires. En fait, les projets sClectionnCs pour Ctre inscrits au budget sont transfCrCs aux entitCs chargdes de la gestion des projets (des ordonnateurs, comme 1'ANBT ou I'ADE) en fonction de critbres discrdtionnaires qui ne sont reliCs B aucune priorit6 sous- sectorielle ou gkographique. Et une fois qu'ils sont approuvks, leur suivi est faible. I1 en rCsulte de nombreux dCcalages entre les ressources disponibles et les infrastructures de fourniture de services, et entre les coQtsprojetCs et rtalisCs. Cette situation est illustrke pour plusieurs cas au tableau 6.8. Tableau 6.8 Exemples de projets affect& par des retards et des problemesde coordinationimportants Barrages achevCs Barragesou transferts inachevCs Irrigation Transfert de la Chiffa (achevks a 80 % ;livraison prtvue achevte en ftvrier 2007) ;transfert de l'oued Djer pour la Mitidja- ouest Irrigation Zit Emba (6 500 hectares) Barrage de Koudiat Acerdoune :livraison prtvue en inachevie Bas Cheliff (9 200 hectares) 2007, 32 % rCalisCs (mai 2006). Jijel(4 500 hectares) Projet de la Mitidja-est (3 400 hectares) non inclus dans Ile PCSC. Source :Brochure des programmes de I'ANBT, 2005 ;PCSC, a MRE-Secteur de I'eau w , octobre 2005 ;MRE, << Rapport du Groupe de rkflexion MFP-MRE >>, septembre 2002. Planifcation des investissernentsdans le secteur de l'eau 6.38 Les programmes et la planification des projets dans le secteur de l'eau doivent suivre l'approche pluriannuelle de planification des investissementsqui a CtC reintroduite par le PSRE en 2001 et est regie par le decret no98-227 relatif toutes les depenses d'equipement. Ce dCcret dCfinit les procCdures d'inscription des programmes et des projets au budget B 1'Cchelon central, dCconcentrC et communal. Le tableau 6.9 dCcrit les diffirentes Ctapes d'dlaboration de la proposition de budget annuelle sur les projets dans le secteur de l'eau.'02 Tableau 6.9 DCroulement de la planification budgCtaire des projets sur I'eau en AlgCrie ' ~ t a 1~ e Evaluation des rtsultats financiers et physiques des projets extcutts a la cl6ture des exercices (n-2) et (n-1) Etape 2 Propositions autorisCes pour l'annte (n) : RCCvaluations ou modifications et restructuration des projets du << Programme en cours s Nouvelles opCrations pour le nouveau programme, classtes par ordre de prioritt I Elape 3 1Propositions definitives de l'annte (n) pour les projets anciens et nouveaux. I L I I Source :MRE-DPAE 2005b. 6.39 Dans le secteur de l'eau, la DPAE conduit le processus de planification pour les programmeset les projets ainsi que la preparation du budget d'equipement. Ces opCrations sont rCalisCes selon un calendrier fix6 par le ministbre des Finances. En pratique, le processus s'articule autour d'une sCrie de procddures nCgociCes sur l'affectation de ressources financikres (autorisations budgktaires ou autorisations de programmes) aux diffkrents maitres d'ouvrage dans le secteur (par exemple I'ANBT, l'ONID, 1'ADE et 1'ONA). Le montant allouC est calculC en tenant compte du '" Voir le chapitre 3 pour une description complkte du processus budgttaire pour les investissements, et le chapitre 4 pour l'ensemble des dkpenses. 113 degrk d'achbvement des projets du << Programme en cours >> et en fonction de la priorit6 des nouveaux projets. Les projets du secteur de l'eau ont ceci de particulier que certains ont des prioritks prddtablies (par exemple les usines d'kpuration, les retenues collinaires et la remise en Ctat des rdseaux de distribution). D'autres projets sont CvaluCs en fonction d'investissements en cours en amont, par exemple des transferts B partir de barrages ou de forages. Les nkgociations budgdtaires sont conduites par le biais d'une sCrie de confkrences m~lti~artites.'~~Pour les projets dCconcentrCs,les propositions de la DHW sont validkes lors de discussions prkliminaires 2 l'kchelon local (WaliIDPAE) durant lesquelles l'avancement des projets en cours et les propositions de nouveaux projets sont examinds. En fonction des rksultats, la Direction gCnCrale du budget (DGB) et la DPAE prCparent un plan annuel et finalisent leurs listes de nouveaux projets et de projets. Le ministbre des Finances notifie les dkcisions finales d'autorisation et approuve les crCdits de paiement. 6.40 Le tableau 6.10 rbcapitule le contenu initial du portefeuille d'investissements du PCSC dans le secteur de l'eau pour la pCriode 2005-2009. Le montant du portefeuille s'Clkve i 520 milliards de dinars (environ 7,22 milliards de dollars), soit 12,4 % du total du PCSC. Cela reprksente une lkgkre diminution par rapport aux 13,4 % enregistrks pendant la pCriode 2001-2004. Tableau 6.10 Programme initial du PCSC dans le secteur de l'eau (2005-2009) Type de programme Contenu Alimentationen eau 10nouvelles installationsd'alimentation en eau potable DA 127milliards Remise en ttat de 18installationsd'alimentation en USD 1,76milliard eau 1280 projets d'alimentation en eau 1 150forages 230 rtsewoirs et chiiteaux d'eau Infrastructures 8barrages hydrauliques 8transferts DA 393 milliards 9 nouvelles usines d'tpuration des eaux usCes USD 5,46 milliards Remise en Ctat de 11usines d'tpuration des eaux ustes 6 ptrimbtres d'irrigation 350 retenues collinaires Travaux d'entretien sur des barrages en service Travaux de dtvasement de barrages VallCe de 1'Ouargla (remontCedes eaux) I Oued Souf (remonttedes eaux) Source :M E et PCSC L'affectation des ressources au Programme centralisk (exception faite des programmes dCconcentrks) dans le cadre du portefeuille du PCSC est rCsumCe B la graphique 6.12 et au tableau 6.11. Si l'on reprend les coefficients prCsentCs au paragraphe 6.27 et si l'on applique la mCthode proposCe de planification stratkgique, ces chiffres montrent que l'augmentation de la capacitk de stockage et de la couverture (w,) reprksente 89 % des dkpenses d'kquipement, tandis que quelques usines d7Cpuration des eaux uskes (w4)sont prtvues B hauteur de 9 % des dkpenses au poste << viabilitC >> Le budget fait peu de place aux infrastructures et aux investissements dans la gestion de l'eau (w3) ou aux amkliorations B apporter aux services d'irrigation(wz), B la distribution d'eau potable(wz), h la productivitk (w5)ou aux rCformes des institutions (w~).I1n'y a donc pas rkellement de correspondance entre le portefeuille du PCSC et ses objectifs gCnCraux dans le secteur de l'eau (voir le chapitre 3). 103I1 y a des dkpartements centraux (DGBMFP-DPAEME), des organismes d'extcution des projets (EPA, EPIC, DHW), et les administrations centrales du MRE chargees d'activitts particulibres (par exemple la DHA pour l'imgation, la DMRE pour les barrages et les transferts, la DAEP pour l'alimentation en eau, et la DAPE pour l'assainissement). Tableau 6.11 Rkpartition des pro-ietscentralisks du PCSC dans le secteur de l'eau, - - par finalit6 2005 2006 2007 Total Coiit, % total (Md DA) (Md DA) (Md DA) (Md DA) 2005-2007 Augmentation de Augmentation de la 36,5 56,5 21 114 56 Couverture Gestion 0,1 5,O 0 5.1 2 ViabilitC 2 3 5 6 12 18,4 9 ProductivitC 0 0 0 0 0 I RCformes des institutions O I 1 Source: MRE, Programme complCmentaire2005-2009, Secteur eau, octobre 2005. Graphique 6.12 Projets de la loi de finances Graphique 6.13 DCpenses rCaliskes sur deux supplkmentaires (LFC) 2005-2007 (Md DA, % barrages :Ccarts entre les estimationsdu PNE et les du total) dotations du PCSC sanitation, 18.35, 1 i I I Source : Banque mondiale selon les donnCes du MRE. Source :Actualisation du PNE pour la RCgion Centre-Est (rapport de la Note :11ne s'agit ici que du a Programme centralist, mission 5, p. 56),pour les estimations du PNE. MRE, pour les dotations du PSCS 6.41 On constate des Ccarts importants entre les estimations originales du PNE pour certains projets et les fonds effectivement allouCs dans le PCSC. Le graphique 6.13 illustre ces Ccarts dans le cas de deux grands barrages du programme : les travaux du barrage de Kerrir (wilaya de Jijel), d'une capaciti de 68 milliards de m3, devaient dCmarrer en dicembre 2005, et ceux du barrage de Boussiaba (wilaya de Mila), d'une capacitCde 120milliards de m3,en mars 2006.1°4 Io4 ANBT, note sur la Mise au point de situation des projets ,,,octobre 2005. G 115 Dbpenses d'exploitation et d'entretien :le cas des installationsd'irrigation 6.42 Pour que I'agriculture irriguCe donne de bons rCsuItats, i1 est essentiel que Ies installations d'irrigation et de drainage soient bien gCrCes, exploitCes avec efficaciti. et correctement entretenues. Cela permet d'obtenir de meilleures performances, des rendements agricoles plus ClevCs et une production durable. Malheureusement, la gestion, l'exploitation et I'entretien des grands pkrimktres d'irrigation laissent beaucoup B dCsirer en AlgCrie. Cette situation est gCnCralement attribuCe avant tout B une insuffisance de fonds, bien que le manque d'eau ait Cgalement CtC avancC pour justifier la diminution des budgets d'entretien. Les coats d'exploitation et d'entretien des installations d'irrigation h grande Cchelle se dCcomposent en quatre grands postes : premihrement, les frais de fonctionnement, comprenant le personnel, les imp&, les achats d'intrants, et le coot des bitiments et des vChicules ; deuxihmement, 1'Cnergie de pompage ;troisikmement, les cofits indirects (par exemple, les frais gCnCraux) ; et quatrikmement, l'entretien courant, souvent le parent pauvre du budget. Une fois les frais de fonctionnement couverts -la plus grande part allant au personnel (tableau 6.12), il ne reste pas grand chose pour l'entretien ou la remise en Ctat des Cquipements (jusqu'h un niveau compatible avec leur fonctionnement normal cc B). Tableau 6.12 Quelquesindicateurssur des projetsd'irrigation B grande kchelle (Pkrim6tre Superficie Frais de Frais d'entretien Ratio personnel 1 (d'irrigation irribke (ha) personnel (MDA) coiit/total I (M DA) Habra 5 263 16,5 0,31 98 Oued Rhir 3 303 16,3 0,33 98 Sig La Mina Moyen Cheliff Arribs Harniz Haut Cheliff Ksob Bechar El Outava Source :MRE-DEAH (2005e). 6.43 Les dCpenses d'entretien en AlgCrie sont dramatiquementfaibles. Les travaux d'entretien peuvent etre rkpartis en trois catCgories : l'entretien prkventif, l'entretien correctif et la remise en Ctat.lo5Contrairement aux dCpenses que l'on peut budgCter en examinant les dkpenses passCes, les cofits d'entretien doivent etre calculCs sur une base normative, au moyen de ratios d'entretien et de coats de remplacement standard (voir l'annexe L). D'aprks les normes internationaleslo6 et rCgionales,107les besoins d'entretien sont estimCs entre 100 et 150dollars par hectare CquipC. Les donnCes disponibles (MRE-DEAH 2005) montrent que les dCpenses d'entretien dans ce sous-secteur '05L'entretien correctif intervient dans la p6riode qui suit la mise en service d'une installation d'imgation et reltve souvent de la responsabilitC du constructeur. L'entretien preventif est gCnCralement rCalist dans un deuxitme temps pour maintenir les Cquipements en Ctat de marche. Le troisihme stade est caractCrisC par des dysfonctionnements frtquents liCs I I'utilisation normale du mattriel, donnant lieu I des operations d'entretien correctif ou de remise en Ctat selon les besoins. L'entretien rCventif contribue I retarder la nCcessitC d'une remise en Ctat. D9apr&sles normes de I'ONID, les besoins de criation et d'extenrion s9QtventI I million de dinars (MRE-DEAHe 2005). Si les coats d'entretien rCels reprksentent, disons, 0,5 % de la valeur du stock d'infrastructures (le chiffre de rCfCrence international est 1 %), les coQts annuels d'entretien du systtme ~'Ctabliraientautour de 5 000 dinars, soit 70 dollars, par hectare. L'annexe L indique les ratios d'entretien pour diffkrentes composantes d'un systtme d'imgation au Maroc. ont CtC pratiquement nulles, B l'exception des nouveaux projets de grands ptrimktres de El Outaya (105 dollars par hectare), Bechar (25 dollars par hectare) et Ksob (20 dollars par hectare). (Voir graphique 6.14.) . Graphique 6.14 CoQtsd'entretien de quelquesGPI / 1 USDIhectare k I CoOtIhaBquipe CoOtlha irrigue El Bechar Ksob Arribs Haut Hamiz Oued La Mina Moyen Sig Habra Outaya (1974) (1954) (1988) Cheliff (1937) Rhir (1943) Cheliff (1946) (1942) (1941) (1936) Pdrirnhtred'irrigation (datede crdation) -- -.-- - - - Source: MRE-DEAH, ~ t u d tarljCication de I'eau agricole (2005) e Note :Les coats d'entretien pour El Outaya sont des estimations sur la base des K bonnes pratiquesNet non des coats rkels. 6.44 Le ratio des coQts de personnel varie considCrablement entre diffkrents grands pkrimctres d'irrigation (graphique 6.15) et entre des pCrimktresCquipCsd'un mode d'irrigation comparable (syst&messous pression ou aspersion) En ce qui concerne les pkrimktres actuellement en service et pour lesquels on dispose de donnCes, les coats moyens vont de 35 B 110 dollars par hectare irriguC, et de 10 B 110dollars par hectare CquipC. La composition du personnel (cadres pour maitrise d'exCcution) varie beaucoup Cgalement d'un pCrimktre d'irrigation B l'autre (tableau 6.13). Par exemple, il y a un cadre pour deux agents d'exCcution 8 Sig, contre un pour dix sur le pdrimktre de Bas-Cheliff. Au vu de ces variations importantes, il est Cvident que I'ONID doit harmoniser et rationaliser les frais de personnel, et Cvaluer convenablement les besoins de main d'euvre pour chaque projet d'irrigation B grande Cchelle. 6.45 En rCsumC, I'AlgCrie posscde un stock de grandes infrastructures d'irrigation relativement limitk, dont le coGt de remplacement est estimC autour de 2'7 milliards de dollars.108Les deux tiers de ces infrastructures, construites avant 1962, ont largement dCpassC leur durCe de vie nominale. Comme il est indiquC dans le PNE, les services fournis par ces Cquipements sont indispensables au bien-&re des populations rurales. Cependant, les avantages de l'irrigation ne pourront se faire sentir que si les canaux et le matdriel associd sont entretenus, et remplacCs une fois arrivCs en fin de vie. I OXCette estimation se fonde sur une superficie de 191 300 hectares et un coDt de remplacement d'un million de dinars par hectare d'aprks les normes dCfinies pour I'AGID, comme indiquC dans le PNE (MRE-DEAH 2005e). Tableau 6.13 Repartition des effectifs dans les GPI GPI Cadres Agents de Agents Ratiocadres1 maitrise d'exkcution agents d'exkcution Habra 10 26 40 0,25 Sig 11 18 23 0,48 Maghnia 0 0 3 0 Haut Cheliff 7 11 78 0,09 Moyen Cheliff 11 16 70 0,16 Bas Cheliff 7 8 66 0,11 La Mina 5 11 61 0,08 Mitidja Ouest I1 3 5 66 0,05 Hamiz 8 29 58 0,14 Mitidja Ouest I 8 16 39 0,21 Ksob 6 4 51 0,12 Arribs 4 6 9 0,44 Bechar 2 2 11 0,18 Oued Rhir 11 12 26 0,42 El Outaya 4 6 35 0,11 Source :donn6es de la MRE-DEAH 2005e. Graphique6.15 Chargesde personnel actuellesdans les pCrimktres IMCostma equlped MCosVhatrr~gated] 120 100 80 H Z f I 40 20 0 El Outaya Oued Rhr Arnbs La Mlna Ksob Hamlz S1g (1946) Moyen BBchar Haut Chellll Habra (1988) (1943) (1954) (1937) Chel~n (1974) (1941) (1842) (19361 Scheme(Yeara*tablished) Source : MRE-DHA, Etude tarification de 1'Eau Agricole (2005e). 6.46 L'AlgCrie, qui est en train de s'engager dans un grand programme d'infrastructures, doit veiller?imettre en place un plan de gestion des Cquipements moderne. Le pays doit sortir du cycle cr construction-mauvais entretien-reconstruction >>. I1 n'y a pas actuellement de programme d'amortissement pour les infrastructures du secteur de l'eau, ni d'inventaire des Cquipements, ni de cadastre. Ensuite, les organismes d'exkcution reqoivent 4 % de chaque nouveau projet d'investissement pour engager des maitres d'ouvrage, ce qui ne les incite pas B consacrer des ressources a l'exploitation et B l'entretien. En premier lieu, le MRE doit prCparer des estimations fiables des coQts annualis& du remplacement et de l'entretien des infrastructures. D'apres l'expCrience internationale et considerant un niveau d'entretien normal, les coots de remplacement et d'entretien s'itablissent a environ 3 % de la valeur du stock d'infrastructures d'irrigation, le remplacement et l'entretien y contribuant B parts Cgales.lWDans le cas de l'AlgCrie, les coots de remplacement et d'entretien pour les grands pCrimbtres d'irrigation s'klkveraient ainsi a environ 8,1 millions de dollars par an. Avec les ratios de rCfCrence, cela signifierait que I'ONID devrait investir en moyenne 2,05 millions de dollars par an pour remplacer des Cquipements, et le meme montant pour les opCrations d'entretien. Dans la rCalitC, aucun poste ccremplacement >> n'est prCvu dans le budget, et les dCpenses d'entretien en 2003-2004 n'ont pas dCpassC 200 000 dollar^"^, soit environ 10 % du niveau de rCfCrence estimC. Plusieurs raisons pourraient expliquer que les coGts de remplacement et d'entretien soient infkrieurs au niveau de refhence, par exemple une pCnurie d'eau due B la secheresse ou B un dktournement de l'eau potable, ou des questions de sCcuritC. Mais la vCritC est que seule une petite fraction des sommes ndcessaires a CtC dCpensCe pour remplacer et entretenir les Cquipements. 6.47 Enfin, la situation financi2re ddja dramatique des grands pCrimMres d'irrigation est aggravde par les sureffectifs,les bas tarifs et d'autres facteurs ddfavorables. Tout d'abord, une grande part des dCpenses ricurrentes des offices des pkrimktres d'irrigation (OPI) sert B payer le personnel. La politique de ces EPIC veut que les salaires soient trks Clevks (par rapport au traitement des fonctionnaires des minist&res)"'. Les dCpenses d'entretien occupent la dernikre place dans la liste des prioritCs. Ensuite, les recettes collectCes sont non seulement faibles mais en baisse. Bien que l'on ne dispose pas de chiffres sur les tarifs permettant de rCaliser des analyses dCtaillCes des recettes. Les AutoritCs disent qu'en rkgle gCnCrale, les OPI ne parviennent pas 5 couvrir ne serait-ce que leurs frais de personnel. Au total, les services d'irrigation ont perdu 34 millions de dinars sur l'exercice 2002, 67,2 millions de dinars en 2003, et 118,7 millions de dinars en 2004. Ces montants rkvklent I'existence d'engagements conditionnels explicites. En outre, le nouveau bareme tarifaire, qui a doublC les redevances sur l'eau, ne permettra pas (B quelques exceptions prks) de rCduire significativement 1'Ccart entre les recettes et les niveaux approprids de coQts d'exploitation et d'entretien (tableau 6.14). Ces chiffres se fondent sur I'expCrience australienne, exposCe dans un rapport publiC en 2005 par la Banque mondiale sur la strattgie du Pakistan dans le secteur de I'eau. L'expCrience australienne montre que 1'< moyenne, qui comprend les coQtsde remplacement, d'exploitation et d'entretien, est d'environ 3 i 4 % pour les tquipements anciens, et d'environ 2 i 3 % pour les Cquipementsplus rbcents. "'D'aprks les donnees connues, peu nombreuses, des OPI des perimetres de Bechar, Arribs, M'sila, Habra, Sig, Haut Cheliff, Moyen-Cheliff, La Mina, Hammiz, et Oued Rhir, telles que fournies par la DHA/MRE (2005). Le total des cofits indiques s'Clkve 14,8 millions de dinars. ''ID'apres des fonctionnaires des ministkres, 1'Ccart de salaire entre des catkgories d'emplois comparables dans I'EPIC et au ministere est supkrieur a 200 % pour un ingCnieur (l'employe' du ministere gagnant 12000 dinars) et de 140% dans le cas d'un directeur (120 000 dinars contre 50 000 dinars). I Tableau 6.14 Part des dCpensesd'exploitation et d'entretien couvertesavec le nouveau barkme I tarifaire dejanvier 2005 ' Re'gion Pe'rimktre Redevance Redevance Recettes des Recettes des Part des dCpenses hydraulique volumCtri ueIa fixe'b redevances!' redevancesId d'exploitation et (DA/m ( D M s h a ) @Aha) (USDha) d'entretien (%) (200 USDlha) couvertes war les redevanies Ie RH5 Oued Rhir 2 250 24 790 344 172 RH5 Bechar 2 250 21 550 299 150 RH2 Bas Cheliff 2 250 15 360 213 107 RH2 Moyen Cheliff 2 250 14930 207 104 RH2 La Mina 2 250 14 755 205 102 RH5 El Outaya 2 250 12550 174 87 RII2 Haut Cheliff 2,5 400 12 305 171 85 RH3 Hamiz 2,5 400 11 580 161 80 RH3 Mitidja Ouest I 2,5 400 11 395 158 79 RH3 Mitidja Ouest I1 2.5 400 11 285 157 78 RH4 Eounemmoussa 2,5 400 9 080 126 63 RH1 Sig 2,5 250 7 985 111 55 RH4 Guelma 2,5 400 7 890 110 55 RH3 Ksob 2 250 7 770 108 54 RH1 Maghnia 2 250 7 460 104 52 RH3 Anibs 2 250 7 365 102 51 RHI Habra 2,5 250 6 415 89 45 RH4 Saf Saf 2 400 5 840 81 41 IRH3 Mchedellah 2 250 4 615 64 32 1 " Redevances volumetriques de l'eau dCfinies oar le dCcret no5-14du 9 ianvier 2005. Redevances fixes de l'eau dtfinies par le dtciet no5-14du 9janvier 2605. Estimations realides par la MRE-DEAH (2005ee)sur les consommations d'eau moyennes et standard. Taux de change :72 DA pour 1USD. En supposant un minimum de 200 dollars de dCpensesd'exploitation et d'entretien par hectare sur la base de 5 000 dinars par hectare, ou 70 dollars par hectare au maximum en termes de coats de personnel (MRE-DEAH 2005e, p. 30) et 9 400 dinars par hectare, ou 130dollars par hectare pour les autres coats y compris l'entretien. 6.48 Ce constat permet raisonnablement de tirer Ies conclusions suivantes. L'AlgCrie pourrait amtliorer l'efficacitd Cconomique de ses investissements publics. Des investissements suffisants sont dijh prCvus dans des Cquipements hydrauliques pour les quatre prochaines annies, mais une partie de ces ressources pourrait &re redirigCe vers des biens rkellement publics -par exemple des rCformes rkglementaires et institutionnelles pour rCpondre aux besoins de ressources et de services, la collecte et le drainage des eaux udes, et des incitations pour Cconomiser l'eau d'irrigation. Cependant, d'importants dCfis persistent : P L'exploitation des eaux souterraines est un problkme B surveiller de trks prks. I1 faut supprimer progressivement les subventions pernicieuses accordkes B l'agriculture et h l'inergie, et les distorsions dans le commerce exdrieur qui ont pour effet d'encourager la surexploitation des eaux souterraines. De nouvelles approches privilkgiant la participation des parties prenantes dans la rCgulation de l'utilisation des eaux souterraines devraient Etre adoptes pour une meilleure gestion de la ressource. > I1 est temps de perrnettre aux compagnies de services des eaux de fonctionner de faqon autonome, avec des budgets prkvisibles, une comptabilitC saine, des mdcanismes de communication de donnCes satisfaisants, et des normes de qualit6 de service claires. > L'amClioration de la gouvernance est une nCcessitC absolue. P La garantie d'accks 6 I'eau pour les populations pauvres et vulnkrables doit 6tre davantage prise en compte. Au lieu de subventionner B la fois I'irrigation et l'alimentation en eau et I'assainissement d'une manikre globale, il serait prkfCrable d'accorder des subventions ciblkes, par exemple, sur les populations pauvres des villes et des campagnes, sur la pollution urbaine, etc. 9 Le transfert de certains pouvoirs de dCcision aux agences de bassin pourrait permettre aux parties prenantes locales de faire davantage entendre leur voix sur la qualitC et la couverture des services d'eau, ce qui reprCsenterait une Cvolution importante allant de pair avec le relkvement progressif des redevances des usagers afin d'amdliorer le recouvrement des cofits. 6.49 L'AlgCrie a pris des mesures importantes pour remCdier ces difis. Elle est en train de changer sa faqon d'envisager la conduite des affaires publiques. Cette ddmarche consiste notamment a : commencer 5 moderniser ses rkglements et ses lois sur l'eau. DiffCrents changements sont intervenus ou prCvus dans la mise en valeur et la gestion des ressources en eau. 11sportent sur la gestion intCgrCe des ressources hydriques, les agences de bassins hydrographiques, la participation du secteur privC dans le cadre de concessions, l'ajustement des prix de l'eau (le plus rdcent date de janvier 2005), et le lancement de nouvelles Ctudes sur le relkvement des tarifs de l'eau potable et de l'irrigation, la transformation des entreprises publiques Cconomiques du secteur de l'eau (par exemple I'ANB et 1'AGID) en EPIC, l'actualisation du PNE pour les rCgions centre et est. Des services de l'eau locale ont CtC mis en place en Octobre 2005 et le transfert de la gestion doit Etre complCtC en 2007. > affecter une part importante de son budget d'kquipement aux infrastructures hydrauliques (plus de 12 % depuis le dCbut du PSRE) ; P commencer dCfinir des objectifs concrets reflCtant sa politique de l'eau, par exemple satisfaire 100 % des besoins d'eau potable et rkaffecter le reste ?I l'agriculture et B I'industrie ; > rechercher de nouveaux partenariats secteur public-secteur privt pour la fourniture des services urbains d'alimentation en eau B Alger (avec I'opCrateur franqais Suez), Oran, Constantine, et Annaba, ce qui doit 6tre ached B la fin 2006. Les autoritts ont l'intention d'associer encore huit villes A cette modalitt de gestion. 9 lancer un grand programme de mobilisation d'eaux de surface (en vue d'atteindre 67 barrages d'ici 2009) et de dessalement (12 stations) pour remCdier B la pCnurie d'eau. 6.50 Ces mesures vont apporter des amCliorations concretes en contribuant a diininuer la pCnurie et it attknuer les probRmes de performance et de gouvernance, mais les initiatives rCcentesne vont pas assez loin. Les compagnies des eaux sont devenues plus dtpendantes d'un appui budgCtaire pour leur survie, la part des dkpenses couvertes par leurs propres recettes n'Ctant pas suffisante. Les projets engagCs dans le secteur de l'eau restent lourdement handicap& par le manque de viabilitC financikre et les retards d'exkcution. Les usagers des zones rurales subissent des coupures d'eau. Le suivi et 17Cvaluationdes opCrations sont trks limids. Pour que les interventions publiques soient plus productives, il ne s'agit pas d'obtenir plus d'argent mais d'avoir la volonti de faire mieux. Toutefois, les choses n7Cvoluerontque si 1'AlgCrie change sensiblement la manibre dont elle met en valeur et gere ses ressources en eau et dont elle utilise les actions et les deniers publics. Trks schCmatiquement,le Gouvernement a deux groupes de choix importants et interdependants 2 faire en matikre de politique publique : P I1doit amhliorer sa stratkgie d'investissement, pas uniquement du point de vue de la quantitC des nouvelles ressources en eau mettre en valeur, mais aussi de la priorit6 a a accorder aux diffkrents problemes stratCgiques B rCsoudre, en Ctablissant un programme d'investissements rCflCchi sur le long terme. Par exemple, le pays doit-il d'abord se prCoccuper d'assurer des services complets et fiables d'alimentation en eau potable et d'assainissement aux populations urbaines et rurales ? De combler les dCficits gkographiques ? De moderniser le systeme existant? Ou d'Ctendre l'irrigation 2 de nouvelles regions ? Dans ce contexte, quel serait le meilleur calendrier pour augmenter la capacitC de stockage, comment cette capacitk supplCmentaire devrait stre attribuCe et quel devrait 2tre le mode de fonctionnement des rCservoirs ? Actuellement, il y a un decalage entre la lenteur de la prkparation des projets et I'enveloppe non nkgligeable allouke au titre du PSRE et du PCSC, ce qui conditionne la programmation des investissements sectoriels. > I1doit Claborer des politiques publiques qui encouragent a utiliser I'eau de fagon plus rationnelle et plus productive, tout en assurant une couverture satisfaisante et durable des dCpenses d'exploitation et d'entretien. I1 s'agit de dCfinir les principes et les arrangements institutionnels qui rCgiront la distribution d'eau entre la source et le point de destination ;de mettre en place une nouvelle tarification de l'eau pour les prestataires de services (par exemple 1'ADE et l'ONID, mais aussi l'ANBT, au dCpart de la chaine d'approvisionnement) ' I 2 ;d'ajuster les tarifs de I'ClectricitC dans le secteur agricole (voie peut-2tre la plus efficace pour commencer h gCrer et rCguler l'utilisation des eaux souterraines) ;et conckder des droits sur l'eau pour pennettre aux associations agricoles et aux agriculteurs d'utiliser leur eau de manikre plus rationnelle et plus productive. I1 serait peut-2tre utile Cgalement de prCvoir un poste budgCtaire pour identifier clairement les coClts d'exploitation et d'entretien. 6.5 1 Par ailleurs, les pouvoirs publics algCriens doiventenvisager les mesures suivantes : > Ralentir le processus de construction de barrages jusqu'a ce qu'une Ctude soit rCalisCe prochainement sur les Cquipementsexistants et que le portefeuille de projets soit bien planifiC, ainsi que la maitrise d'ouvrage soit amCliorCe en consCquence. , L'augmentation de la capacitC des barrages reprdsente un Clement important d'une stratdgie intCgrCe, mais elle doit &treplanifiCe tres soigneusement. On a pu voir, dans cette rdgion comme ailleurs (en Iran, au Maroc, au YCmen), que la dynamique institutionnelle et politique de la construction de barrages pouvait produire des incitations defavorables, aboutissant h des situations extrsmement inefficaces sur le plan hydrologique et Cconomique. Des efforts dans la maitrise d'ouvrage sont essentiels pour la reduction des coots et I'amClioration de la qualit6 de I'infrastructure. Ceci est un domaine od la formation et l'assistance technique peuvent s'avCrer efficaces. > Mettre en place un plan de gestion intCgrCe des ressources en eau fond6 sur une strat6gie et assurant la planification et la budgktisation des investissements dans l'ensemble du secteur. Cela implique de : rapprocher toutes les actualisations du PNE, qui n'existent pour l'instant que pour les rCgions centre et est ; 'I2Les autorites ont indique que subsidiaires de I'ANBT complbtement autonomes et avec du personnel hautement qualifi6e seront crkes en 2007. prdparer des stratkgies pour chaque sous-secteur, qui seront rassemblkes dans une stratdgie nationale de mise en valeur et de gestion des ressources en eau adoptke par toutes les parties prenantes ; renforcer notablement les capacitds, en affectant des ressources humaines et financikres appropriCes B la DPAEIMRE afin qu'elle soit en mesure de superviser la planification des ressources en eau et la coordination des programmes et des projets. Un systkme de planification intdgrke des ressources en eau et d'dvaluation des projets est en cours de crdation avec l'aide de 1'Agence allemande pour la coopdration technique (GTZ) ;l13 D1apr8sles autoritds, le nouveau systkme permettra 19intCgration des trois cycles de programmation (long, moyen et court), ce qui est essentiel pour faire des choix rationnels au secteur. Faire un inventaire complet et priparer un plan de gestion des actifs pour I'ensemble des grandes infrastructures de l'eau du pays, avec les mesures prCvues en matikre de volumes disponibles et de couverture, d'environnement et de gestion ; prdparer un plan d'investissement consolidC, classant les investissements publics en eau par ordre de prioritd B moyen terme et anticipant les futures obligations budgdtaires. Celles-ci comprendront les financements de contrepartie et les dCpenses d'exploitation et d'entretien gCnCrCespar le plan d'investissement ; rdaffecter des ressources B I'intCrieur des programmes en cours dans le secteur de l'eau afin de priviltgier ceux qui portent sur la gestion, la productivite' et la gouvernance. Cela impliquera peut-&re de ddtourner des ressources prdvues pour des programmes d'augmentation des volumes disponibles ou de la couverture au profit de programmes ciblCs sur le fonctionnement des institutions et la gestion, en accord avec les objectifs de la nouvelle loi sur l'eau. Le ralentissement du programme de grandes infrastructures ne mettra pas ndcessairement en pdril I'ensemble du plan. Les projets seront retard& d'une faqon ou d'une autre, B cause du manque de capacitCs administratives et de la taille m2me du programme actuel. > laborer une rCforme de I'eau qui s'appuie surdes mesuresd'incitation I'encontre a de I'actuelle stratCgie de rationnement. Cela suppose la prdparation des rkglementations techniques, des contreles, et des instruments pour mettre en ceuvre la loi de l'eau 2005. 11s doivent permettre une bonne gestion technique des services. P PrCvoir plusieurs dCcennies de sCcheresse. I1 faudra veiller B ce que les donnCes hydrologiques sur lesquels se fondent les investissements portent sur une pdriode suffisamment longue. Pratiquement toutes les prdvisions s'accordent sur une diminution des prkcipitations. Qu'elles se rCalisent ou non, il convient d'en tenir compte pour planifier la capacitd de stockage nCcessaire. > Dkfinir avec soin les prioritks en matihe d'alimentation en eau urbaine et faire en sorte que les villes soient aussi incitCes B Cconomiser I'eau pendant les annCes sitches. L'idke de considdrer l'agriculture comme un usager secondaire est bonne, mais ce choix doit Etre souple. Les barrages stockent des quantitCs d'eau diffkrente chaque annde. Si I'eau est utilisde pendant une annde skche, elle n'est plus disponible pour l'agriculture 1'annCe ~uivante."~Dans un systkme mieux conqu, une annCe cr normale B fournirait B la ville 100unitks d'eau. En cas de skcheresse, cette quantitd serait rCduite en proportion, et la ville devrait dddommager les agriculteurs si elle ne parvenait pas B diminuer sa consommation. ] I 3Projet sur la gestion intkgr6e de l'eau -Phase I (2003-06). "4 Au Maroc, un accord de bassin exclusif sur 20 ans a kt6 conclu avec un opkrateur privt qui doit fournir chaque annte une quantitk d'eau donnCe pour l'alimentation des villes. 