MEKANISME KERJA SAMA PEMERINTAH DENGAN ORGANISASI KEMASYARAKATAN PADA SEKTOR KESEHATAN DI INDONESIA Bank Dunia September 2019 i Ucapan Terima Kasih Laporan ini disusun oleh tim Bank Dunia yang terdiri dari Ibnu Najib, Reem Hafez, Pandu Harimurti. Tim ini mendapatkan dukungan langsung dari Ruth Young dan Hafizah Jusril dalam menyelesaikan laporan ini. Laporan ini dapat terwujud berkat dukungan besar dari Pemerintah, Organisasi Kemasyarakatan, dan mitra-mitra pembangunan. Secara khusus, kami ingin mengucapkan terima kasih atas dukungan koordinasi lintas pemangku kepentingan dari Bappenas, khususnya melalui Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat, yang dipimpin oleh Bapak Pungkas Bahjuri Ali, dan timnya terutama Ibu Ardhiantie. Kami juga ingin mengucapkan terima kasih kepada Bapak Fadli Arif, Direktur Pengembangan Strategi dan Kebijakan Pengadaan Umum di Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) atas penjelasannya yang sangat terang mengenai salah satu mekanisme yang dibahas dalam catatan ini – yang beberapa di antaranya beliau sampaikan langsung kepada para pemangku kepentingan dalam catatan ini. Kami juga sangat berterima kasih atas informasi yang diberikan oleh berbagai unit di Kementerian Kesehatan. Sebagai penasihat Menteri, dan ketua Mekanisme Koordinasi Negara (Country Coordinating Mechanism – CCM), masukan Bapak Donald Pardede dan dukungannya dalam mempertemukan berbagai pemangku kepentingan di Kementerian Kesehatan sangat berharga. Kami ingin mengungkapkan apresiasi kami kepada para pejabat Kemenkes berikut atas kontribusi mereka dalam beberapa diskusi berharga tentang kolaborasi dengan organisasi kemasyarakatan: Bapak Mohammad Subuh, Bapak Bayu Teja Muliawan, Ibu Wiendra Waworuntu, Bapak Setyo Budi Hartono, Bapak Imran Pambudi, Bapak Susiyo Luchito, Bapak Okta Iskandaria, Bapak Windu Kusumo, Ibu Veronica Wulan, Ibu Yullita Evarini, Ibu Ann Umar, Ibu Evi dan Bapak Tito. Mekanisme Koordinasi Negara (Country Coordination Mechanism) juga telah memberikan dukungan penting bagi tim penulis. Kami ingin menyampaikan terima kasih atas masukan berharga dari CCM, terutama dari Bapak Samhari Baswedan dan Bapak Barry Aditya. Dinas Kesehatan Kota Surabaya dan Dinas Kesehatan Provinsi Jawa Timur juga telah sangat membantu dalam berbagi pengalaman mereka di tingkat daerah. Secara khusus, kami ingin mengucapkan terima kasih kepada organisasi-organisasi kemasyarakatan, terutama yang telah begitu berbaik hati memberikan masukan- masukan langsung pada diskusi tentang mekanisme penyaluran dana, termasuk Forum AIDS Jakarta, Rumah Cemara, Indonesia AIDS Coalition, Pena Bulu, Gaya Nusantara, PKBI, Orbit, Mahameru, Spiritia, LKNU, dan Aisyiah. Pendanaan laporan ini disediakan oleh Multi Donor Trust Fund yang dikelola oleh Kantor Bank Dunia di Jakarta. Daftar Isi Ucapan Terima Kasih / ii Daftar isi / iii Singkatan & Akronim / iv Pendahuluan / 1 Organisasi Kemasyarakatan di Indonesia / 4 Mekanisme penyaluran dana publik ke organisasi kemasyarakatan / 7 Tantangan dalam penyaluran dana publik ke organisasi kemasyarakatan / 12 Pesan utama / 18 Lampiran 1 – Undang-undang dan Peraturan Terkait Organisasi Kemasyarakatan di Indonesia / 21 Lampiran 2 – Daftar Nara sumber / 27 Lampiran 3 – Analisis SWOT / 28 Referensi / 29 iii Singkatan & Akronim ACNC Australian Charities and Not-for-Profits Commission AIDS Acquired Immune Deficiency Syndrome APBN Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional ATM AIDS, TB, Malaria Bappenas Badan Perencanaan Pembangunan Nasional BPJS Badan Penyelenggara Jaminan Sosial CCM Country Coordinating Mechanism (Mekanisme Koordinasi Negara) DIPA Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran GF Global Fund HIV Human Immunodeficiency Virus JKN Jaminan Kesehatan Nasional Kemendagri Kementerian Dalam Negeri Kemenkes Kementerian Kesehatan Kemenkeu Kementerian Keuangan KPBU/PPP Kemitraan Pemerintah dengan Badan Usaha / Public Private Partnership LFA Local Fund Agent (Lembaga Dana Lokal) LKPP Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang Jasa Pemerintah Musrenbang Musyawarah Perencanaan Pembangunan NPWP Nomor Pokok Wajib Pajak OECD Organization for Economic Co-operation and Development (Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi) CSO Organisasi Kemasyarakatan / Civil Society Organisation ONP/NGO Organisasi Non-Pemerintah / Non-Government Organisation PKK Pemberdayaan dan Kesejahteraan Keluarga PMS/STD Penyakit Menular Seksual / Sexually Transmitted Diseases Puskesmas Pusat Kesehatan Masyarakat SKPD Satuan Kerja Perangkat Daerah TB Tuberkulosis iv Pendahuluan Penyedia layanan kesehatan non-negara1 memiliki peran penting dalam penyelenggaraan layanan kesehatan di Indonesia. Pertama, seperti terjadi di banyak negara berpenghasilan rendah dan menengah, sektor swasta sering kali lebih dipilih – bahkan oleh kalangan miskin – karena adanya persepsi bahwa kualitas pelayanan dan ketersediaan obat-obatan mereka lebih baik dari sektor publik. Hampir dua pertiga layanan rawat jalan dan dua perlima layanan rawat inap layanan kesehatan di Indonesia terjadi di sektor swasta. Seiring dengan hal ini, ada peningkatan minat untuk lebih jauh memanfaatkan potensi sektor swasta. Kedua, organisasi kemasyarakatan – termasuk organisasi-organisasi non-pemerintah dan organisasi- organisasi nirlaba – merupakan bagian yang tak terpisahkan program kesehatan nasional untuk menangani human immunodeficiency virus (HIV), tuberkulosis (TB), dan malaria. Namun, ada cukup banyak program kesehatan yang dijalankan oleh para organisasi kemasyarakatan yang masih bergantung pada sumber daya yang disediakan oleh donor (development partners). Seiring status ekonomi Indonesia yang terus meningkat, jumlah dan ketersediaan dana bantuan dari donor untuk program kesehatan, termasuk yang dilakukan organisasi kemasyarakatan, akan semakin berkurang. Meskipun Indonesia masih bisa memenuhi kriteria sebagai penerima dukungan Global Fund to Fight AIDS, TB, Malaria (GF ATM) – yang merupakan donor terbesar Indonesia dalam sektor kesehatan – , setidaknya hingga tahun 2023, ada dorongan kuat untuk menggunakan sumber-sumber daya domestik dari pemerintah. Penyaluran tahunan rata-rata dari bantuan pembangunan resmi sepanjang periode 2010-2015 untuk program-program ATM (AIDS, TBC, Malaria) hanya mencapai US$98,2 juta (dibandingkan dengan $180 juta yang dikeluarkan oleh Kementerian Kesehatan (Kemenkes) untuk Pengendalian Penyakit atau $32 miliar yang dikeluarkan untuk kesehatan secara keseluruhan dalam periode yang sama) sebagian besar dari GF, Australia, dan AS (OECD, 2017) (Tabel 1). Walaupun pendanaan eksternal merupakan sebagian kecil dari keseluruhan belanja kesehatan, pendanaan ini mewakili porsi yang cukup besar (40-50%) dari sumber daya untuk HIV, TB, dan malaria – artinya kemungkinan besar akan terjadi kekurangan pendanaan yang signifikan dalam penyelenggaraan layanan jika 1 Penyedia layanan non-pemerintah yang dapat mencakup organisasi kemasyarakatan dan sektor swasta. 