                                                                            70726




BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   25
SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI
�?Ể THÚC �?ẨY
PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG
Ở VIỆT NAM
Bản tóm tắt các khuyến nghị chính sách ưu tiên
rút ra từ các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới




Hà Nội - Tháng 9, 2012
    LỜI CẢM ƠN

    Bản Tài liệu Chính sách này do Nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới chuẩn bị, gồm có Phạm Thị Mộng
    Hoa (Chuyên gia cao cấp v�? Phát triển Xã hội), James Anderson (Chuyên gia cao cấp v�? Quản trị Nhà nước), Trần
    Thị Lan Hương (Chuyên gia Quản trị Nhà nước), Steven Jaffee (Chuyên gia trưởng v�? Phát triển Nông thôn) và
    Nguyễn Thế Dũng (Chuyên gia cao cấp v�? Phát triển Nông thôn). Nhi�?u bình luận và đ�? xuất quý báu đã được
    cung cấp bởi Keith Clifford Bell (Chuyên gia cao cấp v�? Chính sách �?ất đai), Arish Adi Dastur (Chuyên gia v�? �?ô
    thị), và Jonathan Lindsay (Cố vấn pháp lý cao cấp). �?inh Thúy Quyên và Nguyễn Thị Phương Loan đã hỗ trợ v�?
    hành chính cần thiết. Victoria Kwakwa (Giám đốc quốc gia) và Jennifer Sara (Quản lý Ban Phát triển b�?n vững)
    đã chỉ đạo v�? tổng thể.

    Nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thể hiện lòng biết ơn đối với Giáo sư Tiến sĩ khoa h�?c �?ặng Hùng
    Võ (Cố vấn) v�? những ý kiến và tham gia của ông vào các nghiên cứu liên quan đến đất đai của Ngân hàng Thế
    giới. Nhóm nghiên cứu cũng biết ơn những đóng góp quý giá cho các bản dự thảo của Tài liệu chính sách mà
    Giáo sư đã chia sẻ cho nhóm nghiên cứu. Chúng tôi cũng cảm ơn các tác giả của những tài liệu nghiên cứu khác
    được trích dẫn trong danh mục tài liệu tham khảo.




2   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
TỔNG QUAN

N�?n kinh tế phát triển cùng với tốc độ giảm nghèo liên tục và nhanh chóng ở Việt Nam trong vòng hai thập
kỷ vừa qua có được một phần là do những cải cách chính sách và pháp lý thể hiện trong Luật �?ất đai những
năm 1987, 1993 và 2003 cũng như các quy định pháp lý liên quan sau đó. Rất dễ để quên rằng vào đầu những
năm 1990 đất không h�? có ‘giá’ và thị trư�?ng đất đai không tồn tại. Những ngư�?i sử dụng đất hầu như có rất
ít quy�?n. Các cải cách pháp lý tiến hành thông qua những Luật này giúp đặt n�?n móng cho hệ thống quản lý
đất đai hiện nay.

Mặc dù không đ�?u v�? phạm vi nhưng một thị trư�?ng đất đai năng động đã bắt đầu phát triển ở Việt Nam kèm
theo sự tăng trưởng nhanh chóng của đất nước. Những thay đổi lớn đã bắt đầu diễn ra trong việc sử dụng đất
đai như thế nào. Tuy nhiên, quản trị đất đai đang trở thành mối lo ngại. Các vấn đ�? liên quan tới đất đai tiếp tục
là nguyên nhân của những khiếu nại gửi tới Chính phủ. Tham nhũng liên quan tới đất đai được nhận định là
ngày càng trở nên phổ biến. Xuất hiện xu hướng các cá nhân hoặc nhóm ngư�?i bị mất đất công khai bày t�? sự
phản đối. Có vẻ đi�?u này phần nào có được sự đồng tình của công chúng.

Việt Nam đang trong quá trình chuẩn bị cho Luật �?ất đai mới. Một đi�?u rất quan tr�?ng là luật mới cần khắc
phục được các kẽ hở và thiếu sót hiện nay. Nhưng luật mới cũng phải tạo ra môi trư�?ng thuận lợi thúc đẩy sự
phát triển của n�?n kinh tế thị trư�?ng theo định hướng xã hội chủ nghĩa và làm n�?n tảng cho quản lý các nguồn
lực đất đai khan hiếm một cách hiệu quả, công bằng và b�?n vững v�? môi trư�?ng hơn. �?ể hỗ trợ mục tiêu này,
Chính phủ Việt Nam, thông qua Bộ Tài Nguyên và Môi trư�?ng - cơ quan đầu mối trong lĩnh vực đất đai và chịu
trách nhiệm chính chuẩn bị Luật �?ất đai mới - đã yêu cầu Ngân hàng Thế giới tư vấn. Bản Tài liệu Chính sách
này tóm tắt những khuyến nghị chính rút ra từ những kết quả có được trong một số nghiên cứu gần đây có sự
tham gia của Ngân hàng Thế giới.

Bản Tài liệu Chính sách này đ�? xuất các cải cách liên quan tới bốn chủ đ�? chính. Chủ đ�? thứ nhất bao gồm
những cải cách cần thiết đối với việc sử dụng đất nông nghiệp để đảm bảo quy�?n sử dụng đất của nông dân
và nâng cao tính hiệu quả của việc sử dụng đất. Kéo dài th�?i hạn sử dụng đất nông nghiệp sẽ đem lại cho ngư�?i
sử dụng đất động cơ lớn hơn để đầu tư và chăm sóc đất đai. Tăng mức hạn đi�?n và cho phép tích tụ đất nhi�?u
hơn sẽ tạo đi�?u kiện phát triển kinh tế theo quy mô, và mở rộng quy�?n của ngư�?i sử dụng đất nông nghiệp
được thay đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sẽ tiếp tục nâng cao tính hiệu quả. Việc sử dụng đất linh hoạt
hơn sẽ trở nên ngày càng quan tr�?ng trong bối cảnh biến đổi khí hậu, khi nông dân cần phải tự đi�?u chỉnh để
thích ứng với các thay đổi hình thái th�?i tiết và những rủi ro liên quan.

Những cải cách ưu tiên thứ hai nhằm tạo ra cơ chế Nhà nước thu hồi và bồi thư�?ng đất một cách minh bạch
và công bằng. Hạn chế việc thu hồi đất bắt buộc chỉ đối với các mục đích quốc phòng, an ninh và các trư�?ng
hợp vì lợi ích công cộng sẽ mang lại công bằng cho ngư�?i sử dụng đất. Ngư�?i sử dụng sẽ tin tưởng hơn v�? các
quy�?n của h�? đối với đất đai. Bằng cách dựa chủ yếu vào việc chuyển dịch đất đai một cách tự nguyện cũng
sẽ tạo ra công bằng nhi�?u hơn trong trư�?ng hợp ngư�?i sử dụng đất thực sự bị mất đất. Thay đổi tr�?ng tâm việc
định giá bồi thư�?ng đất (trong trư�?ng hợp thu hồi đất bắt buộc) và áp dụng những biện pháp sáng tạo như
cùng chia sẻ lợi ích, góp đất và đi�?u chỉnh đất cũng cần thiết cho việc tạo ra công bằng. Tạo ra một cơ chế giải
quyết khiếu nại hiệu quả ở cấp dự án đầu tư sẽ góp phần giảm bớt sự khiếu nại, thúc đẩy việc thực hiện dự án
và tạo ổn định xã hội.

Trên cơ sở các cải cách ưu tiên thứ ba, Luật �?ất đai mới sẽ tạo ra cơ hội để khẳng định lại và tăng cư�?ng các
quy�?n sử dụng đất cho những nhóm ngư�?i dễ bị tổn thương như phụ nữ, ngư�?i nghèo và cộng đồng dân tộc
thiểu số. Việc giám sát quản lý đất có thể được thực hiện hiệu quả hơn bằng cách cải tiến một bước phân cấp
quản lý đất đai và xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá. Mở rộng phạm vi được cấp Giấy Chứng nhận quy�?n
sử dụng đất (GCNQSD�?) và đảm bảo các quy�?n cũng như lợi ích của ngư�?i sử dụng đất sẽ nâng cao hơn nữa
tính hiệu quả và công bằng.

Cuối cùng, những cải cách ưu tiên thứ tư nhằm tăng cư�?ng tính hiệu quả và trách nhiệm giải trình trong hệ
thống quản trị đất đai. Xây dựng một hệ thống kế hoạch, quy hoạch đất đai hiệu quả hơn và linh hoạt hơn, và
nâng cao tính minh bạch và chống tham nhũng trong quản lý đất đai đ�?u cần thiết để hệ thống quản trị đất
đai ở Việt Nam trở nên ngang tầm với một đất nước thu nhập trung bình.


                                   BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   3
                                                                  Bảng 1: Tóm tắt các khuyến nghị ưu tiên




4
                                                                                                                                                                                                                           �?óng góp cho Phát triển b�?n
                                                                   STT          Lĩnh vực ưu tiên              Cách tiếp cận trong Luật �?ất đai hiện hành                    Khuyến nghị cho Luật �?ất đai mới
                                                                                                                                                                                                                                     vững

                                                                    I.                                           NÂNG CAO T�?NH HIỆU QUẢ VÀ �?ẢM BẢO C�?C QUYỀN TRONG SỬ DỤNG �?ẤT NÔNG NGHIỆP


                                                                                                         Th�?i hạn sử dụng đất được giới hạn là 20 năm đối với đất
                                                                                                                                                                       �?p dụng quy�?n sử dụng đất nông nghiệp vô           Thực hành sử dụng đất hiệu quả
                                                                          Kéo dài th�?i hạn sử dụng đất   trồng tr�?t, nuôi trồng thủy sản và sản xuất muối và 50
                                                                    1.                                                                                                 th�?i hạn hoặc với th�?i hạn lâu dài hơn cho các     và b�?n vững môi trư�?ng hơn và
                                                                                  nông nghiệp            năm đối với cây lâu năm và rừng đối với các cá nhân và
                                                                                                                                                                                  cá nhân và hộ gia đình.                 động lực đầu tư vào đất lớn hơn.
                                                                                                                           hộ gia đình (�?i�?u 67)

                                                                                                         Hạn mức giao đất được giới hạn là 3 ha đối với đất nông
                                                                                                         nghiệp trồng cây hàng năm, 10 ha đối với đất trồng cây
                                                                                                         lâu năm ở vùng đồng bằng, và 30 ha đối với đất trồng          Xóa b�? hoặc nới l�?ng mức hạn đi�?n sử dụng          �?ầu tư nhi�?u hơn và năng suất
                                                                           Tăng mức hạn đi�?n và cho
                                                                    2.                                   cây lâu năm ở trung du, mi�?n núi và đất rừng (�?i�?u 70).       đất nông nghiệp cho các cá nhân và hộ gia          cao hơn nh�? sự tăng quy mô sản
                                                                           phép tích tụ đất nhi�?u hơn
                                                                                                         Hạn mức nhận chuyển quy�?n sử dụng đất do Ủy ban                                  đình.                            xuất và tái cơ cấu nông nghiệp.
                                                                                                         Thư�?ng vụ Quốc hội quy định (hiện hành khoảng gấp
                                                                                                                          đôi hạn mức giao đất).




SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
                                                                            Mở rộng quy�?n của ngư�?i
                                                                                                         Phải có sự cho phép của cơ quan nhà nước liên quan để         Xóa b�? những hạn chế đối với việc sử dụng          Hiệu quả cao hơn, tăng thu
                                                                              sử dụng trong việc sử
                                                                                                         chuyển đổi đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất      đất chuyên trồng lúa vào các mục đích thay         nhập của nông dân và giảm mối
                                                                    3.     dụng đất nông nghiệp cho
                                                                                                         rừng và đất nuôi trồng thủy sản (�?i�?u 36). Nhà nước ‘bảo      thế, ít nhất ở những nơi mà việc chuyên canh       đe d�?a v�? suy thoái đất nh�? đa
                                                                            các mục đích sử dụng đất
                                                                                                                  vệ đất chuyên trồng lúa nước’ (�?i�?u 74)                   lúa không mang lại hiệu quả kinh tế.              dạng hóa nông nghiệp.
                                                                                    thay thế

                                                                    II.                                                            THU HỒI VÀ BỒI THƯỜNG �?ẤT CÔNG BẰNG VÀ MINH BẠCH

                                                                                                                                                                       Giới hạn việc Nhà nước thu hồi đất bắt buộc        Sử dụng đất ít bấp bênh hơn và
                                                                                                                                                                       vào các mục đích quốc phòng, an ninh, và các       do đó đảm bảo sinh kế tốt hơn
                                                                                                          Nhà nước có thể áp dụng việc thu hồi đất bắt buộc vì         dự án đem lại lợi ích công cộng. �?ưa ra các        cho ngư�?i sử dụng đất, nhất là
                                                                              Làm rõ và giới hạn lại
                                                                                                         một số mục đích, bao gồm mục đích ‘quốc phòng và an           quy định cụ thể v�? các dự án vì mục đích công      những hộ sử dụng đất nh�?. Quản
                                                                    4.     quy�?n của Nhà nước trong
                                                                                                         ninh, vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển    cộng. Vẫn có thể được phép thu mua đất vì các      trị đất tốt được cải thiện. Giảm
                                                                            việc thu hồi đất bắt buộc
                                                                                                                              kinh tế’. (�?i�?u 38)                      mục đích phát triển kinh tế nhưng phải theo        bớt việc sử dụng đất kém hiệu
                                                                                                                                                                       nguyên tắc tự nguyện và đồng thuận của cả          quả đối với các dự án “treo�? khá
                                                                                                                                                                                          hai bên.                                phổ biến hiện nay.
                                                                                                                                                                       a. Bắt buộc phải xác định giá đất thị trư�?ng
                                                                                                                                                                          để bồi thư�?ng thông qua đơn vị cung cấp         Nâng cao công bằng và ổn định
                                                                                                                                                                          dịch vụ định giá đất được lựa ch�?n trên cơ sở   xã hội vì các lợi ích của ngư�?i sử
                                                                                                         Nhà nước quyết định giá đất ‘sát với giá thị trư�?ng’. (�?i�?u
                                                                          Giá bồi thư�?ng đất trong thu                                                                              đồng thuận giữa các bên.              dụng đất được bảo hộ và tính
                                                                    5.                                   56). Các cơ quan nhà nước liên quan có nhi�?u quy�?n đối
                                                                                hồi đất bắt buộc                                                                                                                          minh bạch được cải thiện. Việc
                                                                                                              với phương pháp xác định giá và khung giá đất.           b. Sau đó, giá bồi thư�?ng đất và tài sản sẽ        thực hiện các dự án sẽ trở nên trôi
                                                                                                                                                                          được các cơ quan độc lập ở cấp tỉnh và                      chảy hơn.
                                                                                                                                                                          cấp trung ương thẩm định và quyết định.
                                                                                                 STT          Lĩnh vực ưu tiên           Cách tiếp cận trong Luật �?ất đai hiện hành                   Khuyến nghị cho Luật �?ất đai mới                  �?óng góp cho Phát triển b�?n vững