6.52 Les pouvoirs publics ont Cgalement plusieurs problbmes ii resoudre dans le domaine de l'irrigation. Le dCveloppement de l'irrigation est sans conteste l'une des prioritCs majeures i long terme pour le secteur agricole et ce, malgrk l'attrait suscitd par les systkmes d'irrigation ?ibas coQt gkrks par les agriculteurs, dont tdmoigne la forte progression de la petite et moyenne hydraulique (PMH) utilisant les eaux souterraines. Le plan d'investissements publics prkvoit de nouveaux ouvrages B forte intensitk de capital dans six projets du PCSC. Dans l'optique d'une utilisation plus rationnelle des ressources, la remise en Ctat et l'entretien des installations existantes devraient aussi figurer B l'ordre du jour. Le Gouvernement doit : > Ralentir l'investissement dans de nouvelles infrastructures d'irrigation a grande Cchelle tant qu'une stratCgie d'irrigation n'a pas CtC adoptbe par l'ensemble des parties prenantes. Si de nouvelles installations doivent Ctre envisagCes, il faut revoir leur dimension B la baisse de manikre que la gestion et l'entretien puissent Ctre pris en charge sur le terrain par des groupes d'usagers. Plusieurs pays de la rdgion ont construit des installations d'irrigation surdimensionnCespar rapport h la quantitd d'eau qu'ils pouvaient fournir de faqon fiable, en partie parce qu'ils ont surestimk les volumes d'eau qui seraient stockCs dans les barrages. 11s sont obligds de recourir au rationnement, qui entraine un manque d'efficacite' et gknkre des coots Cconomiques et sociaux Clevis. Sans visibilitC sur l'eau disponible, les agriculteurs seront obligCs de prklever de l'eau des nappes souterraines ou, plus souvent, de cultiver des cultures moins sensibles aux variations d'apport d'eau mais qui rapportent moins. 9 Envisager diffCrentesformes de transfert de la gestion de I'irrigation. Elles peuvent comprendre, entre autres, des contrats de BOT (construction-exploitation-transfert),de concession et d'affermage. Cette dCmarche va en fait dans le sens du processus de libkralisation Cconomiqueet du Code des investissements. 9 Lors des travaux de remise en Ctat ou de construction de nouvelles installations d'irrigation, opter directement pour des systbmes sous pression, beaucoup plus Cconomes en eau. La Tunisie a instaurC des mesures d'incitation pour convertir les systkmes d'irrigation publics B des mCthodes plus Cconomes en eau telles que le goutte-h- goutte"5, et le Maroc et l ' ~ ~ sont~ent train de mettre en place le mCme type ~ e d'incitations. > Fournir les subventions prhues par I'ONID explicites et les accorder uniquement dans le cadre d'un contrat de performance associC des objectifs. Ce contrat doit prCciser les responsabilitks des parties sur le plan des services fournis et de l'aide financikre. Le systkme doit comporter d'une part (i) des subventions d'kquilibre pour couvrir la diminution des quotas d'eau thkoriquement allouCs afin de satisfaire les besoins de l'irrigation B grande Cchelle, et d'autre part (ii) des subventions de compensation tarifaire pour couvrir le diffkrentiel existant entre le coQtde production de l'eau et le prix facturC aux usagers. Les subventions devront etre versCes en fonction des rCsultats obtenus. Cette solution est chtre et n'est pas Bconomiquement efficace si elle est mise en ceuvre de faqon isolke (chaque agriculteur doit construire un bassin de stockage -ce qui lui fait perdre une surface de terre productive et entraine des pertes par Bvaporation-et acheter et faire fonctionner une pompe). I1 est plus rationnel de construire des systbmes sous pression dbs I'origine. Les agriculteurs qui souhaitent passer au goutte-a-goutte peuvent alors simplement se raccorder au systkme. Les cotits d'exploitation et d'entretien sont supdrieursmais, sur le long terme, le goutte-2-goutte est beaucoup plus interessant. CHAPITRE 7 :DES INVESTISSEMENTSADEQUATSA LA REFORME DE L'EDUCATION Commentforzctionne le systdme e'ducatif en Alge'rie ? Quels re'sultats majeurs produit-il ? Et comment les ressources publiques sont-elles utilise'es a diffe'rents niveaux de l'e'ducation ? Aprks une brdve prCsentation du systdme e'ducatif alge'rien, le pre'sent chapitre examine les tendances et la re'partition des dkpenses publiques, notamment la structure des coLits unitaires, les disparite's entre les re'gions et l'eficacire' de l'utilisation des ressources, ainsi que la strate'gie sectorielle, d&nie par la re'forme de 2003. Ce clzapitre arzalyse ensuite le programme d'investissement dans le secteur de l'e'ducation dans le cadre du Programme compl.4mentaire de soutien iz la croissance (PCSC),notamment les besoins en ressources sectorielles pour lefinancement des de'penses de fonctionnement et d'e'quipement, suivant trois sce'narios diffe'rents. La derniPre section du chapitre de'crit les principales mesures recommandCessur la base de cette analyse. 7.1 L'AlgCrie a remport6 des succks notables dans la gCnCralisation de l'enseignement primaire et dans 1'Clargissement de l'accks B d'autres niveaux de l'enseignement, qui ont CtC presque enticrement financCs par des fonds publics. Le secteur privC a de tout temps jouC un r61e nkgligeable dans le financement et la prestation de services d'enseignement, la constitution garantissant la gratuitk de l'enseignement qui est, d'aprks la loi, obligatoire jusqu'h l'hge de 16 ans. Bien que l'on ne dispose pas d'informations prkcises, les dCpenses que les mknages consacrent a I'Cducation seraient relativement faibles et essentiellement destinCes B l'achat de manuels scolaires qui, depuis 2001, ne sont plus fournis gratuitement par 1'~tat. 7.2 Le syst2me Cducatif algCrien comprend quatre niveaux, h savoir : a) l'enseignement priscolaire, essentiellement assure' jusqu'h une pdriode rdcente par le secteur privC et les jardins d'enfants locaux ; b) l'enseignement fondarnental obligatoire, d'une durCe de neuf ans, comprenant l'enseignement primaire, qui dure cinq ans, et le premier cycle de l'enseignement secondaire (enseignement moyen), qui dure quatre ans ; c) l'enseignement post-obligatoire qui comprend deux branches - le second cycle du secondaire, qui dure trois ans, assurC par les Ctablissements secondaires, et la formation professionnelle, 21 durCe variable, qui est dispensCe par les centres de formation professionnelle : et d) l'enseignement supkrieur, assurC par les universitks et les instituts spCcialisCs nationaux. Les Ccoles privCes ont CtC abolies en 1976. Jusqu'a ce qu'elles soient a nouveau autoris6es a ouvrir en 2004, tout enseignement autre que la formation professionnelle Ctait financC et dispensd par le secteur public. La gestion administrative du secteur de 1'Cducation est assurCe par le ministbre de ducation ion nationale (MEN) et par le ministkre de I'Enseignement supCrieur et de la Recherche scientifique (MESRS). La formation professionnelle est un axe essentiel du systbme Cducatif algkrien et quant a elle est superviske par le ministkre de la Formation et de 1'Enseignement professionnels (MEFP). Les fonctions correspondant aux diffkrents Cchelons administratifs sont dicrites a l'annexe R. 7.3 La rCforme en cours, en vigueur depuis 1'annCe scolaire 2003-2004, a permis de rkorganiser I'ancienne structure du primaire et du premier cycle du secondaire qui duraient respectivement 6 et 3 ans, et qui aujourd'hui durent 5 et 4 ans respectivement. La population du primaire ayant baisse, et des salles de classe et des enseignants ayant CtC libCrCs du fait du raccourcissement de la durCe du cycle primaire, le gouvernement a dCcidC d'offiir, progressivement, une annde d'enseignement prC-primaire (financCepar 1'~tat)dans toutes les Ccoles primaires. L'accent est mis sur la ge'ne'ralisation de l'achbvement du premier cycle du secondaire, 1'Clargissement de l'accbs au second cycle du secondaire, et l'ame'lioration de la qualite'. I1 reste encore B dCfinir une vision claire d'une filikre de formation professionnelle dans le cadre de la nouvelle stratCgie d'extension de l'enseignement secondaire post-obligatoire. La formation professionnelle sert traditionnellement de filet de se'curitC aux Clbves qui ont des rksultats scolaires me'diocres et ne peuvent accCder au second cycle du secondaire, aux Clbves qui sort du second cycle post-obligatoire qui ne sont pas entrCs en enseignement supCrieur et aux travailleurs mis au chbmage ou qui dCsirent Clargir leurs outils de formation moyennant une formation adaptke au marche' du travail. Au niveau de l'enseignement supCrieur, la rCforme vise en premier lieu une croissance quantitative rapide et, en second lieu, l'alignement sur le Processus de Bologne, en harmonisant les diplames en Europe moyennant des cursus de licence en trois ans, de master en deux ans, et de doctorat en trois ans (Licence-Master-Doctorat ou LMD). B. PERFORMANCE SECTEUR DE L'EDUCATZON DU 7.4 Depuis 1'annCe 2000, la scolarisation primaire a chutC du fait de la forte baisse des taux de fertilitC et de la diminution de la population BgCe de 0 h 5 ans. Au cours des cinq dernikres anne'es, la scolarisation primaire a diminuC au rythme de 2 % par an. En revanche, durant la dernikre dCcennie, les inscriptions dans le secondaire ont augment6 d'environ 3,4 % par an. La scolarisation universitaire a progress6 de 12,4% par an, le nombre dlCtudiants ayant MC multipliC par trois entre 1994 et 2004, et par deux depuis 1999. Par consdquent, en 2004-2005, on comptait 4,36 millions d'Clbves au primaire, 2,26 millions au premier cycle du secondaire, et 1,11million au second cycle du secondaire. Le nombre d'inscrits dans l'enseignement supkrieur se chiffrait ii 722 000 Ctudiants pour le niveau graduation et B 33 600 Ctudiantspour le niveau post-licence (voir graphiques 7.1a-7.lc). Graphique 7.la Scolarisationprimaire (1962-2004) Gra~hique 7.lb Scolarisation secondaire - premier et second cycles (1962-2004 - --cEnse~gnementMoyen +Ense~qnementSecondare 7.5 Ces tendances traduisent I'expansion Graphique7.lc Scolarisationuniversitaire (1994-004) progressive du systkme Cducatif en dCpit des troubles politiques des annCes 90. I1 est en outre notable que la participation des filles B tous les niveaux d'enseignement est restCe forte. La proportion de garqons admis en premikre annCe du primaire est 1Cgkrementsupdrieure 2 celle des filles (97 % et 94 % respectivement), ce qui explique que les filles reprCsentent 48 % des effectifs des neuf premih-es annCes scolaires ; cette 8 8 8 6 5 8 8 1 8 8 i,ooo)g ,000 proportion augmente toutefois h environ 58 % au second cycle du secondaire et B 55 % au niveau de l'enseignement tertiaire. Source MEN, DonnCes Stat~st~ques,diverses annCes 7.6 Le dCveloppement de l'infrastructure scolaire a CtC particulikrement rapide au premier et au second cycle du secondaire, et dans une moindre mesure au primaire. Au cours de la dernikre dCcennie, le nombre d'dtablissements secondaires du premier et second cycles, a augment6 de 36 et 44 %, et le nombre d'Ccoles primaires de 15% (Tableau 7.1). 1 Tableau 7.1 ~volutiondu systhe Cducatif au cours de la dernieredCcennie Etablissements Enseignants Elkves/Etudiants Filles (mille) (mille) ' (millions) 1994-1995 2004-2005 1994-1995 14,sCcoles 17 Ccoles Primaire 109,7 salles 128,6salles 166,8 171,s 43.5 4,36 47 de classe de classe 3,8 Ccoles Premier cycle 2,s ~coles 55,6 96,5 107,9 1,65 2,26 48,7 du secondaire de classe 1,4Ccole Second cycle du 29,l salles secondaire 0,97 de classe 53.2 0,82 1,11 57,s 6,4 laboratoires Enseignement professionnell 0,39 0,83 8,s 11,l 0,22 0,40 44,7 technique Enseignement 0,06 14,6 25,3 0,24 0,76 54,9 supkrieur Source : MEN, DonnCes statistiques ;MFEP, DonnCes statistiques ;MESRS, Donnees statistiques 7.7 L'Algkrie est parvenue a instaurer une scolarisation quasi-universelle au primaire et une participation relativement forte au premier cycle du secondaire ; mais en comparaison a d'autres pays, les taux de scolarisation au second cycle du secondaire et a I'enseignement supCrieur restent bas (tableau 7.2). Le taux brut de scolarisation (TBS) au premier cycle du secondaire, qui est de 105 %, indique qu'une forte proportion d'Clkves est plus $gCe que la normale a ce niveau. Dans le deuxikme cycle du secondaire, le TBS est supCrieur B celui du Maroc et similaire i celui du Venezuela, de la Malaisie, et de 1'IndonCsie ;mais il est nettement infkrieur i celui d'autres pays. Les pays B TBS relativement ClevC ont de fortes proportions d'e'lkves inscrits aux programmes de formation technique et professionnelle. Ainsi en est-il de 1'IndonCsie dont le TBS pour le second cycle du secondaire est sirnilaire B celui de l'AlgCrie, malgrd un revenu par habitant beaucoup plus faible. Au niveau de l'enseignement supCrieur,le taux de scolarisation de 1'AlgCrie est sensiblement infdrieur B ceux de la Tunisie et de la Jordanie (qui ont des revenus par habitant comparables) et B celui de l ' ~ ~(dont~letrevenu par habitant est plus faible). L'AlgCrie est largement devancCe par les pays ~ e d'Asie (Malaisie) et d'AmCrique latine (Argentine) ayant un revenu plus ClevC. 7.8 Bien que le taux de retention dans le primaire soit trLts ClevC, le taux de passage au premier cycle du secondaire est relativement basil6. En 2002-2003, le taux de passage au premier cycle du secondaire s'Clevait B seulement 79 %, chiffre similaire celui des pays B moyen revenu tels 2i que le Maroc et I'IndonCsie, mais nettement infkrieur B celui de beaucoup de pays d'un niveau de revenu similaire (tableau 7.3). Le taux brut d'entrCe dans l'enseignement supCrieur (c'est-i-dire le pourcentage des sujets LgCs de 18 B 19ans admis dans l'enseignement supdrieur) qui est de 14 % donne une idCe des taux de passage du second cycle du secondaire au supkrieur. L'Alge'rie se rapproche ainsi de l'IndonCsie, quoique bien en dessous de beaucoup de pays dont les donndes sont disponibles. Tableau7.2 Taux de scolarisation par sous-secteuren AlgCrie et dans des pays comparables 2002-2003 Enseignement supCrieur RNB par TBS TBS TNS Etudiants/100 000 habitant premier cycle second cycle du primaire TBS habitants" (dollar du secondaire secondaire (%I (2004-2005) actuel) (%) (%I (%) AlgCrie 1930 1 95 105 55 1 21 2300 Autres pays a revenu intermbdiuire Tunisie 2240 97 98 62 27 3226 Maroc 1310 90 59 31 11 959 ~ g y p t e 1390 97 95 75 29 2910 Iran 2010 87 91 68 21 n.d. Jordanie 1910 100 90 77 39 n.d. IndonCsie 940 92 76 46 16 n.d. Malaisie 3380 95 94 52 29 n.d. Argentine 3840 100 119 80 60 n.d. Venezuela 3470 91 83 50 40 n.d. Sources :Institut de statistique de I'UNESCO, 2005 ;Banque mondiale,Base de donnCesde statistiques sur 1'Cducation (EDSTATS). NB :Le TNS pour le primaire est tirC de la base de donnCes EDSTATS ;le TBS pour le premier et le second cycles du secondaire tient compte des inscriptions dans tous les programmes, y compris ceux de formation techniquelprofessionnelle. Toutes les autres donnCes proviennent de 1'Institut de statistique de I'UNESCO ; I'abre'viation << n.d. n signifie << non disponible >>. aCalculseffectuCspar les services de la Banque. - - ' I 6Le taux de rktention dans le primaire renvoie au pourcentage d'kcoliers qui commencent B la premiere annCe du cycle et parviennent B la dernikre annee. I1 a kt6 calculC ici au moyen de la mCthode de la cohorte reconstituke, qui s'appuie sur les donnCes relatives aux inscriptions et aux redoublements B chaque classe du primaire pendant deux annCes constcutives. La mCthode consiste B diviser le nombre total d'Ccoliers/appartenant ?i une cohorte qui atteignent chaque classe successive du niveau d'enseignement considCrC par le nombre d'Ccoliers de la cohorte (dans ce cas, il s'agit des Ccoliers initialement inscrits en premikre annCe du primaire) et B multiplier Jerdsultat par 100. 7.9 Le taux d'achbvement du cycle primaire de 96 % traduit une amelioration considerable par rapport aux 80 % de 1995"'. Au regard de ce taux et de la proportion de filles inscrites au secondaire, qui dCpasse les 50 %, 1'AlgCrie devrait rapidement atteindre ses Objectifs de dCveloppement pour le MillCnaire dans le domaine de 1'Cducation. Les principales difficultds concernant la progression des Clkves et les taux d'achkvement sont relevdes aux niveaux post- primaires, d'oii le faible nombre des Clkves parvenant a franchir les diffdrents paliers du systkme Cducatif. En 2003, environ 83% de ceux qui entrent en premikre annde du primaire, atteignent la premikre annCe du premier cycle du secondaire (la 7" annCe du primaire de l'ancien systkme) ; 39 % atteignent la premikre annCe du second cycle du secondaire (classe de seconde) ;et 11 % parviennent a la premikre annee du s~~drieur"~. Tableau 7.3 Taux de progression et d'achgvement des Ctudes en Algdrie et dans des pays comparables,2002-2003 Taux de Taux Taux de passage Taux brut d'entrCe rCtentionau d'achsvement du au premier cycle dans I'enseignement primaire cycle primairea du secondaire sup6rieurb AlgCrie 94 96 79 14c Autres pays a revenu intermbdiaire Tunisie 93 n.d. 88 36 Maroc 76 59 79 n.d. ~ g y p t e 98 91 84 31 Iran 95 123 96 n.d. Jordanie 96 98 97 39 IndonCsie 86 107 81 14 Malaisie 84 n.d. 100 32 Argentine 90 100 94 56 Venezuela 80 n.d. 97 n.d. Sources :Institut de statistique de I'UNESCO, 2005 ;Banque mondiale,Base de donnkesde statistiques sur 1'6ducation (EDSTATS);Services du Bureau de la Banque mondiale en Algtrie (Taux brut d'entrte au suptrieur). NB :Voir les sources pour les dkfirlitionset les me'thodes de calcul des indicateurs de progression et des taux d'achkvement des etudes ;l'abre'viation << n.d. signifie << non disponible >>. )) aTauxd'achtvement du cycle primaire provenant de la base de donntes EDSTATS. par enseignement supe'rieur, on entend un programme d'une durte d'au moins trois ans selon la Classification internationale type de I'Cducation (CITE). 'Taux brut d'entrke dans I'enseignement supkrieur en Alge'riepour l'anne'e 2003-2004, bask sur les calculs des services de la Banque. 7.10 L'enseignement post-primaire est marque par un taux d'abandon Bevi aprbs la dernikre annee de chaque cycle, par suite de 1'Cchec aux examens et des multiples redoublements. Cette situation contraste avec celle du primaire oii chaque wilaya conqoit habituellement ses propres examens de fin de cycle et ou les taux de rCussite avoisinent gCnCralement les 80 %. Cependant, en 2004-2005, un nouvel examen national a CtC introduit dans I'enseignement primaire, avec un taux de rdussite de seulement 53 %. Les abandons scolaires sont particulikrement notables dans le premier et le second cycle du secondaire. Le taux d'abandon s'dlkve environ 16 % au premier et au second cycle de l'enseignement gCnCral pour les garqons, et 10% 11% pour les filles. Pendant les dernikres 'I7Le taux d'achtvement du cycle primaire reprksente le pourcentage d'tcoliers qui terminent la dernitre annCe du primaire, exprim6 en pourcentage de la population ayant achev6 6 anntes d'tducation primaire h l'lge prtvu (11 ans). 118Calculs des services de la Banque, fondts sur la mtthode de la cohorte reconstitute, en s'appuyant sur les donntes du ministtre de 1'~ducation. annCes, au premier comme au second cycle, le taux d'abandon est 1Cgbrementplus ClevC (tableau 7.4). Les abandons sont plus nombreux chez les garqons que chez les fille~"~. Tableau 7.4 Taux d'abandon et taux de redoublementpar annee et niveau d'etudes, 2003-2004 Taux d'abandon au primaire (%) AnnCe d'btude 1' 2' 3' 4e 5' 6" Global Garcons 1,3 1,5 0,3 2,1 2,5 5,6 2 3 Filles 3,7 0,4 0,8 1 2 1,9 5 2 2 Taux de redoublementauprimaire (%) Garqons 12,9 8,7 10,8 13,5 14,l 18,2 13,2 Filles 9 5,6 6,2 7-7 7,8 11,8 8,1 Taux d'abandon au premier cycledu secondaire(%) Ann&d'Ctude 7' 8' 9' Global Garqons 13,2 11,5 23,9 16,2 Filles 6,s 5,1 19,3 10,8 Taux de redoublementau premiercycledu secondaire(%) Garqons 24 19 30.7 24,7 Filles 15,6 6 8 30,2 18,4 Taux d'abandon au second cycle du secondaire(%) Ambe d'btude 10' 11' 12' Global Garcons 8,9 11,9 20,7 15,5 Filles 5 1 5,9 17,3 10,3 Taux de redoublementau second cycledu secondaire(%) Garcons 29,l 17,4 39,l 29.4 Filles 19,7 12,3 37,9 23,6 NB :Calculs des services de la Banque fondts sur la cohorte reconstitute, en s'appuyant sur les donntes du MEN (Donntes statistiques). 7.11 Les taux de redoublementsont infCrieurs B 13 % dansles premikresannCes du primaire, mais ils augmentent aux points de passage en classe supCrieure, B la premihre et B la dernikre annCede chaque cycle.En 2003-2004, ces taux s'dlevaient h 15% h la dernibre annCe du primaire (6e annCe d'Ctude de l'ancienne structure), h 20 % et 30 % respectivement 9 la premibre (7eannCe d'e'tude) et h la dernikre (9"annCe d'Ctude) annCes du premier cycle du secondaire, et h 19 % et 38 % respectivement h la premibre (10"annCe d'Ctude) et B la dernikre annCe du second cycle du secondaire. On constate que les taux de redoublement sont plus ClevCs chez les garqons que chez les filles B tous les niveaux d'en~ei~nement'~~. 7.12 Le taux de redoublement ClevC au dCbut de chaque cycle post-primaire rCvkle les difficultCs des Clkves ii s'adapter un nouvel environnement d'apprentissage et au changement ii des programmes. Ces taux demeurent plus ClevCs B la fin de chaque cycle reflttant ainsi des taux lL9 L'absence d'ttablissements secondaires du premier cycle h proximitt du lieu de rtsidence semble en dtre tgalement une raison. Une ttude mente en 2002-2003 auprts des tlkves de la 8eannte d'ttude (donc des Cltves de la classe de cinquikme de l'ancienne structure) a rtvtlt que 65 % des tltves vivent dans un ptrimktre de trois kilom5tres de leur tcole, mais environ 16% habitent au-delh ;tous les enfants se rendent h 1'6cole h pied (MEN, 2004 - ttude MLA 2). Cependant, on ne voit pas bien pourquoi les difficultts d'accts h l'dcole affecteraient plus les garqons que les filles. 120 Comme dans d'autres pays qui appliquent le systkme tducatif frangais, le redoublement est perqu cornrne un outil ptdagogique d'approfondissement de la maitrise de la matikre. La cause des taux de redoublement tlevts chez les g q o n s est inconnue ;cependant, les jeunes gargons trouvent en gCntral un emploi dans le secteur infonnel plus facilement que les filles. Le coat d'opportunitt privt du redoublement pourrait donc dtre plus Clevt pour les garqons que pour les filles. Au lieu de leur pennettre d'accroitre le niveau de leurs rtsultats scolaires, le redoublement peut tout simplement les pousser h abandonner l'tcole. d9CchecClevks dans les classes de fin de cycle et l'incapacitk B passer au cycle suivant. A la fin du premier cycle du secondaire, le taux de rkussite a l'examen du Brevet de l'enseignement fondmental (BEF) (qui sera rebaptisC Brevet de l'enseignement moyen (BEM)) atteint environ 40 % (Graphique 7.2). Le nouveau systkme d'Cvaluation donne un plus grand poids B l'examen de fin de cycle qu'aux risultats obtenus en classe. Le taux de passage en second cycle du secondaire devrait donc diminuer, B moins que la performance B l'examen ne s'arnkliore de faqon significative1*'.Historiquement, le taux de reussite au baccalaurkat se situe aux alentours de 20 30 %. NCanmoins, en 2003-2004, il ressortait B environ 44 %, soit nettement au-dessus de la tendance ; et en 2004-2005, il est 1Cgkrementretomb6 h environ 40 %. Graphique7.2 Taux de rCussite aux examens du primaire, du BEF et du baccalaurkat I I Source :MEN, DonnCes statistiques, divers numkros 7.13 En raison du faible taux de Graphique7.3 Redoublementsa la dernikre anniiedu reussite il l'examen du baccalaurkat, second cvcle du secondaire 1 le taux de sedoublement est mRedoublantsentroisiemeannee extremement ClevC a la dernikre 1 I --O-Taux de redoublement I annCe du second cycle du secondaire, oscillant entre 38 et 46 % pendant la dernihre dCcennie (Graphique 7.3). Prks d'un quart des klkves recalks au baccalaurkat appartiennent B la catCgorie de la troisikme annke spkciale, qui est celle des candidats qui redoublent plus d'une fois. Beaucoup d'dlkves reprennent cette annCe plusieurs fois. Le nombre d'klkves qui redoublent la dernikre annCe du secondaire a doublC au cours des I quinze dernibes annCes. Source :MEN et calculs des services de la Banque I 2 lCeux qui rkussissent l'examen passent automatiquement au second cycle. Pour ceux qui ne rkussissent pas, une moyenne est calculCe en appliquant 3 comme coefficient de pondkration B la note d'examen et 1 la note de classe. Autrefois, le coefficient de ponderation Ctait de 2 :1. 7.14 Les disparitCs rCgionalesau plan des taux de rCussite au primaire et au premier cycle du secondaire sont assez prononcCes et ont tendance a Ctre Ctroitement corrClCes. Les wilayas les moins performantes se trouvent en gCnCral dans le sud du pays, B la frontikre avec le Sahara. Les performances des wilayas sont plus disparates au primaire (50 B 75 % de taux de reussite) qu'au premier cycle du secondaire (37 i 50 % de taux de rCussite) (Graphique 7.4a). En revanche, il existe une corrilation ndgative entre le taux de riussite au primaire et le taux d'analphabitisme des femmes (Graphique 7.4b). La forte corrClation nCgative entre le taux net de scolarisation des sujets bge's de 6 h 14 ans (y compris donc la scolarisation au premier cycle du secondaire) et le taux d'analphabitisme des femmes par commune est encore plus saisissante (bien que ces analyses se fondent sur les donnCes du recensement de 1998) (Graphique 7.4~).En d'autres termes, malgrC la large couverture ge'ographique des Ctablissements scolaires, les disparitks passe'es dans le domaine de I'e'ducation conditionnent l'accks ultirieur ii l'enseignement de troisikme cycle et la poursuite d'e'tudes supdrieures. Graphique7.4a Taux de rCussiteau primaire et A Graphique7.4b Taux de reussite au primaire (2004)et taux l'examen du BEF par wilaya, 2004 15% 37, .33 Taux de rbussite B I'examen du fin duprimam a% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% W)% I I I I Source : MEN DonnCes Statistiques. 01 Adrar, 02 Chlef, 03 Laghouat, 04 Oum El Bouaghi, 05 Batna, 06 Bi~ia,07 Biskra, 08 Btchar, 09 Blida, 10 Bouira, 11 Tamanrasset, 12 TCbessa, 13 Tlerncen, 14 Tiaret, 15 Tizi-Ouzou, 16 Alger, 17 Djelfa, 18 Jijel, 19 Setif, 20 Saida, 21 Skikda, 22 Sidi Bel AbbBs, 23 Annaba, 24 Guelma, 25 Constantine, 26 MCdCa, 27 Mostaganem, 28 M'Sila, 29 Mascara, 30 Ouargla, 31 Oran, 32 El-Bayadh, 33 Illizi, 34 Borj Bou Arreridj, 35 Boumerdks, 36 El-Tarf, 37 Tindouf, 38 Tissemsilt, 39 El Oued, 40 Khenchela, 41 Souk-Ahras, 42 Tipaza, 43 Mila, 44 Ain-Defla, 45 Naama, 46 Kin-TCmouchent,47 Ghardai'a, 48 Relizane, M Moyenne nationale. Graphique 7 . 4 ~TNS des sujetsIgks de 6 a 14ans et taux d'analphabktisme desfemmes par commune, 1998 1 I I Source : Calculs effectuks ipartir des donntes du recensement de 1998,ONS 7.15 Compte tenu de l'insuffisance des donnCes sur les rCsultats scolaires, il est difficile de mesurer le niveau d'instruction des Clkves par rapport aux objectifs des programmes d'etudes, ou de comparerleurs performancesa celles des CKves d'autres pays. Les seules donnCes rCcentes sur les rCsultats scolaires pour 1'AlgCrie qui soient disponibles, sont celles de ~'UNESCO-UNICEF'~~. En 2002-2003, des Clkves algCriens de la 8" annCe d'Ctude ont subi des tests de mathkmatiques et de sciences dans le cadre de la deuxikme Ctude sur le suivi des acquis de l'apprentissage (Monitoring of Learning Achievement - MLA 2), permettant d'Ctablir des comparaisons avec d'autres pays123.11s ont obtenu une note moyenne de 38,2 % en mathdmatiques et 52 % en sciences, confirmant ainsi la mCdiocrit6 des performances que laissaient supposer les faibles taux de rCussite iI l'examen du Brevet d'ktudes fondamentales (BEF) - qui sanctionne la fin du premier cycle de l'enseignement secondaire. Leur performance en rnathdmatiques se caractdrisait par de faibles notes moyennes et de grands Ccarts entre les notes, tandis que les rCsultats en sciences Ctaient mieux not& et moins dispersds (Suchaut 2006). 7.16 La performance de 1'AlgCrie aux tests MLA Ctait superieure a celle des pays d'Afrique subsaharienne, plus pauvres, mais infkrieure B la performanceattendue au regard de son revenu par habitant. Le graphique 7.5 confronte les rdsultats que les pays participants ont obtenus en mathdmatiques et en sciences avec leur revenu par habitant, ce qui met en lumibe une corrClation positive entre ces deux aspects. Toutefois, 1'AlgCrie s'dcarte de cette relation statistique, en raison de sa piirtre performance en mathdmatiques. A titre d'exemple, Madagascar obtient une note totale comparable iI celle de 1'AlgCrie, bien que son revenu par habitant ne reprCsente qu'un sixikme de celui de 1'AlgCrie. En outre, les notes varient largement entre les wilayas algkriennes, avec des Ccarts plus importants en mathCmatiques qu'en sciences, mais une corrdlation modCrCe entre les deux tests (Graphique 7.6). Abstraction faite de la wilaya de Tamanrasset, dont la performance au test de mathdmatique est exceptionnellement faible, la corrdlation est d'environ 0,52. 12'Ce sont au total 6513 Cltves qui ont subi le test en AlgCrie, choisis h partir d'un Cchantillon alkatoire stratifik de 189 etablissements secondaires du premier cycle de 20 wilayas des quatre regions. 123Les tests MLA ne sont pas normalisks comme les tests rCalists dans le cadre des etudes sur les tendances dans 1'Ctude des mathkmatiques et des sciences (TIMSS) ou du programme international de I'OCDE pour le suivi des acquis des Cltves (PISA). Les tests MLA sont basks sur les programmes d'etudes nationaux. Les rksultats servent moins h comparer les performances entre pays qu'h montrer 21 quel niveau se situe la performance moyenne d'un pays par rapport B ses propres programmes d'Ctudes. Dans la mesure oh les programmes d'e'tudes de ces pays sont similaires pour la 8e annte d'ktude, probablernent parce qu'ils appliquent le systtme Bducatif franqais, les notes offrent une base de comparaison internationale des rtsultats scolaires. 133 Graphique7.5 RCsultatsaux tests MLA et Graphique7.6 RCsultatsmoyensaux tests MLA en revenupar habitantpour I'AlgCrie et d'autres mathkmatiqueset en sciences,par wilaya Pays 44- - oSmdp d"" 60 " AIgcr @ - 42- aOGhadrda7* : ;55- Boumadc. : o"-'' 40- ;'""' .T,paz# e Narmr .Sou*Ahra, .*$" DE"a *Annab* 5 36- 8 5 0 - a E $ rddaearar Mariagansm *A," T,m"",he", F45- *A'gtns F 3 6 - .Msh ,,ha, Me- :awS(OfaO~l da z Y *ElO"cd i - *""*'"*. 34 - 40 St,,,., .me-"" Ng *M="nun'r 32 - 35- rT-"""I o~"" 30 - - 30 I I t I 1 I 46 46 50 52 54 56 I I , I I , I I I , I NOCCmnyrnn~ohtrnuem ,c,cnier(r) 0 250 5W 750 1WO 1250 1500 1750 2000 2250 2500 Reven" par hahlunl '001 (dolldm1 Source :Suchaut (2006). Source :Suchaut (2006). Formation et enseignement professionnels :EfJcacite' interne et externe 7.17 La scolarisation au plan de la formation et de I'enseignement professionnelsa connu une progression constante et a plus que double au cours de la dernikre decennie. En 2004-2005, ces programmes comptaient environ 400 000 Cli.ves, soit prks d'un tiers des effectifs scolarisCs dans l'enseignement post-obligatoire. De surcroit, entre 35 000 et 40 000 Clkves sont inscrits B des cours du soir ou B des cours B distance. Ces tendances refletent en partie l'accks restreint au second cycle du secondaire. Plus de la moitiC des inscriptions concerne les programmes de la formation rksidentielle, qui offrent cinq types de qualifications : ouvriers semi-qualifiCs, ouvriers qualifids, agents de maitrise (niveaux 1 B 3), techniciens et techniciens supkrieurs (niveaux 4 et 5). Les autres inscriptions portent sur des programmes d'apprentissage (niveaux 1 B 5). En fin, la formation B distance peut prendre en charge un effectif important des stagiaires. Tout ceci est aussi facilitC par la modernisation en cours du secteur, due B l'introduction des nouvelles technologies de l'information, ce qui permet en plus de prendre en charge certaines populations handicapees et d'autres en difficultk. / 7.18 E/n 2002-2003, les taux d'abandon en apprentissage avoisinaient 18 % dans les programmes de formation des niveaux 1 ?i 3, et 10 % dans les niveaux 4 et 5. En principe, ces programmes foment les apprentis directement pour le march6 de l'emploi. Les taux d'abandon ClevCs traduisent soit l'inadkquation du contenu de la formation, soit l'insuffisance de la prtparation des apprentis B ces programmes, soit B l'insuffisance de I'encadrement en milieu professionnel (niveaux 4 et 5), soit le manque de motivation des maitres d'apprentissage, ou soit que certains jeunes quittent leur formation dks l'obtention d'un certificat de scolaritk leur permettant d'obtenir un sursis pour le service national avant de s'insCrer dans l'informel. . 7.19 La faible pr6sence sur le march6 de I'emploi des personnes formkes est encore plus frappante.Des Ctudes sur le devenir des dipl8mCs sont rkgulibrementmenees par le Centre d'Ctudes et de recherche sur les professions et les qualifications (CERPEQ)'~~.Une Ctude menCe rkcemment sur des Clkves qui avaient obtenu leurs dipl8mes en 1999 a montrC que seulement un quart de ces dipl8mCs avaient obtenu un emploi dans le secteur formel en 2003 (soit quatre ans aprks l'obtention du lZ4 Les resultats du CERPEQ ne sont pas rendus publics ni utilise's pour ajuster les programmes d'e'tudes. 