1 kegiatan-kegiatan yang didukung oleh donor selama ini tidak dilanjutkan oleh pemerintah (Magnani, et al., 2018). Meski kegiatan yang didanai oleh donor sebenarnya dapat diselenggarakan baik oleh sektor publik atau swasta, namun karena sifat kegiatannya, sektor swasta umumnya kurang tertarik melakukannya. Di Indonesia, sumber daya donor terutama digunakan untuk menyediakan layanan HIV kepada populasi kunci yang terdampak (khususnya program-program pengurangan dampak buruk/harm reduction, kampanye peningkatan kepekaan, dan penyuluhan), layanan TB melalui penjangkauan masyarakat, dan distribusi kelambu di daerah-daerah rawan malaria. Walaupun pada prinsipnya kegiatan-kegiatan seperti ini merupakan mandat Puskesmas – selaku gerbang pertama sistem kesehatan masyarakat – hanya sedikit yang melakukan pekerjaan ini secara paripurna, baik karena kekurangan pendanaan, sumber daya manusia, atau karena stigma dan diskriminasi. Di saat yang sama, jenis layanan- layanan seperti ini bersifat padat karya dan memiliki margin laba yang rendah sehingga kurang menarik bagi sektor swasta. Intervensi untuk mengobati penyakit menular umumnya juga dianggap sebagai merit goods yakni layanan yang di satu sisi merupakan kebutuhan pribadi dan bisa dibiayai sendiri namun di sisi lain juga memiliki manfaat yang melampaui kelompok-kelompok tertentu yang mampu membayarnya (dalam hal pengobatan penyakit menular, manfaatnya adalah pencegahan meluasnya penularan atau wabah jika mereka yang tertular dapat disembuhkan). Akibatnya, layanan-layanan ini akhirnya didanai oleh donor dan dilaksanakan oleh organisasi kemasyarakatan (ibid). Tabel 1. Pendanaan eksternal untuk program-program ATMI Program Bantuan Pembangunan Rata-rata penyaluran Donor utama Resmi (pencairan bruto, tahunan sepanjang 2015) periode 2010-2015* Pengendalian TB 28,4 30,6 Sebagian besar GF, AS Pengendalian PMS, 40,2 47,4 Sebagian besar GF, termasuk HIV/AIDS Australia, AS Pengendalian Malaria 12,9 20,2 Sebagian besar GF *dalam juta US$ Sumber: OECD (2017). Sistem Pelaporan Kreditur (Creditor Reporting System) 2 Tujuan utama catatan kebijakan ini adalah untuk lebih memahami tantangan-tantangan utama dalam kolaborasi pemerintah dengan organisasi kemasyarakatan. Seiring dengan berkurangnya pendanaan dari donor, mekanisme domestik yang lebih berkelanjutan akan diperlukan. Mekanisme yang memungkinkan penyaluran Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) ke organisasi kemasyarakatan dan entitas lainnya perlu lebih diperkenalkan pada pihak-pihak terkait yang membutuhkannya. Catatan kebijakan ini akan memusatkan perhatian pada mekanisme APBN untuk menyalurkan dana ke organisasi kemasyarakatan. Bagian II secara singkat mengulas peran organisasi kemasyarakatan di Indonesia. Bagian III menjelaskan mekanisme penyaluran yang ada dalam APBN, termasuk peraturan terkait dan penataan kelembagaannya. Bagian IV menyorot tantangan dalam menyalurkan dana publik ke organisasi kemasyarakatan baik pada sisi pemerintah maupun organisasi kemasyarakatan-nya sendiri. Terakhir, bagian V merangkum pesan-pesan utama dan tindak lanjut yang disarankan. Catatan ini didasarkan pada ulasan komprehensif perundang- undangan terkait (Lampiran 1) dan wawancara dengan informan kunci (Lampiran 2) di tingkat nasional dan daerah. Kerja sama Pemerintah dengan sektor swasta komersial akan dibahas dalam catatan kebijakan terpisah. Indonesia sudah bekerja dengan sektor swasta melalui Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) – badan yang menyelenggarakan skema asuransi kesehatan nasional Jaminan Kesehatan Nasional (JKN). Menurut undang-undang nomor 24/2011 tentang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial, BPJS memiliki kewenangan untuk menentukan pengaturan kontraknya sendiri dengan sektor publik maupun swasta. Sehingga, BPJS tidak menggunakan mekanisme APBN dan undang-undang pengadaan untuk menyalurkan dana. Namun, masih banyak yang dapat dilakukan untuk menguatkan keterlibatan sektor swasta dalam kesehatan untuk memperbaiki dan meningkatkan pasokan layanan kesehatan yang lebih berkualitas, terjangkau dan merata – terutama untuk barang- barang dan layanan yang masuk merit goods yang disebutkan di atas. Catatan terpisah ini nantinya juga akan meninjau pengaturan kemitraan pemerintah dengan badan usaha (KPBU) untuk menggali peluang memperluas akses ke layanan-layanan yang masih dirasakan kurang tersedia. 3 Organisasi Kemasyarakatan di Indonesia Di ranah global, organisasi kemasyarakatan diakui memainkan peran yang penting dalam berbagai kegiatan terkait pembangunan seperti i) advokasi dan mobilisasi masyarakat, terutama masyarakat terpinggirkan; ii) pemantauan dan akuntabilitas Lembaga-lembaga pemerintah dan para pelaku non-negara lainnya; serta iii) penyelenggaraan layanan untuk memenuhi kebutuhan pendidikan, kesehatan, dan ketahanan pangan. Menurut Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (OECD), sekitar $20 milyar (dalam USD konstan 2015) disalurkan ke dan melalui organisasi kemasyarakatan pada 2016. Lima sektor teratas intervensi adalah untuk kegiatan-kegiatan tanggap darurat, pemerintah, kebijakan kependudukan, kesehatan dan pendidikan (OECD, 2018). Organisasi kemasyarakatan sudah ada di berbagai sektor di Indonesia; namun, jumlah pastinya tidak diketahui. Tidak ada basis data komprehensif yang mendokumentasikan profil kelembagaan organisasi kemasyarakatan, cakupan kerja, kegiatan, dan rekam jejaknya. Hal ini sebagian karena tanggung jawab untuk pencatatan organisasi kemasyarakatan tersebar di berbagai lembaga – Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia untuk yang memiliki status hukum dan Kementerian Dalam Negeri (di berbagai unit pemerintah daerah) untuk yang tidak memiliki status hukum. Menurut Kementerian Dalam Negeri, pada Agustus 2017, terdapat 344.039 organisasi kemasyarakatan (Kemendagri, Republik Indonesia, 2017) yang bekerja di berbagai sektor2 – terutama lingkungan, hak perempuan, pendidikan, tata pemerintahan demokratis, pertanian dan kesehatan. Sementara jumlah pasti organisasi kemasyarakatan yang terlibat dalam sektor kesehatan tidak diketahui, Lembaga Penelitian SMERU, sebuah lembaga independen untuk penelitian dan kebijakan publik, yang mengelola basis data online paling lengkap di Indonesia (SMERU Research Institute, n.d.), yang memiliki 2.161 informasi kontak organisasi kemasyarakatan, mencatat ada 105 organisasi kemasyarakatan di sektor kesehatan3. 2 Sebagai contoh, dalam sektor lingkungan, dana public digunakan untuk mendukung kelompok-kelompok masyarakat untuk memantau kawasan suaka laut (Onako) di Sulawesi Selatan. Di sektor kesehatan, Puskesmas bekerja sama dengan organisasi Pemberdayaan dan Kesejahteraan Keluarga (PKK) untuk menyelenggarakan kegiatan Posyandu bagi ibu hamil dan anak-anak. 3 Sebelum tahun 1990-an, keterlibatan organisasi kemasyarakatan dalam kesehatan di Indonesia masih terbatas. Jika tidak disediakan secara langsung oleh Negara, keluarga dan ikatan sosial yang menyediakan perawatan. 4 Global Fund juga memiliki catatan organisasi kemasyarakatan yang bekerja pada kegiatan-kegiatan HIV/AIDS, TB, dan malaria4. Persyaratan untuk mendapatkan status hukum dan atau registrasi tanpa status hukum relatif sederhana. Syarat mendaftarkan organisasi kemasyarakatan tanpa status badan hukum adalah memiliki: minimum tiga anggota pengurus, alamat fisik, Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP), dan anggaran dasar/anggaran rumah tangga. Notaris kemudian mengesahkan pendirian organisasi di tingkat kabupaten. Untuk mendapatkan status hukum, organisasi kemasyarakatan dapat mendaftarkan diri sebagai Yayasan untuk organisasi kemasyarakatan berbasis non-keanggotaan atau Perkumpulan untuk organisasi berbasis keanggotaan. Untuk mendaftar sebagai Yayasan atau Perkumpulan, notaris harus menyerahkan surat ke Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia yang mengonfirmasi Akta Pendirian, NPWP, dan surat yang mengonfirmasi alamat organisasi kemasyarakatan yang ditandatangani oleh pengurus organisasi dengan pengantar dari Kepala Desa atau Lurah. Meski Perkumpulan wajib menyerahkan informasi tentang sumber pendanaan dan rencana kerja, tidak ada sistem akreditasi atau sertifikasi untuk memberikan informasi tentang hasil yang dicapai dan dampak yang diberikan organisasi. Bahkan, hanya sedikit organisasi kemasyarakatan yang secara rutin mempersiapkan laporan keuangan yang diaudit kecuali diminta oleh donor. Organisasi kemasyarakatan juga tidak menerima perlakuan