                                                                                                                                                                                               Lợi ích thu được từ các dự án thủy điện, m�? và các
                                                                                                                                                                                                                                                         �?ảm bảo phục hồi và phát triển
                                                                                                                                                                                               dự án tương tự sẽ được chia sẻ công bằng giữa
                                                                                                 6.            Chia sẻ lợi ích             Chưa được đ�? cập tới trong Luật hiện hành.                                                                    sinh kế lâu dài cho các cộng đồng
                                                                                                                                                                                               ngư�?i hưởng lợi và những ngư�?i bị ảnh hưởng của
                                                                                                                                                                                                                                                             địa phương bị ảnh hưởng.
                                                                                                                                                                                                                     dự án.
                                                                                                                                                                                               Quy định cơ chế góp đất và đi�?u chỉnh đất như một         �?ảm bảo phục hồi và phát triển
                                                                                                        Cơ chế góp đất và đi�?u chỉnh
                                                                                                 7.                                        Chưa được đ�? cập tới trong Luật hiện hành.          công cụ hiệu quả cho sự phát triển vùng ngoại vi          sinh kế lâu dài cho các cộng đồng
                                                                                                                  đất đai
                                                                                                                                                                                                     đô thị mà không cần phải thu hồi đất.                   địa phương bị ảnh hưởng.

                                                                                                                                                                                               Thiết lập cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả,
                                                                                                                                       Cơ quan ra quyết định thu hồi đất sẽ là cơ quan đầu
                                                                                                         Giảm bớt những khiếu nại                                                              công bằng và có trách nhiệm tại cấp dự án đầu tư          Tăng cư�?ng ổn định xã hội và cải
                                                                                                 8.                                    tiên giải quyết khiếu nại. Bước tiếp theo sẽ do Ủy
                                                                                                          liên quan tới thu hồi đất                                                            để giảm bớt khiếu nại, thúc đẩy việc thực hiện dự               thiện quản lý đất đai.
                                                                                                                                       ban Nhân dân tỉnh hay tòa án giải quyết (�?i�?u 138)
                                                                                                                                                                                                     án và góp phần ổn định trật tự xã hội.


                                                                                                 III.                                                             TẠO �?IỀU KIỆN QUẢN L�? �?ẤT �?AI HIỆU QUẢ VÀ HIỆU LỰC


                                                                                                                                       Luật �?ất đai yêu cầu Giấy Chứng nhận quy�?n sử           a. Khẳng định yêu cầu ghi tên cả ngư�?i vợ và
                                                                                                                                       dụng đất được phát hành mới phải nêu rõ tên                ngư�?i chồng trên Chứng nhận quy�?n sử dụng              Tăng cư�?ng sự công bằng v�? giới.
                                                                                                         �?ảm bảo quy�?n sử dụng         của cả vợ và chồng (�?i�?u 48), nhưng yêu cầu                 đất đối với tài sản chung của cả hai ngư�?i.
                                                                                                        đất của các nhóm ngư�?i dễ      này không được áp dụng cho những Giấy chứng                                                                       Bảo vệ quy�?n v�? đất cho dân tộc
                                                                                                                                       nhận được cấp trước đây. Các thông tư và nghị           b. Công nhận và cho phép áp dụng việc sử dụng                        thiểu số.
                                                                                                        bị tổn thương như phụ nữ,
                                                                                                 9.                                    định bổ sung đã làm rõ cả tên vợ và chồng cần              và quản lý đất theo tập tục của các cộng
                                                                                                        ngư�?i nghèo và ngư�?i dân                                                                                                                          Tăng cư�?ng mối cân bằng giữa
                                                                                                                                       phải được viết vào Chứng nhận. Việc sử dụng                đồng dân tộc thiểu số và kêu g�?i Chính phủ
                                                                                                                tộc thiểu số                                                                                                                             tính hiệu quả, công bằng và b�?n
                                                                                                                                       đất cộng đồng cũng được đ�? cập trong Luật �?ất              tạo đi�?u kiện cấp Chứng nhận quy�?n sử dụng
                                                                                                                                                                                                  đất cho cộng đồng ở những nơi phù hợp, và               vững môi trư�?ng trong việc sử
                                                                                                                                       đai (�?i�?u 71), nhưng không có chi tiết nào công
                                                                                                                                                                                                  hỗ trợ các cộng đồng thực hiện quy�?n của h�?                       dụng đất.
                                                                                                                                       nhận việc sử dụng và quản lý đất theo tập tục và
                                                                                                                                            cho phép áp dụng chúng trên thực tế.                               một cách hiệu quả.

                                                                                                                                                                                               a. Chỉ định Tòa án là cơ quan duy nhất có quy�?n
                                                                                                                                                                                                  thu hồi Giấy chứng nhận đã phát hành, trừ
                                                                                                                                                                                                  trư�?ng hợp thu hồi đất bắt buộc theo quy định
                                                                                                                                                                                                                    pháp luật.
                                                                                                                                       Rất nhi�?u đi�?u khoản v�? việc ban hành Chứng nhận                                                                  Công bằng xã hội được nâng cao
                                                                                                                                                                                               b. Uỷ quy�?n cho các văn phòng �?ăng ký �?ất đai
                                                                                                        Cấp Giấy chứng nhận quy�?n      quy�?n sử dụng đất. Nhưng hầu như có rất ít đi�?u                                                                    do các quy�?n sử dụng đất của
                                                                                                                                                                                                  quyết định v�? tất cả các vấn đ�? liên quan tới hồ
                                                                                                        sử dụng đất và đảm bảo các     khoản v�? việc thu hồi giấy chứng nhận, ngoại trừ           sơ đất, các thủ tục và nghĩa vụ tài chính liên quan      ngư�?i nghèo được đảm bảo.
                                                                                                 10.
                                                                                                         quy�?n cũng như lợi ích của    liên quan tới thế chấp và thay đổi việc góp vốn. Giải        tới việc phát hành lần đầu Giấy chứng nhận.
                                                                                                            ngư�?i sử dụng đất          quyết tranh chấp được các cơ quan khác nhau phụ                                                                   Quản lý đất đai được cải thiện dẫn
                                                                                                                                                                                               c. Miễn hoặc giảm gánh nặng tài chính liên quan            đến sử dụng đất hiệu quả hơn.
                                                                                                                                            trách, phụ thuộc vào bản chất tranh chấp.             tới việc đăng ký đất đai lần đầu cho ngư�?i sử




BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI
                                                                                                                                                                                                       dụng đất nghèo hoặc có thu nhập thấp.




5
                                                                                                                                                                                               d. Mở rộng hạng mục đất ở bao gồm cả đất vư�?n
                                                                                                                                                                                                       hay đất ao trên cùng một thửa đất.
6
                                                                  STT.         Lĩnh vực ưu tiên           Cách tiếp cận trong Luật �?ất đai hiện hành                Khuyến nghị cho Luật �?ất đai mới                �?óng góp cho Phát triển b�?n vững



                                                                                                                                                           a. Phân cấp hoàn toàn việc thực thi các quy�?n pháp
                                                                                                                                                              lý của Nhà nước v�? đất đai và quy�?n quản lý đất đai
                                                                         Cải tiến việc phân cấp quản lý                                                                 cho các Uỷ ban Nhân dân Tỉnh.
                                                                                                          Nhi�?u cơ quan Chính phủ ở các cấp khác                                                                    Quản lý đất đai cũng như thực thi
                                                                  11.    đất đai và xây dựng hệ thống
                                                                                                             nhau được giao các vai trò khác nhau.                                                                      pháp luật hiệu quả hơn.
                                                                              giám sát và đánh giá                                                         b. Tập trung vấn đ�? quản lý đất đai ở cấp trung ương
                                                                                                                                                              vào việc xây dựng chính sách pháp luật và giám sát
                                                                                                                                                                                việc thi hành.



                                                                  IV.                                                                  NÂNG CAO T�?NH HIỆU QUẢ CỦA QUẢN TRỊ �?ẤT �?AI


                                                                                                                                                           a. Xây dựng kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất bằng




SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
                                                                                                                                                              cách tổng hợp các căn cứ vững chắc nhất hiện có với
                                                                                                          Luật �?ất đai hiện hành (�?i�?u 21-30) và các          ý kiến chuyên môn và với các nhu cầu, giá trị, mức
                                                                                                          quy định liên quan sau đó đã cố gắng làm rõ                  độ ưu tiên của các bên liên quan.
                                                                                                          hệ thống kế hoạch và quy hoạch sử dụng đất.                                                               Cải thiện cân bằng giữa tính hiệu quả,
                                                                                                                                                           b. Sử dụng khái niệm quy hoạch vùng sử dụng đất
                                                                         Quy hoạch đất hiệu quả hơn       Nhưng công tác kế hoạch, quy hoạch đất đai          hoặc quy hoạch không gian và thực hiện ở cấp vùng     công bằng và b�?n vững môi trư�?ng
                                                                  12.
                                                                              và linh hoạt hơn            vẫn chủ yếu do nội bộ Chính phủ thực hiện,          và/hoặc đảm bảo sự đi�?u phối giữa các tỉnh lân cận.   trong các kế hoạch, quy hoạch sử
                                                                                                          với quan hệ không rõ ràng giữa các loại kế                                                                              dụng đất.
                                                                                                          hoạch, quy hoạch khác nhau, dẫn đến việc         c. Lập kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất đai theo
                                                                                                             thực thi manh mún và theo ngành d�?c.             nguyên tắc đồng thuận giữa các bên liên quan
                                                                                                                                                              thông qua tư vấn và đối thoại có sự tham gia của
                                                                                                                                                                             các bên liên quan.



                                                                                                                                                           a. �?ảm bảo sự tiếp cận nhi�?u hơn của các bên liên quan
                                                                                                                                                              tới thông tin đất đai cũng như sự tham gia tích cực   Quản trị đất đai được cải thiện. Ổn
                                                                                                                                                              của h�?, đặc biệt trong những chức năng ảnh hưởng        định xã hội được tăng cư�?ng.
                                                                                                          Hầu hết các đi�?u khoản v�? tính minh bạch                       lớn tới quy�?n và lợi ích của h�?.
                                                                          Tính minh bạch v�? đất đai
                                                                                                          được thấy ở các Luật và tài liệu pháp lý khác,
                                                                  13.    và chống tham nhũng trong
                                                                                                          như Luật Chống tham nhũng và Pháp lệnh v�?        b. Chính thức hóa và đi�?u chỉnh việc sử dụng thông
                                                                                 quản lý đất                                                                  tin đất đai trên các phương tiện điện tử. Xác định
                                                                                                                        Dân chủ cơ sở.                                                                              Thị trư�?ng đất đai và quản lý đất
                                                                                                                                                              các mục tiêu và sắp xếp v�? thể chế để phát triển
                                                                                                                                                              hệ thống thông tin đất đai và cơ sở hạ tầng dữ liệu             hiệu quả hơn.
                                                                                                                                                                              không gian quốc gia.
I. NÂNG CAO HIỆU QUẢ VÀ �?ẢM BẢO C�?C QUYỀN TRONG
SỬ DỤNG �?ẤT NÔNG NGHIỆP


1. Kéo dài th�?i hạn sử dụng đất nông nghiệp

Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu mà không thuộc sở hữu bất cứ cá
nhân hay công ty nào. Do đó, tăng cư�?ng và đảm bảo các quy�?n sử dụng đất của ngư�?i sử dụng đất - các cá
nhân, hộ gia đình hoặc doanh nghiệp - là tr�?ng tâm của khuôn khổ chính sách và pháp lý đất đai. V�? vấn đ�?
này, “nhóm quy�?n sử dụng�? gắn li�?n với đất được giao cho ngư�?i sử dụng đã được thiết lập và sau đó mở rộng
đáng kể trong Luật �?ất đai năm 1993 và 2003. Tuy nhiên, có những hạn chế không cần thiết đối với đất nông
nghiệp do những ngư�?i sử dụng đất quy mô nh�? - chủ yếu là các thành viên nghèo và dễ bị tổn thương hơn
trong xã hội – sử dụng. Do đó dẫn đến nhận thức v�? tình trạng bấp bênh trong sử dụng đất. Những hạn chế
này bao gồm giới hạn v�? th�?i hạn và quy mô sử dụng đất nông nghiệp và mục đích sử dụng đất được phép đã
được quy định từ khi giao đất.