134 diplbme), tandis que moins de 10 % avaient trouvC un emploi un an aprks l'obtention du dip18me125. Cette Ctude a rCvClC qu'il n'y avait presque pas de difference entre le taux d'emploi des programmes d'apprentissage et celui des programmes de formation rksidentielle aprks une pCriode de cinq ans, bien qu'une plus large proportion d'apprentis aient Ctd employds aprks la premikre annCe. Les emplois ne correspondaient pas aux domaines de spCcialisation des Clkves ; le niveau du dipl8me semblait cependant faire la diffdrence. Le taux d'emploi Ctait plus ClevC chez les dipl8mCs ayant les niveaux de formation les plus ClevCs - environ 54 % pour les dipl6mCs de niveau 5, contre 43 % pour le niveau 1, et 20 B 25 % pour les niveaux 2 B 4126. 7.20 La piktre efficacit6 externe des programmes de formation soulkve des prCoccupations quant a leur contenu et leur qualit6. Le systkme de formation et d'enseignement professionnels se doit d'stre plus sensible aux changements de l'environnement externe. La souplesse s'impose pour augmenter, rCduire ou changer le contenu des programmes actuels, ou pour introduire des programmes novateurs pour des mCtiers Cmergents. I1 est difficile de parvenir B cette souplesse en raison de l'orientation sectorielle des programmes traditionnels de fonnation et d'enseignement professionnels, qui ont bCnCficiC de lourds investissements B fonds perdus dans les installations, les Cquipements et les enseignants permanents. Certains nouveaux programmes ont CtC introduits rkcemment, mais la faiblesse des taux d'emploi des sujets formCs - qui est encore plus accusCe dans leurs domaines de formation spCcifique - ttmoigne du gaspillage des ressources publiques. De plus, les programmes d'enseignement et de formation professionnels ne sont pas orientis vers le secteur informel, qui accueille la majorit6 des entrants sur le march6 de l'emploi. EfJcacitk de l'enseignement supkrieur 7.21 ConformCment a la politique d'hlargissement de l'accks a I'enseignement supCrieur, presque toutes les villes de taille moyenne se sont dotCes d'institutions universitaires dans les chefs-lieux de la quasi-totalit6 des wilayas au cours des 15 dernikres ann6es. Les universitCs comptent 84 % des Ctudiants du premier cycle universitaire et 89 % des Ctudiants du niveau post- licence, ainsi que 84 % des enseignants. Les centres universitaires comptent 12,5 % des Ctudiants, et les grandes ecoles et instituts nationaux en comptent 3,5 %. 7.22 La technologie et les sciences sont enseign6es dans la quasi-totalit6 des universit6s et reprksentent 31 % de la population du premier cycle universitaire, un taux similaire a celui d'autres pays. I1 s'agit-18 d'un changement radical par rapport aux deux dernikres dCcennies au cours desquelles environ 70 % de l'ensemble des Ctudiants Ctaient inscrits B ces disciplines. Le droit est Cgalement enseignC dans la plupart des villes et compte 16 % des Ctudiants. Quelques disciplines, telles que les sciences mCdicales, l'architecture et les sciences vCtCrinaires, sont enseignkes par un nombre restreint d'ktablissements (8 % du total). D'autre part, les sciences Cconomiques, sociales et politiques et les langues occupent une place intermkdiaire. Elles sont enseignCes dans nombre d'institutions et reprksentent globalement 45 % des inscrits. Quatre-vingt-dix % des Ctudiants sont inscrits B des programmes longue durCe du premier cycle universitaire (de quatre B sept ans). Prks de 60 % des Ctudiants inscrits aux programmes courte duree (trois ans) Ctudient la technologie et les sciences de l'information. En 2002-2003, environ 64 000 Ctudiants ont obtenu une licence (cycle long), et 15000 Ctudiantsont obtenu un dipl8me de cycle court. 125Le CERPEQ a mis ces donntes A la disposition de la mission en charge de la Revue des dCpenses publiques sous la forme d'un court extrait du rapport d'ttude de 2003. Donntes doivent Ctre traitCes avec rCserve compte tenu du faible taux de rCponse (environ 45 Yo), qui pourrait considCrablement influencer les conclusions, et de l'accent mis sur le secteur formel. 135 7.23 Les ratios du niveau post-licence sont Cgalement similaires B ceux des pays ayant le meme niveau de dheloppement. Les Ctudiants post-licence reprksentent moins de 5 % de la population estudiantine. Leur proportion ne dCpasse 10 % dans aucune universitC et, sauf dans les huit plus grandes, elle est inferieure B 3 % (m2me taux que les centres universitaires). Pour l'annCe universitaire 2003-2004, le nombre total d'btudiants en cycle de doctorat dCpassait B peine 9 600, soit 1,2 % du total des Ctudiants. Les filikres scientifiques et technologiques sont prkdominantes, reprdsentant pratiquement la moitiC des inscriptions. Toutefois, le nombre d'dtudiants obtenant le doctorat sur 1000 personnes lgCes de 25 B 29 ans est de 1,4, ce qui est beaucoup plus bas que la moyenne de 1'Union europCenne qui est de 2,9lZ7. 7.24 Les informations sur I'efficacitC interne ou externe des systkmes de I'enseignement sup6rieur ne sont ni recueillies ni syst6matiquement analys6es. Les taux de redoublement sont ClevCs, surtout au niveau du tronc commun que constitue la premikre annCe du premier cycle universitaire. A 1'UniversitC des sciences et de la technologie Houari Boumedienne (USTHB), l'un des instituts technologiques les plus respectCs du pays, seulement 30 B 50 % des Ctudiants de la premikre annCe rdussissent l'examen dans certaines disciplines ; et parce qu'un Ctudiant ne peut redoubler qu'une seule fois, le taux d'abandon est ClevC. D'aprks les estimations du ministkre, les taux de rCussite en premikre annCe vont de 15 A 20 % dans les filikres scientifiques et technologiques et de 41,9 % en sciences sociales, et ils atteignent 50 % en mCdecine. En premiere annCe ces taux atteignent 52% pour les troncs communs et le cycle court, toutes filikres confondues. Ce taux d'Cchec ClevC s'explique notamment par le passage B l'utilisation du franqais comme langue d'instmction dans les filikres scientifiques et technologiques. I1 s'explique aussi par la rCduction des travaux pratiques en laboratoire, les Ctudiants Ctant trop nombreux pour les installations existantes. Dans les annCes suivantes, le systkme centralis6 et le fait qu'une proportion importante d'Ctudiants - le tiers B 1'USTHB par exemple - ne parvient pas a s'inscrire dans la discipline de son choix et se dCsintCresse donc plus rapidement sont des raisons des Cchecs. Des mesures cependant, ont CtC prises pour mieux orienter les nouveaux postulants ainsi que pour un traitement informatis6 des applications. Un projet d'amendement de la loi No.99-05 portant sur l'orientation de l'enseignement supCrieur est en cours d'adoption, ce qui permettra la crkation d'un organe d7Cvaluationde I'efficacitC interne ou externe du systkme d'enseignement supCrieur. 7.25 La gestion des effectifs B travers les disciplines, y compris son corollaire qu'est l'utilisation rationnelle du temps d'enseignement et d'autres ressources, pose des difficultks particulikres aux universitks algCriennes. En dehors des disciplines proposCes dans les instituts nationaux ou des disciplines spCcialisCes - la mCdecine par exemple - qui ne sont enseignCesque dans certaines universitds, le ministkre de 1'Enseignement supCrieur attribue des quotas pour chaque discipline B chaque universitC. Chaque universiti prend en charge les Ctudiants des wilayas environnantes. L'admission B chaque discipline est fonction des matikres choisies B l'examen du baccalaurkat et de la moyenne obtenue. Les futurs Ctudiants indiquent les disciplines de leur choix par ordre de prCfCrence B l'universitk B laquelle ils sont affect&. Comme le nombre d'inscriptions et les taux de reussite varient en fonction des disciplines d'une wilaya B une autre et d'une annCe B une autre, cette demarche peut entrainer des dCsCquilibres dans la demande des disciplines par rapport B 1'0ffre'~~.Par ailleurs, les candidats a l'admission ayant de faibles moyennes ne sont en gCntral pas admis B la discipline de leur choix et a laquelle ils seraient autrement admissibles. Ce systeme d'attribution centralisde des places fondCe sur les quotas rCgionaux devra Ctre adapt6 de manikre B 127Pour l'AlgCrie, les estimations des services de la Banque se fondent sur les thtses annuelles de doctorat sanctionntes et sur !a population 2gCe de 25 29 ans. 12'A titre d'exemple, en 2005-2006, 1'UniversitC Mentouri de Constantine, la deuxikme plus grande du pays, avait obtenu, sur la base d'une estimation du corps professoral et d'autres ressources, un quota de 11450 entrants, dont 6 000 en sciences sociales et lettres. Cependant, 8 917 Ctudiants seulement avaient rkussi l'examen du baccalaurkat dans les deux wilayas de Constantine et de Mila qu'elle dessert, soit une baisse d'environ 28 % par rapport 5 2004. En outre, la baisse dans les disciplines litteraires Ctait d'environ 63 %, alors que les sciences enregistraient une augmentation de 18 %. permettre aux universitCs de mieux satisfaire la demande des Ctudiants et les besoins du march6 de l'emploi. C. TENDANCES GENERALESDES DEPENSES PUBLIQUES 7.26 Les decisions budgetaires concernant le secteur de l'enseignement scolaire sont fortement concentrees au niveau du ministkre de tutelle. Ces dCcisions concernent notamment la planification du service, la conception des programmes d'Ctudes, la prdparation du budget, l'allocation des ressources aux wilayas, et la gestion du personnel (annexe R). Toutefois, au cours de la prdparation du budget, les wilayas Cvaluent le nombre de salles de classe et d'enseignants supplCmentairesqu'il leur faut, en prockdant B des exercices de cartographie scolaire et de projection des inscriptions. Une fois les ressources allouCes, la wilaya dCcide de leur affectation concrkte B des services d'ingCnierie ou B des travaux de construction ou de rkhabilitation majeure dans les Ctablissementssecondaires. Le suivi assurd par le ministkre se fait B travers les rapports communiquCs par les wilayas. Les municipalitCs, quant 2i elles, sont censCes financer les rCparations des Ccoles primaires et supporter les dCpenses ordinaires non salariales, mais, dans la pratique, ces actions sont souvent limitdes par l'insuffisance des ressources. Pour ce qui est des dCpenses courantes, les salaires des enseignants sont dCcaissCs au niveau des wilayas, tandis que les Ctablissements secondaires supportent les dCpenses extraordinaires, telles que les frais d'entretien sur la base des montants budgetaires qui leurs sont notifies suivant des normes bien Ctablies. Les comptes sont tenus par chaque wilaya. 7.27 Si ce systkme offre un moyen raisonnablement efficace d'assurer une repartition geographique equitable des ressources, il ne favorise pas I'efficacitC de la gestion des depenses. En fait, il n'existe 2 aucun stade de la prise de dCcision de mesures qui incitent B amCliorer la qualit6 ou B atteindre les rksultats souhaitCs. L'AlgCrie est dotCe d'un systkme fiable et assez moderne de collecte de donnkes, dont la couverture s'ktend jusqu'au primaire et au secondaire. Mais il n'est pas tenu compte de variables comme la reduction du taux de redoublement et du taux d'abandon scolaire ou I'amClioration des taux de rCussite pour suivre les performances ou determiner les ressources budgCtaires supplCmentaires a affecter. Les budgets institutionnels ne sont donc pas liCs aux objectifs Cducationnels plus globaux. Par ailleurs, les wilayas et les institutions n'assurent pas le suivi des coilits unitaires des infrastructures d'hdbergement, des cantines, du transport ou de la qualit6 des services, et elles ne sont pas encouragies B le faire. 7.28 Les universitesjouissent d'une autonomie limitCe pour decider du contenu des cursus et du nombre d'ktudiants admis.Les programmes d'enseignement pour chaque spCcialitCsont ClaborCs par les comitCs pkdagogiques nationaux (CPNs). LC rdle de l'administration consiste a allouer les moyens ntcessaires au bon fonctionnement de ces comitds. Les offres de formation et les besoins des postes budgCtaires pour des positions permanentes sont ClaborCes par les Ctablissement universitaires, arbitrkes et accordCes par le ministkre de finances. Ainsi, le ministhe dCcide des postes d'enseignement B pourvoir, mais l'administration centrale fait plusieurs concessions importantes au plan de la gestion financikre. 1,es universitks recrutent les enseignants, mais les salaires sont fixCs selon le statut gCnCral de la fonction publique. Trois innovations importantes ont CtC introduites rCcemment. Tout d'abord, le contrdle a priori des dCpenses par le ministkre des Finances a CtC remplack par un contr8le a posteriori. Cette mesure donne une plus grande marge de maneuvre aux administrateurs dans la gestion du budget de fonctionnement hors salaires et a permis de rCduire les dClais de paiement. Ensuite, une plus grande autonomie a CtC accordCe aux institutions, qui peuvent dCsormais fournir des prestations de conseil et conserver les honoraires perqus B ce titre. Ces honoraires ne sont pas dCduits de leurs budgets'29.Finalement, un organe distinct, 170fficenational des 129La rkpartition des honoraires est rkglementke. La moitit revient aux consultants ayant foumi les prestations, 35 % sont versts a l'institution, 10 % sont versts au dkpartement concemt, et 5 % sont consacrks aux dkpenses sociales. aeuvres universitaires (ONOU), a CtC crCC, pour assurer la direction des auvres sociales universitaires dans le but de s'assurer une meilleure prestation des conditions d7hCbergement,restauration, transport, activitks scientifiques et culturelles, sportives et de loisir, et des bourses. Cette disposition permet ?i l'administration universitaire de se concentrer sur les questions acadkmiques. 7.29 Les budgets ne sont lids ni au rendement ni aux rCsultats, qu'il s'agisse des universitCs ou de I'ONOU. 11ssont rCgis par les mCmes rbgles applicables au budget de 1'Ctat. Le principal dCfaut est que les budgets de fonctionnement sont sCparCs des budgets d'dquipement. Les prCvisions des besoins sont fig& au lieu d'Ctre fonde'es sur une Cvaluation du coQt inte'gral et des rCsultats escomptks. Cependant, les tentatives pour passer B une budgitisation axCe sur les rdsultats sont B un stade pilote depuis le mois de mars 2006 (voir chapitre 4). &volution des dbpenses 7.30 Les dCpenses rCelles consacrCes a I'Cducation ont augment6 d'environ 34 % entre 2000 et 2005, (tableau 7.5). Ces tendances se reflkent aussi bien dans les dCpenses de fonctionnement que dans les depenses d ' ~ ~ u i ~ e m equi ~ n t 'ont~augment6 de 80% en termes rCels. L'augmentation des ddpenses de fonctionnement s'explique par le recrutement de nouveaux enseignants plus qualifits, y compris au primaire et au premier cycle du secondaire -justifiant d'un Bac + 4 au lieu d'un Bac + 2. La rkpartition des dCpenses est restte pratiquement la meme, les quatre cinquibmes Ctant consacrCs au fonctionnement. Dans l'ensemble, la priorit6 accordCe B 17Cducationdans le cadre du budget national n'a pas changC. L'Cducation reprdsente en effet 18 21 19 % du total des dCpenses et plus de 6 % du PIB en moyenne. Les dCpenses par tCte ont augment6 de 58 % entre 2000 et 2004. 7.31 Les allocationsbudgCtaires en 2005 et 2006 traduisent une diminutionen termes rCels, ce qui donne a penser I'existence d'un changement de prioritCs pour 1'Cducation au cours des deux premieres ann&s du PCSC. Tout d'abord, la part des ddpenses publiques consacrCes au secteur a CtC ramenbe d'environ 20% en 2004 B environ 15 % en 2006. ExprimCes en proportion du PIB hors hydrocarbures les ddpenses publiques d'dducation ont represent6 une proportion approximativement constatCe de l'ordre de 10%. Ensuite, la rdpartition des dCpenses a basculC en faveur de I'Cquipement, plus du quart du budget de lYCducationlui Ctant consacrC en 2006, contre plus du cinquieme en 2 0 0 0 ~ ~ ~ . 7.32 Les ressources allouCes aux sous-secteurs reflctent les objectifs stratkgiques a l'horizon 2825 et indiquent que l'enseignement supCrieur reste une prioritk. La proportion du budget de 1'Cducation consacrde 21 ce niveau d'enseignement est passCe du cinquibme en 2000 au tiers en 2006 (tableau 7.6). La proportion du budget de 17CducationconsacrCe au primaire et aux deux cycles du secondaire est tombCe B environ 60 %, et la proportion consacrCe B la formation technique et professionnelle n'a presque pas changC. Cette tendance gCnCrale s'explique par les changements importants opCrCs dans le budget d'kquipement en faveur de l'enseignement supCrieur. En 2006, plus de la moitie' du budget d'kquipement est consacre'e B I'enseignement supe'rieur, contre un quart en 2000. La proportion des dCpenses de fonctionnement du supCrieur a Cgalement progress6 pour reprksenter environ un quart du total des dkpenses de fonctionnement du secteur de 1'Cducation. Les objectifs de l'enseignement supCrieur sont les suivants : accueils de 1.4 million d'Ctudiants B partir de l'ann6e 2009-10 ; gCnCralisation de la rCforme de l'enseignement ; qualitC, promotion des p8les d'excellence, dCveloppement de la recherche scientifique, ouverture de 1'universitC2i l'environnement international, gCnCralisation de l'utilisation des nouvelles technologies de l'information, et bonne gouvernance des Ctablissements supkrieurs. I3OEn 2004, on a constatt une baisse surprenante des dtpenses d'e'quipement de I'ordre de 2 %, malgrt le Plan de soutien 5 la relance tconomique (PSRE). 13'La repartition dtfinitive des crtdits budgttaires peut encore &tremodifite. Les budgets de 2006 ont t t t approuvts, alors que ceux des exercices prtctdents sont extcutts. Tableau7.5 ~volutiondesdkpensespubliques d9Cducationen AlgCrie, 2000-2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 DCpensestotales d'iducation (milliardde DA) 223 274 302 338 376 400 439 Dtpenses totales d'tducation (rCel,milliard DA)" 223 263 285 312 335 350 n.d Croissanceannuellertelle (%) n.d. 17,9 84 9,4 7,3 -7,7 -4.4 ducati ion en % des dtpenses totales de 1'~tat 19 20,8 19,5 20 19,9 16,7 15,3 Educationen % du PIB 5,5 65 68 64 62 5,4 4,9 Educationen % du PIB (hors hydrocarbures) 9,1 9,7 9,8 10,O 9,9 9,7 n.d DCpensespubliquespar tCte (nominal) Dinar algtrien 7340 8881 9621 10624 11 627 12155 13156 Dollar 98 115 121 137 161 166 171 Repartitiondes dCpenses totales d'kducation Fonctionnement (%) 80,8 77 77,9 78,8 77,6 78 73,8 ~ ~ u i ~ e m(%)n t e 19,2 23 22,l 21,2 22,4 22 26,2 Sources :DonnCes sur l'tducation : MEN, MEFP, MESRS et rninisttre des Finances ;DonnCesdCmographiques :ONS ; Budget de l'gtat, PIB et taux de change :FMI.NB :Dtpenses rCellesjusqu'en 2004 ;donntesbudgCtaires initialespour 2005 et 2006. aLes dCpensesrCelles sont calculCesen utilisant un indicedes prix h la consommation (2000= 100). Tableau 7.6 DCpensespubliquesd'kducation par sous-secteur,2000-2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total (milliardsde DA) 223 274 301 338 376 400 439 Enseignementscolairea (% du total) 71,6 68,7 66,2 66,3 67,6 65,l 59,3 Ens. techniqueet professionnel(% du total) 67 7,4 7,4 7,9 62 73 7-5 Enseignementsupkrieur (% du total) 21,8 23,9 26,4 25,8 26,l 27,l 33,2 Fonctionnement (milliardsde dollars) 180 211 235 267 299 312 324 Enseignementscolaire (% de fonctionnement) 74,5 72,7 69,9 70,8 71,8 69,5 68,5 Ens. techniqueet profes. (% fonctionnement) 4,6 5 5,1 54 5 1 5,3 52 Enseignement supkrieur (% fonctionnement) 20,9 22,3 25 23,8 23 25,2 26,3 ~ ~ u i ~ e r n(milliardsde dollars) e n t 43 63 67 72 77 88 115 Enseignementscolaire(% d'tquipement) 59,2 55,3 53,3 49,7 51,4 49,4 33,4 Ens. techniqueet profes. (% d'tquipement) 15,5 15,3 15,3 17,2 10,5 16,7 14 Enseignementsuptrieur (% d'tquipement) 25,3 29,4 31,4 33,l 38,2 33,9 52,6 Source : MEN, MEFP,MESRS et ministtredes Finances. NB :Les dCpenses pour l'enseignement primaireet secondaireenglobentle primaireet lesdeux cycles du secondaire,ce qui correspondau budget du MEN. aD6pensesrCellesjusqu'en 2004 ;donnCes budgktaires initialesde 2005 et 2006. Rbpartition des dbpenses defonctionnement et des cofitsunitaires 7.33 L'AlgCrie consacre une proportion relativement faible de son budget de fonctionnement au cycle primaire qui dure 6 ans. La classification budgCtaire ne fournit pas de sCrie chronologique des dCpenses par niveau d'enseignement. Les estimations pour 2003 des dCpenses de fonctionnement du primaire et des deux cycles du secondaire Ctablies pour le prCsent Examen des dCpenses publiques sont fondCes sur les donnCes relatives aux enseignants, aux salaires moyens et aux normes applicables aux dCpenses autres que les salaires chaque niveau. Si l'on considbre le budget de fonctionnement total de l'enseignement scolaire, le primaire reprisentait environ 40%, le premier cycle du secondaire 37%, et le second cycle 23% (Graphique 7.7). Graphique7.7 RCpartitiondesdCpenses consacrCesa l'enseignement primaire et secondaire en AlgCrie, 2003 Secondaire techniaue (3.3%) Moyen(37.2%) Source:Calculs effectuts par les services de la Banque 7.34 La rCpartition des dCpenses de fonctionnement par sous-secteur rCv&led'importants dCsCquilibres en 2003. En AlgCrie, la proportion que reprksentent les salaires dans les dCpenses de fonctionnement se situe bien au-dessus de 66 %, la norme internationale pour ce qui est de 1'Cducation (Crouch 2006). Environ 85 h 90 % des dCpenses de fonctionnement sont en effet consacrCs aux salaires. Ce n'est que dans l'enseignement technique secondaire que cette proportion est d'environ 73 % (tableau 7.7). Au primaire, les dCpenses autres que les salaires reprksentent moins de 1% des dCpenses de fonctionnement (hormis l'appui aux Clbves), soit 2 dollars par Clke par an. En principe, les municipalitCs financent les dCpenses de fonctionnement des Ccoles primaires. On ne dispose d'aucune donnCe sur ces dkpenses, mais les informations fournies par le ministbre de 1'~ducation nationale indiquent que la plupart des communes disposent de ressources limitCes. Hormis les manuels scolaires, dont le coQt est support6 par les mCnages, il n'existe pratiquement aucun autre support didactiqueld'apprentissage au niveau du primaire, sauf dans les communes qui consacrent des ressources aux Ccoles, ce qui a Cvidemment un impact sur la qualitk. 7.35 Les dCsCquilibres observCs dans les dCpenses son salariales, hors transferts, entre le premier et le second cycles de l'enseignement secondaire (gCnCral et technique) sont Cgalement frappants.Les dCpensespar Clbve au titre des fournitures scolaires au premier cycle du secondaire (23 dollars) sont en fait plus ClevCesqu'au second cycle gCnCral,oh elles s'Clkent au chiffre Ctonnamment bas de 14 dollars par an1". A l9opposC,les dCpenses par Clbve au second cycle technique sont presque vingt fois plus ClevCes, se chiffrant h 285 dollars par an. Ces moyennes incluent les dCpenses de fonctionnement non salariales au titre de charges administratives, si bien que le montant qui parvient h 1'Ccole est encore plus petit. Les ressources de base, telles qu'une petite bibliothbque, du matCriel de laboratoire, des dictionnaires, des cartes, etc., sont fournies lorsque 1'Ccole est Ctablie ; l'enseignant a donc gCnCralement accbs aux supports pkdagogiques courants. Toutefois, l'insuffisance des dCpenses de fonctionnement pour l'acquisition des supports pCdagogiquesld'apprentissage limite 1'Ctendue et la variCtC des supports nCcessaires h 1'Clbve et h l'enseignant pour une Cducation de qualitC. En outre, elle limite la capacitC de l'administration scolaire h adapter les programmes aux besoins spCcifiques des Clbves et des Ccoles. '32Cette observation a ttt confirmte au cours d'une visite sur le terrain effectute par la mission en charge de la Revue des dtpenses publiques. En se rtftrant aux donntes foumies par les autoritks scolaires locales, on estime ?i 5 dollars par Clke les dtpenses non salariales consacrtes ?i I'instruction par an. Tableau7.7 RCpartitiondes dCpc de fonctia lement par sous-secteur,2003 Premier I Second I Second Primaire cycle du cycle cycle secondaire g6nCral technique Salaires (% du total) Administration centrale Services rCgionaux ~coles Fournitures et services (% du total) Administration centrale Services rCgionaux ~coles Autres institutionsa Transferts (% du total) Subventionspour hkbergement et restauration Bourses Cantines des Ccoles primaires ~utres' Total des dCpenses de fonctionnement (%) Total des d6penses.de fonctionnement (milliardsDA) DCpenses non salarialespar Clkve (dollars) DCpenses par Clkve au titre de transferts(dollars) 29 1 35 1 32 1 140 Source :Calculs des services de la Banaue fondCs sur les donnCes du MEN sur les dk~ensesrkelles (crkdits consommks~. "La catkgorie << autres institutions r englobe l'appui pkdagogique, les organismes de recherche, la formation, I'Claboration des programmes d'Ctudes, etc. Les autres transferts incluent les allocations spkciales au titre de I'aide ii l'enfance dCmunie, les programmes de santC scolaire, et les activitks sportives, culturelles et parascolaires. 7.36 Les dCpenses likes ?I l'appui aux Clkves (transferts) dCpassent celles consacrCes au fonctionnement des Ccoles (biens et services). Les transferts avoisinent 30 dollars par Clkve en moyenne au primaire, ainsi qu'au premier et au second cycle de l'enseignement gCnCral. Hormis les ddpenses liCes B l'hkbergement et B la restauration, une part importante des 6 milliards de DA reprksentant les cr autres transferts >> couvre des interventions au nombre desquelles figurent les allocations au titre de l'aide B l'enfance dCmunie (qui, en 2003, comptaient pour prks de la moitiC du total), la santC scolaire et les activitCs parascolaires. 7.37 Ainsi, les ressources consacrCes a l'appui a la gestion administrative et pCdagogique du systkme sont sCvGrement insuffisantes - representant environ 3'5 % du total des dCpenses de fonctionnement actuelles.I1 n'existe pas de donnCes de rCfCrence Cvidentespermettant de dCterminer si un tel niveau de dCpense ou m&mel'affectation de la majorit6 des ressources aux Ccoles est une bonne politique. Toutefois, pour l'avenir, ces questions doivent &re rCsolues si on entend amCliorer la gestion scolaire et la qualit6 du systkme. 7.38 Dans un cas similaire, trks peu de ressources sont consacrCes a l'entretien rCgulier des biitiments scolaires, bien qu'une grande rCnovation des Ccoles primaires ait CtC entreprise dans le cadre du Programme de soutien a la relance Cconomique (PRSE). Les municipalitks sont supposies assurer l'entretien et la rCparation des Ccoles primaires sur leurs propres fonds. Ce n'est pas toujours le cas. Cet aspect des choses est rarement une prioritC, et les communes les moins nanties n'ont pas souvent le minimum de ressources nkcessaires. Pour les Ctablissements secondaires, les fonds d'entretien sont prCvus dans le budget de l'ktablissement. 11s sont fonction de l'age du biltiment et varient d'environ 300 dollars pour un biltiment de moins de 5 ans B 1 000 dollars pour un bgtiment de plus de 25 ans. Compte tenu de la difficult6 B financer l'entretien au moyen des fonds du budget de fonctionnement, notamment dans le cas des Ccoles primaires, une dotation de 3,2 milliards de DA a CtC prCvue dans le budget d'investissement du PSRE. Environ 15 % des Ctablissements primaires ont CtC entierement rCnovCs, et des travaux d'entretien ont CtC effectuds sur la majorit6 des Ctablissements restants. L'exercice consistant 5 dCterminer les Ctablissements devant bCnCficier en priorit6 de travaux de rdnovation a CtC entrepris en consultation avec les wilayas, avec pour point de dCpart l'lge du bltiment et la classification des rCparations nkcessaires. Les bltiments prksentant un risque physique ou sanitaire pour les Cleves (problemes de suintement par exemple) Ctaient les premiers vises, suivis de ceux qui nkcessitaient des rCparations du chauffage et des travaux d'assainissement. L'expCrience internationale montre que l'absence d'un entretien rCgulier appelle prkcocement la nCcessitC d'une rinovation et de rCparations a grande Cchelle et rCduit la durCe de vie effective des bltiments. 7.39 La fourniture des infrastructures d'hebergement dans les zones reculCes a permis de renforcerla stratCgie visant a assurer un accGs equitable.Les dCpenses non salariales pour un Clkve bCnCficiant d'une pension complete sont environ 12,3 fois superieures a celles d'un Cleve externe, et 6,6 fois supCrieures a celles consacrkes B un Clhve du premier et du second cycle du secondaire bCnCficiant d'une demi-pension. Ces ratios sont 1Cgbement plus ClevCs pour le second cycle et plus bas pour le second cycle de l'enseignement technique (Graphique 7.8). Dans l'ensemble, le ciblage a rCussi B limiter la proportion des Cleves bCnCficiant de ces infrastructures qui parviennent des zones a faible densit6 de population et B moyens de transport limit&. Seulement 5 % des Clkves du second cycle du secondaire bCnCficient d'une pension complkte et 12 % d'une demi-pension ; pareillement 11 % des Clkves du premier cycle du secondaire bCnCficient d'une pension complkte ou d'une demi- pension. Graphique7.8 DCpenses non salarialespar Clkve au primaire et aux premieret second cycles du secondaire,2003 1 9 674 /Interne Deml- Externe lnterne Derni- Ex terne Interne Derni- Externe I penstonnalre penslonna~re pensionnaire Source :Pour les normes par Ccole : MEN, Sous-direction de la tutelle. NB :Cec chiffres reflhtent les calculs des services de la Banque 7.40 En terme de paritC du pouvoir d'achat en dollars, les dCpenses rdcurrentes par ClGve au primaire en AlgCrie (779 dollars)sont a peu prb semblables a celles des pays de rCfCrence de la rCgion (667 a 805 dollars), except6 les montants beaucoup plus ClevCs de la Tunisie (Graphique 7.9). Les coOts unitaires du premier et du second cycle du secondaire sont Cgalement similaires 3 ceux de la Tunisie et du Maroc, mais supCrieurs 2i ceux de la Jordanie et de 1 ' ~ ~ ~Cependant, les ~ t e . dCpenses unitaires de 1'AlgCrie dans l'enseignement supCrieur dCpassent largement celles des autres pays de la rCgion, et se situent 5environ 20 % au-dessus du pays qui la suit immkdiatement, la Tunisie. Graphique 7.9 Depenses ordinairespar ClCve selon le niveau d'enseignement en dollarsPPP en AlgCrie et dandd'autres pays, 2002-03 1 I 9,000 I Premier cvcle I I Jordanie Tunisie Algerie Maroc Egypte OCDE Source : OCDE, Banque mondiale et calculs de 1'Cquipede la Banque mondiale Note : Donnees pour les pays de la region MENA sont de 2003 ;Donnts de I'OCDE sont de 2002 7.41 Le ratio des coQtsunitaires du secondaire par rapport au primaire est supCrieur i?icelui des autres pays de la rigion (exception faite du Maroc). Les ddpenses par Ctudiant au supCrieur reprksentent un plus grand multiple (7.5) des dCpenses du primaire, comparC aux pays voisins (3,8 en Tunisie et 5,8 au Maroc) ou B ceux de I'OCDE (2.0). Tableau7.8 DCpenses de fonctionnementpar Clkveet composantes par niveau d'enseignement 2003-2004 Ratio Ratio Salaireannuel Ratio Taille enseignantslp 6livesl moyendes Cl6ved moyenne ersonnel pers. enseignants enseignant de la classe admin. admin. (dollars) ~ Primaire I Premier cycle du secondaire Secondcycle du secondaire Ens. professionnel 1 1 l 2 1 1 1 6 1 n . d . 1 n.d. Supkrieur 1 29 1lh 1 29 n.d. 10 925" Source :Calculs des services de la Banque fondis sur les donnCs budgitaires et sur les statistiques sur l'tducation des diffkrents ministkres. NB :I . Les donnees sur les Clbveset les enseignants se rapportent a 2003-2004 j'Le salaire annuel moyen se rapporte 2004. 2. Le ratio enseignantsIpersonne1administratif et le salaire moyen I'enseignement suptrieur resultent d'une a estimation ;le personnel administratif exclut les personnes financees au titre des depenses sociales. "Le salaire moyen des enseignants des universites a ete estimt sur la base des credits consommts par 1'USTHB pour l'exercice 2004. Malgr6 qu'il s'agisse d'une universitk technologique, le salaire moyen ne peut en aucun cas &re suptrieur a celui des universites en gCntral. 7.42 Les diffkrences dans les dCpenses par Cl&vedans l'enseignement scolaire sont dues aux variations des ratios Clheslpersonnel, la composition du personnel et aux salaires moyens (tableau 7.8). La taille moyenne de la classe est petite au primaire (31)et grande au secondaire (38) B pour ces niveaux d'enseignement ; et la diffkrence dans les ratios Clkveslenseignant est due au fait qu'un plus grand nombre d'enseignants spCcialisCs est requis au premier cycle du secondaire. L'Ccart entre les salaires moyens des enseignants est faible - plus ClevC d'environ 18 % seulement dans les Ctablissements secondaires du premier. Les Ctablissements du premier cycle affichent Cgalement un ratio Clkveslpersonnel administratif beaucoup plus bas - environ 3211, contre 35411 au primaire (le personnel administratif du primaire est supposC stre rCmunCrC par les m ~ n i c i ~ a l i t ~ s ) ' ~ ~ . 7.43 Les ratios des gains sont similairesB ceux des pays asiatiques(ayantun PIB par habitant infbrieur B 2 000 dollars), mais Kgkrement infkrieurs a ceux des pays du Moyen-Orient et de l'hfrique du ~ o r d ' En~2004, les salaires des enseignants (rCmunCrations et avantages compris) ~ . Cquivalaient B environ 2,l fois le PIB par habitant dans le primaire et B environ 2,6 fois le PIB par habitant dans le second cycle du secondaire. Le salaire de base est faible et reprCsente gCnCralement environ 40 % de la rCmunCration totale. Les allocations spCciales (telles que 1'indemnitC pkdagogique, qui est liCe au grade et B l'expkrience), les cotisations au titre de l'assurance sociale et les allocations familiales constituent le reste de la rCmunCration (tableau 7.9). Tableau 7.9 Repartition des salaires des enseignants par grade, 2004 RCmunCration En pourcentage de la remuneration totale I ~ totale (DA) Salaire Allocations Allocations S6curit6 Autres de base spkciales familiales sociale Instructeur 352 208 38 36 4 19 Maitre de l'enseignement 379 272 39 35 3 19 fondamental Professeur certifie' de 1 'enseignement. 