pajak khusus atau insentif keuangan lainnya. Organisasi kemasyarakatan dapat terlibat dalam proses perencanaan dan penganggaran pemerintah, namun tidak semua daerah memiliki keterbukaan yang sama untuk merangkul peran organisasi kemasyarakatan. Indonesia menggabungkan pendekatan top-down dan bottom-up dalam siklus perencanaan dan penganggarannya. Pengarahan dari berbagai dokumen perencanaan pembangunan (misalnya, peraturan anggaran, edaran, dan pagu anggaran) menerangkan proses perumusan anggaran top-down. Seiring dengan itu, proses perencanaan bottom-up yang partisipatif – di mana warga masyarakat, organisasi kemasyarakatan, lembaga publik dan pemerintah diundang dalam pertemuan musyawarah untuk menentukan bagaimana dana publik dialokasikan – terjadi pada Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang). Proses Musrenbang secara resmi dimulai pada tingkat desa dan keputusan-keputusan naik berjenjang hingga tingkat pemerintah pusat (Agustina, 2018). Secara umum, mekanisme yang ada memang memberi peluang Namun, dengan menjamurnya kegiatan mitra pembangunan pada 1990-an, permintaan akan lebih banyak keterlibatan organisasi kemasyarakatan Barat tradisional semakin bertambah. 4 GF mencatat 5 organisasi kemasyarakatan (Dewan Pusat Aisyiah, Indonesia Planned Parenthood Association, Nahdlatul Ulama, Perdhaki, Yayasan Spiritia) dan satu lembaga pendidikan tinggi (Fakultas Kesehatan Masyarakat, Universitas Indonesia) sebagai mitra mereka dari sektor masyarakat (The Global Fund, 2019) 5 kepada organisasi kemasyarakatan untuk terlibat dalam proses penganggaran dan perencanaan. Namun demikian pelaksanaan penjaringan aspirasi berbeda-beda– beberapa daerah lebih inklusif daripada lainnya5. Selain itu, tidak semua usulan yang disepakati pada Musrenbang pada tingkat yang lebih rendah disetujui pada tingkat akhir proses penganggaran, dan tingkat transparansinya pun beragam. Secara umum, proses penyusunan anggaran hingga pelaksanaan proyek dapat memakan waktu hingga dua tahun. Gambar 1. Proses penganggaran dan perencanaan Project Implementation (next year) Oct Sumber: UU 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, dan UU 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara 5 Beberapa pemerintah daerah telah membuat lapisan-lapisan tambahan pada Musrenbang yang tidak dimandatkan dalam UU 25/2004 untuk mendorong lebih banyak inklusi (misalnya Musrenbang di kota Solo dimulai dari tingkat RT; Musrenbang khusus Ibu dan Anak di kota Pare-pare). 6 Mekanisme penyaluran dana publik ke organisasi kemasyarakatan Ada dua mekanisme utama dalam APBN untuk menyalurkan dana publik secara langsung ke organisasi kemasyarakatan dan entitas-entitas lainnya. Jalur pertama adalah melalui mekanisme pengadaan (belanja pengadaan barang dan jasa), yang dapat dibagi lebih lanjut ke dalam pengadaan menggunakan: • proses penawaran kompetitif untuk barang dan jasa yang dibutuhkan pemerintah yang tersedia secara luas di pasar (misalnya organisasi kemasyarakatan bertindak sebagai vendor/kontraktor melalui mekanisme penawaran/tender), atau • proses swakelola untuk barang dan jasa yang dibutuhkan pemerintah tapi tidak dapat disediakan oleh sektor swasta6. Mekanisme swakelola memberdayakan lembaga pemerintah yang bertanggung jawab atas anggaran dengan memberi mereka keleluasaan lebih besar untuk melaksanakan program-program pemerintah. Dalam proyek-proyek swakelola, pengguna anggaran pemerintah dapat merancang dan merencanakan kegiatan, tapi pelaksanaannya dapat dilakukan oleh pegawainya sendiri, pegawai dari kantor pemerintah lainnya dan masyarakat, atau organisasi kemasyarakatan. Ketika organisasi kemasyarakatan terlibat, mereka akan bertindak sebagai mitra pelaksana dengan penunjukan langsung atau kompetisi jika lebih dari satu organisasi kemasyarakatan memenuhi syarat. Jalur kedua adalah melalui mekanisme hibah yang juga dapat dibagi ke dalam bantuan pemerintah pusat dan daerah. Hibah di tingkat daerah dapat berupa hibah pemerintah daerah dan bantuan sosial pemerintah daerah. Hibah umumnya 6 Selain ketidaktersediaan dalam sektor swasta, peraturan Swakelola, misalnya peraturan LKPP nomor 8/2018, juga mencantumkan hal-hal berikut sebagai alasan penggunaan lainnya: mengoptimalkan & meningkatkan kapasitas internal, mendorong partisipasi publik, meningkatkan efektivitas dan efisiensi, pengadaan material/layanan yang bersifat rahasia. 7 dialokasikan melalui pemilihan berdasarkan keputusan atau pedoman pelaksanaan teknis yang ditetapkan oleh pengguna anggaran. Hibah dialokasikan secara langsung umumnya karena memang layanan atau program yang dilakukan tidak tersedia pasar komersial (vendor) dan penerima manfaat untuk Program Nasional dan atau Daerah juga sudah diidentifikasi melalui proses di dalam program terkait. Perbedaan utama antara mekanisme penyaluran dana tersebut di atas terletak pada seberapa banyak fleksibilitas yang diberikan kepada organisasi kemasyarakatan dalam penggunaan sumber daya, kriteria kelayakan penerimaan dana publik, dan mekanisme akuntabilitas. Seperti yang terlihat pada Tabel 2, Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang Jasa Pemerintah (LKPP), Kementerian Keuangan (Kemenkeu), atau Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) semuanya bertindak sebagai regulator dari beberapa mekanisme yang ada. Oleh karenanya, setiap mekanisme memiliki keragaman dalam hal kriteria kelayakan untuk menerima dana, fleksibilitas dalam pengeluaran yang diizinkan, dan persyaratan terkait pelaporan. Sebagai contoh, hibah yang dilakukan terkait dengan suatu program nasional memiliki fleksibilitas yang lebih tinggi daripada metode pengadaan karena peraturannya memberikan ruang penggunaan yang lebih luas bagi penerima hibah (termasuk misalnya, pengeluaran operasional gaji dan upah, barang-barang, non-operasional, dsb.) sesuai dengan tujuan programnya; skema seperti ini juga dapat dipertimbangkan untuk dirancang sehingga bisa mendukung kegiatan multitahun seperti pembangunan infrastruktur atau investasi pengembangan kapasitas yang mungkin membutuhkan beberapa tahun untuk dicapai. Di sisi lain, karena setiap kementerian dapat menentukan petunjuk teknisnya masing-masing, persyaratan kelayakan dan akuntabilitas juga menjadi beragam. Karena tanggung terkait kinerja program secara umum diserahkan kepada organisasi kemasyarakatan, bukan pada Kementerian, risiko akuntabilitas yang lemah juga lebih mungkin terjadi (Gambar 2). Gambar 2. Hubungan antara fleksibilitas dan akuntabilitas berbagai mekanisme penyaluran dana yang ada Hibah daerah Fleksibilitas Hibah pusat Pengadaan melalui swakelola Pengadaan melalui penawaran kompetitif Akuntabilitas 8 Tabel 2. Mekanisme yang ada dalam APBN untuk mendukung organisasi kemasyarakatan Jenis Tata Cara Badan Kelayakan untuk menerima Akuntabilitas pengatur/Peraturan dana publik terkait Pengadaan Pemilihan Lembaga Kebijakan • Memiliki status badan • Tidak penyedia Pengadaan Barang/Jasa hukum sebagai diizinkan sub- (tender Pemerintah (LKPP) perusahaan8 kontrak kompetitif) mengatur • Memiliki izin usaha • Kinerja dan semuamekanisme dalam sektor terkait audit program pelaksanaan pengadaan, • Memiliki status adalah kecuali bagian perusahaan terdaftar tanggung pembayaran, yang diatur • Memiliki NPWP jawab oleh Kemenkeu: terdaftar masing- • Peraturan Presiden • Memiliki alamat tetap masing nomor 16/2018; • Pernah melakukan atau Kementerian • Peraturan Kepala menyediakan layanan LKPP nomor 9/2018 serupa dalam sektor tentang pengadaan yang sama dalam 1 publik melalui tahun terakhir vendor • Pernah dengan sukses • Peraturan Kepala menyelesaikan tugas LKPP nomor 8/2018 untuk pengguna jasa tentang pengadaan dengan karakteristik publik melalui serupa dalam 3 tahun Swakelola terakhir • Sehat secara