Th�?i hạn sử dụng là 20 năm đối với đất nông nghiệp trồng cây hàng năm được quy định lần đầu tiên trong
Luật �?ất đai năm 1993. Phải làm gì khi rất nhi�?u thửa đất hết th�?i hạn sử dụng vào cuối năm 2013 là mối quan
tâm của nhi�?u ngư�?i sử dụng đất cũng như các nhà hoạch định chính sách trong nhi�?u năm qua. Vấn đ�? được
nhất trí chung là hạn chế th�?i hạn sử dụng đất nông nghiệp ảnh hưởng tiêu cực tới sự tin tưởng của ngư�?i sử
dụng đất khi quyết định đầu tư. Trên toàn quốc, tỷ tr�?ng đầu tư vào nông nghiệp trong tổng đầu tư xã hội đã
và đang giảm dần, từ 13,2% năm 2000 xuống còn 6,9% năm 2009, mặc dù có nhu cầu rất đáng kể v�? cải thiện
cây trồng, đầu tư vào tăng độ mầu mỡ của đất, và nâng cấp cơ sở hạ tầng nông nghiệp để tiến tới một n�?n
nông nghiệp cạnh tranh cao và b�?n vững môi trư�?ng hơn. Trên thực tế, th�?i hạn sử dụng đất tương đối ngắn
hiện nay làm giảm động lực đầu tư. Ngoài ra, đó còn là một nguyên nhân ngăn cản việc áp dụng kinh nghiệm
quản lý đất và rừng tốt có tác dụng bảo vệ tài nguyên đất và rừng hiệu quả hơn (như trồng cây bản địa thay vì
chỉ trồng các loại cây thương mại như bạch đàn).

Hạn chế th�?i hạn sử dụng đất nông nghiệp trong Luật �?ất đai năm 1993 và 2003 thể hiện cam kết duy trì việc
phân phối đất một cách công bằng. Th�?i hạn sử dụng đất nông nghiệp trồng cây hàng năm và đất nuôi trồng
thủy sản là 20 năm và đối với đất nông nghiệp trồng cây lâu năm và đất trồng rừng sản xuất là 50 năm. Các Luật
này cũng quy định rằng những ngư�?i sử dụng đất “hiệu quả�? và “tuân thủ nghiêm mục đích sử dụng đất theo
quy định�? có thể tiếp tục sử dụng đất sau khi hết th�?i hạn sử dụng đất. Tuy nhiên, cả hai khái niệm v�? tính hiệu
quả và tuân thủ vẫn không được quy định rõ ràng và không có tiêu chí cụ thể. Thậm chí nếu có tiêu chí, thì chi
phí để đánh giá và chứng nhận các hoạt động sử dụng đất của hàng triệu nông dân sẽ rất lớn. Các công việc
hành chính sau đó để phân bổ lại đất đai của những ngư�?i nông dân không được tiếp tục sử dụng đất sau khi
hết th�?i hạn cho những ngư�?i nông dân khác sẽ gây nhi�?u bức xúc lớn trong xã hội và tạo cơ hội lạm quy�?n
của ngư�?i có thẩm quy�?n. Chi phí làm đi�?u này chắc chắn sẽ vượt quá lợi ích thu được. Hơn thế nữa, dù có cho
phép một th�?i hạn sử dụng đất dài hơn thì cuối cùng ngư�?i sử dụng đất cũng sẽ gặp rắc rối khi th�?i hạn sắp
kết thúc, trừ khi th�?i hạn sử dụng đất được tự động kéo dài thêm trước khi hết hạn. Nói một cách khác, việc giới
hạn th�?i hạn sử dụng đất có ít ý nghĩa thực tế.

Tóm lại, rõ ràng rằng sử dụng đất nông nghiệp vô th�?i hạn hay với th�?i hạn dài hơn sẽ làm giảm bớt áp lực cho
ngư�?i nông dân v�? sự thiếu chắc chắn và tạo ra một động lực mới cho sản xuất nông nghiệp, khiến cho ngư�?i
nông dân tự tin hơn trong đầu tư dài hạn để tăng năng suất và sản lượng. Việc xóa b�? hay kéo dài th�?i hạn sử
dụng đất cũng sẽ tiết kiệm đáng kể chi phí hành chính để đánh giá tình hình sử dụng đất và phân bổ lại đất khi
hết th�?i hạn sử dụng. Các quan ngại v�? khả năng cho phép mở rộng tích tụ đất đai sẽ dẫn đến việc xuất hiện




                                   BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   7
    một tầng lớp địa chủ mới có thể được giải quyết tốt hơn thông qua các biện pháp bổ sung như thuế, hỗ trợ có
    mục đích, hay tái phân phối lại đất theo cơ chế thị trư�?ng, nếu cần thiết.



    Khuyến nghị 1:

    �?p dụng quy�?n sử dụng đất nông nghiệp vô th�?i hạn cho các cá nhân và hộ gia đình. Trong trư�?ng hợp cần giới
    hạn th�?i hạn sử dụng đất thì cần quy định rõ những gì Nhà nước sẽ làm khi th�?i hạn kết thúc.




    2. Thúc đẩy quy mô kinh tế bằng cách tăng hạn mức sử dụng đất và cho phép tích tụ
    đất đai lớn hơn

    Hiện nay, việc sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam chủ yếu có quy mô nh�?. Theo Tổng cục Thống kê, trong
    số 10,4 triệu các hộ nông dân, 70% số hộ có ít hơn 0,5 ha đất và chỉ có 3% có hơn 3 ha. �?ặc biệt, ở đồng bằng
    Sông Hồng, tới 94% số hộ có ít hơn 0,5 ha (năm 2009). Ở mỗi hộ, số đất này thư�?ng chia thành nhi�?u miếng
    đất nh�?. Ở đồng bằng sông Hồng, một hộ gia đình có từ bốn tới sáu thửa đất rất nh�? tách r�?i nhau là tình trạng
    thư�?ng gặp. Do đó, chỉ một số rất ít các hộ nông dân có thể sống được chỉ bằng thu nhập từ việc trồng lúa (cụ
    thể là những hộ có từ 2 - 3 ha trở lên)

    Mặc dù ưu thế quy mô kinh tế trong nông nghiệp Việt Nam vẫn là chủ đ�? tranh cãi sôi nổi giữa các h�?c giả,
    nhưng một đi�?u rất rõ rằng nông dân có trang trại lớn hơn thư�?ng có năng suất lao động cao hơn, quản lý các
    nguồn lực sẵn có và quản lý rủi ro hiệu quả hơn, và do đó giàu có hơn. Hơn nữa, tích tụ đất đai làm tăng hiệu
    quả nông nghiệp bằng cách tái phân bổ tài nguyên đất vốn khan hiếm từ những ngư�?i nông dân làm ăn kém
    hiệu quả hơn sang những ngư�?i hiệu quả hơn. Một phản ứng phụ có thể xảy ra khi cho phép tích tụ đất đai là
    phúc lợi của ngư�?i nông dân mất đất sẽ bị thiệt hại nếu h�? không thể tìm được các nguồn sinh kế thay thế ổn
    định. Tuy nhiên, khi tất cả các giao dịch đ�?u mang tính tự nguyện, tức là ngư�?i nông dân mất đất làm việc đó
    một cách hoàn toàn tự nguyện và có sự đ�?n bù th�?a đáng thì mức độ rủi ro sẽ ít nghiêm tr�?ng hơn. �?ó cũng
    chính là mục tiêu và mong muốn của Chính phủ: trong vòng thập kỷ tới, tỉ lệ dân số Việt Nam có thu nhập chủ
    yếu dựa vào nông nghiệp cơ bản sẽ giảm xuống mức xấp xỉ từ 50% xuống còn 30%.

    Chính sách hiện hành của Chính phủ v�? giới hạn số lượng đất do một cá nhân hoặc hộ gia đình sử dụng được
    quy định lần đầu tiên trong Luật �?ất đai năm 1993 với mong muốn duy trì việc giao đất công bằng cho nông
    dân và ngăn chặn việc hình thành “tầng lớp địa chủ mới�?. Luật �?ất đai giới hạn diện tích đất nông nghiệp trồng
    cây hàng năm mỗi hộ được sử dụng là 3 ha ở khu vực �?ồng bằng sông Cửu Long và 2 ha ở những khu vực
    khác; đối với đất trồng cây lâu năm, giới hạn này là 10 ha ở các khu vực đồng bằng và 30 ha ở các vùng trung
    du và mi�?n núi. Theo Luật �?ất đai năm 2003, giới hạn diện tích sử dụng đất nói trên được đổi thành hạn mức
    giao đất của Nhà nước - tức là diện tích tối đa mà Nhà nước có thể giao cho một cá nhân hay một hộ gia đình
    (mà không thu ti�?n). Những ngư�?i muốn có nhi�?u đất hơn phải nhận đất từ những ngư�?i sử dụng đất khác
    có đất nông nghiệp và muốn chuyển nhượng lại quy�?n sử dụng đất của h�?. Theo một Nghị quyết của Ủy ban
    Thư�?ng vụ Quốc hội năm 2007 quy định, mức giới hạn của tổng diện tích đất nông nghiệp mà một cá nhân
    hay hộ gia đình có thể tích tụ thông qua chuyển quy�?n sử dụng đất bằng khoảng hai lần hạn mức giao đất của
    Nhà nước.

    Những quy định này nhằm mục đích giới hạn quy mô tích tụ đất đai. Tuy nhiên, các quy định này không được
    thực thi tốt trên thực tế. Trước hết, không có quy định nào v�? việc giải quyết các trư�?ng hợp khi diện tích đất
    nhận chuyển quy�?n vượt quá hạn mức cho phép. Thứ hai, các cơ quan quản lý đất đai không có đủ năng lực




8   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
để đi�?u tra và phát hiện những trư�?ng hợp sử dụng đất vượt quá hạn mức cho phép trên phạm vi cả nước. Vì
vậy, cũng không ngạc nhiên khi các cơ quan quản lý không nỗ lực để thực hiện các quy định pháp luật v�? hạn
mức nhận chuyển quy�?n sử dụng đất. Tuy nhiên trên thực tế, nhìn chung nông dân không tích tụ đất đai vượt
quá hạn mức hạn đi�?n vì có thể dẫn đến rủi ro khi có thể bị Chính phủ quyết định thu hồi diện tích đất vượt
quá mức hạn đi�?n.

V�? vấn đ�? này có hai lựa ch�?n v�? chính sách đang được thảo luận. Một số ngư�?i đ�? xuất duy trì các hạn mức đất
giao và tích tụ đất để bảo vệ những ngư�?i nông dân nghèo hơn kh�?i bị mất đất và ngăn chặn việc hình thành
tầng lớp địa chủ mới. Một số ngư�?i khác đ�? xuất rằng nên xóa b�? hoặc tăng thêm đáng kể hạn mức diện tích sử
dụng đất để khuyến khích phát triển các trang trại quy mô lớn hơn nhằm tạo được ưu thế v�? quy mô sử dụng
đất, tăng năng suất và tuân thủ các tiêu chuẩn an ninh lương thực.

Tóm lại, lợi ích của việc xóa b�? các hạn mức đối với quy mô sử dụng đất là rất đáng kể và lớn hơn nhi�?u so với
những rủi ro ti�?m năng v�? đầu cơ đất nông nghiệp. Các mối quan ngại v�? việc tích tụ đất và hình thành một
tầng lớp địa chủ mới có thể được giải quyết tốt hơn thông qua việc đánh thuế đất, can thiệp có mục tiêu, bao
gồm cả việc thực hiện cải cách đất đai dựa vào thị trư�?ng khi cần thiết. Kèm theo đó, quản trị đất đai được cải
thiện là một giải pháp hữu hiệu như kinh nghiệm quốc tế đã chỉ rõ. Một quốc gia như Việt Nam đang đặt ra
những mục tiêu tham v�?ng v�? hiện đại hóa n�?n nông nghiệp nước nhà cần áp dụng những biện pháp m�?m
dẻo hơn để cho phép tích tụ hợp lý đất nông nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển sản xuất.

Khuyến nghị 2:

Xóa b�? các hạn mức diện tích sử dụng đất nông nghiệp đối với cá nhân và hộ gia đình. Trong trư�?ng hợp cần
xác định thì hạn mức diện tích sử dụng đất nông nghiệp cần được nâng cao hơn đáng kể và Nhà nước quy định
thuế sử dụng đất cao hơn đối với diện tích đất sử dụng vượt hạn mức.