432 839 38 36 3 19 ~ fondamental 1 Directeur d'AEF 1 423227 1 38 37 3 1 19 1 3 Source :MEN, Direction gCnCrale de la Planification(Sous-directiondu budget). 7.44 Les Ctablissements scolaires algCriens du premier et du second cycle du secondaire comptent une forte proportion de personnel administratif par rapport au corps enseignant. Le ratio personnel enseignantlpersonnel administratif est de 13.411 au primaire, 1,611 au premier cycle de I'enseignement, et 1,211 au second cycle (Tableau 7.8). La composition du personnel reflkte une proportion relativement faible d'assistants techniques (3 %) et d'assistants de laboratoire (6 %) au premier cycle du secondaire. La proportion de personnel administratif gCnCral non qualifiC et d'agents de sCcuritC (prks de 45 %) est ClevCe au premier cycle du secondaire (tableau 7.10). Situation semblable pour le second cycle. Ces ratios s'expliquent en partie par les conditions de sCcuritC difficiles observCes au cours de la dernikre dCcennie, ayant entrain6 le recrutement d'un nombre considkrable de vigiles. Toutefois, les ratios ClevCs des autres catCgories d7employCsindiquent que les effectifs sont plCthoriques. Les salaires moyens de ces catCgories de personnel Ctant extremement bas, ces ratios ClevCs n'entrainent pas une augmentation sensible des coats unitaires ; du point de vue de I'efficacitC cependant, ils ont des implications sur la gestion du personnel au niveau de 1'Ccole (ainsi que sur les coats unitaires en cas d'augmentation Cventuelledes salaires). '33 Cela ne contribue cependant pas au diffkrentiel total des coDts unitaires puisque les salaires du personnel administratif sont trtts bas. 134 Banque mondiale (2002a) indique que les salaires des enseignants sont trtts bas, reprtsentant en moyenne environ 1,02 fois le PIB par habitant ;mais il ne prtcise pas si les calculs effectuks tiennent compte de I'ensemble des tltments de la rtmuntration. Aucune revision majeure des salaires de la fonction publique n'a Ctt rtaliste, jusqu'en juillet 2006, lorsque les salaires de la fonction publique avaient augment6 de 15%. Tableau 7.10 Enseignement scolaire, Ripartitiondu personnel administratif,2003 Premier cycle du Secondcycle Primaire secondaire du secondaire Total du personnel administratif Pourcentage du total du personnel administratif Gestion scolaire Personnel de bureau Techniciens et agents de laboratoire Personnel en charge de l'htbergement et de la restauration Autres employ~s'a Agents de sCcuritC I Source :MEN, Donntes statistiques, 2003-2004 NB :" ~ e sautres employts incluent ceux qui n'ont pas pu &treclassts par fonction. 7.45 L'AlgCrie depense relativement plus dans l'enseignement supCrieur que plusieurs pays de refhence ;mais cela est essentiellement dQaux dCpensessociales,non liCes it I'instruction, qui sont ClevCes. Les dCpenses sociales englobent l'hdbergement, les bourses, la restauration et le transport. Tout cela mis ensemble reprksente aujourd'hui ?i peu prks 50 % des dCpenses de fonctionnement de l'enseignement supdrieur, contre environ 40 % en 2001 (tableau7.11). L'augmentation en 2003 de la part des dCpenses sociales dans le budget de fonctionnement, par rapport B 1'annCe 2001, s'explique par l'accroissement des effectifs Ctudiants et des infrastructures d'ceuvres universitaires. En termes absolus, abstraction faite des dCpenses sociales, les dkpenses par Ctudiant ont en rCalitC chutC entre 2001 et 2004. Contrairement ii l'enseignement secondaire, ces dCpenses sont peu ciblCes, dans le but manifeste d'Clargir l'accks B l'enseignement supdrieur. Prks de 90 % des Ctudiants bCnCficient d'une bourse. La moitiC des Ctudiants a droit h une chambre et h une pension gratuites, et tous les Ctudiants ont droit B un repas subventionnd. Entre 2001 et 2005, les dCpenses en restauration representaient 30 ?i 40 % du total des dCpenses sociales ; et pourtant il semblerait que les repas proposCs dans les cantines universitaires soient de qualit6 mCdiocre. Les bourses reprksentaient seulement 20 % des dCpenses sociales car, bien que tous les Ctudiants y aient droit, les montants attribuCs sont relativement faibles. Le transport reprksentait plus de 10 % des dCpenses sociales. Les cofits unitaires ClevCs dans l'enseignement supCrieur s'expliquent aussi par le ratio personnel administratiflpersonnel enseignant qui est ClevC (soit 111,tel qu'indiquC ci-dessus dans le tableau 7.10). Les salaires des enseignants des universitCs ne sont pourtant pas ClevCs si on les compare ?i ceux des pays ayant un revenu par habitant similaire. 11s reprksentent environ 4,8 fois le revenu par habitant en moyenne. Tableau 7.11Rbpartition des dbpensesde fonctionnement dans I'enseignement SupCrieur 2001-2005 2001 2002 2003 2004 2005 Total des dtpenses de fonctionnement (millions de DA) 47 103 58 716 63 495 68 908 78 671 DCpenses sociales (millions de DA) 18 745 27 757 32045 33 595 37 475 DCpenses sociales (en pourcentage du total) DCpenses sociales par Ctudiant (DA) 1 / / / 1 1 Toutes autres dtpenses par ttudiant (DA) 58036 54321 51 033 54061 57058 Repartition des dtpenses sociales (en pourcentage) Salaires et autres avantages Mattriels et entretien Activitts culturelles et sportives Bourses Restauration Transport 7,7 1 8,3 Source:DonnBesbudgbtaires du MESRS, et Annuaire statistique 2003-2004. NB : Par dbpenses sociales on entend les dtpenses courantes li6es 21l'htbergement des btudiants, B la restauration, au transport, aux bourses et aux activitts culturelles. 7.46 L'augmentation des dCpenses sociales likes a I'expansion rapide de la scolarisation a affect6 la qualit6 de l'instruction. On a maitrisk les dCpenses en salaires du personnel enseignant en laissant le ratio Ctudiantlenseignantaugmenter. Le ratio moyen Ctudiantslenseignantest en rkalit6 plus ClevC que dans l'enseignement primaire (et nettement plus ClevC que dans l'enseignement secondaire - tableau 7.8). 7.47 Contrairement aux ratios des autres niveaux d'enseignement, les ratios Ctudiantslenseignant augmentent progressivement. Au cours de la dernibre dCcennie, le ratio Ctudiantlenseignant (licenciature) est pass6 a 29, tandis que le ratio Ctudiantslprofesseur (maitrise- doctorat) est pass6 175 (Graphique 7.10). 7.48 Ces ratios moyens masquent les tr2s grandes disparitb qui existent entre les disciplines (tableau 7.12). Au niveau du premier cycle universitaire, le ratio Ctudiantslenseignant varie entre 12 pour les sciences naturelles et 75 pour le droit, 1'Cconomie et la gestion. Au niveau post-licence, ces ratios vont de 14 a 44. S'il est vrai que cette situation peut s'expliquer par les faiblesses de l'offre likes au recrutement de nouveaux enseignants dans certaines disciplines (informatique, langue ktrangkre, droit, sciences Cconomiques et de gestion) pour faire face a l'accroissement des effectifs scolarisks, il n'en demeure pas moins qu'elle traduit l'insuffisance des ressources financi&resde l'enseignement supCrieur au regard de la pression constante pour un plus large acc&s ce niveau d'enseignement. a Pour faire face ceci, le secteur a mis en place une stratkgie de renforcement de la coopkration internationale, multiplication des Ccoles doctorales, accueil d'enseignants visiteurs, octroi des bourses B l'ttranger, etc. Tableau7.12 Ratios Ctudiantslenseignantpar disciplinedans l'enseignement supbrieur,2003-2004 Premier cycle universitaire Niveau post-licence % du total Ratio Ctudiantspar % du Ratio etudiants par enseignant total professeur Sciences naturelles 12,s 12 21,5 14 Technologic et sciences de l'information 18,3 19 23,7 40 Sciences mkdicales et vktkrinaires 8 2 18 17,2 1 1 Sciences sociales 9,s 36 9,6 33 Lettres,langues et civilisation 15,3 40 12,7 40 ~conomie,gestion,commerce 20,2 76 6,s 44 Droit 15,4 75 8,s 32 100,o 100,o Total (nombreet ratios, toutes 622 380 27 30221 21 disciplinesconfondues) Source : MESRS, Annuaire statistique. - NB :Le premier cycle universitaire englobe les ttudiants inscrits au cycle long et au cycle court. Seules les facultCsoh enseignent des professeurs ont tt6 prises compte pour calculer le ratio Ctudiantslprofesseurau niveau post-licence. Graphique7.10 Ratios Ctudiantslenseignant au , . 7.49 Les dCpenses non salariales consacrCes au materiel pCdagogique sont trks faibles au niveau de l'enseignement supCrieur au regard des normes intern at ion ale^'^^. Dans le budget 2005, les dCpenses moyennes par Ctudiant pour le matCriel pCdagogique - tous cycles universitaires confondus - s'tlevaient B environ 7 000 DA (95 dollars) seulement, un montant gukre plus ClevC que celui de l'enseignement secondaire. Cependant, les laboratoires d'enseignement dans les Ctablissement universitaires ont bCnCficiC des Source :MESRS, Annuaires statistiques crCdits supplkmentaires de 1.5 milliards de DA en budget d'kquipement pour rChabiliter les travaux pratiques et amCliorer la qualit6 de la formation. Dans la loi du budget supplCmentaire 2006, le PCSC consacre financement pluriannuel h ces activitks. Cofitsde construction des bcoles 7.50 D'aprks le peu d'informations disponibles, les coQtsunitaires liCs B la construction des Ccoles semblent relativementClevCs. Le coQtunitaire d'une salle de classe du primaire s'tlkve a plus de 17000 dollars, soit prks du double du coQtmoyen actuel en Amtrique latine et 1'Cquivalentde celui de 1'AmCrique latine et de 1'Asie au dCbut de la dCcennie 90 (Theunyck 2002). Cela semble en partie s'expliquer par les diffkrences dans les normes architecturales et les standards techniques, et par les cofits de construction qui sont plus ClevCs en AlgCrie. La norme en AlgCrie est d'environ 62 mktres carrd par salle de classe, pour un effectif moyen de 30 Ccoliers par classe, au primaire - c'est-&dire une superficie apprdciable de 2,l mktres carrds par Ccolier. La norme, B 1'Cchelle internationale, varie en gCnCral de 1 2 1,5mktre carrd par Ccolier, la valeur maximale de cette fourchette Ctant gCnCralement considCrCe comme appropriCe pour un enseignement actif ou pour des travaux en groupe ou individuels. En outre, le coQtde construction reste ClevC - 274 dollars par mktre carrC contre environ 135Certaines dtpenses courantes consacrtes B I'instruction peuvent &treimputtes au budget d'equipement ou aux laboratoires de recherche rattachts aux universitts. 147 200 dollars dans les pays B revenu intermddiaire d'AmCrique latine et environ 100 dollars dans les pays asiatiques. Cette diffkrence pourrait s'expliquer par les exigences techniques de la construction antisismique, introduite aprks le dernier sCisme qui a touch6 le pays. I1 se pourrait que le coat de la main d'ceuvre soit aussi ClevC. Les mauvaises pratiques likes la passation des marche's peuvent Cgalement entrainer la hausse des cofits. L'expCrience montre que, dans le cadre des projets financCs par des bailleurs de fonds, les procCdures de passation de marches peuvent contribuer B augmenter les cofits, mais, inversement, avec de la formation et de l'assistance technique dans de bonnes procCdures, une concurrence plus importante permet de rCduire les c o b . Finalement, d'aprks les autorite's, les coots plus Cleves peuvent aussi &treassociCs a une structure bureaucratique qui empCche d'avoir un contr6le strict des cofits de construction par la maitrise d'ouvrage. Au cours des deux dernikres dCcennies, nombre de pays B revenu intermddiaire d'AmCrique latine et de pays a faible revenu d'Afrique ont sensiblement rCduit les cofits unitaires de construction, partant de niveaux similaires a ceux de 1'AlgCrie aujourd'hui. Ces aspects devraient faire l'objet d'une Ctude plus approfondie. Bien qu'il y ait relativement peu d'Ccoles primaires nouvellement construites, de grands travaux de rkhabilitation sont en cours ;et un exarnen des normes, des standards et des pratiques concernant la passation des march& serait bCnCfique a cet effort. 7.51 Le prix d'un Ctablissement secondaire du premier cycle est le double de celui d'une Ccole primaire de mCme taille. Les surcofits sont prkvisibles en raison des besoins supplCmentaires en laboratoires, bibliothkques et salles de personnel que requikrent les programmes d'Ctudes. I1 est difficile de trouver des donnCes de rCfCrence internationales permettant d'kaluer les diffkrences de coats. I1 serait nCanmoins indiquC de revoir les normes et les standards. Les CconomiesrCalisCes sur les cofits de construction pourraient servir a doter les Ctablissements scolaires de plus d'ordinateurs, de technologies de l'information et de matCriel de laboratoire. Enfin, pour les Ccoles primaires comme pour les Ctablissements secondaires, des normes techniques inappropriCes contribuent Cgalement a augmenter les charges courantes, notamment celles likes au chauffage et l'entretien. De'penses et e'quilibrege'ographique 7.52 MalgrC les normes nationales qui rkgissent le dCploiement des enseignants et la r6partition des dCpenses non salariales, les dCpenses publiques liCes h I'Cducation contribuent h aggraver les disparites Cconomiques. I1 existe, entre les wilayas, des Ccarts importants dans les de'penses de fonctionnement par Clkve effectudes dans les Ctablissements scolaires. Dans une large mesure, il existe une corre'lation positive entre ces disparitCs et la variation du ratio moyen Clkveslenseignant - plus faible est le ratio Clkeslenseignant, plus importantes sont les dCpenses de fonctionnement par Clkve (Graphique 7.1la). Toutefois, dans certaines wilayas les dCpenses par Clkve sont nettement plus ClevCes qu'on ne s'y attendrait au regard du ratio Clkveslenseignant. C'est notamment le cas d'Illizi, Naama, Tindouf, Tamanrasset et Adrar, qui re~oiventplus de ressources hors enseignants que les autres wilayas. Les ratios Clkveslenseignant sont bas 2cause de facteurs tels que la densit6 de la population et la taille rCduite des Ccoles ndcessaires pour assurer l'accks B 1'Cducation B des habitations dispersbes. Toutes les wilayas n'ont cependant pas un ratio Clkveslenseignant bas qui tombe dans cette catCgorie. De mCme, il existe une corrClation positive entre les dCpenses par Clke et le niveau de revenu de la wilaya mesure' sur la base des transferts de ressources financibres par habitant (Graphique 7.1lb). 7.53 Une large proportion d'6coles manque d'intrants scolaires de base. La fourniture d'intrants scolaires est subordonnke aux normes de construction qui sont uniformes et applique'es dans tout le pays. L'analyse de 1'Ctude MLA 2 indique que la quasi-totalit6 des Ctablissements du premier cycle du secondaire sont dot& du mobilier essentiel pour les Clkves et les enseignants, ainsi que des fournitures de bureaux telles que machines Ccrire, photocopieuses et tClCphone. Une proportion considkrable d'ktablissements manque toutefois de matCriel pkdagogique essentiel (Suchaut 2006). En outre, dans deux tiers des ttablissements, les enseignants ne disposent pas d'une armoire dans leurs salles de classe, et un tiers ne dispose pas d7Cquipementsscientifiques, de maquettes et de matCriels pour les travaux pratiques. Graphique 7.11a DCpenses de fonctionnement par Cleve Graphique 7.11b DCpenses de fonctionnementpar Cleve et et ratio Cleveslenseignant par wilaya, 2004 ressourcesfinancikresdes wilayas par habitant,2004 Depenses unltalrespar eleve (DA) 17 Ressources fiscales locales par habifant (DA) I I I I I 1 i7 '8 19 20 21 22 23 24 25 I I L I S o ~ ~ r c: Calculs des services de la Banque fond& sur les e Source : DonnCes du MEN et Carte de pauvreti. donnCes du MEN. NB: Les donnCes sur les ressources financikres par habitant NB : Les dtpenses par Cltve et les ratios tltveslenseignant proviennent de la carte de pauvretC. Les donnees concemant 1 541 reprisentent les moyennes pour le primaire et pour le premier et le communes ont Ct6 consolidCes au niveau des wilayas aprks avoir CtC recond cycle du secondaire. pondCrCes par la population de chaque commune au sein d'une wilaya. 01 Adrar, 02 Chlef, 03 Laghouat, 04 Oum El Bouaghi, 05 Batna, 06 Bq'ia, 07 Biskra, 08 BCchar, 09 Blida, 10 Bouira, 11 Tamanrasset, 12 Tibessa, 13 Tlemcen, 14 Tiaret, 15 Tizi-Ouzou, 16 Alger, 17 Djelfa, 18 Jijel, 19 Setif, 20 Saida, 21 Skikda, 22 Sidi Bel Abbks, 23 Annaba, 24 Guelma. 25 Constantine, 26 MCdCa, 27 Mostaganem, 28 M'Sila, 29 Mascara, 30 Ouargla, 31 Oran, 32 El-Bayadh, 33 Illizi, 34 Borj Bou Arreridj, 35 Boumerdks, 36 El-Tarf, 37 Tindouf, 38 Tissemsilt, 39 El Oued, 40 Khenchela, 41 Souk-Ahras, 42 Tipaza, 43 Mila, 44 Ain- Defla, 45 Naama, 46 Kin-TCmouchent,47 Ghardaia, 48 Relizane, 7.54. L'Ctude rCv5le un Ctonnant manque de ressources plus modernes, telles que des ordinateurs et l'Internet, dont un pays ?i revenu intermddiaire devrait disposer. Cela confirme l'analyse des donnCes budgCtaires sur les dCpenses marginales en matCriels didactiques (paragraphe 7.37). Pres de deux tiers des Ctablissements du premier cycle du secondaire ne disposent pas d'ordinateurs pour les Clkves, et 23 % ne disposent que d'un seul ordinateur. Environ 82 % des Ctablissements scolaires ne disposent pas d'un ordinateur exclusivement rCservC aux enseignants, et 95 9% n'ont pas acces B 1'Intemet. I1 existe aussi des disparitCs dans la disponibilitC des manuels. S'il est vrai que plus de 85 % des Clkves de la plupart des wilayas possedent des manuels scolaires, ceux-ci manquent sirieusement B Tamanrasset (28 %), Mostaganem (45 %), et Ghardaia (58 %). Les manuels Ctant achetCs B titre privC ou louCs auprks des Ctablissements scolaires, ces chiffres traduisent soit I'incapacitC des Cleves les moins nantis B acheter ou louer les manuels, soit l'insuffisance des manuels mis B disposition dans certains Ctablissements. Accroitre le colit-avantage des ressourcespubliques 7.55 Le coQtunitaire de production de dipl8m6s ?i chaque niveau de l'enseignement est trits ClevC. A cause des redoublements et des abandons scolaires, les charges courantes sont beaucoup plus ClevCes que le coGt moyen par an multipliC par le nombre d'annCes comprises dans un cycle. Au primaire, le coat de production d'un diplbmC est de 30 % supCrieur B celui d'un systkme sans abandon ni redoublement. Au premier cycle du secondaire, ce coGt est plus de deux fois plus ClevC ; et au second cycle du secondaire il est 2,3 fois plus ClevC (traduisant des taux de redoublement et d'abandon plus ClevCs au secondaire). Le coGt de production d'un dip16m6 professionnel est particulikrement klevk en raison de l'inefficacitk interne et externe de la formation dans ce sous-secteur, ce qui accroit le gaspillage des ressources publiques (paragraphes 7.19 et 7.20). 7.56 L'Ctude MLA 2 propose des domaines ou les ressources pourraient Ctre utilisCes avec plus d'efficacitk. En gCnkral, le nombre d'enseignants varie en fonction du nombre d'Clkves (encadrC 7.1, premier graphique). Une gestion plus rationnelle du dkploiement des enseignants permettrait d'amCliorer I'utilisation des ressources existantes. L'analyse des charges salariales par Clkve suggkre qu'on rCalise des Cconomies d'ichelle jusqu'h ce que 1'Ctablissement scolaire atteigne une taille de 400 klkves (encadrk 7.1, deuxikme graphique). Les Ctablissements scolaires de grande taille ne permettent pas de rkaliser des Cconomies importantes ; et il se trouve que prks de 80 % des ktablissements Cchantillons dCpassent cette taille. De meme, les directives actuelles du ministkre de ducation ion concernant la construction d'kcoles indiquent que les Ctablissements de grande taille ne permettent pas de rkaliser des Cconomies significatives. Donc, B moins qu'il ne soit dCmontrk que les Ctablissements de grande taille sont plus efficaces en termes de rdsultats scolaires, 1'idCe de rCduire la taille des ktablissements scolaires pour accroitre l'accks au premier cycle du secondaire peut se ddfendre. 7.57 I1 n'existe pas de corrClation entre les rCsultats scolaires et les ressources didactiquesld'apprentissagede base (telles que la taille de la classe, qui varie de 16 a 60 dans les Ccoles Cchantillons, comme le montre le troisiitme graphique de l'encadr6 7.1)' ou avec le ratio Clitveslenseignant (Suchaut 2006). Une analyse des rksultats scolaires fondCe sur une mode'lisation B variables multiples (sur plusieurs niveaux) rCvkle des Ccarts de seulement 8 B 9 % entre les notes obtenues par les Ccoles (pour les deux tests). En revanche, plus de 90 % des Ccarts se situent entre les Clkves d'un mEme Ctablissement ou d'une mCme classe - en d'autres termes, les diffdrences se situent principalement entre les Clkves. Les resultats des deux tests sont liks B quatre facteurs - tout d'abord I'Lge (les Clkves les plus 2gCs ont de moins bonnes notes) ; ensuite, le type d'habitation (ceux qui vivent dans des maisons en matCriau provisoire obtiennent des notes plus faibles) ;viennent ensuite les dCpenses consacrCes par les parents B l'achat des fournitures scolaires (positif) ; et enfin, les devoirs (positif). D'autres facteurs ont un impact significatif sur les rksultats de seulement un des deux tests - le genre (impact nCgatif pour les filles en mathkmatiques) ; le redoublement (nkgatif pour les sciences) ; I'influence de 1'Cducation familiale B I'instruction universitaire (positif pour le test de mathkmatiques), I'utilisation de la langue franqaise B domicile (positif pour le test de sciences) ; dCpenses en droits de scolaritC et statut financier familial (positif pour les sciences) (voir annexe P pour les rCsultats de la modClisation). 7.58 Les facteurs scolaires associCs aux meilleures performances ne sont pas liCs aux intrants ni aux qualificationsou la formation des enseignants.Parmi les multiples variables utilisCes pour mesurer ces facteurs, une seule a eu un effet positif dans les deux tests, B savoir le pourcentage de femmes enseignantes dans l'ktablissement. Pour les notes du test de sciences, certaines variables ont produit un effet nkgatif - par exemple, la disponibilitk des Cquipements de base dans l'ktablissement ou le degrk d'autonomie (une variable d'indice crCCe B partir des rkponses des principaux d'Ctablissements aux questions sur la prise de dkcisions). En mathdmatiques, la disponibilitk des manuels pour plus de 75 % des Clkves et la prksence d'un principal de sexe fkminin ont produit un effet positif, alors les enseignants plus Lgks (plus de 45 ans) Ctaient associks B des rtsultats plus faibles. La participation des enseignants de mathkmatiques B un stage pkdagogique sur cette matikre n'a produit aucun effet sur les rksultats scolaires. Au total, lejumelage de tous les facteurs explique les quelque 22 % d'kcart entre les Ctablissements scolaires et seulement 2 B 4 % d'Ccart au sein d'un mCme Ctablissement. Dans les deux cas, les caractkristiques socioCconomiquesdes Clkves expliquent relativement peu d'Ccarts dans les notes. En outre, il existe peu de relation entre les re'sultats scolaires et les intrants physiques mesurables, une r:onclusion rkcurrente dans des analyses similaires effectuCes pour les pays B revenu intermkdiaire et les pays plus riches. Certaines variables dont on suppose qu'elles auraient une influence sur les rCsultats obtenus par les Clkves ont trait 2 des mesures telles que l'environnement scolaire et la prise en main par le principal de 1'Ctablissement. Soit ces variables ont CtC ma1 mesurees soit elles n'ont pas CtC prises en compte par les instruments de 1'Ctude. Les rCsultats prCsentCs servent souligner le fait que 1'amClioration de la qualit6 ndcessitera des efforts allant au- dela de la fourniture d'intrants physiques ou des qualifications et de la formation des enseignants. EncadrC 7.1 Utilisationdes ressourcesdans les 6tablissements secondairesdu premiercycle en AlgCrie : RCsultatsde I'analyse des donnCes globalesde 1'Ctude MLA ScafterPlotofTeacherr and Studenls Ce diagramme de dispersion prdsente le nombre d'enseignants et d'C16;es de chaque ttablissement secondaire du premier cycle de l'tchantillon (dix Ctablissements dont les donnCes Ctaient aberrantes ou non disponibles ont CtC diminks). En gCnCral, le nombre d'enseignants augmente avec le nombre I 'p. I 11 d'Cl6ves. mais environ 25 % de la variation dans le nornbre d'enseignants ne sont pas dus au nombre Lm 1000 1500 2000 d'Cl6ves. Number orstudent. =0° Per pupil teacher salary cost andschool size 1 La charge salariale unitaire baisse alors que la taille i j1200- de l'ktablissement scolaire augmente de 400 tlkves. 1000 Mais peu d'Cconomies d'Cchelle sont rCalisCes -- lorsque les Ctablissements dCpassent cette taille. 4 0 0 200 Number of students 1 1 Average math score and 8th grade class size y =-0.0351~ 39.418 + La corrClation entre la note moyenne obtenue en mathkmatiques et la taille des classes est nkgligeable. La taille des classes varie entre environ 16et 60 Clkves. 1 0 10 20 30 40 50 60 70 Class size of 8th grade I 7.59 L'AlgCrie a mis en place une stratCgie globale de rCforme du syst6me Cducatif. En 2001, le gouvernement a mis sur pied la Commission nationale pour l'education, dont le rapport et les recommandations constituent le socle de la nouvelle stratCgie de riforme adoptCe par le Conseil des Ministres en 2002. La mise en ceuvre de cette strategie a dCbutC en 2003-2004. Le tableau prCsentC h l'annexe Q rkcapitule les principaux ClCments concernant chaque niveau de l'enseignement, tandis que l'annexe Y, fournie par les autoritds, ddcrit les rksultats et indicateurs important qui figurent sur la Carte Scolaire. La strategie de rCforme s'articule autour de trois grands axes pour 1'Cducation de base et l'enseignement secondaire, a savoir : > augmenter la qualit6 de I'enseignement en ame'liorant les qualifications des enseignants ; > moderniser les programmes d'etudes, les manuels scolaires, les mkthodes pedagogiques et le systitme d'evaluation des ilkves, suivant essentiellement une approche axCe sur les compktences ;et > restructurer le primaire et le second cycle du secondaire. 7.60 Dans le contexte du PCSC pour la pCriode 2005-2009, la stratCgie du gouvernement en mati6re d'kducation consiste a assurer un plus large accks aux niveaux post-primaires de l'enseignement tout en ambliorant la qualit6 ?t tous les niveaux.Trois objectifs ambitieux doivent &re atteints a l'horizon 2010 : > l'admission de 90 % des Clkves en classe de 3e, dernikre annke du premier cycle du secondaire (contre 63 % en 2004-05) ; > l'inscription de 75 % des Clkves ayant termink la 3e dans le second cycle du secondaire ou en formation professionnelle (contre 42 % en 2004-05) ;et > un taux de re'ussite de 70 % B I'examen de fin de second cycle du secondaire (contre 40 % en 2004-05) 7.61 Au niveau de l'enseignement supkrieur, la nouvelle stratCgie met l'accent tout d'abord sur I'Clargissement rapide de l'accks et I'augmentation des taux de rCussite ?t l'examen du ba~calaurCat'~~,puis sur I'introduction du systkme Licence-Master-Doctorat (LMD). Les objectifs chiffrCs sont les suivants : h doubler le nombre de places universitaires (inscriptions) B l'horizon 2010, ce qui demandera d'importants investissements dans les infrastructures universitaires (y compris la construction de nouvelles universitks) et dans l'hkbergement des Ctudiants ; > recruter 25000 nouveaux enseignants en trois ans si les ratios Ctudiantslcorps professoral actuels doivent &re maintenus ;et > encourager les universitks B adopter le systbme LMD, qui introduira un re'gime de crCdits et donnera aux Ctudiantsune plus grande marge de manceuvre et un plus large Cventail de choix. Au nombre des ClCments de la stratCgie de rCforme figurait llamCliorationde l'articulation entre le second cycle du secondaire et le supCrieur. Pour Cviter les spe'cialisations a outrance, le nombre de skries du baccalaurdat a CtC ramen6 de 15 96. On s'attend 2 ce que le systbme LMD concoure B rCduire davantage les redoublements en accordant aux Ctudiants plus de choix dans les dCcisions concernant leur carrikre. Actuellement, chaque programme d'enseignement universitaire doit &re approuvi par le ministkre de 1'Enseignement supCriecr et de la Recherche scientifique. Ce dernier encouragerait une plus grande autonomie en permettant aux Cquipes d'enseignants d'dlaborer de nouveaux programmes d'Ctudes. Ce passage B une plus grande autonomie pourrait s'accompagner de la crCation d'un organisme externe chargC de contraler la qualite',qui Cvaluerait la performance et les programmes de chaque institution. 7.62 Dans I'ensemble, la stratkgie globale repose sur une base solide, notamment en ce qui concerne les liens entre les composantes et les niveaux de l'enseignement. Plusieurs composantes peuvent cependant &re amCliorCes, en rkduisant leurs coats et en amiliorant leur faisabilitk et leur efficacite'. Le projet de renforcement des qualifications des enseignants repre'sente le programme le plus important, aussi la premikre anne'e de sa mise en euvre doit-elle etre soigneusement CvaluCe. Le contenu des modules de formation a Ctk ClaborC par les universitks en consultation avec le Ministkre de 1'Enseignement supe'rieur et de la Recherche scientifique. Ces modules seront communiquCs par les universitks dans chaque chef-lieu de wilaya. Les coots du programme n7Ctantpas inclus dans le budget d'e'quipement, ils ne sont prCvus ni dans le PCSC, ni dans le document de stratkgie. Toutefois, le ministkre estime h quelque 600 millions de dollars le coot global pour une pCriode de dix ans, apprentissage B 136Aux termes de la loi, le MESRS doit assurer une place universitaire a tous les Clbves ayant pass6 l'examen du baccalaurCat. Toujours aux tennes de la loi, 50 % des Ctudiants doivent bCntficier de I'hCbergement dans une rksidence universitaire, la priorit6 Ctant accordCe aux ttudiants trop CloignCs de I'universitC pour faire la navette quotidienne. distance et apprentissage traditionnel y ~ o m ~ r i s 'Ce~montant significatif reflkte aussi bien la vaste ~ . envergure du programme (environ 214 000 sur 280 000 enseignants du primaire et du premier cycle du secondaire seront formCs) que la durde de la formation. Ce programme vise B amdliorer la maitrise du contenu des programmes scolaires par les enseignants. D'autre part, l'amklioration des qualifications n'est pas nkcessairement la meilleure approche pour amCliorer la connaissance du contenu. D'autres alternatives d'apprentissage devraient &re envisagCes afin de permettre aux enseignants d'avoir plus de choix parmi les cours 2i dispenser138.La participation au programme est volontaire, mais elle a CtC insuffisante jusqu'ici, dCnotant le peu dlintCrCt apparent qui lui serait accordd. Le Ministkre a donc Ctd amed 2 envisager de rendre la participation obligatoire. 7.63 En outre, la stratCgie arr6tCe accorde peu d'attention a I'amClioration de I'efficacitC du systkme. La stratkgie Cducative de l'Algdrie ne traite pas de la nCcessitC de rCduire les taux de redoublement et les taux d'abandon, qui sont ClevCs. Bien au contraire, le ministkre propose une approche axde sur les compdtences en s'appuyant sur un changement des politiques concernant les examens et le passage aux classes supdrieures. Cette dCmarche est plus susceptible d'accroitre les flux d'Clkves ii 17intdrieurd'un cycle et d'un cycle ii l'autre, mais uniquement sur le court terme. 7.64 Le projet de dCveloppement de la formation et de I'enseignement professionnelspour Clargir la couverture de I'enseignement post-obligatoire - et comme alternative au second cycle de l'enseignement secondaire g6nCral - n'est pas bien ciblCe. Ses principaux objectifs devraient &re de satisfaire les besoins du march6 de l'emploi et de rkguler le flux d'Clkves au second cycle du secondaire. Le vdritable choix pour les dCcideurs consiste soit 2 rkduire le coat des programmes d'enseignement et de formation professionnels pour servir plus d'klkves soit 21 permettre B une plus grande proportion d'dlkves de passer par l'enseignement secondaire gCnCral B cofit rCduit (et Cventuellement d'acckder 2 l'enseignement supkrieur). Les principaux ClCments qui entrent en ligne de compte dans la reduction des cotits de l'enseignement et de la formation professionnels sont la multiplication des choix en termes de spCcialisation professionnelle, l'dlimination des programmes a longue duke, et une plus grande marge de manceuvre accordke aux Clkes dans les programmes B courte duke. Aujourd'hui le secteur privk participe considdrablement dans ce sous-secteur. Par condquent, le secteur public doit Cvaluer l'offre du secteur privd tout en mettant le doigt sur les domaines de compdtence et les zones gdographiques ou le secteur privC ne peut pas fournir des services efficients. Une question essentielle qui se pose est celle de savoir comment les informations sur le march6 de l'emploi peuvent etre intCgrCes dans la planification et l'orientation de l'enseignement et la formation professionnels. I1 faudrait dClCguer plus de pouvoir afin d'assouplir davantage la fourniture des prestations de formation tout en amdliorant la rentabilitd. Des mesures incitatives doivent Ctre prCvues pour accroitre lfefficacitCde l'utilisation des ressources et le suivi des resultats. Par ailleurs, I'expCrience internationale suggere que le r61e du gouvernement pourrait etre recadrt. Les normes professionnelles et le contr6le de la qualit6 pourraient etre sensiblement renfords. Des programmes de formation et des schCmas pkdagogiques pourraient &re Clabords. Des mdcanismes de suivi des exigences du march6 de I'emploi pourraient &re mis en place. Des innovations pourraient Ctre introduites dans les programmes de prtparation du personnel de formation professionnelle et dans les institutions de l'enseignement tertiaire. Enfin, des mesures incitatives devraient &re crCdes pour que les entreprises dispensent des formations spdcialides au profit des employds. Ce travail a ddjh commencC, avec I'appui des bailleurs de fonds. 