Kementerian Keuangan finansial/memiliki arus mengatur prosedur kas dan modal yang pembayaran: memadai Swakelola • Peraturan Menteri • Memiliki status badan • Sub-kontrak Keuangan nomor hukum diizinkan 190/PMK.05/2012 • Memiliki NPWP • Kinerja dan sebagaimana telah terdaftar audit program diubah dengan • Memiliki alamat tetap adalah Peraturan Menteri tanggung 8 Untuk mendapatkan status perusahaan, ada persyaratan tambahan seperti i) akta pendirian (yang mencakup antara lain daftar direktur, komisioner dan pengguna saham, yang masing-masing harus memiliki NPWP perorangan) sebagai perusahaan, diresmikan oleh Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia; ii) bukti setor modal, yang jumlahnya paling tidak sebesar IDR 50 juta untuk perusahaan kecil, 500 juta untuk perusahaan menengah dan 10 milyar untuk perusahaan besar dan iii) Nomor Induk Berusaha yang didapat dari oss.go.id yang selanjutnya memerlukan izin usaha, rencana investasi, rencana tenaga kerja, dan rencana fasilitas perpajakan/cukai. Organisasi kemasyarakatan sendiri, sebagai Yayasan atau perkumpulan, tidak dapat secara langsung mendapatkan status perusahaan, tapi dapat memiliki hubungan langsung, misalnya dalam bentuk penyertaan saham atau kepemilikan, dengan anak organisasi atau anak perusahaan yang memiliki status perusahaan. Sangat sedikit organisasi kemasyarakatan yang memiliki kapasitas dan sumber daya untuk memiliki perusahaan yang dapat bersaing dalam mekanisme penawaran kompetitif. 9 Jenis Tata Cara Badan Kelayakan untuk menerima Akuntabilitas pengatur/Peraturan dana publik terkait Keuangan nomor • Memiliki struktur jawab 178/PMK.05/2018 organisasi, anggaran masing- tentang Tata Cara rumah tangga, masing Pembayaran Dalam anggaran dasar Kementerian Rangka Pelaksanaan • Memiliki keterampilan APBN.7 manajerial dan teknis yang diperlukan untuk memberikan layanan dan pernah memberikan layanan serupa dalam 3 tahun terakhir, baik sendiri atau dalam kemitraan • Telah mengaudit laporan keuangan selama 3 tahun terakhir9 Hibah Hibah Kementerian Keuangan • Persyaratan untuk • Tidak programatis pemerintah (pokok-pokok): kelayakan organisasi diizinkan sub- pusat • Peraturan Menkeu kemasyarakatan kontrak nomor ditentukan oleh • Sebagian 168/PMK.05/2016 pedoman pelaksanaan besar kinerja sebagaimana telah teknis Kementerian itu dan audit diubah dengan sendiri sesuai PMK program 173/PMK.05/2016 nomor adalah • Pedoman Instansi 173/PMK.05/2016 pasal tanggung Pemerintah Pusat 1 jawab (teknis) organisasi Hibah Kementerian Dalam kemasyarakat pemerintah Negeri (pokok-pokok): an daerah atau • Peraturan Mendagri bantuan nomor 32/2011 sosial sebagaimana telah diubah dengan 14/2016 • Peraturan Pemerintah Daerah (teknis) 7 Beberapa pemangku kepentingan meyakini bahwa peraturan khusus dari Direktorat Jenderal Anggaran tetap diperlukan untuk memandu mekanisme pembayaran ke organisasi kemasyarakatan. Pada saat penulisan, tidak terdapat peraturan khusus tentang mekanisme pembayaran untuk penyaluran Swakelola ke organisasi kemasyarakatan yang baru saja direvisi. 9 Persyaratan ini sangat membatasi bagi organisasi kemasyarakatan karena mereka biasanya tidak melakukan audit. Namun, mereka masih dapat mengakses mekanisme swakelola jika mereka bermitra dengan organisasi kemasyarakatan yang lebih besar atau lebih mapan. 10 Sumber: Penulis berdasarkan WB (2018). Sustainability of Externally-Funded Health Programs in Indonesia: Issues and Priorities. Gambar 3. Arus dana Pemerintah dan Donor ke organisasi kemasyarakatan Selain mekanisme yang secara langsung menyalurkan dana publik ke organisasi kemasyarakatan, pendanaan tidak langsung melalui kemitraan juga dimungkinkan. Pemerintah dapat memilih untuk menyalurkan dana ke organisasi kemasyarakatan melalui wahana kemitraan yang mengumpulkan dana dari berbagai kontributor dan mengambil tanggung jawab sepenuhnya untuk pengaturan akuntabilitas saat organisasi kemasyarakatan tidak sepenuhnya memenuhi standar tertentu10. Alasan lainnya untuk menggunakan mekanisme kemitraan adalah untuk meningkatkan efektifitas penggunaan sumber daya sektor publik melalui penggabungan dengan berbagai sumber pendanaan lainnya. Seperti yang diperlihatkan Gambar 3, dana dari APBN akan selalu dicatat dalam dokumen anggaran negara (DIPA) dan dibayarkan melalui Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) (on-budget, on-treasury). Di sisi lain, dana dari donor dapat disalurkan ke para pelaksana (termasuk organisasi kemasyarakatan) melalui tiga cara: i) serupa dengan cara APBN disalurkan (on- budget, on-treasury); ii) on-budget tapi tidak dibayarkan melalui KPPN (on-budget, off-treasury); iii) atau langsung ke pelaksana tanpa integrasi baik ke proses APBN maupun proses perbendaharaan (off-budget, off-treasury). Sebagian besar sumber daya donor mengalir baik secara onbudget, off-treasury seperti dalam hal Global Fund atau sepenuhnya off-budget seperti dalam hal USAID dan DFAT. 10 Sebuah contoh kemitraan ini adalah Indonesia Climate Change Trust Fund (ICCTF), yang menggabungkan dana dari pemerintah dan donor sebelum menyalurkannya ke organisasi kemasyarakatan yang terpilih dari permintaan kontes proposal. 11 Tantangan dalam penyaluran dana publik ke organisasi kemasyarakatan Meskipun ada mekanisme untuk mengakomodasi hampir setiap jenis kegiatan organisasi kemasyarakatan, terdapat berbagai kendala untuk memperluas penggunaannya. Hambatan yang umum disebutkan oleh para pemangku kepentingan dapat dikelompokkan menjadi tiga tema utama: i) kurangnya informasi, ii) terbatasnya kapasitas, dan iii) kurangnya kepercayaan. 1 Kurangnya informasi Meskipun Peraturan Presiden 16/2018 telah mengatur bahwa organisasi kemasyarakatan layak mendapatkan pendanaan pemerintah, belum banyak kalangan pemerintah serta organisasi kemasyarakatan yang mengoptimalkannya. Dari sisi koordinasi dan komunikasi, belum ada platform untuk menghubungkan pengguna anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran (PA/KPA) pemerintah dengan penyedia non-negara dengan mudah. Di sisi pemerintah, PA/KPA kadang belum mengetahui berbagai organisasi kemasyarakatan yang bisa mendukung pencapaian tujuan program kesehatan, cakupan kerja mereka, serta rekam jejak terkait pelaksanaan program. Sebagian informasi terkait dengan organisas kemasyarakatan sebenarnya sudah dikelola oleh berbagai instansi di tingkat nasional dan daerah, namun belum ada yang bertanggung jawab atas efektifitas koordinasi. Demikian pula, organisasi kemasyarakatan tidak memiliki akses ke informasi tentang peluang untuk bekerja dengan pemerintah daerah karena belum tentu ada permintaan usulan yang diprakarsai oleh PA/KPA. Pada lokasi di mana beberapa organisasi kemasyarakatan mengerjakan persoalan yang sama, lemahnya koordinasi sering kali menambah kesulitan mereka untuk mengakses pendanaan dan memperluas dampak. 12 2 Terbatasnya kapasitas Di satu sisi, tidak semua lembaga pemerintah (khususnya di tingkat daerah) memiliki kapasitas untuk mengontrak dan mengelola hubungan dengan organisasi kemasyarakatan karena banyak yang tidak memiliki mekanisme yang mapan untuk meninjau, menilai, dan menyinergikan proposal-proposal berbagai organisasi kemasyarakatan. Organisasi kemasyarakatan juga jarang menyediakan dokumentasi yang memadai tentang kegiatan-kegiatan yang diusulkan dan sumber daya yang dibutuhkan agar pemerintah nasional dan daerah dapat mengalokasikan anggaran. Di sisi lain, organisasi kemasyarakatan memiliki keterbatasan sumber daya dan kapasitas untuk sepenuhnya terlibat dalam siklus perencanaan pemerintah yang panjang. Di luar proses sederhana untuk dapat terdaftar sebagai organisasi kemasyarakatan dan mendapatkan status sebagau badan hukum, sebagian besar organisasi kemasyarakatan gagal memenuhi persyaratan tambahan yang diperlukan untuk mengakses dana publik, seperti memberikan NPWP dan laporan pajak dan keuangan. Unsur akuntabilitas penting, seperti pelaporan, pemantauan dan evaluasi, juga tidak selalu dikelola dengan baik oleh organisasi kemasyarakatan. 