3. Mở rộng quy�?n cho ngư�?i sử dụng đất nông nghiệp được thay đổi mục đích sử
dụng đất

Quy�?n sử dụng đất của nhi�?u nông dân trồng lúa ở Việt Nam bị hạn chế một cách không cần thiết bởi các đi�?u
khoản pháp lý ngăn cản việc thay đổi mục đích sử dụng đất khi thửa đất được ấn định là để sản xuất lúa theo
quy hoạch sử dụng đất, quyết định giao đất và Chứng nhận quy�?n sử dụng đất. �?i�?u khoản này được đưa vào
Luật �?ất đai năm 2003, nhằm mục tiêu giúp đảm bảo an ninh lương thực, nhưng cũng có những lý do chính
đáng để xem xét lại chính sách này. Trước hết ở cấp độ quốc gia, Việt Nam đã đạt hoặc vượt hầu hết các mục
tiêu an ninh lương thực của mình. Việt Nam gi�? đây sản xuất dư thừa một lượng lớn lúa gạo với hơn một phần
ba tổng sản lượng toàn quốc (và khoảng 70% sản lượng ở đồng bằng sông Cửu Long) được xuất khẩu. Trong
những năm gần đây, tổng số gạo tiêu thụ toàn quốc bắt đầu giảm khi các hộ gia đình thu nhập trung bình ở
thành thị bắt đầu chuyển chế độ ăn uống và các khoản tiêu thụ thực phẩm của mình sang dùng nhi�?u loại
thực phẩm khác. Thứ hai, chính sách quy định rằng đất phải được sử dụng để canh tác lúa trong khi nông dân
lại thích sử dụng đất vào mục đích khác làm cho chính sách kém hiệu lực, kém hiệu quả và không công bằng.
Chính sách đó kém hiệu lực bởi vì chính sách này ngăn cản việc sử dụng đất đai và các nguồn lực khác (như
lao động, vốn, tài chính) vào các mục đích sử dụng có giá trị cao hơn. Chính sách này cũng kém hiệu quả bởi
vì tình trạng thiếu an ninh lương thực còn tồn tại ở một số nơi tại Việt Nam, chủ yếu là do nghèo và thiếu sinh
kế b�?n vững gây ra, không phải do thiếu tổng cung v�? lúa gạo. Những thách thức hiện nay v�? an ninh lương
thực của Việt Nam cần được giải quyết một cách toàn diện từ các khía cạnh dinh dưỡng, an toàn thực phẩm,
khả năng chi trả v�? lương thực và hỗ trợ sinh kế thay vì chỉ chú tr�?ng vào số lượng lúa gạo sản xuất. Cuối cùng,
chính sách này cũng không công bằng vì bắt buộc một số lượng lớn nông dân trồng lúa phải tiếp tục trồng lúa


                                   BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   9
     mặc dù đi�?u này khiến cho h�? nghèo hơn so với khi h�? có thể sử dụng nguồn lực đất đai của mình cho năng
     suất cao hơn.

     Theo các chuyên gia, trong vòng hai thập kỷ tới, Việt Nam sẽ vẫn duy trì được dư thừa lớn v�? lúa gạo, thậm chí
     trong bối cảnh tăng trưởng dân số và ảnh hưởng của biển đổi khí hậu. Lý do là lượng gạo tiêu thụ tính theo đầu
     ngư�?i có khả năng giảm thêm khoảng từ 15% đến 25% trước khi dừng lại ở mức độ thư�?ng thấy ở các quốc
     gia có thu nhập trung bình và cao hơn trung bình ở châu �?. Vì vậy, dư thừa lúa gạo của Việt Nam trở thành một
     vấn đ�? thương mại hơn là một vấn đ�? an ninh lương thực. Như vậy, các quyết định v�? giữ, mở rộng hay thu hẹp
     sản xuất lúa gạo nên được xem xét trên cơ sở thương mại nhi�?u hơn là trên cơ sở hành chính. Ngày nay vấn đ�?
     an ninh lương thực của Việt Nam cũng không còn là vấn đ�? sản xuất (hay dư thừa) lúa gạo trên cấp độ quốc gia
     nữa. �?i�?u này liên quan nhi�?u hơn tới sự mất cân bằng v�? dinh dưỡng và sức mua hạn chế của các hộ nghèo.
     Trong bối cảnh đó, nhi�?u lúa gạo hơn không phải là giải pháp mà có thể lại là một phần của rắc rối. Trong tương
     lai, các vấn đ�? an ninh lương thực, thực phẩm của Việt Nam có liên quan tới sự phụ thuộc vào nhập khẩu thức
     ăn gia súc, các nguyên liệu làm thức ăn gia súc (như ngô, đậu tương và các nguồn protein) và sự không ổn định
     giá cả của các nguyên liệu đó. Trong năm 2012, kim ngạch nhập khẩu thức ăn gia súc và nguyên liệu sản xuất
     thức ăn gia súc của Việt Nam đã vượt xa kim ngạch xuất khẩu gạo.

     Trong bối cảnh này, duy trì những diện tích đất rộng lớn “được chỉ định sản xuất gạo�? là một chính sách lỗi
     th�?i - mặc dù chắc chắn mối quan tâm của Chính phủ nhằm ngăn chặn việc chuyển đổi không thể kiểm soát
     từ đất nông nghiệp sang các mục đích phi nông nghiệp là hợp lý. Vấn đ�? chuyển đổi đất đai từ khu vực nông
     nghiệp sang khu vực phi nông nghiệp không được kiểm soát là một vấn đ�? riêng, không nên gắn với việc nông
     dân chuyển “đất trồng lúa�? sang sử dụng vào mục đích nông nghiệp khác. Tại cấp quốc gia, có những nhu cầu
     hiển nhiên cần phải giải phóng số đất trồng lúa kém hiệu quả để như�?ng chỗ cho các mục đích sử dụng đất
     nông nghiệp thay thế tốt hơn. �?ối với rất nhi�?u hộ gia đình riêng lẻ, những hạn chế v�? việc sử dụng đất trồng
     lúa tạo ra một lựa ch�?n bắt buộc giữa bị đói nghèo chắc chắn hay phải thoát ly kh�?i nông nghiệp (ly nông).
     Những nông dân trẻ kh�?e sẽ ch�?n phương án thứ hai nếu bị giới hạn giữa hai lựa ch�?n này. Trong một n�?n
     nông nghiệp ngày càng hướng theo thị trư�?ng, cách có thể “bảo vệ�? sản xuất lúa dư thừa của Việt Nam là tạo
     đi�?u kiện cho quá trình hiện đại hóa chuỗi cung cấp lúa gạo và thúc đẩy các phương thức sản xuất b�?n vững
     hơn và ít tốn kém hơn. Những biện pháp này sẽ nâng cao được sức cạnh tranh của việc sản xuất lúa thương
     mại. �?ối với rất nhi�?u hộ gia đình có diện tích đất nông nghiệp nh�?, cách tốt nhất để đảm bảo canh tác lúa liên
     tục (ít nhất là mỗi năm một vụ) là nâng cao khả năng tồn tại như là một hộ gia đình làm ngh�? nông ở nông
     thôn nói chung và đi�?u này phụ thuộc nhi�?u vào các nguồn thu nhập không phải từ trồng lúa. Hầu hết những
     nông dân này sẽ tiếp tục sản xuất một lượng lúa gạo nhất định miễn là h�? có thể tồn tại được với ngh�? nông.
     Thế nhưng quy định chỉ cho phép h�? sử dụng đất của mình để canh tác lúa gạo chắc chắn sẽ dẫn đến việc h�?
     phải lâm vào đói nghèo.

     Xóa b�? những hạn chế đối với các mục đích sử dụng thay thế đối với “đất trồng lúa�? (hay ít nhất là đất lúa nhưng
     không có hiệu quả kinh tế cao) sẽ giải phóng đất, nước, lao động và các nguồn lực khác để phục vụ cho các
     mục đích khác đem lại giá trị cao hơn. Việc này sẽ lại hỗ trợ phát triển một n�?n nông nghiệp vững chắc và kinh
     tế nông thôn đa dạng hơn. �?ất nước sẽ có cơ hội đáp ứng mục tiêu an ninh lương thực của mình, nâng cao tình
     trạng dinh dưỡng của ngư�?i dân và đồng th�?i cải thiện thu nhập ở nông thôn một cách hiệu quả hơn.



     Khuyến nghị 3:

     Xóa b�? những hạn chế hiện tại đối với việc sử dụng “đất trồng lúa�? vào các mục đích thay thế khác, ít nhất đối
     với đất mà chuyên canh lúa không mang lại hiệu quả kinh tế cao.




10   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
II. MINH BẠCH VÀ CÔNG BẰNG TRONG THU HỒI �?ẤT VÀ
BỒI THƯỜNG

Việc Nhà nước thu hồi đất là một trong những vấn đ�? nóng b�?ng nhất hiện nay, gây ra rất nhi�?u sự bất công,
không hài lòng và khiếu kiện kéo dài. Ngày càng có nhi�?u khiếu kiện từ những ngư�?i bị ảnh hưởng, mà trong
một số trư�?ng hợp h�? là những ngư�?i bị bần cùng hóa, khiến h�? trở thành nạn nhân của quá trình phát triển
kinh tế. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng cần bồi thư�?ng công bằng cho những ngư�?i đã mất toàn bộ hoặc
một phần đất đai của h�? và những ngư�?i chịu ảnh hưởng bất lợi từ quá trình phát triển. Cần bồi thư�?ng cho
h�? v�?: (i) đất và các tài sản khác bị mất hoặc bị ảnh hưởng, (ii) nguồn thu nhập và sinh kế bị mất; (iii) các chi
phí tái định cư; (iv) phục hồi sinh kế; và (v) những mất mát khác mà h�? phải chịu. �?i�?u này có nghĩa rằng sự
bồi thư�?ng không chỉ là bồi thư�?ng một lần cho những tài sản bị mất, mà cần quan tâm tới toàn bộ quá trình
phục hồi nguồn thu nhập và sinh kế để đảm bảo rằng những ngư�?i dân chịu ảnh hưởng có thể khôi phục và
cải thiện nguồn sinh kế của h�? sau khi đất bị thu hồi. Rất nhi�?u quốc gia đã xây dựng một luật riêng v�? thu hồi
đất do tầm quan tr�?ng then chốt của vấn đ�? này. Dựa trên những nghiên cứu gần đây của Ngân hàng Thế giới
v�? vấn đ�? này, một số khuyến nghị ưu tiên được đưa ra dưới đây.



4. Làm rõ và giới hạn lại quy�?n của Nhà nước trong thu hồi đất bắt buộc

Luật pháp hiện tại v�? đất đai cho phép hai hình thức chuyển dịch đất đai. �?ó là thu hồi đất bắt buộc và chuyển
dịch đất tự nguyện. Hình thức thu hồi đất bắt buộc được áp dụng không chỉ cho các mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng như đã chỉ rõ trong Hiến pháp năm 1992 1, mà còn cho một số mục
đích phát triển kinh tế như các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng cho các khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công
nghiệp, khu dịch vụ, khu dân cư nông thôn, đô thị, các dự án với 100% vốn đầu tư nước ngoài (bao gồm vốn Hỗ
trợ phát triển chính thức (ODA) và �?ầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI)), và các dự án có vốn đầu tư lớn được phân
loại là Nhóm A. Thu hồi đất theo phương thức bắt buộc và giao lại đất vì các mục đích kinh tế thư�?ng gây ra sự
không công bằng trong việc chia sẻ lợi ích giữa những ngư�?i sử dụng đất, nhà đầu tư và Nhà nước, sử dụng đất
không hiệu quả, tham nhũng và khiếu kiện kéo dài của những ngư�?i sử dụng đất. Hình thức này không đảm
bảo quy�?n thực sự cho những ngư�?i sử dụng đất, và như vậy là trái với Hiến pháp năm 1992. Hình thức này cần
phải được thay đổi theo hướng thu hẹp phạm vi được phép thu hồi đất chỉ vào các mục đích quốc phòng, an
ninh, phục vụ lợi ích công cộng và lợi ích quốc gia như đã đ�? cập trong Hiến pháp năm 1992.

Mặt khác, đối với nhi�?u dự án áp dụng phương thức chuyển dịch đất tự nguyện, thư�?ng có một số ngư�?i sử
dụng đất hiện tại không sẵn sàng hợp tác với nhà đầu tư trong việc chuyển nhượng phần đất còn lại sau khi
nhà đầu tư đã nhận được phần lớn khoảnh đất từ chuyển nhượng đất tự nguyện. Mặc dù nguyên lý kinh tế của
trao đổi tự nguyện phải đóng vai trò chính, nhưng những đi�?u khoản tạm th�?i để khắc phục tình trạng một
số ngư�?i sử dụng đất đòi giá cao cắt cổ và rủi ro không thực hiện được dự án có thể được xem xét để đưa vào
Luật �?ất đai.

Dựa trên kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn hiện tại ở một số nơi trên đất nước, cũng như để phù hợp với Hiến
pháp năm 1992, khuyến nghị ở đây là việc thu hồi đất bắt buộc chỉ nên giới hạn vào các mục đích quốc phòng,
an ninh, và phục vụ cho các dự án vì lợi ích công cộng như đư�?ng xá, công viên, trư�?ng h�?c, v.v. mà không nên
áp dụng cho các dự án vì mục đích kinh tế 2.



1 �?i�?u 23 Hiến pháp năm 1992 nêu rõ: ‘Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trư�?ng hợp thật cần thiết vì
lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thư�?ng tài sản của cá nhân hoặc tổ chức
theo th�?i giá thị trư�?ng’.
2 �?ây là khuyến nghị chủ chốt trong Báo Cáo Phát triển Việt Nam 2010-Các Thể chế Hiện đại và Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới v�? Cơ
chế Nhà nước thu hồi đất năm 2009, xuất bản năm 2011 .

                                         BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   11
     Khuyến nghị 4:

     Việc thu hồi đất bắt buộc của Nhà nước cần giới hạn chỉ áp dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh và
     phục vụ cho các dự án vì lợi ích công cộng như đư�?ng xá, công viên, trư�?ng h�?c, v.v.




     5. Giá bồi thư�?ng đất trong thu hồi đất bắt buộc

     Theo đi�?u khoản 23 của Hiến pháp năm 1992, như đã đ�? cập ở trên, khi thật cần thiết Nhà nước sẽ sử dụng
     quy�?n “trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thư�?ng tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo th�?i giá thị trư�?ng�?.
     Luật �?ất đai quy định rằng giá đất của Nhà nước phải sát với giá thị trư�?ng, và các nghị định của Chính phủ số
     17/2006/N�?-CP, 123/2007/N�?-CP và 69/2009/N�?-CP yêu cầu rằng giá đất để tính bồi thư�?ng v�? đất phải được
     quyết định sát với giá thị trư�?ng. Pháp luật hiện hành không có bất kỳ hướng dẫn cụ thể nào v�? việc thi hành
     chính sách này. Trên thực tế, nhìn chung giá đất để tính bồi thư�?ng v�? đất luôn thấp hơn rất nhi�?u so với giá
     đất phổ biến trên thị trư�?ng. Việc này dẫn đến sự không hài lòng của những ngư�?i sử dụng đất có đất bị thu
     hồi. Khiếu kiện kéo dài tại các cơ quan nhà nước các cấp diễn ra ngày càng nhi�?u 3 dẫn đến việc các dự án phát
     triển bị chậm tiến độ, ảnh hưởng tiêu cực đến cả phát triển kinh tế lẫn ổn định xã hội, cũng như làm suy giảm
     sự hấp dẫn của môi trư�?ng đầu tư ở Việt Nam.