7.65 La vision gCnCrale a I'horizon 2025, les objectifs et la stratdgie pour la modernisation de l'enseignementsupCrieur, l'amhlioration de son efTicacitC et le renforcement de sa contribution a la 137 Cette estimation ne tient pas compte des surcoOts au budget salarial dus au passage de ces enseignants A un grade supCrieur.Un enseignant qui arrive au terme de ce programme de formation devrait, dans le cadre de la grille des salaires de la fonction publique, &treconsidCrCcomme ayant un niveau CquivalantB celui d'un dipl8mC d'universitt. 138Au lieu d'un programme de formation unique et en un seul temps obligatoire pour tous les enseignants, le moment serait indiquC d'ilaborer un cadre de dCveloppement professionnel continu, en mettant l'accent sur la diversification des connaissances et des compCtences des enseignants, et en les formant A l'utilisation d'outils de prises de dCcisionsscolaires. croissance et au dCveloppement social, sont dCfinis. Ceci permettra une meilleure Cvaluation des investissements publics a grande Cchelle dans l'kducation, ainsi qu'une Cvaluation du poids accord6 2t I'Clargissement de l'accks et 2t I'amClioration de la qualitd. Les taux de scolarisation 2t I'enseignement tertiaire sont bas et doivent Ctre augment& pour que 1'AlgCrie dispose d'une main d'euvre hautement qualifie'e. Mais le financement exclusif par le secteur public n'est pas nkcessairement la meilleure solution. Paradoxalement, le financement public exclusif affecte la qualitC. Comme en AlgCrie et dans certains pays europCens, le financement excessif par rapport aux ratios Ctudiantslcorps professoral a parfois entrain6 la diminution de la qualitC. Pour rCellement amCliorer l'accks et la qualit6 de l'bducation, il faudrait diversifier les sources de financement, tout en sachant que ceci 2 lui tout seul ne garantit pas I'amClioration directe de la qualit6 de l'enseignement. On s'inquikte du fait que la diversification des sources de financement et la nCcessitC d'accroitre le partage des coots puissent saper les objectifs d'CquitC et limiter l'accks des Cl&vessocio-CconomiquementdCfavorisCs. D'autre part, l'experience des pays de I'OCDE a prouvC que les pays faible scolarisation et 2 faible taux de rkussite sont ceux oh la rdpartition socioe'conomique du corps estudiantin est moins Cquitable que dans les pays qui accroissent l'accbs en permettant une plus grande participation financibe du secteur privC (Education Policy Institute, 2005). Dans le moyen terme, la stratCgie considkre aussi l'option d'importer de services d'Ctudes supCrieurespour affronter le dCfi de l'accroissement rapide de l'accks en particulier quand il s'agit d'une capacite' d'accueil limitCe face une demande croissante emanant d'un nombre grandissant d'ktudiants. Le ddveloppement de a nouvelles formes institutionnelles d'Cchange dans les Ctudes supkrieures a permis h beaucoup de pays en voie de ddveloppement de construire leurs compktences a court terme et de contribuer 2t consolider leurs capacitCs nationales dans le secteur des Ctudes supCrieures.Les exemples de la Malaisie, de la Chine et de beaucoup de pays latino-amCricainepeuvent Ctre CvaluCs en cette matibre. L'importation de services des Ctudes supdrieures peut prendre la forme d'envoyer 1'Ctrangerdes Ctudiants h travers des programmes de a bourses d'Ctudes ou de facilitCs et arrangements de jumelages ou d'autres formes de collaboration institutionnelle. La globalisation des Ctudes supkrieures a permis aux pays de chercher le coot le plus faible et la valeur la plus ClevCe offerts par plusieurs pays. Cette option devrait Ctre k a l d e pour assouplir les contraintes qui pksent a moyen terme sur le secteur de l'enseignement, pendant que la capacitCd'accueil se dkveloppe un rythme raisonnable et rCflCchi. a 7.66 L'amClioration de la qualit6 de l'enseignement supCrieur requiert non seulement des investissementsplus importantsdans les enseignantset les Cquipements,mais aussi des changements dans la gouvernanceet la gestion des universitks. Plusieurs pays ont accord6 une plus grande autonomie aux universitds dans plusieurs domaines - dCfinir la structure acaddmique et ddterminer le contenu des cursus ;dCcider du nombre d'Ctudiants admettre ;donner aux institutions une plus grande responsabilitk dans la gestion des ressources supplCmentaires pour atteindre leurs objectifs ;et renforcer le contr6le pour une utilisation efficace des ressources publiques. De nouveaux modkles de gouvernance institutionnelle ont Cte' ClaborCs qui donnent plus de pouvoir exCcutif aux administrateurs professionnels. Certaines de ces rCformes font l'objet de discussions en AlgCrie ; cependant les mesures prises 2t ce jour - telles que permettre aux universitds d'introduire des programmes post-licence spCcialisCs en fonction des demandes spkcifiques des entreprises privCes et publiques, et permettre aux professeurs d'universitks de fournir des prestations de services consultatifs - restent encore trop timides pour produire un impact significatif, bien qu'elles pourraient constituer des avancees dans la bonne direction. 7.67 Enfin, le volume et la repartition des ressources financikres affectCes aux diffdrents sous- secteurs dans le cadre du PCSC ont des rCpercussions importantes sur la mise en euvre de la rCforme du secteur de 1'Cducation.Les objectifs spkcifiques du PCSC dans le secte~lrde 1'Cducation ont CtC expliquCs ci-dessus. I1 s'agit d'assurer la prise en charge d'un effectif avoisinant 1.4 millions d'ktudiants 2 l'horizon 2009-10. Dans ce dimensionnement, le ministkre de l'enseignement sup6rieur et de la recherche scientifique tient compte des facteurs d'amklioration des conditions d'enseignement et de formation d'aprks des normes universellement admises, et du fait qu'environ un tiers de la capacitC d'accueil installCs est hCritCe d'autres secteurs, et ne correspond pas souvent aux normes pddagogiques d'enseignement supCrieur. Ainsi, notre analyse met en Cvidence des incohkrences entre la strat6gie arrCtde et la mise en ceuvre du PCSC (encadri 7.2). La principale lacune dans les prCvisions de dCpense au titre du PCSC est liCe au fait que le total des financements sectoriels nicessaires, couvrant aussi bien les charges de fonctionnement que d'kquipement, n'ont pas fait l'objet d'une estimation dCtaillCe. En outre, les compromis et les choix politiques ne sont pas explicitement examines du point de vue de leur impact financier ou de l'atteinte des objectifs sectoriels. Des prdvisions de dCpenses ont CtC rCalisCes pour le prdsent Examen des dCpenses publiques en utilisant des objectifs politiques et des scCnarios diffkrents (annexe S). Quatre grandes conclusions s'en ddgagent. b L'objectif du doublement de la scolarisation du PCSC pour l'enseignement supCrieur ne peut Ctre atteints, B moins que l'efficacite interne aux premier et second cycles de l'enseignement secondaire n'augmente, assortie de taux de rdussite plus ClevCs aux examens de fin de cycle. Cela exige la prise d'un certain nombre de mesures politiques et 17Clargissementde l'accks B l'enseignement secondaire. b Deuxibmement, le budget du secteur de 1'Cducation devra augmenter pour financer l'klargissement de l'accks suivant les paramktres de fourniture de service existants (ratios Cl&ves/enseignant,taille de classe, etc.). b Le programme d'investissement du PCSC sous-estime les besoins d'investissement de l'enseignement scolaire - 80 milliards de DA pour la pCriode 2005-2009 si on veut atteindre les objectifs sectoriels. Cette situation rdsulterait de la sous-estimation du nombre supplCmentaire d'dtablissements scolaires B construire ou B rkhabiliter. D'autre part, les besoins au niveau universitaire et pour la formation professionnelle ont CtC surestimks d'environ 50 milliards de DA. b Le secteur pourrait rCaliser des Cconomies d'environ 0,5 % du PIB en limitant B 30 % la proportion d'ktudiants admis B bCnCficier de I'hCbergement gratuit et en ciblant mieux l'attribution des bourses, qui est dCjB sujet d'une rkflexion de la part des autoritks. EncadrC7.2 Aligner la stratkgie de 1'Cducation sur le PCSC La principale lacune du PCSC est like au fait que le total des financements sectoriels ntcessaires, couvrant aussi bien les charges de fonctionnement que d'tquipement, n'ont pas fait l'objet d'une estimation, et les compromis et les choix politiques n'ont pas Ctt explicitement examinks du point de vue de leur impact financier ou de l'atteinte des objectifs sectoriels. Plusieurs sctnarios sont envisagts pour tvaluer le rtalisme des prtvisions du PCSC et l'impact du partage des coots au niveau de l'enseignement suptrieur (annexeS). Plusieurs conclusions se dtgagent de l'exercice de I'tvaluation de I'adtquation des prtvisions de dtpenses consacrtes B l'kducation dans le cadre du PCSC au regard de la strattgie de reforme : > Toute tvaluation est limitte puisque le programme ne fait des prtvisions de dtpenses d'tquipement que pour la ptriode 2005-2009, hors les mesures de contr6le de la qualitt ntcessitent l'extension et la restructuration du budget de fonctionnement, ce qui n'est pas prtvu dans le PCSC. > Le programme d'investissement est largement favorable ?I I'enseignement supkrieur (plus de 50 % des ressources totales) ; alors que prbs de 40 % des ressources vont a I'enseignement scolaire et 10% 9 l'enseignement et B la formation professionnels. 9 En examinantles dtpenses du point de vue l'tlargissement de l'accbs, notamment B I'enseignement suptrieur, on note qu'environ 40 % des ressources du PCSC sont consacrts B la construction des infrastructures universitaires, dont plus de la moitit est dtdite B l'enseignement suptrieur et B la recherche. Quarante% vont aussi a la constructionde dortoirs,de rtfectoires et d'installations sportives,dont les neuf dixibmes sont rtservts l'enseignement supkrieur, et seulement 20 % sont consacrtes aux tquipements et markriels didactiques, dont pr&sde deux tiers pour l'enseignement supkrieur. En s'appuyant sur les tendances antkrieures pour tvaluer la faisabilitt de la rkalisation de ces prtvisions d'investissement, l'on note que les objectifs de l'enseignement scolaire et de la formation professionnelle sont plus susceptibles d'&treatteintsque ceux de l'enseignement suptrieur : 9 Les taux d'extcution tlevts supposts pour l'enseignement scolaire et pour la formation professionnelle sont rtalisables. L'objectif pour I'enseignement scolaire est de construire 120 ttablissements secondaires du premier cycle et 58 ttablissements secondaires du second cycle par an, soit un peu plus que la moyenne de 110 et 44 respectivement rtaliste au cours des trois dernibres annkes. L'objectif pour la formation professionnelleest de crter 6 000 nouvelles places ptdagogiques par an. Pour la seule annte de 2002, le ministbre chargt de la formation et de l'enseignement professionnels en a ajoutt 13000. > Ce n'est pas le cas de l'enseignement suptrieur, qui btnkficie d'une forte augmentation des ressourcesproposte au regard des dtpenses anttrieures. Ce qui reprtsente un bond dans la consommation annuelle moyenne des crkdits budgttaires de 13,7 milliards de DA a des prtvisions annuelles de 48,5 milliards de DA dans le cadre du PCSC. Et pour ce qui est des installations physiques, le PCSC envisage la construction de 93 400 places ptdagogiques par an, soit une augmentation de 50 % par rapport aux 61 000 places par an rtalistes en 2001- 2004. En outre, le PCSC est particulibrement ambitieux dans ses plans pour les logements universitaires :70 000 places envisagtes par an, contre 27 700 rtalistes par an entre 2001 et 2004 - soit une augmentation de 152%. L'ouverture du march6 aux entreprisesde constructionttrangbres, envisagte par le ministbre, pourrait permettre d'acckltrer la rkalisaticn des infrastructures propostes ;mais elle ne rtsoudra pas l'tpineux problbme que pose l'insuffisance des capacitts managtriales pour prtparer et lancer les appels d'offres, finaliser les contrats et assurerune supervision technique approprite. > Dans le cas improbable oh les limites lites aux capacitts de construction seraient surmonttes, il serait toujours ntcessaire de dtterminer si les objectifs a) de doublement de la scolarisation 2 l'horizon 2010 et b) de recrutement de 25 000 enseignants suppltmentaires peuvent &treatteints. Le premier requiert l'amtlioration de l'efficacitt interne au niveau du premier cycle du secondaire et l'augmentation des taux de rtussite 5 I'examen du baccalaurtat. Le second est encore plus difficile ?t rtaliser. Le problbme est moins lit aux contraintes financibres qu'8 la capacitt du systkme B produire un nombre suffisant d'enseignants, puisque 2 000 2 2 500 enseignants environ ont 6tt recrutts au cours de chacune des cinq dernibres anntes, et le recrutement annuel devra doubler. Dans le m$me temps, la production annuelle d'ttudiants du cycle de doctorat s'blbve B seulement 900, un nombre qui ne peut &treaccru i court terme. Le rninistbre propose d'importantes incitations aux professeurs pour chaque thbse achevke (100 000 DA, l'kquivalent d'environ deux mois de salaire),les poussant 5 encourager les ttudiants du niveau post-licence B achever leur thbse plus rapidement, m&meau risque de diminuer la qualitt. Une solution alternative serait de recruter des enseignants a l'Ctranger, surtout auprbs de la diaspora, mais cela signifieraitproposer des salairescompktitifs qui augmenteraient le cofit global de l'extension du programme. 7.68 Concernant la performance sectorielle en matikre d'enseignement scolaire, les priorit6s consistent B amkliorer a) I'efficacitC interne de l'enseignement scolaire en rdduisant les taux de redoublement et les taux d'abandon, surtout pour les garqons, et amCliorer les taux de passage aux classes supirieures entre les cycles ;et 6 )l'apprentissage. Pour cela, il faudrait : P Utilisation des mkcanismes d'kvaluation comme outils d'assurance qualit6 pour amkliorer les ratios de flux et de progression des Clkves, une plus graride responsabiliti et la dotation d'un plus grand support destind aux Ccoles les moins performantes. I1 faut encore Ctablir un systkme de suivi et d'kvaluation des rCsultats des Clkves ainsi qu'un effet de retour (feedback) et d'appui aux enseignants pour amdliorer les rksultats. P moderniser les programmes d'e'tudes, diversifier les matikres, et amCliorer les mCthodes d'enseignement et le dCveloppement professionnel des enseignants, toutes choses qui nkcessiteront l'augmentation des ressources pour des intrants non salariaux. > mettre davantage l'accent sur le renforcement des processus internes des Ctablissements et la prise en main par les directeurs d'ktablissements du suivi et de I'amClioration des rCsultatsdes Ctablissementset des Clgves. 7.69 En ce qui concerne la stratkgie sectorielle, il s'agit en priorit6 de travailler davantage sur a) les implications des objectifs visant ?iaccroitre I'accks a chaque niveau d'enseignement et 6) les approches spicifiques pour amdliorer la qualitk. I1 faudra B cet effet : k Ctablir des prCvisions de scolarisation pour de'terminer avec rdalisme les objectifs et les instruments de leur rtalisation, ainsi que les besoins matCriels a satisfaire a chaque niveau en termes d'dcoles, d'enseignants et d'autres ressources. P dans le cas de l'enseignement supe'rieur, reconsidCrer la vitesse d'expansion des universitCs et Cvaluer les stratkgies alternatives pour faciliter I'accks a travers la diversification des institutions et des programmes universitaires et l'importation des services de l'enseignement supCrieurs. > prkciser les objectifs de la formation et l'enseignement professionnels, pour rCpondre aux besoins de main d'ceuvre qualifiCe et clarifier la relation avec l'enseignement secondaire gCnCral, et modifier au besoin la conception des programmes. En effet, un compte rendu du Conseil de Gouvernement du 15-16 novembre 2006 fait Ctat de la dkcision du secteur de procCder 2 un programme de mise B niveau, tout en proposant la rkalisation d'une Ctude avec quatre objectifs : (a) Cvaluation de la demande de formation ; (b) Cvaluation de l'offre de formation et ses dysfonctionnements ; (c) projection de l'offre a moyen terme ; et (d) esquisse du projet de schCma directeur B l'horizon 2025. L'Ctude sera conclue en 2007. evaluer la rentabilitd de la formation pCdagogique actuelle afin d'ilaborer un cadre de dkveloppement professionnel durable des enseignants. P crCer un systkme pour suivre et kaluer pkriodiquement l'apprentissage dans les Ctablissements scolaires. Si l'on veut amkliorer la qualit6 et la pertinence de l'enseignement supdrieur, il faut que la stratdgie identifie les rtformes clCs B entreprendre en matikre de gouvernance, de gestion institutionnelle et de financement pour que les universitCs soient plus en prise sur 1'Cconomie et le march6 du travail. 7.70 En ce qui concerne les montants et la rkpartition des ddpenses publiques et le financement du secteur,les prioritks sont a)d'augmenter les ressources consacrkes B 1'Cducation tout en rCCquilibrant la rCpartition entre les sous-secteurs et les rCgions afin de re'aliser les objectifs de la stratkgie qui sont d'accroitre l'accks et d'amkliorer la qualit6 ;b) de rCduire la proportion de dCpenses sociales au niveau de l'enseignement supCrieur afin de liberer des ressources devant servir 21amkliorer l'instruction ; c) d'accroitre les ressources hors personnel consacrCes h l'instruction ; et d)de rechercher une plus grande efficacitC dans les dCpenses publiques, notamment dans le domaine de la construction et de la fourniture de services d'appui. Dans le moyen terme, la nouvelle classification budgCtaire4conomique et par programmes (voir Chapitre 4) va intCgrer les dCpenses de fonctionnement et de capital, et aligner ressources (intrants) avec des rCsultats (outputs). Concrktement, cela signifie : 9 augmenter les ressources affectCes au secteur de l'e'ducation sur le moyen terme. 9 augmenter les ressources affectkes aux deux cycles de l'enseignement secondaire (en plus des ressources actuelles du PCSC) pour construire de nouveaux Ctablissements scolaires et recruter des enseignants. 9 s'attaquer aux inkgalitis des dkpenses scolaires entre les wilayas et les communes en augmentant le nombre d'enseignants affect& et en fournissant des fonds supplementaires aux cornmunautCs les moins nanties. 9 cibler I'hCbergement gratuit (ou les nouveaux mCcanismes de partage des coGts), les bourses et d'autres services sociaux fournis a l'enseignement supdrieur sur les Ctudiants de familleslrCgions les plus dCmunies. 9 Viser le recours B l'importations des Ctudes supCrieures B travers l'emploi de facultCs spCcialisCes, de programmes de bourse d'ktudes B l'e'tranger, d'arrangements de jumelages ou d'autres formes de collaboration institutionnelle dans les domaines spCcialisCs etlou prioritaires afin d'assouplir les contraintes pesant sur la capacite' d'accueil nationale. L'effort d'importation devrait viser le meilleur rapport coGt- efficacitk dans le marche' mondial d'Ctudes supdrieures. Des exemples en la matikre tels que celui de la Malaisie et de la Chine devraient Stre CtudiCs. 9 Ctablir des normes plus rigoureuses pour les dCpenses par Clkve likes aux intrants pedagogiques. 9 examiner les standards et normes techniques de construction des Ctablissements scolaires afin de rdduire les coijts unitaires de construction et les dCpenses de fonctionneinent associCes B l'exploitation et B l'entretien. 9 Cvaluer les taux d'utilisation rCelle et les besoins des Cli-vesen termes d'infrastructures d'hkbergement et de restauration et sous-traiter si possible ces services. 7.71 Pour amCliorer la programmation des dCpenses sectorielles, il faudrait constituer un service de planification composC de planificateurs, d'experts et d'Cconomistes spCcialistes de l'dducation, qui serait charge"de planifier les dCpenses ii moyen terme, d'analyser les consCquences des choix opCrCs aussi bien pour 1es dCpenses de fonctionnement que pour les dipenses d'dquipement, et d'tlaborer le budget annuel sur la base des conclusions tides. Dans la mesure ou la programmation des dCpenses s'applique 2 l'ensemble du secteur et couvre les trois de'partements ministtriels concernks, la structure institutionnelle de ce service et ses relations avec le Ministkre des Finances doivent Ctre soigneusement analysis. 7.72 Pour encourager les wilayas a assurer le suivi des rCsultats en matiere d'hducation et a faire preuve d'une efficacith accrue, il conviendrait de fournir des ressources non liCes pour amCliorer les rCsultats obtenus en classe et encourager les systkmes scolaires B ope'rer avec plus d'efficacitk. Une liste de dtpenses autorisCes permettrait d'orienter l'utilisation des ressources (y compris le dCveloppement professionnel des enseignants et des outils pkdagogiques supplCmentaires pour satisfaire les besoins spkcifiques des tcoles). Le suivi des indicateurs tels que les taux d'entrCelde passage au premier et au second cycles du secondaire, les taux de redoublement, les taux de rCussite aux examens, ainsi que 1'Cvaluation des performances des Clkves dans les matibes principales sont autant de dispositions qui peuvent Stre prises pour mesurer les progrks dans les Ccoles et B travers l'ensemble du systkme. I1 pourrait en outre Stre demand6 aux wilayas d'introduire des indicateurs tels que des taux d'utilisation, des coQts unitaires et des normes de qualit6 de service pour amCliorer 17efficacitCde l'utilisation des ressources qui leur sont affecties pour I'exploitation des installations d'hkbergement, de restauration et de transport. Le processus pourrait Stre engagC par les services centraux du Ministkre en dkfinissant les indicateurs clCs et en publiant les rCsultats des wilayas et en fournissant l'appui ndcessaire aux wilayas pour 1'Cvaluation des indicateurs et le suivi des rCsultats. D'Cventuelles formules de financement motivantes fournissant des << subventions >> pour les dCpenses extra-salariales devraient Stre dCveloppCes pour permettre aux wilayas de capturer et de rCaliser des gains d'efficacitk. 7.73 Pour amiliorer la planification et le financement de l'entretien des Ctablissements scolaires, les prCvisions des dCpenses doivent Ctre fondCes sur un processus de planification de l'kducation, impliquant les wilayas et les municipalitCs,les informations pourraient provenir des donnCes rCguliGrement transmises par les Ccoles sur la qualit6 de leurs infrastructures et des Cvaluations pCriodiques entreprises par le personnel technique des wilayas. S'il est vrai que des ressources pour I'entretienlles reparations courants doivent &tre incluses dans les budgets des Ctablissements secondaires, il n'en demeure pas moins que des ressources budgitaires doivent Stre affectCes B chaque wilaya pour les rCparations importantes, et ces dCpenses doivent faire l'objet d'un contr6le. En attendant que les communes disposent d'autres sources de revenus fiables, l'entretien des Ccoles primaires doit rester B la charge du budget du ministkre et les dCpenses y affirentes doivent faire I'objet d'un contr8le. 7.74 Pour pouvoir accorder une plus grande autonomie financihre aux institutions Cducatives et exiger d'elles plus de transparence dans I'utilisation des fonds publics, 1'Algbie doit engager des rCformes a une autre Cchelle. Des diverses institutions universitaires la pratiquent de'jh suivant les recommandations d'une Ctude de I'entitC CREAD portant difinition des clCs de rCpartition des crCdits de fonctionnement. La conception et la mise en ceuvre relkvent d'un processus pluriannuel. Certaines des mesures spCcifiques qui peuvent 2tre dCfinies et mises en ceuvre B titre expirimental pour faire avancer ce processus sont prCsentCes ci-aprks. P Pour les e'tablissements secondaires du second cycle, fournir des ressources supplCmentaires (pour les dCpenses hors personnel) afin d'amkliorer les pratiques pddagogiques en Claborant des plans triennaux ou quadriennaux qui mettent l'accent sur 17amCliorationdes performances et des rksultats obtenus par les e'lkves, en particulier la baisse des taux de redoublement et des taux d'abandon, et sur une meilleure utilisationlun meilleur redCploiement du personnel non enseignant. Ces ressources pourraient &tre administries au niveau des wilayas suivant des directives et des proce'dures e'laborCes en consultation avec le ministkre de tutelie. Les institutions seraient autorisCes B conserver les iconomies rialistes sur les charges administratives pour les rCinvestir dans l'instruction et l'entretien. > Pour les universite's, et dans le cadre des rCformes de la gouvernance dans l'enseignement supkrieur, crCer un environnement financier qui renforce l'efficacite opCrationnelle et soit propice B l'innovation et B la gCnCration d'un syst6me privC concurrentiel. . Plusieurs mesures peuvent Stre envisagdes. On pourrait tout d'abord, fournir un financement de base 21travers une subvention globale pour les dCpenses hors personnel, de sorte que les institutions aient la latitude de distribuer des ressources aux dkpartements ou par filikre, en fonction de leurs prioritks stratkgiques. Ce financement devrait &re liC au nombre et au type d'Ctudiants et assorti de critkres simples et transparents qui tiennent compte des diffkrences de coots entre les disciplines et de la composition des programmes d'Ctudes. Un mCcanisme de financement plus complexe pourrait intCgrer des indicateurs de performance, basks sur un benchmarking international, tels que le taux de rCussite ou le temps pris pour achever un cycle. I1 s'agirait ensuite, pour les nouvelles initiatives, de fournir un financement pluriannuel couvrant aussi bien les dCpenses de fonctionnement que les ddpenses d'kquipement, conformCment B des plans institutionnels approuvCs assortis d'indicateurs de performance. Une fois que les nouveaux programmes auront CtC CvaluCs aux plans de la pertinence et de la qualit6 et jug& conformes aux critbres Ctablis, une partie de leur financement pourrait &re rCservCe afin de les encourager B mieux utiliser le personnel, les installations et les outils technologiques ou B rkduire tout ddsdquilibre dans la composition du personnel administratif. Enfin, les institutions devraient &re autoriskes B gCnCrer des excCdents et B les reporter B nouveau pour constituer des rkserves qui leur permettent d'assurer l'entretien B long terme des b&iments, de supporter les coots de remplacement des Cquipements et du mobilier, ou d'investir dans de nouvelles activitCs d'envergure. Avec le temps, une plus grande autonomie en matibre de prises de dCcisions concernant le personnel devra 6tre envisagde, surtout dans les principales universitCs, qui ont besoin de recruter du personnel pour pouvoir exCcuter leurs plans institutionnels et de bCnCficier d'une plus grande marge de manceuvre dans la gestion des salaires afin de pourvoir des vacances de postes, notamment dans les disciplines manquant d'enseignants. P Finalement, en ce qui concerne le financement prive' concurrentiel, quelques observations transmises par le ministbre nous semblent valides. Tout d'abord il n'existe pas encore une demande forte du privC pour investir dans ce secteur, ensuite, au cas oii elle existerait, elle devrait se guider par d'autres critkres que celui de la rentabilitk B court terme ; finalement, dans ce systkme prive' concurrentiel, il faudrait considdrer comme introduire des actions visant h ne pas accentuer les inkgalitis sociales. CHAPITRE 8 :AMELIORATION DE L'EFFICACITE DES DEPENSES DE SANTE Ce chapitre examine l'opportunite' de re'formes dans le secteur de la sante'. La premibre partie donne un bref apergu du secteur. La deuxibme partie pre'sente le contexte institutionnel et la stratigie gouvernementale. La troisibme partie analyse la structure des dejlenses au cours de la dernibre dicennie. Une attention particulibre est porte'e sur l'origine et l'emploi des ressources, ainsi que sur leur impact du point de vue de lJefSicacite',de l'e'quite' et du colit-avantage'. Les principales conclusions et recommandations sont re'sumkes dans la demibre partie. 8.1 Le droit de tous les citoyens i3 la sant6 est consacre par les Constitutions de la RCpublique algkrienne democratique et populaire de 1989 et 1996. Cela s'est traduit par la prkdominance du secteur public avec une participation lirnitCe mais grandissante du secteur privC. Le ministkre de la SantC, de la Population et de la RCforme hospitalikre gkre l'ensemble du systkme de santC public et rCglemente l'offre de soins privCe. 8.2 L'AlgCrie continue de dCployer des efforts considCrablesen vue d'assurer i3 tous 1'accl.s aux services de sant6, mais elle doit encore relever d'importants d6fis. Le taux d'accessibilitk gkographique des Ctablissementsde santC est de 98 % et toute la population bCnCficie d'une couverture maladie, tout au moins pour les soins prodiguds dans le secteur public. En condquence, les indicateurs de santt se sont beaucoup amClior6s. Cependant, l'offre de soins demeure peu efficiente, la qualitC des services dans l'ensemble n'est pas optimale, et des inCgalitCs persistent. L'accks aux soins dans les zones rurales est entravC par le manque d'kquipements, de mkdicaments et de personnel medical. La plupart des indicateurs de santC et de nutrition dans ces zones, notamment dans le sud du pays, sont pr6occupants. La mortalit6 maternelle varie de 43,3 pour 100000 B 232 pour 100 000 entre les wilayas. Environ 18,2 % des enfants de moins de cinq ans ont un faible poids pour leur ige dans le Sud, contre 5 % dans le Nord. Par ailleurs, le secteur privC connait un essor rapide en raison de la faible qualit6 de l'offre publique de soins. Les malades qui font appel au secteur privC paient de leur poche la plupart des frais, ce qui constitue une source importante d'inCgalit6. Les contraintes financikres du systkme de santC vont augmenter pour plusieurs raisons-insuffisance des recettes, couverture mCdicale gtdreuse, inefficience de l'offre de soins, importance des dCpenses de mCdicament et Cvolution du fardeau de la morbidit6 like B la transition CpidCmiologique. 8.3 Pour relever ces defis, une reforme globale est necessaire. En 2002, le ministkre de la SantC,de la Population et de la RCforme hospitalikre a land un programme de rCformes ambitieux. Un avant-projet de loi ~anitaire'~~a CtC ClaborC pour faire l'objet de suivi de consultation en fkvrier 2003. Cependant, ce processus de r6forme n'a pour l'instant pas abouti. Pour bien gCrer son systkme de sand, 1'AlgCrie doit beaucoup investir dans le renforcement de ses capacitCs en matikre de ressources humaines et d'dquipement, aussi bien que dans la mise en place d'un systkme d'information, de suivi et d'kvaluation pour faciliter la prise de decision. - 119Une version rCvisCe de ce texte, 1'Avant-projet de loi relative iila sand, a kt6 ClaborCe plus rkcemment. 161 B. APERCUDU SECTEUR DE LA SANTE Prof1 dimographique et &at de santi de lapopulation 8.4 L'AlgCrie est en pleine transition dkmographique. sa Graphique8.1 Population par tranche d7Ggeet ratio de dgpendance, 1975-2003 population est d'environ 32 millions 120 d'habitants. Le pourcentage des AlgCriens de moins de 15 ans baisse constarnment depuis 1975, tandis que celui de la tranche d'iige comprise entre 80- - .......Ages 014 15 et 64 ans augmente (Graphique 8.1). ~ Cette rCalitC est caractCristique d'un pays # 6 0 . ~ ~ qui a connu une baisse significative de la ................................... ,.,.,,. --- r,, 40 - -- - - -- - :....,.:I:. , ~ fCcondit6(de 7 enfants par femme en 1977 ?i 2,7 enfants par femme en 2003). Avec 20 - - -- .- - - ~ un pourcentage de personnes 2gCes (plus .............................................. de 65 ans) qui avoisine les 4 %, le ratio de o ~ ~ ~ ~ ~ l ~ 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2W3 dkpendance (pourcentage de la Year cr population inactive >>, c'est-8-dire les Source:Banoue mondiale. base de donnCesdes IDM. 2005. moins de 15 ans et les plus de 65 ans), a considCrablementbaissientre 1975et 2004. 