3 Kurangnya kepercayaan Meskipun secara umum semua pihak sepakat bahwa organisasi kemasyarakatan dapat memainkan peranan yang penting dalam penyediaan layanan, lembaga pemerintah kadang enggan menyalurkan sumber daya publik ke organisasi kemasyarakatan karena dianggap terlalu berisiko dan tidak praktis dari sisi administratif. Dalam beberapa konteks, kedekatan pemerintah dengan organisasi kemasyarakatan terjadi dalam kerangka yang diprakarsai oleh donor, di mana sering kali prioritas donor lah yang kemudian menentukan jenis kegiatan, alih-alih prioritas nasional atau pemerintah11. Namun, kecenderungan mengadopsi prioritas donor ini mungkin juga mencerminkan kendala kapasitas (baik di sisi pemerintah maupun sisi organisasi kemasyarakatan) dalam mengidentifikasi kebutuhan lokal dan merancang respons yang terarah dan saling melengkapi. Dari sudut pandang organisasi kemasyarakatan, kurangnya informasi seputar proses perencanaan dan penganggaran menjadi halangan untuk terlibat secara aktif dalam proses Musrenbang yang panjang dan kompleks. 11 Temuan-temuan dari rangkaian pertemuan multi-pemangku kepentingan diadakan di: Jakarta (18 Des 2017 – sebagai bagian dari Lokakarya Nasional IAC tentang Mekanisme Pendanaan untuk organisasi kemasyarakatan); Kantor Bank Dunia (20 Nov 2017); Bali (13 Nov 2017 – sebagai bagian dari Konferensi Nasional Komunitas IAC); kantor Bappenas, Jakarta (8 Nov 2017); dan Surabaya (14-15 Sep 2017) 13 Di sisi lain, donor utama dalam sektor kesehatan – The Global Fund/GF– menawarkan proses yang sudah terstruktur baik untuk mendukung maupun mengundang keterlibatan organisasi kemasyarakatan dan masyarakat. Tabel 3 membandingkan proses yang ada di GF dengan mekanisme penyaluran dana Pemerintah ke organisasi kemasyarakatan. Dibandingkan dengan mekanisme Pemerintah, proses perencanaan GF lebih pendek, siklus proyek lebih lama, serta dilengkapi dengan porsi dukungan terkait koordinasi yang lebih besar. Secara umum proses GF dirancang untuk tidak terlalu memberatkan dan menawarkan fleksibilitas lebih besar untuk proyek-proyek multitahun. GF juga menyediakan mekanisme dan sumber daya khusus untuk meninjau kekuatan teknis proposal yang diajukan ke GF disamping mengidentifikasi kegiatan pengembangan kapasitas yang diperlukan dalam bidang-bidang yang kurang dikuasai oleh para pelaksana (misalnya pengelolaan keuangan, pengadaan, dan pemantauan dan evaluasi). Namun demikian, fokus GF terbatas pada HIV, TB, dan malaria, bukan kebutuhan penyelenggaraan layanan sektor kesehatan secara lebih luas. Mekanisme GF dapat dijadikan sebagai salah satu perbandingan dalam merancang dukungan-dukungan pelengkap yang mungkin masih dibutuhkan untuk mendorong kolaborasi yang lebih berkelanjutan, efektif dan efisien diantara pemerintah dengan organisasi kemasyarakatan. Australia menyediakan sebuah contoh lain terkait bagaimana pemerintahnya berurusan dengan organisasi kemasyarakatan (Kotak 1). 14 Australia membentuk Australian Charities and Not-for-Profits Commission (ACNC) sebagai salah satu regulator organisasi sosial (institusi yang diijinkan mengumpulkan dana dari masyarakat untuk tujuan sosial) di tingkat nasional. ACNC memiliki dua tujuan utama: 1) untuk mendukung organisasi sosial dengan informasi, saran, dan panduan, dan 2) untuk menjaga dan menyebarkan informasi tentang sektor nirlaba melalui basis data organisasi sosial yang dapat digunakan oleh siapa saja secara cuma-cuma. Meskipun pendaftaran tidak wajib, organisasi sosial terdaftar memiliki hak tambahan, yakni dapat mengajukan berbagai konsesi pajak dan manfaat lain yang ditawarkan oleh pemerintah. Sebagai contoh, insentif yang memungkinkan pemberi sumbangan untuk mengklaim hadiah dan sumbangan ke organisasi sosial sebagai pengurang pajak hanya tersedia jika sumbangannya diberikan ke organisasi sosial yang terdaftar. Masyarakat dapat memberikan masukan terkait organisasi sosial kepada ACNC karena Lembaga ini memiliki wewenang untuk: i) memberikan peringatan, ii) memberikan arahan, iii) menegakkan tindakan korektif, dan iv) mencabut status pendaftaran. Di luar persyaratan dari ACNC, lembaga publik yang bekerja dengan organisasi sosial dan nirlaba biasanya mensyaratkan bahwa 20% dari dana untuk mengerjakan suatu kegiatan harus datang dari organisasi sosial. ACNC mengelola pendaftaran organisasi sosial dan bekerjasama dengan kantor pajak serta lembaga publik lainnya yang mengatur layanan-layanan yang diberikan oleh organisasi sosial. Inisiatif ‘Paspor Amal’ (‘Charity Passport’) memungkinkan berbagai lembaga pemerintah untuk mengakses informasi terkait suatu organisasi sosial secara online dari manapun mereka berada. Informasi yang disediakan mencakup antara lain pihak yang bertanggung jawab, penerima manfaat, ukuran organisasi, laporan keuangan, aturan organisasi dan lokasi operasional. Inisiatif Charity Passport adalah bagian dari upaya ACNC untuk mengurangi birokrasi menggunakan paradigma report once, use often (laporkan sekali, gunakan berkali- kali). Sumber: www.acnc.gov.au Kotak 1: Lingkungan Regulasi organisasi kemasyarakatan di Australia 15 Tabel 3. Perbandingan antara Global Fund dan mekanisme Penyaluran Dana Pemerintah No Faktor GF Pemerintah 1 Waktu yang 6 bulan 1 tahun dibutuhkan untuk perencanaan 2 Siklus Proyek 3 tahun 1 tahun 3 Mekanisme Dilakukan melalui CCM, baik Dilakukan oleh berbagai instansi koordinasi bagi untuk tingkat nasional maupun di berbagai tingkat. panyandang dana daerah Nasional: Kemenkes, Kemenkeu, Bappenas, Kemendagri, dsb. Daerah: Musrenbang, Forum SKPD, dsb. 4 Mekanisme Dilakukan melalui CCM, baik Berbagai platform, tergantung koordinasi untuk untuk tingkat nasional maupun pada inisiatif organisasi penerima daerah kemasyarakatan, tidak tersedia di semua daerah 5 Fokus AIDS, TB, Malaria Banyak, semua proposal untuk pendanaan APBN akan melalui jalur serupa, yang menjadi beban bagi lembaga-lembaga dengan peran agregasi (Pemerintah Provinsi, Pemerintah Pusat, DPR, dsb.) 6 Rekomendasi Diberikan oleh panel tinjauan PA/KPA sebagian besar teknis bagi teknis dalam GF mengandalkan unit terkait yang penyandang dana mungkin memiliki atau bisa juga tidak memiliki sumber daya memadai untuk memberikan rekomendasi yang diperlukan 7 Rekomendasi CCM dapat mengundang mitra Tidak disediakan secara teknis bagi dengan kapasitas teknis untuk langsung organisasi duduk dalam CCM kemasyarakatan 8 Pengembangan Kapasitas dinilai oleh instansi Tidak semua lembaga memiliki Kapasitas profesional yang disebut mekanisme untuk menilai & selaku Local Fund Agent (LFA) mengembangkan kapasitas menggunakan alat Penilaian organisasi kemasyarakatan Kapasitas (Capacity Assessment), kemudian jika diperlukan, dikembangkan melalui program-program yang 16 No Faktor GF Pemerintah diusulkan berkoordinasi dengan PR 9 Beban administrasi Untuk organisasi Hampir seluruh pelaporan & untuk pelaporan kemasyarakatan yang lebih beban administrasi lainnya kecil, pelaporan akan ditanggung sendiri oleh dibantu/dimediasi oleh organisasi kemasyarakatan organisasi yang lebih besar ( pelaksana. baik yang menjadi penerima sekunder/SR maupun penerima utama/PR) 10 Bagaimana Secara kompetitif melalui Tergantung inisiatif pengguna organisasi sayembara (Call for proposal), anggaran kemasyarakatan rekomendasi CCM diidentifikasi 11 Pemantauan & Dilakukan oleh LFA. Evaluasi Dilakukan oleh pengguna Evaluasi diintegrasikan ke dalam anggaran, yang mungkin pencairan berdasarkan kinerja memiliki atau bisa juga tidak untuk putaran selanjutnya memiliki sumber daya