     Thành phố Hồ Chí Minh là một ví dụ điển hình đáng chú ý trong việc bồi thư�?ng đất gần với giá trên thị trư�?ng.
     Tất cả các dự án đầu tư thuộc thành phố có yêu cầu thu hồi đất đ�?u thuê tổ chức định giá đất độc lập để xác
     định mức bồi thư�?ng phù hợp trước khi Ủy ban nhân dân thành phố quyết định giá đất. Các kinh nghiệm như
     vậy của thành phố Hồ Chí Minh cho thấy biện pháp này có nhi�?u ưu điểm như (i) có sự đồng thuận nhanh
     chóng hơn của những ngư�?i bị ảnh hưởng, do đó thúc đẩy được tiến trình bồi thư�?ng và tái định cư; (ii) cho
     phép ngư�?i dân tự do ch�?n lựa nơi ở mới và nhanh chóng khôi phục và ổn định cuộc sống mới, và (iii) giảm
     đáng kể khiếu kiện của các bên bị ảnh hưởng.

     Dựa trên kinh nghiệm quốc tế cũng như các quy định pháp luật và thực tế ở Việt Nam, khuyến nghị là yêu cầu
     bắt buộc giao cho tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất xác định giá đất phù hợp với giá trị thị trư�?ng. Tổ chức
     cung cấp dịch vụ định giá đất cần được lựa ch�?n dựa trên sự đồng thuận giữa những ngư�?i dân bị ảnh hưởng
     và các bên liên quan v�? quy�?n lợi và nghĩa vụ trong thu hồi đất. Giá đất để tính bồi thư�?ng v�? đất cần được
     quyết định thông qua các Hội đồng độc lập cấp Tỉnh và cấp Trung ương. Mặt khác, thuật ngữ pháp lý “Nhà nước
     thu hồi đất bắt buộc�? cần được đổi thành “Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng quy�?n sử dụng đất bắt buộc�?
     cho phù hợp với Hiến pháp năm 1992.


     Khuyến nghị 5:

     a. �?p dụng quy định bắt buộc giao cho tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất để xác định giá đất phù hợp thị
        trư�?ng. Tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất cần được lựa ch�?n dựa trên sự đồng thuận giữa những ngư�?i
        dân bị ảnh hưởng và các bên liên quan.

     b. Giá đ�?n bù đất cần được quyết định thông qua các Hội đồng độc lập cấp Tỉnh và cấp Trung ương, dựa trên
        kết quả định giá đất của tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất.


     3 Năm 2005, hầu hết 50% những khiếu kiện chính phủ nhận được có liên quan tới đ�?n bù đất khi Nhà nước thu hồi đất. Năm 2010, một số
     chính quy�?n địa phương báo cáo loại khiếu kiện này chiếm tới gần 90% các khiếu kiện ở tỉnh của h�?. Một nghiên cứu điểm năm 2010 cho
     thấy hơn 80% số ngư�?i dân bị ảnh hưởng không bằng lòng với giá đ�?n bù đất trả cho đất của h�? bị Nhà nước thu hồi (Theo Ngân hàng
     Thế giới, năm 2011)
     4 Một nghiên cứu cho thấy rằng khi việc thu hồi đất bị trì hoãn thì n�?n kinh tế chịu nhi�?u thiệt hại hơn so với mức chênh lệch giữa giá đ�?n
     bù đất thực sự và giá thị trư�?ng, chưa kể đến sự bất ổn xã hội (Theo Ngân hàng Thế giới, năm 2011)

12   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
6. Chia sẻ lợi ích

Cơ chế chia sẻ lợi ích đang được các nước áp dụng chủ yếu cho các dự án thủy điện lớn, có tác động mạnh đến
cộng đồng dân cư nơi có đất. Cơ chế này cũng có thể áp dụng cho các dự án đầu tư khác có tác động lớn tới
cộng đồng dân cư. Hai ví dụ tương ứng ở Việt Nam là khai thác m�? và xây dựng hệ thống thủy lợi. Chia sẻ lợi ích
không chỉ là việc giảm nhẹ thiệt hại và bồi thư�?ng cho các tài sản bị mất mà còn bao gồm rất nhi�?u các công cụ
ti�?n tệ và phi ti�?n tệ khác như việc chia sẻ lâu dài nguồn lợi thu được từ các dự án đầu tư (thanh toán trực tiếp
phần lợi nhuận được chia sẻ; giá điện ưu đãi; trả ti�?n cho các dịch vụ liên quan đến môi trư�?ng và sinh thái; các
quỹ phát triển cộng đồng, chia sẻ các quy�?n lợi khác) hoặc bằng các biện pháp phi ti�?n tệ nhằm cải thiện thu
nhập, môi trư�?ng sống và việc làm của những ngư�?i bị ảnh hưởng và cho cả cộng đồng nơi h�? sinh sống (thiết
kế và vận hành dự án, quản lý cấp nước, các khoản đầu tư phụ trợ, tạo công ăn, việc làm).

Ngân hàng Thế giới đã thực hiện một nghiên cứu v�? chia sẻ lợi ích và phát hành văn bản hướng dẫn thực hiện
nhằm đẩy mạnh sự phát triển của các cộng đồng dân cư cũng như nâng cao hiệu quả đầu tư. Khuyến nghị ở
đây là cần phải bổ sung quy định v�? chia sẻ lợi ích giữa bên hưởng lợi và bên bị ảnh hưởng vào Luật �?ất đai
nhằm tạo đi�?u kiện cho phục hồi và phát triển sinh kế lâu dài cho những ngư�?i dân địa phương bị ảnh hưởng
bởi các dự án thủy điện lớn, khai thác m�? hay các dự án khác có tính chất tương tự.


Khuyến nghị 6:

�?ưa ra quy định v�? chia sẻ lợi ích giữa bên hưởng lợi và bên bị ảnh hưởng nhằm phục hồi và phát triển sinh kế
lâu dài cho những ngư�?i dân địa phương bị ảnh hưởng bởi các dự án thủy điện, khai thác m�? hay các dự án
khác có tính chất tương tự.




7. Cơ chế góp đất và đi�?u chỉnh đất đai

V�? nguyên tắc, cần có các giải pháp gắn việc Nhà nước thu hồi đất với lợi ích của những ngư�?i bị ảnh hưởng
như để những ngư�?i đang sử dụng đất có vai trò tham gia vào dự án đầu tư và được hưởng lợi trực tiếp từ dự
án đầu tư. V�? bản chất, các giải pháp như vậy có thể dẫn tới khả năng không cần phải thu hồi đất. Một trong
những giải pháp như vậy chính là giải pháp “góp đất và đi�?u chỉnh đất đai�? dựa trên sự đồng thuận giữa những
ngư�?i đang sử dụng đất với chính quy�?n địa phương nhằm chuyển đổi toàn bộ các khu vực kém phát triển
thành những khu vực có hạ tầng phát triển. Giải pháp này đã chứng t�? được tính hiệu quả và đã được áp dụng
thành công ở nhi�?u quốc gia trong việc sử dụng giá trị đất đai cho dự án đầu tư nhằm phát triển theo hướng
minh bạch, hiệu quả và có sự tham gia của các bên liên quan, đặc biệt ở các khu vực ngoại vi thành phố. Lấy
ví dụ ở Nhật Bản, vào cuối năm 2006 đã có 11.808 dự án bao gồm tổng diện tích 394.484 héc ta đất (chiếm tới
33% các khu vực đất đô thị hóa ở Nhật Bản) đã được thực hiện bằng giải pháp này dựa theo các quy định của
Luật Quy hoạch thành phố năm 1919 và Luật �?i�?u chỉnh đất đai năm 1954. Tương tự ở Hàn Quốc, Chính quy�?n
thành phố Seoul đã có được 11.478 héc ta đất đô thị trong giai đoạn 1950-1980 bằng việc thực hiện tổng số 41
dự án góp đất và đi�?u chỉnh đất đai trên diện rộng. Ở các nước �?ông �? khác, �?ài Loan, Malaixia và Inđônêxia
cũng đ�?u áp dụng các chính sách tương tự như vậy. Ở Ấn �?ộ, chính quy�?n bang Gujarat cũng đã áp dụng cơ
chế “góp đất và đi�?u chỉnh đất đai�? này với tên g�?i là “cơ chế để quy hoạch thị trấn�? và cũng thu được các thành
công trên phạm vi rộng.

Giải pháp này đảm bảo rằng những ngư�?i sử dụng đất cũ vẫn duy trì được quy�?n của mình đối với đất đai, vì
vậy không cần phải quyết định thu hồi đất. Nguyên tắc thực hiện ở đây là những ngư�?i dân đang sử dụng đất
sẽ góp một phần đất của h�? để phát triển cơ sở hạ tầng và để bán nhằm thu hồi lại chi phí cho dự án. �?ổi lại,


                                   BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   13
     phần đất còn lại của h�? sẽ có giá trị cao hơn nhi�?u sau khi dự án được hoàn tất do hạ tầng đã được đầu tư nâng
     cấp và đất đai đã được quy hoạch. Thực hiện các giải pháp như vậy sẽ giúp: (1) ngăn chặn quá trình đô thị hóa
     tự phát, chắp vá và không đồng đ�?u ở các vùng ven đô thị (vấn đ�? chủ yếu là thiếu hiệu quả trong phát triển
     cơ sở hạ tầng cộng thêm các chi phí quá lớn kèm theo); (2) giải quyết vấn đ�? tài chính liên quan tới nguồn vốn
     cho đầu tư hạ tầng và các dịch vụ công cộng (trong một số trư�?ng hợp, còn đáp ứng cho cả việc giải quyết nhà
     cho những ngư�?i thu nhập thấp) thông qua các khoản lợi nhuận có được từ giá trị đất tăng lên và quy hoạch
     lại đất đai theo mục đích sử dụng làm nhà ở hoặc kinh doanh; (3) tạo n�?n tảng cho kết nối đô thị và mở rộng
     hợp lý mạng lưới giao thông; và (4) đảm bảo cho các chủ sử dụng đất ở nông thôn được tham gia và hưởng lợi
     công bằng vào các lợi ích của quá trình đô thị hóa trong khi vẫn giữ được quy�?n với mảnh đất nh�? giải pháp
     này, đi kèm với sự minh bạch và quản trị tốt.

     Ngân hàng Thế giới đã thực hiện một dự án v�? góp đất và đi�?u chỉnh đất ở Bhutan, và sẽ mở rộng kinh nghiệm
     tới các quốc gia khác nhằm thúc đẩy giải pháp hữu hiệu này.



     Khuyến nghị 7:

     �?ưa ra quy định v�? cơ chế “góp đất và đi�?u chỉnh đất�? với vai trò là một giải pháp hiệu quả để phát triển khu
     vực ngoại vi thành phố mà không cần phải thu hồi đất.




     8. Giảm khiếu nại liên quan đến thu hồi đất

     Như đã đ�? cập ở trên, phần lớn các đơn thư khiếu nại của dân đ�?u liên quan đến vấn đ�? thu hồi đất. Vì vậy, nếu
     các dự án đầu tư có thể giải quyết tốt các khiếu nại liên quan ở cấp độ dự án thì sẽ phần nào giúp giảm thiểu
     được đáng kể các khiếu nại hành chính cần phải giải quyết theo quy định của pháp luật. Cơ chế giải quyết
     khiếu nại ở cấp độ dự án được áp dụng rộng rãi trong các dự án do Ngân hàng Thế giới tài trợ trên toàn thế giới
     và cơ chế này hiện đang được thử nghiệm ở Việt Nam.

     Khuyến nghị này nhằm xây dựng một cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả ở cấp độ dự án đầu tư nhằm giải
     quyết các khiếu nại một cách công bằng, có trách nhiệm và nhanh chóng, từ đó sẽ giúp làm giảm đơn từ khiếu
     nại, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án cũng như tạo được ổn định v�? mặt xã hội.



     Khuyến nghị 8:

     Xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả ở cấp độ dự án nhằm giải quyết các khiếu nại một cách công
     bằng, trách nhiệm và nhanh chóng.




14   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
III. TẠO �?IỀU KIỆN QUẢN L�? �?ẤT �?AI CÓ HIỆU QUẢ VÀ
HIỆU LỰC


9. �?ảm bảo quy�?n sử dụng đất cho các nhóm ngư�?i dễ bị tổn thương như phụ nữ, ngư�?i
nghèo và các dân tộc thiểu số

Mặc dù Luật �?ất đai năm 2003 và các quy định hướng dẫn thi hành đi kèm đã đ�? xuất một số khía cạnh liên
quan đến quy�?n sử dụng đất đai đối với các nhóm ngư�?i dễ bị tổn thương ở Việt Nam nhưng Luật �?ất đai mới
vẫn cần tiếp tục khẳng định và tăng cư�?ng các nỗ lực đó một cách toàn diện và phù hợp hơn. �?ặc biệt, Luật
�?ất đai mới cần khẳng định lại yêu cầu viết tên của cả hai vợ chồng trên Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất
nếu h�? cùng có quy�?n sử dụng đất và tài sản trên đất.