8.5 Les indicateurs de santC se sont amCliorCs, mais tous les ODM ne seront pas atteints. L'espCrance de vie B la naissance est passCe de 533 ans en 1970 B 71 ans en 2004140, soit un niveau supdrieur B celui d'autres pays B revenu moyen infkrieur. De mCme, le taux de mortalit6 infantile a chutC de 94 pour 1 000 en 1980 B 35 pour 1 000 en 2004 (source : IDM 2006)14'. Ce taux est comparable B ceux d'autres pays B revenu moyen infirieur (Graphique 8.2). Pour ce qui est de la mortalit6juvCno-infantile, 1'AlgCrie a accompli des progrbs remarquables, avec un taux de 41 pour 1 000 naissances vivantes en 2003. I1 apparait, h la mi-2006, que 1'AlgCrie peut atteindre 1'ODM liC 21 la mortalit6 infantile si la tendance actuelle se poursuit au meme rythme ( ~ r a a i q u e8.4)142.Toutefois, I'ODM concernant la santC maternelle ne sera pas attei~t'~~.Le taux de mortalitd maternelle (TMM) n'a pas connu de progrbs significatif et il est plus Clevi que dans les pays ayant un niveau de revenu comparable (Graphique 8.3). En 2000, le TMM Ctait de 140pour 100 000 contre 160pour 100000 en 1990(Graphique 8.5)'44. 8.6 Comme la plupart des pays a revenu moyen infhrieur, 1'AlgCrie connait une transition CpidCmiologique. Cette situation expose le pays B des pathologies caractkristiques B la fois des pays dCveloppCs et des pays en dkveloppement. En 2002 en effet, les maladies non transrnissibles Ctaient devenues la prernibre cause de mortalitd (55 %). Si les maladies transmissibles ont connu une baisse constante, elles sont encore B l'origine de 28 % des dCcbs. Selon une Ctude rCcente menCe dans 12 wilayas, la principale cause de mortalit6 en AlgCrie est like aux pathologies de l'appareil circulatoire I4O D'aprbs des donnCes algtriennes, I'esptrance de vie se situerait m&meB 74.8 ans en 2004 (source :Ministkre de la santC). 141 I1serait m&mede 30.4 pour mille en 2004 d'aprks le Ministkre de la santC. 14' Pour I'ODM lit B la mortalit6 infantile, I'objectif est de dduire le taux de mortalitt juvCno-infantile des deux tiers entre 1990 et 2015. Le taux de mortalit6 juvCno-infantile Ctait de 69 pour 1 000 naissances vivantes en 1990. Donc, il faut le ramener B 23 pour 1000 en 2015. 143 En ce qui concerne I'ODM relatif B la mortalit6 maternelle, I'objectif est de rCduire le taux de mortalitt matemelle des trois quarts entre 1990et 2015. Ce taux en Algtrie Ctait de 160pour 100000naissances vivantes en 1990.Donc, il faut le ramener B 40 pour 100 000 d'ici 2015. Le TMM est particulibrementdifficile B mesurer et il est le plus souvent sous-estimC,m&medans les pays B haut niveau de revenu. Pour tenter de pallier cette difficultd, I'OMS, I'UNICEF et I'UNFPA ont dtveloppC une mtthode d'estimation du TMM. Ce sont les chiffres issus de ces calculs qui sont retenus ici, notarnment par souci de comparaison internationale. Les chiffres alg6riens quant 21 eux sont bien meilleurs (230 I100000en 1989, 117.4 en 1999et 96.8 en 2004, d'aprhs le ministbe de la sant6). 162 (INSP2005).En outre, l'incidence des cancers et des accidents de la circulation augmente rapidement. Le nombre d'accidents de la circulation est pass6 de 27 500 en 1982 i 43 500 en 2003, soit un accroissement de l'ordre de 60 %. En rdponse, le gouvernement a mis en place une politique de sCcurit6routi$re, y compris l'obligation de porter la ceinture de sCcuritC. Graphique8.2 :Taux de mortalit6infantile, 2002 100 1,000 10,000 PIB par habitant,2002 (en USD) I I Source :Indicateurs du dkveloppement dans le monde, 2004 Graphique8.3 :Taux de mortalit6maternelle, 2000 0 y = 67118x -0.8658 R 2 = 0.6633 O Morocco 500 0 10,000 100,000 Tunisia Per capitaGDP. 2000 (exchangerate US$) I Source :Indicateurs du dkveloppement dans le monde, 2005 8.7 Les donnCes fiables sur l'incidence et la prbvalencedes maladies non transmissiblessont relativement peu nombreuses. Les maladies non transmissibles reviennent plus chkres B traiter. Par conskquent, le gouvernement doit consacrer des investissements importants B son systbme d'information sanitaire afin de pouvoir collecter des donnCes plus exactes sur la mortalit6 et les causes de dCcks. Cela permettrait de rationaliser les investissements et d'amkliorer l'estimation des dipenses futures. Ceci est d'autant plus important que des maladies non transmissibles, telles que l'hypertension artdrielle et le diabkte sucrd, ainsi que les comportements B risque, tels que la consommation de cigarettes, deviennent de plus en plus ripandus (Tableau A 7.3). 8.8 De faqon gCnCrale, Ies maladies transmissibles rdgressent ;la diphtirie, le tCtanos et le cholCra ont ainsi CtC maitrisQ (tableau A.7.4). Cependant, on enregistre prks de 20 000 nouveaux cas de tuberculose chaque annCe, ce qui reprdsente plus du double du niveau de 1990. L'incidence de la tuberculose s'accroit malgrC le taux ClevC de couverture vaccinale par le B C G ' ~qui ~ Ctait de 98 % en 2003. Les taux de couverture pour la rougeole et le DTP (diphtkrie, tdtanos, coqueluche) ont connu une forte croissance entre 1986 et 1999 avant de baisser au cours des cinq dernikres andes. Le taux d'infection au VIH est encore faible, avec 266 nouveaux cas enregistrCs en 2004, mais il progresse rkgulikrement depuis 2001. En raison des comportements B risque observds au sein des groupes vulnkrables et de la diversit6 des taux de prdvalence entre les rCgions, il apparait nCcessaire de prendre des mesures pour limiter la propagation de cette panddmie. Graphique8.4 ODM: Sant6 Graphique8.5 ODM: Mortalit6 infantile maternelle 80 I 180 70 160 60 140 120 50 100 40 80 30 60 20 40 10 20 0 0 1990 2000 2015 1990 2003 2015 Source :Ind~cateursdu dCveloppementdans le monde, 2005 Source Indlcateurs du dCveloppement dans le monde, 2005 8.9 L'organisation des services de santC repose sur un rCseau dense et trks structur~'~~. Avant l'e'mergence rCcente du secteur privC, le systkme de santd alge'rien reposait presque exclusivement sur un rCseau d'dtablissements publics de santC fortement dCveloppC et structure. M2me aujourd'hui, le secteur public demeure le secteur dominant. Le territoire algCrien est divisC en 185 secteurs sanitaires qui ont pour mission la prise en charge de l'ensemble des problkmes de santC du bassin de population placC sous leur responsabilitC. Chaque secteur sanitaire comprend habituellement au moins un h6pital gkne'ral et plusieurs polycliniques, centres de sante' et salles de soins regroup6es en sous secteurs sanitaires. Les polycliniques et les centres de santC dClivrent des soins primaires et secondaires : consultations de mCdecine gCnCrale et de mCdecine spCcialisCe, explorations de base. Certaines de ces structures comprennent des lits d'hospitalisation. Les salles de soins ne disposent normalement pas de me'decins. Elles assurent des soins trirs simples de type injections ou pansements. NCanmoins, dans certaines rdgions oil les polycliniques et centres de santC sont trop CloignCs de la population, les secteurs sanitaires ont dO mkdicaliser certaines salles de soins (dans le sud du pays notamment). L'ensemble de ces Ctablissements sont censds rCfCrer leurs patients vers l'h8pital du secteur sanitaire, voire vers un Ctablissement hospitalier spCcialisC (EHS) ou un centre hospitalo-universitaire (CHU), si leur Ctat l'exige. Au total 13CHU et 32 EHS dispensent les soins secondaires et tertiaires. 11sre~oivent des patients venant de plusieurs wilayas voire, pour certains d'entre eux, de toute 1'AlgCrie. Les CHU assurent des tiiches de formation et de recherche, en plus de la dClivrance des soins. Les EHS 145 Le Bacille Calette GuCrin (BCG) est le vaccin le plus utilisk dans le monde. I1 a 6tC mis au point dans les anntes 30 et reste aujourd'hui le seul vaccin disponible contre la tuberculose. 14' Sauf indication contraire, toutes les donnCes figurant dans la presente section portent sur I'annCe 2004. Elles sont tirCes de la carte sanitaire ClaborCe par le ministbre de la Santt. comprennent des h6pitaux psychiatriques et des h6pitaux centrCs sur une spCcialitC (cardiologie, nCphrologie, ...). 8.10 Avec 1'77 lit public 1 1 000 habitants en 2004, 1'AlgCriea un ratioplus faible que les pays de niveau de revenu comparable'47mais plus favorable que les pays voisins (ratio de 1,73 en 2002 en Tunisie et 0,78 en 2004 au Maroc). MalgrC le ddveloppement rapide du secteur privC, la trks grande majoritt des lits se trouve dans le secteur public (96% en 2001). Le nombre de mCdecins par rapport la population affiche une tendance analogue. En effet, le ratio de 1,2 mCdecin pour 1 000 habitants est infkrieur la moyenne des pays a revenu moyen infdrieur (1,49 en 2004), mais reste 1Cgbrement supkrieur B la moyenne des pays MENA (1, 18) en 2004. En 2003, il y avait 23 416 mCdecins et chirurgiens dentistes exerqant dans le secteur public (MOHPR 2003~).Ce nombre est en augmentation lente, mais constante, depuis le d6but des annCes 90. En 1991, on comptait 19 801 mCdecins et chirurgiens dentistes dans le secteur public (chiffre qui a augment6 de 18 % entre 1991 et 2003). Au cours de cette pCriode, la population algCrienne a progress6 exactement au mkme rythme, si bien que le nombre de mCdecins publics pour 1 000 habitants est demeurC pratiquement inchangd (baissant de 0,77 a 0,74). La forte hausse des mCdecins exerqant dans le privC (voir ci-dessous) a toutefois permis de faire augmenter le ratio global de mCdecins / 1000 habitants de 1,05 a 1,21 entre 1991 et 2003. 8.11 L'Cmergence du secteur privd est un phCnomkne recent. I1 a fallu attendre 1'annCe 1998 pour que soit adoptCe une loi permettant le ddveloppement des cliniques privCes (Loi du 3 mai 1998). Le nombre de cliniques avec possibilitC d'hospitalisation est passe de 2 en 1990 a 69 en 2004 (Tableau A.7.9). Auparavant, seule Ctait autorisCe l'exploitation de cabinets mCdicaux, de laboratoires d'analyse et de maternitts. Des prestataires de soins privCs se sont implant& progressivement sur l'ensemble du pays, mCme s'ils sont beaucoup plus nombreux dans les principales villes des wilayas du nord du pays (Alger, Oran, Annaba et Tizi-Ouzou). Le secteur privC reste toutefois assez ma1 connu des autoritCs algtriennes et les donnCes le concernant sont rares et souvent incomplktes. Une fois l'autorisation d'exercer accordCe, les pouvoirs publics n'exercent aucun contr6le sur son activitC et sur la qualit6 des soins qui y sont dispends. 8.12 La croissance du nombre de mCdecins exer~antdans le secteur privC a CtC spectaculaire au cours des annCesrdcentes.Le nombre de mCdecins a plus que doublC en passant de 7 240 en 1991 a 15 268 en 2003 (soit un accroissement de 110 %). En 2003, 44 % des mCdecins spCcialistes et 34 % des gCnCralistes exerqaient dans le secteur privC. Les Ccarts de rimunCrations entre le secteur public et le secteur privC, surtout pour les spCcialistes, font que de plus en plus de professionnels de santC choisissent d'exercer dans le privC. 8.13 En matikre de lits d'hospitalisation,l'apport du secteurprivC progresse mais reste faible. En revanche, le secteur privC dispose d'une part significative des Cquipements d'imagerie mCdicale, surtout les plus coOteux : en 2000, il possCdait 89% des scanners, 45% des Cchographes et 17% des appareils de radio en Ctat de marche. I1 disposait Cgalementde 14% des blocs chirurgicaux. 8.14 Les autres prestataires de soins jouent un r81e mineur. En dehors des structures qui relkvent du ministkre de la santC et du secteur privC, il existe des Ctablissements de soins qui relkvent d'autres ministkres (ministkre de dCfense en particulier) ou d'autres institutions et entreprises publiques. Ces Ctablissementssont destinks a soigner le personnel des organismes concernCs. En 2001, on dCnombrait ainsi 464 centres mCdicaux -sociaux et 94 centres de mCdecine du travail regroupant 935 midecins et chirurgiens dentistes et 949 infirmiers et aide soignants. La CNAS, quant a elle, gbre 14'Les comparaisons ne sont toutefois pas evidentes, dans la mesure oij les donnBes WDI 2005 concernant le ratio lits 1 1000 habitants datent de 1996. Elles permettent toutefois de donner des ordres de grandeur (ratio de 3 pour les pays i revenu moyen infirieur en 1996). en direct un hbpital et un rCseau de polycliniques. L'importance de ce rdseau s'est considtrablement rdduite depuis 1987, anne'e au cours de laquelle I'essentiel du rkseau de la CNAS a dtd transfdrt au ministkre de la santC. Couverture maladie 8.15 En principe, tous les AlgCriens bCnCficient d'une couverture maladie. Le systkme de sdcurite' sociale prend en charge les personnes qui remplissent les critkres d'assujettissement. I1 existe deux caisses d'assurance maladie-la CNAS et la Caisse nationale de sdcuritd sociale des non-salarids (CASNOS). La CNAS couvre les salariCs, leurs ayants droit et certaines catdgories de la population qui lui ont Ctt rattachdes par la loi (ttudiants, handicap& sans activitd professionnelle et bdndficiaires du soutien de 1'Etat aux ddmunis). Six millions de personnes sont affilides B la CNAS, dont trois millions d'assurds actifs. En prenant en compte les ayants-droit, pr&sde 24 millions de personnes seraient couvertes par la CNAS, soit environ 73% de la population totale en 2004. Elle est financde, B titre principal, par une partie des 343% de cotisations sociales payds par les employeurs et les sa1ari~s.l~~. La CASNOS, quant B elle, couvre les travailleurs indkpendants et leurs ayant droit (commerqants, artisans, agriculteurs, professions libdrales...). Le taux de cotisation est de 15%, dont 7 3 % reviennent 8 la branche maladie. Sur les 1,2 million d'affilids potentiels, seuls 450 000 seraient 8jour de leur cotisation. 8.16 Le panier de soins pris en charge par les caisses est dkfini de fagon trb large, si bien qu'il inclut quasiment tous les soins curatifs et prCventifs possibles (cf. loi du 2 juillet 1983 sur les assurances sociales). Les caisses couvrent l'ensemble des soins ddlivrCs dans les structures publiques B leurs affiliCs par l'inteme'diaire du "forfait hbpitaux" (voir ci-dessous). Les soins reps dans le prive' et les me'dicaments remboursables, quant B eux, sont remboursds 2hauteur de 80% des tarifs rdglementaires. Dans certains cas, - maladies chroniques, hospitalisation suptrieure 2 30 jours, retraitCs touchant une faible retraite...-,le taux est port6 2 100%. Toutefois, les tarifs re'glementaires n'ont pas CtC revus depuis 1987. Leur montant est donc aujourd'hui tr&sinfdrieur aux tarifs pratiquCs dans le privC, si bien que les remboursements de la sdcuritd sociale ont une valeur quasiment "symbolique". 8.17 Enfin, les dkmunis qui ne sont pas rattachks B la CNAS sont pris en charge directement par 1'Etat (ministbe de l'emploi et de la solidaritk nationale). Leurs ddpenses de soins sont couvertes par la part de la dotation de fonctionnement des Ctablissements financde par 1'Etat (voir ci- dessous). Aucun panier de soins n'est ddfini et tous les soins dispensds dans le secteur public sont pris en charge. En revanche, les ddpenses que pourraient supporter les ddmunis dans le secteur privC ne sont pas rembourse'es par 1'Etat. Ces cotisations couvrent des prestations retraites, chGmage, accidents du travail et l'ensemble maladie I maternit6 1 invalidit6 I decks qui correspond au champ de la CNAS. La dernikre rtpartition date d'un dCcret de 2000. I1 attribue 14% sur les 34,596 B la CNAS (12,5% B la charge de I'employeur et 13% h la charge de I'employC). S'agissant des assurts "non salarits", 1'Etat verse pour leur compte une cotisation B taux reduit : 6% du salaire national minimum garanti (SNMG) pour les dCmunis (cotisation prise en charge par I'Etat), 2% du SNMG pour les Ctudiants... c . CADREZNSTZTUTZONNELET STRATEGZE SECTORZELLE Le cadre institutionnel actuel nepermet pas une bonne gestion du syst&mede ante''^^ 8.18 Le manque de coopCration entre les services d'administration centrale nuit au pilotage du systcme. Plusieurs dkpartements ministkriels interviennent dans la gestion du systkme de santk. Les dkpartements les plus impliquks sont le ministkre de la SantC, qui donne les grandes orientations et assure la gestion globale du systkme ;le ministkre du Travail et de la Skcuritk sociale, qui assure la tutelle des caisses d'assurance maladie ; le ministkre des Finances qui, avec le ministkre de la Santk, nkgocie le budget de la sant6 publique ; et le ministkre de 1'Enseignement supkrieur, qui incombe au premier chef la formation des mkdecins. Pour que le systkme fonctionne correctement, ces institutions doivent collaborer de faqon satisfaisante. Malheureusement, la collaboration interministkrielle est trks limitke. En outre, les rapports entre le ministkre de la Santk et le ministkre du Travail et de la Skcuritk sociale sont rendus difficiles par le problkme non rksolu des modalitCs de partage des coiits de fonctionnement des ktablissements publics de soins. Par ailleurs, le ministkre de l'enseignement supkrieur fixe le contenu du programme des facultks de mCdecine sans que le ministkre de la santk puisse rkellement influencer sa dkcision, alors qu'il est sans doute le mieux a m6me d'apprkcier les besoins. 8.18 La coordination est Cgalement peu satisfaisante au sein des principaux d6partements ministkriels.Le ministkre de la SantC,par exemple, fixe les prioritCs en matikre de santC publique sans tenir compte des ressources financikres rCellement disponibles. I1y a lieu de renforcer les contacts et le partage de l'information entre les institutions responsables de ces questions. 8.19 Une autre source de difficult6 est la separation entre 1'autoritC chargee des dCpenses d'investissement et celle responsable des dCpenses de fonctionnement des Ctablissements publics de santC. L'organisation retenue au sein du ministkre de la santC est le reflet de celle qui existe au sein du ministbe des finances oh, jusqu'h prCsent, deux sous-directions diffdrentes de la direction du budget s'occupent des investissements et des dCpenses de fonctionnement. De meme, les nCgociations portant sur les credits d'investissement et les crCdits de fonctionnement se dCroulent sCparCment. Dks lors, les charges rkcurrentes nkcessaires au bon fonctionnement d'un projet d'investissement ne sont pas toujours prCvues dks le premier exercice au cours duquel un investissement est achevC, avec des consCquences nCgatives sur l'utilisation des nouveaux centres de soins ou Cquipements financds. Par ailleurs, il n'y a pas de vision globale du secteur au sein du ministirre des finances. Chacun des responsable "investissements" et "fonctionnement" suit un trirs grand nombre de secteurs diffkrents puisqu'il ne couvre qu'une partie d'entre eux. 11s ont done du ma1 h connaitre dans le dCtail les trks nombreux dossiers dont ils ont la charge, ce qui ne leur permet pas d'exercer au mieux leur r81e de financeur du systkme. 8.20 Les efforts entrepris par le Ministcre des Finances pour mettre en place des syst6mes de budgktisation par programme et par objectif contribuent 5 am6liorerla coordination. L'efficacite' du systsme de gestion est entrave'epar lafragmentation institutionnelle 8.21 L'absence d'acteur fort au niveau local porte prejudice 5 la gestion du systcme (voir Annexe T). I1 existe cinq rkgions sanitaires (Centre, Est, Ouest, Sud-Est et Sud-Ouest). Au niveau de chacune d'entre elle, a CtC mis en place un conseil rkgional de la santk (1997). Ces organismes regroupent les principaux acteurs du systkme (Etat, caisses de sCcuritC sociale, mddecins, '" La description des fonctions par institution dans le systtme de santt figure ?I 1'Annexe T. 167 associations...) et constituent une structure de coordination et de concertation dans le domaine de la santC. 11s remplissent un r8le essentiellement consultatif et leurs responsabilitCs opCrationnelles sont trks limitCes. Par ailleurs, chacune des 48 wilayas est dotCe d'une Direction de la santC et de la population (DSP), qui reprdsente le ministkre de la SantC au niveau dCconcentrC. Le dCcret du 14 juillet 1997 qui rCgit leur organisation et leur fonctionnement leur donne des missions trks larges: pilotage et coordination des actions de santC publique, action en faveur de la hikrarchisation des soins, rCpartition des ressources des Ctablissements de soins, Cvaluation et contrale de leur action, suivi des investissements, des programmes de formation.. Cependant, elles ne disposent pas des moyens suffisants pour exdcuter dans de bonnes conditions l'ensemble de ces tPches et Ctre un relais efficace du ministkre de la santC au niveau local. De plus, I'Cchelon ccwilaya >> ne posskde sans doute pas une taille critique suffisante pour traiter des questions relatives B l'organisation de l'offre de soins. 8.22 La decentralisationdu systGme de sante est trb limitbe. De ce fait, l'administration centrale est incapable d'accomplir ce qui doit etre sa mission premikre, ?I savoir, le pilotage global du systkme. 8.23 La gestion des h8pihux est excessivement rigide. Les h8pitaux sont des Ctablissements publics administratifs (EPA). Les EPA s'apparentent ii une administration classique : ils appliquent les rkgles standards de la comptabilitd publique et leur personnel est rCgi par le statut de la fonction publique. Dans le domaine budgCtaire, les gestionnaires ont trks peu d'autonomie. En matikre de dCpenses courantes, si le gestionnaire d'un hapita1 souhaite effectuer des transferts de crCdits d'un titre B l'autre (A l'exception des dCpenses de personnel auxquelles il est interdit de toucher), il doit obtenir un accord du ministkre de la santC au niveau central, accord qui se matdrialise par un arrCtC ministkriel. 8.24 Les rapports entre les h8pitaux et I'administration centrale ne sont pas satisfaisants.Les gestionnaires d'h8pitaux sont soumis B une tutelle trks stricte en raison de leur statut (nombreux contr8les a priori...), ce qui limite leur capacitC d'initiative. Dans le mCme temps, ils ne disposent pas d'objectifs prdcis de la part de 1'Etat qui permettraient d'orienter leur action. I1 n'existe ainsi pas de dispositif de contractualisation entre les DSP ou le ministkre et les Ctablissements de santC qui permettraient de dCfinir les rCsultats B atteindre et les moyens B mettre en euvre. Enfin, leur activitd et leurs performances ne sont quasiment pas CvaluCes par la tutelle. 8.25 La procedure budgehire ne repose pas sur I'application d'orientationsstrategiques. Du fait de la fragmentation institutionnelle, la prkparation du budget de fonctionnement s'op&rede faqon assez c< mdcanique >>, sans forcement de lien avec les besoins rCels des Ctablissements. 9 Les h8pitaux reqoivent trks peu d'orientations des DSP ou de l'administration centrale lors de la prdparation de leurs prdvisions budgktaires. I1 n'y a pas d'indications concernant le rythme d'accroissement des dipenses, les activitCs prioritaires, etc. 9 Les budgets des h8pitaux sont essentiellement bash sur le budget de l'annCe prCcCdenteavec une 1Cgkreaugmentation. 9 Les DSP reqoivent les demandes de crCdits budgktaires des h6pitaux et les transmettent au ministkre de la SantC sans modifications importantes. 9 Le ministkrede la SantCnCgocie avec le ministkredes Finances sur la base de ces propositions budgktaires. 8.26 En ce qui concerne le budget d'investissement,il convient d'etablir une distinction entre les projets d'investissement gCrCs au niveau central et ceux qui sont dCcentralisCs. Seuls les investissements concernant les centres hospitalo-universitaires (CHU) et certaines structures hospitalikres spCcialisCes sont gCrCs au niveau central. Pour ce type d'investissements, le circuit de dCcision est relativement simple et cohCrent : le ministkre ~Clectionnedes projets qu'il estime utile sur la base des informations dont il dispose et de ses prioritCs. Les difficult& susceptibles de survenir ne sont donc directement pas liCes a la procCdure budgCtaire mais B d'autres facteurs : lacunes de la carte sanitaire, manque d'information prCcise sur ltactivitCet la performance des Ctablissements, capacitds insuffisantes de preparation des projets (voir plus loin). En revanche, pour les investissements gCrCs au niveau local (DSP et Wali), la procCdure budgktaire souffre de nombreuses insuffisances : P Les h6pitaux soumettent leurs besoins aux DSP et au wali. Le wali prend la dtcision, le DSP jouant essentiellement un r61e de conseiller technique. Les projets retenus peuvent donc &tre influencks autant par le contexte politique local que par des considkrations techniques. P Une fois arrivC au ministkre de la SantC, le projet d'investissement proposC est transmis au ministkre des Finances. P Les budgets d'investissement sont allouCsaux wilayas de faqon globale. Stratkgie sectorielle 8.27 MalgrC les efforts des autorites pour esquisser des stratCgies partielles, ce n'est que jusqu'au mois d'octobre 2006 que les nombreux travaux de reflexion stratbgique dCveloppCsau ministkre de la santC ont CtC synthCtisCs dans un document stratCgiqueglobal pour le secteur.Le document prtcCdant est l'avant-projet de loi sanitaire, qui a MC ClaborC en 2003'~'. L'exposCdes motifs de ce texte montre en quoi le contexte a changC depuis la loi sanitaire de 1985 et pourquoi des rCformes s'averent necessaires. I1 prksente les principaux objectifs de la rCforme prCconisCe ainsi que les mesures contenues dans la loi (EncadrC 8.1). I1 constitue un excellent point de dCpart. Ensuite, la stratCgie complkte est approuvCe le 7 octobre 2006 (Politique nationale de la santk-Ministkre de la santC, 2006).15' 8.28 Un effort considCrable est accompli pour la collecte des donnCes et l'analyse du systkme de santd.Un annuaire statistique annuel est public5 par le ministkre de la santC.I1regroupe des donnCes sur les ressources du systkme et sur leur utilisation. Le document La sante' des Alge'riennes et des Alge'riens, permet quant B lui de disposer chaque annke d'une assez bonne photographie de 1'Ctat de santC de la population et du systkme de soin. La "carte sanitaire" a CtC partiellement actualisie en 2005. Le rapport sur la rCforme hospitalibe, non encore rendu public 2 ce jour, comprend de nombreuses analyses et propositions de rdformes particulikrement utiles. Enfin, pour la premikre fois en mai 2003, des comptes nationaux de la santC ont CtC publids. A cet Cgard, il sera important de rCussir a renouveler cet exercice de faqon rCgulikre, ce qui nCcessitera de dCgager les moyens nkcessaires, comme le souligne en conclusion le rapport sur les CNS. 150Le premier projet a CtC rCvisC sans modificationa majeures. Toutefois, I'avenir de ce projet de loi apparait incertain. 151La rapide finalisation de la strategie peut &treun rCsultat indirect des discussions prkliminaires de la revue avec les autoritks du ministltre pendant le skminaire du mois de juillet 2006. A ce stade-18, les autoritCs avaient dCja fait part de leur prtparations conduisant 2 sa finalisation urgente. 169 national de lutte contre la tuberculose, pour prendre deux exemples rkcents. Cependant, le lien entre ces programmes et les financements ?I mobiliser pour les mettre en ceuvre n'est pas toujours fait. 8.31 Pour finir, il faut insister sur le fait que la plupart des difficult& dkcrites peuvent s'expliquer par une insuffisance de moyens en termes de systkmes d'information et de personnels qualifiks, tant au niveau central qu'au niveau des wilayas. A titre &illustration, la direction de la Planification au sein du ministkre dispose d'un seul expert en technologie de l'information et d'un statisticien, alors que l'informatisation du systkme et le recueil et l'exploitation de donnkes statistiques font partie de ses missions. Tableau 8.1~volutiondesdkpensesde santd (% du PIB sauf indicationcontraire) 1998 1999 2000 2001 2002 DCpenses de santt (milliards de dinars) 106 117 145 165 192 DCpenses de santt 3 3 3,7 3,6 3,9 4,3 DCpenses privtes de santt 1,3 1 2 1,1 1 1,1 DCpenses publiques de santt 2,s 2,5 2,5 2 3 3 2 MCmo :PIB (milliards de dinars) 2 782 3 168 4023 4 236 4455 Source :IDM 2005 Tableau 8.2 Comparaisonsinternationalesdes dCpenses de santk (donnkes de 2002) Wpenses de Ddpensesde PIB par santdpar sant4 Ddpenses Ddpenses habitant habitant par habitant (en publiques de privks de Ddpensestotales Pays (USD) (USD) 2002USD PPP) santd(% PIB) sant6(% PIB) de santd(% PIB) AlgCrie 1823 77 249 3,2 1,1 4,3 BPypte 1600 59 174 1,8 3,1 4,9 Iran 1630 104 340 2,9 3, 1 6,O Jordanie 1796 165 375 4,3 5,o 9,3 Maroc 1234 55 172 1,s 3,1 4,6 Tunisie 2122 126 396 2 3 2,9 5 3 Rtgion MENA 1789 80 n.c. 2,s 2 9 5,4 Pays A revenu intermkdiaire 1829 107 n.c. 2,9 3,l 6 0 Pays A revenu intermediaire, tranche inftrieure 1324 75 n.c. 2,5 3,3 5,8 Source :Indicateurs du dkveloppement dans le monde, 2005 NB :n.c. = non connu D. TENDANCES GENERALES DES DEPENSES PUBLJQUES ~volutiondes de'pensesz52 8.32 Dans I'ensemble, les ressources consacr6es a la santb se situent a un niveau relativement faible. Les dCpenses de santC sont passCes de 106 milliards de dinars en 1998 a 192 milliards de dinars en 2002, soit un accroissement de 81 % (Tableau 8.1). L'importance de cet accroissement doit toutefois Ctre replacde dans son contexte : en proportion du PIB, ces dCpenses n'ont augment6 que de 3,8 % B 4,3 % au cours de cette pCriode (de 4,9 B 6,3% par rapport au PIB hors hydrocarbures). Le niveau de dCpenses totales de santC est donc relativement faible par rapport B celui d'autres pays ayant des niveaux de revenu comparables. (Tableau 8.2). 8.33 L'Algkrie est confrontbe h une forte hausse des besoins en matiere de santC qui nCcessitent des efforts soutenus pour maitriser les dCpenses et les rCformes permettant de gCnCrer des marges de manoeuvre budgCtaires. Selon les estimations de la Banque mondiale la transition dkmographique B elle seule fera augmenter les dCpenses de santC de 60 % en valeur rCelle entre 2000 et 2020 (Graphique 8.6)'53.Mais d'autres facteurs entreront Cgalementen jeu : 9 La transition e'pide'miologique est en cours. L'AlgCrie sera confrontCe B des cofits considCrables h mesure que la proportion des maladies chroniques augmentera et elle devra en m&metemps poursuivre la lutte contre les maladies transmissibles telle que la tuberculose. 9 Les progrts de la mkdecine vont, quant B eux, entrainer l'introduction de nouvelles technologies et de nouvelles molCcules cofiteuses pour rCpondre aux attentes des populations. Dans le domaine du mCdicament par exemple, 3 000 cr prksentations >> sont aujourd'hui remboursCes en ville ou fournies B l'hdpital. A titre de comparaison, la France rembourse 6 057 prdsentations en ville (2 804 sont enregistrkes mais non remboursdes) et les prksentations pour usage hospitalier s'Clhent B 5 677. 9 Lesprofessionnels de sante' du secteur public revendiquent des hausses de salaires, sur la base notamment de comparaisons avec les rCmunCrations pratiquCes dans le privC. Les augmentations consCquentes intervenues au cours des dernikres annCes pourraient se poursuivre avec, 12encore, un impact sur les dCpenses publiques (Voir l'analyse des dCpenses de fonctionnement au Tableau 8.6). 9 Enfin, les actes effectue'sdans leprive' sont actuellement remboursCspar la sCcuritCsociale sur la base de tarifs qui n'ont pas CtC rCvisCs depuis 1987, ce qui rdduit artificiellement les dCpenses publiques. Le tarif sur la base duquel est rembourske une consultation chez un gCnCraliste s'Clkve ainsi B 50 DA alors que ce type de consultation est facturC environ 400 DA aux patients. Pour une consultation chez un spkcialiste, le tarif est de 100 DA, 18oh le patient doit payer environ 700 DA. La rdvision de ces tarifs est en cours, ce qui pourrait conduire B une hausse des dCpenses publiques de sand, voire B une hausse des dCpenses globales si, comme cela est probable, de meilleures conditions de remboursement font augmenter le nombre d'actes dispensCsdans le secteur privC. 15' Les chiffres utilists dans cette section sont tirts du WDI (2005). L'AlgCrie a tlabort les comptes nationaux de la santt pour la premitre fois en 2003. Ce rapport couvre seulement les anntes 2000 et 2001, et ne permet pas la comparaison des dtpenses totales de santt sur des ptriodes plus longues, ni la rtpartition des dtpenses entre les secteurs public et privt. L'utilisation des donntes de ce rapport facilite tgalement des comparaisons intemationales. Dans la suite de la prtsente ttude, les donntes plus dttailltes sur I'Algtrie sont utilistes de fa~ongtntrale pour des analyses plus approfondies de la rt artition, de l'efficacitt et de l'tquitt des dtpenses publiques de santC. l5'Cette estimation suppose que les dtpenses de santt par Bge et par sere restent constantes fitant donnt que les donntes sur les dtpenses de santt par Bge et par sexe ne sont gtnCra!ement pas disponibles pour les pays B revenu intermtdiare et les pays B faible revenu, I'unitt de mesure utiliste est pour les Etats-Unis. En consCquence, l'impact de l'lge pourrait &tresurestimt, compte tenu du niveau trits ClevC de la technologie et des ressources qui, aux Etats-Unis, sont consacrtes prioritairement aux plus 2gtees. Graphique8.6 Impact des changementsdemographiquesfuturs sur les depenses de sante dans la region MENA , 120 I Effets des changementsaffectant la structure de la population par Bgeet par sexe I Source : Banque mondiale, 2002b Financement partage' entre 1'Etat et le Se'curite'Sociale 8.34 La loi de finances de 1992 prCvoit que le financement des Ctablissements de santC publique soit partag6 "sur la base de rapports contractuels liant la sCcuritC sociale et le ministhe de la santC". Les modalitCs de tels contrats doivent Ctre fixCes par voie rkglementaire. Par ailleurs, le partage opCrC depuis la loi de finances 1994 et rCaffirmC chaque annCe par les lois de finances est clair : 1'Etat doit financer "les dCpenses de prdvention, de formation, de recherche mCdicale et les soins prodiguCs aux dCmunis non assurCs sociaux".La sCcuritC sociale, quant a elle, est censCe couvrir la "charge mddicale des assurCs sociaux et de leurs ayants-droit". Enfin, il est Cgalement prCvu que les dCpenses relatives aux dCmunis soient financCes par des credits inscrits au budget du ministkre de l'emploi et de la solidaritC nationale. Celui-ci utiliserait chaque annCe ces crkdits pour verser une dotation au minist2re de la santC, de la population et de la rCforme h ~ s ~ i t a l i breprksentative du coQtdes soins dClivrCs aux dCmunis. e ' ~ ~ 8.35 Toutefois, en pratique, ces dispositions juridiques n'ont jamais CtC appliquCes. Chaque annCe, la contribution de la sCcuritC sociale est fixCe par le ministkre des finances de fagon forfaitaire, sans prise en compte du coot pour les Ctablissements liC h la prise en charge de patients assurCs sociaux. En rCalitC, les modalitCs de partage du financement entre 1'Etat et la sCcuritC sociale tiennent essentiellement compte des besoins de financement, tels qu'exprimCs par les Ctablissements de soins, et des capacitds contributives de chacun des deux financeurs. Ceci explique que l'on observe des variations importantes au cours du temps sans lien avec 1'Cvolutiondes effectifs couverts par les deux financeurs (voir tableau A.7.5 pour 1'Cvolutionau cours des 25 dernikres annCes). Enfin, le partage du financement est rendu encore plus complexe et opaque par le fait qu'une partie des dCmunis sont pris en charge par la CNAS moyennant une cotisation forfaitaire versCe par 1'Etat. 8.36 Le retard pris dans la mise en place de la contractualisation est dommageable pour le syst2me de financementdes dCpenses de santC. D'une part, 1'Etat ignore s'il subventionne le systkme de sdcurite sociale et, si c'est le cas, 2 quelle hauteur il le subventionne. D'autre part, la sCcuritCsociale 154Dans la suite du rapport, par souci de simplicite',le ministtre de la santC, de la population et de la rkforme hospitalitre est appelC "ministkrede la santCU. 