dan kapasitas yang dibutuhkan. Tindak lanjut hasil evaluasi tidak selalu terikat ke pencairan di masa depan. Sumber: Global Fund. Global Fund Funding Model. https://www.theglobalfund.org/en/funding- model/ terakhir diakses pada 8 May 2019. Catatan: Dalam kolom Pemerintah, ‘Penyandang Dana’ adalah pengguna anggaran/kuasa pengguna anggaran pemerintah. Penerima mengacu pada organisasi kemasyarakatan. CCM=Country Coordinating Mechanism (Mekanisme Koordinasi Negara); LFA=Local Fund Agent (Lembaga Dana Lokal); SKPD= Satuan Kerja Perangkat Daerah; PR= Primary Recipients (Penerima Utama – yang menerima dana dari GF langsung); SR= sub-recipients (penerima sekunder – yang menerima dana dari penerima utama) 17 Pesan-pesan utama Catatan kebijakan ini membahas mekanisme dan kendala utama dalam kerja sama dengan organisasi kemasyarakatan di Indonesia dan mengusulkan hal-hal terkait peningkatan kerja sama di masa depan. Meskipun sudah ada mekanisme penyaluran dana APBN ke organisasi kemasyarakatan, mekanisme-mekanisme tersebut kadang belum dikenal atau digunakan oleh pengguna anggaran. Dalam situasi saat ini, mekanisme yang paling akuntable dan memungkinkan kerja sama dengan organisasi kemasyarakatan adalah bantuan pemerintah dalam konteks pelaksanaan suatu program nasional. Penggunaan mekanisme pemilihan penyedia tidak sesuai karena organisasi kemasyarakatan kemungkinan tidak akan mampu bersaing dengan sektor swasta dalam mekanisme tender. Di antara unit-unit pelaksana juga terdapat keengganan yang signifikan untuk menggunakan mekanisme swakelola yang baru, karena tanggung jawab pengembangan pedoman untuk penawaran dan pemilihan organisasi kemasyarakatan dibebankan kepada mereka12. Di sisi lain, kemungkinan besar organisasi kemasyarakatan juga banyak yang belum mampu memenuhi persyaratan audit 3 tahun dalam mekanisme swakelola tipe III. Meskipun organisasi kemasyarakatan dapat bermitra dengan lembaga yang lebih mapan yang memiliki riwayat dan budaya audit keuangan, hal ini akan mengharuskan mereka untuk terlebih dulu dapat mengidentifikasi dan berkoordinasi dengan mitra yang sesuai; hal ini belum tentu terjadi. Hibah pemerintah daerah memang bisa digunakan, namun karena besarnya ruang bagi pengaruh dari Kepala Pemda, terdapat risiko yang tinggi dari sisi akuntabilitas. 12 Untuk meningkatkan fleksibilitas dalam menggunakan mekanisme swakelola, LKPP telah mengizinkan unit-unit pelaksana untuk mengembangkan panduan mereka masing-masing dalam memilih organisasi kemasyarakatan. 18 Untuk memfasilitasi kerja sama yang lebih berkelanjutan antara Pemerintah dan penyedia layanan non-negara diperlukan lingkungan yang mendukung. Hal ini perlu mencakup i) pengurangan kesenjangan informasi yang masih ada antara pengguna anggaran dan organisasi kemasyarakatan pada berbagai konteks; ii) memperkuat proses anggaran dan perencanaan saat ini termasuk dukungan pengembangan kapasitas, baik bagi penyandang maupun penerima dana untuk mempersiapkan, mengajukan, meninjau dan menilai proposal; dan iii) meningkatkan transparansi dan akuntabilitas untuk kinerja sektor kesehatan. Kekuatan, kelemahan, peluang, dan ancaman bagi keterlibatan organisasi kemasyarakatan yang telah diidentifikasi dalam laporan ini dirangkum dalam Lampiran 3 untuk memudahkan rujukan. Kegiatan untuk mengatasi kesenjangan informasi • Di tingkat Pusat, mengonsolidasi informasi tentang jumlah organisasi kemasyarakatan, profil organisasi mereka, cakupan kerja, anggaran, kegiatan utama, dan rekam kinerja. Mengklarifikasi dan mendapatkan konsensus apakah Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia atau Kementerian Dalam Negeri yang paling sesuai untuk menyelenggarakan dan mengelola basis data ini. Menentukan hak akses untuk pengguna anggaran provinsi dan kabupaten untuk menggunakan basis data ini untuk menginformasikan keterlibatan dengan organisasi kemasyarakatan di masa depan. • Di tingkat pusat, walaupun Kemenkes saat ini telah memasukkan klausul tambahan terkait swakelola III dalam pedoman perencanaannya untuk tahun anggaran 202013, pedoman pelaksanaan teknis yang disusun oleh Eselon 1 masih dibutuhkan. Selain itu, perlu dikembangkan materi komunikasi untuk meningkatkan kemawasan mengenai mekanisme penyaluran dana publik yang sudah ada, khususnya di dinas-dinas kesehatan provinsi dan kabupaten yang memberi alasan kuat untuk bekerja sama dengan organisasi kemasyarakatan. • Tinjauan mengenai kerja sama pemerintah dengan organisasi kemasyarakatan, baik yang dilaksanakan di masa lalu maupun saat ini dalam sektor kesehatan perlu dilakukan untuk mengumpulkan informasimengenai apa yang berhasil, yang tidak berhasil, dan mengapa. Pembelajaran-pembelajaran ini kemudian dapat juga dibagikan pada dinas-dinas kesehatan provinsi dan kabupaten. 13 Pada 28 Mei 2019, Bank Dunia mendukung pertemuan yang diselenggarakan oleh Biro Perencanaan Kementerian Kesehatan, mengundang berbagai unit terkait di dalam Kemenkes. Notulensi pertemuan tersebut telah dibagi dengan unit-unit yang ikut serta, serta dengan Bappenas, sebagai koordinator transisi program- program kesehatan yang didanai secara eksternal. Pada saat yang sama, pokok persoalan utama unit-unit kerja adalah tidak adanya rujukan formal mengenai kerja sama dengan organisasi kemasyarakatan (sebagaimana baru- baru ini diresmikan dengan regulasi yang baru diubah mengenai pengadaan publik) dalam panduan perencanaan Kemenkes. 19 Memperkuat proses anggaran dan perencanaan § Di tingkat pusat, sebagai bagian dari pedoman pelaksanaan Kemenkes, organisasi kemasyarakatan perlu mendapatkan pengarahan untuk mengembangkan proposal dalam format standar sehingga pengguna anggaran pemerintah dapat menilai kualitas teknis dan keuangan proposal dengan cara yang lebih sebanding. Hal ini juga akan membantu menciptakan transparansi yang lebih besar seputar persyaratan, masa pelaksanaan, dan kriteria pemilihan khususnya di daerah yang belum melibatkan organisasi kemasyarakatan secara optimal di dalam Musrenbang. § Di tingkat nasional, Bappenas telah meluncurkan wahana perencanaan online, yakni e-Musrenbang, yang telah digunakan oleh beberapa pemerintah daerah. Mekanisme ini dapat dikembangkan untuk mewujudkan suatu platform terpusat di mana pengguna anggaran dapat mencantumkan permintaan proposal (call for proposal) mereka untuk memfasilitasi akses organisasi kemasyarakatan ke peluang-peluang potensial. § Pengguna anggaran pemerintah juga perlu diperkuat kapasitasnya untuk mengidentifikasi, menaksir, dan mengevaluasi apakah kerja sama dengan penyedia non-negara memberikan nilai tambah dibandingkan dengan pilihan sektor publik yang ada dan/atau sektor swasta komersial. Hal ini mungkin membutuhkan penyesuaian kerangka kemitraan pemerintah dengan badan usaha saat ini dengan sektor kesehatan dan memaparkan Bappenas dan Kemenkeu pada daftar pilihan KPBU yang lebih luas (misalnya, penyelenggaraan layanan, infrastruktur rumah sakit, manajemen fasilitas, transportasi dan distribusi obat- obatan). Hal ini juga akan memerlukan koordinasi dengan BPJS-K yang berkontrak dengan penyedia sektor publik maupun swasta untuk memberikan layanan (lihat catatan kebijakan terkait tentang sektor swasta). Meningkatkan transparansi dan akuntabilitas • Semua rekomendasi di atas akan membantu meningkatkan transparansi dan akuntabilitas, baik di sisi pengguna anggaran pemerintah maupun organisasi kemasyarakatan. 