Tài nguyên đất và rừng đóng vai trò hết sức quan tr�?ng trong sinh kế của nhi�?u dân tộc thiểu số. Quan điểm v�?
quy�?n sử dụng đất của cộng đồng đã được đ�? cập đến trong Luật �?ất đai 2003 cần phải được tiếp tục làm rõ
và phát triển hơn trong Luật đất đai mới bằng quy định công nhận quy�?n sử dụng đất của cộng đồng theo tập
tục đối với đất ở, đất rừng và đất “chưa sử dụng�? ở những nơi các dân tộc ít ngư�?i chiếm đa số, nếu h�? vẫn còn
giữ tương đối nguyên vẹn cấu trúc xã hội truy�?n thống của mình. Trước hết, đó là nhu cầu lớn của nhân dân
địa phương trong việc công nhận quy�?n sử dụng đất theo tập tục và thông lệ quản lý đất đai của h�?. Vào giữa
những năm 2000, ước tính có khoảng 2,5 triệu ha đất rừng ở Việt Nam được các cộng đồng dân cư quản lý trên
thực tế. Truy�?n thống lâu đ�?i của các cộng đồng ngư�?i Việt, đặc biệt là các cộng đồng ngư�?i thiểu số, v�? quản
lý đất đai đối với đất rừng và đất “không sử dụng�? của cộng đồng –đã được nhi�?u nghiên cứu khẳng định và
dần dần được thừa nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Diện tích đất này đã được Ủy ban
Nhân dân cấp tỉnh giao cho cộng đồng quản lý hoặc hợp đồng từng phần cho cộng đồng địa phương với các
quy�?n và nghĩa vụ cụ thể nhất định trong quản lý rừng. Các kết quả gần đây cho thấy, nhìn chung ngư�?i dân
rất hoan nghênh việc được giao tài nguyên đất và rừng cho h�? và h�? có khả năng quản lý tốt đối với đất rừng
và rừng sau khi được giao.

Thứ hai, việc áp dụng quy�?n sử dụng đất đai theo tập tục thư�?ng được coi là giải pháp phù hợp nhất đối với
các loại đất như vậy, khi tính đến các mục tiêu xã hội (như công bằng, giải quyết các mâu thuẫn), kinh tế và môi
trư�?ng. Cụ thể, việc cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất cho cộng đồng đối với các tài nguyên đất và rừng
sẽ giúp khẳng định lại các quy�?n mà h�? đang có, ngăn ngừa việc lấn chiếm và yêu sách phi pháp hoặc bán phi
pháp của cá nhân (gồm cả hộ gia đình) đối với ti�?m năng đất đai, và do vậy chính sách này hỗ trợ cho việc tạo
ổn định xã hội ở những nơi có thể xảy ra tình trạng chồng chéo v�? quy�?n lợi đối với đất đai. Việc giao đất cho
cộng đồng thư�?ng dễ được chấp nhận hơn v�? mặt xã hội và khả thi hơn v�? mặt kinh tế so với giao đất cho cá
nhân, hộ gia đình. Giao đất cụ thể cho cộng đồng còn giúp h�? sử dụng đất đai có trách nhiệm hơn xét v�? ti�?m
năng kinh tế và môi trư�?ng của đất rừng, khuyến khích h�? tăng đầu tư và đem lại lợi ích kinh tế lớn hơn. �?ối với
Chính phủ, các chức năng bảo vệ môi trư�?ng của đất và rừng được đảm bảo với chi phí ít tốn kém hơn so với
việc giao đất cho cá nhân, hộ gia đình. Tuy nhiên, cũng có một số rủi ro khi thực hiện không tốt việc giao đất
và cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất cho cộng đồng như có thể tồn tại các mâu thuẫn cũ và phát sinh
thêm các mâu thuẫn mới, suy giảm diện tích đất rừng sau khi giao đất, thiên kiến v�? giới tính, thiếu minh bạch
và thiếu sự tham gia rộng rãi của ngư�?i dân ở một số cộng đồng. Do vậy, Luật �?ất đai mới cũng cần đảm bảo
tính linh hoạt trong việc thực hiện các quy�?n sử dụng đất theo tập tục bằng cách giao cho Chính phủ việc quy
định rõ ràng v�? khuôn khổ pháp lý và các tiêu chí đối với việc giao đất và cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng
đất cho cộng đồng, hình thành thể chế hành chính và các nguồn vốn nhằm hỗ trợ thực hiện các thông lệ v�? sử
dụng và quản lý đất đai theo tập tục, đồng th�?i có thể đánh giá chính xác các tác động của chính sách này.




                                   BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   15
     Khuyến nghị 9:

     a. Khẳng định yêu cầu cần phải ghi tên của cả hai vợ chồng trên Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất đối với
        đất và các tài sản chung trên đất của cả hai ngư�?i;

     b. Thừa nhận các thông lệ sử dụng và quản lý đất theo tập tục của cộng đồng dân tộc thiểu số. Giao cho Chính
        phủ việc xây dựng khung pháp lý, các tiêu chí để giao đất và cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất cho
        cộng đồng, thiết lập thể chế hành chính và nguồn vốn nhằm hỗ trợ thực hiện các thông lệ sử dụng và quản
        lý đất đai theo tập tục và nhiệm vụ đánh giá các tác động của chính sách.




     10. Cấp Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất và đảm bảo quy�?n cũng như lợi ích của
     những ngư�?i sử dụng đất

     Cấp Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất đảm bảo sự công nhận và bảo vệ v�? mặt luật pháp của Nhà nước đối
     với các quy�?n và lợi ích của ngư�?i sử dụng đất và do vậy được coi là một biện pháp quan tr�?ng để đảm bảo
     quy�?n lợi lâu dài của ngư�?i sử dụng đất. Mục tiêu hoàn tất việc cấp Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất trên
     phạm vi cả nước luôn là một ưu tiên của Chính phủ Việt Nam kể từ năm 2006, mặc dù tham v�?ng này vẫn chưa
     thực hiện được và sẽ không thể hoàn thành trong tương lai gần. Theo Bộ Tài nguyên và Môi trư�?ng, Giấy chứng
     nhận đã được cấp cho 80% đất nông nghiệp, 65% đất rừng, 75% đất ở tại nông thôn và 65% đất ở tại đô thị. Các
     hạn chế chính trong việc cấp Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất hiện nay bao gồm:

            •    Các hạn chế đối với việc sử dụng đất ở, bao gồm cả đất vư�?n, ao, dẫn đến các khó khăn do tính chất
                 quá phức tạp trong việc cấp Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất ở tại nông thôn;
            •    Mục tiêu hoàn thành việc cấp Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất bị ách tắc chủ yếu do các yêu cầu
                 v�? tài liệu chứng minh v�? quy�?n sử dụng đất. Ngư�?i sử dụng đất có liên quan đến các giao dịch không
                 chính thức v�? đất đai trong quá khứ gặp khó khăn khi phải cung cấp các tài liệu chứng minh này. Quá
                 trình này cũng bị chậm trễ do chi phí khá cao cho việc đo đạc, lập bản đồ địa chính và thực hiện đăng
                 ký đất đai để được cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất;
            •    Các quy định hiện hành v�? việc đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất còn quá
                 phức tạp, có biểu hiện quá mức cần thiết và quan liêu. Không cần thiết phải có đến bốn cơ quan là Văn
                 phòng Công chứng, Văn phòng đăng ký quy�?n sử dụng đất, Cơ quan thuế và Kho bạc nhà nước tham
                 gia vào việc đăng ký đất đai cũng như đăng ký giao dịch nhà đất. Chính sự phức tạp này tạo nên nguy
                 cơ tham nhũng xuất hiện trong việc cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất 5.
            •    Các khoản thuế và phí đang được áp dụng cho việc cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất còn khá
                 cao và nhi�?u ngư�?i sử dụng đất, đặc biệt là ngư�?i nghèo, không có khả năng chi trả;
            •    Năng lực của Văn phòng đăng ký quy�?n sử dụng đất ở cấp tỉnh và huyện còn hạn chế.

     Việc cấp Giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất lần đầu tiên được đưa vào Luật �?ất đai năm 1987 và nhi�?u văn
     bản quy phạm pháp luật đi kèm để giúp nâng cao hiệu quả của khung pháp lý. Năm 2009, Luật Sửa đổi, bổ
     sung một số đi�?u của các Luật có liên quan tới đầu tư xây dựng cơ bản đã sửa đổi, bổ sung các �?i�?u của Luật
     đất đai 2003 và Luật Nhà ở có liên quan tới việc cấp giấy chứng nhận đối với quy�?n sử dụng đất và quy�?n sở
     hữu nhà ở trên nguyên tắc cấp một loại giấy chứng nhận thống nhất v�? quy�?n sử dụng đất, quy�?n sở hữu nhà
     ở và các tài sản gắn li�?n với đất. Việc này đã giúp cho khuôn khổ pháp lý hiện hành v�? việc cấp giấy chứng nhận
     quy�?n sử dụng đất và các tài sản gắn li�?n, v�? đăng ký các giao dịch đất đai tại Việt Nam hoàn toàn tương thích
     với các tiêu chuẩn quốc tế. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một thiếu sót rất cơ bản có liên quan đến quy�?n thu hồi

     5   Các nguy cơ tham nhũng đã được Ngân hàng Thế giới, �?an Mạch và Thụy �?iển khảo sát (2011).



16   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
giấy chứng nhận đã cấp của các cơ quan có thẩm quy�?n cấp giấy chứng nhận. �?i�?u này đã được Chính phủ
quy định trong Nghị định 84/2007/N�?-CP ngày 25/5/2007 trên cơ sở chấp nhận tình trạng phổ biến đối với các
sai sót v�? thửa đất cũng như ngư�?i sử dụng đất. Tuy nhiên, việc cho phép cơ quan cấp giấy chứng nhận được
thu hồi lại giấy chứng nhận đã cấp tạo ra những rủi ro nghiêm tr�?ng trong việc bảo đảm quy�?n sử dụng đất
lâu dài của ngư�?i sử dụng đất.

Việc tiếp tục cải thiện v�? khung pháp lý liên quan đến việc cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất và các tài
sản gắn li�?n cần tập trung vào: (i) bảo vệ quy�?n hợp pháp của ngư�?i có giấy chứng nhận; (ii) hợp lý hóa và đơn
giản hóa các thủ tục hành chính trong cấp giấy chứng nhận; (iii) làm rõ khái niệm v�? loại đất ở để tránh phức
tạp khi xác định ranh giới giữa đất ở và đất vư�?n ao; (iv) tăng cư�?ng minh bạch, tham gia của ngư�?i dân và
trách nhiệm của chính quy�?n địa phương trong việc cấp giấy chứng nhận v�? quy�?n sử dụng đất, quy�?n sở hữu
các tài sản gắn li�?n và đăng ký giao dịch đất đai 6.



Khuyến nghị 10:

a. Giao cho Tòa án là cơ quan duy nhất có quy�?n thu hồi các giấy chứng nhận v�? quy�?n sử dụng đất và quy�?n
   sở hữu các tài sản gắn li�?n đã được cấp, trừ các trư�?ng hợp thu hồi đất bắt buộc theo quy định pháp luật.

b. Hợp lý hóa các quy trình bằng việc giao cho Văn phòng đăng ký quy�?n sử dụng đất toàn quy�?n và
   trách nhiệm trong việc đưa ra các quyết định v�? các vấn đ�? liên quan đến hồ sơ đất đai, các thủ tục và
   nghĩa vụ tài chính cho việc cấp giấy chứng nhận lần đầu.

c. Miễn hoặc giảm nghĩa vụ tài chính trong việc đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận lần đầu cho ngư�?i sử
   dụng đất là những ngư�?i nghèo và ngư�?i có thu nhập thấp.

d. Mở rộng khái niệm đất ở bao gồm không chỉ đất để xây nhà ở mà cả đất vư�?n, ao trên cùng một thửa đất
   có nhà ở.




11. Cải tiến phân cấp trong quản lý đất đai và xây dựng hệ thống giám sát - đánh giá

Một hướng khác cần được ưu tiên trong việc tăng cư�?ng quản trị đất đai tốt ở Việt Nam là yêu cầu nâng cao
tính trách nhiệm giải trình của các cơ quan Chính phủ tham gia vào việc đưa ra các quyết định và thực hiện
chính sách liên quan tới đất đai. Việc này có thể thực hiện được bằng cải tiến sự phân cấp trong quản lý đất đai,
tăng cư�?ng giám sát và đánh giá hiệu quả, hiệu suất công việc quản lý cũng như mở rộng hệ thống ghi nhận
thông tin quản lý và giải quyết khiếu kiện của dân.

Phần lớn các chức năng ban hành quyết định trong việc thực hiện pháp luật v�? đất đai đã được phân cấp cho
cấp tỉnh và cấp huyện thông qua quá trình đổi mới khuôn khổ chính sách, luật pháp v�? đất đai kể từ Luật �?ất
đai năm 1993. Luật �?ất đai này thiết lập hệ thống quản lý đất đai bốn cấp từ trung ương tới cấp tỉnh, cấp huyện
và cấp xã để thực thi các quy�?n của Nhà nước (như giao, cho thuê và thu hồi đất). Theo đó, cấp trung ương nắm
quy�?n đưa ra các quyết định v�? đất đai cho các dự án đầu tư sử dụng hơn 1 ha đất phi nông nghiệp, cấp tỉnh
đưa ra quyết định v�? đất phi nông nghiệp không thuộc thẩm quy�?n của trung ương và cấp huyện nắm quy�?n
quyết định v�? đất nông nghiệp.