173 se comporte en acheteur de soins << aveugle >> et il n'y a pas de rCelle sCparationfinanceur / fournisseur de soins capable d'inciter les Ctablissements de santC 5 amCliorer leur efficaciti et la qualit6 des soins. Enfin, cette situation gCnkre des tensions entre le ministkre du travail et de la sCcuritC sociale, le ministkre des finances et le ministkre de la santC. 8.37 Les efforts visant a mettre en place la contractualisation se heurtent a de nombreux obstacles. Faute de fichiers constituCes et/ou B jour, il n'est pas possible d'identifier de faqon prCcise les dCmunis et les assurCs sociaux. A supposer que cette Ctape soit franchie, il faudrait ensuite fournir des cartes diffdrentes a chacune des personnes appartenant B ces deux groupes, pouvoir suivre les coats liCs h chaque patient dans les Ctablissements publics de soins et dCfinir une mCthode de tarification pour facturer les coats aux diffkrents financeurs. Sur ce dernier point, le ministkre de la santC et le ministkre du travail et de la sCcuritC sociale sont encore dans une phase de discussion. Le ministkre de la santC dCfend une mkthode reposant sur I'utilisation de "coats moyens de journCe", tandis que le ministere du travail et de la sCcuritC sociale pr6ne la mise en place d'une tarification B la pathologie. En fait, le ministkre de la santC cherche h Cviter une mCthode trop complexe que les hbpitaux ne pourraient pas appliquer faute de moyens techniques (systkmes d'information) et humains suffisants. Le ministkre du travail et de la sCcuritC sociale quant A lui, souhaite retenir une mCthode qui lui Cvite de devoir supporter le coat liC h lfinefficacitCde certains Ctablissements de santC. I1prdfkrerait donc aller vers la dCfinition de << normes >> comme base de facturation. Quelle que soit la mCthode finalement retenue, la mise en ceuvre de la contractualisation constituera une grande avancCe dans la gestion d'un systkme de santC algCrien ob les coats unitaires ne sont gCnCralement pas CvaluCs. Sources definancement 8.38 La repartition du financement de la santC rCvkle un pourcentage ClevC de dCpenses publiques t tat et SCcuritC sociale) et un trks faible pourcentage de dCpenses privCes. Une estimation a CtC effectuCe lors de la prdparation des comptes nationaux de la santC pour 17annCe2001 (Tableau 8.3)lS5.En 2001, les dCpenses publiques reprksentaient 74 % des dCpenses totales de santC, contre 26 % pour les dCpenses privCes. Pour la rCgion du Moyen-Orient et de 1'Afrique du nord, ces chiffres Ctaient respectivement de 46 % et 54 % ;et pour les pays B revenu intermkdiaire, de 48 % et 52 % (Indicateurs du dCveloppement dans le monde 2005). Bien que rCvClateurs, ces chiffres appellent des r~serves'". Le systkme de sCcuritC sociale est la principale source de financement public. I1 a contribuC 41,6 % des ressources du secteur de la sand, tandis que les ressources budgktaires reprksentaient 33 %. Toutefois cette constatation doit Cgalement faire I'objet de rCserves. En effet, si l'on considkre les activitis de soins et de prCvention B l'exclusion des paiements en espkces financCs par le systkme de sCcuritC sociale (indemnitCs maladie, pensions d'invaliditd), la situation est relativement plus CquilibrCe. L'Etat financerait toujours 33% des dCpenses de santC ainsi dCfinies mais la sCcuritC sociale seulement 30%. 155Au-delh de 2001, les donnCes notre disposition pour des besoins d'interprttation sont beaucoup plus dCtaillCes pour les a principales sources de financement w (Ministkre de la SantC et la SCcuritC sociale) que pour les autres sources de financement (ministkres autres que le ministhe de la SantC et les mCnages). Les dCpenses privCes concernent avant tout les dtpenses effectukes par les prestataires privCs. Toutefois, il est particulikrement difficile de trouver des chiffres fiables, parce que le gouvemement ne collecte pas systCmatiquement les donntes sur cette activite. De f a ~ o ngCnCrale, le secteur est assez ma1 connu des autoritCs et peu rCglCmentC. La part des dCpenses privCes peut donc &tresous-estimCe dans les statistiques officielles. Une solution consiterait h mener rigulikrement des enqu&tessur les depenses de santt des mtnages. Le rapport des Comptes nationaux de la santt, publit en mai 2003, a Cgalement recommend6 que I'office national des statistiques s'inttresse B cette question. 174 Tableau8.3 Sourcesde financement du syst2me de santk, 2001 DCpenses % total % PIB % PIB HH Budget Ministkre de la SantC (budget de Fonctionnement 43,9 25,2% 1,0% 1,56% Autres Ministkres (budgetsde fonctionnement) 6 9 4,0% 0,2% 0,24% De'penses totales defonctionnement 50,8 29,2% 1,2% 1,80% Ministkre de la SantC (budget d'investissement 5,95 3,4% 0,14% 0,21% Autres Ministkres (budgetsd'investissement) 0,6 0,3% 0,01% 0,02% Budget total d'investissement 6,6 3,8% 0,15% 0,23% BUDGET TOTAL 57,37 32,9% 1,35% 2,04% Sbcuritb sociale 72,4 41,6% 1,7% 2,57% Dtpenses publiques totales 129,75 74,5% 0,00% 4,61% DCpenses privCes Mutuelles (coope'rativesd'assurance) 1,96 1,1% 0,05% 0,07% Entreprises 1,90 1,1% 0,04% 0,07% Investissement du secteur privC 5,21 3,0% 0,1% 0,18% MCnages 35,15 20,2% 0,8% 1,25% De'pensesprive'es totales 44,22 25,4% 1,04% 1,57% CoopCration internationale 0,2 0,1% 0% 0% Sources totales 174,18 100% 4,09% 6% Source :Comptes nationaux de la santC, Mai 2003. Note :Les dCpenses sont en milliards de dinars. 8.39 La plus grande partie du financement budgCtaire du secteur de la santC, soit 87 % en 2001, provient du ministkre de la SantC. D'autres dkpartements ministkriels apportent Cgalement leurs contributions : le ministbe de la DCfense finance les h6pitaux militaires ; le ministkre de 17Enseignementsupdrieur et de la Recherche prend en charge les salaires des mCdecins des CHU ; le ministkre de 1'~ducationet le ministkre de la Jeunesse et des Sports mknent les activitks de prCvention; d'autres ministkres financent les ktablissements de santk destinCs h des groupes sociaux bien prCcis. Toutefois, il n'existe pas de document officiel qui prdsente avec prCcision et tous les dCtails, les efforts consentis par 1'~tatdans le secteur de la s a n t ~ ' ~ ~ . 8.40 La part des dCpenses du ministkre de la Sant6 dans le budget de l'ktat est faible.La part des dCpenses de fonctionnement totales a variC entre 3,9 % en 1996 et 5,2 % en 2005. Les donnkes sur les dkpenses d'investissement ne sont disponibles que pour 2001 et 2002. Ces donnCes rCvklent une trks faible proportion des ddpenses en capital du ministkre de la santC par rapport au total des dkpenses en capital de l'Etat, h 2 % et 1,2 % respectivement. En outre, si les investissements dans le secteur de la santC vont s'intensifier de fa~onsignificative en raison du programme quinquennal 2005-2009, la part de ce secteur dans le programme n'est que de 2 % (soit 85 milliards de dinars sur un total initial allouC par le PCSC de 4202.7 milliards de dinars). Cette situation tient en partie au fait que les investissements dans le secteur de la santt (2 l'exception de quelques grands projets d'h8pitaux) sont par nature moins onCreux que ceux de secteurs tels que les transports et le logement. 15' Cette question n'est abordte que dans les comptes nationaux de la santC ;et les auteurs de ce rapport n'avaient pas toutes les informations nkcessaires. 11s ont notamment dQ estimer les dCpenses de santC du ministtre de la DCfense, ce demier n'ayant pas foumi de donnkes financikres prCcises. Cette situation est susceptible de crCer des difficult& de pilotage et de programmation. voire de crCer certains probltmes de coordination entre les actions menCes par tel ou tel ministtre. I1 serait donc souhaitable, h I'avenir, d'Ctablir un document de synthbse annuel recensant l'ensemble des contributions de 1'Etat au financement du secteur de la santC. 175 mentionne toutefois plus la gratuitC des soinslS9.En revanche, la loi du 17 fdvrier 1985 continue B y faire rCfCrence (article 20 et 22) mCme si, de faqon contradictoire, elle prdvoit la possibilitC de faire contribuer les usagers (article 231).IndCpendammentde ces considdrationsjuridiques, le principe de la gratuitC des soins dans le secteur public est profondCment ancrC dans les mentalitCs tant des patients que du personnel du systkme de santC. Seule une modeste contribution est demandCe aux patients dans le secteur public. En thCorie, chaque personne traitCe dans un Ctablissement public de soins doit acquitter une somme h l'acte. Cette somme correspond aux tarifs fixCs en 1987 pour servir de base aux remboursements de la sCcuritC sociale dans le secteur privC. 11s sont u&sfaibles par rapport au coQtreel des soins et il existe de nombreuses exceptions lCgales (malades chroniques. . . .,. '-. d6munis...) et non lCgales (sommes non rCclamCes lorsque le patient connait des agents de lqh8pital,par exemple) permettant de ne pas payer cette participation. C'est pourquoi, la part des ressources propres des Ctablissements publics de soins correspondant aux paiements directs des mCnages reste systkmatiquement tri?sfaible (13 % du budget de fonctionnement des Ctablissements de santC publique en 2003 (Tableau A.7.6). 8.43 Pour tenter d'accroitre les ressources du secteur public, un arri2tCde revalorisation de la contribution demandCe aux usagers avait CtC pris en janvier 2002, mais les dispositions de cet arrCtC n'ont pas CtC mises en aeuvre en raison d'une forte resistance de la population. I1 faut dire que les augmentations envisagkes Ctaient considCrables (contributions de 250 DA contre 50 DA auparavant pour une consultation de mddecine gCnCrale, de 450 DA contre 100 DA auparavant pour une consultation de mCdecine spCcialisCe).Par ailleurs, I'arrCtC avait, semble-t-il, CtC prCparC sans etre soumis B la concertation avec les usagers du systkme de soins ou les professionnels de sand. Cette expCrience "malheureuse" a, en tout Ctat de cause, rendu trks prudentes les autoritCs algdriennes s'agissant d'une revalorisation de la participation des patients aux frais de santC. 8.44 Les dCpenses privCes finangant des prestations dans le secteur privC sont de trois ordres. I1 s'agit tout d'abord des dCpenses des mutuelles. Celles-ci sont au nombre de 35 et elles comptent 1,6 million dladhCrents.Elles complktent les prestations des caisses de sCcuritC sociale dans la limite de 100% du tarif rtglementaire. I1 s'agit ensuite des dCpenses de santC de certaines grandes entreprises au profit de leurs salarids (financement de centres mddico-sociaux et de centres de mCdecine du travail). Enfin, l'essentiel de ces dCpenses vient des ddpenses effectdes par les mCnages qui se font soigner dans le secteur privC (Tableau A.7.7). Comme cela a CtC soulignC prCcCdemment, ces dCpenses sont peu connues, faute de recensement systkmatique. Toutefois, il est probable que ces ddpenses aient fortement augment6 au cours de ces dernikres annbes, comme en tCmoigne le dCveloppement tr&s rapide des prestataires de soins privCs. Par ailleurs, l'appui international au secteur de santC a jusqu'ici CtC faible (2,7 millions de dollars US en 2001)~~'.Cet appui vient simplement en appui B certains programmes nationaux (lutte contre le SIDA...). Ripartition entre dipenses defonctionnement et dipenses d'investissement 8.45 Les dCpenses d'investissement ne reprbsentent qu'une faible part des depenses totales de santC. Les comptes nationaux de la santC de 2003 ont estimC que les dCpenses d'investissement reprksentaient h peine 6,7 % des dCpenses totales de santd en 2001. D'aprks la mCme source, le secteur privC a financC 45 % des investissements dans le secteur de la santC en 2001. Si ces chiffres doivent Ctre considCrCs avec reserve, ils dCmontrent ndanmoins combien il est ndcessaire de tenir compte du secteur privC dans la planification de la santd et d'en reglementer lractivitC.En outre, les Cvaluations des investissements rdalids par le secteur privC ont concern6 uniquement les nouveaux investissements, excluant ainsi les investissements portant sur la remise en Ctat et le remplacement d'kquipements existants, ainsi que la rkhabilitation des locaux. I1 est donc possible que ces chiffres ' 5 9L'article 54 indique simplement que "Tous les citoyens ont droit i la protection de leur santt. L'Etat assure la prdvention et la lutte contre les maladies CpidCmiques et endCmiquesW. Aide en provenance de I'OMS, du FNUAP et de I'UNICEF. 177 aient sous-estimCle poids du secteur privC. Enfin, depuis 2001, les investissements de 1'~tatont connu une forte augmentation, ce qui peut avoir pour effet d'attCnuer le poids du secteur privC. Toutefois, le nombre de cliniques privCes augmente rapidement et il est fort probable que les investissements privds continuent aussi d'augmenter en volume. 8.46 L'essentiel des investissementsde 1'Etat dans le secteur de la santC sont financCs par des crCdits inscrits au budget du ministkre de la SantC. Les donnCes de 2001 rdvklent que les investissernents publics dans le domaine de la santk, mesure's en termes de crCdits de paiement, reprdsentaient 11 % des dCpenses totales de santC de l'~tat,et que 91 % de ces ddpenses Ctaient imputCes sur le budget du ministkre de la SantC,le reliquat Ctant affect6 B d'autres minist5res. 8.47 Pour satisfaire des besoins sans cesse croissants, le volume des crCdits d'investissement a augment6 considCrablement depuis 1999 (Tableau8.5). Pendant la majeure partie des annCes 90, la politique d'ajustement fiscal et les moments difficiles qu'a traversCs 1'AlgCrie ont entrain6 une baisse des investissements publics dans le domaine de la santC, ce qui a eu un impact ndgatif sur les infrastructures, la qualit6 et la quantitC des Ctablissements de santC. Les investissements ont repris depuis 1999. La santC est devenue un secteur prioritaire, notamment dans le cadre du Programme de soutien B la relance Cconomique (PSRE) en 2001 et du Programme compldmentaire de soutien h la croissance (PCSC) en 2005 (EncadrC 8.2). Tableau 8.5 Autorisations de programmes du Ministhe de la Santk, 1998-2007(milliardsde dinars) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Autorisationsde 1465 2777 2966 12517 13254 14799 12349 16250 37440 27810 programmes ~volutionn+l/n (%) n.c. 90 7 322 6 12 -17 32 130 -26 Source :Ministkre de la Sante' 8.48 Mais il serait souhaitable de remedier aux faiblesses relevkes dans le processus d'investissement. Outre les difficult& mentionnCes dans 1'EncadrC 8.2, les carences de la carte sanitaire comme outil de planification, et les problkmes liCs 21 la procCdure budgdtaire, il parait nCcessaired'insister sur les problkmes de suivi et de gestion suivants : 9 Personnc ne dispose d'une vision globale des investissernents rCalisCs par des institutions diffdrentes. Le ministkre de la santC suit bien les investissements "centralisCs" mais il ignore souvent le dCtail des investissements "dCconcentrCsU.I1 n'y a pas de synthkse des investissements rCalisCs par les autres ministkres. Et les projets financCs par la sCcuritd sociale ne sont pas toujours connus du ministkre de la santC. Cette situation est susceptible de gdnCrer des problkmes de pilotage des investissements et de coordination entre les projets rCalisCs. 9 La politique de maintenance est dkfaillante ainsi qu'en tCmoigne les taux de panne des Cquipements trks ClevCs enregistrks dans les Ctablissements de santC. A titre d'illustration, en 2003, 24% des Cchographes, 34% des endoscopes et 23% des incinkrateurs Ctaient hors d'dtat de fonctionner16'. Lorsque des Cquipements mCdicaux sont ddfectueux, ils ne sont gknCralement pas rCparCs. Si des crCdits sont disponibles, ils sont remplacCs par du matdriel neuf. Ce phdnomkne a plusieurs explications : a) la maintenance n'est pas une priorit6 dans beaucoup d'h8pitaux ; b) il n'existe pas de politique de passation de marchCs efficace ;c) 1'Algkrie manque de techniciens et de pikces de rechange dans le domaine de l'e'quipement mddical. Pour tenter d'amkliorer la situation, 1eministkre de la santC a pris des mesures h partir du ler septembre 2005 obligeant h prCvoir dans les contrats d'achat de matdriel, des clauses renforqant les obligations des fournisseurs en matikre de maintenance (engagement h disposer de techniciens compktents en AlgCrie, duree minimum de l'obligation de maintenance...). 16'Source :Statistiques sanitaires -Annie 2003,ministkrede la santC. 178 EncadrC8.2 Investissementsdans le secteur de la santB dans le cadre du PCSC ~ v a l u t sB 81,5 milliards de dinars, les crCdits affect& au secteur de la santC reprksentent B peine 2 % de I'enveloppe du PCSC. Moins de la moitiC des autorisations de programmes pour la ptriode 2005-2007 sont destintes B la construction de nouveaux Ctablissements de santt, la plus grande partie Ctant consacrke 2 la modernisation des structures existantes (rihabilitation, acquisition d'kquipements mCdicaux). NCanmoins, le montant de ces autorisations de programmes est important lorsqu'on le compare B celui des annkes prCcCdentes. En effet, le montant total pour 2006 et 2007 est presque Cquivalent ii celui des cinq annCes prkctdentes. Par ailleurs, le programme prCvoit des projets a grande Cchelle pour un montant total de 30 milliards de dinars, tels que la construction de sept hepitaux, quatre centres du cancer, cinq centres de gCriatrie, 50 polycliniques et 100 maternitCs, ainsi que I'acquisition de matCriel mCdical. I1 y a donc un grand risque que la mise en ceuvre du PCSC exacerbe les lacunes constattes dans la gestion des projets d'investissement du secteur de la santC. La planification des investissements se fait de f a ~ o n relativement empirique. Le choix global des projets a financer au titre du PCSC reflbte une logique sous- jacente : harmoniser autant que possible le rapport lits/population dans I'ensemble du pays et crier des Ctablissements sptcialists dans les domaines oil les besoins sont plus pressants (notamment l'oncologie, I'orthopCdie, la gCriatrie et la psychiatrie). Mais aucune analyse dCtaillCe des nombreuses donnies disponibles n'a CtC mente pour justifier ces choix plus en dCtail. En outre, la planification des investissements telle qu'elle est rCalisCe par le ministbre de la SantC comporte beaucoup de lacunes. Tout d'abord, dans le but d'en accClCrer la mise en ceuvre, de nombreux projets sont lances sans une bonne Ctude de faisabilitk. Ensuite, il n'existe pas en Algtrie un cabinet d'Ctudes qui ait pour rBle d'aider le gouvernement 2i planifier et exCcuter les grands projets d'investissements hospitaliers. Par ailleurs, tr2s peu d'entrepreneurs en bkiment Ctant spCcialisCs dans ce domaine, le processus d'appel d'offres est tr2s souvent infructueux. Enfin, les services compktents au niveau des wilayas et du ministbre de la SantC mCme n'ont pas suffisamment de personnel form6 pour concevoir les grands projets, en Cvaluer les cofits, suivre leur extcution, et B terme, Cvaluer leur qualit6 et leur impact. Toutes ces lacunes peuvent crCer de sCrieux problbmes lors de la mise en ceuvre du PCSC. En consCquence, les grands projets d'investissement auront besoin d'un renforcement des capacites pour &trebien CvaluCs, coordonnes et gCrCs par le ministbre de la SantC et les wilayas. Source :Banque mondiale 9 Les Ctablissements de soins ne comptabilisent pas les amortissements.I1 est donc difficile d'anticiper leurs besoins en investissements et de disposer dune situation prCcise du patrimoine des hapitaux. 8.49 En revanche, rapportkes au PIB, les dkpenses de fonctionnement ont diminuC de fa~on continue au cours de la derniitre dkcennie. Les dCpenses de fonctionnement sont classCes en neuf << titres >> dans le budget de l'administration centrale (Tableau 8.6). De 1994 B 1999, cette hausse s'expliquait principalement par la trks forte inflation que connaissait 1'AlgCrie. Sur cette pCriode, l'inflation a CtC d'environ 75% en 5 ans. Dans le m2me temps, les ddpenses de fonctionnement ont augment6 d'environ 78%. En revanche, depuis 1999, l'inflation a CtC relativement maitrisCe et la progression des dCpenses correspond essentiellement B une dynamique propre au secteur de la santC : +76% pour les ddpenses de fonctionnement entre 1999et 2004, alors que la hausse des prix n'a CtC que de 12,6%sur la pdriode. Les principaux postes de dkpenses B l'origine de cette hausse sont : Tableau 8.6 Depenses de fonctionnement,1994-2004(enmilliardsde dinarset en %) 1994 1999 2004 Tendance sur 10ans en valeur CatCgorie % du % du % PIB % du % du % PIB % du % du % PIB nominale de depense Montant total PIB HH Montant total PIB HH Montant total PIB HH ("/.I Personnel 21,503 70,5 1,44 1,86% 36,313 66,9 1,12 1,68% 58,057 60,6 0,95 1,53% 170 Formation 910 3,O 0,06 0,08% 1,338 2,5 0,04 0,06% 2,187 2,3 0,04 0,06% 140 Alimentation 700 2,3 0,05 0,06% 938 1,7 0,03 0,04% 1,828 1,9 0,03 0,05% 161 Medicaments 4,057 13,3 0,27 0,35% 9,258 17,l 0,29 0,43% 17,633 18,4 0,29 0,46% 335 Prevention 470 1,5 0,03 0,04% 1,161 2,l 0,04 0,05% 2,609 2,7 0,04 0,07% 455 Materiel medical 823 2,7 0,06 0,07% 1,861 3,4 0,06 0,09% 4,953 5,2 0,08 0,13% 502 Maintenance 450 1,5 0,03 0,04% 800 1,5 0,02 0,04% 2,730 2,9 0,04 0,07% 507 Services sociaux 370 1,2 0,02 0,03% 609 1,l 0,02 0,03% 1,037 1,l 0,02 0,03% 180 Autres 1,200 3,9 0,08 0,10% 1,998 3,7 0,06 0,09% 4,701 4,9 0,08 0,12% 292 Recherche medicale 30 0,l 0,002 0,003% 20 0,04 0,001 O,OO% 40 o m 0 0,00% 33 Total 30,513 100 2,05 2,64% 54,296 100 1,68 2,52% 95,775 100 1,56 2,52% 214 Source :Ministkre de la Santk. les dCpenses de personnel, les dCpenses de mddicaments et les dCpenses de matdriel mCdical qui expliquent a eux trois 80% de l'augmentation enregistrke sur la p~riode.'62.Toutefois, en termes de PIB, les dCpenses de fonctionnement ont diminuC, passant de 2 % en 1994 a 1,6 % en 2004 (rapportie au PIB hors hydrocarbures, la baisse est toutefois beaucoup moins marquee de 2,6% a 2,596). 8.50. L'accroissement des coQtssalariaux a CtC maitrisk. Entre 1994 et 2004, les coots salariaux en pourcentage des dCpenses de fonctionnement totales on baissC de 10 % mais, avec 61 % du total, ils restent de loin la rubrique de ddpenses la plus importante. Au plan international, ce taux n'est cependant pas particulikrement ClevC (par exemple, la France avait 73 % en 2004 et le Maroc 76 % en 2003). La baisse rdcente des coQts salariaux peut s'expliquer par les accroissements substantiels qu'ont connus d'autres rubriques de ddpenses (notamment les mddicaments), aussi bien que par 1'Cvolution des effectifs et des salaires. En effet, au cours des 15 dernikres annCes, les effectifs ont CvoluC de faqon lente, mais constante : +9,4 % entre 1991 et 2003 (Tableau 8.7). En condquence, le nombre de professionnels dans les Ctablissements de santd publique pour 1 000 habitants a baissC pendant cette pdriode. La rdpartition des personnels entre les diffdrentes grandes catigories est stable et semble relativement CquilibrCe. En particulier, la proportion des personnels adrninistratif et technique-soit 34 %-se situe a un niveau acceptable (B titre de comparaison, ces catdgories rephentent 29 % des personnels des h8pitaux publics en France, ou de nombreuses taches telles que l'alimentation et la blanchisserie sont sous- traities, ce qui n'est pas le cas en AlgCrie). Tableau 8.7 Effectifs dans le secteur public 1991 1996 2000 2003 Nombre % total Nombre % total Nombre % total Nombre % total Personnel medical 24 365 15,3 24 286 14,6 26 734 15,7 29 024 16,7 Personnel paramedical 83 362 52,5 84 065 50,4 85 717 50,3 86 205 49,6 Personnels administratif,technique 51 036 32,2 58 514 35 57 793 34 58 478 34 et d'appui - Total 158763 100 166865 100 170244 100 173707 100 1 Source :Ministltre de la SantC (SantCdes AlgCriens 2003, pour le personnel mCdical ;Annuaires statistiques, pour les autres catkgories de personnel) 8.51 Les augmentations de salaires ont CtC trks modestes au cours des 15 dernikres annCes.Le pouvoir d'achat des personnels des Ctablissementsde santC s'est dCtCriorC entre 1994 et 1999 :les coQtssalariaux ont augment6 de 69 %, tandis que l'inflation a progress6 de 75 %, et les recrutements dans les Ctablissementsde santC ont augmenti. Depuis 1999, un certain effort de rattrapage a CtC entrepris. Les frais de personnel ont ainsi augment6 de 60% entre 1999 et 2004, tandis que l'inflation Ctait de 12,6% sur la pCriode et que les effectifs augmentaient d'environ 5%. A titre d'exemple, les salaires dans un Ctablissement hospitalier spCcialisC ont augment6 de 44% pour un professeur, 49% pour un spCcialiste, 34% pour une infirrnikre dipl8mCe d'Etat entre 2002 et 2005. 8.52 En dCpit de ces augmentations rCcentes, essentiellement dues aux primes introduites en 2002 au profit de certaines catCgories de personnel, les salaires dans les Ctablissements publics de sant6 restent faibles, surtout lorsqu'on les compare B ceux du secteur privC Malgre cette hausse rkcente, permise notamment par l'introduction de primes d'intCressement depuis 2002 pour certaines catCgories de personnel, les salaires dans les Ctablissementspublics de soins restent bas, surtout si on les compare ceux perqus dans le secteur privC. Ceci explique que - I62En revanche, aucun niveau de soins en particulier ne semble &trea l'origine de la hausse des dtpenses. En effet, la repartition des dCpenses par niveau de soin est relativement stable, si I'on considkre que les CHU et les EHS dilivrent tous deux des soins secondaires et tertiaires (voir Tableau A.7.10). 181 pour compenser la faiblesse de leurs rCmunCrationsdans le secteur public, de nombreux mCdecins profitent de la possibilitd qui leur a CtC offerte par la loi du 19 aoQt 1998 d'exercer une "activitC complCmentaire" dans le secteur privC. Toutefois, ce dispositif ne permet pas d'amCliorer le niveau de vie de l'ensemble des personnels puisqu'il est rCservC au seul "corps des spCcialistes hospitalo-universitaires". Surtout, le fonctionnement des hdpitaux publics est perturb6 par le fait qu'une partie des professionnels concernCs ne respectent pas la limite d'une journCe par semaine que leur impose la loi et que leur double appartenance les incite parfois B orienter les patients en mesure de payer vers le secteur privC. Aucune Ctude B grande Cchelle n'a CtC menCe sur ces pratiques, mais elles sont CvoquCes tant dans la presse algCrienne que dans les documents officiels du gouvernement. Le rapport 2003 sur La sant.4 des Alge'riennes et des AlgPriens indique ainsi que "depuis la mise en application des textes concernant le temps complCmentaire, les activitCs des Ctablissements sont considdrablement rCduites B partir de 12h". 8.53 Ainsi, la maitrise des coats de fonctionnement ne se traduit pas nhcessairementpar une amClioration de I'efficacitC des Ctablissementsde santC. La mise en relation des dCpenses avec la quantitC et la qualit6 des soins fournis montre que la performance du systkme est relativement insatisfaisante. 8.54 Les dCpenses de medicament ont beaucoup augment6 au cours des 10 dernihres annCes. Les dCpenses de mddicaments constituent la deuxikme catCgorie de dCpenses de fonctionnement la plus importante, avec 18,4 % des d6penses totales. Cette croissance est similaire dans son Cvolution comme dans ces causes B celle observCe pour les mCdicaments fournies en ville et remboursds par l'assurance maladie (voir EncadrC 8.3). I EncadrC 8.3 Le dynamismedes dCpensesde medicaments Ces dernibres anntes, les dtpenses de mCdicament financtes par la sCcuritC sociale et 1'Etat ont connu une trbs forte hausse (Graphique 8.8). Les remboursements de la CNAS sont pass& de 0,4 % 2 0,7 % du PIB entre 1994 et 2004 (de 0,56 1,08%du PIB hors hydrocarbures). Les depenses de mCdicament dans les h6pitaux sont passCes de 0,27 % a 0,29 % du pIB au tours de la mEme Graphique 8.7 Dkpenses d'achat de mkdicaments, % du PIB pCriode (de 0,35 a 0,46% du PIB hors +CNAS Drug hydrocarbures). Les depenses de - ~ 2 0 % expenditures mkdicaments par habitant sont +Health estabhshments '~~~~~ toutefois restCes a un niveau trbs Drug expend~tures 100% -- +-TOTAL faible : environ 28 dollars de -A +" /""- depenses annuelles par personne en 0 80% -- w-d3k- - - - ---- - 2004. En consequence, d'autres &---"'- p?cd augmentations sont possibles, compte tenu de l'tvolution des maladies chroniques dont le traitement est coiiteux, du trbs bon niveau de prise en charge publique des mtdicaments 020% - en Algtrie et de l'introduction probable de nouvelles molCcules dans 000% - les spCcialit6s remboursees par la 1994 B99 2004 sCcurit6 sociale ou dClivrtes ?i l'h8pital Source :Ministhe de la SantC,Ministeredu Travail Les ventes de medicaments en ville augmentent Cgalement de faqon spectaculaire et mettent la CNAS et la CASNOS a rude epreuve. L'absence de systbme d'information performant emp&cheune analyse dttaillke de la structure des dCpenses, mais on peut httribuer cette augmentation a plusieursfacteurs, notamment : a) la transition Cpidemiologique, avec une plus grande incidence des maladies chroniques, b) les coQtsdes nouveaux produits qui sont plus ClevCs (anticholestCro1 et antihypertensifs, inhibiteurs de la pompe a proton, etc.) c) la bonne prise en charge des medicaments par l'assurance maladie: d) une politique du medicament gintrique inadaptCe ;e) l'absence de politique de maitrise des prescriptions ;f) le transfert sur la ville des prescriptions hospitalikres ;et g) les fraudes au remboursement. Cette progression a cependant Ctt freinCe par des mesures visant B restreindre l'amvte sur le march6 de mCdicaments innovants, puisque l'enregistrement des mCdicaments a CtC interrompu pendant plusieurs annCes et ne reprend que lentement. D'autre part, des mesures restreignant I'importation des mtdicaments ont Cgalement provoque de nombreuses ruptures de stock. Dans les hapitaux, les dCpenses de mtdicaments ont CtC multiplites par vingt en 14 ans, passant de 800 millions de dinars en 1984 B 17,6milliards de dinars en 2004, avec des variations trks fortes d'une annke B l'autre (les accroissements annuels vont de 10 % B 100%). De la mCme faqon qu'en ville, les variations sont difficiles B analyser en raison de l'absence de systkme d'information efficace. Cependant certains facteurs cornrnuns peuvent expliquer cette croissance :a) la transition CpidCmiologique,b) le cotit Clevt des nouveaux medicaments (anticanctreux, dtrivCs sanguins, mtdicarnents rnis au point au moyen de la biotechnologie, etc.), et c) une mauvaise politique du mCdicament gCntrique. D'autres facteurs comprendraient d) l'absence d'une politique d'achat, e) la mauvaise gestion des medicaments, f) la baisse du nombre de pharmaciens, et g) le coulage. Source :Banque mondiale DCpenses de sCcuritC s~ciale'~~.a eu une forte augmentation des dtpenses effectudes par les I1 y caisses d'assurance-maladie au cours des dernikres anntes, aussi bien en valeur nominale que rapporttes au PIB. La CNAS intervient pour 96 % dans l'ensemble des ddpenses de santC effectukes au titre de la sCcuritC sociale. I1 convient ici de faire plusieurs remarques : Tableau8.8 DCpenses de santC des caissesde dcuritCsociale, 2000-2004 2000 2001 2002 2003 2004 CNAS 45.33 49.33 57.59 67.43 77.12 % PIB 1,10% 1,16% 1,27% 1,28% 1,26% % PIB HH 1,84% 1,75% 1,88% 1,99% 2,03% Tendance n+l/n (%) 8,8% 16,7% 17,1% 14,4% - actes mCdicaux 1.51 1.65 1.59 1.8 2 Tendance n+I / n (%) 9,3% -3,6% 13,2% 11,1% - produits pharmaceutiques 19.67 22.77 25.54 33.33 41 GZ DTR n horn- n cqm. n CLU. n c q m . n c7m % PIB HH Tendance n+ 1 / n( %) prestationsen nature (appareillages,centresde santC) Tendunce n+1/ n (%) - forfait hospitalier % PIB % PIB HH Tendunce n+1 / n (%) - transfers pour prise en charge a I'Ctranger Tendance n 1 / n (%) + - financement des institutionscontractualisCes Tendance n+l / n (%) CASNOS Tendance n+l/n (%) TOTAL Tendance n+l/n (%) PIB PIB HH Source : Ministere du Travail et de la SCcuritC Sociale tat. 163Les donnCes du systkme de sCcuritC sociale sont moins completes que celles de I1 n'y avait pas de donnCes disponibles sur les dCpenses de santC du systhme de sCcuritC sociale avant 2000, ni sur la tendance des effectifs d'assure's sociaux, ni m&mesur les recettes et les bCnCficeslpertes des caisses d'assurance-maladie. Notes: Les chiffresen gras sont en milliards de dinars, les chiffres et pourcentagespour 2004 sont des estimations 9 Les dCpenses de midicaments B elles seules rephentent 67 % de l'accroissement des dCpenses de santk de la CNAS entre 2000 et 2004. Le mouvement de hausse des ddpenses pharmaceutiques est beaucoup plus ancien puisque entre 1991 et 2004, elles ont CtC multipliCes par 30 (l'analyse de la hausse des dCpenses figure au Tableau 8.8). Elles reprdsentent aujourd'hui 53 % des dCpenses de santC de la CNAS, et 0,67 % du PIB contre 0,5 % en 2000 (respectivement 0,8 %et 1,08 % du PIB hors hydrocarbures). > L'autre poste de dCpenses important de la CNAS est celui du forfait hbpitaux, qui reprCsente 35% du total des dCpenses de santC en 2004. I1 a CtC multipliC par un peu plus de trois entre 1989 et 2004, B la fois pour faire face aux besoins croissants des Ctablissements, mais aussi pour Cviter une hausse trop forte de la contribution de 1'Etat (voir 2.2 pour une analyse de ce point). Toutefois, en termes de PIB (comme de PIB hors hydrocarbures), cette subvention a baissC au cours des quatre dernikres annCes. 