20 Lampiran 1 – Peraturan Perundang- Undangan Terkait Organisasi Kemasyarakatan di Indonesia Topik Undang-undang Definisi organisasi Pasal 1, Peraturan Pemerintah Pengganti UU (Perpu) nomor 2/2017 kemasyarakatan “…organisasi yang didirikan dan dibangun secara sukarela oleh masyarakat atas dasar kesamaan aspirasi, motivasi, kebutuhan, minat, kegiatan dan tujuan untuk berpartisipasi dalam pembangunan untuk mencapai tujuan-tujuan yang ditetapkan oleh Republik Indonesia sebagai suatu negara, berdasarkan asas-asas dalam Pancasila dan UUD 1945”. Tipe-tipe Pasal 3, Peraturan Presiden Nomor 16/2018 mekanisme • Terdapat dua tipe pengadaan publik: Pengadaan 1. Swakelola, yaitu ketika proyek dilakukan oleh para pelaksana yang merupakan bagian organisasi pemerintah, organisasi kemasyarakatan dan kelompok-kelompok masyarakat 2. Melalui mekanisme pemilihan penyedia barang dan jasa secara kompetitif. • Tidak terdapat batasan bagi organisasi kemasyarakatan untuk berpartisipasi dalam penawaran kompetitif sebagai penyedia. Jika suatu organisasi kemasyarakatan memiliki ketrampilan dan pengalaman yang dibutuhkan, organisasi kemasyarakatan tersebut dapat memenuhi syarat untuk berpartisipasi dalam penawaran kompetitif. Mekanisme 1: Pasal 3.4.1 hingga 3.4.3 dalam lampiran Peraturan Kepala Lembaga Penyaluran dana Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah nomor 9/2018: menggunakan Untuk dapat memenuhi syarat mengikuti penawaran kompetitif, suatu penawaran organisasi kemasyarakatan wajib: kompetitif untuk • Memiliki izin usaha dalam sektor terkait lembaga • Memiliki status perusahaan terdaftar (beberapa organisasi komersial. kemasyarakatan seperti Muhammadiyah memiliki unit usaha dengan izin dan pendaftaran perusahaan tersendiri) • Terdaftar sebagai entitas pajak • Memiliki alamat tetap • Memiliki status hukum sebagai perusahaan dengan kebebasan penuh untuk mengikat kontrak 21 Topik Undang-undang • Pernah melakukan atau menyediakan layanan serupa dalam sektor yang sama dalam 1 tahun terakhir • Pernah sukses menyelesaikan tugas untuk pengguna jasa dengan karakteristik serupa dalam 3 tahun terakhir • Sehat secara finansial/memiliki arus kas dan modal yang memadai Mekanisme 2: Peraturan Kepala Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Penyaluran dana Pemerintah nomor 8/2018 tentang empat tipe swakelola: menggunakan • Pasal 3 mekanisme I. Direncanakan, dilaksanakan dan diawasi oleh suatu unsur dalam swakelola pengguna anggaran II. Direncanakan dan diawasi oleh pengguna anggaran tapi dilaksanakan oleh badan publik lainnya III. Direncanakan dan diawasi oleh pengguna anggaran tapi dilaksanakan oleh organisasi kemasyarakatan IV. Direncanakan dan diawasi oleh pengguna anggaran tapi dilaksanakan oleh kelompok masyarakat • Pasal 1.3 dalam lampiran, tentang tujuan/alasan swakelola o Mendapatkan barang/jasa yang tidak tersedia di pasar komersial. Ketidaktersediaan dapat terjadi karena kurangnya insentif untuk menyediakan atau karena alasan keamanan. o Mengoptimalkan sumber daya yang sudah ada di sektor publik o Sebagai alat pengembangan kapasitas untuk personel di sektor publik o Sebagai kesempatan untuk meningkatkan partisipasi dari organisasi kemasyarakatan dan kelompok masyarakat o Efisiensi • Pasal 1.5 dalam lampiran tentang jenis barang dan jasa dalam mekanisme swakelola o Barang dan jasa yang tidak tersedia di pasar komersial o Penelitian, pendidikan atau pelatihan, kursus, seminar, lokakarya, dan penyuluhan. (Catatan: khususnya untuk penelitian, organisasi kemasyarakatan juga telah diidentifikasi sebagai salah satu pelaksana penelitian yang memenuhi syarat, baik dalam pasal 62 Peraturan Presiden nomor 16/2018 dan dalam peraturan teknisnya, yakni pasal 4 peraturan Menteri Riset, Teknologi dan Pendidikan Tinggi nomor 20/2018) o Kontes atau sayembara o Keluaran dari ekonomi kreatif 22 Topik Undang-undang o Sensus, survei, pemrosesan/analisis data, perumusan kebijakan publik, pengujian laboratorium, dan pengembangan sistem, aplikasi, mekanisme tata kelola, atau standar mutu tertentu o Barang dan jasa yang masih dalam tahap pengembangan o Barang dan jasa yang disediakan oleh organisasi kemasyarakatan atau kelompok masyarakat o Barang dan jasa yang pengadaannya memerlukan partisipasi masyarakat o Barang dan jasa yang bersifat rahasia • Pasal 1.6.2.c dalam lampiran tentang persyaratan kelayakan o Badan hukum (yayasan atau perkumpulan) o NPWP terdaftar o Struktur organisasi, anggaran dasar, dan anggaran rumah tangga o Memiliki kemampuan manajerial dan teknis yang dibutuhkan untuk memberikan layanan tersebut dan pernah memberikan layanan serupa dalam tiga tahun terakhir, baik secara sendiri atau dalam kemitraan o Laporan keuangan yang diaudit untuk tiga tahun terakhir o Alamat tetap o Dalam hal kemitraan, organisasi kemasyarakatan harus menyiapkan kesepakatan hukum dengan mitra(-mitra). • Pasal 2.3.c dalam lampiran tentang mekanisme pemilihan o PA/KPA menyampaikan kepada organisasi kemasyarakatan potensial akan peluang untuk menjadi mitra swakelola o Jika terdapat lebih dari 1 organisasi kemasyarakatan, PA/KPA dapat memilih untuk melakukan mekanisme sayembara. Tidak ada peraturan khusus dalam hal bagaimana sayembara tersebut dilakukan. o Setelah dipilih, Nota Kesepahaman (MoU) dibuat antara PA/KPA dan organisasi kemasyarakatan. o organisasi kemasyarakatan kemudian menyerahkan rencana anggaran berdasarkan Nota Kesepahaman (MoU) untuk ditinjau oleh PA/KPA. o Jika diperlukan pengadaan tambahan, dapat dimasukkan sebagai bagian atau terpisah dari kontrak organisasi kemasyarakatan (untuk dipegang oleh PA/KPA). 23 Topik Undang-undang PR.04.01/I/2263/2019, Sekretaris Jenderal Kementerian Kesehatan: “Pedoman Penelitian RKA/KL Kementerian Kesehatan 2020” “18.b. Dalam hal kegiatan yang akan dilaksanakan menggunakan mekanisme swakelola tipe III oleh organisasi masyarakat dan/atau swakelola tipe IV oleh kelompok masyarakat agar menggunakan ketentuan yang diatur di dalam Peraturan Peraturan Presiden nomor 16 tahun 2018, serta harus dilengkapi dengan juknis pelaksanaan yang ditetapkan oleh Eselon I dan akun yang digunakan mengacu pada ketentuan yang berlaku” Mekanisme 3: Peraturan Menteri Keuangan nomor 168/PMK.05/2015 tentang Bantuan Pemerintah yang Diberikan oleh Kementerian-kementerian dan Penyaluran dana Lembaga-lembaga Tingkat Pusat menggunakan mekanisme hibah Pasal 1(1) tentang Definisi Bantuan Pemerintah pada tingkat “Bantuan yang tidak dikategorikan sebagai bantuan sosial, diberikan oleh pemerintah pusat pemerintah kepada perorangan, kelompok-kelompok masyarakat atau (Bantuan lembaga-lembaga pemerintah dan non pemerintah.” Pemerintah) Pasal 3 tentang Daftar kegiatan yang didukung o Penghargaan o Beasiswa o Remunerasi tambahan untuk guru, dan bentuk remunerasi lain bagi yang lainnya o Dana operasional o Peralatan dan infrastruktur o Dana untuk rehabilitasi atau untuk membangun bangunan baru o Lainnya sebagaimana ditetapkan oleh unit pengeluaran Pasal 6 tentang Pedoman Unit pengeluaran (kementerian dan lembaga tingkat pusat) harus menyiapkan pedoman umum dan pedoman teknis, yang mencakup antara lain: dasar hukum untuk bantuan (misalnya sebagai bagian suatu program nasional atau untuk mendukung suatu peraturan/mandat tertentu), tujuan, persyaratan kelayakan penerima manfaat (dapat termasuk organisasi kemasyarakatan), bentuk bantuan, mekanisme pencairan, dan mekanisme akuntabilitas. Catatan: 24 Topik Undang-undang o Peraturan Menteri Keuangan (PMK_) nomor 173/PMK.05/2016 merevisi PMK di atas, termasuk dengan menambahkan sanksi dalam daftar unsur yang perlu disiapkan dalam pedoman teknis. o Kementerian Kesehatan telah memberlakukan Peraturan Menteri Kesehatan nomor 79/2016 yang telah direvisi dengan nomor 17/2018 sebagai pedoman umum untuk Bantuan Pemerintah. Peraturan ini telah digunakan baru-baru ini untuk mendukung penyediaan pelatihan tentang pemanfaatan nutrisi yang tersedia secara lokal dalam pemberian makanan pelengkap oleh organisasi kemasyarakatan (dalam hal ini oleh Kelompok Pemberdayaan Kesejahteraan Keluarga (PKK). Mekanisme 4: Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 13/2018 Penyaluran