Theo Luật Sửa đổi, bổ sung một số đi�?u của Luật �?ất đai được ban hành vào năm 1998 và 2001, cấp trung ương
chỉ giữ quy�?n đưa ra quyết định v�? đất đai đối với các dự án đổi đất lấy hạ tầng và việc sử dụng đất vì các mục
đích quốc phòng, an ninh. Luật �?ất đai năm 2003 thực hiện phân cấp hơn nữa v�? quản lý đất đai với các quy

6 Các nhiệm vụ này có thể giải quyết được với chi phí ở mức độ hợp lý bằng cách sử dụng các phương pháp đo đạc lập bản đồ địa chính
và đăng ký hiệu quả hơn. (ví dụ, chụp ảnh vệ tinh hay đăng ký và quản lý đất dựa vào cộng đồng) phù hợp với yêu cầu thực sự v�? mức độ
chính xác. Ví dụ, độ chính xác v�? số liệu được áp dụng cho đất nông nghiệp ở các khu vực ngoại vi thành phố là không cần thiết đối với đất
nông nghiệp ở khu vực vùng sâu vùng xa là nơi ít có các giao dịch đất đai hơn.

                                          BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI     17
     định v�? thẩm quy�?n của cấp tỉnh đối với đất đai do các tổ chức, cơ sở tôn giáo, nhà đầu tư nước ngoài sử dụng
     và của cấp huyện đối với đất đai do các hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng sử dụng. Ngày nay, đã có thể nhìn
     thấy hai thiếu sót của hệ thống phân cấp này bao gồm:

         •      Quản lý đất đai ở cả hai cấp tỉnh và huyện tạo nên sự manh mún trong quản lý thông tin v�? đất đai và
                không thống nhất trong lưu giữ hồ sơ địa chính. Kinh nghiệm của các quốc gia khác cho thấy quản lý
                đất đai nên được giao hoàn toàn cho một cấp chính quy�?n địa phương, không nên phân ra nhi�?u cấp.
                Luật �?ất đai năm 1993 đã được xây dựng theo nguyên tắc này nhưng tại th�?i điểm đó lại không khả
                thi vì số lượng lớn hồ sơ địa chính cần xây dựng và việc cấp giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất vượt
                quá khả năng thực hiện của các cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh. Hiện nay, phần lớn hồ sơ địa chính
                đã được xây dựng, cập nhật thông tin và thậm chí đã được số hóa và việc cấp giấy chứng nhận quy�?n
                sử dụng đất đã hoàn thành tới khoảng 70% tổng diện tích cần cấp giấy ở hầu hết các địa phương. Sự
                phát triển gần đây của công nghệ thông tin truy�?n thông và ứng dụng trong quản lý đất đai khiến mô
                hình được quy định theo Luật �?ất đai năm 1993 gi�? đây trở nên khả thi và hiệu quả hơn.
         •      Việc phân cấp quá nhi�?u cho cấp huyện mà không xây dựng năng lực và giám sát đầy đủ đã dẫn tới
                việc thực hiện các quy định, chính sách và hướng dẫn khác v�? pháp luật đất đai ở địa phương còn rất
                bất cập. Nhằm đảm bảo sự thực thi pháp luật và sự thống nhất quản lý gắn với hệ thống giám sát -
                đánh giá được tăng cư�?ng ở Bộ Tài nguyên và Môi trư�?ng, vai trò của cấp tỉnh nên được mở rộng để
                kiểm soát được tất cả các mặt thực hiện quy�?n của Nhà nước v�? giao, cho thuê và thu hồi đất. Trên
                thực tế, Luật �?ất đai năm 1993 đã giao cho cấp huyện quy�?n quyết định đối với đất nông nghiệp là vì
                khối lượng công việc khi giao đất hợp tác xã nông nghiệp cho các hộ gia đình và cá nhân là quá lớn,
                vượt quá khả năng cấp tỉnh. Hiện nay, phần lớn công việc này đã được hoàn thành.

     Các nhiệm vụ kiểm tra và giám sát việc thực thi pháp luật đã được quy định cụ thể trong Luật �?ất đai năm 1993
     và 2003. Nhi�?u nỗ lực quan tr�?ng đã được thực hiện để tăng cư�?ng hiệu lực thanh tra đất đai của bộ máy hành
     chính và sự giám sát của các cơ quan dân cử như Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, các tổ chức bên ngoài
     hệ thống của Chính phủ như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Bộ Tài nguyên và Môi trư�?ng cũng đã lập “đư�?ng dây
     nóng�? để khuyến khích công dân và doanh nghiệp tham gia giám sát việc thực thi pháp luật đất đai. Tuy nhiên,
     các biện pháp này chưa tạo ra được ảnh hưởng đáng kể vì vi phạm pháp luật vẫn còn khá phổ biến, thậm chí
     trong các cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước.

     Theo kinh nghiệm quốc tế, giám sát chỉ có kết quả tốt khi được thực hiện thông qua hệ thống giám sát - đánh
     giá quốc gia theo một phương thức thống nhất trên phạm vi cả nước. Giám sát tức là so sánh các chỉ tiêu đã đ�?
     ra với các kết quả thực hiện thu được theo các mục tiêu đã đ�? ra đó. �?ánh giá là việc dựa vào kết quả giám sát
     để đưa ra các kết luận v�? hiệu suất, hiệu quả của quá trình thực thi pháp luật. Tuy nhiên, cả hai chức năng đ�?u
     yêu cầu việc thu thập, phân tích và báo cáo dữ liệu phải được thực hiện một cách hệ thống. Thông tin có thể
     được thu thập từ rất nhi�?u nguồn bao gồm báo cáo từ các cấp chính quy�?n địa phương, báo cáo giám sát và
     kiểm tra, thanh tra, phản hồi từ cá nhân và cộng đồng, đi�?u tra xã hội h�?c và đo đạc, lập bản đồ hiện trạng.

     Như đã nói ở trên, cần cải tiến việc phân cấp hiện nay đối với quản lý đất đai sao cho phù hợp với các nguyên
     tắc sau: (a) cấp Trung ương tập trung vào việc phát triển chính sách, pháp luật và thực hiện giám sát việc thực
     thi pháp luật bằng cách vận hành hệ thống giám sát - đánh giá; (b) phân cấp cho cấp tỉnh toàn quy�?n thực hiện
     các quy�?n của Nhà nước v�? đất đai và quy�?n quản lý đất đai.


     Khuyến nghị 11:

     a. Phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh toàn quy�?n thực hiện các quy�?n của Nhà nước v�? đất đai và quy�?n
        quản lý đất đai, không phân cấp thêm cho cấp huyện.

     b. Tập trung việc quản lý đất đai ở cấp Trung ương vào phát triển chính sách, pháp luật và xây dựng cũng như
        vận hành hệ thống giám sát - đánh giá để hỗ trợ việc thực thi pháp luật tại các địa phương.




18   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
IV. NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA HỆ TH�?NG QUẢN TRỊ �?ẤT �?AI

12. Kế hoạch sử dụng đất linh hoạt và hiệu quả hơn
Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lần đầu tiên được quy định trong Luật �?ất đai năm 1987 (�?i�?u 11) với
một hệ thống quy hoạch, kế hoạch theo bốn cấp quản lý hành chính (quốc gia, tỉnh, huyện và xã) và các quy
định cụ thể v�? phương pháp lập quy hoạch sử dụng đất. Theo đó, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải xác
định diện tích mỗi loại đất được sử dụng ở mỗi cấp hành chính để đáp ứng các nhu cầu v�? đất đai trong quy
hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi địa phương trong từng giai đoạn. Luật �?ất đai năm 2003 và
các quy định hướng dẫn thi hành kèm theo đã nỗ lực làm rõ hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 7 . Tuy
nhiên, so với các khía cạnh khác trong lĩnh vực quản lý đất đai, có tương đối ít đổi mới thực sự trong việc lập
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kể từ khi bắt đầu giai đoạn đổi mới. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai vẫn
phần lớn được thực hiện trong nội bộ chính quy�?n, với các mối quan hệ không rõ ràng trong hệ thống phân
cấp, phân kỳ và trách nhiệm giải trình đối với các loại quy hoạch khác nhau như quy hoạch, kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển đô thị và các quy hoạch ngành khác,
đặc biệt ở cấp tỉnh và cấp huyện. Kết quả là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính chắp vá, theo ngành
d�?c mà thiếu sự phối hợp tổng thể và đồng bộ giữa các chức năng và theo địa bàn. Nhi�?u quy hoạch sử dụng
đất hiện tại không khả thi và chưa bao gi�? được triển khai vì nhi�?u lý do khác nhau, kể cả thiếu ngân sách và
thiếu sự hợp tác giữa các cấp của chính quy�?n.

Do các nhu cầu sử dụng đất thư�?ng mâu thuẫn nhau vì tài nguyên đất đai ngày càng khan hiếm, không thể
quản lý đất đai một cách hiệu quả, công bằng và b�?n vững v�? môi trư�?ng nếu không tiến hành phân tích, tổng
hợp dựa trên những căn cứ thực tế v�? nhu cầu sử dụng đất của các ngành có liên quan và xác định các giải
pháp thay thế có tính khả thi. Ví dụ, các vấn đ�? gặp phải khi hạn chế việc sử dụng đất trồng lúa cho các mục
đích sử dụng đất khác để đảm bảo an ninh lương thực đã đ�? cập ở trên, cho thấy sự cần thiết phải phân tích
dựa trên các căn cứ thực tế khi đưa ra các chính sách nhằm đạt được các mục tiêu phát triển mà Chính phủ đã
đặt ra trong Chiến lược và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-15 và hướng đến năm 2020. Báo
cáo �?ánh giá đô thị hóa ở Việt Nam năm 2011 cũng cho rằng xây dựng quy hoạch sử dụng đất đô thị dựa trên
các căn cứ thực tế sẽ đảm bảo việc giao đất hiệu quả hơn nhi�?u bằng cách đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất
khác nhau ở các khu vực đô thị sao cho chính xác hơn v�? các mục đích và vị trí. Bên cạnh đó, phương pháp tiếp
cận tổng hợp đối với quy hoạch sử dụng đất đô thị còn nâng cao hiệu quả của mô hình đô thị cụ thể và các lợi
ích lâu dài của các quần thể kinh tế liên quan.

Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng có thể được nâng cấp bằng cách áp dụng khái niệm v�? quy
hoạch không gian hay quy hoạch phân vùng sử dụng đất. Phương pháp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
hiện nay tập trung vào việc xác định tổng diện tích đất được sử dụng theo mỗi loại đất ở mỗi cấp hành chính,
chứ chưa tính đến vị trí không gian của mỗi khu đất. Tình trạng này dẫn đến một số khó khăn bao gồm:
    •     Xung đột giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng
          (bao gồm quy hoạch đô thị). �?ặc biệt, vẫn chưa xác định được mối liên quan giữa quy hoạch sử dụng
          đất và quy hoạch xây dựng.
    •     Thiếu thông tin v�? vị trí khu đất cũng gây cản trở đáng kể cho việc đánh giá tác động kinh tế, xã hội
          và môi trư�?ng được ti�?m ẩn trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như việc động viên sự tham
          gia tích cực của ngư�?i dân trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thực hiện và quản lý sử
          dụng đất.
    •     Các quy định hiện hành chỉ yêu cầu sự tham gia của cộng đồng dân cư vào quy hoạch, kế hoạch sử
          dụng đất cấp xã. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở các cấp địa phương cao hơn chỉ yêu cầu có sự
          tham gia của Hội đồng nhân dân. Kết quả là việc tham gia của ngư�?i dân vào quy hoạch, kế hoạch sử
          dụng đất vẫn còn rất hạn chế, mặc dù quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động rất mạnh tới mỗi
          cộng đồng dân cư và mỗi công dân trên thực tế.

7 Các đi�?u 21-30 trong Luật �?ất đai 2003, các nghị định 181/2004/ND-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 và 69/2009/ND-CP ngày 13 tháng 8
năm 2009, và thông tư số 19/2009/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trư�?ng ngày 02 tháng 11 năm 2009.
                                        BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   19
         •      Luật �?ất đai hiện hành có các quy định yêu cầu công khai tất cả các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
                đã được phê duyệt. Trên thực tế, quy định này cũng chưa được thực hiện đầy đủ. Một nghiên cứu của
                Ngân hàng Thế giới năm 2010 cho thấy các báo cáo chi tiết v�? quy hoạch sử dụng đất chỉ được công
                khai ở 34 trong số 66 cơ quan được khảo sát gồm 63 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và 3 Bộ của chính phủ
                (chiếm 52%), bản đồ hiện trạng sử dụng đất chỉ được công khai ở sáu cơ quan (9%) và bản đồ quy
                hoạch sử dụng đất chỉ được công khai ở 15 đơn vị (23%). 8

     Nhi�?u kinh nghiệm quốc tế v�? vấn đ�? này cho thấy hệ thống quy hoạch sử dụng đất hiện hành cần được thay
     thế bằng cách quy hoạch phân vùng sử dụng đất mà đặc trưng là quy hoạch không gian. Hệ thống này sẽ tận
     dụng được ưu việt của hệ thống thông tin địa lý (GIS) để phân tích các ảnh hưởng kinh tế, xã hội và môi trư�?ng
     và các giải pháp phù hợp để đáp ứng việc giải quyết các thách thức, kể cả các thách thức mới xuất hiện gắn với
     biến đổi khí hậu9 , 10. Việc áp dụng phương pháp luận này đòi h�?i phải cơ cấu lại hoàn toàn khung pháp luật
     hiện hành v�? quy hoạch sử dụng đất để tạo đi�?u kiện sử dụng đất b�?n vững và định hướng phát triển xa hơn.
     Khung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như vậy cần kết hợp phân vùng chung ở cấp tỉnh với quy hoạch sử
     dụng đất chi tiết ở cấp huyện và hệ thống phân loại đất theo vùng sử dụng đất.