9 Le poste "actes mCdicauxW,quant B lui, est relativement stable, dans la mesure oG les tarifs servant de base au remboursement des actes se situent B un niveau trbs faible. Les efforts visant B rCviser les tarifs de 1987 pourraient cependant aboutir B un accroissement de ces dkpenses. 9 Enfin,leposte "transfertpour soinsB 1'CtrangerUcontinue sesitueraun niveau Cleve':3,13 milliards de dinars en 2002 et 2,6 en 2003. Par ailleurs, le chiffre de'finitif pour 2004 serait plus ClevC que prCvu : de l'ordre de 3,8 milliards de dinars'64contre 2,l dans les prkvisions qui nous ont CtC communiquCes. Pourtant, des mesures ont CtC prises pour riduire ce poste de dkpenses.En particulier, le nombre de conventions avec des Ctablissementsde soins algCriens a augment6 de faqon significative au cours des dernibres annCes (8 cliniques prive'es de chirurgie cardio-vasculaires conventionnCes en 2004 contre 1 en 2000, 36 cliniques privies d'hCmodialyse en 2004 contre 4 en 2000). MalgrC cela, le nombre de patients traite's a 1'Ctrangern'a pas baissC de faqon significative (1441 en 2000, 1512 en 2002, 727 au premier semestre 2004) et le coQtunitaire des traitements a augmente', entrainant une poursuite de la hausse des dCpenses. L'effort pour rCduire le coat des transferts doit donc Ctre poursuivi en amplifiant les mesures adopties (augmentation des conventionnements,rCduction du nombre de pathologies donnant droit au transfert, diversification des pays d'accueil et incitation ?ila venue en AlgCrie dtCquipesmedicales Ctrangbres). Efficacite'des de'penses 8.55 I1 est trGs difficile de porter un jugement CclairC sur 1'efficacitC des dCpenses de sant6, compte tenu du manque de donnCes sur les activitCsdes Ctablissements de santC et la qualit6 des soins en AlgCrie. L'efficacitC globale du systkme peut Ctre considCrCe comme relativement satisfaisante si l'on considkre que 1'AlgCrie posskde des indicateurs de santC globalement positifs pour son niveau de revenu et si l'on rapproche ces rCsultats du niveau assez faible des dkpenses de santk rapport6 au PIB. Cette observation doit cependant &re nuancCe par les considkrations suivantes. 8.56 La qualit6 des soins est loin d'Ctre optimale. Des Ctudes menCes dans deux centres hospitaliers universitaires en 1991 et 2000 rdvklent un taux ClevC d'infections nosocomiales (16 %), signe de dysfonctionnements internes. D'autres Cltments dCjB CvoquCs vont dans le mSme sens et laissent penser que la qualit6 des soins dClivrCs dans les Ctablissements publics est insuffisante: pCnurie de mkdicaments et de moyens de fonctionnement dans certains '" Source : intervention du ministre du travail et de la stcuritt sociale devant la commission des finances et du budget de l'assemblte populaire nationale (APN) du 27 octobre 2005. Ctablissements,taux de panne des Cquipements mddicaux ClevC, mdcontentement et dkmotivation des personnels de santC en raison de la faiblesse de leur rCmunCration qui se traduit par un certain absentdisme etc. 8.57 L'utilisation des diffkrents niveaux de soins n'est pas satisfaisante. La durde moyenne de sdjour dans les Ctablissements publics & soins est satisfaisante. En revanche, les taux d'occupation sont trks faibles (voir tableau ci-dessous). Par ailleurs, ils se sont dtgradCs dans la pCriode rCcente. Le taux global est ainsi pass6 de 57% en 2000 B 50% en 2003. Les taux sont insuffisants pour les CHU et les EHS, mais la situation est surtout critique pour les secteurs sanitaires oh le taux d'occupation est de 44% en 2003, contre 50% en 2000 (Tableau 8.9). Le nombre de consultation par habitant dans le secteur public se situe Cgalement B un faible niveau : 1,3 consultation par habitant, tous prestataires publics confondus et 1,13 au niveau des seuls secteurs sanitaires. Ces chiffres semblent confirmer le manque de confiance des patients B l'dgard des Ctablissements des secteurs sanitaires. De nombreux malades prdfkrent aller se faire soigner directement dans des CHU ou des EHS ou dans le secteur privd, ce qui entraine des coOts supplCmentaires pour le systkme de santC. Le manque de personnel mkdical qualifiC et les pCnuries de mkdicaments et de matdriel, notamment dans les zones rurales, sont vraisemblablement B l'origine de cette sous-utilisation des moyens des secteurs sanitaires. Tableau 8.9Donnks sur I'activitCdes Ctablissementspublicsde soins, annee 2003 Taux Journks d'occupation DMS Lits Hospitalisations d'hospitalisation Consultations (%) (jours) Secteurs sanitaires 32 970 1343 828 5 255 761 37 237 607 44 3,9 EHS 5 961 117988 1422 469 1 111688 65 12,l CHU 12375 429 242 2 757 099 4 120792 61 6,4 Total 51 306 1891058 9435329 42470087 50 5 0 1 Source :Statistiquessanitaires,annCe 2003. NB :DMS = duree moyenne du s6jour. Equite' des de'penses 8.58 Les inCgalitbs d'accbs aux soins entre zones gbographiques restent importantes. Les autorites algkriennes ont consenti d'importants efforts pour doter l'ensemble du pays d'infrastructures de santC. Ainsi, le nombre de lits pour 1 000 habitants est supCrieur B la moyenne nationale dans le Sud-ouest, et proche de la moyenne nationale dans le Sud-est (Tableau 8.10). Toutefois, il existe encore de grandes diffkrences entre les wilayas. A titre illustratif, dans la region du centre, Alger a 2,89 lits pour 1 000 habitants, alors que MCdCa n'a que 40 % de ce chiffre (1.17). Par ailleurs, dans le Sud, des ratios satisfaisants ne doivent pas masquer le fait que les populations se trouvent parfois trks loin des centres de santC et que les moyens en Cquipes mobiles permettant d'aller au devant des patients sont peu dCveloppCs. Enfin, le dtveloppement actuel des cliniques privCes qui se concentrent dans les wilayas les plus riches est susceptible d'accroitre encore les inCgalitCs d'accks B l'hospitalisation. Sur 152 cliniques recenstes en 2003, 110se trouvaient dans le Centre et 1'Est et 42 dans l'Ouest et le Sud. Tableau 8.10 Repartition de I'offrede soins sur le territoire, donnees2004 - - Nombre de Nombre de Population lib miidecins LitsIl000 MCdecinsll000 Centre 10624 293 18543 16 164 1,75 1,52 Est 9 616 633 15214 14 177 1,58 1,47 Ouest 7 477 354 6 561 8 413 0,88 1,13 Sud-est 2 610 160 3 431 2 102 1,31 0,81 Sud-ouest 898 901 1 998 839 2,22 0,93 Total 31 227 341 45 747 41 695 1,46 1,34 Source :Carte sanitaire a. Seuls les lits du secteur public sont pris en compte, le nombre des lits du secteur privC, qui est grobablement encore faible, n'ttant pas connu. , MCdecins des secteurs public et privt 8.59 Toutefois, les inCgalitCs les plus criantes s'observent dans la rCpartition des professionnels de santC. I1 existe de grandes disparitks entre les rdgions : de 0,81 mCdecin pour 1000 habitants dans le Sud-est h 1,52 mCdecin pour 1000 habitants, ou presque deux fois ce chiffre, dans le Centre. Ces Ccarts s'expliquent par le fait que les mddecins ne souhaitent pas s'implanter dans les rCgions rurales etlou enclavCes et se concentrent dans les grandes villes. Cela est vrai Cvidemment pour les mCdecins exerqant dans le privC, mais Cgalement pour les mCdecins du secteur public qui ne souhaitent pas etre affect& dans le Sud ou liOuestdu pays. Pour tenter de remCdier partiellement h cette situation, le ministkre de la santC n'a inscrit aucun poste au Nord du pays pour les mCdecins dipl6mCs en 2005 et qui doivent accomplir un service civil obligatoire. MalgrC cela et malgrk-de fi!d--s, de nombreux mCdecins, en particulier, des femmes, ont pre'fe'rk renoncer ii exercer plut6t que de devoir quitter la zone c6tikre. Les graphiques 8.8 et 8.9 illustrent trks bien ce phCnomkne. Elles montrent que des ktablissements publics de santk (lits) existent maintenant dans les wilayas les plus pauvres, mais que trks peu de mCdecins acceptent d'y travailler. 8.60 Le dCveloppement rapide du secteur privC, notamment pour pallier les dbficiences du secteur public, est susceptible d'accroitrede faqon significative les inCgalitCs. Le niveau de revenu influe peu sur l'accks aux soins dans le secteur public. A l'inverse, les dtpenses de santC dans le secteur privC sont ma1 couvertes par le systkme de sCcuritC sociale, dans la mesure oii les taux de remboursement sont trks faibles (Voir paragraphe 8.34). Seuls les plus riches peuvent se faire soigner dans le secteur privC. Pour ne pas accentuer cette tendance, il faudra soit arndliorerla qualit6 des soins dans le secteur public, soit amCliorer la couverture des services privCs par la SCcuritCsociale. Graphique 8.8 Nombre de litsll 000 habitants dans les << wilayas les plus pauvres m, 2004. Moyenne nationale a: i= Source :Ministkre du Travail (Carte sanitaire), ONS (2001). Note :De gauche a droite, par ordre dtcroissant (du plus pauvre au << plus riche >>). Graphique8.9Nombrede mkdecinspour 1000habitantsdansles wilayas les plus pauvres n, 2004. (4 - . Moyenne nationale 5 - m E m - ' P as w 6 g 8 o gfi ~E r.n - s ~ i e bl o t $ i= ma^ Source:Ministkre du Travail et ONS Carte sanitaire (2001) 8.61 Les autoritks algeriennes sont tout B fait conscientes des dCfis auxquels est confront6 le systkme de santC, ainsi qu'en thmoignent les nombreuses rCformes en cours de prkparation. Cependant, la plupart de ces travaux ne dibouche que lentement sur des mesures concrktes. Outre les obstacles techniques qui restent B lever dans certains domaines, ceci s'explique notamment par une certaine instabilitC B la t2te du ministkre de la santC. En effet, depuis 2002, trois ministres se sont succCdCs B la tCte de ce dkpartement. De fa~onlogique, chaque nouveau responsable souhaite bien s1imprCgnerde la situation avant de dCcider de mettre en ceuvre des rkformes. C'est pourquoi, l'essentiel des recommandations formulCes lors de la revue des dCpenses consacrde aux secteurs sociaux (Banque Mondiale 2002a) n'ont pas CtC appliqukes, B quelques exceptions prks (EncadrC 8.4). Ces recommandations sont d'actualitd. 8.62 Un accroissement des ressources allouCes de fagon non optimale ne pourra pas resoudre les problkmes du secteur. Les problkmes du systkme de santC algCrien sont en partie imputables 21 la relative inadequation des ressources. Mais les insuffisances liCes B l'organisation et la gestion du syst&mejouent un grand r61e. I1 est donc important de mener simultanement des actions sur quatre fronts. Renforcer lepilotage et la gestion du systime 8.63 En se basant sur les travaux preliminaires prCparCs par les AlgCriens, la strategic sectorielle a CtC complCtCe et doit Ctre supportCe. Plusieurs efforts ont dCjh CtC lancis : (a) la rkorganisation et rCarnCnagement de l'organigramme de l'administration centrale ; (b) l'amorce du processus de rCforme de la gestion de 4 hBpitaux ; (c) le dCveloppement du systkme d'informations (mise en place de l'intranet entre le rninistkre et les Ctablissementsde la santi) ;et (d) I'ouverture du champ hospitalier au secteur privC (Ctendu des services aux operateurs privCs). I1 serait souhaitable d'adopter une approche concertCe pour 1'Claboration de cette stratdgie pour obtenir un consensus entre les principaux acteurs du systkme. A cette fin un comitC ad hoc pourrait &tremis en place, prCsidC par le ministre de la Santt. Ce comitC comprendrait des reprksentants des principales directions du ministkre, et des autres ministkres concernis (notamrnent les ministkres de la SCcuritC sociale, des Finances. de la SolidaritC nationale, de 1'Enseignement supkrieur). La stratCgie ainsi dCfinie pourrait ensuite 2tre utilisCe pour actualiser le volet "prospectif" de la carte sanitaire, et prCparer des schCmas d'organisation des soins au niveau de chaque rCgion. 8.64 Les capacitCsde pilotage et de gestion doivent etre renforcCes. 9 Au niveau central, renforcerles ressourceshumaines nbcessairespour le pilotage du systkme (informaticiens, statisticiens, actuaires, Cconomistes de la sant6). Le renforcement de ces moyens est indispensable si le ministkre veut pouvoir exercer sa mission premibre de pilote du systkme : ddfinition d'une stratCgie sectorielle, gestion des grands Cquilibres financiers, Cvaluation de ltactivitCdes Ctablissements. ' EncadrC8.4 tat de miseenaeuvredes recommandations de I'Examen des dCpensespubliquesdu secteursocial,2002 1. laborer un schtma directeurdu secteur de la santk qui dtterminerala taille optimaleet la fonction du systkmede santt au cours de la prochaine dkcennie-contribuant ainsi a rationaliserle systbme des prestationspour les besoins futurs de la population algtrienne. Statut de la recommandation :pas mise en aruvre. 2. Reviser les normes actuellesde traitement pour les ttablissementset le personnel de santk,dans le but d'instaurer une hitrarchisation des soinsqui tienne compte du niveau de chaque ttablissement de santt. Statut de la recommandation :pas mise en euvre. 3. laborer et mettre en aeuvre un systbme de contractualisationentre le ministbre de la Santt et la CNAS, qui permettra au ministbre de soumettredes factures par acte mtdical et par malade assurt, plut6t que de fournir une somme forfaitairecomme c'est le cas actuellement. Statut de la recommandation :mise en aruvre en cours 4. Rdviser les tarifs de remboursement pour les soinspriv6--ces tarifs n'ont pas ttk actualists depuis 1987et se situentbien en dessous des prix du marcht. Statut de la recommandation :mise en aruvre en cours 5. Mainteniret renforcer l'accbs a un ensemblede soinsessentiels-comprenant les soins prtventifs, la contraceptionet les services curatifs les plus efficacesen termes de co0ts. Statut de la recommandation :mise en aruvre en cours 6. Mener une analyse du secteur pharmaceutique, rationaliserla consommation de medicaments et makiser les dkpenses de produits pharmaceutiques. Statut de la recommandation :mise en aruvre en cours 7. Mener une ktude des comptes nationaux de la santt. Les comptes nationaux de la santk donnent des informations sur les ressourcestotales (publiqueset privies) consacrkes au secteur de la santt, leurs sources,et les types de services finances. Statut de la recommandation :mise en aruvre achevke Source :Banque mondiale 9 Amkliorer la formation des gestionnaires du systkme. Des actions doivent &re menCes sur deux fronts en particulier. Tout d'abord, les compktences financikres et managkriales des gestionnaires des ktablissements de santC doivent Ctre renfordes. Cela est fondamental si l'on veut accroitre l'autonomie de ces Ctablissements. Ensuite, des modules de gestion et d'kconomie de la santC doivent &re inclus dans le programme de formation des mCdecins, afin de les sensibiliser B la maitrise des coats et les prdparer B leurs responsabilitds de chef de service. 9 DCvelopper des systkmes d'information ii tous les niveaux.Des liaisons intranet et internet entre les Ctablissements de sand, les DSP et le ministkre viennent d'stre mises en place. MalgrC ce progrks notable, le systkme de santC algCrien souffre encore d'importantes carences en matibe de systkme d'information. I1 serait donc souhaitable de divelopper les outils suivants : fichiers des assurCs ldCmunis; systkmes de gestion avec des donnCes sur les prestataires, la demande de soins, les medicaments.. .; systkme permettant de faire fonctionner un dispositif d'dvaluation de la qualitd des soins; systttme de suivi de l'activitk des Ctablissements et d'imputation des coQtspermettant de faire fonctionner le systkme de tarification qui sera retenu. > CrCer une agence chargCe de l'kaluation des activitCsdes Ctablissementsde santC et de la qualit6 des soins. La crtation d'une agence en charge de 1'6valuation des Ctablissements est souhaitable pour assurer une separation entre l'institution chargCe d'Cvaluer les Ctablissements et celle responsable de leur gestion. Cette agence pourrait Cgalement Ctre chargee de mettre en ceuvre un dispositif dlaccrCditation des Ctablissements. Arnkliorer le cadre institutionnel 8.65 L'amCliorationdu cadre institutionnelimplique trois actions principales: 9 RCorganiserla structurecentraleduministh-ede la SantCafindepromouvoir une plus grande cohCrence des politiqueset amkliorer la coordination.Le regroupement des directions actuelles en deux blocs pourrait ainsi Ctre envisagt : un bloc "santC publique" et un bloc "Ctablissementsde santd". Ainsi, il y aurait un seul responsable pour les deux grands champs d'action du rninistttre, ce qui permettrait d'amdliorer grandement la cohCrence des politiques dans chacun de ces domaines. En cette direction, les autoritCs ont dCja reorganis6 la structure centrale du ministkre. P Mettre en place des agences rCgionales de santC. Ces agences serviraient de relais local a l'administration centrale pour la mise en aeuvre de la politique de santC. Celle-ci pourrait ainsi se consacrer aux tlches de pilotage du systkme, la mise en ceuvre des politiques Ctant trks largement dClCguCe au niveau regional. Ces agences devraient associer des representants du ministkre de la santC et du ministttre de la sCcuritC sociale, afin de prendre en compte les prCoccupations des deux principaux acteurs du systkme. Les principales tilches qu'il semblerait utile de leur confier sont les suivantes : a) dCfinir et mettre en ceuvre la politique rCgionale de I'offre de soins en adequation avec les besoins de la population (Ctablissement des schCmas rdgionaux), b) analyser et coordonner I'activitC des Ctablissements de santC publics et privCs (contractualisation avec les Ctablissements)et c) dCterminer leurs ressources. 9 Rendreles h8pitaux plus autonomes.Le nouveau statut des h6pitaux d'Oran et d'Ain TCmouchent constitue une Cvolution positive (voir dCcret prdsidentiel du 3 aoQt 2003 pour Oran, et le dCcret exCcutif du 30 novembre 2005 pour Ain ~ ~ m o u c h e n tet) 'il~ ~ pourrait Stre souhaitable de l'appliquer d'autres hapitaux, une fois qu'il aura fait la preuve de son efficacitC dans les deux hapitaux concernts par la rCforme actuelle. Le nouveau regime associe une autonomie de gestion renforcke avec l'obligation d'Ctablir des projets d'dtablissement et de passer des contrats d'objectifs avec llautoritCsanitaire compktente. I1 faudrait Cgalement reexaminer les modalites de rCmunCration du personnel hospitalier, afin de pouvoir faire varier une partie de leur salaire en fonction de leurs performances. Une telle mesure serait susceptible de renforcer la motivation des professionnels de santC et des gestionnaires les plus mkritants 165I1 est d'ores et dkj2 pr6vu d'appliquer ce statut 2 deux autres h6pitaux. 189 Rationaliser l'utilisation du syst2me de santk 8.66 Afin d'utiliser les diffkrents niveaux de soins de fagon plus rationnelle,deux mesures complkmentairessont envisageables: k Renforcer les niveaux primaire et secondaire. Les centres de santC et les hapitaux locaux ont besoin d'Ctre redynamisis afin d'attirer davantage de malades. Cela signifie qu'il faudrait leur affecter plus de midecins, notamment de spe'cialistes, et s'assurer qu'ils sont dotCs de 1'Cquipement mCdical nicessaire. Toute solution nicessiterait de nouvelles mesures incitatives (par exemple, verser des primes plus ClevCes aux personnels qui acceptent de travailler dans les zones rurales). 9 Mettreen placeun systkmede "mkdecinrkfkrent".Cette mesure concerne deux cas de figure. Le premier est celui d'un patient qui se fait soigner dans le secteur privC. L'objectif du mCdecin rCfCrent est alors d'kviter un recours abusifs B des spCcialistes avec des consiquences nigatives pour les finances de la sCcuritC sociale qui prend en charge les soins. Le second cas de figure, concerne le cas d'un patient trait6 dans le secteur public et qui se rend directement dans un hapita1 gCnbal, voire un CHU pour des soins peu complexes. Un dispositif de mCdecin rCfCrent aurait pour but d'obliger les patients se faire examiner dans un centre de santC ou une polyclinique (hors cas d'urgence mCdicale Cvidemment) pour &re autorisks B acckder a un niveau de soins supCrieur. 8.67 Envisager l'organisation et la rkgulation de l'offre de soins de fagon globale, c'est-it- dire en prenant en compte le secteurprivC Les prestataires de soins privCs doivent respecter un minimum de normes en matikre de sCcuritC, de qualit6 et de suivi des malades, aussi bien que les normes financikres et comptables (transparence et prCcision dans la tenue des registres). Une dCmarche utile pour atteindre cet objectif consisterait B introduire des procCdures pour accrdditer les prestataires de soins et ddfinir leurs droits et obligations de faqon contractuelle. En outre, des inspections et la supervision re'gulikres permettraient de s'assurer que les prestataires privCs respectent les rkgles dCfinies lors de l'accrdditation ou de la contractualisation. Pour amkliorer l'efficacitk du systkme, les prestataires privCs doivent Cgalement etre inclus dans les projections de la carte sanitaire et la planification rCgionale. Cependant, 1'adhCsion des professionnels ne pourra &re obtenue que s'ils obtiennent des contreparties aux contraintes supplCmentaires qui leur seront imposCes. Ceci ne pourra &re le cas que si une part plus importante de leurs revenus vient de la sCcuritC sociale, ce qui est Cvidemment liC h une rCvision a la hausse des tarifs de 1987 (voir ci-dessous). Rkformer le syst2me definancement 8.68 Une meilleure maitrise des dCpenses devrait kviter I'accroissement des contributions du gouvernement et de la SCcuritk socialeau financement du syst6mede santC. > Formuler de nouveaux tauxpour les soins ambulatoires. La revision des tarifs de 1987 ne doit pas porter atteinte a la viabilitC financibre du systkme de sante'. Les travaux prkparatoires doivent inclure des itudes actuarielles pour Cvaluer l'impact financier de la re'forme. Par ailleurs, l'augmentation des tarifs permettra de re'flCchir B la dCfinition de relations contractuelles avec les professions de santC et B une utilisation cr stratkgique D de I'outil contractuel. Enfin, il serait bon dtCtudier les conditions de mise en place de mCcanismes de paiement des prestataires permettant de maTtriser les coQts,par exemple des mCthodes basCes sur la capitation166.La rdvision des tarifs de base de 1987permettra La capitation signifie qu'un montant fixe est pay6 pour assurer un ensemble dtfini de services i un malade donnC pendant une pe'riode de temps dCterminte. L'exptrience montre que le paiement i l'acte peut s'avtrer inflationniste 190 de rCexaminer toutes ces questions. II est important de ne pas rater cette opportunitC car les expkriences Ctrangkres montrent qu'il est ensuite difficile de revenir sur des avantages accordCs aux professions de santC. > Externaliser les services des Ctablissenients publics de sant6. La qualit6 des soins et le rapport coCtlefficacitC ne pourront pas s'amkliorer sans des rkformes structurelles significatives comme celles analyskes plus haut. L'externalisation de certains services (alimentation, lessive, nettoyage) qui ne font pas partie du "cceur" de I'activitC des h6pitaux pourrait Cgalement Stre envisagCe, mais seulement si cela permet de rkaliser des Cconomies importantes et d'amCliorer la qualit6 du service. La sous-traitance de certains services pourrait se faire, dans un premier temps, sur une base expirimentale. 3 Maitriser le coitt des ntidicantents. I1 est trhs peu probable de voir le montant des dCpenses de niCdicanients dicroitre dans les annCes a venir. Le faible niveau de dCpenses actuelles, I'arrivCe de nouveaux rnkdicaments plus chers, le caractkre gCnCreux du systhnie de prise en charge, la transition CpidCmiologique sont des facteurs d'augmentation intluctable des dCpenses. Cependant, cette progression pourra Stre freinCe griice h une politique active portant en priorit6 sur les points CvoquCs ci-aprks. E I ville : ~ 3 Miicarnents ginkriques. Adopter une politique du mCdicament gCnCrique, avec la rkalisation d'un ripertoire des medicaments gCnCriques et de leurs rCfCrents permettant d'encadrer la substitution ; revoir le systkme des marges bCnCticiaires afin d'encourager la substitution ; instituer une politique de communication avec les mCdecins, les pharmaciens et les malades ; Ctablir des objectifs contractuels de substitution avec les pharniaciens et les rkgles d'application des taux de remboursement fixis. > Prix. Revoir le micanisme de fixation des prix des mCdicaments sur la base de leur valeur ajoutCe thirapeutique, plut6t que sur la base des prix appliquds dans le pays d'origine, stabiliser et publier les prix des mkdicaments. 3 Systkme d'information. Doter les caisses d'assurance-maladie de systkmes d'information silsceptibles de faciliter I'analyse dCtaillCe de la structure et de I'Cvolution des dCpenses. P Maitrise des prescriptions. La revalorisation des honoraires des mCdecins et la contractualisation avec les caisses sont I'occasion de niettre en place une maitrise des dCpenses de prescriptions par mCdecin. L'expCrience internationale a montri que les budgets de prescriptions limitCs par mCdecin constituent un excellent moyen de limiter les dipenses. > Achats. Les rhgles de passation des march& doivent Etre appliquCes dans les h6pitaux pour s'assurer que les n~kdicamentssont achetCs au meilleur prix possible. A cette fin, les gestionnaires doivent Etre formCs h la nouvelle procddure. P Gestion des midicaments. Le r61e du pharmacien en tant que gestionnaire du midicament doit Etre consolidC, afin de lui permettre d'Ctablir avec les comitCs du mkdicament une nomenclature, justifike sur le plan mCdico-Cconomique, des mkdicaments disponibles I'h6pital. L'informatisation de la chaine du mCdicament (de la prescription B la dans la mesure oh il encourage pratiquer plus d'actes que cela n'est ne'cessaire. En outre, tout rne'canisme de paiement, pris isole'ment, peut avoir des effets pervers, que ce soit sur le nornbre d'actes, sur le contr6le des coGts, ou sur la qualite' des service. Pour cette raison, les systkrnes de paiernent les p l ~ efficaces pour les services de sante' sont ~ s souvent ceux qui cornbinent plusieurs me'canismes. dispensation) doit &tre I'objectif B atteindre afin de connaitre et maitriser les consommations. 9 Fourniture de mCdicaments aux malades hospitalisCs. Afin de ne pas reporter sur les dCpenses de ville les dCpenses de mddicament des patients hospitalids, les pharmacies des hbpitaux doivent fournir I'ensemble des mCdicaments nicessaires aux patients hospitalisCs. Ceci permettra une meilleure gestion des achats de mddicaments. 8.69 Combattre 1'cc Cvasion sociale. n Lutter contre I'Cvasion sociale constitue le meilleur moyen d'accroitre les ressources du systkme de sCcuritC sociale sachant qu'une hausse du taux de cotisation semble politiquement difficile. 8.70 Envisager I'institution d'un panier de soins. Aujourd'hui, les textes ne fixent pas de limite aux soins pris en charge par la sCcuritC sociale ou 1'Etat.Toutefois, la gCnCrositC du systbme est, pour partie, thCorique. Tous les frais mCdicaux sont en principe couverts mais, comme les ressources sont limite'es, le rationnement des soins qui s'opbre n'est pas maitrisd par les autorites algdriennes, avec des consCquences aldatoires sur 1'CquitC et I'efficacitC des dCpenses, comme sur la qualit6 des soins. DCfinir un panier de soins permettrait de dCgager des marges de manoeuvre financikres pour utiliser les fonds publics en fonction des priorit6s choisies par le gouvernement. La crCation d'une commission chargCe de faire des propositions sur le sujet Ctait recommandCe par la revue de la Banque mondiale sur les dCpenses publiques des secteurs sociaux de 2002. 8.71 Etudier la possibilit6 d'accroitre la participation des mCnages. La gratuitk des soins prCsente de nombreux inconvknients. Tout d'abord, il y a un risque de recours abusif aux soins par les malades. Par ailleurs, la gratuite' des soins pour tous ne permet pas d'utiliser les fonds publics pour faire face aux prioritCs gouvernementales. Comme I'a montrC la tentative avortCe de rdvision des tarifs en 2002, la participation des usagers est une question sensible. I1 serait donc souhaitable de prockder avec prudence, sans pe'naliser les populations les plus vulnCrables (indigents, enfants, personnes BgCes et malades chroniques). 8.72 RCexaminer les modalitCs de partage du financement entre les diffCrents financeurs. Comme on I'a vu prCcCdemment, la mise en place de la contractualisation se heurte encore B certains obstacles techniques. En outre, les differentes parties prenantes ont des vues parfois diffkrentes B la fois sur 1'Ctat des lieux et sur les options B retenir. Pour sortir de cette impasse, il pourrait &treutile de r6aliser un audit precis et rapide (3 mois) de ce dossier analysant I'ensemble des points essentiels B la mise en oeuvre de la reforme. Concernant la question plus precise de la tarification, toute la difficult6 de I'exercice consistera B rCconcilier plusieurs impCratifstout aussi importants : P Les Ctablissements publics de soins doivent disposer des compCtences humaines et techniques pour appliquer la mCthode de tarification, ce qui implique de ne pas retenir de mCthode trop complexe ; > Les Ctablissements publics de soins ne doivent pas &re totalement dCstabilisCs par la mkthode de tarification : il faut donc prendre en compte le fait qu'ils ont 2 leur charge des missions de service public spCcifiques (prksence dans des rdgions peu peuplCes, permanence des soins.. .) ; 9 La mCthode retenue doit inciter les Ctablissements B se montrer plus efficients : il ne faut pas se contenter d'enregistrer les coOts de chaque Ctablissement tels qu'ils sont mais aller vers la difinition de cr normes >> > La mCthode retenue doit avoir un impact positif sur la santC de la population, ce qui implique d'adapter les tarifs en fonction des prioritis de santC publique et de faqon B valoriser les actions de prdvention. Mbthode et calendrier des rkformes 8.73 Les experiences Ctrangltres montrent que de nombreuses rCformes, totalement justifiees sur le fond, ont CchouC pour des questions de methode ou de calendrier. Un facteur cld du succks sera la capacitC des autoritCs algCriennes ?i Ctablir des prioritCs, dCterminer les rCformes qui peuvent et doivent &re mises en oeuvre immddiatement, et celles qui peuvent attendre, notamment parce qu'un important travail d'expertise prdalable est ndcessaire. Dans l'ensemble, une attention particulikre doit &re accordde aux points suivants : P Etablir un calendrier de prdparation et de mise en oeuvre prkcis et contraignant. P DCfinir une mCthode de travail. La mCthode retenue au Maroc pour prkparer la rdforme du systkme de santC peut fournir un exemple intiressant. Des commissions thtmatiques ont CtC mises en place avec l'ensemble des acteurs concernCs (ministkres, reprtsentants des professionnels de santC...). Le travail de ces commissions Ctait supervisC par le cabinet du premier ministre. Elles avaient un calendrier prCcis B respecter et pouvaient commander des travaux d'experts pour les assister. > Communiquer B toutes les Ctapes du processus et favoriser autant que possible la concertation. P Tester les rdformes par des projets pilotes B 1'Cchelle d'une rigion, d'une Wilaya, d'un ou plusieurs hbpitaux. > Mettre en place des dispositifs d'dvaluation en continu des rdformes de manikre ?i pouvoir amdliorer les mesures prises. REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ADETEF-Sema Belgium. 2005. "Rapport sur les options." Version 02.01, Projet Modernisation du Systkme BudgCtaire, Ministkre des Finances. Agence Nationale des Barrages et des Transferts (ANBT). 2005a. Brochure de prksentation . 2005b. Communication to the World Bank Mission. "Point cle Sit~latiorl des Projets." (October). Agence Nationale des Ressources Hydrauliques (ANRH). 2005. 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