dana Pasal 4.1 tentang penerima manfaat: menggunakan Hibah pemerintah daerah dapat diberikan kepada pemerintah pusat, mekanisme hibah pemerintah daerah lainnya, badan usaha negara, organisasi pada tingkat kemasyarakatan dengan status hukum. Peraturan Menteri Dalam Negeri daerah (Hibah nomor 14/2016 Pasal 1.8 menyatakan bahwa siapa pun penerima Pemerintah manfaatnya, keputusan untuk memberikan hibah kepada penerima Daerah) manfaat harus dirumuskan dalam suatu keputusan Kepala Pemerintah Daerah. Pasal 4.3 tentang tujuan: o Mendukung pencapaian program dan kegiatan pemerintah daerah. o Prinsip: keadilan, kepantasan, rasional, dan bermanfaat bagi masyarakat Pasal 4.4 tentang keterbatasan o Bantuan harus memiliki tujuan yang telah ditentukan sebelumnya o Harus tidak bersifat wajib o Harus tidak diberikan berulang setiap tahun, kecuali dalam hal darurat atau diamanatkan oleh peraturan lain yang lebih tinggi Pasal 7 tentang persyaratan kelayakan o Telah terdaftar sebagai badan hukum selama setidaknya 3 tahun o Berbasis dan memiliki alamat tetap dalam wilayah daerah terkait 25 Lampiran 2 – Daftar Narasumber • Organisasi kemasyarakatan: Aisyiah, Lembaga Kesehatan Nahdlatul Ulama, Indonesia AIDS Coalition, Spiritia, Orbit, PKBI, Mahameru, Penabulu, AIDS Forum Jakarta • Bappenas: Bapak Pungkas Bahjuri Ali (Direktur Kesehatan dan Gizi Masyarakat) & tim • Kementerian kesehatan: Bapak Donald Pardede (Penasihat Menteri bidang Ekonomi & Kesehatan), Ibu Wiendra Waworuntu (Direktur Pencegahan dan Pengendalian Penyakit Menular), tim di Direktorat Jenderal Kesehatan Masyarakat, Biro Perencanaan, dan perwakilan dari Pusat Pendanaan Kesehatan dan Perlindungan Risiko, Sub Direktorat TB, Sub Direktorat HIV dan Infeksi Menular Seksual • Kementerian Keuangan: Direktorat Jenderal Anggaran, Badan Kebijakan Fiskal • Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP): Bapak Fadli Arif (Direktur Pengembangan Strategi & Kebijakan Pengadaan Umum) & tim • Mekanisme Koordinasi Negara (CCM) Global Fund: Bapak Samhari Baswedan (Sekretaris Eksekutif CCM) & tim • Dinas Kesehatan Kabupaten – Kota Surabaya 26 Lampiran 3 – Analisis SWOT S • Sejumlah mekanisme untuk menyalurkan dana publik ke organisasi kemasyarakatan telah tersedia, dan telah dilaksanakan atau digunakan oleh sektor publik – termasuk di luar sektor kesehatan • Peraturan Presiden (Perpres 16/2018) tentang mekanisme Swakelola dikeluarkan tahun 2018; LKPP mengeluarkan peraturan lanjutan dan rencana penyebaran formal • Terdapat juga kesepakatan dalam Kemenkes untuk menggunakan strengths Perpres 16/2018 • Secara keseluruhan, sektor publik telah dapat mendanai secara mandiri kegiatan-kegiatan sektor kesehatan, dengan kurang dari 1% dana yang berasal dari donor W • Kurangnya pengetahuan tentang mekanisme penyaluran dana publik yang ada baik di sisi Pemerintah maupun sisi organisasi kemasyarakatan • Tidak ada platform untuk dengan mudah menghubungkan pengguna anggaran Pemerintah dengan penyedia non negara weaknesses • Beberapa organisasi kemasyarakatan telah memenuhi persyaratan yang diperlukan untuk mengakses dana publik seperti memberikan NPWP dan laporan pajak dan keuangan • organisasi kemasyarakatan memiliki sumber daya dan kapasitas yang terbatas untuk dapat terlibat secara penuh dalam siklus perencanaan anggaran Pemerintah yang panjang • Tidak adanya repositori dan pedoman penilaian kualitas organisasi kemasyarakatan sehingga sulit bagi pemerintah untuk meninjau dan memantau kinerja organisasi kemasyarakatan • Terbatasnya kapasitas lembaga-lembaga pemerintah (khususnya wilayah daerah) untuk mengontrak dan mengelola keterlibatan dengan organisasi kemasyarakatan 27 O • Beberapa unit Kemenkes telah melibatkan organisasi kemasyarakatan dalam pelaksanaan program khususnya untuk penyuluhan dan pemberian layanan program-program prioritas melalui kemitraan dengan Global Fund • Terdapat peluang untuk berbagi pembelajaran dan berbagi pengetahuan dari pengalaman Global Fund tentang bagaimana menilai kapasitas organisasi opportunities kemasyarakatan, merancang dan mengelola kontrak organisasi kemasyarakatan, dan memantau kinerja organisasi kemasyarakatan dengan pengguna anggaran sektor kesehatan • Keterlibatan dengan organisasi kemasyarakatan dalam sektor publik lainnya (advokasi, mobilisasi masyarakat, akuntabilitas, dan pemberian layanan) – juga menawarkan peluang lintas pembelajaran potensial terutama dari yang telah sukses menjadi mandiri secara keuangan • Ada kemungkinan besar bahwa strategi untuk Kemitraan Pemerintah-Badan Usaha, termasuk organisasi kemasyarakatan, akan lebih ditonjolkan dalam Rencana Jangka Menengah Nasional yang akan datang ini • Ada beberapa inisiatif yang sedang berlangsung di dalam negeri yang bekerja untuk memperkuat kebijakan publik melalui keterlibatan organisasi kemasyarakatan (misalnya Knowledge Sector Initiative (KSI) dan KOMPAK) • Ada organisasi kemasyarakatan di dalam negeri yang mengkhususkan diri dalam memberikan pelatihan tentang manajemen, termasuk manajemen keuangan yang dapat membantu mengembangkan kapasitas organisasi kemasyarakatan dalam sektor kesehatan T • Tidak jelas apakah keterlibatan dengan organisasi kemasyarakatan dipandang sebagai suatu prioritas di tingkat daerah – di mana sebagian besar pemberian layanan terjadi • Ketakutan adanya kemungkinan tuduhan kecurangan terkait pengadaan bagi manajer kesehatan publik dapat menghalangi keterlibatan dengan organisasi kemasyarakatan threats • Walaupun LKPP telah memberikan kebebasan lebih bagi pengguna anggaran untuk merancang mekanisme pengadaan mereka sendiri, tanpa persetujuan eksplisit dari auditor pemerintah dan otoritas penegak hukum, pengguna anggaran akan enggan untuk mengembangkan mekanisme kontes mereka sendiri untuk memilih organisasi kemasyarakatan • Kantor-kantor audit pemerintah dan otoritas penegak hukum belum terlibat dalam diskusi ini dan mungkin akan menyatakan keberatan • Sosialisasi dan pengembangan kapasitas dalam konteks desentralisasi akan membutuhkan investasi pemerintah yang signifikan mengingat keragaman dalam proses pengambilan keputusan dan perbedaan dalam kapasitas 28 Referensi PKMK FK UGM, 2016. Kebijakan dan Program HIV dan AIDS dalam Sistem Kesehatan di Indonesia., Yogyakarta: s.n. Advisory Group on Civil Society and Aid Effectiveness -, 2007. A Synthesis of Advisory Group Regional Consultations and Related Processes. s.l., s.n. OECD, 2018. Aud For Civil Society Organizations 2015-2016. [Online] Available at: https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable- development/development-finance-topics/Aid-for-Civil-Society-Organisations-2015- 2016.pdf [Diakses August 2019]. SMERU Research Institute, t.thn. NGO Database. [Online] Available at: http://www.smeru.or.id/en/content/ngo-database [Diakses August 2019]. The Global Fund, 2019. The Global Fund Data Explorer. [Online] [Diakses 22 August 2019]. Agustina, C. D. R. D., 2018. Indonesia - Public Expenditure and Financial Accountability Assessment Report 2017. [Online] Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/681171529941208881/PEFA-Report [Diakses 2019]. OECD, 2017. Creditor Reporting System. [Online] Available at: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CRS1 [Diakses August 2019]. Kemendagri, Republik Indonesia, 2017. Kementerian Dalam Negeri R. I.. [Online] Available at: https://www.kemendagri.go.id/index.php/blog/21937-Ada-344039- Ormas-di-Indonesia [Diakses August 2019]. Magnani, R. J. et al., 2018. Assessing HIV, TB, malaria and childhood immunization supply-side readiness in Indonesia. [Online] Available at: http://documents.worldbank.org/curated/en/572331532355695397/Assessing-HIV- TB-malaria-and-childhood-immunization-supply-side-readiness-in-Indonesia [Diakses August 2019].