     Công cụ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như vậy bao gồm tham vấn nhi�?u bên có liên quan, các phân
     tích liên ngành v�? kinh tế, xã hội và môi trư�?ng, cùng việc xác định và giải quyết các vấn đ�? đó. Ngoài ra, quy
     hoạch sử dụng đất không phải một lúc có thể làm xong và không có yêu cầu nào bắt buộc phải thực hiện quy
     hoạch sử dụng đất trong một th�?i gian cụ thể. Quy hoạch sử dụng đất đối với mỗi địa phương sẽ được xây
     dựng, phê duyệt và có hiệu lực khi có nhu cầu lập quy hoạch và có các thông tin đầy đủ, chính xác v�? các địa
     bàn tương ứng. Không cần thiết phải “bắt buộc�? tất cả các địa phương tuân theo một cách thức làm chung như
     quy định hiện hành v�? quy hoạch sử dụng đất, nếu chưa có lý do cần thiết cho việc phân vùng sử dụng đất
     theo không gian.

     V�? khía cạnh này, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một công việc luôn diễn ra dựa trên đối thoại giữa tất cả
     các bên tham gia nhằm mục đích đạt được sự đồng thuận đối với quy hoạch, kế hoạch đó. Quy hoạch, kế hoạch
     đó tạo đi�?u kiện cho việc sử dụng đất được hiệu quả, b�?n vững và được giám sát - đánh giá trong tương lai.
     Một nhóm các đổi mới chính sách quan tr�?ng bao gồm thử nghiệm và áp dụng phương pháp luận mới v�? quy
     hoạch sử dụng đất đối với các vùng phân chia nước mặt, lưu vực sông, đới ven b�? biển và vùng ven đô - nơi có
     sự giao cắt mạnh mẽ và phức tạp v�? các vấn đ�? kinh tế, xã hội và môi trư�?ng và dễ bị tổn hại. �?ặc biệt, việc áp
     dụng các phương pháp quy hoạch không gian thống nhất sẽ giúp xác định rõ các khu vực dễ bị ảnh hưởng do
     biến đổi khí hậu và đánh giá mức độ ảnh hưởng để đ�? ra các biện pháp phù hợp cho thích ứng và giảm thiểu
     tác động của biến đổi khí hậu. Ngoài ra, cần công bố các số liệu và bản đồ được thu thập và xây dựng trong
     quá trình quản lý đất đai, quản lý môi trư�?ng, các đặc điểm kinh tế, xã hội, phát triển đô thị, thực tế v�? tình
     hình phát triển nông nghiệp, rừng, cơ sở hạ tầng, các dịch vụ công cộng vì đó là căn cứ cho việc lập quy hoạch,
     kế hoạch sử dụng đất. Cuối cùng, cần lưu ý rằng các quy hoạch trong một tỉnh có thể ảnh hướng đến các tỉnh
     khác. Do vậy, quy hoạch ở cấp vùng và sự hợp tác trong quá trình lập quy hoạch là hết sức cần thiết.

     Khuyến nghị 12:
     a. �?p dụng cách tiếp cận xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất dựa trên tổng hợp các căn cứ vững chắc
        nhất hiện có với ý kiến chuyên môn và với các nhu cầu, giá trị, mức độ ưu tiên của các bên liên quan nhằm
        đảm bảo cân bằng giữa tính hiệu quả, công bằng và b�?n vững v�? môi trư�?ng;
     b. Cơ cấu lại khung pháp luật hiện hành v�? quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để áp dụng phương pháp luận
        v�? phân vùng sử dụng đất hay quy hoạch không gian; thực hiện quy hoạch như vậy ở cấp vùng và đảm bảo
        sự phối hợp giữa các tỉnh lân cận;
     c. Khẳng định việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải trên cơ sở đồng thuận của các bên sử dụng đất
        liên quan thông qua quá trình tương tác, tham vấn, đối thoại giữa các bên có liên quan đó.


     8 Ngân hàng Thế giới, UK-Aid, DEPOCEN, 2010, Báo cáo khảo sát tình hình Công khai Thông tin trong Quản lý �?ất đai
     9 Julian Conrad Juergensmeyer, Thomas E. Roberts, 2007, Quy hoạch sử dụng đất và luật quản lý phát triển, Thomson West.
     10 Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Quy hoạch sử dụng đất để phát triển b�?n vững, Nhà xuất bản Lewis
20   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
13. Minh bạch v�? đất đai và phòng chống tham nhũng trong quản lý đất đai

Các yếu kém trong quản trị đất đai, bao gồm cả năng lực thể chế, việc thực hiện thiếu thống nhất giữa các quy
định pháp luật và tình trạng tham nhũng đang làm giảm ni�?m tin của công chúng vào hệ thống chính trị, suy
giảm đầu tư và làm yếu đi sự vận hành của thị trư�?ng sử dụng đất đai minh bạch. Những yếu kém này cũng gây
tác động bất lợi đối với các nguồn lực tài nguyên thiên nhiên và môi trư�?ng, ngăn trở sự tiếp cận công bằng và
bình đẳng xã hội. Việc đổi mới hệ thống pháp luật đất đai và các quy định v�? quản lý đất đai sẽ là vô nghĩa nếu
không được chuyển thành và thực hiện dưới dạng cung cấp dịch vụ với chất lượng được cải thiện cho công
chúng, đặc biệt cho ngư�?i sử dụng đất. Hoàn thành công tác đăng ký đất đai lần đầu thông qua việc cấp hoặc
cấp lại giấy chứng nhận quy�?n sử dụng đất và quy�?n sở hữu các tài sản trên đất, cập nhật và số hóa các hồ sơ
địa chính là bước công việc hết sức quan tr�?ng.

�?ảm bảo cho những ngư�?i có liên quan có thể tiếp cận thông tin quản lý đất đai là việc rất cần thực hiện nhằm
tạo lập hệ thống quản trị đất đai tốt vì cách thức này cho phép ngư�?i sử dụng đất và các chủ thể có liên quan
được thực hiện quy�?n của mình và tham gia một cách hiệu quả hơn vào các quá trình quản lý đất đai. Bên cạnh
đó, cách thức này cũng giúp cho cải thiện việc cung cấp các dịch vụ quản lý đất đai và việc quản lý nhà nước
đối với nguồn tài nguyên đất đai. Nói v�? khía cạnh này, bên cạnh việc phát triển hệ thống thông tin v�? đất đai,
nước, khoáng sản, biển và môi trư�?ng của Bộ Tài nguyên và Môi trư�?ng, việc xây dựng một Cơ sở hạ tầng dữ
liệu không gian quốc gia (bao gồm chiến lược, công cụ quản lý và thể chế, thông tin không gian, các tiêu chuẩn
thông tin thống nhất, công nghệ và các đối tác) sẽ tạo được sự minh bạch hơn và việc tham gia mạnh mẽ hơn
của tất cả các bên liên quan.

V�? vấn đ�? này, Luật �?ất đai mới cần đặt n�?n móng cho việc xây dựng và vận hành hệ thống quản lý đất đai
điện tử (e-land administration), chia sẻ các thông tin v�? đất đai trong nội bộ chính quy�?n, giữa chính quy�?n với
ngư�?i dân và doanh nghiệp. Luật này cũng cần đặt ra vai trò và trách nhiệm thể chế rõ ràng trong việc chia sẻ
thông tin đất đai, quy định rõ tập hợp dữ liệu đất đai, các quy định v�? việc tiếp cận chúng và giải quyết các vấn
đ�? khác có liên quan. Những bất cập trong thực hiện các đi�?u khoản v�? minh bạch theo quy định của pháp
luật hiện hành cho thấy cần phải có một cơ chế thực thi pháp luật hiệu quả hơn. Luật v�? tiếp cận thông tin, nếu
được thông qua, sẽ có thể tạo ra một cơ chế thực hiện như vậy, giúp cho việc cung cấp thông tin trong quản lý
đất đai, cũng như trong các lĩnh vực khác trở thành thông lệ chứ không phải ngoại lệ.



Khuyến nghị 13:

a. �?ưa ra các quy định nhằm đảm bảo việc tiếp cận thông tin đất đai của tất cả các bên liên quan và sự tham
   gia tích cực của h�? vào công tác quản lý đất. Ưu tiên các chức năng ảnh hưởng đến quy�?n và các lợi ích của
   ngư�?i dân như đăng ký đất đai lần đầu, xây dựng, thẩm định và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
   ban hành quyết định của Nhà nước v�? đất đai; giám sát và kiểm tra, thanh tra việc thi hành các quy định
   pháp luật v�? đất đai; giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo có liên quan đến đất đai,

b. �?ưa ra các quy định pháp luật v�? chính thức hóa và đi�?u chỉnh việc tiếp cận thông tin đất đai trên các
   phương tiện điện tử; xác định các mục tiêu và sắp xếp thể chế để phát triển hệ thống thông tin đất đai và
   cơ sở hạ tầng dữ liệu không gian quốc gia của Việt Nam.




                                   BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   21
     TÀI LIỆU THAM KHẢO
     Asian Development Bank, 2011, Support to Vietnam Land Law Study

     FAO, 1993, Guidelines for land-use planning, FAO Development Series No. 1.

     Foerster, E., and U. Apel. 2004. “Customary Land Use in Viet Nam.�? Report of a World Bank-commissioned study.
     World Bank in Vietnam.

     Gaston, Graham. 2005. “Land Use Planning Adviser: Mid-Term Mission Report.�? Strengthening Environmental
     Management and Land Administration Programme. Stockholm: Ramboll Natura.

     General Statistics Office. 1994, 2004, and 2009. Statistical Yearbooks of Vietnam 1994, 2004, 2008. Hanoi:
     Statistical Publishing House.

     General Statistics Office. 2007. Results of the 2006 Rural, Agricultural and Fishery Census. Volumes 1–3. Hanoi:
     Statistical Publishing House.

     GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit, German Development Agency). 1999. Son La PPC: Guideline
     on Participatory for Land Use Planning and Land Allocation Applied for Communal Level.

     Hyde, Ian. 2007. “SEMLA Strategy and Guidelines for Improving Land Registration.�? Strengthening Environmental
     Management and Land Administration Programme. Stockholm: Ramboll Natura.

     Jane Silberstein, Chris Maser, 2000, Land use planning for sustainable development, Lewis Publishers.

     Julian Conrad Juergensmeyer, Thomas E. Roberts, 2007, Land use planning and development regulation law,
     Thomson West.

     Klitgaard, Robert E. 1988. “Controlling Corruption�?. Berkeley: University of California Press.

     Ministry for Economic Cooperation and Development, 2011, Land Use Planning - Concept, Tools and
     Applications, Aksoy Print & Projektmanagement, Eppelheim.

     Ngân hàng Thế giới, �?ại sứ quán �?an Mạch, �?ại sứ quán Thụy �?iển, 2011, Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro
     dẫn đến tham nhũng trong quảnl ý đất đai ở Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia.

     Ngân hàng Thế giới, UK-Aid, Trung tâm Nghiên cứu chính sách và Phát triển (Depocen), 2010, Báo cáo khảo sát
     tình hình công khai thông tin trong quản lý đất đai.

     Ngân hàng Thế giới, 2009, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010, Các thể chế hiện đại

     Ngân hàng Thế giới. 2010, An ninh lương thực ở Việt Nam: Phân tích các phương án và đ�? xuất.

     Ngân hàng Thế giới, 2010, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2011, Quản lý tài nguyên thiên nhiên

     Ngân hàng Thế giới, 2011, Cơ chế nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương
     pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân.




22   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM
      Báo cáo 1: �?�? xuất v�? hoàn thiện chính sách nhà nước thu hồi đất và cơ chế chuyển dịch đất đai tự
                 nguyện ở Việt Nam
      Báo cáo 2: Nghiên cứu v�? cơ chế xác định giá đất phục vụ bồi thư�?ng, hỗ trợ và tái định cư tại Việt Nam
      Báo cáo 3: Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại v�? bồi thư�?ng, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
                 nước thu hồi đất tại Việt Nam

Ngân hàng Thế giới, 2012, Chiến lược phát triển cơ sở hạ tầng thông tin không gian cho Việt Nam.

Project EuropeAid/126618/L/ACT/VN on Promoting people’s participation and governance in Vietnamese
cities through the Association of Cities of Vietnam, 2010-2011.

Report on Policy Brief on Land Accumulation and Concentration, 2008, Project No. 5476659-01 ‘Policy Analysis
for Land Policy Development aiming at social-economic development’ funded by UNDP for Vietnam, conducted
by the Institute of Policy and Strategy for Agriculture and Rural Development, (IPSARD), the ASH Centre of John
F. Kennedy School of Government, Harvard University and Fullbright Economics Teaching Program.

UN-Habitat, 2005, Quick guides for policy makers: Housing the poor in Asian cities, Book 3 - Land: A crucial
element in housing the urban poor

World Bank, 2008, Land policy in Vietnam: Current status and key challenges. A stocktaking paper




                                                                         Quyết định xuất bản số: 479/Q�?LK-L�? ngày 28-9-2012
                                                                     Giấy xác nhận �?KKHXB-CXB số: 1138-2012/CXB/01-140/L�?



                                  BẢN TÓM TẮT C�?C KHUYẾN NGHỊ CH�?NH S�?CH ƯU TIÊN RÚT RA TỪ C�?C NGHIÊN CỨU CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI   23
     SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI
     �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM

     Bản tóm tắt các khuyến nghị chính sách ưu tiên rút
     ra từ các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới




     63 Lý Thái Tổ, Hà Nội
     Tel. (84-4) 3934 6600
     Fax (84-4) 3935 6597
     Website: www.worldbank.org.vn




24   SỬA �?ỔI LUẬT �?ẤT �?AI �?Ể THÚC �?ẨY PH�?T TRIỂN BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM